Tussen begrijpen en begrip tonen

Tussen begrijpen en begrip tonen Een evaluatieonderzoek naar de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. in relatie tot de besluitvorming van de gemeente Enschede

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur dr. M. Schulz drs. N.M.H. Chin-A-Fat prof. dr. M.J.W. van Twist D. Bressers MSc dr. M. van der Steen 28 mei 2015

Inhoudsopgave 1.

Inleiding........................................................................................................................................... 4 1.1

Aanleiding en achtergrond...................................................................................................... 4

1.2

Vraagstelling............................................................................................................................ 4

1.3

Afbakening en opzet van het onderzoek ................................................................................ 5

1.3.1

Afbakening ...................................................................................................................... 5

1.3.2

Opzet en methoden ........................................................................................................ 6

1.4 2.

3.

Leeswijzer................................................................................................................................ 7

Feitenrelaas: gebiedsontwikkeling en besluitvorming ................................................................... 9 2.1

Het einde van een luchthaven? .............................................................................................. 9

2.2

Integraliteit als uitgangspunt voor een doorstart ................................................................... 9

2.3

Vertragingen ......................................................................................................................... 14

2.4

Het wegen van alternatieven ................................................................................................ 14

2.5

Gemeenschappelijke regeling als gebiedsregisseur ............................................................. 18

2.6

Het aanbestedingsproces...................................................................................................... 22

2.7

Onderhands gunningstraject ................................................................................................ 31

2.8

Het einde van een luchthaven? ............................................................................................ 39

Duiding: patronen en mechanismen............................................................................................. 43 3.1 Inleiding .................................................................................................................................... 43 3.2

Onderliggende processen ..................................................................................................... 43

3.2.1

Escalatie van commitment ............................................................................................ 43

3.2.2

Samenvallen van verantwoordelijkheden in de collegebesluitvorming ....................... 46

3.3.3

Doorwerking en drukuitoefening richting de raadsbesluitvorming ............................. 47

3.3.4

Gemeenschappelijke regeling en gebrek aan afstand .................................................. 48

3.4

Dynamiek van politiek-bestuurlijke besluitvorming in coalities ........................................... 49

3.5

Contextuele factoren ............................................................................................................ 51

3.6 The benefit of hindsight ........................................................................................................... 52 4.

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................ 54 4.1

Inleiding................................................................................................................................. 54

4.2

Conclusies: de onderzoeksvragen beantwoord .................................................................... 54

4.2.1 De besluitvorming door de gemeenteraad van Enschede ................................................... 54 4.2.2 De gekozen bestuurlijke structuur en uitvoerende organisatie .......................................... 58

2

4.2.3 Een confrontatie van de oorspronkelijke plannen en uitgangspunten ten opzichte van de status op dit moment.................................................................................................................... 61 4.2.4 Samenvatting van conclusies: lessen voor de toekomst ..................................................... 63 Bijlage 1: Overzicht gesprekspartners .................................................................................................. 66 Bijlage 2: Overzicht benoemde mechanismen ..................................................................................... 67 Noten .................................................................................................................................................... 68

3

1.

Inleiding

1.1 Aanleiding en achtergrond De luchthaven Twente met een totale omvang van 443 hectare ligt aan de noordzijde van de gemeente Enschede. Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de luchthaven een militaire functie gehad. Wanneer het Rijk in 1997 in de nota RELUS (Regionaal Luchthavenbesluit) besluit de financiële banden met regionale luchthavens te beëindigen, komt de verantwoordelijkheid voor de luchthaven bij de regio te liggen. Het Ministerie van Defensie kondigt in juni 2003 aan vanaf 2007 de militaire luchtbasis te zullen sluiten. Het stopzetten van de militaire functie van de luchthaven zal tot een behoorlijk banenverlies in de regio leiden. Bovendien komt er een omvangrijk terrein beschikbaar in de gemeente van Enschede met ontwikkelmogelijkheden.1 Vanuit die regionale verantwoordelijkheid werkt de gemeente Enschede samen met de provincie Overijssel en het Rijk aan de herontwikkeling van het luchthavengebied. In een bestuursovereenkomst tussen de drie partijen is opgenomen dat zij in beginsel het gehele gebied samen in ontwikkeling willen brengen. Later creëren de provincie en de gemeente daarvoor een projectorganisatie voor de gebiedsontwikkeling, welke vorm krijgt in de Gemeenschappelijke Regeling Area Development Twente (GR ADT).2 In de Gemeenschappelijke Regeling is ook het eigendom ondergebracht. In de periode van medio 2010 tot en met 2014 is de besluitvorming gericht op realisatie van de zogenaamde Structuurvisie B. Daartoe zet ADT een aanbestedingsprocedure uit voor: “de ontwikkeling, realisatie, exploitatie en het beheer van de luchthaven met platformgebonden activiteiten en het bedrijventerrein van circa 60 hectare bruto (20 hectare netto) waarop luchtvaartgerelateerde bedrijven zich kunnen vestigen”. In december 2012 blijven biedingen van marktpartijen uit. Daarna meldt de Reggeborgh Groep zich bij ADT om mogelijkheden te verkennen voor het alsnog exploiteren van de luchthaven, waarna ADT een onderhandse procedure start. ADT en een consortium van Reggeborgh Groep en de luchthavenpartner Aviapartner sluiten in september 2013 een concessieovereenkomst voor de gebiedsontwikkeling van de luchthaven Twente e.o.3 In mei 2014 wordt echter duidelijk dat door vertragingen het politieke tijdskader om eind 2014 te kunnen vliegen niet gehaald zal worden. Op verzoek van het college van de gemeente Enschede en Gedeputeerde Staten van Overijssel brengt ADT daarop de consequenties van het niet halen van het tijdskader in beeld en verkent een aantal scenario’s voor het luchthavengebied. Het bestuur van ADT stelt in juni 2014 vast dat het niet mogelijk is om de ontwikkeling van een commerciële burgerluchthaven tijdig af te ronden.4 Het realiseren van een burgerluchthaven wordt daarna (voorlopig) losgelaten.

1.2 Vraagstelling Naar aanleiding van deze ontwikkelingen besluit de gemeenteraad van Enschede op 30 juni 2014 tot een evaluatie van de gebiedsontwikkeling met als hoofdvraagstelling: ‘Welke conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. over de periode 2007 tot en met mei 2014, en welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd voor lopende en toekomstige gebiedsontwikkelingen?’ De Raad wenst in de evaluatie de volgende drie kwesties centraal te stellen met daaraan gekoppeld een aantal specifieke onderzoeksvragen: 4

1. De besluitvorming door de gemeenteraad van Enschede; 

  

Hoe is het besluitvormingsproces, naast de gezamenlijk door gemeente en provincie doorlopen processen, specifiek voor de gemeenteraad Enschede verlopen? Hoe is het informatieproces tussen het College en de Raad verlopen? Hoe heeft de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld, in het bijzonder het budgetrecht? Op welke wijze hebben directe participanten en betrokkenen meningen en zienswijzen bij de gemeente Enschede kunnen inbrengen in de besluitvorming en wat was daarbij de rol van het College van B&W en de gemeenteraad?

2. De gekozen bestuurlijke structuur en uitvoerende organisatie; 



In hoeverre heeft de gekozen bestuurlijke structuur en uitvoerende organisatie het verloop en de uitkomsten van het besluitvormingsproces beïnvloed? Waren er andere vormen denkbaar waarbij de raad meer invloed op het traject zou hebben gehad?

3. Een confrontatie van de oorspronkelijke plannen en uitgangspunten ten opzichte van de status op dit moment en welke lering de gemeenteraad daaruit kan trekken voor toekomstige gebiedsontwikkelingen. 



Hoe wordt de inhoudelijke consistentie van de doelen en uitgangspunten over de onderzoeksperiode en het doelbereik van het gebiedsontwikkelingsproces beoordeeld? In hoeverre heeft in het gebiedsontwikkelingsproces een inschatting plaatsgevonden van de verschillende alternatieven om de doelen te bereiken en de risico’s die deze alternatieven met zich meebrachten?

1.3 Afbakening en opzet van het onderzoek 1.3.1 Afbakening Het evaluatieonderzoek zoals de Rekenkamercommissie dat in deelvragen heeft geoperationaliseerd, heeft betrekking op het interne besluitvormingsproces van de gemeente Enschede. Wij richten ons in dit evaluatieonderzoek daarom specifiek op het besluitvormingsproces in de gemeenteraad van Enschede met betrekking tot de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o. We kijken naar het besluitvormingsproces vanuit het perspectief van de gemeenteraad en stellen daarin dus ook haar dossier centraal. Een gebiedsontwikkelingsproces als dat rondom de luchthaven voltrekt zich over een periode van vele jaren, waarin verschillende colleges en raden zich erover uitspreken. We bezien de gebiedsontwikkeling dan ook vanuit de dossiers die raadsleden ter beschikking staan en baseren ons op de informatie die wij in het dossier hebben aangetroffen. In februari 2014 is vanuit de provincie Overijssel een evaluatieonderzoek naar de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o. verricht.5 Hoewel dit onderzoek vanzelfsprekend een overzicht van de centrale gebeurtenissen bevat in de gebiedsontwikkeling, staat er in het rapport tegelijkertijd weinig informatie over de 5

besluitvorming in de gemeente Enschede die we kunnen gebruiken voor de beantwoording van de specifieke onderzoeksvragen in deze evaluatie. Het provinciale evaluatieonderzoek beschouwen we daarom als achtergrond- en aanvullende informatie bij het onderhavige onderzoek. De hoofdvraagstelling zoals deze door de gemeenteraad is geformuleerd – en door de Rekenkamercommissie als centrale vraagstelling aan ons is meegegeven – heeft betrekking op de periode 2007 tot en met mei 2014. Het is op voorhand niet uit te sluiten dat zich al voor die tijd kwesties voordeden of besluiten werden genomen, die voor het begrijpen van latere besluitvorming van belang zijn. Daarom hebben we – zij het in beperkte mate – in dit onderzoek ook buiten dit tijdskader gekeken, daar waar het onderzoeksmateriaal daartoe aanleiding gaf. Wij hebben in dit onderzoek alle voor de besluitvorming relevante gebeurtenissen, die we vanuit de gemeentelijke digitale archieven hebben geanalyseerd, opgenomen. Dit evaluatieonderzoek beslaat daarom de periode 2003 tot en met oktober 2014. Tot slot merken we hier op dat in gesprek met de Rekenkamercommissie duidelijk is geworden dat leren de centrale doelstelling van dit onderzoek is. De commissie heeft aangegeven dat het erom gaat mechanismen te benoemen die in gebiedsontwikkeling en de besluitvorming daarover aanwezig zijn, om de raad te faciliteren in het doorgronden en begrijpen van de processen die zich in gebiedsontwikkeling en besluitvorming hebben voorgedaan. Wij richten ons in dit onderzoek dan ook op het doorgronden van die mechanismen. Dit betekent ook dat wij de gestelde onderzoeksvraag en deelvragen beantwoorden in termen van de mechanismen die we aantreffen. 1.3.2 Opzet en methoden Dit onderzoek is uitgevoerd in twee fasen. In de eerste fase hebben we een chronologische reconstructie gemaakt van de gebeurtenissen met betrekking tot de besluitvorming in de gemeenteraad van Enschede over de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. In de tweede fase hebben we de gebiedsontwikkeling nader geduid op zoek naar mechanismen. Het zorgvuldig en precies in kaart brengen van de feitelijke gebeurtenissen met betrekking tot de besluitvorming in de gemeenteraad van Enschede over de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. is gebeurd op basis van de documenten die in de gemeentelijke digitale archiefsystemen (iBabs en Muze) voor raadsleden beschikbaar zijn. Dit gemeentelijk dossier van ruim 5000 pagina’s is door ons bestudeerd. Het bevat onder andere raadsvoorstellen, onderzoeksrapporten, memo’s van het College van B&W aan de Raad, brieven van het bestuur van ADT aan het College van B&W en de Raad en burgernotities. Aanvullend hebben wij gebruik gemaakt van openbare bronnen, zoals berichtgeving in de media en andere onderzoeksrapporten waarin de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o. als casus is opgenomen. We merken op dat de raad op verschillende momenten vertrouwelijk of informeel is geïnformeerd en dat de raad ook geheime informatie ter beschikking stond. Zo zijn grondexploitaties vertrouwelijk ter inzage gelegd. Uit onze gesprekken komt naar voren dat op die stukken thans nog geheimhouding rust waardoor ze geen onderdeel uitmaken van dit onderzoek. In de feitenreconstructie hebben wij alle feiten uit de gebiedsontwikkeling opgenomen die relevant zijn in het licht van de gemeentelijke besluitvorming. In de chronologische beschrijving is steeds weergegeven wat er gebeurde, welke partij die actie ondernam en wanneer dit gebeurde. Dat maakt de rol van partijen onderdeel van deze reconstructie. De 6

namen van betrokkenen zijn zo veel mogelijk weggelaten. Wij rapporteren zo mogelijk geanonimiseerd en waar nodig met het benoemen van de functie van de actor in kwestie. Voor het benoemen en duiden van patronen en mechanismen is het immers niet nodig om de namen van actoren te noemen. Tussenkopjes in de chronologische reconstructie zijn uitsluitend opgenomen om de leesbaarheid te vergroten. We hebben die kopjes zo neutraal mogelijk geformuleerd om duiding op deze plek te voorkomen. De vergaderingen van de gemeenteraad van Enschede (en die van haar commissies) worden alleen nog vastgelegd in de vorm van opnames. Schriftelijk uitgewerkte verslagen worden niet meer gemaakt. Dat maakt het bestuderen van vergaderingen van de raad arbeidsintensief, omdat het niet meer mogelijk is door verslagen heen te scannen en op bepaalde zoektermen te zoeken in de tekst. Ten behoeve van dit onderzoek hebben we een afbakening gemaakt waarin we van drie – door de Rekenkamercommissie geselecteerde – vergaderingen van raad en/of commissie hebben geanalyseerd hoe de besluitvorming daar heeft plaatsgevonden. De Rekenkamercommissie heeft deze drie vergaderingen gekozen, naar aanleiding van ons verzoek ons een indruk te geven van de opstelling van fracties in het debat en in het besluitvormingsproces. Van die vergaderingen hebben we beknopte verslagen gemaakt van de bespreking van de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven en de kern daarvan in de feitenreconstructie weergegeven. Het gaat om de raadsvergadering van 14 december 2009 en de vergaderingen van de commissie GLT van 21 februari 2012 en 9 april 2013. De selectie en beschrijving van feiten is nooit volledig waardenvrij. Dat is onmogelijk. Om die reden hebben we de conceptversie van de feitenreconstructie ter toetsing voorgelegd aan een aantal direct betrokkenen vanuit de gemeente Enschede bij dit dossier. De bedoeling van deze toets is om vast te stellen of de feitenreconstructie een getrouw beeld schetst van het feitelijke (op basis van documenten vast te stellen) besluitvormingsproces in de gemeenteraad. Respondenten hebben de mogelijkheid gekregen om te reageren op de feitenreconstructie en zo nodig ontbrekende documenten aan ons te doen toekomen. Om verschil van zienswijzen te voorkomen hebben wij uitsluitend gedocumenteerde feiten in de feitenreconstructie opgenomen. Op basis van de feitenreconstructie hebben wij vervolgens een duiding gegeven van de patronen en mechanismen die hierin te herkennen zijn. Daarbij hebben we gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur om de aard van die patronen te onderbouwen en van feiten uit de reconstructie om te laten zien dat die patronen zich voordoen. Om het beeld ten aanzien van de gemeentelijke besluitvorming compleet te krijgen en te toetsen of de door ons opgestelde duiding passend is, hebben wij gesprekken gevoerd met dezelfde personen die ook de gelegenheid hebben gekregen de feitenreconstructie te corrigeren. In totaal hebben wij gesproken met 17 personen (een overzicht is opgenomen in bijlage 1), die allen de mogelijkheid hebben gekregen feiten aan te vullen en de duiding te becommentariëren. De inzichten die wij vanuit de gesprekken hebben opgedaan, worden in dit rapport alleen geanonimiseerd weergegeven.

1.4 Leeswijzer In dit onderzoeksrapport volgen we in de opbouw de wijze waarop we het onderzoek hebben uitgevoerd. Eerst komt de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen aan bod, waarin we laten zien hoe de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o. heeft plaats gehad vanuit het perspectief van de gemeenteraad (hoofdstuk 2). Vervolgens geven we de mechanismen 7

weer die wij in de feitenreconstructie aantreffen (hoofdstuk 3). De mechanismen geven betekenis en duiding aan de feiten. In het geven van duiding maken we ook gebruik van de door ons gevoerde gesprekken. Tenslotte beantwoorden en reflecteren wij op de onderzoeksvragen zoals deze door de rekenkamercommissie zijn geoperationaliseerd (hoofdstuk 4).

8

2.

Feitenrelaas: gebiedsontwikkeling en besluitvorming

2.1 Het einde van een luchthaven? In 1931 begint de geschiedenis van het vliegveld in Twente, toen een civiel vliegveld aan de Oude Deventerweg in gebruik werd genomen. Tijdens de Tweede Wereldoorlog hebben de Duitsers diverse gebouwencomplexen gerealiseerd en het vliegveld tot de Fliegerhorst Twente van circa 1800 hectare uitgebouwd. Nadien is het terrein ontwikkeld als vliegbasis Twente, bestemd voor de Koninklijke Luchtmacht, met medegebruik door de civiele luchtvaart. De vliegbasis is in de loop van de tijd weer in omvang beperkt tot de huidige 443 hectare voor het vliegveld zelf, en een aantal andere terreinen voor het militaire personeel. In de loop van de jaren zijn vele voorzieningen vernieuwd en aangevuld. In 1997 heeft het Rijk op basis van de nota RELUS (Regionale luchthavenstrategie) besloten om de financiële banden met regionale luchthavens te beëindigen. Uitgangspunt bij het beleid ten aanzien van regionale luchthavens is dat – wanneer het gaat om hoofdinfrastructuur – het Rijk zijn verantwoordelijkheid neemt. Is er sprake van secundaire infrastructuur, dan komt de verantwoordelijkheid bij de regio te liggen. Alleen als de luchthaven een landelijk belang dient zal het Rijk de luchthaven ondersteunen. Voor Twente betekent dit uiteindelijk dat in 2003 een overeenkomst tussen het Rijk, de gemeenten, de provincie Overijssel en drie aandeelhouders is gesloten op basis waarvan Enschede Airport Twente b.v. het commerciële burgermedegebruik op zich neemt.6 Daarnaast kondigt de Minister van Defensie in datzelfde jaar aan dat hij voornemens is om in het kader van zijn bezuinigingstaakstelling over te gaan tot sluiting van de militaire vliegbasis Twente.7

2.2 Integraliteit als uitgangspunt voor een doorstart Nu het kabinet heeft besloten de militaire vliegbasis Twente te sluiten, staan de betrokken overheden voor de vraag wat de toekomstige bestemming van de terreinen zal zijn nadat het Ministerie van Defensie ze heeft afgestoten. De primaire verantwoordelijkheid voor het stellen van kaders ligt bij de gemeente Enschede vanuit het bestemmingsplan. Enschede heeft aldus uitgangspunten voor een ontwikkelingskader geformuleerd waarbij voortzetting van burgerluchtvaart mogelijk is. Gedeputeerde Staten stellen Provinciale Staten voor om ermee in te stemmen dat zij het overleg met de betrokken partners in die lijn voortzetten.8 In 2004 heeft ACM/DHV onderzoek verricht naar alternatieve aanwending van het luchtvaartterrein in opdracht van de Kamer van Koophandel Veluwe en Twente, namens het bedrijfsleven en met instemming van bestuurlijk Twente. In het onderzoek wordt een drietal mogelijke toekomstige bestemmingen van het huidige luchtvaartterrein beschouwd, te weten: 1. Groene variant (de vliegbasis wordt geheel gesloten en het gebied wordt gebruikt ten behoeve van een natuurgebied), 2. General Aviation Variant (de vliegbasis wordt ontwikkeld tot een General Aviation vliegveld, waarbij er sprake is van kleine luchtvaart en een deel van het huidige gebied beschikbaar kan komen voor groene ontwikkeling), 3. Commercieel Civiele Luchtvaart Variant (de vliegbasis wordt ontwikkeld tot commercieel civiele luchthaven, waarbij er sprake is van grote luchtvaart en mogelijkheden blijven bestaan om een deel van gronden alternatief, groen en bebouwing, te ontwikkelen). Alle beschouwde varianten zijn op de aspecten economische haalbaarheid, milieuaspecten en publieke investeringen beoordeeld. De rapportage doet geen uitspraak over de gewichten die

9

toegekend worden aan de verschillende aspecten of over een voorkeur voor een bepaalde variant.9 Op 12 september 2005 worden door Advanced Decision Systems Airinfra BV de kansen voor Enschede Airport Twente in kaart gebracht. Met het vertrek van de militaire luchtvaart doet zich een kans voor om Twente aan te sluiten op de burgerluchtvaart en zich te ontwikkelen als internationale regio. De vraag die daarbij dient te worden beantwoord is, hoe aantrekkelijk deze kans is en welke risico’s hieraan verbonden zijn. Om meer inzicht te krijgen in de haalbaarheid van een mogelijke verdere ontwikkeling van luchtvaart in Twente is een studie in opdracht van de gemeente Enschede uitgevoerd. In het onderzoeksrapport wordt onder meer geconcludeerd dat Twente airport uniek is in Nederland met een beschikbare baanlengte van 3000 meter, voldoende draagsterkte en een aanzienlijke geluidsruimte en ruime beschikbaarheid van gronden. De luchthaven heeft de potentie om tot volwaardige regionale luchthaven in Twente uit te kunnen groeien; daarnaast wordt een beperkte vrachtpositie van 30.000 ton gevlogen vracht per jaar haalbaar geacht. Daardoor kan op termijn in belangrijke mate worden bijgedragen aan de werkgelegenheid (2000-8000 fte) en ook aan de internationalisatie van de regio. Als de gemeente Enschede de kans op een regionale luchthaven wenst te benutten, dan dienen buitengewone inspanningen te worden verricht om het project te doen slagen. Daarvoor wordt de oprichting van een ontwikkelingsvennootschap aanbevolen, die tot taak krijgt alle werkzaamheden te verrichten dan wel voor te bereiden die leiden tot een succesvolle ontwikkeling van het project. Er kan vervolgens een besloten tender worden aanbesteed als prijsvraag bij geselecteerde partijen. Het is daarbij essentieel om vooraf de tactiek te bepalen om vast te stellen welke partijen op welke wijze worden benaderd en vooral ook aandacht te besteden aan de communicatief tactische kant van het project in maatschappelijke zin.10 Op 6 februari 2006 is in de vergadering van de stedelijke commissie van de gemeente Enschede gesproken over het raadsvoorstel ‘richtinggevend besluit herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving’.11 Aan de raad wordt voorgesteld om het voorbereidingstraject ‘Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving’ voort te zetten. Dit traject heeft betrekking op de gebiedsontwikkeling van de vliegbasis Twente met de luchthaven als kernactiviteit. Daarnaast wordt voorgesteld in te stemmen met het model van initiatiefnemerschap, waarbij de gemeente Enschede de coördinerende rol gaat vervullen in de luchthavenprocedure, in nauwe afstemming met de buurgemeenten Hengelo, Oldenzaal, Losser, Dinkelland en Netwerkstad Twente. Ook wordt om instemming gevraagd met betrekking tot de eerste tranche van verdere voorbereiding van het project en hiervoor een krediet van € 242.500,- (exclusief BTW) te verlenen ter dekking van de kosten van de projectorganisatie doorstart luchthaven voor de periode 1 januari 2006 tot en met 31 mei 2006. Hierbij wordt uitgegaan van een bijdrage van de provincie Overijssel. Provinciale Staten besluiten een bedrag van € 152.500,- ter beschikking te stellen ten behoeve van de uit te voeren milieueffectstudie en binnen de dienst stedelijke ontwikkeling en beheer (DSOB) worden kosten gedekt ter grootte van € 85.000,-.12 De gemeenteraad stemt in met de voorstellen. Op 14 februari 2006 verwijt de raadsfractie van GroenLinks het College van B&W gebrekkige communicatie en het niet actief informeren van de Raad. Het College van B&W reageert per brief op 15 februari 2006 met de mededeling dat zij hier nadrukkelijk afstand van neemt.13 Zo stelt het College van B&W vanuit de actieve informatieplicht op 10 februari de executive summary van het extern adviesrapport ‘Haalbaarheid vliegbasis Twente, kansen 10

voor Enschede Airport Twente’ te hebben toegestuurd om de Raad op hoofdlijnen over het extern advies te informeren.14 In april 2006 brengt Innovatieplatform Twente een rapportage uit met de titel ‘Luchthaven Twente: een economische motor voor de regio’. Dit voorstel geeft een economisch perspectief voor Twente in een context van toenemende internationalisering en concurrentie, onder andere door digitale vormen van communicatie. Het voorstel is in samenspraak met de 4 O’s, onderwijs, ondernemerschap, overheid en onderzoek, vastgesteld. Naast de ontwikkeling van bijvoorbeeld een kennispark en een logistiek knooppunt, wordt ook de realisatie van de operationele luchthaven genoemd. In het gemeentelijk coalitieakkoord 2006-2010 van de PvdA, het CDA en GroenLinks staat dat de gemeente met de doorstart van de burgerluchthaven het vestigingsklimaat in de regio wil versterken en werkgelegenheid wil behouden en creëren. Het door de gemeenteraad genomen principebesluit ‘Doorstart burgerluchthaven’ en het richtinggevende besluit ‘Herontwikkeling vliegbasis’ vormen het uitgangspunt voor deze collegeperiode. Daarbij is aangegeven dat de fractie van GroenLinks tegen de doorstart van de burgerluchtvaart is en van deze coalitie de ruimte krijgt om hierover bij toekomstige besluitvorming een eigen standpunt in te nemen. GroenLinks is bereid mee te investeren in landschapsontwikkeling. Bij een doorstart van de burgerluchtvaart is GroenLinks bereid mee te investeren in het beter functioneren van het bestaande bedrijfsterrein, voor zover het bedrijfsterrein zich binnen de huidige kaders van het bestemmingplan blijft ontwikkelen.15 Op 11 juli 2006 brengt het College van B&W per brief de gemeenteraad op de hoogte van de herontwikkeling van de Vliegbasis Twente en omgeving. In deze brief wordt beschreven dat met de sluiting van de militaire vliegbasis er twee problemen zijn gecreëerd voor Twente. In de eerste plaats betekent het vertrek van de Luchtmacht een verlies van circa 2500 directe en indirecte arbeidsplaatsen en in de tweede plaats ligt de vraag op tafel wat de toekomstige bestemming van de vrijkomende terreinen zou zijn: van de vliegbasis zelf en van een aantal andere kleinere terreinen. Het College van B&W acht het van groot belang dat de werkgelegenheid in dit gebied behouden blijft voor Twente. De herontwikkeling van luchthaven Twente en omgeving beschouwt het College als een belangrijke gebiedsontwikkelingsopgave. Een integrale ontwikkeling van het hele gebied is zowel voor het College van B&W als voor Gedeputeerde Staten een strategisch uitgangspunt. De beoogde gebiedsontwikkeling vraagt om een gericht investeringsprogramma. Hierover wil het College in de dan komende maanden samen met de provincie afspraken maken met het Rijk. Het College acht het van belang om de gemeenteraad op de hoogte te stellen van de voortgang in deze gebiedsontwikkelingsopgave en zendt bij de brief drie stukken toe: een voortgangsrapportage, de concept startnotitie voor de milieueffectrapportage (MER) en het Referentie Businessplan fase 1.16 De voortgangsrapportage In de voortgangsrapportage wordt onder meer vermeld dat het wetsvoorstel Regeling Burger- en Militaire Luchthavens (RBML) de publieke verantwoordelijkheid voor regionale luchthavens van het Rijk naar de provincies decentraliseert. Het gaat hier om bevoegdheden ten aanzien van de externe veiligheids- en milieuruimte (inclusief geluidsruimte) waarover een luchthaven kan beschikken, de ruimtelijke implicaties daarvan en de handhaving van dergelijke besluiten. Uitgangspunt van het kabinet is dat de provinciebesturen het bevoegde gezag worden voor alle burgerluchthavens in Nederland, behalve Schiphol. In 2006 is RBML 11

nog geen geldende wetgeving, maar het proces is in volle gang. Provinciale Staten besluiten in 2005 dat de provincie de rol van bevoegd gezag wil gaan vervullen. De provincie wil de voorbereiding van een luchthavenbesluit zoveel mogelijk parallel aan het traject van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer en Eerste Kamer doorlopen.17 Tevens staat in de voortgangsrapportage beschreven dat de vliegbasis en overige defensieterreinen in eigendom zijn bij het Rijk (Domeinen). Het Rijk is bereid de grond te verkopen aan de gemeente Enschede. Daarvoor is het nodig een verwervingsprijs te bepalen. Om daartoe te komen is enerzijds inzicht nodig in kosten en risico’s voor het opruimen van bommen uit de WO II, sloop en saneringskosten en anderzijds in de residuele opbrengsten bij gebiedsontwikkeling. Daarnaast vinden er sinds september 2005 met regelmaat acquisitiegesprekken plaats met investeerders die interesse hebben in de vestigingsmogelijkheden op het toekomstige Twente Airport.18 De startnotitie MER De concept-startnotitie MER vervult de rol van startdocument voor een streekplanwijziging, de passende beoordeling volgens de natuurbeschermingswetgeving, het luchthavenbesluit, en de bestemmingsplanwijzigingen in Enschede, Hengelo, Oldenzaal, Dinkelland en Losser. Met deze startnotitie geven de verantwoordelijke bestuursorganen aan te willen samenwerken aan één milieubeoordeling voor het complex van alle te nemen besluiten over de toekomst van luchthaven Twente. Ook geven zij aan welke alternatieven voor de luchthaven op hun mogelijke milieueffecten worden onderzocht.19 Gemeente Enschede is (in afstemming met de aanliggende gemeenten en Netwerkstad) initiatiefnemer voor het verzoek om tot een luchthavenbesluit te komen. In het luchthavenbesluit worden grenswaarden en regels omtrent het gebruik van de luchthaven door het luchtverkeer opgenomen. Daarnaast bevat het luchthavenbesluit de aanduiding van het luchthavengebied en de aanduiding van gebieden rondom de luchthaven met ruimtelijke beperkingen in verband met de geluidbelasting en de externe veiligheid van het luchtverkeer in verband met de vliegveiligheid. Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het voorbereiden van een luchthavenbesluit en een streekplanwijziging. De provincie fungeert als coördinerend bestuursorgaan als bedoeld in hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer en is het beoogd bevoegd gezag voor het luchthavenbesluit. In de concept-startnotitie milieueffectrapportage wordt het complex van besluiten beschreven. Verder worden de varianten aangegeven waarop de milieustudie zich zal richten en wordt aangegeven welke milieuaspecten in de studie aan de orde moeten komen. De varianten worden primair in termen van een geluidscontour aangeduid. Variant A gaat uit van een nieuwe geluidscontour die nergens de bestaande vergunde geluidscontour zal overschrijden. Variant B beschrijft de geluidscontour waarbij wordt uitgegaan van de oppervlakte van de feitelijke volgevlogen geluidsruimte in 2002. In variant C wordt een nieuwe geluidscontour gehanteerd die wordt gevormd door de grenzen van de geluidscontour die in 2002 werkelijk werd gevlogen, de uiterste grenzen van de in 2002 volgevlogen geluidscontour zijn hierin bepalend.20 Tenslotte meldt het College van B&W dat een uitermate belangrijke stap de onderhandelingen zijn met het Rijk over de grondaankoop van de terreinen en de investeringsbijdragen die met de gebiedsontwikkeling zijn gemoeid. In het onderhandelingsproces met Defensie en Domeinen wordt er naar gestreefd om na de zomer (uiteindelijk in oktober) tot overeenstemming te komen over de grondaankoop van de terreinen en tegelijkertijd voldoende uitzicht te hebben op de rijksbijdrage voor de 12

gebiedsontwikkeling. Het College heeft besloten om de terreinen te kopen omdat de ontwikkeling van de luchthaven een integrale opgave is (luchthaven, woningbouw, natuur, landschap, recreatie en bedrijvenpark) en daarnaast hecht het College groot belang aan deze koppeling, omdat hiermee de basis gelegd wordt voor nieuwe werkgelegenheid. Het College richt zich erop dat onderhandelingen met de Rijksoverheid worden afgerond voor de landelijke Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006.21 Het Referentie Businessplan Het Referentie Businessplan beschrijft de economische aspecten van het project Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving. In het Referentie Businessplan staat aangegeven dat de huidige luchthavenkenmerken van vliegbasis Twente (locatie, ruimte), de uitrusting (baanlengte, draagsterkte) en geluidscontour uitstekende uitgangspunten bieden voor de verdere ontwikkeling naar een regionale luchthaven. Het Referentie Businessplan mikt voor 2020 op ongeveer 1,5 miljoen passagiers en ongeveer 2400 directe en indirecte arbeidsplaatsen. De ontwikkeling van de luchthaven vraagt daarnaast om een lange adem alvorens een voldragen situatie kan worden bereikt. Het Referentie Businessplan schetst een ontwikkeling waarbij eerst tot circa 2016 sprake is van cumulatieve aanloopverliezen in de orde van € 25 miljoen, daarna van structurele winst. In het Referentie Businessplan is aangegeven dat een overheidsbijdrage nodig is om de condities te scheppen die de businesscase aantrekkelijk maakt voor investeerders. Het College van B&W acht ook voor Twente een overheidsbijdrage van essentieel belang voor het welslagen van de businesscase, maar wil deze bijdrage alleen koppelen aan eenmalige start up investeringen in een luchthavengerelateerd infrastructuurprogramma. Het College onderkent dat de gemeente Enschede ook zelf bereid moet zijn een investeringsbijdrage aan het project te leveren. Het College heeft op basis van het collegeakkoord een bedrag van twee keer € 2,5 miljoen gereserveerd binnen het onderdeel prioritaire incidentele projecten.22 Op 21 november 2006 wordt in het voorstel van Gedeputeerde Staten informatie gegeven over de voortgang in het project herontwikkeling luchthaven Twente. Binnen de totale gebiedsontwikkeling is een belangrijke vraag of een (private) exploitant gevonden kan worden die op afzienbare termijn het luchthavenbedrijf verder wil en kan ontwikkelen. De Staten hebben daarbij, via de op 2 februari 2005 aangenomen motie Welten-Weijnen, als kader meegegeven dat een bedrijfseconomisch sluitende exploitatie (zonder bijdrage van de provincie) gevraagd wordt. De gemeente Enschede heeft over de haalbaarheid hiervan met verschillende marktpartijen gesproken, waaronder Eindhoven Airport. Daarnaast staat in het Statenvoorstel beschreven dat het wenselijk wordt geacht om in het kader van de integrale gebiedsontwikkeling uit te blijven gaan van de wens om een werkende luchthaven te behouden, op grond van (a) het gegeven dat er nu een luchthaveninfrastructuur aanwezig is waarvan het verwijderen een vorm van kapitaalvernietiging zou zijn, (b) de kansen op een impuls voor economie en werkgelegenheid gekoppeld aan een luchthavenfunctie – ruim binnen de huidige geluidscontour – behouden moeten blijven, en (c) de bestaande activiteiten op het gebied van general aviation en vliegsport voortgezet moeten kunnen worden. De kansen om een integrale gebiedsontwikkeling daadwerkelijk te realiseren worden vergroot door als overheden de zeggenschap over het gebied te houden en, overeenkomstig de motie Welten-Weijnen van 2 februari 2005, de gronden te verwerven. Gedeputeerde Staten zijn daarom bereid om samen met Enschede een constructie uit te werken waarbij ook de provincie participeert in de aankoop van de gronden. Als Gedeputeerde Staten samen met de gemeente Enschede participeren in het overnemen van 13

de gronden kan dat op dit moment het cruciale verschil maken in de voortgang van het project. Het drukt de gezamenlijkheid uit van de inspanningen voor deze gebiedsontwikkeling met duidelijk bovenlokale impact. Gedeputeerde Staten stelt aan Provinciale Staten voor in te stemmen met het principe dat Gedeputeerde Staten een constructie voorbereiden waarbij de provincie participeert in de verwerving van de circa 490 hectare die door Defensie wordt afgestoten.23

2.3 Vertragingen Op 27 november 2006 informeert het College van B&W de gemeenteraad dat de gesprekken met het Rijk over de aankoop van de vrijkomende terreinen meer tijd kosten dan van te voren gedacht vanwege te grote verschillen in prijs. Daarmee samenhangend vragen de onderhandelingen met het Rijk over een bijdrage in de gebiedsontwikkeling meer tijd. Het voorkeursscenario van een doorstart naar een multifunctionele luchthaven is nog niet op korte termijn te realiseren. De marktverkenning heeft ook nog niet tot een concrete exploitant dan wel een consortium van investeerders geleid. Vertraging in de behandeling van het wetsvoorstel RMBL (decentralisatie luchtvaarttaken naar provincies) speelt ook een rol. Hierdoor zijn nog niet de stappen gezet die het mogelijk maken om op basis van de nieuwe regelgeving, met de provincie als bevoegd gezag, een milieustudie op te starten.24 Op 17 januari 2007 heeft een bestuurlijke delegatie vanuit de gemeente Enschede en de provincie Overijssel op het Ministerie van Financiën gesproken over de grondaankoop van de militaire terreinen. Op 19 februari 2007 schrijft het College van B&W aan de Minister van Financiën per brief dat het erkentelijk is voor de toezegging om van Rijkszijde actief mee te werken aan de herontwikkeling van het gebied. Het College onderstreept dat zowel de gemeenteraad van Enschede als Provinciale Staten van Overijssel in december 2006 hebben ingestemd met het voorbereiden van een participatie in de verwerving van de vrijkomende defensieterreinen. Daarnaast is expliciete duidelijkheid gewenst dat het Rijk de risico’s voor de bodemvervuiling draagt. Het College blijft bereid tot aankoop van de gronden. Daarnaast vraagt het College aandacht voor het feit dat mede door de vertraging die nu ontstaat door de verkenning van het gemeenschappelijk ontwikkelbedrijf naar de mogelijkheden om als Rijk het gebied mede te ontwikkelen, de voorbereiding van een burgerluchthavenexploitatie verder wordt vertraagd. Dit betekent dat het met betrekking tot het vereiste voorbereidingstraject steeds onzekerder wordt of de civiele overgangsdatum op 31 december 2007 kan worden gehaald. Naast verlenging van de huidige militaire aanwijzing moeten nu ook na deze datum extra materiële, logistieke, organisatorische en financiële voorzieningen worden getroffen om exploitatie van Enschede Airport Twente tot de komst van de nieuwe exploitant veilig te kunnen stellen.25

2.4 Het wegen van alternatieven Sinds juni 2007 werken het Rijk, provincie Overijssel en gemeente Enschede gezamenlijk aan de herontwikkeling van het luchthavengebied in het bureau Vliegwiel Twente Maatschappij (VTM i.o.), waarin het Rijk (40%), de provincie (20%) en de gemeente (40%) participeren. VTM i.o. is verantwoordelijk voor de planvorming en krijgt de opdracht te komen tot een viertal scenario’s met en zonder luchthavenfunctie voor de gebiedsontwikkeling van de luchthaven. Er wordt via voorkeursvarianten gewerkt aan het uitwerken van twee vlekkenplannen.26

14

Op 3 oktober 2007 stuurt de projectorganisatie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving een projectplan op. Het projectplan richt zich op de voorbereidings- en realisatiefase van het project in de periode 2007-2009. In het projectplan staat vermeld dat binnen de totale gebiedsontwikkeling het een belangrijke voorwaarde is dat een private exploitant kan worden gevonden, die vanaf de beoogde datum van overdracht (1 januari 2008) van de vliegbasis aan de gemeente Enschede de luchthaven verder ontwikkelt. Tijdens de marktverkenning zijn naast EAT contacten gelegd met Schiphol, Eindhoven en enkele grote buitenlandse luchthavenondernemingen en banken te weten Fraport, Copenhagen Airports, Hochtief (Düsseldorf), Macquarie, ABN-AMRO, Rabobank, Dura Vermeer en Flughaven Munster Osnabrück. De projectorganisatie heeft vastgesteld dat er op grond van de aanwezige belangstelling uit de markt voldoende aanleiding is om een aanbestedingsprocedure te gaan voorbereiden.27 Daarnaast wordt in het projectplan aangegeven wat de essentiële randvoorwaarden en uitgangspunten zijn voor het welslagen van het project. Daarbij zijn tevens de risico’s en beheersmaatregelen opgesteld. Zo is een randvoorwaarde dat er een private luchthavenexploitant komt. Een risico hierbij is dat er geen of onvoldoende interesse uit de markt blijkt te zijn. De opgestelde beheersmaatregel is vervolgens om de aanbesteding van uitvraag commerciële luchthavenexploitatie stop te zetten of in te zetten op beperkt gebruik.28 De gemeente heeft aangegeven dat zich tussen oktober van 2007 en september van 2008 ook de volgende gebeurtenissen hebben voltrokken. In november 2007 neemt de Minister van Financiën een besluit over de aanbesteding. In maart 2008 besluit het college over een bijdrage van 2 miljoen euro aan de interim fase van de aanbesteding. In april 2008 besluit de gemeenteraad tot een beperkte aanbesteding, waarna de raad in mei van 2008 informeert naar het uitblijven van de aanbesteding. Deze gebeurtenissen hebben wij niet aangetroffen in de paper trail van het aan ons beschikbaar gestelde dossier. Op 23 september 2008 stellen Gedeputeerde Staten in een Statenvoorstel aan Provinciale Staten voor om kennis te nemen van de Reactienota van het rapport ‘Een vliegwiel voor Twente’ en in te stemmen met de verdere uitwerking van twee vlekkenplannen. Het ene is gebaseerd op een concentratie van care&cure-voorzieningen uit het TXchange-model en het andere op het zogenaamde model 4b, een compacte luchthaven in het groen. Belangrijk aandachtspunt is de toets op planontwikkeling en plancapaciteit in de regio voor woningbouw, bedrijfsterreinontwikkeling en realisatie van zorgvoorzieningen. Daarnaast vragen Gedeputeerde Staten gedegen onderzoek naar de regionale marktvraag en solide onderbouwing van de financiële risico’s.29 In november 2008 geeft de gemeenteraad van Enschede opdracht voor de uitwerking van twee vlekkenplannen voor de gebiedsontwikkeling luchthaven en omgeving: vlekkenplan A waarin care&cure, wellness en leisure centraal staan en vlekkenplan B voor een compacte luchthaven in het groen.30 In dezelfde maand informeren de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Financiën de Tweede Kamer per brief over de toekomst van de luchthaven Twente. Hierbij is afgesproken om de gebiedsontwikkeling met luchthaven en zonder luchthaven gelijkwaardig uit te werken tot twee structuurvisies om eind juni 2009 tot een voorkeursbesluit te komen.31 Op 14 november 2008 stellen de Minister van Financiën en de Minister van Verkeer en Waterstaat de voorzitter van de Tweede Kamer op de hoogte van het besluit van het ministerieel opdrachtgeversberaad tot behoud van de luchthaven Twente door in te zetten op 15

een permanente openstelling van de luchthaven. De luchthaven Twente wordt daarmee een luchthaven van nationale betekenis. Om dit te bewerkstelligen zullen op korte termijn gesprekken worden gevoerd met marktpartijen die interesse hebben getoond in een langdurige exploitatie van de luchthaven Twente. Daarnaast heeft de minister van Financiën op 17 juni 2008 een aanbestedingsprocedure gestart voor de tijdelijke exploitatie van de luchthaven Twente. De laagste inschrijving lag ruim boven het beschikbare budget. De procedure is derhalve beëindigd; de opdracht is niet gegund. Mede in het licht van het besluit tot permanente openstelling van de luchthaven heeft het Ministerieel Opdrachtgeversberaad besloten niet verder te gaan met de exploitatie van de luchthaven gedurende de interimfase (2007-2008). In de gebiedsontwikkeling is tot nu toe een model met en een model zonder luchthaven onderzocht. Door het besluit in het ministerieel opdrachtgeversberaad en de getoonde interesse uit de markt krijgt de optie met luchthaven qua stevigheid en snelheid nu een duidelijke voorsprong op de optie zonder luchthaven.32 In april 2009 heeft het Kabinet de Luchtvaartnota opgesteld. Het Kabinet streeft naar een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie en een duurzame leefomgeving. Een optimale internationale bereikbaarheid door de lucht is daarbij een belangrijke voorwaarde. Uit dit streven komt het doel voort dat in de Luchtvaartnota centraal staat: het verder ontwikkelen van een optimale netwerkkwaliteit in combinatie met een concurrerende en duurzame luchtvaart. Twente is een van die netwerkcentra in Nederland en luchthaven Twente wordt als nationale luchthaven bestempeld. Het belangrijkste uitgangspunt voor de ontwikkeling tot en met 2020 is overigens wel de ontwikkeling van Schiphol op middellange termijn en van de haven van Rotterdam als andere grote Mainport. Daarbij wordt ingezet op het creëren van de mogelijkheid om 70.000 vliegtuigbewegingen op luchthavens van nationale betekenis (in eerste instantie Eindhoven en Lelystad) te accommoderen en Schiphol een selectieve groeistrategie te bieden. De nota maakt een onderscheid tussen ‘het stelsel van samenwerkende luchthavens’ (Schiphol, Eindhoven, Lelystad en Rotterdam) en de niet in dit stelsel opgenomen luchthavens (Eelde, Maastricht en Twente).33 Op 30 juni 2009 bericht het College van B&W aan de gemeenteraad dat beide vlekkenplannen door de VTM i.o. in een interactief zorgvuldig proces uitgewerkt zijn tot twee structuurvisies. In VTM i.o. werken het Rijk, de provincie Overijssel en de gemeente Enschede samen aan de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente. Het College heeft ingestemd met de door VTM i.o. voorgelegde structuurvisies A en B en de onderliggende rapportages en met de ter visie legging ervan. Op basis van de uitwerking van beide vlekkenplannen spreekt het College (in afwachting van resultaten van de inspraak een voorlopige voorkeur uit voor de realisering van structuurvisie B: een compacte burgerluchthaven met ruimte voor ontwikkeling van (platformgebonden) bedrijvigheid, met een omvangrijk programma voor natuurontwikkeling en aangevuld met een beperkt woningbouwprogramma. De keuze van het College sluit aan bij de voorlopige voorkeur van Gedeputeerde Staten en de keuze van het ministerieel opdrachtgeversberaad voor een verdere ontwikkeling van Twente als luchthaven. Eén wethouder van het College deelt deze voorkeur niet. De structuurplannen en de voorlopige keuze van het College, het ministerieel opdrachtgeversberaad en Gedeputeerde Staten worden op 30 juni 2009 tijdens een persconferentie gepresenteerd door de partners in VTM i.o.. Vanaf 3 juli worden de structuurvisies en de bijbehorende rapporten ter visie gelegd.34 Op 13 juli 2009 bericht de Minister van Verkeer en Waterstaat dat het ministerieel opdrachtgeversberaad de structuurvisies A en B met onderliggende rapporten (KBA, MER en 16

business cases) van voldoende kwaliteit acht om op basis daarvan een keuze tussen structuurvisie A (zonder luchthaven) en B (met luchthaven) te maken. Het ministerieel opdrachtgeversberaad heeft een voorkeursbesluit uitgesproken voor structuurvisie B (met luchthaven). Volgens planning zullen Rijk en regio eind 2009 een definitief besluit nemen over de gebiedsontwikkeling Twente.35 In november 2009 sluit het College van B&W twee bestuursovereenkomsten met betrekking tot de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Een bestuursovereenkomst met het Rijk en de provincie en een bestuursovereenkomst met de provincie.36 Op 10 november 2009 staat in het Statenvoorstel van Gedeputeerde Staten dat Provinciale Staten hun visie vaststellen op de gewenste gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. Het provinciaal bestuur kiest ervoor zich in te zetten voor een doorstart als burgerluchthaven met beperkte ruimte voor op luchtvaart georiënteerde bedrijvigheid, in combinatie met ontwikkeling van natuur en waterhuishouding. Verder biedt het gebied ruimte voor voorzieningen op het gebied van recreatie en toerisme en voor enige woningbouw. Uit het Statenvoorstel blijkt dat de structuurvisies en het standpunt van de samenwerkende besturen heel veel reacties hebben opgeroepen, soms zakelijk, soms emotioneel. Dat was niet geheel onverwacht: het voorstel om de luchthaven te heropenen kan een groot effect hebben op de economie en werkgelegenheid in Twente. Aan de andere kant zullen ook veel inwoners er overlast van ondervinden, zeker diegenen die dichtbij de luchthaven onder de aanvlieg- en opstijgroutes wonen. Verrassend was wel het grote aantal reacties uit het Duitse grensgebied en zeker ook de heftigheid daarvan. Zij voelden zich overvallen toen in juni de voorkeur uitging naar heropening van de luchthaven. De les voor de provincie voor het vervolgproces: beter zorgen voor informele communicatie naast de formele procesbetrokkenheid. De zienswijzen richten zich voor het merendeel tegen de ontwikkeling van de luchthaven. Getwijfeld wordt aan de noodzaak en aan de economische haalbaarheid van een luchthaven in Twente. Gevreesd wordt voor ernstige milieuoverlast, schade voor gezondheid, voor aantasting van natuur, voor negatieve effecten op de (toeristische) werkgelegenheid. Gedeputeerde Staten blijven bij de voorlopige voorkeur voor gebiedsontwikkeling conform structuurvisie B. De zienswijzen hebben Gedeputeerde Staten niet tot een andere voorkeur gebracht. Gedeputeerde Staten stellen dan ook aan Provinciale Staten voor de structuurvisie B voor de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente vast te stellen.37 Op 23 november 2009 plaatst een wetenschappelijk kritische volger een artikel op Internet met als titel ‘Luchthaven Twente wordt een verlieslijdend project’. De wetenschappelijke kritische volger schrijft daarin dat bestuurders tegenover burgers en volksvertegenwoordigers soms een te rooskleurig beeld schetsen van de resultaten van wetenschappelijk onderzoek, zoals ook in het geval van de geplande luchthaven Twente. Zo heeft Ecorys in opdracht van VTM i.o. de werkgelegenheidseffecten geanalyseerd van het luchthavenplan, waarbij de nieuwe bedrijventerreinen zijn inbegrepen. De conclusie is dat het plan bruto 2770 banen oplevert. Het aantal netto banen is echter 810; elders in Twente gaan 1960 banen verloren vanwege onder meer de verplaatsing van bedrijven naar het plangebied. In het eindrapport van VTM wordt het netto-effect echter niet genoemd. Daarnaast geeft de wetenschappelijk kritische volger aan dat volgens een Twentse econoom de luchthaven Twente een zwaar verlieslijdend project zal worden.38

17

Op 9 december 2009 plaatst de wetenschappelijke kritische volger nogmaals een artikel, nu met de titel ‘Beleidsadvies luchthaven Twente voorbeeld van hoe het niet moet’. Hij stelt daarin dat het onderzoek naar de kosten en baten van een nieuwe bestemming voor luchthaven Twente een voorbeeld is van hoe beleidsadvies niet moet worden georganiseerd. Hij schrijft dat bestuurders die altijd al voor de luchthaven waren, de onderzoekers mochten kiezen waardoor een tunnelvisie is ontstaan. De door ambtenaren berekende bedrijfsresultaten van betrokken private partijen zijn in het onderzoek onterecht ter kennisgeving aangenomen. Tenslotte geeft de wetenschappelijke kritische volger aan dat bij gebruik van de juiste discontovoet blijkt dat er een gat is van honderden miljoenen euro. Dit kan als gevolg hebben dat de luchthaven een ramp voor de regio wordt.39 Op 14 december 2009 stelt de gemeenteraad met een meerderheid (met steun uit de coalitie en deels ook de oppositie) structuurvisie B vast ten behoeve van het vergroten van de werkgelegenheid in de regio. Daarnaast heeft de meerderheid van de gemeenteraad aangegeven toe te willen naar een Gemeenschappelijke Regeling van provincie en gemeente, waarbij ook een democratisch gelegitimeerde aansturing mogelijk is van het proces: niet alleen door bestuurders, maar ook onder controle van Raadsleden en Statenleden. Dit om te voorkomen dat de structuurvisie als “een soort rijdende trein over de Raad heen dendert” en de Raad er niets meer over te zeggen heeft. De Raad vindt het belangrijk om dichtbij de gebiedsontwikkeling betrokken te zijn, en dat er vaart wordt gemaakt in de besluitvorming.40 Er wordt daartoe een amendement opgesteld, waarin wordt besloten dat op basis van nader overleg over wordt gegaan tot instelling van een (nader uit te werken) Gemeenschappelijke Regeling voor de luchthaven Twente. In de Gemeenschappelijke Regeling nemen zowel leden van het Enschedese college als leden van Gedeputeerde Staten van Overijssel deel. Met de Gemeenschappelijke Regeling wordt het proces van totstandkoming van een compacte luchthaven Twente en bijbehorende gebiedsontwikkeling bestuurlijk gemonitored en bewaakt. De Gemeenschappelijke Regeling omvat de inrichting van een openbaar lichaam op basis van de Gemeenschappelijke Regeling, belast met de ontwikkeling van het luchthavengebied, in het bijzonder gericht op het scheppen van programmatische, kwalitatieve en financiële kaders ter uitvoering van de gebiedsontwikkeling, de inrichting van het bestuur en de projectorganisatie. Het amendement wordt aangenomen met 36 stemmen voor en 3 stemmen tegen.41 Dezelfde structuurvisie ligt op 16 december 2009 voor in Provinciale Staten. Met de kleinst mogelijke meerderheid verwerpen Provinciale Staten deze structuurvisie, mede door het grote aantal ingediende zienswijzen. Er zijn in totaal 600 zienswijzen ingediend bij VTM i.o., waarvan ongeveer de helft afkomstig is uit Duitsland. Van de overige 300 zienswijzen heeft tweederde kritische opmerkingen en vragen over de keuze voor model B, terwijl een derde aangeeft het voorkeursbesluit van VTM i.o. te onderschrijven. Het besluit van Provinciale Staten leidt tot een coalitiecrisis. Op 22 december 2009 is vervolgens door de coalitiepartijen in Provinciale Staten afgesproken dat verkend zal worden of er een overeenstemming kan worden gevonden over de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. Dat overleg heeft geleid tot een notitie waarin beschreven is welke uitgangspunten en ambities gedeeld worden.42

2.5 Gemeenschappelijke regeling als gebiedsregisseur Op 10 februari 2010 besluiten Provinciale Staten deel te willen nemen aan de gebiedsontwikkeling en richting te willen geven aan de luchthavenontwikkeling. Zij willen 18

samen met de gemeente Enschede een entiteit starten die als gebiedsregisseur zal optreden. De twee besluiten die nu voorliggen, namelijk een door de gemeenteraad vastgestelde structuurvisie én een door provinciale staten vastgestelde ruimtelijke visie gelden allebei. Echter, de gemeente is niet gebonden aan de provinciale ruimtelijke visie en de provincie is niet gebonden aan wat in structuurvisie B is neergelegd. Beide visies blijven dus naast elkaar bestaan. De formele verhouding op grond van de Wet ruimtelijke ordening tussen structuurvisie B en de ruimtelijke visie van de provincie is dat het gaat om beleidsdocumenten die elk alleen de eigen bestuurslaag binden. De beleidsdocumenten werken echter wel door in de wijze waarop de betreffende bestuurslaag omgaat met haar bevoegdheden. Op het moment dat bijvoorbeeld de gemeente Enschede een bestemmingsplan in procedure brengt dat past binnen haar eigen structuurvisie, maar in strijd is met de provinciale ruimtelijke visie, zal de provincie in een zienswijze kunnen aandringen op aanpassing. Wel kan samenvattend worden geconcludeerd dat de beoogde doelen van de Enschedese structuurvisie, een compacte en multifunctionele luchthaven in het groen met de daarbij behorende werkgelegenheid, versterking van de natuur en de gewenste ontwikkeling van de deelgebieden, kunnen worden bereikt binnen de kaders van de provinciale ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Het Rijk, provincie Overijssel en gemeente Enschede hebben hun afspraken over de herontwikkeling vastgelegd in de Bestuursovereenkomst Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente. Op basis van de geamendeerde Structuurvisie B zijn afspraken gemaakt over de verkoop van de gronden aan provincie en gemeente en de koopprijs.43 Op 10 februari 2010 gaat een meerderheid van Provinciale Staten akkoord met een motie voor de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. In december ontstond er over dit onderwerp een crisis in de provinciale coalitie van CDA, PvdA en VVD. De coalitiepartijen kwamen vervolgens met een brief aan Provinciale Staten. De coalitie wil dat de gebiedsontwikkeling onafhankelijk van de tender plaatsvindt, onder regie van provincie en gemeente. Er moet een gebiedsregisseur komen. De coalitiepartijen bekrachtigden hun brief met een motie die Gedeputeerde Staten vraagt om de uitwerking van dit plan. De motie wordt met 28 stemmen voor en 12 stemmen tegen aangenomen. De voltallige oppositie – SP, GL, CU, SGP en Solidara – stemde tegen, omdat de motie niet expliciet genoeg stelt dat er ook een ontwikkeling zónder luchthaven mogelijk is.44 Op 1 april 2010 staat in het gemeentelijk coalitieakkoord 2010-2014 van PvdA, VVD, CDA en BBE beschreven dat de gemeente in het verlengde van de met grote meerderheid genomen raadbesluiten van december 2009 inzet op een beheerste ontwikkeling van de luchtvaart binnen de totale gebiedsontwikkeling. Voor deze collegeperiode is het de bedoeling met de gebiedsontwikkeling, en daarbinnen de keuze voor luchthavenontwikkeling, voor de economie van Twente een vliegwieleffect te bereiken. Vliegen is geen doel op zich maar een middel tot economische ontwikkeling. Het streven is gericht te komen tot een succesvolle tender van de luchthavenontwikkeling. De uit te schrijven tender behelst de in de geamendeerde structuurvisie B opgenomen luchtvaart en bedrijvigheid, parkeren en de leisurefunctie, met als terugvaloptie voor leisure toegevoegde luchtvaartgebonden bedrijvigheid. Het uitgangspunt is om aan de hand van de uitkomsten van de tender nog in deze collegeperiode te beoordelen of er een kansrijk perspectief voor de luchthavenexploitatie bestaat. Indien door omstandigheden een succesvolle gunning van de luchthavenexploitatie niet kan worden gerealiseerd, neemt de gemeente Enschede, na afweging, geen nieuwe initiatieven om een tender voor te bereiden. De gemeente stelt in dat geval een moratorium in voor de vliegveldontwikkeling. Het bestemmingsplan blijft dan in 19

stand. Indien zich een situatie voordoet dat de kans op een succesvolle gunning na aanbesteding niet zeker is, staat het de partijen open om opnieuw naar de gebiedsontwikkeling te kijken. Gelijktijdig met de voorbereiding van de tender zal de grondoverdracht door het Rijk worden afgerond. De eerder bij raadsbesluit gedane risicoreservering van € 5,4 miljoen blijft in deze collegeperiode beschikbaar.45 Op 20 april 2010 staat in een Statenvoorstel van Gedeputeerde Staten dat Provinciale Staten de provinciale ruimtelijke visie vaststellen voor de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Het provinciaal bestuur kiest voor de benutting van kansen op economische ontwikkeling door zich in te zetten voor een doorstart van vliegveld Twente als burgerluchthaven: niet als doel, maar als middel ter versterking van de economie in de regio. De kwaliteit van het gebied wordt verder ontwikkeld door herstructurering van de waterhuishouding in samenhang met uitbreiding tot een robuustere groen-blauwe hoofdstructuur aan de zuidkant met 170 hectare. De provincie zet zich in voor versnelde realisering van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), los van de luchthavenexploitatie. Provinciale Staten besluiten € 15,6 miljoen beschikbaar te stellen ter uitvoering van hun besluit tot versnelde realisering van de Ecologische Hoofdstructuur die wordt gekoppeld aan de versterking van de wateropgave in het gebied en het inzetten op de realisering van leisure op Twentse schaal. In twee bestuursovereenkomsten zijn met het Rijk en de gemeente Enschede afspraken gemaakt over de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. Met het Rijk is afgesproken dat provincie en gemeente de rijksgronden kopen voor € 29,8 miljoen. De provincie Overijssel en de gemeente Enschede participeren samen in de gebiedsontwikkeling.46 Op 25 mei 2010 schrijven Gedeputeerde Staten aan de Minister van Verkeer en Waterstaat dat de provincie Overijssel en de gemeente Enschede in principe positief staan tegenover militair medegebruik van luchthaven Twente. Gedeputeerde Staten willen spoedig na de vaststelling van de provinciale visie door Provinciale Staten en de aanvaarding van de gesloten bestuursovereenkomsten starten met de tender. Om in de tender en ook in de verdere planuitwerking rekening te houden met militair medegebruik is snelle duidelijkheid een vereiste. Gedeputeerde Staten verzoeken de Minister te bevorderen dat het Rijk op korte termijn uitsluitsel geeft over het militair medegebruik van luchthaven Twente. Zij gaan ervan uit dat onder strikte voorwaarden militair medegebruik een positieve bijdrage kan leveren aan de luchthavenontwikkeling en aan de economie in Twente. Daarnaast constateren Gedeputeerde Staten dat er weinig vaart zit in de voorbereiding van de grondoverdracht. Gedeputeerde Staten streven naar grondoverdracht per 1 juli 2010 en geven daarbij aan dat het dan wel duidelijk moet zijn wat wel en niet overgedragen wordt en wie voor welke rechten en verplichtingen verantwoordelijk is. Tenslotte vragen Gedeputeerde Staten de Minister te bevorderen dat de definitieve bestuursovereenkomsten uiterlijk 10 juni 2010 door Gedeputeerde Staten getekend kunnen worden en als gevolg waarvan ook de koopovereenkomst en de grondoverdracht voortvarend tot stand komen.47 Op 12 juni 2010 verschijnt er een second opinion dat is uitgevoerd door SEO Economic Research in opdracht van de Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT). De second opinion heeft betrekking op een inschatting van het aantal passagiers dat gebruik zal maken van de luchthaven Twente. In de second opinion wordt beschreven er sprake is van een ontwikkeling waarin budget luchtvaartmaatschappijen in opkomst zijn. De verwachting is echter dat deze ontwikkeling geen positieve invloed zal hebben voor de luchthaven Twente, aangezien de ligging ervan ongunstig is voor het aantrekken van grote passagiersaantallen.48 20

Op 14 juni 2010 sturen Gedeputeerde Staten van Overijssel aan de Provinciale Staten informatie met betrekking tot de ruimtelijke visie van de Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.. In de begeleidende brief staat vermeld dat Gedeputeerde Staten van oordeel blijven dat na actualisatie van de gegevens waarbij ook de second opinion van SEO Economic Research is meegenomen, niet kan worden geconcludeerd dat op voorhand een kansrijke tender onhaalbaar kan worden geacht.49 Daarnaast staat in een memo aan de Provinciale Staten vermeld dat de werkgelegenheidscijfers berekend zijn conform de Leidraad voor kosten-baten analyse onder de naam Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI). Dit is een binnen het Rijk voorgeschreven methodiek. Er komen in Twente bruto 2600-2700 banen tot stand als gevolg van de gebiedsontwikkeling (3300 tot 3400 in heel Nederland). Zo’n 700 arbeidsplaatsen komen dus elders, buiten Twente, terecht.50 Op 21 juni 2010 informeert het College van B&W de gemeenteraad dat de twee bestuursovereenkomsten die in december 2009 ter kennisgeving zijn voorgelegd aan de gemeenteraad, moeten worden aangepast vanwege de besluiten van de gemeenteraad en het besluit van Provinciale Staten van 16 december 2009 en de voorliggende provinciale ruimtelijke visie. Partijen hebben gekozen voor een zogenaamd addendum bij de bestuursovereenkomsten, waarin zal worden bepaald dat het ruimtelijk kader naast de gemeentelijke structuurvisie ook de provinciale ruimtelijke visie (omgevingsvisie) omvat.51 Op 22 juni 2010 informeert de Minister van Verkeer en Waterstaat de Tweede Kamer over de besluitvorming binnen de provincie Overijssel inzake de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. De Minister is verheugd dat hij kan meedelen dat Provinciale Staten onlangs hebben gekozen voor de ontwikkeling van een burgerluchthaven Twente en verzoekt om een voortvarende aanpak van de luchthaventender.52 Op 19 oktober 2010 informeert het College van B&W dat met de vaststelling door Provinciale Staten van de Ruimtelijke Visie voor de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. het kader voor de verdere gebiedsontwikkeling is gegeven. Het Rijk verkoopt de grond aan de gemeente Enschede en de provincie Overijssel. De gemeente en de provincie gaan gezamenlijk risicodragend de gebiedsontwikkeling verder uitvoeren. Gemeente- en provinciebestuur willen actief sturing blijven geven aan de gebiedsontwikkeling. Voor beide zijn er grote belangen mee gemoeid, zowel beleidsmatig als in financieel en juridisch opzicht. Onder deze omstandigheden is het een logische keuze de publiekrechtelijke samenwerking onder te brengen in een Gemeenschappelijke Regeling (GR). De oprichting van de GR is gepland op 1 december 2010. Zolang er geen GR is, nemen gemeente en provincie los van elkaar besluiten. Het College van B&W stelt dat de GR een slagvaardige organisatie zal zijn die op krachtige wijze uitvoering zal geven aan de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Voor de GR is gezocht naar een aansprekende naam. Besloten is om de GR de naam ‘Area Development Twente’ te geven. De missie van de GR is dezelfde als de missie die VTM i.o. hanteerde: “het transformeren van het huidige luchthavengebied tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente”. De gronden die gemeente en provincie gezamenlijk van het Rijk verwerven, vrij van overdrachtsbelasting, worden rechtstreeks overgedragen aan de GR. De GR is verantwoordelijk voor de voorbereiding van de verdere planvorming die voor de gebiedsontwikkeling noodzakelijk is. De verantwoordelijkheid voor de besluitvorming blijft berusten bij de daarvoor wettelijk verantwoordelijke bestuursorganen. Wat betreft plan- en besluitvorming voor de gebiedsontwikkeling onder 21

verantwoordelijkheid van het Rijk zijn de bestuurders van de GR daarbij namens gemeente en provincie bestuurlijk partner. De GR treedt op als gebiedsregisseur, onder haar verantwoordelijkheid worden de plannen voor de gebiedsontwikkeling in wisselwerking met derden geoptimaliseerd en geharmoniseerd om tot een kwalitatief hoogwaardig resultaat te komen. De GR is ook verantwoordelijk voor de aanbesteding van de luchthavenexploitatie.53 Op 9 september 2010 besluiten Provinciale Staten en de gemeenteraad tot het treffen van de GR ter behartiging en uitvoering van het gemeenschappelijk belang dat partijen hebben bij de verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.54 De opdracht voor de bestuurders van de GR luidt: “werk de structuurvisies uit voor zover noodzakelijk gezien de borging van publieke belangen en het vermarkten van de gebiedsontwikkeling. Realiseer de beoogde transformatie van het gebied conform de beide door gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten vastgestelde structuurvisies alsmede de daaraan verbonden moties. Daarbij zijn de bestuursovereenkomsten tussen Rijk/gemeente/provincie en gemeente/provincie leidend. Deze transformatie moet binnen de financiële randvoorwaarden en middelen plaatsvinden, zoals beschikbaar gesteld door uw raad en Provinciale Staten van Overijssel. Een en ander in directe afstemming en samenwerking met de andere projecten vallend onder Innovatiedriehoek waarbij specifiek wordt gedoeld op (prioritair) Kennispark en Hart van Zuid.”55 Op 8 november 2010 dienen GroenLinks en D66 de motie ‘Medewerking verlenen aan raadscommissie gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente e.o.’ in tijdens de vergadering van de gemeenteraad van Enschede. In de motie vraagt de gemeenteraad het College van B&W om medewerking te verlenen aan een door de Raad op te richten raadscommissie gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente e.o. De motie wordt in de raad unaniem aangenomen.56 Ten eerste besluit de raad hiertoe doordat zij maximaal betrokken wil zijn bij de ontwikkelingen bij de luchthaven. Daarnaast is er een periodiek overleg gewenst met de verantwoordelijke wethouders voor de gebiedsontwikkeling. Ook geeft zij aan dat een goede informatiehuishouding daarbij gebaat is en dat samenspraak met betrokkenen van belang is. Uiteindelijk is op 23 november 2010 de GR Area Development Twente (GR ADT) in werking getreden.57 De GR heeft als ambitie om het luchthavengebied te transformeren naar nieuwe toekomstbestendige bestemmingen die een belangrijke bijdrage leveren aan de economie, ecologie en leefbaarheid van de regio.58

2.6 Het aanbestedingsproces Tijdens de vergadering van de gemeenteraad van 8 november 2010 is de Raad geïnformeerd over het vervolgproces. De eerstvolgende stap is het aanbestedingsproces en het ambitiedocument. Het aanbestedingsproces en het ambitiedocument zijn verwerkt in de Kadernota aanbesteding luchthaven Twente. De Kadernota geeft een overzicht van de procedure om tot een geslaagde aanbesteding te komen. Tevens geeft de Kadernota een overzicht van de inhoudelijke kaders die nader uitgewerkt zullen worden in de gunningscriteria. Deze gunningscriteria zullen aan de gemeenteraad in het vierde kwartaal van 2011 ter vaststelling worden voorgelegd. Op 4 januari 2011 wordt de Kadernota aan de gemeenteraad ter vaststelling voorgelegd. Tevens bericht het College van B&W aan de gemeenteraad dat de Kadernota aanbesteding luchthaven Twente ter besluitvorming wordt voorgelegd aan Provinciale Staten.59

22

Op 17 januari 2011 stelt het Raadspresidium de gemeenteraad voor de Verordening op de raadscommissie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. vast te stellen. Hierin staat beschreven dat de commissie tot taak heeft om rechtstreeks aan de Raad advies uit te brengen over allerhande aangelegenheden met betrekking tot de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o., overleg te voeren met het College of de burgemeester over de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o., namens de gemeenteraad op te treden als eerste aanspreekpunt voor het College of de burgemeester met betrekking tot de uitvoering van het informatieprotocol inzake de GR gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., en andere werkzaamheden voor zover deze het werkterrein van de commissie betreffen.60 Op 9 februari 2011 staat in de ontwerpbegroting van Area Development Twente (ADT) dat de eerste fase van de gebiedsontwikkeling van het luchthaventerrein is afgesloten. De doelstellingen van Rijk, provincie en gemeente zijn vastgesteld en diverse ontwikkelingsvarianten zijn afgewogen. Het best presterende plan van de compacte luchthaven in het groen is vertaald naar programmatische, ruimtelijke en financiële kaders voor de gebiedsontwikkeling. Daarnaast zijn op hoofdlijnen in 2011 voor circa € 45 miljoen aan lasten begroot. Hierbij neemt het onderdeel grondverwerving met € 32 miljoen het grootste gedeelte voor haar rekening. Aan baten is in 2011 voor circa € 9,8 miljoen begroot. De lasten zijn in 2011 hoger dan de baten. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat in meerjarenperspectief de lasten voor de baten uitgaan.61 Op 14 februari 2011 stelt de gemeenteraad de Kadernota aanbesteding luchthaven Twente vast. De Kadernota spreekt van de volgende aanbestedingsdocumenten: de Request for Qualification (RFQ), het informatiememorandum en de Expression of Interest. De Request for Qualification bevat de prekwalificatiecriteria en de aanbestedingsprocedure. Het informatiememorandum bevat bidbookachtige informatie voor geïnteresseerde partijen. De Expression of interest is de advertentie van de aanbesteding. De officiële start van de aanbesteding vindt plaats op 9 april. Dan wordt de advertentie gepubliceerd op de aanbestedingskalender en in de diverse media.62 Op 30 maart 2011 is een bestuurlijk overleg geweest tussen het ADT en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu over de aanbesteding. Het Rijk heeft ingestemd met de wijze van aanbesteding en de inzet van de resterende € 1,8 miljoen aan Rijksmiddelen uit het Bestuursakkoord, onder de voorwaarde dat er geen sprake is van staatssteun en wel van een snelle en succesvolle aanbesteding.63 Op 31 maart 2011 brengt ADT een voortgangsrapportage uit, waarin op basis van de realisatiecijfers van het eerste kwartaal de voorzichtige conclusie kan worden getrokken dat deze niet uit de pas loopt met de begroting. Een risico blijft wel het feit dat medio 2011 er nog strategische heroverwegingen uitgewerkt worden, die invloed zullen hebben op zowel de begroting als realisatiecijfers voor 2011.64 De prekwalificatiefase Op 8 april 2011 is gestart met de Request for Qualification. Aan het begin van deze fase hebben 19 partijen hun belangstelling getoond en informatie opgevraagd. Vanuit deze gegadigden zijn drie samenwerkingsverbanden ontstaan die zich kwalificeren en door ADT zijn uitgenodigd om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure.65 Op 16 juni 2011 brengt ADT verslag uit (ter informatie) aan de raadscommissie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente over de huidige stand van zaken. De aanbesteding bevindt zich dan in de prekwalificatiefase. Partijen tonen op dat moment hun interesse en 23

bereiden documenten voor om zich daarmee te laten prekwalificeren voor deelname aan het proces van aanbesteding. Verder heeft ADT een ‘Tenderboard aanbesteding luchthaven Twente’ ingesteld, die als taak heeft om directie en bestuur van ADT te adviseren over zowel de procedure (op welke manier de overlegfase zo goed mogelijk kan verlopen) als de documenten zelf (het contract en de gunningcriteria).66 De gemeente heeft op dit punt aangegeven dat de Tenderboard op verzoek van de gemeenteraad en Provinciale Staten ook vragen heeft beantwoord over en een toelichting heeft gegeven op verschillende aanbestedingsdocumenten tijdens de bespreking ervan in de gemeenteraad. In de paper trail van het aan ons ter beschikking gestelde dossier hebben we dit niet aangetroffen. De consultatiefase In een bestuursnotitie van 1 september 2011 worden de belangrijkste zaken omtrent de aanbestedingsprocedure en de concessieovereenkomst beschreven ten behoeve van de gemeenteraad en Provinciale Staten. De prekwalificatie van marktpartijen heeft plaats gevonden en er zijn drie consortia uitgenodigd deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure. Met deze partijen zal vanaf september de consultatiefase worden doorlopen. Het doel van de consultatiefase is om de deelnemende partijen de gelegenheid te bieden om met ADT overleg te voeren over diverse technische onderwerpen, de scope van het project en de informatie die ADT ter beschikking stelt aan de deelnemers. Nadat de consultatieronde is afgerond stelt ADT de definitieve Request for Proposal en de consessieovereenkomst vast en legt deze in januari 2012 voor ter advies aan de Tenderboard. Na akkoord door het bestuur van ADT wordt de Request for Proposal en de concessieovereenkomst door het College B&W en Gedeputeerde Staten voor besluitvorming aangeboden aan respectievelijk de Raad en Provinciale Staten. In de bestuursnotitie staat vermeld dat: “belangrijk aandachtspunt voor die besluitvorming is dat de mogelijkheden van de gemeenteraad en Provinciale Staten om voorstellen te doen voor wijzigingen van de Request for Proposal (en de gunningscriteria) en de concessieovereenkomst beperkt zijn”. Reden daarvoor is dat voorkomen moet worden dat vanwege de besluitvorming dusdanige aanpassingen moeten worden doorgevoerd, dat marktpartijen alsnog niet tot aanbiedingen of tot passende aanbiedingen kunnen komen. Ook kunnen in de stukken geen wijzigingen worden doorgevoerd die leiden tot een ‘wezenlijke’ wijziging ten opzichte van de door de Europese Commissie goedgekeurde criteria, voorwaarden en kaders zoals die gedurende de aanbesteding zijn gehanteerd.67 Op 7 september 2011 informeert het College de gemeenteraad over de stand van zaken met betrekking tot de lopende aanbestedingsprocedure luchthaven Twente. Bij de vaststelling van de Kadernota aanbesteding luchthaven Twente heeft het College met de gemeenteraad afgesproken dat naast de uiteindelijke goedkeuring door de Raad van het definitieve Request for Proposal, de Raad ook in de gelegenheid wordt gesteld te spreken over het concept Request for Proposal en concessieovereenkomst. Dit moment is thans aan de orde. Het College benadrukt dat in het proces van aanbesteding de rol van de gemeenteraad vooral ligt in deze consultatiefase, gelet op het doel van de consultatiefase om in overleg met de deelnemers te komen tot een optimalisatie van de aanbesteding. In de fase van de definitieve (formele) besluitvorming is de ruimte om gunningscriteria te wijzigen of nader in te vullen veel beperkter, omdat ook voorkomen moet worden dat door aanpassingen op dat moment marktpartijen alsnog niet tot (passende) aanbiedingen kunnen komen. 24

Bovendien voelt het College zich verplicht om ten aanzien van het concept-Request for Proposal en de concept-concessieovereenkomst geheimhouding op te leggen ondanks de gespannen relatie tussen enerzijds de wens tot openbaarheid en anderzijds de aanbestedingsrechtelijke bezwaren dit te (mogen) doen.68 In de brief van het Dagelijks Bestuur ADT op 13 september 2011 is de gemeenteraad geïnformeerd over het uitstel van de vaststelling van de begroting 2012. Gewijzigde marktomstandigheden maakten het noodzakelijk om de meerjarencijfers voor de gebiedsontwikkeling opnieuw tegen het licht te houden. De kosten- en opbrengstramingen voor de deelgebieden zijn immers gebaseerd op berekeningen uit de periode 2007 tot en met 2009. In februari 2011 heeft het bestuur van ADT de opdracht gegeven voor een strategische heroriëntatie op de vastgestelde ontwikkelplannen. Het is van belang het programma, de marktpotentie, de fasering en de daarbij behorende grondexploitaties waar nodig aan te passen op de huidige en toekomstige marktomstandigheden en de daarop gebaseerde grondexploitatie. In juli 2011 zijn de resultaten van nieuwe marktinzichten en mogelijke programmatische wijzigingen in het bestuur van ADT gepresenteerd. Voordat het bestuur van ADT hierover uitspraken wilde doen heeft zij besloten tot een second opinion. Het resultaat van de second opinion is te vinden in het eindrapport ‘Strategische heroriëntatie ADT, Ready for Take Off’.69 Het College informeert op 4 oktober 2011 de gemeenteraad over de resultaten van deze second opinion. Uit de second opinion van AT Osborne blijkt dat de aannames die zijn gebruikt bij de oorspronkelijke grondexploitatie goed zijn geweest. De financiële analyses zijn zorgvuldig samengesteld, zo luidt de conclusie. De second opinion kent als belangrijkste aanbeveling om de historische plankosten af te boeken. Het Dagelijks Bestuur van ADT heeft het voornemen het Algemeen Bestuur voor te stellen de historische plankosten af te boeken en daarover in overleg te treden met de aandeelhouders, vertegenwoordigd door de gemeenteraad en Provinciale Staten. Het voorstel van het Dagelijks Bestuur kan bij het College van B&W en bij Gedeputeerde Staten op steun rekenen. De totale historische plankosten bedragen € 12,8 miljoen waarvoor elke aandeelhouder de helft voor zijn rekening neemt. Op basis van de second opinion wordt nu een traject ingericht om tot een aangepast programma te komen inclusief inzicht in mogelijke risico’s en gevolgen voor de grondexploitatie van de deelgebieden.70 In oktober 2011 trekt Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT) de houdbaarheid van een belangrijke aanname in twijfel. In een notitie op 10 oktober 2011 dat op verzoek van VOLT is opgesteld, wordt beschreven dat de aanname achter de plannen voor een burgerluchthaven in Twente steeds is geweest dat de luchthaven commercieel haalbaar is en dat middels een aanbestedingsprocedure particuliere investeerders gevonden zouden kunnen worden om de luchthaven rendabel te exploiteren. De grondexploitatie lag vertrouwelijk ter inzage voor de gemeenteraadsleden en de Statenleden. De inhoud viel onder de geheimhoudingsplicht. In de notitie wordt gesteld dat door het geheime karakter van de grondexploitatie het voor buitenstaanders niet mogelijk was om de claim van de bestuurders dat de netto contante waarde van kosten en baten op nul uitkomt te controleren.71 Ook op 1 november 2011 stuurt VOLT een brief aan de gemeenteraad. VOLT geeft aan dat de luchthaven de inwoners van Twente veel geld gaat kosten. De vereniging geeft aan zich zorgen te maken over de financiële tekorten bij de ontwikkeling van de luchthaven. Daarnaast geeft zij aan te betwijfelen dat de verwachte 2600-2700 arbeidsplaatsen daadwerkelijk worden gerealiseerd.72 25

Op 11 december 2011 stuurt een financieel kritische volger op persoonlijke titel een open brief aan de leden van Provinciale Staten en de gemeenteraad over de financiële risico’s van de onderneming. Daarin schrijft hij dat de strekking van de bestuursnotitie van 1 september 2011 is dat ADT de zorg voor de continuïteit van de luchthaven wil gaan overnemen van de exploitant en bereid is daarvoor financiële risico’s te nemen die ver uitgaan boven het bedrag van € 12,5 miljoen dat eerder als voorziening voor risico’s is gecalculeerd en door de Raad en de Staten is geaccepteerd. De financieel kritische volger geeft aan dat de bereidheid van de luchthaven om continuïteit van de partners te waarborgen en risico’s te dekken verkeerde prikkels geeft aan de markt. Hij doet een beroep op Provinciale Staten en de Raad om een onafhankelijke risicoanalyse te laten uitvoeren en een risicomanagement model op te stellen voor ADT, waarbij als randvoorwaarde geldt dat ADT geen ondernemersrisico’s mag overnemen. De gemeente heeft aangegeven dat deze en andere brieven en artikelen van de kritische volger steeds door ADT of de Tenderboard van een antwoord zijn voorzien en naar mening van de gemeente daarmee zijn weerlegd. Juist ook de suggestie dat ADT de risico’s voor continuïteit zou willen overnemen, wijst de gemeente van de hand. Enkele gesprekspartners hebben in de loop van het onderzoek aangegeven dat zij ook na deze reacties van mening blijven dat de financieel kritische volger op sommige punten gelijk had. Wij hebben hieromtrent geen bronnen aangetroffen in het ons ter beschikking gestelde dossier. Op 19 december 2011 schrijft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu aan het Dagelijks Bestuur ADT dat een luchthavenbesluit nodig is om een luchthaven te exploiteren. Het Rijk is bevoegd gezag voor het nemen van een luchthavenbesluit voor de luchthaven Twente. Met deze brief rondt het Ministerie fase 1b af (melding van de initiatiefnemer dat hij voornemens is een luchthavenbesluit aan te vragen) en wordt een start gemaakt met fase 2 (het door de initiatiefnemer maken van alle noodzakelijke analyses).73 Bij ontwikkeling van de luchthaven Twente moet een milieueffectrapportage (MER) worden gemaakt. In een MER worden de effecten van projecten en initiatieven op de (leef)omgeving in beeld gebracht. De procedure van de milieueffectrapportage (MER procedure) heeft als doel om het milieu volwaardig mee te kunnen nemen bij de besluitvorming over projecten die gevolgen kunnen hebben voor (leef) omgeving. De MER procedure is gekoppeld aan het bestemmingsplan. Op 13 januari verschijnt de notitie ‘Reikwijdte en detailniveau I.K.V. MER procedure ADT-Middengebied’. Daarmee wordt invulling gegeven aan de eerste fase van de MER.74 Op 18 januari 2012 brengt de Tenderboard Aanbesteding Luchthaven Twente een advies uit op de Request for Proposal en het concessiecontract aan het bestuur van ADT. Wat betreft de Request for Proposal is de Tenderboard onder meer in zijn algemeenheid van mening dat als het gaat om het creëren van werkgelegenheid deze er het meeste mee gebaat is als een gezonde en succesvolle exploitatie van de luchthaven wordt bevorderd. Voor wat betreft het concessiecontract doet de Tenderboard een groot aantal tekstuele suggesties en voorstellen tot tekstaanpassingen die de teksten juridisch en financieel sterker maken.75 Op 7 februari 2012 maakt ADT een bestuursnotitie over de aanbesteding luchthaven Twente openbaar, waarin de belangrijkste zaken omtrent de aanbestedingsprocedure, de Request for Proposal en de concessieovereenkomst worden beschreven ten behoeve van de Raad en Provinciale Staten. In de notitie staat beschreven dat in het najaar van 2011 de 26

concept-concessieovereenkomst en de concept-Request for Proposal zijn behandeld in de Commissie GLT (gemeente Enschede) en de Statencommissie (provincie) op respectievelijk 14 november 2011 en 23 en 30 november 2011 in de gemeenteraad van Enschede en in Provinciale Staten van Overijssel. In de behandeling van de gemeenteraad en in Provinciale Staten keerde een aantal aandachtspunten terug, zoals de optimalisering van de aanbesteding op de criteria duurzaamheid, werkgelegenheid en financiële bijdrage voor betrokken overheden.76 In de vergadering van de raadscommissie GLT op 21 februari 2012 blijkt dat de Raad graag tempo wil maken en actie wil ondernemen voor wat betreft de gebiedsontwikkeling van de luchthaven Twente e.o. Daarnaast zijn niet alle raadsfracties het eens met de geheimhouding die door ADT is opgelegd. De wethouder stelt echter dat de geheimhouding in het belang van de gemeente is. Daarnaast worden door de Raad vraagtekens gezet bij het gekozen governance model. De wethouder geeft aan dat het inderdaad een ingewikkeld model is, maar dat het wellicht beter is op een later moment deze te evalueren zodat er nu stappen kunnen worden gezet.77 Het College van B&W informeert op 22 februari 2012 de gemeenteraad dat ADT bij de gemeente een notitie over de reikwijdte en het detailniveau heeft ingediend, waarin wordt aangegeven op welke wijze de gevolgen voor het milieu zullen worden onderzocht voor de ruimtelijke ontwikkelingen die in het zuidoostelijk deel van de luchthavenlocatie zijn voorzien.78 Op 28 februari 2012 stelt het College aan de gemeenteraad voor om in te stemmen met de Request for Proposal en de concessieovereenkomst.79 De gemeenteraad besluit tot vaststelling van het voorstel. Na vaststelling door de gemeenteraad en Provinciale Staten van de Request for Proposal en concessieovereenkomst start de biedingenfase door toezending van de stukken aan de geprekwalificeerde partijen. In de biedingenfase worden ze uitgenodigd op basis daarvan een bieding te doen.80 Op 6 maart 2012 bericht het College van B&W aan de gemeenteraad dat tijdens de behandeling van het Ontwikkelingsplan van ADT met bijbehorende grondexploitatie in de raadscommissie GLT op 21 februari 2012 is toegezegd dat er een review uitgevoerd zal worden naar de kwaliteit van de grondexploitatie ADT 2012. Dit naar aanleiding van het feit dat op de grondexploitaties van 2009 en 2010 een second opinion heeft plaats gevonden. De directeur ADT heeft hierop AT Osborne gevraagd deze review te doen. Het rapport concludeert dat het ontwikkelingsplan 2012 zorgvuldig is onderbouwd, dat het ontwikkelingsplan 2012 een rationele strategie omvat, en dat de kansen op een succesvolle ontwikkeling zijn geoptimaliseerd maar geen garantie zijn dat de gehele ontwikkeling zich in financiële termen zal voltrekken zoals opgetekend in de grondexploitatie. Het rapport komt tot de conclusie dat verdere studies de kansen op een meer succesvolle ontwikkeling niet zullen vergroten en bevelen daarom aan om zo spoedig als mogelijk te starten met het uitvoeren van het plan. Het College herkent zich in de conclusies en deelt de aanbevelingen.81 Op 8 maart 2012 vindt er een besloten bijeenkomst plaats over technische informatie inzake de Request for Proposal en concessiesovereenkomst ADT door tenderboardleden op het stadhuis in Enschede. De voorzitter merkt op dat over alles wat in deze bijeenkomst aan de orde is, geheimhouding is gevestigd op grond van de gemeentewet en het Reglement van orde van de raadscommissie GLT. Deze geheimhouding geldt ook voor de Statenleden op grond van artikel 18 van het RvO van Provinciale Staten. Aan het eind van de bijeenkomst 27

wordt echter geopperd om de geheimhouding op te heffen. Na een korte discussie wordt vastgesteld dat provincie en gemeente hier een eigen afweging kunnen maken, zodra zij in eigen vergadering zijn.82 Op 12 maart 2012 verschijnt een informatiememorandum van ADT.83 Dit informatiememorandum is ten behoeve van de ontwikkelingscompetitie voor een leisure voorziening op luchthaven Twente – locatie noordzijde. In het rapport wordt aangegeven dat aan de noordzijde van de luchthaven er nog ruimte is voor onderscheidende en innovatieve leisurefuncties. Er is een gebied van 11 hectare beschikbaar voor leisure. ADT vraagt ondernemers om in de ontwikkelcompetitie te komen met pakkende en tegelijkertijd realistische voorstellen. Het document heeft als doel om geïnteresseerde partijen te informeren over de mogelijkheden in het gebied. Op 30 maart 2012 stuurt een wetenschappelijk kritische volger een artikel naar Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten van Overijssel, waarin een risicoanalyse wordt beschreven van de luchthaven Twente en de overheidsfinanciën. De wetenschappelijk kritische volger stelt dat bij faillissement het risico groot is voor de overheid, aangezien de overheid garant staat voor de leningen. De kans op een faillissement is bovendien groot. Na 2004 is er immers een lange vergeefse zoektocht geweest naar een private exploitant; kennelijk acht de markt een sluitend bedrijfsresultaat niet waarschijnlijk. Tenslotte concludeert de wetenschappelijk kritische volger dat als de Statenleden binnenkort instemmen met de voorwaarden, zij het mogelijk maken dat de betrokken overheden bij tegenslag tezamen risico’s gaan lopen in de orde van grootte van 100 of 200 miljoen, of mogelijk nog meer. De beoogde garanties houden een verregaande vorm van overheidssteun in, welke ook in strijd is met de Europese regels.84 Een volgend artikel van de wetenschappelijk kritische volger verschijnt op 2 april 2012. Daarin schrijft hij dat de visie van bestuurders problematisch is. De visie is als volgt: hoe hoger de investeringen, hoe beter voor de regio. Het valt de wetenschappelijk kritische volger op dat bieders bij de aanbesteding geen punten krijgen als de kosten, en dus de garanties, laag blijven. Ze krijgen juist wel punten als ze veel geld uitgeven, omdat dat nu eenmaal werkgelegenheid oplevert. Echter, een exploitant die bereid is oneerlijke trucs uit te halen, heeft er belang bij de investeringen zo hoog mogelijk te laten zijn. Hij concludeert dat als Statenleden instemmen met het plan voor de luchthaven, zij het mogelijk maken dat de overheid in de toekomst voor honderden miljoenen het schip in gaat.85 In april 2012 verschijnt de voortgangsrapportage ADT van het eerste kwartaal van 2012. ADT geeft een overzicht van de gang van zaken rondom de pijler wonen, de pijler economie, de pijler luchthaven, de pijler natuur, algemene deelprojecten, communicatie en marketing, financiën, organisatie en beheer. Ook wordt er een tussentijdse staat van baten en lasten gepresenteerd. Hieruit blijkt een negatief saldo baten en lasten van €1.477.256.86 In de jaarrekening 2011 van ADT van 15 mei 2012 brengt de directie verslag uit. In de terugblik op 2011 schrijft de directie dat het eerste jaar voor de GR een turbulente periode was. De financiële en economische crisis en ingrijpend gewijzigde omstandigheden op de Nederlandse grond- en vastgoedmarkt, hebben ook behoorlijke invloed gehad op de gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente. De ernst, de diepte en de duur van deze crisis werden in dat jaar goed zichtbaar. Zowel de woningmarkt als de markt voor bedrijvigheid is substantieel en structureel verslechterd. De plannen voor die sectoren konden niet ongewijzigd worden uitgevoerd. Verder is de GR vanaf 1 december 2010 eigenaar geworden 28

van alle gronden, opstallen en nutsvoorzieningen van het projectgebied. Dat bracht in 2011 een grote opgave met zich mee om het beheer daarvan op orde te brengen en de tijdelijke verhuur op gang te brengen. Een derde belangrijk spoor was het aanbestedingstraject van de exploitatie van de luchthaven, wat startte in het begin van 2011. Voor alle deelgebieden zijn in 2011 de voorbereidende werkzaamheden ter hand genomen, het meest concreet voor het noordelijk deel met de luchthaven, het bedrijventerrein, de leisure en het trainingscentrum Oost-Nederland (TRONED) en voor de Ecologische Hoofdstructuur.87 In de vooruitblik op 2012 meldt de directie dat het meest in het oog springend in 2012 het aanbestedingsproces van de luchthavenexploitatie c.s. zal zijn. Om de doelstellingen te kunnen realiseren wordt begin 2012 een transformatieproces in de organisatie ingezet dat gericht is op de realisatie en de uitvoering per deelgebied. ADT stelt hierin in de eerste helft van 2012 een nieuw bedrijfsplan op, waarbij ook ingezet wordt op het vormgeven van de marketing en acquisitie en in samenhang daarmee de herinrichting van de beheer- en verhuurorganisatie.88 Op 31 juli 2012 biedt het College van B&W aan de gemeenteraad een brief aan die het College op 26 juli 2012 heeft ontvangen van het Dagelijks Bestuur ADT met de aankondiging van de formele start van de aanbesteding luchthaven Twente per 1 augustus 2012. De biedingen moeten uiterlijk 3 december 2012 binnen zijn. ADT verwacht vervolgens in februari 2013 de voorlopige gunning te kunnen doen.89 Op 20 augustus 2012 stelt een financieel kritische volger van de luchthavenontwikkeling uit eigen beweging een notitie op, waarin hij aangeeft dat de gemeenteraad van Enschede in juni 2011 een raadsenquête heeft ingesteld naar het grondbeleid van de gemeente Enschede. Op 25 juni 2012 heeft de enquêtecommissie een rapport uitgebracht onder de titel ‘Grip op Grond’ met een verslag van haar bevindingen. De financieel kritische volger stelt dat de problemen bij ADT veel ernstiger zijn dan bij het grondbedrijf van Enschede. Bij het grondbedrijf ging het er om dat regels aangaande het financieel beheer niet in acht werden genomen. Die regels zelf stonden niet ter discussie. Integendeel, zij waren de grondslag waarop de kritiek was gebaseerd. Bij ADT staan de regels en de interpretatie van de regels zelf ter discussie en claimt het bestuur dat het onbeperkte trekkingsrechten heeft op de reserves van de gemeente Enschede en de provincie Overijssel. Die interpretatie is gevaarlijk en kan desastreuze gevolgen hebben, aldus deze financieel kritische volger.90 In een andere notitie van dezelfde financieel kritische volger op 20 augustus 2012 zet hij kanttekeningen bij de jaarrekening ADT 2011. Hij geeft aan dat de governance van ADT enkele zwakke plekken heeft. Zo hebben de gemeenteraad en Provinciale Staten in de GR geen budgetrecht. Het budgetrecht is verankerd in respectievelijk artikel 189 van de gemeentewet en artikel 193-195 van de Provinciewet en is een van de belangrijkste grondrechten van de volksvertegenwoordiging. De essentie van het budgetrecht is dat de Raad door middel van de vaststelling van de begroting het bestuur machtigt tot uitvoering conform de begroting. De GR ontneemt volgens de kritische volger echter het budgetrecht van de gemeenteraad en Provinciale Staten. De begroting, de grondexploitatie, de meerjarenraming en de jaarrekening worden krachtens artikel 8 lid 2 sub b alle vastgesteld door het Algemeen Bestuur van ADT en niet door de parlementen. De parlementen kunnen slechts hun zienswijze geven op de stukken. De financieel kritische volger meent dat ADT daardoor een autarkisch karakter krijgt, wat niet zonder bezwaren is. Daarnaast stelt hij dat ADT volgens de eigen interpretatie niet beperkt wordt door een statutair vastgesteld Eigen 29

Vermogen, en onbeperkte trekkingsrechten claimt te hebben op de reserves van de gemeente Enschede en de provincie Overijssel. ADT krijgt daardoor de eigenschappen van een vliegwiel: niet te sturen en moeilijk af te remmen. Een onwenselijke situatie. De wenselijke situatie is er een waarin de volksvertegenwoordiging mogelijkheden in handen heeft om grenzen te stellen aan de ambities en te sturen en te remmen als zij dat nodig acht.91 Op 16 oktober 2012 stuurt het College van B&W aan de raadsommissie GLT ter informatie de voortgangsrapportage van ADT over het tweede kwartaal 2012 toe.92 In de voortgangsrapportage wordt vermeld dat een belangrijke mijlpaal is dat de biedingenfase op 1 augustus 2012 is gestart.93 Op 13 november 2012 heeft een vergadering plaats van de raadscommissie GLT. In deze vergadering worden vragen gesteld omtrent de vergunningen van de luchthaven. De rechtbank Almelo heeft besloten dat vliegveld Twente geen militaire luchthaven meer is. Voor de aanbestedingsprocedure naar een burgerluchthaven is het wegvallen van een militaire aanwijzing echter niet van invloed. De procedure om te komen tot een luchthavenbesluit voor burgerluchthaven staat min of meer los van de militaire aanwijzing van het terrein.94 De biedingenfase Op 4 december 2012 informeert het College de Raad over de aanbestedingsfase voor de ontwikkeling van de luchthaven.95 Op 3 december 2012 is de inschrijftermijn gesloten. De voorzitter van ADT heeft het College laten weten dat de aanbestedingsprocedure niet tot een bieding heeft geleid. Op 7 december 2012 verschijnt een brief van de Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT) aan provincie en gemeente. Hierin geeft VOLT aan dat de gebiedsontwikkeling van de voormalige luchtbasis Twente zich bevindt op een belangrijk keerpunt. De markt heeft gesproken en de aanbesteding is mislukt. Zij geven aan dat het eigenlijk al voor de derde keer in 10 jaar niet lukt om een exploitant te vinden. Zij komen tot de conclusie dat een renderende luchthaven op deze locatie niet mogelijk is. VOLT geeft aan dat het proces opnieuw vorm moet worden gegeven. De politiek zou zich verplicht moeten voelen om de maatschappelijke organisaties in dit proces ruimte te geven, mogelijk zelf de leiding te laten nemen. VOLT geeft aan een rol te willen spelen in de ‘nieuwe start’ van de ontwikkeling van het gebied.96 De Raad en Provinciale Staten hebben in hun vergaderingen van respectievelijk 10 en 12 december aangegeven dat ADT opdracht zal worden gegeven onderzoek in te stellen naar het uitblijven van biedingen. Op 17 december 2012 informeert de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de Tweede Kamer over de recente ontwikkelingen rond de aanbesteding van luchthaven Twente. Eind 2010 heeft ADT via een formele tender een aanbestedingsteam geselecteerd en zijn de voorbereidingen gestart voor een Europees aanbestedingstraject. Begin februari 2011 hebben de Raad en Provinciale Staten de Kadernota vastgesteld, waarin uitgangspunten en procedure voor de aanbesteding werden vastgelegd. Op 8 april 2011 startte vervolgens de aanbestedingsprocedure met de plaatsing van een advertentie in een aantal relevante media. Daarin werden kandidaten uitgenodigd belangstelling te tonen voor de ontwikkeling en exploitatie van de luchthaven Twente. Medio 2011 zijn door ADT drie consortia 30

geprekwalificeerd voor deze aanbesteding. Criteria waren: ervaring, financiële draagkracht en integriteit. Met deze drie partijen is in het najaar van 2011 een consultatieve fase doorlopen rond het te sluiten contract en de gunningscriteria. Het contract en de gunningscriteria zijn in april 2012 vastgesteld door de gemeenteraad en Provinciale Staten, waarna op 1 augustus de biedingenfase begon. Op 3 december 2012 bleek dat geen van de drie gekwalificeerde partijen een bod had gedaan. ADT zal een analyse uitvoeren naar de redenen voor het uitblijven van biedingen.97 Op 14 januari 2013 ontvangt de raad een brief van VOLT waarin is aangegeven dat het proces rondom de luchthaven al meer dan tien jaar loopt en veel leden van de gemeenteraad en Provinciale Staten minder lang bij het dossier betrokken zijn. Om die reden zijn er bij de brief verschillende bijlagen toegevoegd waarin het proces rondom de luchthaven nader uiteen wordt gezet en waarin bijvoorbeeld foutieve uitspraken van bestuurders in het verleden worden weergeven. In de brief verzoekt de voorzitter van VOLT de gemeenteraad dringend, in het belang van Twente, de fixatie op de plannen voor de luchthaven nu definitief op te geven.98

2.7 Onderhands gunningstraject Op 21 januari 2013 informeert het College van B&W de gemeenteraad over de aanbesteding van luchthaven Twente. In deze brief geeft het College aan dat het Dagelijks Bestuur van ADT het College op de hoogte heeft gebracht van het feit dat er verkennende gesprekken gaande zijn met Reggeborgh Groep, namens een groep ondernemers in Twente, over de ontwikkeling en exploitatie van de luchthaven als onderdeel van de integrale gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving. Na de bekendmaking op 12 december 2012 dat geen van de gekwalificeerde partijen een bieding heeft gedaan, heeft de private investeringsmaatschappij Reggeborgh groep uit Rijssen contact gezocht met ADT. ADT heeft een aantal gesprekken gevoerd met de Reggeborgh groep, en over de voortgang van deze gesprekken zal het College de gemeenteraad blijven informeren. Op 21 januari 2013 vindt ook de vergadering van de stedelijke commissie plaats.99 Hierin worden de vragen behandeld die door D66, SP en GroenLinks zijn gesteld in het kader van de ontwikkeling en exploitatie van de luchthaven. D66 geeft aan dat gedurende het proces al in de media duidelijk was geworden dat de ontwikkeling van de luchthaven niet haalbaar zou zijn. Zo werd in een reactie van Schiphol in Tubantia in 2009 al duidelijk dat de luchthaven Twente economisch niet haalbaar zou zijn; de markt in Twente zou te klein zijn en de concurrentie te groot en mede daardoor voor partijen niet aantrekkelijk om in Twente te investeren. De fractie D66 Enschede vraagt waarom deze informatie en deze reactie van Schiphol nooit met de Raad is gedeeld. Het College antwoordt niet op de hoogte te zijn geweest van het artikel in Tubantia op 12 januari 2009. Ook de SP-fractie wijst erop dat Schiphol, een van de kandidaten, al in 2009 tot de conclusie kwam dat de exploitatie van een luchthaven in Twente niet haalbaar zou zijn. De SP-fractie geeft aan dat Schiphol slechts mee zou doen in de aanbesteding om op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen. Ook vraagt de SP waarom het College niet op de hoogte was van de inschatting van Schiphol betreffende de beperkte haalbaarheid van de luchthaven. Tenslotte is GroenLinks van mening dat ADT op de hoogte had moeten zijn van het kritische artikel van Schiphol. Ook geeft GroenLinks aan dat ADT onterecht het beeld heeft gegeven dat er belangstelling was vanuit de markt. Uit de reacties van de marktpartijen in Tubantia blijkt dat minimaal twee van de drie partijen in de aanbesteding geen serieuze belangstelling hadden om de luchthaven te exploiteren. Het 31

College heeft samen met Gedeputeerde Staten Overijssel aan ADT opdracht gegeven te onderzoeken waarom er geen biedingen zijn gedaan in de tenderprocedure. Op 22 januari 2013 verschijnt er een notitie van andermaal dezelfde financieel kritische volger, met als titel: ‘Bestuurders in Overijssel weten het beter dan Schiphol’. Hierin geeft hij aan dat uit een grondige analyse uit 1988 van L.E.K. Consultants uit Londen al is gebleken dat een levensvatbare luchthaven in Twente alleen mogelijk was als de groeimogelijkheden van Schiphol door de politiek zouden worden ingeperkt en de groei van Lelystad zou uitblijven. In de brief beschrijft de financieel kritische volger dat in eerdere debatten in Provinciale Staten op de kritiek van de fracties van de VVD en het CDA op de economische haalbaarheid van de luchthaven, werd geantwoord dat het niet aan de wetenschappers, maar aan de markt is om dat te bepalen. De markt bleek geen interesse te hebben. De financieel kritische volger geeft aan dat de bestuurders van Enschede en de provincie Overijssel nog niet zijn overtuigd: zij zijn in gesprek gegaan met de Reggeborgh groep. De financieel kritische volger geeft aan dat de volksvertegenwoordigers hier eens goed over na moeten denken. De eigenaar van Reggeborgh Groep had volgens de financieel kritische volger al eerder in de aanbestedingsprocedures meegedaan, maar was er niet in geslaagd de luchthaven op een succesvolle manier te exploiteren. De financieel kritische volger geeft aan dat politici bang zijn om terug te komen op een eerder genomen besluit uit vrees voor gezichtsverlies.100 Op 23 januari verschijnt er opnieuw een notitie van deze financieel kritische volger waarin de rol van de eigenaar van Reggeborgh Groep in eerdere aanbestedingsprocedures wordt beschreven. Op een kritische manier wordt zijn eerdere poging om de luchthaven Twente te exploiteren uiteengezet.101 Een notitie van ADT aan het College van B&W en Gedeputeerde Staten op 8 februari 2013 brengt verslag uit van het verloop van de biedingsfase en heeft als onderwerp: ‘Waarom geen biedingen’. Daar is te lezen dat het aanbestedingsproces is gestart met 19 gekwalificeerde partijen. Er is vervolgens geselecteerd op drie selectiecriteria: (1) voldoende eigen vermogen, (2) bewezen en voldoende ervaring in het exploiteren van luchthavens en (3) bewezen en voldoende ervaring in het ontwikkelen van een bedrijventerrein. Op basis van deze criteria zijn drie partijen gekwalificeerd voor de aanbesteding van luchthaven Twente. Dit waren de consortia van Egis (Frankrijk) en Imtech (Nederland), Ictas (Turkije) en de Schiphol Group. Deze partijen hebben vier consultatierondes doorlopen waarin zij geïnformeerd zijn over de luchthaven en de concessieovereenkomst. Op 1 augustus 2013 zijn de drie partijen uitgenodigd voor de biedingsfase.102 Uiteindelijk heeft geen van de partijen een bod uitgebracht. De vertegenwoordigers van het consortium Egis en Imtech hebben mondeling aangegeven dat Egis zich terugtrekt uit Nederland. De reden hiervan is het verleggen van de focus van het bedrijf naar Brazilië. Verder gaf Egis aan te kampen met schaarse deskundigheid. In de schriftelijke toelichting gaf het consortium aan geen bod uit te brengen door de onzekerheid over toekomstig luchtverkeer en de opbrengsten. Ictas verklaarde geen bieding te doen omdat de luchthaven Twente slechts een klein project is en dat grotere projecten op dit moment voorrang hebben. De Schiphol group geeft aan dat zij tot de conclusie zijn gekomen dat zij niet geloven in de businesscase, zoals voorgesteld door ADT. Daarnaast geven zij aan dat de tenderprocedure op gespannen voet staat met de bemoeienis van Schiphol met Lelystad Airport. ADT heeft tussentijds, in lijn met het operationeel informatieprotocol, geen informatie omtrent de aanbestedingsprocedure naar buiten gebracht. Op 8 februari 2013 stuurt ADT ook een brief naar het College van B&W en Gedeputeerde 32

Staten omtrent de heroriëntatie en ‘no regret’ maatregelen103. Toen op 3 december 2012 duidelijk werd dat er geen bieding was gekomen, ontstond er een situatie waarin rekening moest worden gehouden met meerdere scenario’s. Een van die scenario’s was de mogelijkheid van een gebiedsontwikkeling zonder burgerluchthaven. ADT is toen gevraagd een analyse te maken van de effecten op andere deelgebieden bij het niet doorgaan van de burgerluchthaven. De ‘no regret’ maatregelen moeten er voor zorgen dat zonder spijt besluiten genomen kunnen worden in het geval de luchthaven niet doorgaat. Op basis van die analyse geeft ADT in de brief op 8 januari het volgende advies: 1. Richt bij het niet doorgaan van de luchthaven de heroriëntatie op het noordelijke gebied (de startbaan en alles benoorden daarvan); 2. Leg de ontwikkeling en uitbouw van de infrastructuur-noord stil in afwachting van verdere ontwikkelingen; 3. Houd de volgende deelgebieden buiten de heroriëntatie en werk voortvarend door aan de realisatie van: - De woonparken Zuidkamp, Bernhardpark, Fokkerweg en Overmaat; - De werkparken de Strip, Oostkamp en Deventerpoort - De nieuw te realiseren EHS 4. Werk door aan de huidige kansrijke ontwikkelingen van de leisurefunctie en Troned. Op 11 februari 2013 hebben ADT en Reggeborgh B.V. een intentieovereenkomst gesloten. Deze intentieovereenkomst eindigt op het moment dat de partijen de concessieovereenkomst sluiten. Op 12 februari 2013 informeert het College van B&W de gemeenteraad dat met de afronding van de biedingsfase door de drie gekwalificeerde partijen de aanbesteding nog niet is beëindigd. Het College geeft aan dat ADT de mogelijkheid heeft om de aanbesteding te vervolgen met een andere partij als deze zich meldt, al moet dit wel gebeuren binnen de juridische randvoorwaarden. Dit betekent dat ADT niet mag afwijken van de gestelde aanbestedingsregels. Aangegeven wordt dat er sprake zou zijn van een wijziging wanneer ADT: 1. voorwaarden invoert die, als zij in de oorspronkelijke procedure waren genoemd, hadden geleid tot toelating van andere inschrijvers dan die oorspronkelijk zijn toegelaten (vergroting van de kring van gegadigden); 2. de opdracht in belangrijke mate uitbreidt tot diensten of werken die oorspronkelijk niet waren opgenomen; 3. het economische evenwicht van de concessieovereenkomst wijzigt in het voordeel van de private partij op een manier die op grond van de voorwaarden uit de oorspronkelijke concessieovereenkomst niet bedoeld was. Het College geeft aan dat na de biedingsperiode Reggeborgh Groep interesse heeft getoond in de exploitatie en ontwikkeling van de luchthaven en het bedrijventerrein. Toch heeft ADT het onderzoek naar een heroriëntatie voortgezet. De reden hiervan is dat het onderhandse traject zich in de onderhandelingsfase bevindt en pas zeker is indien er sprake is van overeenstemming tussen ADT en Reggeborgh groep over de te sluiten concessieovereenkomst.104 Op 21 februari 2013 verschijnt een second opinion Leisure Noord. In de second opinion dat is uitgevoerd door Coresta Living Vision B.V. wordt gesteld dat de manier waarop ADT de ontwikkelcompetitie voor de leisurefunctie uit wil gaan voeren niet tot een succes zal gaan 33

leiden. Er zijn verschillende redenen waarom partijen niet in competitieverband mee wilden doen en er is meer nodig om de interesse in de markt op te roepen.105 Op 22 februari 2013 beantwoordt het College van B&W de technische vragen die door commissieleden GLT zijn gesteld met betrekking tot het raadsvoorstel over de aanbesteding/gebiedsontwikkeling luchthaven. Zo geeft het College onder meer aan dat het ADT als GR besluiten heeft genomen, waartoe zij op grond van de in de GR overgedragen bevoegdheden ook bevoegd was. Deze besluiten moeten passen binnen de geldende juridische kaders. ADT is als aanbestedende dienst bevoegd om besluiten met rechtskracht te nemen. Indien de Raad deze besluiten zou verwerpen, verandert dit in principe niets aan de rechtskracht van de besluiten van ADT. Daarnaast geeft het College aan dat de gemeenteraad niet de bevoegdheid heeft om al dan niet via een amendement inhoudelijk over besluiten te beslissen. Indien de gemeenteraad bij meerderheid zou vinden dat een bepaald genomen besluit niet in stand zou moeten blijven, kan zij slechts opdracht geven aan het College dit in te brengen in het bestuur van ADT. Het is vervolgens aan het ADT om hier al dan niet een ander besluit voor in de plaats te stellen.106 Op 26 februari 2013 brengt het College een voorstel in de gemeenteraad in het kader van het grondverzet op de terreinen van de vliegbasis Twente. In het kader van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. wordt de bodem geschikt gemaakt voor toekomstige functies. Hierbij is sprake van veel grondverzet en hergebruik van vrijgekomen en deels verontreinigde gronden. In de bodembeheernota wordt uiteengezet hoe de doelstellingen gerealiseerd worden.107 Op 27 februari 2013 verschijnt een rapport over de voortgang van de natuurontwikkeling ten zuiden van luchthaven Twente. In dit gebied krijgt natuur de ruimte en is er ruimte voor recreatie. Vanaf 2 maart 2013 wordt het voorlopig ontwerp van dit natuurgebied gepresenteerd op de website van ADT, in het stadskantoor van de gemeente Enschede, het provinciehuis van Overijssel en in het kantoor van ADT zelf. Het is voor publiek mogelijk om voor 30 maart 2013 een reactie te geven op het voorlopig ontwerp.108 Op 28 februari 2013 verschijnt een brief van Reggeborgh Groep waarin wordt aangegeven dat zij met verschillende kandidaat-operators voor de exploitatie van vliegveld Twente in gesprek is. Reggeborgh Groep heeft er vertrouwen in op korte termijn met de meest geschikte operator een intentieovereenkomst te sluiten en deze operator aan ADT ter goedkeuring te kunnen voorleggen. Zij geven echter aan dit niet voor afgesproken datum van 1 maart 2013 te kunnen realiseren.109 Op 6 maart 2013 stuurt de eerder genoemde financieel kritische volger een notitie naar de raad, met de titel: ‘de marktconforme garantie’ over de risico’s van de intentieovereenkomst. Hij wijst op artikel 3.2 van de intentieovereenkomst tussen ADT en Reggeborgh, waaruit blijkt dat niet de exploitant maar ADT zorgt voor garantie. De hoogte van die garantie (en van de voorziening) moeten dan ‘marktconform’ zijn. Hij geeft aan dat ADT voor Reggeborgh een vehikel is om aan een goedkope – want door de overheid gegarandeerde – lening te komen. Daarnaast staat ADT garant voor de verliezen en als er winst wordt geboekt is die voor Reggeborgh. De financieel kritische volger geeft aan dat de risico’s uiteindelijk voor de belastingbetaler zijn.110 In de wet Gemeenschappelijke Regelingen is geregeld dat het Algemeen Bestuur van een gemeenschappelijke regeling bevoegd is tot het vaststellen van de begroting. Het Dagelijks 34

Bestuur van ADT heeft op 22 juli 2012 de begrotingswijziging 2013, de meerjarenbegroting (ontwerp) 2014-2017 en de grondexploitatie 2013 vastgesteld. Het Dagelijks Bestuur van ADT heeft aan het College van B&W gevraagd om de ontwerpbegroting voor te leggen aan de Raad. Op 16 april 2013 stuurt het College van B&W een brief aan de gemeenteraad om hem te informeren over de wijzigingen in de begroting.111 Op 28 maart 2013 informeert het Dagelijks Bestuur van ADT het College van B&W en Gedeputeerde Staten over de samenwerking tussen Reggeborgh Groep en een operator. Een voorwaarde voor de concessieovereenkomst is dat de Reggeborgh groep voldoet aan de eisen die in de Request For Qualification zijn geformuleerd. De Reggeborgh groep zelf voldoet niet aan alle eisen uit de Request For Qualification en moet daarom een consortium vormen met een luchtvaartoperator. Reggeborgh Groep heeft medegedeeld overeenstemming te hebben bereikt over een intentieovereenkomst met een luchtvaartoperator, te weten Aviapartner, gevestigd te Brussel.112 Op 3 april 2013 verschijnt de jaarrekening 2012 van ADT. Hierin is te lezen dat 2012 voor ADT een belangrijk en spannend jaar was. Uit de jaarrekening van 2012 blijkt dat geactualiseerde exploitatieberekeningen voor het ontwikkelingsplan 2012 en de grondexploitatie 2012 aantonen dat er geen sprake meer is van een sluitende exploitatie.113 In de vergadering van de raadscommissie GLT op 9 april 2013 geeft de wethouder aan het jammer te vinden dat zij in de formele rol als wethouder niet in staat is bepaalde raadsvragen te beantwoorden. Daarvoor is het eerst nodig dat zij overleg voert met het bestuur van ADT, waar zij ook zelf lid van is. De wethouder vraagt begrip voor deze zorgvuldige formele gang van zaken.114 Verschillende raadsfracties vinden de dubbele pet van de bestuurder lastig en ervaren dat die in de weg staat van directe communicatie. Op 23 april 2013 verschijnt een memo van ADT over de beoordeling van het consortium Reggeborgh Groep – Aviapartner op de kwalificatie-eisen in het kader van de aanbesteding van de ontwikkeling en exploitatie van luchthaven Twente en het bijhorende bedrijventerrein. Geconcludeerd wordt dat het consortium voldoet aan de eisen en voorwaarden zoals gesteld in de Request For Qualification van 4 april 2011.115 Op 13 mei 2013 verschijnt een brief van de Tenderboard aan ADT. In deze brief informeert de Tenderboard ADT over de toetsing aangaande het correct toepassen van de uitsluitingsgronden en kwaliteitseisen bij het samenstellen van het consortium bestaande uit de Reggeborgh groep en Aviapartner. Uit de brief blijkt dat de Tenderboard van oordeel is dat ADT en het consortium conform de eisen als gesteld in het Request For Qualification hebben geoordeeld en op zorgvuldige en deugdelijke wijze hebben vastgesteld dat het consortium voldoet aan de eisen als gesteld in het Request for Qualification.116 Op 23 mei 2013 verschijnt een aanvullende notitie van de Tenderboard. Hierin komt de Tenderboard tot de conclusie dat indien het grote aantal wijzigingen in de overeenkomst in zijn geheel in onderling verband wordt beschouwd, onvermijdelijk het risico bestaat dat de concessieovereenkomst als wezenlijk gewijzigd wordt aangemerkt. Hierbij merkt de Tenderboard op dat ADT de waarde van het totaal aantal wijzigingen kwantificeert op minder dan vijf miljoen euro, wat een zeer bescheiden bedrag is voor de totale geraamde waarde van de concessie. De Tenderboard onderschrijft het voornemen van ADT om proactief haar aanbestedingsrechtelijke analyse te delen met de Europese Commissie. De Tenderboard raadt ADT aan daarbij te wijzen op de prudente wijze waarop zij tot op heden is 35

omgegaan met haar verplichtingen uit hoofde van het Werkingsverdrag van de Europese Unie en de daaruit af te leiden beginselen van transparantie, gelijke behandeling en proportionaliteit. De Tenderboard geeft aan zich te kunnen vinden in het voornemen van ADT om het proces nu al in een vervolgfase te brengen.117 Op 26 mei 2013 stuurt het Algemeen Bestuur van ADT een bestuursverslag aan Gedeputeerde Staten van Overijssel en het College van Enschede. Hierin geven zij aan dat ADT en het consortium Reggeborgh Invest B.V. en Aviapartner Holding B.V. het eens zijn over de concessieovereenkomst. Hiermee krijgt het consortium voor 49 jaar recht op de ontwikkeling en de exploitatie van de luchthaven Twente.118 Op 22 juli 2013 stuurt ADT de voortgangsrapportage van het tweede kwartaal van 2013 naar het College van B&W met het verzoek deze voortgangsrapportage ook naar de gemeenteraad te sturen. Uit de voortgangsrapportage blijkt dat een groot deel van de voorziene uitgaven dit jaar niet meer gerealiseerd zal worden, maar verschuift naar 2014 en 2015. De oorzaak daarvan is tweeledig. Ten eerste is er aan het eind van het tweede kwartaal overeenstemming bereikt tussen ADT en Reggeborgh Groep over de concessieovereenkomst. Vanaf dat moment kon er, in overleg met de Reggeborgh Groep gewerkt worden aan het maken van een planning van de uit te voeren werkzaamheden. Uiteindelijk is uit het overleg met Reggeborgh Groep duidelijk geworden dat de uitvoering van een aantal werken (saneren, slopen en hoofdinfrastructuur) dit jaar niet meer zal starten. Het tweede punt betreft de Ecologische Hoofdstructuur en de MER die voor de werkparken opgesteld wordt. De tijd die gemoeid is met onderzoeken in het kader van de MER én de daaruit voortvloeiende adviezen, leiden ertoe dat het advies later gereed is. De realisatie zal niet meer eind 2013, maar in 2014 starten. De oplevering blijft het eerste kwartaal 2015. Door deze twee ontwikkelingen wordt in 2013 aanzienlijk minder uitgegeven dan begroot. Een ander financieel voordeel in 2013 komt voort uit de lage rente waartegen ADT kan lenen op de kapitaalmarkt. Ten slotte wordt in de brief aangegeven dat de MER moet worden aangepast aan de hand van de gewijzigde concessieovereenkomst. De herziene MER is in september 2013 gereed, waarna in oktober 2013 het luchthavenbesluit zal worden aangevraagd. In de planning zal het luchthavenbesluit naar verwachting zijn vastgesteld in april 2014 en onherroepelijk zijn in november 2014. De aanvraag van het luchthavenbesluit is daarmee later dan in de planning was voorzien en ook het ontwerpbestemmingsplan schuift daarmee circa een maand op.119 In de memo aan de Raad van augustus 2013 zet ADT het proces uiteen met betrekking tot het gezondheidsbelevingsonderzoek dat door de GGD Twente gestart gaat worden. Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de gezondheid, het welbevinden van omwonenden van de luchthaven en het inventariseren van de factoren die de gezondheid en het welbevinden beïnvloeden.120 Op 25 september 2013 stuurt ADT een brief aan de gemeenteraad waarin ADT aangeeft samen met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu de nieuwe vliegroutes voor Twente Airport publiekelijk bekend te maken op 26 september.121 Op 26 september 2013 tekenen ADT en het consortium Reggeborgh Groep-Aviapartner de concessieovereenkomst. De Rekenkamercommissie Enschede presenteert op 30 september 2013 een onderzoek naar relaties met verbonden partijen, waaronder de relatie van de gemeente met ADT. De 36

Rekenkamer heeft de maximale risico’s geconfronteerd met de reserves die ADT heeft om op terug te vallen wanneer deze risico’s zich daadwerkelijk manifesteren. Van ADT blijken de maximale financiële gevolgen (het risico) onbekend te zijn en de algemene reserve € 0,-. Dat betekent dat ADT afhankelijk is van de gemeente en de provincie, omdat het niet in staat is het eigen risico af te dekken.122 Op 5 november 2013 verschijnt het voortgangsrapport ADT van het derde kwartaal 2013. Een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de luchthaven is dat op 26 september 2013 de concessieovereenkomst tussen ADT en het consortium Reggeborgh Groep – Aviapartner is getekend. Op 8 oktober heeft de Raad van State het hoger beroep behandeld dat ADT had aangespannen tegen het besluit van de Almelose Rechter om de militaire aanwijzing van Twente Airport op te heffen. Dat besluit zou betekenen dat er vanaf 7 november 2013 niet meer gevlogen zou kunnen worden op de luchthaven. Op 30 oktober heeft de Raad van State uitspraak gedaan en heeft het besluit van de rechtbank Almelo vernietigd. Het financieel resultaat in 2013 is ten opzichte van de vorige kwartaalrapportage nog positiever geworden. Dit heeft met name te maken met de verschuiving van kosten naar 2014.123 Op 9 januari 2014 stuurt een financieel kritische volger een notitie naar de gemeenteraad, waarin hij beargumenteert dat de bereikte concessieovereenkomst tussen ADT en Reggeborgh Groep grote risico’s met zich meebrengt voor de financiën van Enschede. Hij schrijft dat vrijwel alle deskundigen en analisten die op afstand en met enige distantie naar de business case hebben gekeken, van mening zijn dat de kansen voor een rendabele exploitatie van de luchthaven klein zijn. Ook de drie partijen die eerder door ADT waren gekwalificeerd zijn naar opvatting van de financieel kritische volger tot die conclusie gekomen en hebben daarom geen aanbieding gedaan. De Reggeborgh Groep zal dit ongetwijfeld zelf ook hebben ingezien. De Reggeborgh Groep is er echter in geslaagd om in de onderhandelingen met ADT wijzigingen in de concessievoorwaarden te laten aanbrengen, waardoor hij zelf een exit mogelijkheid krijgt uit het project en de financiële risico’s vrijwel geheel voor rekening zijn van de publieke sector.124 Op 26 februari 2014 stelt ADT het College van B&W en Gedeputeerde Staten op de hoogte van een aanpassing van de concessieovereenkomst tussen ADT en het consortium Reggeborgh-Aviapartner inzake de ontwikkeling en exploitatie van luchthaven Twente, als gevolg van de uitgangspunten die het Ministerie van Infrastructuur en Milieu hanteert voor het ontwerp luchthavenbesluit. Het consortium heeft inmiddels de Exploitatiemaatschappij Vliegveld Twente B.V. (EVT) opgericht. In de aanvraag van het luchthavenbesluit bij het Ministerie heeft ADT in afstemming met EVT ruimte aangevraagd voor in totaal circa 30.000 vliegtuigbewegingen, bestaande uit groot commercieel verkeer (14.188 vliegtuigbewegingen) en general aviation (15.600 vliegtuigbewegingen) in 2030. Deze aanvraag is gebaseerd op het hoge scenario uit het businessplan van EVT en biedt ruimte voor afhandeling van circa 2 miljoen passagiers per jaar. De Staatssecretaris is voornemens het luchthavenbesluit op het lage scenario uit het businessplan van EVT te baseren en daarmee ruimte te bieden voor in totaal circa 22.000 vliegtuigbewegingen per jaar, bestaande uit groot commercieel verkeer (6.500 vliegtuigbewegingen) en general aviation (15.600 vliegtuigbewegingen) in 2030. Het ontwerp luchthavenbesluit biedt daarmee ruimte voor circa 930.000 passagiers per jaar. De Staatssecretaris zet op dit moment in op het lage scenario, maar als de groei doorzet kan er snel gehandeld worden. Met de Staatssecretaris zijn afspraken gemaakt over het tot stand brengen van een nieuw luchthavenbesluit waarin meer ruimte wordt vergund dan met het lage scenario, zodra de grenzen van het 37

voorliggende ontwerp luchthavenbesluit in zicht komen. Naast deze aanpassing wordt de termijn voor vervulling van de opschortende voorwaarden van de concessieovereenkomst verlengd. Op 24 maart loopt de 180 dagen termijn af die daarvoor in de concessieovereenkomst is opgenomen. De overeenkomst biedt ADT en EVT de mogelijkheid de overeenkomst te verlengen, indien de opschortende voorwaarden nog niet vervuld zijn. En dat is het geval. Er is daarnaast een uitspraak nodig van de Europese Commissie over de staatssteuntoets, maar deze laat nog op zich wachten. Ook is er nog geen onherroepelijk luchthavenbesluit. De termijn waarbinnen de opschortende voorwaarden vervuld moeten zijn, is verlengd met 365 dagen, ingaande op 24 maart 2014.125 Op 4 maart 2014 informeert het College van B&W de Raad dat het besloten heeft om het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan voor de luchthaven als ontwerp ter visie te leggen. Met de vaststelling van de structuurvisie ‘gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.’ zijn de ruimtelijke en programmatische kaders bepaald voor de ontwikkeling van de voormalige militaire luchtmachtbasis. Om daadwerkelijk gebruik- en bouwmogelijkheden te kunnen bieden voor de verschillende ontwikkelingen in het gebied is het noodzakelijk de kaders uit de visie te vertalen naar bestemmingsplannen. De ontwerpplannen liggen van 7 maart 2014 tot en met 17 april 2014 voor een ieder ter inzage in de centrale hal van het Stadskantoor in Enschede en bij de receptie van het gemeentehuis in Denekamp.126 Op 7 maart 2014 biedt het College van B&W aan de Raad een brief aan van het bestuur ADT waarin het College wordt geïnformeerd over aanpassing van de concessieovereenkomst luchthaven Twente. De reden hiervoor is de start van de periode (7 maart tot en met 17 april 2014) waarbinnen het ontwerp luchthavenbesluit en de ontwerpbestemmingsplannen ter visie worden gelegd en de inhoud hiervan voor een ieder bekend wordt gemaakt. Eerder is in verschillende media het zienswijzetraject aangekondigd. In verband hiermee heeft het bestuur van ADT het College vooraf geïnformeerd over de aanpassing van de concessieovereenkomst, vorig jaar ondertekend door ADT en de Exploitatiemaatschappij Vliegveld Twente B.V. (EVT), als gevolg van uitgangspunten die het Ministerie van Infrastructuur en Milieu hanteert voor het Ontwerp luchthavenbesluit. Beide partijen kunnen zich vinden in deze (gewijzigde) uitgangspunten en passen hierop de overeenkomst aan.127 Op 16 april 2014 zendt het College van B&W aan de Raad de zienswijze inzake het ontwerp luchthavenbesluit luchthaven Twente e.o. die het College heeft ingediend na bespreking in de raadsvergadering van 14 april 2014. In de zienswijze geeft het College aan dat er sprake is van een vermeende grootschalige bomenkap zoals deze zou kunnen worden herleid tot het ontwerp luchthavenbesluit van 7 maart 2014. Stringente vertaling van internationale regelgeving in het Besluit Burgerluchthavens heeft in het Ontwerp luchthavenbesluit Twente het onbedoelde effect dat een groot aantal hectares bos gekapt zou kunnen worden. Dit is voor het College onacceptabel. De onrust en commotie die hierdoor is ontstaan in de gemeente maar ook daarbuiten heeft het College eerder onder de aandacht gebracht. In aansluiting daarop roept het College op om in de zienswijze deze onbedoelde gevolgen weg te nemen in het definitieve luchthavenbesluit. De (vermeende) massale bomenkap moet worden voorkomen en het luchthavenbesluit moet in die zin worden aangepast.128 Op 6 mei 2014 komen bij de griffie vragen binnen van de SP-fractie gericht aan de voorzitter van de gemeenteraad inzake de zienswijzen over het bestemmingsplan van de luchthaven. Zo wordt gevraagd of de wethouder het met de SP eens is dat de tijd die de 38

indieners kregen om een schriftelijke reactie in te dienen veel te kort is geweest. Het College antwoordt met nee, indieners hebben twee weken de tijd gekregen om schriftelijk hun zienswijze te bevestigen.129 Normaliter liggen bestemmingsplannen zes weken ter inzage.

2.8 Het einde van een luchthaven? Op 9 mei 2014 informeert ADT het College van B&W over recente ontwikkelingen met betrekking tot de realisatie van een commerciële burgerluchthaven. Om de termijn te kunnen halen die in het politieke kader is gesteld om eind 2014 te kunnen vliegen, is een besluit van de Europese Commissie voor de zomer nodig over de staatssteuntoets. ADT heeft echter van de Europese Commissie begrepen dat zij kritisch staat ten opzichte van een aantal aspecten met betrekking tot de financiering. De commissie heeft daarom bij notificatie meer tijd nodig voor een volledige analyse dan zij eerder aangaf. Zij heeft aangegeven dat zij naar verwachting op z’n vroegst in januari 2015 een besluit kan nemen. Dat betekent dat het niet meer mogelijk is de termijn van eind 2014 te halen. Daarnaast is in het ontwerpluchthavenbesluit in een voetnoot aangegeven dat het Ministerie van Infrastructuur en Milieu overweegt bij de vaststelling van het luchthavenbesluit te anticiperen op de in gang gezette herziening van het Besluit Burgerluchthavens. Er zijn signalen van het Ministerie dat zij naar verwachting zal kiezen voor vaststelling van het luchthavenbesluit nadat de aanpassing van de herziening van het Besluit Burgerluchthavens is afgerond. Ook in dat geval wordt de termijn – van eind 2014 kunnen vliegen – niet gehaald. Deze recente ontwikkelingen hebben tot gevolg dat ADT de opdracht om te komen tot de ontwikkeling en exploitatie van een commerciële burgerluchthaven niet binnen het politiek aangegeven tijdskader kan realiseren.130 Op 10 mei 2014 informeert het College van B&W de gemeenteraad dat zij op 9 mei 2014 een brief van het bestuur van ADT heeft ontvangen, waarin het College wordt geïnformeerd over recente ontwikkelingen die het noodzakelijk maken om het College op de hoogte te brengen van het niet halen van de eerder aangekondigde planning om een commerciële luchthaven te realiseren. Hierover zijn afspraken gemaakt door ADT met EVT in de eind vorig jaar ondertekende concessieovereenkomst.131 Op 13 mei 2014 stuurt een financieel kritische volger een notitie naar de Raad en het College van Burgemeester en Wethouders, waarin hij aangeeft dat de grondexploitaties van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. van 2010, 2011, 2012 en 2013 zijn gestoeld op een telkens veranderende set van parameters en uitgangspunten. De gepresenteerde netto constante waarden van de grondexploitaties zijn daarom niet met elkaar vergelijkbaar. Als bijvoorbeeld in de grondexploitatie van 1 januari 2012 gerekend zou zijn met dezelfde parameters en uitgangspunten als in de grondexploitatie bij de start van ADT, dan zou het verlies in het eerste jaar niet zijn uitgekomen op € 10,9 miljoen, zoals is gerapporteerd, maar op circa € 30 miljoen.132 Op 5 juni 2014 brengt ADT een rapportage uit met betrekking tot de stand van zaken van het Noordelijk plangebied van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.. Daarin is de ontwikkeling omtrent de staatssteuntoets nader beschreven. In de Kadernota aanbesteding is aangegeven dat er voor wat betreft de overheidsinvesteringen een procedure ter verkrijging van goedkeuring van de Europese Commissie moet worden doorlopen. Daarnaast stelt de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu als eis voor het vaststellen van het luchthavenbesluit dat er duidelijkheid dient te bestaan over de vraag of het inzetten van publieke middelen in overeenstemming is met de Europese wet- en regelgeving ten aanzien 39

van staatssteun. ADT is vanuit die kaders een staatssteunprocedure gestart bij de Europese Commissie. Op 6 september 2011 is door ADT in het officiële systeem van de Europese Commissie de notificatieprocedure gestart van de voorgenomen overheidsfinanciering. Gedurende de notificatieprocedure vond veelvuldig schriftelijk en mondeling overleg tussen ADT en de Europese Commissie plaats. Belangrijk daarbij was dat de Europese Commissie na de notificatiefase aangaf dat er aan een strenger beleid voor steun aan luchthavens wordt gewerkt en dat men meldingen als die gedaan voor luchthaven Twente ook op basis van dat nieuwe voorgenomen beleid zal gaan beoordelen. ADT schrijft dat dit opmerkelijk was, omdat er tot dan toe hierover geen opmerkingen waren gemaakt. Bovendien was het op dat moment nog niet duidelijk wat dat nieuwe beleid in zou houden en was op dat moment voorzienbaar dat het nieuwe beleid waarschijnlijk pas op zijn vroegst per 2013 zou worden vastgesteld, terwijl de notificatie inzake luchthaven Twente werd gedaan onder het toen vigerende beleid uit 2005 en de Europese Commissie niet aangaf dat zij haar besluit zou aanhouden totdat het nieuwe beleid zou zijn vastgesteld. Om uit deze impasse te geraken dat het nieuwe beleid nog onbekend was en ADT daarop niet wilde en kon wachten, is in overleg en met medewerking van de Europese Commissie de procedure voortgezet op basis van het ‘market economy investor principle’. Bij de toepassing van dat principe toetst de Europese Commissie niet of er sprake is van geoorloofde staatssteun, maar gaat de Europese Commissie na of de voorgenomen investeringen door ADT onder omstandigheden worden gedaan die aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in de markt normale gebruiken handelt. Indien dat zo is, investeert ADT als ware zij een marktpartij. Er is dan geen sprake van staatssteuntoets, maar van een marktconformiteitstoets. Op 4 december 2012 is de Europese Commissie op de hoogte gebracht dat er in de aanbesteding geen biedingen waren ontvangen binnen de daarvoor gestelde termijn en dat de openbare fase van de aanbesteding was beëindigd. De Europese Commissie heeft vervolgens de notificatiefase opgeschort tot 29 januari 2013. Omdat er bij afloop van de opschortingstermijn nog geen sprake was van gunning aan een marktpartij, werd de notificatie ingetrokken. Op 26 juni 2013 heeft ADT opnieuw een prenotificatiefase opgestart, nadat met EVT de (voorwaardelijke) concessieovereenkomst was aangegaan en er aldus een business case vanuit de private partij beschikbaar was. Daarbij bleef de insteek een toetsing van de investeringen op basis van het ‘market economy investor principle’. De Europese Commissie geeft in mei 2014 uiteindelijk aan dat het voorlopig oordeel is dat men twijfelt aan de marktconformiteit van de overheidsinvesteringen.133 Op 6 juni 2014 bericht het bestuur van ADT aan Gedeputeerde Staten en het College van B&W over de consequenties van het niet kunnen halen van het politieke tijdskader. In de brief is aangegeven dat de Europese Commissie aangeeft dat het voorlopig oordeel is dat zij twijfelt aan de marktconformiteit van de overheidsinvesteringen. ADT constateert dat er op dit moment onder de huidige condities geen mogelijkheden zijn om binnen afzienbare tijd de twijfels van de Europese Commissie weg te nemen en het notificatietraject binnen de gestelde politieke kaders af te ronden. Door de latere vaststelling van het luchthavenbesluit (december 2014/januari 2015) en het voorlopige oordeel van de Europese Commissie moet het bestuur constateren dat zij noch het politiek gestelde tijdskader noch de termijn die met de exploitant is overeengekomen kan halen. Dat betekent dat daarmee, tot grote teleurstelling van het bestuur en die van de exploitant, er nu en binnen afzienbare tijd geen basis is om te komen tot de inwerkingtreding van de concessieovereenkomst en daarmee te komen tot een commerciële burgerluchthaven. Op basis hiervan besluit het bestuur van ADT om af te zien van het voortzetten van de inspanningen voor het in werking treden van de 40

concessieovereenkomst voor de verdere ontwikkeling van de burgerluchthaven met commercieel verkeer. Hierover zal ADT met EVT in overleg treden. Partijen hebben afgesproken om uiterlijk op 2 september 2014 te evalueren of de gehele verlengingstermijn vol gemaakt zal worden of niet. Wanneer de huidige ontwikkeling wordt beëindigd, zullen de geprognosticeerde kosten en opbrengsten niet meer gerealiseerd worden. Indien het College besluit de huidige ontwikkeling te beëindigen, dient rekening te worden gehouden met een negatief effect van circa € 6,5 miljoen. ADT heeft daarnaast scenario’s ontwikkeld, waarin is geïnventariseerd welke ontwikkelingen mogelijk zijn voor het gebied waar de luchthaven en het bijbehorende bedrijventerrein gepland zijn. Het zijn vier scenario’s: 1. Business- en General Aviation met bedrijvigheid: in dit scenario wordt alleen met kleinere vliegtuigen gevlogen. 2. Bedrijvigheid met beperkt gebruik van de landingsbaan: dit scenario gaat uit van een inrichting als luchthaven gebonden bedrijvigheid. 3. Mixed-zone aan de baan: dit scenario bestaat uit een combinatie van de meest kansrijke functies, en wordt gekenmerkt door deelontwikkeling die dan wel parallel dan wel volgordelijk te ontwikkelen zijn. 4. Buitenplaats Twente: dit scenario bestaat ook uit een combinatie van de meest kansrijke functies, en neemt het landschap als drager van een landgoed-ontwikkeling als belangrijkste uitgangspunt en grijpt daarmee terug op het gedachtegoed van de Twentse Basis. Daarnaast is er nog een relatief eenvoudige terugvaloptie (‘no regret’) om de verhuur aan Troned en andere vastgoedobjecten door te zetten om onderhoud van het gebied op een adequaat niveau te kunnen houden. ADT stelt het College voor om alle vier de scenario’s uit te laten werken en bij die uitwerking belanghebbenden en stakeholders te betrekken. Per scenario kan daarvoor maatwerk worden geleverd.134 Op 11 juni 2014 bericht het College van B&W aan de Raad dat de gevolgen van het niet halen van het politieke kader door ADT in beeld zijn gebracht met daarnaast een eerste verkenning van scenario’s voor het noordelijk plangebied van luchthaven Twente. Het College is van oordeel dat in de afgelopen periode door het bestuur en de directie van ADT alles in het werk is gesteld om de noodzakelijke voorbereidingen te treffen die nodig waren om de prenotificatiefase af te sluiten.135 Op 26 juni 2014 ligt er een voorstel voor in de gemeenteraad, waarin het College van B&W de raad vraagt om in te stemmen met de stelling van het Algemeen Bestuur ADT dat binnen het huidige politieke kader het thans niet mogelijk is de ontwikkeling van een commerciële luchthaven tijdig af te ronden. Verder stelt het College voor de huidige inspanningen voor de verdere ontwikkeling van een commerciële burgerluchthaven te beëindigen. Daarnaast is in het voorstel beschreven dat in de stedelijke commissie vanuit verschillende politieke fracties is opgeroepen tot het trekken van lessen uit de voorbereidingen, de genomen stappen in het staatssteundossier en de voorbereiding van het luchthavenbesluit (uiteraard tegen de achtergrond van de vastgestelde kaders uit de Kadernota). Aan de Raad wordt voorgesteld om het College opdracht te geven te komen tot een feitenrelaas over de genomen stappen in de prenotificatieprocedure en voorbereiding (ontwerp)luchthavenbesluit (periode januari 2013-juni 2014). Het gaat dan om de periode na de biedingenfase, i.c. het moment waarop de

41

eerste gesprekken zijn gevoerd met Reggeborgh Groep tot aan het onlangs genomen besluit door het bestuur van ADT.136 De Rekenkamercommissie van de gemeente Enschede brengt op 30 juni 2014 een rapport uit waarin wordt onderzocht of de gemeenteraad voldoende instrumenten heeft om het beleid bij te sturen in een door haar gewenste richting. Over ADT meldt het rapport dat het Algemeen Bestuur bestaat uit zes leden, waarvan drie door de gemeenteraad aan te wijzen leden uit zijn midden, dan wel uit het College. In de toelichting bij de regeling staat dat aanvullend is vastgelegd dat de gemeenteraad er de voorkeur aan geeft alleen uit het College leden aan te wijzen voor het Algemeen Bestuur. Het Dagelijks Bestuur bestaat uit vier van de zes leden. Het rapport meldt dat het opvallend is dat het Dagelijks Bestuur belast is met het houden van voortdurend toezicht op het beheer en de exploitatie van ADT. Hierdoor is de controlerende functie ten opzichte van het bestuur niet duidelijk belegd.137 Op 29 oktober 2014 stuurt ADT de voortgangsrapportage van het derde kwartaal 2014 aan het College van B&W. Hierin staat onder meer beschreven dat na een verkenning van vier mogelijke scenario’s door ADT Provinciale Staten in juni hebben besloten pas op de plaats te willen maken en op 2 juli een Commissie van Wijzen in te stellen. De gemeenteraad van Enschede sloot zich aan bij deze opdracht. Gedurende dit onderzoek, dat op 27 augustus gestart is, werkt ADT niet verder aan het uitwerken van scenario’s voor de ontwikkeling van het Noordelijk plangebied. Met het niet doorgaan van de ontwikkeling van een commerciële burgerluchthaven is een aantal lopende procedures, na besluitvorming door het Algemeen Bestuur van ADT op 29 september, beëindigd. Het betreft de overeenkomst met de beoogde exploitant van de luchthaven, de prenotificatie bij de Europese Commissie en de gezondheidsmonitor.138

42

3.

Duiding: patronen en mechanismen

3.1 Inleiding In de afgelopen twintig jaar is in veel Nederlandse gemeenten (maar ook daarbuiten) ervaring opgedaan met de realisatie van complexe projecten. Daarbij doen zich met regelmaat problemen voor, zoals een overschrijding van het budget of de tijdsplanning. Of het nu gaat om de tramtunnel in Den Haag, de Noord-Zuidlijn in Amsterdam, de Spoorzone in Delft of het Van Heek Plein in Enschede, iedere keer gaat het over complexe projecten waaruit we lering kunnen trekken voor de toekomst. De vele onderzoeken die in binnen- en buitenland naar dergelijke projecten zijn gedaan, hebben belangrijke lessen opgeleverd over bijvoorbeeld risicobeheersing en projectmanagement.139 Achter de ontwikkeling van complexe projecten gaan vaak herkenbare patronen en terugkerende mechanismen schuil vandaar dat wij op sommige plekken verwijzen naar literatuur waarin dergelijke mechanismen ook in andere contexten zijn geconstateerd. In het geval van luchthaven Twente hebben de mechanismen veelal betrekking op onderliggende processen, politiekbestuurlijke dynamiek en verschuivende contextuele factoren die de besluitvorming beïnvloeden (zoals overigens ook het geval is bij vele andere complexe projecten). Bij de totstandkoming van de duiding zijn de feiten die we in het vorige hoofdstuk hebben beschreven en de inzichten uit gevoerde gesprekken leidend geweest. We hebben gekeken hoe die feiten en inzichten geduid kunnen worden. De opbouw van de duiding leest dan ook als een beschrijving van feiten en inzichten die steeds in relatie tot elkaar een bepaald mechanisme laten zien. Op verschillende plaatsen in de tekst worden dan ook mechanismen genoemd en toegelicht. Ten behoeve van de overzichtelijkheid is in bijlage 2 een beknopt overzicht opgenomen van de genoemde mechanismen (in de categorie onderliggende processen) en hun feitelijke betekenis.

3.2 Onderliggende processen 3.2.1 Escalatie van commitment De gebiedsontwikkeling rondom luchthaven Twente is begonnen met een wijziging in het Rijksbeleid in 1997 toen het Rijk met de Nota RELUS de verantwoordelijkheid voor regionale luchthavens aan de regio gaf. Daarna geeft de provincie Overijssel samen met onder andere de gemeente Enschede het burgerlijk medegebruik van de militaire luchthaven vorm. Wanneer in 2003 de Minister van Defensie besluit tot sluiting van de militaire luchthaven dienen zich voor Twente in het algemeen en Enschede in het bijzonder een economische opgave (een banenverlies van ongeveer 2500 arbeidsplaatsen) en een gebiedsontwikkelingsopgave (van 443 hectare) aan. Hiermee verandert ook het perspectief op de luchthaven: van militaire luchthaven met burgermedegebruik naar burgerluchthaven waarbij later sprake is van mogelijk militair medegebruik. Er volgt een periode van meer dan tien jaar waarin gemeente Enschede en provincie Overijssel samen met het Rijk werken aan die gebiedsontwikkeling, aanvankelijk in VTM i.o. en later in de gemeenschappelijke regeling ADT. In die gebiedsontwikkeling staat vanaf de jaren ’90 de luchthaven centraal. Of beter gezegd, aan de gebiedsontwikkeling ligt de doelstelling ten grondslag om de economische ontwikkeling in Twente te bevorderen, banen te creëren en kansen te verzilveren die in het luchthavengebied aanwezig zijn. In de missies van VTM i.o. en ADT is dit ook verankerd. Het realiseren van een burgerluchthaven is altijd 43

gezien als middel om dat doel van werkgelegenheid en economische ontwikkeling te bereiken. In door ons geanalyseerde raads- en commissiedebatten is ook te constateren dat deze verhouding tussen doel en middel nadrukkelijk zo wordt beleefd, wat onder meer blijkt uit uitspraken als: “We doen het voor de werkgelegenheid”. Een uitspraak die in enige vorm bij zowel het college als verschillende raadsfracties te beluisteren is. In de beginfase van de gebiedsontwikkeling wordt onderzoek gedaan naar alternatieven met en zonder luchthaven, zowel in de MER procedure als in de uitwerking van structuurvisies waarin van vlekkenplannen naar twee structuurvisies wordt gewerkt: één met en één zonder luchthaven. Uiteindelijk stelt de gemeenteraad Structuurvisie B vast met een luchthaven als onderdeel daarvan. Het wordt gezien als de optie die potentieel de meeste werkgelegenheid schept en daarmee als de variant die het meest waarschijnlijk het maatschappelijke doel kan bereiken. Aan deze beslissing liggen bovendien haalbaarheidsstudies ten grondslag en een Luchtvaartnota van het kabinet die de luchthaven Twente nationale betekenis geeft. Het besluit van de gemeenteraad vormt het centrale, ruimtelijke gemeentelijke kader voor de verdere ontwikkeling van het gebied. Wat er daarna in de gebiedsontwikkeling gebeurt, is in de eerste plaats een algemeen bekend proces van projectmanagement en het aanbesteden van een concessie. Het is ook een proces dat steeds doorgaat, dankzij onder andere de onderbouwing vanuit verschillende onderzoeken, second opinions en de status die de luchthaven krijgt in landelijk beleid en ondanks kritische onderzoeken, kritische zienswijzen van burgers en twijfels bij verschillende raadsleden en -fracties. Uiteindelijk wordt het middel (de luchthaven) niet gerealiseerd en wordt de maatschappelijke doelstelling niet behaald. We zien in dit proces een sterk commitment aan het oorspronkelijke, maatschappelijke doel en de volharding om het te bereiken. Het gaat om de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling en juist daarom wordt volhard in de wens tot realisatie van Structuurvisie B en dus de luchthaven. Doorzetten, volhouden en de volgende stap zetten, zijn dan logische acties. We zien deze wens tot doorzetten, vasthouden en volgende stappen nemen bijvoorbeeld:    



als het College een voorlopige voorkeur uitspreekt voor Structuurvisie B nog voordat zienswijzen vanuit de samenleving zijn ontvangen; als een addendum bij de bestuursovereenkomsten wordt gemaakt om de kaders passend te krijgen na het Statenbesluit tegen Structuurvisie B; als de gemeente en de provincie alvast de grond kopen van het Rijk terwijl nog geen exploitant gevonden is; als na het uitblijven van biedingen weliswaar wordt gekeken naar alternatieven, maar een mogelijkheid om met een zich aandienende marktpartij tot een concessie te komen direct wordt aangegrepen als mogelijkheid om het kader te realiseren; als ADT alvast een concessieovereenkomst sluit met EVT (Reggeborgh Groep / Aviapartners) nog voordat de Europese Commissie zich heeft uitgesproken over de aanbestedingsrechtelijke kant van die overeenkomst.

Steeds gaat het om stappen die logisch zijn in de projectontwikkeling, die de volgende te nemen stap zijn om tot realisatie van het gegeven kader te komen en zo de achterliggende doelstelling te realiseren. Ze passen binnen dat kader en zijn nodig voor de doelrealisatie. Gelijktijdig maken ze afstand nemen, pas op de plaats maken of terugkomen op genomen beslissingen moeilijker. We zien hierin een mechanisme dat ook wel escalatie van commitment wordt genoemd. Het commitment aan het maatschappelijke doel, in de 44

wetenschap dat de maatschappelijke opgave in Enschede en Twente groot is, wordt zo omvangrijk en bepalend dat doorgaan de logische, volgende stap is. Het beeld dat zich opdringt, is dat van een college dat door wil, verder wil, de volgende stap wil zetten. Tijdens een van de door ons geanalyseerde debatten zegt de wethouder ook letterlijk: “als u niet instemt met de besluiten kan ik niet verder […]”. Het kader dat is neergelegd in Structuurvisie B legitimeert de wethouder in zijn inspanningen om dat kader gerealiseerd te krijgen – sterker nog, dat wordt van hem verwacht – en juist die drang verheft het realiseren van het kader tot doel op zich. Dat wordt doelsubstitutie genoemd.140 De wens om het project te realiseren neemt het maatschappelijke doel als het ware over. Daardoor wordt het ook lastiger om het maatschappelijke doel te heroverwegen, dat is immers democratisch vastgesteld, het kader is gegeven en nu moet het worden gerealiseerd. Dit verklaart bijvoorbeeld ook waarom het college in 2014 de termijn voor het indienen van zienswijzen bij het bestemmingsplan verkort van de gebruikelijke zes naar twee weken. Doorgaan en de volgende stap maken in de realisatie is het devies. Tegelijkertijd hebben er gedurende het besluitvormingstraject rondom de gebiedsontwikkeling van de luchthaven kritische geluiden van buitenaf (de media, bewonersverenigingen, kritische burgers) de gemeente bereikt. In de afgelopen tien jaar zijn er verschillende waarschuwingen geweest. Schiphol heeft al in 2009 aangegeven de ontwikkeling van luchthaven Twente economisch niet haalbaar te vinden, kritische volgers schrijven met regelmaat brieven aan Staten en gemeenteraad die op ernstige risico’s duiden, er zijn onderzoeken die de haalbaarheid van de luchthaven in twijfel trekken, sommige raadsfracties uiten substantiële twijfels bij het project en een eerste verkenning van de markt heeft geen geïnteresseerde marktpartijen opgeleverd. Toch leiden deze signalen niet tot een fundamentele heroverweging of tot stopzetting van de gekozen richting. Dit fenomeen wordt in de literatuur wel aangeduid als verstrikking en die verstrikking is verbonden met het escaleren van commitment en doelsubstitutie.141 Verstrikking treedt op tijdens het besluitvormingsproces als er wordt vastgehouden aan eerder gemaakte keuzes vanwege de investeringen (middelen, tijd, energie) die reeds gedaan zijn.142 Of omdat kansrijke investeringen van buiten anders worden misgelopen (in gesprekken die wij hebben gevoerd is sprake van een mogelijke miljoeneninvestering door Reggeborgh Groep – Avia Partners in de luchthaven die misgelopen zou kunnen worden). Verstrikking is van invloed op de wijze waarop er met informatie over risico’s wordt omgegaan. De kritische geluiden worden gehoord, en tegelijkertijd gezien als een onvermijdelijk (en uiteindelijk overkomelijk) onderdeel van het project, wat tot doorgaan in plaats van stoppen leidt. Uit de door ons gevoerde gesprekken komt naar voren dat risicoanalyses die in de loop van de tijd zijn uitgevoerd onder geheimhouding vanuit ADT zijn gedeeld. Bovendien zien we in het dossier verschillende onderzoeken die de haalbaarheid van de luchthaven onderbouwen. Uit de door ons gevoerde gesprekken komt bovendien naar voren dat het bedrijfsleven in Enschede steeds heeft aangedrongen op snelheid in de realisatie van de luchthaven. Ook bestaat er, blijkens onze gesprekken, onderzoek waarin te zien is dat 60%-70% van de inwoners van Enschede achter de plannen voor de luchthaven stond en hebben vele duizenden inwoners een Facebook actie voor de luchthaven ‘geliked’. Ook is uit een van de gesprekken naar voren gekomen dat er naast de Luchtvaartnota nog verscheidene documenten uit de periode 2007-2009 zijn waarin het belang van de luchthaven Twente op nationaal niveau door de regering wordt benadrukt. Het is dus geenszins zo dat er alleen maar waarschuwende signalen waren en het college tegen beter weten in alsmaar door zou zijn gegaan. Sterker nog, de besluitvorming over de luchthaven baseert zich op uitgebreide, 45

onderbouwende onderzoeken en overtuigende maatschappelijke steun. Gelijktijdig is het zo dat in dit soort complexe projecten onderbouwende en weerleggende onderzoeken, steunbetuigingen en tegenacties altijd naast elkaar bestaan. Er zijn altijd tegenstanders die zich niet onbetuigd laten. En juist dat werkt verstrikking in de hand, omdat ook al die kritische geluiden er altijd wel zijn en er ook gewoon bij horen. Bestuurders hebben er eerder mee te maken gehad in andere projecten of omgevingen en toen was het ook een zaak van volhouden en doorzetten. Meer ervaren bestuurders, zo blijkt ook uit wetenschappelijk onderzoek, zijn dan ook gevoeliger voor het optreden van mechanismen als escalatie van commitment, doelsubstitutie en verstrikking dan minder ervaren bestuurders.143 In het dossier zien we wel degelijk dat er aandacht is bij het college en bij ADT voor risico’s. ADT maakt bijvoorbeeld in 2011 nog een strategische heroverweging en er zijn verschillende second opinions uitgevoerd, bijvoorbeeld ten aanzien van de aannames die onder de grondexploitatie liggen. Die analyse van risico’s leidt uiteindelijk niet tot doorslaggevende besluiten om te stoppen of het anders te doen. Sterker nog, een van die second opinions stelt onomwonden dat verder onderzoek geen extra zekerheden meer zal bieden en dat vooral dient te worden overgegaan tot uitvoering van het project. En dat is ook begrijpelijk, absolute zekerheid bestaat immers niet en risico is er altijd. Gelijktijdig komt de continuering van het project boven de risico’s te staan, de risico’s worden in het project geïnternaliseerd. Het is geen onwil of onwetendheid, maar een mechanisme dat in de menselijke manier van afweging en besluitvorming besloten ligt. De grote hoeveelheid beschikbare informatie ter ondersteuning van een luchthaven en de informatie die de risico’s en twijfels bij de haalbaarheid benoemt, neemt op enig moment een dergelijke omvang aan dat het ook onderdeel van de identiteit van managers en bestuurders wordt om te volharden en door te zetten. Er zijn altijd risico’s in dit soort projecten en het vraagt ook daadkrachtig besturen om een project tot een goed einde te brengen. Dit maakt ook dat meer waarde wordt gehecht aan bijvoorbeeld voortgangsrapportages die ook daadwerkelijk die voortgang laten zien dan aan kritische waarschuwingen vanuit de zijlijn van een project. 3.2.2 Samenvallen van verantwoordelijkheden in de collegebesluitvorming De inrichting van een gemeenschappelijke regeling heeft ervoor gezorgd dat enkele gemeentebestuurders een dubbele verantwoordelijkheid hebben. Ze zijn gelijktijdig bestuurder van de gemeente (met een portefeuille en een verantwoordelijkheid in de raad) en q.q. bestuurslid van ontwikkelingsmaatschappij ADT. Het combineren daarvan blijkt in het dossier van gebiedsontwikkeling rondom luchthaven Twente ingewikkeld. Raadsleden vinden het bijvoorbeeld lastig dat hun bestuurder hun vragen niet beantwoordt, maar die moet meenemen naar het bestuur van ADT om daar een antwoord op te formuleren (samen met de bestuursleden namens de andere aandeelhouder). En voor bestuurders is diezelfde situatie om precies dezelfde reden ingewikkeld. Dat is bijvoorbeeld te zien in de commissievergadering GLT van 9 april 2013, waarin de wethouder aangeeft het jammer te vinden niet de vragen vanuit de raadscommissie te kunnen beantwoorden: “Ik moet de antwoorden eerst formeel op papier van ADT krijgen. Ik wil de vragen heel graag beantwoorden, maar dat kan nu niet. Ik wil begrip vragen voor deze zorgvuldige formele gang van zaken”. Uit onze gesprekken komt bovendien naar voren dat veel raadsleden zich herinneren dat ook de burgemeester (voorzitter van de raad, voorzitter van het college en voorzitter van ADT) in dezelfde bijeenkomst vragen vanuit steeds weer een andere verantwoordelijkheid beantwoordde.

46

Belangrijker echter dan dit ongemak is het gegeven dat we in de door ons bestudeerde stukken geen onderscheid aantreffen tussen voorstellen van ADT en het College van B&W. Iedere keer als een voorstel vanuit ADT wordt voorgelegd aan het College en het College hierover de Raad informeert of een besluit van de raad vraagt, volgt het College het voorstel van ADT. De enige uitzondering hierop die we zijn tegengekomen is de afwijkende opvatting van één toenmalige wethouder die structuurvisie B niet steunde. Het college bracht het voorstel desalniettemin in voor besluitvorming. Deze synchroniteit is gelijktijdig gebruikelijk en opvallend. Zij is gebruikelijk, omdat het college vanzelfsprekend geen voorstellen in de raad wenst te brengen waarover interne verdeeldheid bestaat. Het college spreekt met één mond en alle verschillen van opvattingen worden vooraf geadresseerd. Uit een van onze gesprekken komt ook naar voren dat tussen de collegeleden die zitting hadden in het AB van ADT en de overige collegeleden vooraf duidelijke mandaten zijn afgesproken voor de onderhandelingen in ADT. Wanneer die mandaten niet haalbaar bleken, is daarover steeds telefonisch overlegd met de collegeleden die niet in het AB van ADT zaten. Dit is een gebruikelijke handelingswijze. Gelijktijdig is het ook opvallend, omdat dit in de hand werkt dat er weinig ruimte en afstand blijft tussen het College en ADT. In de commissievergadering GLT van 9 april 2013 ziet het er in ieder geval naar uit dat de ADT pet niet af kan. Die nauwe verbondenheid werkt een escalatie van commitment en doelsubstitutie in de hand, omdat het voor het college bijzonder lastig is afstand te nemen van besluiten in het bestuur (AB) van ADT. Zeker aangezien drie van de zes collegeleden zitting hebben in het Algemeen Bestuur van ADT (en één daarvan de burgemeester, voorzitter van het college en de raad was) wat het voor de overige drie leden lastig maakt om als checks and balances te functioneren. Uit onze gesprekken komt naar voren dat juist daarom door het bestuur ook intern en extern tegenspraak is georganiseerd. Bestuurders herinneren zich indringende gesprekken over de vraag of het nog wel de goede kant op ging met de ontwikkeling rondom luchthaven Twente. Ook heeft het bestuur bijvoorbeeld actief contraexpertise opgezocht om de businesscase van Reggeborgh Groep te checken. 3.3.3 Doorwerking en drukuitoefening richting de raadsbesluitvorming In de besluitvorming in de gemeenteraad valt op dat er zowel van de zijde van het College als van verschillende raadsfracties, een terugkerende oproep is om tempo te maken. De wethouder zegt in de commissie GLT van 21 februari bijvoorbeeld letterlijk: “Misschien hebben we dat met z’n allen van te voren niet helemaal voorzien. Goed om deze zaken op een later moment te evalueren en te bezien of het iets is waar we nog van moeten leren. Als u vandaag niet instemt met de besluiten, dan kan ik niet verder en blijven we in de discussie van ‘wat als, wat als…’”. Doorgaan en tempo maken is het devies van het College en van verschillende raadsfracties. Nadrukkelijk benoemen we hier dat deze wens om tempo te maken ook bij verschillende raadsfracties leeft. De escalatie van commitment (een overmatig commitment aan het realiseren van het maatschappelijke doel) zien we ook in de raad zelf terug. Daarmee heeft ook hier doelsubstitutie plaats. We zien dat het college in de richting van de raad acties onderneemt om het realiseren van dat doel zo snel mogelijk tot stand te brengen. Ook zien we dat de raad die acties steeds in meerderheid steunt. Of beter gezegd, ze leiden niet tot afkeurende stemmingen in de raad. Besluitvorming wordt dan zo veel mogelijk in de richting van realisatie van het kader gestuurd, niet met de bedoeling de raad te beperken of buiten spel te zetten, maar in het belang van spoedige realisatie van de maatschappelijke doelen en dus ook de spoedige realisatie van het politieke kader. De raad wil het (wil de realisatie van dat kader) en juist

47

daarom dient nu tempo te worden gemaakt. In het besluitvormingsproces zien we dat op verschillende momenten terug: 

De ruimte voor wijzigingen wordt beperkt. Bij de conceptversies van de Request for Proposal en de concessieovereenkomst staat in een bestuursnotitie dat er weinig ruimte voor aanpassing is. Dit om te voorkomen dat aanpassingen biedingen in de weg staan.



De tijdsdruk wordt hoog gehouden. Zonder instemming van de raad kan er geen voortgang worden gemaakt en voortgang is nu echt nodig. Dat zien we bijvoorbeeld in de raadsvergadering van 14 december 2009 en in de commissievergadering van 21 februari 2012.



Informatie wordt geheim verklaard. Zo is de grondexploitatie van ADT van oktober 2011 voor raadsleden ter inzage gelegd onder geheimhouding en rust er in maart 2012 geheimhouding op de vergadering over de Request for Proposal en de concessieovereenkomst. Dit om te voorkomen dat openbaarheid van informatie het aanbestedingsproces frustreert.

Iedere keer zijn het inperkingen die met de beste bedoelingen worden aangebracht, in het belang van het project, de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling in Twente waarvoor die luchthavenconcessie zo snel en zo goed mogelijk moet worden aanbesteed. Maar gelijktijdig bezorgen ze de gemeenteraad een gevoel van ongemak, het idee onder druk gezet te worden, niet zelf aan het roer te staan en te worden ‘gemanaged’. De voorbeelden die we hier geven zijn uitdrukking van de wijze waarop het escaleren van commitment zich vertaalt naar politieke besluitvorming. 3.3.4 Gemeenschappelijke regeling en gebrek aan afstand Uit het dossier komt naar voren dat de raad het voor de inrichting van een ontwikkelingsorganisatie (waarvoor een gemeenschappelijke regeling wordt gekozen) belangrijk vindt dat zij zelf – als raad – dicht betrokken is bij en invloed kan uitoefenen op wat er in die gebiedsontwikkeling gebeurt. Op enig moment spreekt een van de raadsleden letterlijk van het voorkomen van een voortdenderende trein. Er bestaat blijkens de door ons geanalyseerde debatten – en gezien de instemming in de raad met de oprichting van ADT in de vorm van een gemeenschappelijke regeling – ook in meerderheid instemming in de raad dat de gemeenschappelijke regeling de beste manier is om dit te bewerkstelligen. De keuze voor een gemeenschappelijke regeling heeft een paradoxaal gevolg. De raad krijgt bijvoorbeeld (soms geheime) informatie vanuit de binnenkant van de ADT organisatie en kan dus zien hoe ADT opereert. De raad kan het college direct aanspreken op de rol die bestuurders spelen in ADT. De raad zit er dus ook echt dicht op, meer dan het geval zou zijn bij een overheids-BV of –NV bijvoorbeeld. De afstand tussen raad en ontwikkelingsorganisatie is bij een gemeenschappelijke regeling kleiner en was bij het benoemen van raadsleden in het bestuur van ADT nog kleiner geweest. Paradoxaal is hier dat juist deze nabijheid de raad minder in staat stelt om te controleren. De paradox schuilt erin dat aan de ene kant bij de raad het gevoel ontstaat (dat zien we ook in de bestudeerde raads- en commissievergaderingen) steeds nog meer informatie vanuit het college en liefst ook ADT te willen ontvangen om nog preciezer te kunnen volgen wat daar gebeurt, terwijl door die kleinere afstand en nauwere betrokkenheid de meer afstandelijke en 48

controlerende taak van de raad lastiger is in te vullen. Nabijheid werkt in de hand dat de raad meer kan zien van wat er gebeurt, maar maakt het gelijktijdig lastiger de controlerende taak in te vullen. Controleren vraagt namelijk om gepaste afstand, zodat ‘begrijpen’ (de afwegingen en complexiteit snappen) niet al te gemakkelijk overgaat in ‘begrip tonen’ (meebewegen met het college omdat er zoveel begrip is). Dat verklaart ook waarom we in dit dossier zien dat verschillende raadsfracties verstrikt raken in dit project in termen van geëscaleerd commitment en doelsubstitutie. Ze stellen net als het college tempo maken voorop en willen uiteindelijk, ondanks hun bedenkingen en twijfels (of zelf juist omdat ze die bedenkingen en twijfels hebben doordacht) toch vooral door met de realisatie van het kader. Deze paradox van nabijheid is vanzelfsprekend ook van toepassing op het college. De directe bestuursverantwoordelijkheid in ADT maakt directe sturing mogelijk, conform de wensen vanuit de gemeente. Gelijktijdig bemoeilijkt die nabijheid voor het college het afstand nemen, reflecteren en zelfstandig heroverwegen van maatschappelijke doelstellingen die onder kaders liggen. Desalniettemin is de keuze voor de vorm (gemeenschappelijke regeling) niet als enige doorslaggevend voor het verloop van de besluitvorming. De vorm bepaalt slechts de positie van de raad ten opzichte van de gebiedsontwikkeling en die positie duiden wij als nabij – precies zoals de raad dat beoogde toen de gemeenschappelijke regeling werd ingesteld. Een andere vorm (een overheids-BV of -NV bijvoorbeeld) had weliswaar de afstand vergroot en daarmee het risico op escalerend commitment, doelsubstitutie en verstrikking in de raad verkleind, maar had ze geenszins met zekerheid kunnen voorkomen. Bovendien had het weer andere ongemakken opgeroepen, bijvoorbeeld het gevoel overvallen te worden en niet genoeg te zijn meegenomen in de besluitvorming doordat in andere varianten de raad nu eenmaal minder wordt geïnformeerd. In dat opzicht is er gewoon geen goed of fout maar zijn er bij dit soort complexe projecten slechts dilemma’s waarin het altijd lastig kiezen is. Dat werkt naar ons idee ook door in de dynamiek van het politiek-bestuurlijke proces.

3.4 Dynamiek van politiek-bestuurlijke besluitvorming in coalities In de wijze waarop de Raad zich heeft gemanifesteerd valt op dat zij buitengewoon kritisch is en de ontwikkelingen op de voet volgt. De Raad neemt op verschillende momenten moties en amendementen aan. Zij richt zelfs unaniem een aparte raadscommissie in om de gebiedsontwikkeling te volgen en het debat met het College scherp te kunnen voeren. We zien dan ook duidelijk een Raad die zichzelf in stelling wil brengen, die het proces niet over zich heen wil laten komen, maar aan de voorkant wil sturen. Het argument voor een gemeenschappelijke regeling (en bijvoorbeeld niet een overheid-BV of -NV) was ook dat de raad juist in die vorm grip kan houden op wat er in de gebiedsontwikkeling gebeurt. We merken daarbij op dat grip houden en sturen aan de voorkant niet hetzelfde is als controleren. Zowel coalitiepartijen als oppositiepartijen schuwen niet om kritische vragen te stellen en om twijfels te uiten. Het is onderdeel van mechanismes als het escaleren van commitment, doelsubstitutie en verstrikking dat al die geluiden heel belangrijk worden gevonden, ook door de raad zelf, maar uiteindelijk niet leiden tot koerswijzigingen ten opzichte van de door het college voorgestelde besluiten. Wat overblijft is dat de raad alle collegevoorstellen die wij in het dossier hebben aangetroffen heeft aangenomen en daarmee het optreden van het college niet alleen legitimeert, maar daartoe zelfs opdracht heeft gegeven. En zo een opdracht weegt zwaar voor een college. De kritische opmerkingen, kanttekeningen en vragen van de raad hebben in de loop van het besluitvormingsproces daarom ook geen grote gevolgen voor de ingeslagen koers van het College. De raad stemt 49

steeds in meerderheid (waarbij niet alleen coalitiepartijen, maar ook regelmatig oppositiepartijen instemmen) voor de voorstellen van het college. Als het gaat om de kaderstellende en controlerende rol van de raad is het enige dat we kunnen zien, dat – als alle stof van debatten en kritische overwegingen is opgetrokken – de raad steeds heeft ingestemd met de voorstellen van het college. De meerderheid in de raad heeft het college op geen enkel moment een halt toegeroepen en vond dat blijkbaar ook niet nodig. Dit overigens in tegenstelling tot de provinciale besluitvorming waar de kritische geluiden voor Gedeputeerde Staten niet consequentieloos zijn gebleven. Provinciale Staten verwerpen het plan van Structuurvisie B waardoor een coalitiecrisis ontstaat en de PvdA fractie in de Staten doet op enig moment een serieuze poging om een Statenbesluit te laten vernietigen. Dit zijn belangrijke noties, vooral waar het gaat om het verwerpen van Structuurvisie B. Dit is namelijk alleen mogelijk als ook Statenleden uit de coalitie tegenstemmen. De dynamiek van de politiek-bestuurlijke praktijk is er doorgaans een waarin de individuele stem wordt afgegeven conform de lijn van de fractie. Er is fractiediscipline. Dat zien we bijvoorbeeld in de raadsvergadering van 14 december 2009 waar de standpunten van de verschillende partijen naar voren worden gebracht door een woordvoerder namens de partij. Dat is de normaalste zaak van de wereld. We zien ook dat in die partijen uitgebreid is gediscussieerd en dat twijfels zijn besproken (dat wordt door woordvoerders gezegd), maar uiteindelijk komt er een fractiestandpunt, is de verwachting dat eventuele disputen binnenskamers blijven en wordt loyaliteit aan de fractielijn verwacht. Formeel natuurlijk niet, formeel mag ieder raadslid vrijelijk stemmen, maar informeel is dit hoe politieke besluitvorming werkt. Over het algemeen – dat komt ook in onze gesprekken naar voren – worden voor complexe dossiers zoals deze woordvoerders benoemd, omdat niet ieder raadslid alle dossiers in detail kan volgen. Een goed debat binnen de fractie met de woordvoerder leidt dan tot een fractielijn die hoofdzakelijk door de woordvoerder wordt bepaald. Hetzelfde geldt voor coalitiediscipline. Waarin verwacht wordt dat gemaakte afspraken door een gehele fractie worden gesteund. Dat zien we niet alleen in lokale, maar ook in landelijke besluitvormingstrajecten. Typerend hiervoor is bijvoorbeeld de opmerking van premier Rutte over het tegenhouden van de nieuwe Zorgwet in december 2014 door enkele dissidenten – want zo worden volksvertegenwoordigers genoemd die zich niet aan de fractie-of coalitielijn houden – in de Eerste Kamer: “Er is iets heel erg misgegaan”. De besluitvorming in een politiek, vertegenwoordigend orgaan in gevallen van een meerderheidscoalitie is dan ook altijd ingericht ten faveure van het coalitie- en collegebeleid. Dat is ook waarvoor we coalities smeden. Daarvoor zijn ze bedoeld. De inrichting van politieke besluitvormingsprocessen is in wezen ontworpen om de trein te laten rijden en niet om deze af te remmen of te stoppen. De afstemming hierover heeft op politiek topniveau plaats tussen college- en fractieleden vanuit de verschillende partijen doorgaans in een coalitieberaad – waarin het openbreken van afspraken lastig is, zeker rondom een beladen dossier als de luchthaven. En eerder al – bij de vorming van een coalitie – in coalitieonderhandelingen. Dit alles onttrekt zich aan het zicht van de totale raad en is doorgaans iets waarover andere fracties in de wandelgangen wel het nodige horen, maar wat nooit onderdeel wordt van het formele besluitvormingsproces. Naar ons idee is de dynamiek van coalitiebesluitvorming – en niet de vorm die wordt gekozen voor een gezamenlijke gebiedsontwikkeling – waarin coalitieonderhandelingen, fractie- en coalitiediscipline centraal staan de belangrijkste reden waardoor een college en een (deel van de) raad gezamenlijk in een proces van escalatie van commitment, 50

doelsubstitutie en verstrikking terecht kunnen komen. De wijze waarop de Gemeenschappelijke Regeling was ingericht heeft overigens wel bijgedragen aan de versterking van deze dynamiek. We zien ons in deze constatering gesterkt door het feit dat Provinciale Staten wel tegen Structuurvisie B hebben gestemd. Ook de provincie bevindt zich in een gemeenschappelijke regeling, ook de provincie heeft bestuurders afgevaardigd naar het algemeen bestuur van die regeling, maar daar lijkt door die tegenstemmen de afstand tussen volksvertegenwoordiging en bestuur toch groter te zijn geweest dan binnen de gemeente. Hier zijn overigens ook heel andere duidingen denkbaar, zoals die van een gebrek aan fractie- en coalitiediscipline in de Staten of die van onenigheid binnen een coalitie. De tegenstem (die ook uit de coalitie moet komen om effect te kunnen sorteren, aangezien de oppositie alleen niet voldoende massa heeft) is dan ook altijd een noodrem. En het trekken aan de noodrem doen we alleen in noodgevallen. De tegenstem riskeert een coalitiecrisis, de tegenstem riskeert de eigen politieke carrière, de tegenstem riskeert verloren te gaan als niet op voorhand voldoende tegenstemmen worden gecommitteerd om een meerderheid te halen tegen voorstellen en de tegenstem riskeert geridiculiseerd te worden (tegen de luchthaven stemmen is toch eigenlijk tegen economische ontwikkeling en banen in Twente stemmen, wat op zich uitdrukking is van doelsubstitutie). Na een tegenstem is het overigens nog maar de vraag hoe het college verder gaat. In de ontwikkeling van de luchthaven hebben we ook gezien dat de tegenstem in Provinciale Staten uiteindelijk leidt tot een addendum bij de bestuursovereenkomst om geldende kaders passend te maken. In dat verband vinden wij het ook opvallend dat kaders niet alleen betekenis hebben omwille van de inhoud en de begrenzing die ze betekenen voor bijvoorbeeld een bepaald project of een ontwikkeling. Het feit dat er een kader is, heeft in zichzelf betekenis. Het kader verplicht namelijk in de zin dat de wethouder het kader dient te realiseren. Gelijktijdig legitimeert het kader ook. De keuze om met Reggeborgh Groep- Avia Partners een onderhandstraject te starten, wordt door het kader gelegitimeerd. De omslag van verplichting naar legitimatie past enerzijds in een patroon van het escaleren van commitment, maar is anderzijds ook onderdeel van het nemen van bestuurlijke verantwoordelijkheid voor politiek gestelde kaders. Dat is voor een gemeenteraad een belangrijke constatering, omdat het er naar ons idee niet alleen om gaat vast te stellen wat het kader is in termen van maatschappelijke doelstellingen en financiële begrenzing, maar ook wat het kader is in termen van gebruiksmogelijkheden (waarvoor het kader door het college kan en mag worden gebruikt). Onze gesprekken in het kader van dit onderzoek onderbouwen gelijktijdig hoe betrekkelijk de invloed van de raad op een dergelijk kader is. Na de verkiezingen van 2010 verandert de zetelverdeling in de raad in Enschede drastisch. Onderdeel van de coalitieonderhandelingen is een compromis dat de luchthaven in deze periode zal worden gerealiseerd en dat anders wordt gestopt met de ontwikkeling van de luchthaven. Deze coalitieafspraak zal uiteindelijk het einde betekenen van de inspanningen voor de realisatie van de luchthaven. De invloed van ‘de raad’ is dan per definitie betrekkelijk, omdat een coalitieakkoord, fractie- en coalitiediscipline bepalender zijn voor de besluitvorming dan het debat in de raad of de positie van de raad ten opzichte van de ontwikkelingsmaatschappij.

3.5 Contextuele factoren Uit het dossier en de gesprekken komt verder naar voren dat bij de gebiedsontwikkeling sprake was van allerlei contextuele factoren die de gebiedsontwikkeling en de besluitvorming 51

daarover hebben beïnvloed. We noemen er een aantal, die vanuit het dossier en de gesprekken naar voren komen:   

      

de status van nationale luchthaven in de Luchthavennota van het Rijk; de val van een kabinet waardoor de opgebouwde steun voor de luchthavenontwikkeling onder druk komt te staan; een economische crisis die realisatie lastig maakt, die sturend is voor investeringsafwegingen van marktpartijen, die de concurrentiepositie van Nederland (en dus ook Twente) in de wereld beïnvloedt en die gelijktijdig de maatschappelijke opgave en het belang van het scheppen van werkgelegenheid in Twente schril zichtbaar maakt; een Facebook actie die als steunbetuiging voor de inspanningen rondom de luchthaven wordt gezien; de verschuiving van politieke landschappen na de verkiezingen van 2010 waardoor in een coalitieakkoord het politieke kader andere betekenis krijgt; maatschappelijke onrust over een mogelijke massale bomenkap ten behoeve van de luchthaven; de lobby van luchthaven Lelystad en de verbinding van die luchthaven met Schiphol wat de concurrentiepositie van een luchthaven in Twente beïnvloedt; de vele kritische zienswijzen die vanuit Duitsland op de plannen voor de luchthaven naar voren zijn gebracht; de veranderende zienswijze van de Europese Commissie ten aanzien van marktconformiteit in de relatie tussen overheden en regionale luchthavens; het voorlopige oordeel van de Europese Commissie dat er twijfel bestaat bij de marktconformiteit van overheidsinvesteringen.

Steeds zijn het voorbeelden van factoren die van invloed zijn geweest op de realisatie van het kader voor de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven. Soms werken ze mee, soms werken ze tegen, soms hebben ze krachten in zich die zowel mee- als tegenwerken en in weer andere gevallen veranderen ze het speelveld waarbinnen het kader tot realisatie wordt gebracht. Dat maakt het besluitvormingsproces grillig en werkt in de hand dat als zich een kans voordoet, bestuurders die met beide handen aangrijpen (er is even een window of opportunity, waar verschillende relevante stromen in de besluitvorming bij elkaar komen). In de logica van projectrealisatie zijn juist dat momenten om tempo te maken, kansen te grijpen en voortgang te bewerkstelligen. Gelijktijdig werkt het mechanismen van escalerend commitment, verstrikking en doelsubstitutie in de hand waarbij kritische geluiden worden gehoord en geïncorporeerd in verdere besluitvorming, omdat juist dit het moment is om tempo te maken.

3.6 The benefit of hindsight Achteraf is het makkelijk praten, ook voor ons als onderzoekers. Dan zien we de betekenis van de waarschuwingen die er waren, kunnen we proberen cruciale momenten aan te wijzen en hebben we bovendien altijd meer kennis dan we hadden tijdens het proces. Mechanismen zijn per definitie achteraf makkelijker te herkennen dan tijdens een proces. Het is dan ook te gemakkelijk om te constateren dat deze gebiedsontwikkeling gedoemd was te mislukken of dat critici altijd al gelijk hadden. De gebiedsontwikkeling van luchthaven Twente e.o. heeft plaats gevonden tegen de achtergrond van een economische context die we voor het laatst in het interbellum hebben gezien. De kansen voor economische groei zijn in andere delen van 52

de wereld sterk toegenomen, waardoor de concurrentiepositie van Nederland en dus ook Twente is veranderd. Bovendien moeten we ons realiseren dat als er daadwerkelijk één van de geprekwalificeerde partijen wel een bieding had uitgebracht tijdens de aanbestedingsfase, de realisatie van het politieke kader met Structuurvisie B mogelijk wel was gelukt. Afhankelijk van politieke standpunten zou dat dan worden gezien als een voorbeeld van bestuurlijk ondernemerschap of juist van doorgedrukte coalitiebesluitvorming waarin niet is geluisterd naar waarschuwingen. Succes en falen liggen in een dossier als dit bijzonder dicht bij elkaar en worden bovendien bepaald door de politieke tijdgeest en moraal van de dan zittende coalitie. Mogelijk hadden we gebeurtenissen in het dossier die we nu – door het niet halen van de doelstelling uit het kader – duiden als doelsubstitutie, escalatie van commitment en verstrikking juist geduid als bestuurlijke vasthoudendheid die nodig is om een complex project in moeilijke tijden toch af te ronden. Dat is ook de paradox van de patronen en mechanismen die we in dit hoofdstuk hebben benoemd: het zijn dezelfde eigenschappen (zoals vasthoudendheid, commitment en doorzettingsvermogen) die nodig zijn om complexe projecten succesvol te kunnen afronden, die – als ze overmatig worden ingezet – maken dat ze uiteindelijk ook niet leiden tot de realisatie van politieke kaders. We merken hier verder op dat in de door ons gevoerde gesprekken respondenten, na lezing van ons conceptrapport, de neiging hadden om de door ons benoemde mechanismen in eigen bewoordingen weer te geven, waarbij zij dan teruggrepen op bij hen meer algemeen bekende duidingen. Zo is er gesuggereerd dat sprake zou zijn van oogkleppen, fuik denken, tunnelvisie en doelredenering. Naar ons idee zijn juist deze geen passende kwalificaties, omdat ze de complexiteit van de politiek-bestuurlijke dynamiek die we beogen te duiden geen recht doen. Oogkleppen en tunnelvisie veronderstellen het ontkennen of negeren van risico’s, terwijl voor die risico’s juist wel veel aandacht is geweest bij de realisatie van de luchthaven. Fuik denken suggereert een gevangenschap in projecten waaruit niet meer te ontsnappen valt, terwijl er bij de mechanismen die wij schetsen juist wel mogelijkheden zijn om deze te doorbreken. Een doelredenering veronderstelt een bewust ingezette actie om een bepaald doel te realiseren ten koste van weerstand, terwijl de mechanismen die wij beschrijven zich veel meer onbewust voltrekken en voortkomen uit nuttig en nodig politiek en bestuurlijk gedrag dat te lang wordt volgehouden. Dit alles verklaart waarom de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven zo is gelopen als die is gelopen, maar moet zeker niet worden gelezen als een simpele veroordeling of als een even simpele verontschuldiging van politiek en bestuurlijk optreden. Het feit dat patronen en mechanismen moeilijk te herkennen of te doorbreken zijn, betekent niet dat er geen manieren voor zijn, waarmee overigens weer niet gezegd is dat de uitkomst van de luchthavenontwikkeling dan zeker anders en beter ware geweest ...

53

4.

Conclusies en aanbevelingen

4.1 Inleiding De Rekenkamercommissie van de gemeente Enschede heeft leren gekozen als centrale doelstelling van dit onderzoek. Voor de commissie gaat het erom mechanismen te benoemen die in de gebiedsontwikkeling en de besluitvorming rondom luchthaven Twente aanwezig zijn. Het gaat de commissie erom de raad te faciliteren in het doorgronden en begrijpen van de processen die zich in gebiedsontwikkeling en besluitvorming hebben voorgedaan en daaruit lessen te trekken voor de toekomst. Wij hebben ons in dit onderzoek dan ook gericht op het doorgronden van die mechanismen. In dit hoofdstuk beantwoorden we de gestelde onderzoeksvragen. De in de hoofdvraag gevraagde conclusies formuleren we door de beantwoording van de deelvragen. De in de hoofdvraag gevraagde aanbevelingen formuleren we (in overstemming met de wens van de Rekenkamercommissie om te leren) in termen van lessen die uit dit onderzoek kunnen worden getrokken. De focus die we in overleg met de Rekenkamercommissie hebben gelegd op mechanismen brengt voort dat wij ook de gestelde centrale onderzoeksvraag en de deelvragen beantwoorden in termen van de mechanismen die we hebben aangetroffen en die in het vorige hoofdstuk uiteen zijn gezet. Op basis daarvan formuleren we ook de lessen voor toekomstige gebiedsontwikkeling en voor andere soortgelijke complexe projecten.

4.2 Conclusies: de onderzoeksvragen beantwoord 4.2.1 De besluitvorming door de gemeenteraad van Enschede We beantwoorden hier achtereenvolgens de vier deelvragen die de Rekenkamercommissie op dit thema heeft geformuleerd. Deelvraag 1. Hoe is het besluitvormingsproces, naast de gezamenlijk door gemeente en provincie doorlopen processen, specifiek voor de gemeenteraad Enschede verlopen? Het gebiedsontwikkelingsproces rondom de luchthaven en het besluitvormingsproces in de gemeenteraad van Enschede zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat gebiedsontwikkelingsproces (en daarmee ook het besluitvormingsproces) kenmerkt zich door vasthoudend politiek en bestuurlijk optreden. Die vasthoudendheid is nodig om een complex project als de gebiedsontwikkeling luchthaven tot realisatie te kunnen brengen. Er is sprake van een duidelijk politiek en bestuurlijk commitment aan de doelstelling om werkgelegenheid te creëren voor Enschede en Twente en aan de realisatie van het politieke kader. Het zijn deze gebruikelijke en ook nodige vasthoudendheid en commitment die we achteraf – en als gevolg van het niet realiseren van het politieke kader – duiden als escalatie van commitment en het te lang doorzetten van die vasthoudendheid en dat commitment. Als het politieke kader wel was gerealiseerd, was hier mogelijk een hele andere duiding passend geweest in termen van geslaagde vasthoudendheid en doorzettingsvermogen. Deze duidingen zijn in zoverre zijden van dezelfde medaille waarmee succes en falen heel dicht bij elkaar liggen. Het realiseren van werkgelegenheid en het aanjagen van economische ontwikkeling zijn altijd de maatschappelijke doelstellingen onder de gebiedsontwikkeling geweest. Structuurvisie B, met een luchthaven, is altijd gezien als het middel om dat doel te bereiken. Het verlies van arbeidsplaatsen na de sluiting van de militaire luchthaven en de toenemende 54

werkeloosheid in Enschede als gevolg van de crisis zijn belangrijke drijfveren onder deze maatschappelijke doelstellingen geweest. In het belang van die maatschappelijke doelstellingen hebben opeenvolgende colleges (en individuele bestuurders) en raadsmeerderheden zich nadrukkelijk ingezet voor de realisatie van het politieke kader dat een plan met luchthaven als meest kansrijke alternatief voor het creëren van die werkgelegenheid naar voren schoof. Dit commitment aan het maatschappelijke doel en de wil om dit doel voor Enschede en Twente te bereiken, zijn uiteindelijk geëscaleerd. Hierdoor is doelsubstitutie opgetreden en nam het realiseren van de luchthaven het doel als het ware over; het werd het nieuwe doel. Niet vanuit overmatig geloof in een luchthaven of onwetendheid met betrekking tot risico’s, maar vanuit een overmatig commitment aan het bereiken van de maatschappelijke doelstellingen (werkgelegenheid en economische ontwikkeling) waarvoor politiek de luchthaven als meest kansrijke middel is gekozen. Het ging om de werkgelegenheid en juist daarom ging het om de luchthaven. Deze escalatie van commitment en doelsubstitutie hebben zich voorgedaan bij het college en bij (de meerderheid van) de raad. Ze hebben de wijze waarop de besluitvorming is verlopen gekenmerkt. Argumenten als doorgaan, de volgende stap zetten, tempo maken en niet blijven hangen in discussies van ‘wat als … wat als …’ hebben de besluitvorming gestuurd. De verstrikking van het college is door de raad op geen enkel moment doorbroken wat voortkomt uit klassieke besluitvormingsmechanismen als coalitie- en fractiediscipline en het uitvoeren van opeenvolgende coalitieakkoorden. De kritische houding, die kenmerkend was voor de raad, heeft op geen enkel moment geleid tot tegenstemmen vanuit de coalitie, waarmee de raad in meerderheid het collegebeleid heeft gelegitimeerd. Juist meer ervaren bestuurders (en ook raadsleden) blijken hiervoor gevoeliger te zijn dan hun minder ervaren collega’s, zo blijkt uit wetenschappelijk onderzoek. Ze brengen ervaringen met zich mee uit andere contexten waarin doorzetten en volhouden ook leidde tot succes en waarbij het nodig was door weerstand heen te breken om iets te bereiken. Waar we deze bestuurders waarderen om hun commitment en vasthoudendheid die nodig zijn om iets gedaan te krijgen, brengen juist die ervaringen en successen uit het verleden ook risico’s met zich mee. Deelvraag 2. Hoe is het informatieproces tussen het College en de Raad verlopen? Het College informeert de Raad op verschillende momenten. Die momenten zijn door ons benoemd in de feitenreconstructie. Informatievoorziening is daarbij in klassieke zin steeds een spel tussen wat het college vindt dat de raad moet weten en wat de raad van het college wil weten (in beide gevallen vanuit het perspectief dat informatie nodig is om de kaderstellende en controlerende rol in te vullen). Die spanning komt bijvoorbeeld in 2006 ook naar voren als een fractie in de raad het college gebrekkige communicatie en niet actief informeren verwijt. Vanuit het perspectief van de betreffende fractie is sprake van gebrekkige communicatie, omdat zij niet die informatie op een zodanige manier krijgt als ze die wil hebben, terwijl het college de beschuldigingen verre van zich werpt vanuit het eigen perspectief dat de raad alle informatie heeft gekregen die ze zou moeten krijgen. De Rekenkamercommissie heeft ons laten weten dat er geen gemeentelijk informatievoorzieningskader is dat voor de beoordeling bij deze onderzoeksvraag dient te worden gebruikt.144 In het door ons uitgevoerde onderzoek hebben ons geen signalen bereikt dat het college informatie voor de raad zou hebben achtergehouden. De positionering van de raad ten opzichte van de gebiedsontwikkeling (in de vorm van een gemeenschappelijke 55

regeling) is bovendien zo vormgegeven dat de raad ‘veel’ informatie heeft gekregen (‘veel’ bedoelen we hier als ‘meer dan in andere denkbare organisatievormen’). Informatievoorziening en organisatievorm zijn tot op zekere hoogte met elkaar verbonden. In andere organisatievormen (zoals een overheids-BV of –NV) had de raad waarschijnlijk minder informatie gekregen en zich meer ‘overvallen’ gevoeld door besluiten. Bij de beantwoording van deelvragen 5 en 6 gaan we hier nog nader op in. Deelvraag 3. Hoe heeft de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld, in het bijzonder het budgetrecht? De raad heeft in de loop van het gebiedsontwikkelingsproces verschillende kaders vastgesteld. Ten eerste is er een ruimtelijk ontwikkelingskader, waarin de uitgangspunten staan geformuleerd voor de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Hierin is onder andere bepaald dat burgerluchtvaart mogelijk dient te blijven op luchthaven Twente en is in de vorm van een structuurvisie en de vaststelling van een (gewijzigd) bestemmingsplan vorm gegeven aan de gebiedsontwikkeling. Ten tweede is er een juridisch kader voor samenwerking met de provincie Overijssel en de vormgeving van ADT. De gemeenteraad heeft zichzelf op enige afstand van ADT geplaatst, omdat het niet direct kan sturen op wat er in ADT gebeurt. Een afkeuring binnen de raad van een door ADT genomen besluit verplicht alleen het college dit in te brengen in het bestuur van ADT.145 Dit is overigens een normale gang van zaken in gemeenschappelijke regelingen. Tenslotte is er een financieel kader, waarbij het budgetrecht van de Raad een belangrijk instrument is. De raad heeft het college opdracht gegeven om de beoogde transformatie van het gebied te realiseren binnen de financiële randvoorwaarden en middelen, zoals beschikbaar gesteld door de raad van Enschede en Provinciale Staten van Overijssel. Ten aanzien van de uitvoering van de kaderstellende rol van de raad – waaronder we alle drie de kaders gezamenlijk vatten – valt op dat de raad de kaders steeds heeft vastgesteld in overeenstemming met de collegevoorstellen, waarbij op sommige momenten wel amendementen zijn ingediend. Deze amendementen hebben echter de betekenis en koers van de voorstellen niet substantieel gewijzigd. De vastgestelde kaders zijn uitdrukking van coalitiebeleid en in overeenstemming daarmee vastgesteld. Ons valt verder op dat de raad zich in het gebiedsontwikkelingsproces wel rekenschap heeft gegeven van de betekenis van het kader in termen van de inhoudelijke begrenzing die het kader geeft, maar niet van de betekenis van het kader in termen van de wijze waarop het kader door het college kan worden ingezet. Het kader is aanvankelijk bedoeld als verplichting voor het college om een bepaalde maatschappelijke doelstelling binnen bepaalde randvoorwaarden te realiseren, maar verschiet gaandeweg van kleur. Het college vat het kader in de loop van het ontwikkelingsproces op als legitimatie om een onderhandstraject te starten met een zich later aandienende marktpartij. Deze interpretatieverschuiving is zowel uitdrukking van een college dat bestuurlijke verantwoordelijkheid neemt voor het gestelde kader, als van een college waarin zich escalatie van commitment voordoet waardoor doelsubstitutie en verstrikking optreden. Ten aanzien van de uitvoering van de controlerende rol zien we dat de raad (over de volle breedte van het politieke spectrum) een kritische houding aanneemt, vragen stelt en twijfels uit. Gelijktijdig leiden al deze vragen en twijfels niet tot afwijzingen van het collegebeleid. Wij kunnen niet om de constatering heen dat sprake was van een raad die wel steeds zeer 56

kritisch was maar uiteindelijk toch steeds meeging met de voorstellen van het college. In tegenstelling tot de provinciale besluitvorming (waar we zien dat de Staten Structuurvisie B verwerpen, waarvoor ook tegenstemmen uit de coalitie nodig zijn) is binnen de gemeenteraad op geen enkel moment in meerderheid tegen de collegevoorstellen gestemd. Coalitie- en fractiediscipline hebben de stemming in de raad gedomineerd, zoals in coalitiebesluitvorming gebruikelijk is. Daarmee is ook een deel van de raad mede verstrikt geraakt in dit complexe project. Het is dus ook geenszins zo dat tegenstemmen nodig waren geweest. Dat is een politieke afweging. We merken slechts op dat processen als deze uiteindelijk neerkomen op de afweging van ieder individueel raadslid om te bepalen wanneer de fractie- en de coalitielijn nog wel of juist niet meer gesteund dient te worden. Als het specifiek gaat om de uitoefening van het budgetrecht door de raad valt op dat de raad heeft ingestemd met de afboeking van de historische plankosten. Hoewel dit een gebruikelijke stap is bij complexe projecten is het in dit specifieke geval niet overeenkomstig het vooraf gestelde financiële kader dat deze plankosten als bij het budget inbegrepen beschouwde. In de uitoefening van het budgetrecht is er naar ons oordeel ook reden tot zorg. Het dossier laat zien dat in de loop van de tijd, mede dankzij een notitie van een financieel kritische volger, debat ontstaat over de uitoefening van dat budgetrecht. De notitie veronderstelt dat de raad ten aanzien van de gemeenschappelijke regeling haar belangrijkste instrument – het budgetrecht – niet kan inzetten. Dat is voor ons echter van beperkte betekenis, aangezien de raad het college een financieel kader meegeeft voor de gebiedsontwikkeling en het college gehouden is in het bestuur van ADT in te brengen dat binnen dit kader geopereerd dient te worden. Niet het bestuur van ADT, maar het college is richting de raad over die financiële kaders verantwoording verschuldigd. Kwetsbaarder is wat ons betreft de financiële risicoschatting die met dit budgetrecht samenhangt. Die risicoschatting bepaalt immers de waarschijnlijkheid dat het college in staat zal zijn om binnen het financiële kader te opereren. Het is wat ons betreft zorgelijk te moeten vaststellen dat onderzoek van de Rekenkamercommissie in Enschede uit 2013 – tijdens het gebiedsontwikkelingsproces waarin nog sprake was van (mogelijke) concessieverlening – laat zien dat ADT geen eigen vermogen heeft (iets wat ook de financieel kritische volger al constateerde) en dat gelijktijdig het financiële risico voor de gemeente Enschede niet kan worden vastgesteld.146 Ongeacht of de feitelijke omvang en de feitelijke bandbreedtes van die financiële risico’s nu groot of klein zijn, is het wat ons betreft onwenselijk dat de gemeenteraad van het grootste en meest omvangrijke gebiedsontwikkelingsproject in de gemeentelijke geschiedenis niet kan vaststellen welk financieel risico de gemeente loopt en dat de meerderheid in de raad het blijkbaar ook niet nodig heeft gevonden daarover duidelijkheid van het college te verlangen. Het kennen van (bandbreedtes van) financiële risico’s van complexe gebiedsontwikkelingsprojecten als de luchthaven (en zijn omgeving) heeft direct betrekking op de financiële gezondheid van de gemeente. Het is daarmee een deel informatie dat wat ons betreft - in termen van kenbaarheid wat iets anders is dan betekenisgeving - boven het politieke spel verheven zou moeten zijn. Alle politieke fracties, of ze nu in de coalitie of de oppositie zitting hebben, hebben belang bij het kennen van dit risico ten behoeve van de financiële gezondheid van de stad op lange termijn. Deelvraag 4. Op welke wijze hebben directe participanten en betrokkenen meningen en zienswijzen bij de gemeente Enschede kunnen inbrengen in de besluitvorming en wat was daarbij de rol van het college van B&W en de gemeenteraad? 57

Tijdens het besluitvormingsproces zien we op verscheidene momenten dat er ruimte is voor derden om hun meningen en zienswijzen te delen met het college en de raad. Zo geeft een aantal kritische volgers van het proces tijdens verschillende vergaderingen van de Raadscommissie GLT een presentatie van hun zienswijzen. Ook is uit het dossier op te maken dat de Raad verschillende kritische documenten van derden per e-mail ontvangt. Daarnaast zijn er onder andere nog de momenten waarop Structuurvisies A en B ter inzage worden gelegd en zienswijzen kunnen worden ingediend en is er de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen bij de bestemmingsplanwijziging. Bij de structuurvisies worden ruim 600 zienswijzen ingediend waarvan ongeveer de helft afkomstig is uit Duitsland. Ongeveer twee derde van alle reacties is kritisch. Daarnaast zijn er nog onafhankelijke bewegingen die we hier niet onbenoemd willen laten, zoals de steunbetuigingen voor de luchthavenontwikkeling in de vorm ‘likes’ bij een Facebook actie. De omgang van het college met zienswijzen van buiten valt op twee momenten duidelijk op. Namelijk wanneer het college vooruitlopend op de zienswijzen alvast een voorlopige voorkeur uitspreekt voor Structuurvisie B en op het moment dat het college de termijn voor het indienen van zienswijze over de bestemmingsplanwijziging van de gebruikelijke zes naar twee weken verkort. Passend bij vasthoudendheid en commitment om het politieke kader te realiseren en daarmee onderdeel van een patroon van escalerend commitment, doelsubstitutie en verstrikking is het college steeds bezig met het zetten van de volgende stap en het maken van voortgang. Niet om de samenleving buitenspel te zetten, maar in het belang van de maatschappelijke doelstelling: de werkgelegenheid in Enschede en Twente. De ingebrachte zienswijzen worden gehoord en meegenomen in het proces van realisatie. De facto gebeurt precies hetzelfde ook in de gemeenteraad (of beter gezegd in de verschillende fracties van de gemeenteraad). De fracties in de raad nemen kennis van de ingebrachte meningen en zienswijzen en nemen deze inbreng mee in de afweging van de interne besluitvorming. Zo benoemt een aantal raadsfracties tijdens de raadsvergadering van 14 december 2009 het wikken en wegen naar aanleiding van de hoeveelheid ingebrachte zienswijzen op de structuurvisies. Waar het voor de ene fractie onderbouwing vormt om tegen de luchthavenplannen te zijn, is het voor de andere fractie juist belangrijk vast te stellen dat ondanks al die terechte kritische geluiden – die heel goed gehoord zijn – zaak is door te gaan en tempo te maken met de realisatie van de luchthaven in het belang van de werkgelegenheid. Voor een deel is dit uitdrukking van het mee verstrikt zijn van sommige fracties in het project luchthaven en voor een deel is het logisch verklaarbaar vanuit de fractie- en coalitiediscipline die geldt in de uitvoering van het coalitieakkoord. Uiteindelijk zijn dus ook in de raadsbesluitvorming zowel de steunende als de kritische geluiden gehoord, waarna ze evenwel onderdeel werden van besluitvorming, waarin grotere krachten dan die externe geluiden (zoals de aanwezige, onderbouwende haalbaarheidsstudies en uiteindelijk ook coalitie- en fractiediscipline) de besluitvorming dicteerden. 4.2.2 De gekozen bestuurlijke structuur en uitvoerende organisatie We beantwoorden hier achtereenvolgens de twee deelvragen die de Rekenkamercommissie op dit thema heeft geformuleerd. Deelvraag 5. In hoeverre heeft de gekozen bestuurlijke structuur en uitvoerende organisatie het verloop en de uitkomsten van het besluitvormingsproces beïnvloed? De gemeenteraad heeft bewust gekozen voor een ontwikkelingsorganisatie in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling om zo dicht mogelijk bij die gebiedsontwikkeling 58

betrokken te zijn. Het is de bedoeling van de raad om aan de voorkant invloed uit te oefenen en niet te maken te krijgen met wat een van de raadsleden in debat “een voortdenderende trein” noemt. In de uitwerking is gekozen voor een Gemeenschappelijke Regeling, waarbij de helft van het College ook als lid zitting heeft in het bestuur van ADT. Daarbij is ook de bewuste afweging gemaakt om geen raadsleden in het bestuur van ADT te laten plaatsnemen. Dit zou moeten leiden tot de benodigde afstand om de controlerende rol uit te kunnen blijven oefenen. De praktijk laat zien dat in deze opzet een aantal collegeleden een dubbele verantwoordelijkheid heeft en dat die dubbele verantwoordelijkheid zowel raadsleden als collegeleden ongemak bezorgt. Vragen vanuit de raad kunnen vaak niet door de wethouder worden beantwoord, omdat deze eerst een formeel antwoord vanuit ADT nodig heeft; een gegeven dat zowel raadsleden als collegeleden betreuren. De ADT pet blijkt in door ons bestudeerde raadsdebatten in ieder geval niet af te kunnen. Belangrijker echter dan dit ongemak is de nauwe verbondenheid tussen het college en het AB van ADT. Het valt op dat met uitzondering van één wethouder die Structuurvisie B niet steunde (en die daarvoor ook ruimte had blijkens het coalitieakkoord waardoor de Structuurvisie wel in de raad kon worden gebracht voor besluitvorming) alle overige door ons geanalyseerde voorstellen en besluiten ten behoeve van ADT bij het college op instemming kunnen rekenen. Dat is verklaarbaar aangezien het college vanzelfsprekend alleen besluiten in de raad brengt waarover in het college overeenstemming bestaat. Ook komt die synchroniteit tussen voorstellen van ADT en het college voort uit telefonisch overleg tussen de gemeentelijke bestuurders in het AB en de overige collegeleden als in de onderhandelingen in het AB ADT het mandaat niet gerealiseerd kan worden. Hoewel deze handelswijze begrijpelijk is, is ze ook opvallend aangezien het college niet het AB van ADT is. De afstand tussen het AB ADT en het college wordt op deze wijze verkleind waardoor het college lastiger als checks and balances kan functioneren ten opzichte van voorstellen uit ADT. Gelijktijdig is deze verhouding verklaarbaar uit het feit dat de voorstellen van ADT steeds ook passen in het gemeentelijke, politieke kader en juist bedoeld zijn om daaraan uitvoering te geven. We kunnen dan ook niet stellen dat het college voorstellen vanuit ADT kritischer had moeten bezien. We stellen alleen vast dat de nauwe verbondenheid tussen college en ADT mechanismen als het escaleren van commitment, doelsubstitutie en verstrikking in de hand werkt. We zien dit ook terug in de wijze waarop het besluitvormingsproces is verlopen. In het belang van een spoedige realisatie van werkgelegenheid, dient het kader zo snel mogelijk te worden gerealiseerd en dus wordt ook het besluitvormingsproces in die richting gestuurd: mogelijkheden voor wijziging en amendement worden gesteld beperkt te zijn, ruimte voor reflectie en afstand wordt in het belang van tempo beperkt en informatie wordt geheim verklaard. Dit gebeurt steeds met de beste bedoelingen, in het belang van de realisatie van het kader, omdat het maatschappelijke doel is werkgelegenheid voor Enschede en Twente te creëren en de raad opdracht heeft gegeven dit kader te realiseren. Gelijktijdig geven deze inperkingen de raad het gevoel niet aan het stuur te staan en gemanaged te worden. Desalniettemin heeft een meerderheid in de raad gedurende het gehele proces de voorstellen van het college gesteund en daarmee dit proces, in al zijn facetten, gelegitimeerd. Hier is sprake van de paradox van nabijheid. Niet alleen voor het college was de afstand tot ADT beperkt, ook de raad had uiteindelijk onvoldoende afstand - echter niet tot ADT, maar tot het 59

college. De bestuurlijke structuur van de gemeenschappelijke regeling zorgt ervoor dat de raad veel informatie krijgt (meer dan bijvoorbeeld bij een overheids-BV of -NV het geval zou zijn). Meer informatie opvragen, twijfels uiten en kritische vragen stellen, is slechts één zijde van de controlerende taak. Tegenstemmen en tegenhouden als dat nodig is, is een heel andere zijde. En dat is in het hele proces nergens gebeurd. In zoverre heeft de bestuurlijke structuur de uitkomsten dus ook beïnvloed, al kunnen we niet zeggen dat het de enige bepalende factor was. De eerder beschreven mechanismen van coalitieonderhandelingen, fractie- en coalitiediscipline zijn daarvoor als mechanismen veel bepalender. Deelvraag 6. Waren er andere vormen denkbaar waarbij de raad meer invloed op het traject zou hebben gehad? Vanzelfsprekend waren er andere vormen denkbaar geweest om de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven invulling te geven. De vraag of daarin de ‘invloed’ van de raad groter was geweest, laat zich nog niet zo eenvoudig beantwoorden. Wij gaan er vanuit dat onder ‘invloed’ wordt verstaan: de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Naast de volksvertegenwoordigende rol zijn dit immers de centrale rollen van de raad. Uitgaande van deze definitie zien we een paradox in de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven. Het is dezelfde bestuurlijke vorm (een gemeenschappelijke regeling) die de kaderstellende rol versterkt en de controlerende rol bemoeilijkt. We kunnen constateren dat in de huidige vorm (een gemeenschappelijke regeling, met een voorzitter, een dagelijks en een algemeen bestuur) ertoe leidt dat de raad bijna maximaal geïnformeerd is over wat er in de uitvoeringsorganisatie gebeurt. Alleen met de benoeming van raadsleden in het algemeen bestuur had de raad nog uitgebreider betrokken en geïnformeerd kunnen zijn. Nabijheid komt kaderstelling (en daarmee sturing aan het begin) ten goede, omdat meer informatie in die fase betekent dat meer duidelijkheid bestaat over mogelijkheden en onmogelijkheden, over kansen en bedreigingen en over gevolgen en consequenties van (mogelijke) keuzes. De paradox van nabijheid maakt echter dat hoe meer informatie er is, des te eerder zal begrijpen (snappen wat er in het complexe project gebeurt) overgaan in begrip tonen (meebewegen met de afwegingen van het college) en des te lastiger is het om de meer afstandelijke en onafhankelijke controlerende rol goed in te vullen. Er is altijd nog meer te weten en er is altijd nog informatie die preciezer vertelt wat er gebeurt. Hoe dichter de raad bij de gemeenschappelijke regeling betrokken is, hoe meer informatie zij krijgt, des te groter wordt ook de kans dat de raad zich later in het proces mee verantwoordelijk voelt, op de stoel van het college terecht komt en daarmee verstrikt raakt in een complex project. De nabijheid tot het bestuur die de gemeenschappelijke regeling mogelijk maakt bemoeilijkt dan het controleren, omdat meer informatie en meer betrokkenheid ook voor de raad het risico in zich draagt van escalerend commitment, doelsubstitutie en verstrikking. De wil om te sturen en invloed te hebben tijdens de realisatie betekent dan de facto dat de afstand tot het college wordt verkleind en de raad in een poging om te sturen zelf de mogelijkheden voor controleren inperkt. Andere vormen (zoals een overheids-BV of –NV) brengen de raad meer op afstand. Hierdoor krijgt de raad wellicht minder informatie en zal de afstand tussen college en raad groter zijn dan nu in het geval van de gebiedsontwikkeling rondom luchthaven Twente. Kaders stellen en mee sturen kan hierdoor lastiger worden, maar het schept wel de afstand tot het project en het bestuur en daarmee dus de ruimte voor reflectie en onafhankelijke oordeelsvorming die nodig is voor controleren. Gelijktijdig is informatie nodig om te kunnen controleren en 60

maakt een gebrek aan informatie controleren lastig. Wij kunnen dan ook niet om de conclusie heen dat zich hier een dilemma voordoet waar – binnen de geldende wet- en regelgeving – geen enig juiste oplossing voor bestaat. En dat het voor de raad vanuit een perspectief van leren vooral belangrijk is zich te realiseren dat een streven naar meer informatie en nabijheid, steeds ook het risico in zich heeft van mee verstrikt raken en vermindering van de controlerende rol. Ook hier zien we dan escalerend commitment en doelsubstitutie, niet alleen aan het maatschappelijke doel van werkgelegenheid, maar aan het verkrijgen van positie en invloed richting een complex project (door steeds maar meer informatie te vergaren) in het belang van de controlerende rol, waardoor uiteindelijk de controlerende rol wordt uitgehold. 4.2.3 Een confrontatie van de oorspronkelijke plannen en uitgangspunten ten opzichte van de status op dit moment We beantwoorden ook hier weer achtereenvolgens de twee deelvragen die de Rekenkamercommissie op dit thema heeft geformuleerd. Deelvraag 7. Hoe wordt de inhoudelijke consistentie van de doelen en uitgangspunten over de onderzoeksperiode en het doelbereik van het gebiedsontwikkelingsproces beoordeeld? Het transformeren van het luchthavengebied tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente is gedurende het gehele besluitvormingsproces de centrale maatschappelijke doelstelling geweest. De economische crisis heeft de werkeloosheid in Enschede vergroot en het verlies van banen door het sluiten van de militaire luchthaven prangender gemaakt. Dit heeft het commitment aan de maatschappelijke doelstellingen alleen maar vergroot en de nadruk nog meer op de luchthaven gelegd. Wij zijn dan ook van oordeel dat de maatschappelijke doelstellingen gedurende de gehele looptijd van het project consistent waren. Gelijktijdig valt op dat het aantal banen dat met de luchthaven gecreëerd zou kunnen worden in de tijd verandert (verschillende notities noemen in de loop van de tijd verschillende en duidelijk lagere getallen). Wij zien dit echter niet als substantiële wijziging van doelstellingen. Het gaat eerder om onvermijdelijke fluctuaties die gepaard gaan met conjuncturele schommelingen en andere wijzigende contextuele factoren. De wijzigende aantallen zijn in deze dan ook eerder een indicator om te bepalen of doelstellingen al dan niet dienen te worden heroverwogen. Dit is een dubbelzinnige conclusie, want wat in dit project naar ons oordeel is misgegaan, is niet dat maatschappelijke doelstellingen zijn gaan schuiven, maar juist dat zoiets niet tijdig gebeurde. Herziening van ambities en doelstellingen hoort bij complexe projecten die over langere tijd worden gerealiseerd. Ze zijn uitdrukking van veranderende tijden, van wijzigende conjunctuur en van verschuivende externe factoren. Het niet schuiven van maatschappelijke doelstellingen is een teken van escalerend commitment, van doelsubstitutie en uiteindelijk verstrikking in een complex project. De paradox schuilt er hier in dat schuivende doelstellingen doorgaans worden gezien als verstorend element in de realisatie van complexe projecten. Uit de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven kunnen we echter leren dat schuivende doelstellingen (mits tijdig gecommuniceerd met alle betrokkenen en in de besluitvorming verdisconteerd) ook een belangrijk en ‘normaal’ onderdeel zijn van complexe projecten en dat het uitblijven ervan betekenisvol is. Het is lastig om te oordelen over de doelbereiking. Juist het feit dat meer dan een decennium is vastgehouden aan de oorspronkelijke maatschappelijke doelstellingen, maakt dat maatschappelijke doelstellingen lastig te bereiken zijn. Vanzelfsprekend moeten we 61

concluderen dat Structuurvisie B en de onderliggende maatschappelijke doelstelling niet zijn gerealiseerd zoals die oorspronkelijk waren beoogd. Gelijktijdig is het kader niet statisch en komt uit het kader voort dat de ontwikkeling van de luchthaven wordt stopgezet als de luchthavenexploitatie niet binnen de collegeperiode 2010-2014 kan worden gegund. Deze voorwaarde, die voortkomt uit coalitieonderhandelingen, geeft uiteindelijk de doorslag om het project te beëindigen. In die zin is het kader dus uitgevoerd en was de ambitie om de maatschappelijke doelstelling te realiseren ook in de loop der tijd ingeperkt. Bovendien hebben contextuele factoren nadrukkelijk invloed gehad op de mogelijkheden die er waren om het kader te realiseren. Zo bemoeilijkte de economische crisis de realisatie en was die crisis sturend voor investeringsafwegingen van marktpartijen. De crisis beïnvloedt ook de concurrentiepositie van Nederland (en dus ook Twente) in de wereld en maakt gelijktijdig de maatschappelijke opgave en het belang van het scheppen van werkgelegenheid in Twente alleen maar groter. Ook zien we bijvoorbeeld de lobby van luchthaven Lelystad en de verbinding van die luchthaven met Schiphol wat de concurrentiepositie van een luchthaven in Twente beïnvloedt, de verschuiving van politieke landschappen na de verkiezingen van 2010 waardoor in een coalitieakkoord het politieke kader andere betekenis krijgt. Bij de Europese Commissie verandert de zienswijze ten aanzien van een marktconforme relatie tussen overheden en regionale luchthavens en in het voorlopige oordeel van de Europese Commissie zien we dat er twijfel bestaat bij de marktconformiteit van overheidsinvesteringen. Het proces overziend waren er vele contextuele factoren. Soms werkten ze mee, soms werkten ze tegen, soms hadden ze krachten in zich die zowel mee- als tegenwerkten en in weer andere gevallen veranderden ze het speelveld waarbinnen het kader tot realisatie werd gebracht. Dat maakt het besluitvormingsproces grillig en werkt in de hand dat als zich een kans voordoet, bestuurders die met beide handen aangrijpen (er is even een window of opportunity waar verschillende relevante stromen in de besluitvorming bij elkaar komen). In de logica van projectrealisatie zijn juist dat momenten om tempo te maken, kansen te grijpen en voortgang te bewerkstelligen. Gelijktijdig werkt het mechanismen van escalerend commitment, verstrikking en doelsubstitutie in de hand waarbij kritische geluiden worden gehoord en geïncorporeerd in verdere besluitvorming, omdat juist dit het moment is om tempo te maken. Deelvraag 8. In hoeverre heeft in het gebiedsontwikkelingsproces een inschatting plaatsgevonden van de verschillende alternatieven om de doelen te bereiken en de risico’s die deze alternatieven met zich meebrachten? In een onderzoek uit 2004 zijn verschillende alternatieven en hun gevolgen onderzocht. Een haalbaarheidsstudie uit 2005 laat kansen en risico’s zien van burgerluchtvaart op luchthaven Twente. In de MER procedure zijn van verschillende alternatieven milieurisico’s in kaart gebracht. Aandacht voor risico’s zien we in het dossier veelvuldig terug, maar dan vooral in relatie tot de risico’s van het gekozen alternatief en de wijze waarop de risico’s daarvan beheersbaar gehouden kunnen worden. Er is door het college aan het begin en ook tijdens het ontwikkelingsproces naar alternatieven gekeken (bijvoorbeeld op het moment dat biedingen uitbleven). In second opinions is met regelmaat gekeken naar risico’s van het gekozen alternatief en de wijze waarop daarmee kan worden omgegaan. De formulering van het maatschappelijke doel (in termen van werkgelegenheid en economische ontwikkeling) maakt dat alternatieven meer of minder wenselijk worden geacht. Het doel zelf bepaalt mede het middel dat het meest 62

kansrijk is om het doel te bereiken. De omgang met alternatieven is dan ook in belangrijke mate bepaald door het feit dat maatschappelijke doelstellingen niet zijn verschoven, waardoor andere alternatieven dan een alternatief met luchthaven (dat potentieel de meeste werkgelegenheid oplevert) wel goed zijn bekeken, maar nooit naar de voorgrond zijn gekomen. Nu de ontwikkeling met luchthaven (voorlopig) is gestopt, zien we dan ook ruimte ontstaan. Niet alleen voor alternatieve invullingen, maar juist ook voor alternatieve maatschappelijke doelstellingen. Het zijn die alternatieve maatschappelijke doelstellingen die alternatieve invullingen mogelijk maken. In navolging van het antwoord op deelvraag 3 merken we hier ten aanzien van risicoschattingen nogmaals op dat van het gekozen alternatief – blijkens onderzoek van de gemeentelijke Rekenkamercommissie uit 2013 – onduidelijk is geweest hoe groot het financiële risico van Structuurvisie B en de vormgeving van ADT voor de gemeente werkelijk is geweest. 4.2.4 Samenvatting van conclusies: lessen voor de toekomst Hieronder geven we bij wijze van samenvatting de conclusies uit ons onderzoek weer die gelijktijdig de lessen bevatten voor de toekomst: 









Het besluitvormingsproces in de gemeenteraad van Enschede met betrekking tot de gebiedsontwikkeling rondom luchthaven Twente kenmerkt zich door vasthoudend politiek en bestuurlijk optreden. Er is sprake van een duidelijk politiek en bestuurlijk commitment aan de doelstelling om werkgelegenheid te creëren voor Enschede en Twente. Dit commitment is uiteindelijk geëscaleerd, waardoor doelsubstitutie is opgetreden. Het realiseren van de luchthaven nam het maatschappelijk doel als het ware over; het werd het nieuwe doel. In ons onderzoek zien wij geen signalen dat het college informatie voor de raad zou hebben achtergehouden. De raad heeft relatief veel informatie gekregen. Een gebrek aan informatie was hier niet aan de orde. Ten aanzien van de uitvoering van de kaderstellende rol van de raad valt op dat de raad de kaders steeds heeft vastgesteld in overeenstemming met de collegevoorstellen. Er is weinig tot geen licht tussen de collegevoorstellen en de kaders vanuit de raad. Vanuit zijn controlerende rol heeft de raad een kritische houding aangenomen, vragen gesteld en op momenten twijfels geuit. Toch leidden de vragen en twijfels niet tot afwijzing van het collegebeleid. De raad was weliswaar kritisch, maar ging uiteindelijk toch steeds mee met de voorstellen van het college. Coalitie- en fractiediscipline hebben de stemming in de raad gedomineerd, zoals in coalitiebesluitvorming gebruikelijk is. Wat betreft de uitoefening van het budgetrecht door de raad vinden wij het zorgelijk te moeten vaststellen dat onderzoek van de Rekenkamercommissie in Enschede uit 2013 laat zien dat ADT geen eigen vermogen heeft en dat gelijktijdig het financiële risico voor de gemeente Enschede niet kan worden vastgesteld. Het is wat ons betreft onwenselijk dat de gemeenteraad van het grootste en meest omvangrijke gebiedsontwikkelingsproject in de gemeentelijke geschiedenis niet kan vaststellen welk financieel risico de gemeente loopt en dat de meerderheid in de raad het blijkbaar ook niet nodig heeft gevonden daarover duidelijkheid van het college te verlangen.

63













Tijdens het besluitvormingsproces zien we op verscheidene momenten dat er ruimte is voor derden om hun meningen en zienswijzen te delen met het college en de raad. In de raadsbesluitvorming zijn zowel de steunende als de kritische geluiden gehoord, waarin ze evenwel onderdeel werden van besluitvorming, waarin grotere krachten dan die externe geluiden (zoal de aanwezige, onderbouwende haalbaarheidsstudies en uiteindelijk ook coalitie- en fractiediscipline) de besluitvorming dicteerden. De gemeenteraad heeft bewust gekozen voor een ontwikkelingsorganisatie in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling om zo dicht mogelijk bij de gebiedsontwikkeling betrokken te zijn. In de uitwerking is gekozen voor een Gemeenschappelijke Regeling, waarbij de helft van het College ook als lid zitting heeft in het bestuur van ADT. De praktijk laat zien dat in deze opzet een aantal collegeleden een dubbele verantwoordelijkheid heeft en dat die dubbele verantwoordelijkheid zowel raadsleden als collegeleden ongemak bezorgt. Belangrijker echter dan dit ongemak is de nauwe verbondenheid tussen het college en het AB van ADT. Hierdoor is het voor het college lastiger om als checks and balances te functioneren ten opzichte van voorstellen uit ADT. We kunnen niet vaststellen dat het college voorstellen vanuit ADT kritischer had moeten bezien. We stellen alleen vast dat de nauwe verbondenheid tussen het college en ADT mechanismen als het escaleren van commitment, doelsubstitutie en verstrikking in de hand werkt. Niet alleen voor het college was de afstand tot ADT beperkt, ook de raad had uiteindelijk onvoldoende afstand – niet tot ADT, maar tot het college. Een meerderheid in de raad heeft gedurende het proces de voorstellen van het college gesteund en daarmee dit proces, in al zijn facetten, gelegitimeerd. Van in meerderheid tegenstemmen of tegenhouden is in het hele proces geen sprake geweest. De vorm van de Gemeenschappelijke Regeling heeft de nabijheid van de raad bij het besluitvormingsproces vergroot. Nabijheid komt kaderstelling ten goede, omdat meer informatie betekent dat er meer duidelijkheid bestaat over mogelijkheden en onmogelijkheden. De paradox van nabijheid leidt ertoe dat hoe meer informatie er is, des te eerder begrijpen zal overgaan in begrip tonen, en des te lastiger is het om de meer afstandelijke en onafhankelijke controlerende rol goed in te vullen. Andere vormen dan de gemeenschappelijke regeling brengen de raad meer op afstand. Dit zorgt voor ruimte voor onafhankelijke oordeelsvorming, maar vermindert gelijktijdig de hoeveelheid informatie die nodig is om te kunnen controleren. Wij kunnen dan ook niet om de conclusie heen dat zich hier een dilemma voordoet waar geen enig juiste oplossing voor bestaat. Het is voor de raad belangrijk zich te realiseren dat een streven naar meer informatie en nabijheid, ook het risico brengt van verstrikt raken en verminderd vermogen tot de eigen controlerende rol. Wij zijn van oordeel dat de maatschappelijke doelstellingen gedurende de gehele looptijd van het project consistent en continu waren. Maatschappelijke doelstellingen zijn gaandeweg het proces niet gaan schuiven. Echter, wat in dit project naar ons oordeel is misgegaan, is niet dat maatschappelijke doelstellingen zouden zijn gaan schuiven, maar juist dat zoiets niet tijdig gebeurde. Herziening van ambities en doelstellingen hoort bij complexe projecten die over langere tijd worden gerealiseerd. Doelverschuiving wordt vaak als ‘probleem’ genoemd, bijvoorbeeld bij ICT-projecten, maar uit de gebiedsontwikkeling rondom de luchthaven kunnen we leren dat schuivende doelstellingen (mits tijdig gecommuniceerd met alle betrokkenen en in de 64



besluitvorming verdisconteerd) ook een belangrijk en ‘normaal’ onderdeel zijn van complexe projecten. Er is door het college aan het begin en tijdens het proces naar alternatieven gekeken. Echter, omdat de genoemde maatschappelijke doelstellingen niet werden verschoven, kwamen andere alternatieven dan een alternatief met luchthaven nooit naar de voorgrond. Zonder verandering van doelstelling bleef de ingezette optie de meest voor de hand liggende, ook bij herziening van de opties. Nu de ontwikkeling met luchthaven (voorlopig) is gestopt, zien we dan ook ruimte ontstaan. Niet alleen voor alternatieve invullingen, maar juist ook voor alternatieve maatschappelijke doelstellingen.

65

Bijlage 1: Overzicht gesprekspartners 

De heer Fred de Graaf, huidig waarnemend burgemeester Gemeente Enschede



Mevrouw Marijke van Hees, voormalig wethouder Gemeente Enschede en voormalig bestuurslid ADT. Thans raadslid PvdA Enschede



De heer André le Loux, voormalig wethouder en raadslid Burgerbelangen Enschede



De heer Peter den Oudsten, voormalig burgemeester Gemeente Enschede en voormalig voorzitter ADT



De heer Erdo Smit, senior bestuurlijk strategisch adviseur burgemeester/loco secretaris Gemeente Enschede



De heer Wout Vochteloo, voormalig directiesecretaris en waarnemend directeur ADT. Thans programmamanager Gemeente Enschede.



De heer Patrick Welman, huidig wethouder Gemeente Enschede

Begeleidingscommissie: 

De heer Cor Boom, voorzitter Rekenkamercommissie Gemeente Enschede



Mevrouw Joke de Jager, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid SP Enschede



De heer Arjan Kampman, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid PvdA Enschede



Mevrouw Josee Ligteringen, onderzoeksmanager Rekenkamercommissie Gemeente Enschede



De heer Herman Oosterwijk, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede



Mevrouw Kelly van Osch, raadsgriffie Gemeente Enschede



De heer Henri de Roode, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid ChristenUnie Enschede



Mevrouw Anita Sempel, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid GroenLinks Enschede



De heer Marc Teutelink, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid Burgerbelangen Enschede.



De heer Gertjan Tillema, lid Rekenkamercommissie Gemeente Enschede en raadslid D66 Enschede. 66

Bijlage 2: Overzicht benoemde mechanismen De realisatie van complexe projecten in gemeenten vraagt veel tijd. Het duurt doorgaans verschillende coalitieperiodes voordat een project vanaf zijn ontstaan ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Dit vraagt commitment, vasthoudendheid en doorzettingsvermogen van bestuurders en politici om ingezette lijnen vast te houden. Opeenvolgende coalities benoemen het project in het coalitieakkoord en zetten zich in voor de realisatie ervan. Zonder commitment, vasthoudendheid en doorzettingsvermogen komen complexe projecten niet tot stand. De keerzijde hiervan is dat door dit commitment, deze vasthoudendheid en dit doorzettingsvermogen bestuurders en politici zich ook te lang kunnen blijven inzetten om een bepaald complex project op een bepaalde manier te realiseren. Dan doen zich de mechanismes voor die we in dit rapport hebben beschreven. Daarbij geven we voor elk van deze mechanismes vanuit de literatuur een aangrijpingspunt voor verdere studie. Het gaat om de volgende mechanismes: Escalatie van commitment

Overmatig commitment aan een maatschappelijke doelstelling waardoor een ritme in complexe projecten optreedt van steeds de volgende stap zetten en doorgaan.147

Doelsubstitutie

Het middel wordt onbewust en als gevolg van escalerend commitment tot doel, het neemt het doel als het ware over.148

Verstrikking

Het doorgaan op de ingeslagen weg binnen een project als gevolg van bijvoorbeeld eerdere keuzes, investeringen of mogelijke gemiste kansen.149

Deze definities laten ook direct zien hoe dicht deze mechanismes liggen bij het feitelijk benodigde commitment en doorzettingsvermogen dat nodig is om een complex project gerealiseerd te krijgen. Het zijn keerzijdes van dezelfde medaille en ze liggen dan ook uitzonderlijk dicht bij elkaar. We merken hier verder op dat het belangrijk is deze mechanismen te onderscheiden van meer algemeen bekende duidingen, waarvan naar ons oordeel geen sprake is bij de ontwikkeling van luchthaven Twente en omstreken. Het betreft: oogkleppen, fuik denken, tunnelvisie en doelredenering. Naar ons idee zijn juist deze geen passende kwalificaties, omdat ze de complexiteit van de politiek-bestuurlijke dynamiek die we beogen te duiden geen recht doen. Oogkleppen en tunnelvisie veronderstellen het ontkennen of negeren van risico’s, terwijl voor die risico’s juist wel veel aandacht is geweest bij de realisatie van de luchthaven. Fuik denken suggereert een gevangenschap in projecten waaruit niet meer te ontsnappen valt, terwijl er bij de mechanismen die wij schetsen juist wel mogelijkheden zijn om deze te doorbreken hoe moeilijk dat ook moge zijn. Een doelredenering veronderstelt een bewust ingezette actie om een bepaald doel te realiseren ten koste van weerstand, terwijl de mechanismen die wij beschrijven zich veel meer onbewust voltrekken en voortkomen uit nuttig en nodig politiek en bestuurlijk gedrag dat te lang wordt volgehouden.

67

Noten 1

Schulz, J.M., N. Kastelein, M.A.R. van Roost, J.L. van Krieken, S. Rietman, B.R. Dunning, M.J.W. van Twist en E.F. ten Heuvelhof (2009). Een spel van grenzen. Onderzoek naar het management van vier complexe projecten in de gemeente Enschede. Utrecht: Berenschot. 2 Idem. 3 Evaluatiecommissie ‘Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. (2014). Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 19 februari 2014. 4 Area Development Twente. URL: http://www.adttwente.nl/gebied/luchthaven/. Geraadpleegd op 5 november 2014. 5 Evaluatiecommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.(2014). Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 19 februari 2014. 6 Concept Startnotitie milieueffectrapportage herontwikkeling luchthaven Twente e.o., versie 9.0, 12 juli 2006; Concept Startnotitie milieueffectrapportage herontwikkeling luchthaven Twente e.o., versie 11.0, 24 november 2006. 7 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Herontwikkeling Vliegbasis Twente en Omgeving. Kenmerk van de gemeente: 06F001793. 11 juli 2006. 8 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2004). Statenvoorstel nr. PS/2005/6. Burgerluchtvaart Twente. 21 december 2004. 9 ACM/DHV. Management summary. 10 Advanced Decision Systems Airinfra BV (2005). Haalbaarheid herontwikkeling vliegbasis Twente. Kansen voor Enschede Airport Twente. 12 september 2005. 11 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Raadsfractie van Groen Links. Uw brief van 14 februari 2006. Onderwerp: Luchthaven Twente. 15 februari 2006. 12 Gemeente Enschede. Project Herontwikkeling Vliegbasis Twente en omgeving (2006). Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving. Voortgangsrapportage. Rapport over de belangrijke resultaten na het Raadsbesluit van februari 2006. 12 juli 2006. 13 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Raadsfractie van Groen Links. Uw brief van 14 februari 2006. Onderwerp: Luchthaven Twente. 15 februari 2006. 14 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Luchthaven Twente. 10 februari 2006. 15 Coalitieakkoord 2006-2010 PvdA – CDA – GroenLinks. Duurzaam versterken, krachtig verbinden. 16 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Herontwikkeling Vliegbasis Twente en Omgeving. 11 juli 2006. 17 Gemeente Enschede. Project Herontwikkeling Vliegbasis Twente en omgeving (2006). Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving. Voortgangsrapportage. Rapport over de belangrijke resultaten na het Raadsbesluit van februari 2006. 12 juli 2006. 18 Gemeente Enschede. Project Herontwikkeling Vliegbasis Twente en omgeving (2006). Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving. Voortgangsrapportage. Rapport over de belangrijke resultaten na het Raadsbesluit van februari 2006. 12 juli 2006. 19 Gemeente Enschede. Project Herontwikkeling Vliegbasis Twente en omgeving (2006). Herontwikkeling vliegbasis Twente en omgeving. Voortgangsrapportage. Rapport over de belangrijke resultaten na het Raadsbesluit van februari 2006. 12 juli 2006. 20 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Herontwikkeling Vliegbasis Twente en Omgeving. 11 juli 2006. 21 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Herontwikkeling Vliegbasis Twente en Omgeving. 11 juli 2006. 22 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Herontwikkeling Vliegbasis Twente en Omgeving. 11 juli 2006; Advanced Decisions Systems Adecs Airinfra. Referentie Businessplan Twente Airport ENS Fase 1. Ontwikkeling Luchthavengebied naar 2020. 23 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2006). Statenvoorstel nr. PS/2006/945. Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving. 21 november 2006. 24 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2006). Voorstel Gemeenteraad. Stuknummer 12398. Programma Economische ontwikkeling. Onderwerp Herontwikkeling vliegbasis en omgeving. 27 november 2006.

68

25

Burgemeester en Wethouders van Enschede (2007). Brief aan de minister van Financiën. Onderwerp: Integrale gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en Omgeving. Kenmerk: 07C0000158. 19 februari 2007. Schulz, J.M., N. Kastelein, M.A.R. van Roost, J.L. van Krieken, S. Rietman, B.R. Dunning, M.J.W. van Twist en E.F. ten Heuvelhof (2009). Een spel van grenzen. Onderzoek naar het management van vier complexe projecten in de gemeente Enschede. Utrecht: Berenschot; Evaluatiecommissie ‘Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. (2014). Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 19 februari 2014. 26

27

Projectorganisatie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving (2007). Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving. Voorbereidings- en realisatiefase (2007-2009). Projectplan deel A: doelen, activiteiten, resultaten. 3 oktober 2007. 28 Projectorganisatie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving (2007). Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving. Voorbereidings- en realisatiefase (2007-2009). Projectplan deel B: projectbeheersing. 3 oktober 2007. 29 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2008). Statenvoorstel nr. PS/2008/727. Aanwijzing voorkeursvarianten (vlekkenplannen) gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.. 23 september 2008. 30 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2009). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: Gebiedsontwikkeling luchthaven en omgeving. 30 juni 2009. 31 Minister van Verkeer en Waterstaat (2009). Voorkeursbesluit Twente. 13 juli 2009. 32 Minister van Financiën en Minister van Verkeer en Waterstaat (2008). Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Onderwerp: luchthaven Twente. 14 november 2008. 33 Rijksoverheid (2009). Luchtvaartnota. Concurrerende en duurzame luchtvaart voor een sterke economie. April 2009. 34 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2009). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: Gebiedsontwikkeling luchthaven en omgeving. Kenmerk: 0900042791. 30 juni 2009. 35 Minister van Verkeer en Waterstaat (2009). Voorkeursbesluit Twente. 13 juli 2009. 36 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Stuknummer 14543. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o. 21 juni 2010. 37 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2009). Statenvoorstel nr. PS/2009/1020. Vaststelling structuurvisie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. 10 november 2009. 38 Geanonimiseerd (2009). Luchthaven Twente wordt een verlieslijdend project. 23 november 2009. 39 Geanonimiseerd (2009). Beleidsadvies luchthaven Twente voorbeeld hoe het niet moet. 9 december 2009. 40 Raadsvergadering 14 december 2009. 41 Amendement instellen gemeenschappelijke regeling luchthaven Twente. Ingediend door de PvdA op 14 december 2009. 42 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Stuknummer 14543. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o. 21 juni 2010. 43 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Stuknummer 14543. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o. 21 juni 2010. 44 Persbericht Provinciale Staten. Zwolle, 11 februari 2010. 45 Gemeente Enschede (2010). Coalitieakkoord 2010-2014, partijen PvdA, VVD, CDA en BBE. Vertrouwen in Enschede. 1 april 2010. 46 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2010). Statenvoorstel nr. PS/2010/359. Ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 20 april 2010. 47 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2010). Brief aan de minister van Verkeer en Waterstaat. Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 mei 2010. 48 SEO Economic Research (2010). The passenger potential of Twente Airport. Amsterdam, 12 juni 2010. 49 Gedeputeerde Staten van Overijssel (2010). Toegezegde informatie mbt Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 14 juni 2010; Provincie Overijssel (2010). Passagiersaantallen luchthaven Twente. Toelichting op notitie. Bandbreedte veronderstellingen bij berekening passagiersaantallen. 9 maart 2010. 50 Memo aan Provinciale Staten. Werkgelegenheidscijfers Ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 8 juni 2010. 51 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Stuknummer 14543. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o. 21 juni 2010. 52 Minister van Verkeer en Waterstaat (2010). Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 22 juni 2010.

69

53

Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Vergadering 8 november 2010. Stuknummer 14705. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o., Gemeenschappelijke regeling. 19 oktober 2010. 54 Gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving. 9 september 2010. 55 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2010). Voorstel gemeenteraad. Vergadering 8 november 2010. Stuknummer 14705. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp gebiedsontwikkeling vliegveld Twente e.o., Gemeenschappelijke regeling. 19 oktober 2010. 56 GroenLinks en D66 (2010). Motie: Medewerking verlenen aan raadscommissie gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente e.o.. 8 november 2010. 57 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: ontwerpbegroting ADT 2011-2014. 8 maart 2011. 58 Concept openingsbalans Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving. December 2010. 59 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Voorstel gemeenteraad. Stuknummer 14867. Programma economische ontwikkeling. Onderwerp kadernota aanbesteding luchthaven Twente. 4 januari 2011. 60 Het Raadspresidium (2011). Raadsvoorstel. Vergadering van 24 januari 2011. Stuknummer 14825. Onderwerp Raadscommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. 17 januari 2011. 61 ADT/Area Development Twente (2011). Ontwerpbegroting 2011-2014. 9 februari 2011; Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: ontwerpbegroting ADT 2011-2014. 8 maart 2011. 62 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Eerste kwartaalrapportage 2011 Area Development Twente. 5 april 2011. 63 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Eerste kwartaalrapportage 2011 Area Development Twente. 5 april 2011. 64 e ADT/Area Development Twente (2011). Voortgangsrapportage. Periode: 1 kwartaal 2011. 31 maart 2011. 65 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: Voortgang aanbesteding luchthaven Twente. 7 september 2011. 66 ADT/Area Development Twente (2011). Notitie aan de leden van de raadscommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente. Onderwerp: bijeenkomst 22 juni 2011. 16 juni 2011. 67 Bestuursnotitie inzake aanbesteding luchthaven Twente, d.d. 1 september 2011. 68 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: voortgang aanbesteding luchthaven Twente. 7 september 2011. 69 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: gebiedsontwikkeling luchthaven ADT. 4 oktober 2011. 70 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2011). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: gebiedsontwikkeling luchthaven ADT. 4 oktober 2011. 71 Geanonimiseerd (2011). Notitie: de aanbesteding van de luchthaven: enkele berekeningen. 10 oktober 2011. 72 Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT) (2011). Brief aan de raad. 1 november 2011. 73 Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (2011). Brief aan het Dagelijks Bestuur Area Development Twente. Betreft: luchthavenbesluit Twente. 19 december 2011. 74 Arcadis (2012). Notitie Reikwijdte en detailniveau I.K.V. MER procedure ADT-Middengebied. 13 januari 2012. 75 Tenderboard (2012). Advies tenderboard aanbesteding luchthaven Twente. 18 januari 2012. 76 Dagelijks Bestuur ADT. (2012). Bestuursnotitie Aanbesteding Luchthaven Twente. 7 februari 2012. 77 Vergadering Raadscommissie GLT 21 februari 2012. 78 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2012). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: m.e.r.procedure zuidoostelijk deel luchthavenlocatie. 22 februari 2012. 79 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2012). Voorstel gemeenteraad. Programma bestuur en middelen. Onderwerp ADT / aanbesteding luchthaven Twente. 28 februari 2012. 80 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2012). Voorstel gemeenteraad. Programma bestuur en middelen. Onderwerp ADT / aanbesteding luchthaven Twente. 28 februari 2012. 81 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2012). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: reviewrapport AT Osborne op grondexploitatie ADT 2012. 6 maart 2012; AT Osborne (2012). Area Development Twente. Ontwikkelingsplan 2012. Review. Baarn, 6 maart 2012. 82 Besloten bijeenkomst technische informatie inzake Request for Proposal en concessiesovereenkomst ADT door tenderboardleden op 8 maart 2012 stadhuis Enschede.

70

83

ADT (2012). Informatiememorandum. Ten behoeve van de ontwikkelingscompetitie voor leisure voorziening op luchthaven Twente – locatie noordzijde. 12 maart 2012. 84 Geanonimiseerd (2012). Luchthaven Twente en de overheidsfinanciën: een risicoanalyse. 30 maart 2012. 85 Geanonimiseerd (2012). Reactie. Notitie voor PS en GS van Overijssel. 2 april 2012. 86 e ADT (2012). Voortgangsrapportage ADT 1 kwartaal 2012. April 2012. 87 ADT/Area Development Twente (2012). Jaarrekening 2011. 15 mei 2012. 88 ADT/Area Development Twente (2012). Jaarrekening 2011. 15 mei 2012. 89 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2012). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: Formele start aanbesteding luchthaven Twente. 31 juli 2012; ADT/Area Development Twente. Brief aan het College van B&W gemeente Enschede. 26 juli 2012. 90 Geanonimiseerd (2012). Grip op grond: lessen voor de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente? Notitie 237. Hengelo, 20 augustus 2012. 91 Geanonimiseerd (2012). Kanttekeningen bij de jaarrekening ADT 2011. Notitie 229. 20 augustus 2012. 92 Gemeente Enschede (2012). Memo. Onderwerp: Voortgangsrapportage tweede kwartaal ADT. 16 oktober 2012. 93 ADT/Area Development Twente (2012). Voortgangsrapportage ADT. April t/m juni 2012. September 2012. 94 Besluitenlijst vergadering van de raadscommissie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente eo 13 november, vast te stellen in de vergadering 25-02-2013. 95 College van Burgemeester en Wethouder (2012). Brief aan de raad. Aanbesteding luchthaven Twente. 4 december 2012. 96 Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT) (2012). Brief aan de gedeputeerde Staten van Overijssel, Provinciale staten van Overijsel, het college van Burgemeester en Wethouder van Enschede en Raadsleden van de gemeente Enschede. Vervolg gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en Omgeving. 7 december 2012. 97 Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (2012). Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Betreft: Luchthaven Twente. 17 december 2012. 98 Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente (VOLT) (2012). Brief aan de gemeenteraad. Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. 14 januari 2013. 99 Stedelijke Commissie Enschede (2013). Beantwoording art.38 D66, SP, GL Luchthaven Twente. Corsanummer 1300008530. 21 januari 2013 100 Geanonimiseerd (2013). Bestuurders in Overijssel weten het beter dan Schiphol. Notitie 292. 22 januari 2013. 101 Geanonimiseerd (2013). De interesse van Dik Wessels in de luchthaven Twente. Notitie 293. 23 januari 2013. 102 ADT Area Development Twente (2013). Waarom geen biedingen? Aan colleges van B&W en GS. 8 februari 2013. 103 ADT Area Development Twente (2013). Advies heroriëntatie en no regret maatregelen. Aan B&W en GS. 8 februari 2013. 104 College van Burgemeester en Wethouders (2013). Voorstel gemeenteraad. VII-A. Onderwerp: gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o./aanbesteding ADT. 12 februari 2013. 105 ADT Area Development Twente (2013). Brief aan het College van Burgemeester en Wethouders van Enschede. Onderwerp: Second opinion Leisure Noord. 21 februari 2013 106 Gemeente Enschede (2013). Memo aan Commissieleden GLT. Onderwerk: technische vragen nav voorstel aanbesteding luchthavens. 12 februari 2013. 107 College van Burgemeester en Wethouders (2013). Voorstel aan de gemeenteraad. Onderwerp bodembeheernota vliegbasis Twente. 26 februari 2013; ADT (2013). Bodembeheernota 2011-2020. Vliegbasis Twente. Juni 2011. 108 ADT Area Development Twente (2013). Onderwerp: presentatie ontwerp ‘natuurontwikkeling’. 27 februari 2013. 109 Reggeborgh Groep (2013). Onderwerp: Vliegveld Twente – gesprekken luchthaven operator. Rijssen, 28 februari 2013. 110 Geanonimiseerd (2013). De marktconforme garantie. Notitie 333. 6 maart 2013. 111 College van Burgemeester en Wethouders van Enschede (2013). Brief aan de gemeenteraad. Onderwerp: aanbieding begrotingswijziging 2013, meerjarenbegroting 2014-2017 en grondexploitatie ADT.; Begrotingswijziging 2013. Twente. 22 maart 2013. 112 ADT Area Development Twente (2013). Onderwerp: melding Reggeborgh Groep over samenwerking met operator. 28 maart 2013.

71

113

ADT Area Development Twente (2013). Jaarrekening 2012. 3 april 2013. Vergadering Raadscommissie GLT 9 april 2013. 115 ADT Area Development Twente (2013). Memo. Onderwerp: kwalificatie consortium Reggeborgh groep – Aviapartner. Datum: 23 april 2013. 116 Tenderboard ADT (2013). Memorandum aan Area Development Twente. 13 mei 2013. 117 Tenderboard (2013). Aanvullende notitie Tenderboard Aanbesteding Luchthaven Twente. 23 mei 2013. 118 Algemeen Bestuur ADT. Brief en bijlage met bestuursverslag aan Colleges provincie Overijssel en gemeente Enschede. Onderwerp: concessieovereenkomst Luchthaven Twente. 26 mei 2013. 119 ADT Area Development Twente (2013). Brief aan het college van Burgemeester en Wethouders Enschede. e Voortgangsrapportage, 2 kwartaal 2013 ADT. 22 juli 2013 120 Gemeente Enschede (2013). Brief aan Commissie GLT. Memo Gezondheidsbelevingsonderzoek ADT. Augustus 2013. 121 ADT Area Development Twente. (2013). Brief aan de leden van het College. Onderwerp: bekendmaking vliegroutes Twente Airport. 25 september 2013. 122 Rekenkamercommissie Gemeente Enschede (2013). (Voor)goed verbonden? Conclusies en aanbevelingen betreffende gemeentelijke relaties met externe partijen. 30 september 2013. 123 Voortgangsrapportage ADT. Derde kwartaal 2013 (juli tot en met september). 30 oktober 2013. 124 Geanonimiseerd (2014). Over de risico’s in de concessieovereenkomst. Notitie 623. Versie 1: 25 november 2013. Versie 2: 2 december 2013. 125 Bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. (2014). Aanpassing concessieovereenkomst Luchthaven Twente. 26 februari 2014. 126 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan de Raad. Onderwerp: Tervisielegging ontwerpplannen Luchthaven Twente. 4 maart 2014. 127 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan de Raad. Onderwerp: brief ADT d.d. 26 februari 2014 aanpassing concessieovereenkomst Luchthaven Twente. 7 maart 2014. 128 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan de Gemeenteraad. Onderwerp: Zienswijze ontwerp Luchthavenbesluit Luchthaven Twente. 16 april 2014; Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan het Centrum Publieksparticipatie Ontwerp luchthavenbesluit burgerluchthaven Twente. Onderwerp: zienswijze ontwerp luchthavenbesluit burgerluchthaven Twente. 16 april 2014. 129 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Corsanummer. Enschede, 13 mei 2014. 130 ADT Area Development Twente (2014). Brief aan het College van B&W. Onderwerp: vertraging ontwikkeling Luchthaven Twente. 9 mei 2014. 131 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan de Raad. Onderwerp: Luchthaven Twente. 10 mei 2014. 132 Geanonimiseerd (2014). Vragen bij de GREX 2014 van ADT. Notitie 695. Versie 1, 12 mei 2014. 133 ADT Area Development Twente (2014). Noordelijk plangebied Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. Rapportage stand van zaken en verkenning scenario’s. 5 juni 2014. 134 Het Bestuur ADT (2014). Brief van AB-ADT aan colleges Enschede en Overijssel. 6 juni 2014; ADT (2014). Noordelijk plangebied Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. Rapportage stand van zaken en verkenning scenario’s. 5 juni 2014. 135 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Brief aan de Raad. Onderwerp: Luchthaven Twente. 11 juni 2014. 136 Burgemeester en Wethouders van Enschede (2014). Voorstel Gemeenteraad VII-D. Onderwerp: Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. 26 juni 2014. 137 Rekenkamercommissie Gemeente Enschede (2014). Gemeenschappelijke regelingen. De feiten op een rij. 30 juni 2014. 138 Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. (2014). Brief aan het College van B&W van Gemeente Enschede. Onderwerp: Voortgangsrapportage ADT derde kwartaal 2014. 29 oktober 2014. 139 Zie bijvoorbeeld: Keil, M. & M. Mähring (2010), Is your project turning into a black hole?, in: California Management Review, Vol. 53(1), pp. 6-31; Otten, M. (2000), Verstrikt in grote projecten: hoe de stadhuizen van Amsterdam en Apeldoorn tot stand kwamen, Den Haag: VNG Uitgeverij; Flybjerg, B., N. Bruzelis and W. Rothengatter (2003), Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge: Cambridge University Press. 140 Nuijten, A. (2012), Deaf Effect for risk warnings. Causal examination applied to information systems projects. Rotterdam: ERIM. Nuijten vergelijkt het met een vakantiereis in de auto naar een zuidelijk land. Het 114

72

doel is de ontspannen vakantie. Wanneer we al een paar uur onderweg zijn echter en de bijrijder ons waarschuwt dat we er moe uitzien en het misschien wel tijd is voor een pauze, trappen we het gas nog eens extra hard in en rijden de parkeerplaats voorbij. We slaan de waarschuwing in de wind. Niet langer is de reis het middel om naar het doel te komen, maar de reis zelf is een doel op zich geworden: zo snel mogelijk die lange weg afleggen, want met alle files onderweg duurt het immers al lang genoeg. Bovendien kennen we deze weg al (we hebben er al vaker gereden en weten wat we kunnen verwachten) en we willen bovendien het ongelijk van de bijrijder bewijzen. 141 Nuijten, A. (2012), Deaf Effect for risk warnings. Causal examination applied to information systems projects. Rotterdam: ERIM. 142 Vergelijk: Otten, M. (2000), Verstrikt in grote projecten: Hoe de stadhuizen in Amsterdam en Apeldoorn tot stand kwamen, Den Haag: VNG Uitgeverij 143 Nuijten, A. (2012), Deaf Effect for risk warnings. Causal examination applied to information systems projects. Rotterdam: ERIM. 144 In de afrondende fase van het onderzoek heeft de gemeente alsnog laten weten dat er in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling een informatieprotocol is vastgesteld. Wij hebben dit evenwel niet aangetroffen in het ons ter beschikking gestelde dossier. 145 Gemeente Enschede (2013). Memo aan Commissieleden GLT. Onderwerk: technische vragen nav voorstel aanbesteding luchthavens. 12 februari 2013. 146 Rekenkamercommissie Enschede (2013), (Voor)goed verbonden?: Conclusies en aanbevelingen betreffende gemeentelijke relaties met externe partijen, Enschede: gemeente Enschede, p. 6. 147 Nuijten, A. (2012), Deaf Effect for risk warnings. Causal examination applied to information systems projects. Rotterdam: ERIM. 148 Nuijten, A. (2012), Deaf Effect for risk warnings. Causal examination applied to information systems projects. Rotterdam: ERIM. 149 Otten, M. (2000), Verstrikt in grote projecten: hoe de stadhuizen van Amsterdam en Apeldoorn tot stand kwamen, Den Haag: VNG Uitgeverij.

73