Trends en beleidsuitdagingen. Een bijdrage aan de nieuwe sociale visie gemeente Rotterdam

Trends en beleidsuitdagingen E en bijdrage aan de nieuwe sociale visie gemeente Rotterdam

Tineke Lupi en Koos van Dijken Den Haag, 26 mei 2009

Nicis Institute Laan van N.O. Indië 300 2593 CE Den Haag Postbus 90750 2509 LT Den Haag telefoon +31(0)70 344 09 66 fax +31(0)70 344 09 67 email [email protected] www.nicis.nl

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Nicis Institute. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Publicatie en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming.

Nicis Institute aanvaardt

drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

geen

aansprakelijkheid voor

Inhoudsopgave Samenvatting

5

1

Inleiding

11

2

Demografie en welvaart

12

2.1

Inleiding

12

2.2

Dalende en vergrijzende bevolking

13

2.3

Wijzigende huishoudsamenstelling

16

2.4

Toenemende welvaart

22

2.5

Beleidsuitdagingen

27

3

Arbeidsmarkt en onderwijs

3.1

Inleiding

29 29

3.2

Krimpende beroepsbevolking

29

3.3

Toename vraag naar arbeid

30

3.4

Mismatches op de arbeidsmarkt

34

3.5

Strategisch belang goed onderwijs

36

3.6

Integratie en inburgering

39

3.7

Beleidsuitdagingen

41

4

Vrije tijd

49

4.1

Inleiding

49

4.2

Meer doen in minder tijd

50

4.3

Vrijwilligerswerk en mantelzorg

52

4.4

Diversiteit in de vraag

56

4.5

Ruimte voor vrije tijd

58

4.6

Beleidsuitdagingen

60

5

Zorg en welzijn

61

5.1

Inleiding

61

5.2

Effect landelijke beleidsontwikkelingen

61

5.3

Leefsituatie

65

5.4

Opvoeden en opgroeien

68

5.5

Maatschappelijke opvang en verslavingszorg

70

5.6

Armoedebestrijding en activering

74

5.7

Beleidsuitdagingen

81

6

Binding en cohesie

82

6.1

Inleiding

82

6.2

Toenemende individualisering

84

6.3

Bonding en bridging

86

6.4

Burgerparticipatie

89

6.5

Beleidsuitdagingen

92

Samenvatting

De verwachte demografische ontwikkeling en huishoudontwikkeling in

Stagnatie bevolking en

Rotterdam is een belangrijke bouwsteen voor de sociale visie. De meest

lichte groei huishoudens

onzekere factor is daarbij de aard en omvang van de immigratie. Neemt het de vorm aan van kenniswerkers of vooral van gezinsvorming? De scenario’s van de planbureaus hanteren hierover zeer verschillende aannames. Voor de sociale visie zijn belangrijke aspecten van de verwachte ontwikkeling van inwoners en huishoudens: −

stabilisatie of lichte krimp van het aantal inwoners in Rotterdam;

−

sterke dalende omvang van de beroepsbevolking;

−

geen verdere verkleuring van de Rotterdamse bevolking;

−

relatief veel jongeren waardoor er een dempend effect is van de vergrijzing;

−

verdergaande gezinsverdunning;

−

beperkte toename van het aantal huishoudens;

−

relatief grote toename van het aantal eenpersoonshuishoudens en ouderenhuishoudens en daling van het aantal paarhuishoudens.

De verwachte ontwikkeling in Rotterdam vertoont op een groot aantal

Rotterdam wijkt af van an-

punten een afwijkend patroon van die van de andere grote steden en

dere steden. Dit biedt kan-

van andere stedelijke agglomeraties in Nederland (Brabantstad, IJssel-

sen

stad en Twentestad). Dit geeft bedreigingen en biedt kansen. De bedreiging zit vooral in de krimp van de beroepsbevolking. De kansen bieden interessante aanknopingspunten voor de sociale visie. De kansen liggen in de relatief grote groep jongeren (talentenpool), de relatief beperkte omvang van de vergrijzing (minder gevaar van verstarring, stagnatie, verlies aan dynamiek en te sterk vasthouden aan de status quo), de grotere groep ouderen (talenten, ervaring, coaches, vrijwilligers) en vooral de geringe druk op het ruimtegebruik. Door de geringere druk op de ruimte ontstaan er meer fysieke mogelijkheden om de kwaliteit van de woon- en leefomgeving te verbeteren. Vanwege de toenemende inkomens (een verdubbeling van de koopkracht de komende 40-50 jaar) en de grotere keuzemogelijkheden voor iedere Nederlander om de beste woon- en leefomgeving te kiezen, is dit één van de trends waar alle steden met kracht en tempo op moeten inspelen. Rotterdam kan hierin, vanuit een relatieve achterstandspositie, een voorsprong nemen op de andere (grote) steden. Door de veranderende bevolking (stagnatie/krimp, huishoudsamenstel-

Verbetering woon- en

ling, vergrijzing, eenpersoonshuishoudens), de eisen die de mondige en

leefomgeving sleutel voor

meer welvarende consument aan wonen stelt (minder eenheidsworst,

de toekomst

meer keuzevrijheid en differentiatie, meer verhuismobiliteit) en de eisen

die de samenleving stelt aan ruimtelijke ordening en duurzaamheid (minder verkeersmobiliteit, meer wonen in stedelijk gebied, duurzame bouw) is - met voorlopig als horizon 2040/2050 - een massieve verbetering en verandering van de bestaande woningvoorraad nodig. Dit is des te belangrijker omdat ‘werken wonen volgt’. Dus de kwaliteit van de woon- en leefomgeving heeft een belangrijke invloed op de arbeidsmarkt. En de kwaliteit van de arbeidsmarktwerking is van het allergrootste belang voor de sociale mobiliteit. Rotterdam kan als er adequaat op ingespeeld wordt, winnen bij de af-

Herinrichting ruimte op ba-

nemende bevolkings- en huishoudensdruk. Het biedt Rotterdam eerder

sis van duidelijke politieke

dan de andere grote steden de kans om de kwaliteit van de woon- en

keuzes

leefomgeving te verbeteren (meer ruimte, betere kwaliteit, duurzamer, betere verbinding van ‘rood, ‘groen’ en ‘blauw’). Als niet adequaat gereageerd wordt op de trend, en kansen onvoldoende benut worden, dan dreigen langdurige overgangsproblemen zoals leegstand en verloedering van woningen en wijken. Bij een goede beleidsreactie biedt krimp mogelijkheden om de kwaliteit te verbeteren door herinrichting en ordening van de ruimte. Slimme sloop geeft ruimte voor kwaliteit en meer ontwikkelmogelijkheden. Daarbij is wel een aandachtspunt dat de woningmarkt niet afbrokkelt. Er kan een negatieve spiraal van leegstand en verloedering ontstaan als verkeerde keuzes worden gemaakt. In bepaalde zwakke wijken dreigt dit reeds op korte termijn op te treden. Om deze reden vraagt krimp en stagnatie om hardere politieke keuzes. Het beleid en de politiek moeten scherper aan de wind gaan zeilen; men kan zich minder verkeerde keuzes permitteren. Omdat in Rotterdam de bevolkingsgroei voor de toekomst niet langer

Alles inzetten op onderne-

één van de motoren is voor economische groei zal in Rotterdam eerder

merschap, innovativiteit en

dan elders de bewustwording ontstaan dat er nog maar één motor voor

dynamiek: nog enige motor

economische groei overblijft. Namelijk ondernemerschap, dynamiek,

van economische groei

vernieuwingsgezindheid (ook in het publieke domein) en innovativiteit. De notie dat alles op alles gezet moet worden om het ondernemerschap en de dynamiek te vergroten, sluit aan bij het maximaal mobiliseren van en ontwikkelmogelijkheden geven aan de Rotterdamse talenten. Rotterdam kan hiervan, noodgedwongen, eerder doordrongen raken dan de steden waarin de komende dertig jaar de bevolking nog toeneemt. De afgelopen twintig jaar is de ontwikkeling van de werkgelegenheid in

Zwakke werkgelegenheids-

Rotterdam zwak geweest. Ook in het recente verleden (2004-2008) is

ontwikkeling en toename

duidelijk zichtbaar dat de toename van het aantal banen in de bench-

aantal vestigingen teken

marksteden en -regio’s positief is en in Rotterdam negatief. Dit houdt

aan de wand

mede verband met de geringe groei van het aantal vestigingen in Rotterdam. Beide aspecten (zeer geringe of negatieve banengroei, beperkte groei aantal vestigingen) zijn een aanwijzing dat het ondernemingsklimaat en/of de kwaliteit van de woon- en leefomgeving in Rotterdam aandacht behoeft. Het mobiliseren van de talenten in Rotterdam, het

stimuleren van het ondernemerschap en het bevorderen van de dynamiek dient een majeur beleidsaandachtspunt te worden. Bij de ontwikkeling van het ondernemingsklimaat en het versterken van

Ook kansen voor lager

de sociale structuur dient de aandacht niet alleen uit te gaan naar hoger

opgeleiden

opgeleiden, kenniswerkers en creatieven. Voor de toekomst mag verwacht worden dat door de groei van consumentendiensten (hogere inkomens, hogere arbeidsparticipatie, groei eenpersoonshuishoudens), van de wellnesssector, horeca, toerisme en van leisure belangrijke kansen biedt voor de lageropgeleiden. Voor deze groeisectoren is houding, sociale vaardigheden en motivatie belangrijker dan het bezit van een academische titel. Wel dient dan bij het activeren van de Rotterdamse laaggeschoolden voor deze groeisectoren aan deze “zachte” kenmerken veel meer aandacht besteed te worden dan nu in re-integratie activiteiten gebruikelijk is. Voor Rotterdam dreigen voor de nabije toekomst – in het verlengde van

Kwantitatieve en kwalita-

de analyses van de Commissie Bakker en ná de economische crisis –

tieve mismatches op de

kwantitatieve tekorten in het aanbod van arbeid. Daarnaast zijn er be-

arbeidsmarkt belangrijk

langrijke kwalitatieve manco’s in de werking van de arbeidsmarkt (veel

aandachtspunt

laaggeschoolden, schooluitval, veel laaggeletterden, onvervulbare vacatures, veel uitkeringsgerechtigden). Dit dwingt de gemeente om veel meer aandacht te besteden aan de werking van de arbeidsmarkt. Ingrediënten van een veel pro-actiever arbeidsmarktbeleid zijn: −

duidelijke probleemeigenaar voor het regionale arbeidsmarktbeleid;

−

meer inzicht in de vraag van arbeid en de dynamiek van de vraagontwikkeling;

−

effectievere en

intensievere instrumenten

voor activering,

re-

integratie, voor- en vroegschoolse opvang, tegengaan schooluitval en voor de volwasseneducatie; −

verhogen van de arbeidsparticipatie en het ontwikkelen van effectieve instrumenten hiervoor;

−

het vergroten van de arbeidsproductiviteit.

Als complement van een pro-actiever arbeidsmarktbeleid dient er meer

Kwaliteit van het onderwijs

aandacht te komen voor de kwaliteit van het onderwijs in Rotterdam.

in Rotterdam nieuwe

Het is wenselijk dat de gemeente in de sociale visie hier voldoende

prioriteit in het

aandacht aan besteed en concrete beleidsinitiatieven formuleert. Ge-

gemeentelijke beleid

dacht kan worden aan de inzet van gemeentelijke middelen om beloningsdifferentiatie te bevorderen, aan financiële prikkels voor de beste scholen, meer aandacht en gemeentelijke middelen voor de scholing van docenten, sluiting van zwakke openbare scholen zodat een betere spreiding van allochtone leerlingen tot stand komt, bevorderen van de concurrentie tussen scholen, stimuleren dat particuliere scholen voor beroepsonderwijs zich in Rotterdam vestigen et cetera. In de ontwikkeling van de vrijetijdsbesteding wijkt Rotterdam niet af

Verschuivingen in de vrije

van het landelijk patroon. De verplichtingen nemen toe, de vrije tijd

tijdsbesteding vragen om

neemt af en er treden verschuivingen op in de besteding van de vrije

nieuwe beleidsaccenten

tijd (minder verenigingsactiviteiten, vrijwilligerswerk en mantelzorg, toename van mediagebruik, grotere variatie, nieuwe concepten, meer wandelen en fietsen in de natuur, meer exclusieve ‘belevingen’). De gemeente kan in bestemmingsplannen en door het uitlokken van het ondernemerschap in de vrijetijdssector hierop inspelen. Andere wenselijke toekomstige beleidsaccenten zijn: ontwikkeling van natuur en recreatiemogelijkheden in de natuur en het bevorderen van het mediagebruik (snelle draadloze netwerken, glasvezelnetten tot in de woning). Er is een afname van het aantal vrijwilligers en het aantal mantelzor-

Sluit aan bij nieuwe rand-

gers. Voor de toekomst wordt niet verwacht dat deze trend snel gekeerd

voorwaarden voor vrijwilli-

gaat worden. De mensen die onbetaald werk doen, doen dat in toene-

gerswerk en mantelzorg

mende mate alleen nog maar als het werk uitdagend is, als men iets leert of als men zijn of haar sociaal netwerk hiermee kan uitbreiden. De gemeente kan aan deze aspecten meer aandacht proberen te besteden. Daarnaast kan meer gebruik gemaakt worden van de grotere groep vitale ouderen. Dat er in de toekomst voldoende mantelzorgers zijn, is voor de betaalbaarheid en kwaliteit van de zorg van groot belang. Beleidsmogelijkheden om mantelzorgers te ondersteunen met advies, opleidingen, het uit handen nemen van regelwerk en met respijtzorg moeten optimaal ingezet gaan worden. De stijgende zorguitgaven (technologische ontwikkeling, hogere eisen,

Toenemende druk op zorg-

vergrijzing) komen in de toekomst ten laste van een krimpende be-

taak gemeente: nieuwe

roepsbevolking. De sterk stijgende collectieve zorglasten en -premies

antwoorden nodig

zullen, ondanks een toename van het inkomen, op weerstand gaan stuiten. Een aanzienlijke herziening van de zorgarrangementen (minder collectief, afslanking of afschaffing van de AWBZ, pakketverkleining, hogere eigen bijdragen, decollectivering van de ouderenzorg, minder lichte GGZ e.d.) ligt in het verschiet. Omdat pakketverkleiningen en hogere eigen bijdragen het probleem slechts verplaatsen, mag verwacht worden dat de gemeente met de toenemende zorgbehoeften van een deel van de bevolking geconfronteerd gaat worden. Dit zal leiden tot een toenemende druk op de Wmo, de bijzondere bijstand en op het armoedebeleid. Hierop moet de gemeente een duurzaam antwoord zien te formuleren. Eén van de oplossingrichtingen is om veel nauwkeurig dan in het verle-

Meer maatwerk en betere

den de behoeftigen, armlastigen en de problematische zorgmijders in

afbakening van kleinere

kaart te hebben en de dynamiek in specifieke doelgroepen te monitoren.

doelgroepen

Voor meer maatwerk in het beleid kan aangesloten worden bij de gezondheidsprofielen van de Rotterdammers, de verschillen in leefsituatie en leefstijlen en de variatie in de gezondheidswaarden. Daarnaast worden bepaalde doelgroepen onvoldoende bereikt en is er onvoldoende doorstroming in het gebruik van voorzieningen. Het realiseren van meer gedetailleerder maatwerk in de zorgverlening waar de gemeente verantwoordelijk voor is, en nog meer verantwoordelijk zal worden in de toekomst, vergt een aanzienlijke beleidsinspanning. De instrumenten en

de informatie om hier op effectieve en doelmatige wijze inhoud aan te geven, staan nog in de kinderschoenen. Voor de nabije toekomst dient een belangrijk aandachtspunt van de

Kwaliteitsverbetering nodig

gemeente te zijn het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang.

van

De kwaliteit is de afgelopen tien jaar aanzienlijk achteruit gegaan en de

−

kinderopvang

gemeente heeft in de kwaliteitsbewaking een taak. Voor de toekomst is

−

mo, vb en OGGz

ook belangrijk om de doelmatigheid en effectiviteit van de maatschap-

−

armoedebeleid

pelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGz te verbeteren. Er moet voor gezorgd worden dat de teams de doelgroepen goed bereiken, dat het aanbod van voorzieningen flexibel aansluit bij de vraag en dat er voldoende doorstroming is van cliënten. Dit klemt des te meer omdat de inzet van gemeentelijke middelen aanzienlijk is (ondanks toekomstige verbeteringen van het verdeelmodel) en er steeds minder een beroep gedaan zal kunnen worden op de AWBZ als bron van financiering. En last but not least dient meer aandacht besteed te worden aan de doelmatigheid en effectiviteit van het gemeentelijke armoedebeleid. De uitvoeringskosten zijn hoog, de effectiviteit laag en aan het risico van de armoedeval wordt onvoldoende aandacht besteed. De binding en sociale cohesie van en tussen de Rotterdammers is te-

Wijk slechts beperkte bete-

recht een belangrijk aandachtpunt in het sociale beleid. Daarbij zijn er

kenis voor binding en

geen makkelijke en eenvoudige oplossingen. Door de individualisering,

sociale cohesie

de grote variatie aan waarden, normen, leefstijlen en urban cultures, en de sterke dynamiek in de bevolkingsgroepen is het moeilijk om beleidsmatig op zinvolle wijze aan te sluiten bij de sociale dynamiek. In een aantal gevallen lijkt het beleid uit te gaan van een wereld die niet meer bestaat. De individualisering is al dusdanig vergevorderd dat de woonlocatie en leefomgeving van de Rotterdammers niet meer overlapten. Werken, leren, vrije tijdsbesteding en het onderhouden van sociale contacten gebeurt steeds meer buiten de wijk en geen wijkopbouworgaan die daar verandering in kan brengen. Daarbij komt dat in de toekomst de woningen in Rotterdam in toenemende mate tijdelijk bewoond zullen worden. De mensen zullen soms wel aanwezig zijn en dan voor langere tijd niet. Dit verkleint verder de mogelijkheden voor binding en sociale cohesie. De gemeente kan in haar sociale beleid meer aandacht besteden aan de

Minder nadruk op binding

bridging-relaties van mensen en daarbij proberen aan te sluiten. Dit

en meer aandacht voor de

heeft ook minder het gevaar dat een sterk inzetten op binding en socia-

mogelijkheden van bridging

le cohesie kan leiden tot ‘wij-zij’-verhoudingen, enclavevorming en polarisatie. Het gebruik maken van bridging relaties en van soft- en virtual power structuren waarbinnen Rotterdammers – vaak tijdelijk - functioneren kan prima verbonden worden met hogere vormen van burgerparticipatie (meefinancieren, meebeslissen en mee uitvoeren). Wel dient een nieuwe balans gevonden te worden met de representatieve vormen van besluitvorming en dient overwogen te worden of allerlei formele vormen van participatie (o.a. in het kader van de wmo met “beroeps-

vertegenwoordigers” van burgers, bewoners en cliënten) nog wel voldoende betekenis hebben.

1

Inleiding

De onderhavige notie heeft als doel om de dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving van informatie te voorzien ten behoeve van de ontwikkeling van de nieuwe sociale visie. De informatie die wordt aangereikt, komt uit diverse trendstudies, beleidsevaluaties en adviezen van de diverse Raden. Voor de lange termijn ontwikkelingen is en blijft een belangrijke bron de scenario’s van de drie planbureaus voor de komende 40 jaar.1 Het startjaar voor deze ramingen en scenario’s is het jaar 2002. Juist door veertig jaar systematisch te doordenken en de horizon te stellen op 2040 worden veranderingen zichtbaar die met een kortere horizon nog niet zo goed zichtbaar zijn (daling beroepsbevolking, afnemende bevolkingsgroei, lagere economische groei e.d.). Verder is de gemeente Rotterdam op bepaalde kenmerken vergeleken met de andere drie grote steden (Den Haag, Amsterdam en Utrecht), met “Brabantstad” (Breda, Tilburg, Eindhoven, ‘s-Hertogenbosch), “Ijsselstad” (Zwolle, Deventer, Zutphen, Apeldoorn en Arnhem), “Twentestad” (Hengelo, Enschede en Almelo), de provincie Zuid-Holland en Nederland. Dit biedt ook bouwstenen om de sociale visie te doordenken. De bijdrage voor de sociale visie is opgebouwd in vijf hoofdstukken:

1

hoofdstuk 2: demografie en welvaartsontwikkeling;

− −

hoofdstuk 3: arbeidsmarkt en onderwijs;

−

hoofdstuk 4: vrije tijd;

− −

hoofdstuk 6: binding en cohesie.

hoofdstuk 5: zorg en welzijn;

Centraal Planbureau. Milieu- en Natuurplanbureau, Ruimtelijk Planbureau, Welvaart en Leefomgeving, Den Haag, 2006.

2

Demografie en welvaart

2.1 Inleiding De bevolking van Nederland is constant in beweging en dat heeft grote invloed op een stad als Rotterdam. Zo nam na een daling aan het begin van de 21 e eeuw het aantal immigranten de afgelopen twee jaar weer toe, waarvan een aanzienlijk deel in steden in de Randstad terecht kwam. Ook is de levensverwachting onverwacht hard gestegen en zijn er meer kinderen geboren. Als gevolg daarvan zal het aantal inwoners van Nederland de komende jaren meer groeien dan verwacht, naar 17,5 miljoen in 2038. Dat een tijd van krimp aanbreekt als gevolg van de vergrijzing is echter onherroepelijk. Omdat de sterftecijfers lager uitvallen, neemt het aantal 65-plussers in de bevolking bovendien nog verder toe dan enkele jaren geleden voorspeld was.1 Met al deze ontwikkelingen zal een gemeente als Rotterdam rekening moeten houden bij het opstellen van een sociale visie. De cijfers die daarvoor in dit hoofdstuk gebruikt worden, zijn afkomstig uit de langetermijn bevolkingsprognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek tot het jaar 2050. Deze lange termijn prognoses zijn – alhoewel ze nooit precies zullen uitkomen - van belang omdat structuurwijzigingen dan het beste zichtbaar zijn (ontgroening, vergrijzing, toekomstige krimp, dalende beroepsbevolking), omdat op sommige beleidsterreinen reeds nu met deze lange termijnontwikkelingen rekening gehouden moet worden (infrastructuur, ruimtelijke ordening, woningbouw) en omdat deze lange termijn trends het mogelijk maken om met het beleid in te zetten op de trends die voor de komende generaties van belang zijn. Niet alleen de uitwerking van landelijke demografische ontwikkelingen zijn belangrijk voor een gemeentelijke sociale visie. Ook op niveau van de stad en omliggende regio is er veel beweging. Mensen van buiten vestigen zich in Rotterdam, anderen vertrekken en weer anderen verhuizen van een oude wijk naar een nieuwe wijk. De gegevens hierover in dit hoofdstuk zijn afkomstig uit de bevolkingsmonitor van het Centrum voor Onderzoek en Statistiek van de gemeente Rotterdam. De stad wordt de afgelopen jaren in toenemende mate gezien als een sociale roltrap. Mensen vestigen zich er als student of jonge starter en maken vervolgens een wooncarrière naarmate ze hoger op de maatschappelijke ladder komen. De gevolgen van dit roltrapeffect voor de stad als geheel is een wisselwerking tussen de demografische trends en de ontwikkeling van de welvaart. 1

Duin, C. van (2009), “Bevolkingsprognose 2008-2050: naar 17,5 miljoen inwoners”, in: Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2009, blz. 15-22.

De mate waarin een stad daadwerkelijk als emancipatiemachine kan fungeren hangt mede samen met de kansen die de inwoners geboden worden wat betreft onderwijs en arbeidsmarkt. Daarop zal in het volgende hoofdstuk nader worden ingegaan.

2.2 Dalende en vergrijzende bevolking Bij de demografische ontwikkeling is de meest onzekere factor de netto ontwikkeling van de migratie en de aard van de immigratie. De praktijk van het verleden wijst op een sterk grillig verloop met hoge pieken en dalen. Daarbij zijn ook de migratiemotieven belangrijk voor het effect op de algemene bevolkingsontwikkeling. Sinds de eeuwwisseling is asielmigratie tot een minimum beperkt en neemt gezinshereniging de belangrijkste plaats in. Ook arbeidsmigratie zorgt nog altijd voor een toestroom van mensen uit het buitenland waarbij naast de traditionele gastarbeiders de kenniswerkers zijn gekomen. Omdat arbeidsmigratie sterk afhankelijk is van de economische conjunctuur, de regelgeving (green card) en het beleid van andere bestemmingslanden, is het verloop hiervan moeilijk voor een langere periode te voorspellen. De planbureaus hanteren in hun scenario’s dan ook zeer verschillende aannames wat betreft de omvang en aard van de migratie. In één van de scenario’s is de gezinsmigratie 36% en de werkmigratie 64%, in een ander scenario is de gezinsmigratie 83% en de werkmigratie 17% (Welvaart en Leefomgeving). In de jaren 2003-2006 kreeg Nederland onverwacht te maken met een negatief migratiesaldo, meer mensen vertrokken dan zich hier vestigden.1 Sinds 2007 is er echter weer een immigratieoverschot wat naar verwachting van het CBS de komende decennia zal aanhouden. Reden hiervoor is de vraag naar huwelijkspartners onder de eerste en tweede generatie allochtonen en de verdere uitbreiding van de EU. Ook de toestroom van mensen uit Polen, Roemenie, Bulgarije op de Nederlandse arbeidsmarkt zal zich volgens de prognoses doorzetten en uitbreiden naar andere Balkanstaten.2 Toenemende migratie is ook voor Rotterdam op de korte termijn een belangrijke trend. In 2009 is reeds 44 procent van de inwoners allochtoon en dit aandeel zal, gelet op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren, in de nabije toekomst nog verder stijgen. Zowel gezinsvormers als arbeidsmigranten vestigen zich bij voorkeur in de grote stad waar zowel groepsgenoten, opleidingsmogelijkheden en werk te vinden zijn.

1

Latten, J. & H. Nicolaas, “Grote vertrekoverschot uniek in Europa”, in: CBSwebmagazine 22 mei 2006.

2

Duin, C. van, “Bevolkingsprognose 2008-2050: naar 17,5 miljoen inwoners”, in: Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2009, blz. 15-22.

Momenteel komt de groei van de Rotterdamse bevolking vrijwel volledig voor de rekening van niet-westerse allochtonen. In drie jaar tijd is hun aantal binnen de stad met ruim vier procent gestegen en dit is voor een groot deel het gevolg van jonge, buitenlandse immigranten. Het aantal autochtonen in de stad nam daarentegen met drie procent af. Over een wat langere tijdshorizon bezien, zal de verkleuring van de Rotterdamse bevolking zich niet verder doorzetten, maar volgens de prognoses van het CBS opvallend genoeg juist afnemen. Zo schat het CBS het aandeel allochtonen in de stad in 2025 lager in dan in 2009 (zie figuur 2.1). Dit wordt met name veroorzaakt door een sterk verwachte daling van het aantal eerste generatie niet-westerse allochtonen. Dit wordt in Rotterdam, in tegenstelling tot Amsterdam, niet gecompenseerd door stijging van het aantal westerse immigranten en nietwesterse allochtonen van de tweede generatie. Figuur 2.1: Ontwikkeling in culturele achtergrond van de Rotterdamse en Nederlandse bevolking

100% 90% 80% 70% 60%

autochtoon

50% 40%

2e generatie allochtoon

30% 20%

1e generatie allochtoon

10% 0% 2009

2025

Rotterdam

2009

2025

Nederland

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek

De relatieve afname van het aantal allochtonen ten spijt, het feit dat Rotterdam een kleurrijke gemeente is, heeft een dempend effect op de vergrijzing, in elk geval tot 2025. Het aantal 65-plussers in de bevolking zal de komende jaren weliswaar met een kwart gaan stijgen, maar het aantal jongeren blijft relatief constant. Waar in Nederland als geheel de grijze druk ergens na 2020 de groene druk gaat overstijgen, zal dit in Rotterdam volgens de huidige prognoses minimaal tien jaar later zijn. Hierdoor vormt niet zozeer de groeiende groep ouderen, maar de afnemende middengroep het grootste risico voor Rotterdam omdat hiermee tegelijkertijd de potentiële beroepsbevolking krimpt. Waar thans nog 63% van de bevolking in de stad tussen de 20 en 65 jaar is, neemt dit de komende decennia af tot rond de 55 procent. Onder de autochtone bevolking heeft deze daling zich reeds ingezet. Hiermee raakt de stad

een belangrijk deel van haar economische basis kwijt. In tegenstelling tot de andere vier grote steden, zal Rotterdam dit gat niet deels met westerse arbeidsmigranten kunnen vullen. De kwetsbare positie van Rotterdam wordt nog duidelijker als alle demografische trends bij elkaar worden genomen in de totale bevolkingsgroei. In tegenstelling tot de rest van Nederland en de andere steden van de G4 vertoont Rotterdam - zoals te zien in figuur 2.2 - volgens de prognoses van het CBS al op korte termijn tekenen van krimp. Hoewel in absolute zin nog gering, betekent dit zowel in sociaal als economisch opzicht dreigende stagnatie. Een grote uitdaging voor de stad is dan ook het bevorderen en behouden van een ondernemende cultuur bij een afnemende, vergrijzende en verkleurende beroepsbevolking. Figuur 2.2 Toename bevolking 2008-2025 in procenten

Utrecht Amsterdam 's-Gravenhage Brabantstad IJsselstad Twentestad Zuid-Holland Nederland Rotterdam -5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Bron: CBS Statline

De afname van de bevolking is echter ook een kans als deze gepaard blijft gaan met een ondernemende, creatieve en innovatieve cultuur. De afname van de bevolkingsdruk en de afname van de druk om steeds meer woningen te bouwen, biedt de mogelijkheid om de aandacht veel meer dan in het verleden te richten op het verbeteren van de woon- en leefomgeving en dat wordt voor de toekomst steeds belangrijker (zie par. 2.4). Ook de bevolkingsopbouw van Rotterdam biedt kansen. De relatief jonge autochtonen en allochtone bevolking geeft de stad een potentieel dat veel beter benut kan worden. Ook de ouderen bieden kansen. De ouderen van de toekomst zijn vitaler dan hun leeftijdsgenoten van de afgelopen decennia. Het feit dat ze langere tijd redelijk fit zullen blijven, maakt hen een belangrijke bron van sociaal kapitaal voor de stad. In een samenleving die vraagt om een steeds grotere zelfredzaamheid en zorgzaamheid kunnen de ouderen belangrijke taken vervullen als vrijwilliger, mantelzorger, adviseur of coach. Tot nu toe worden 65-plussers zelden zo bezien. Bij de ouderen leeft nog sterk het gevoel dat men

recht heeft op het Zwitserleven gevoel. En voor de arbeidsmarkt hebben de ouderen in belangrijke mate afgedaan.1 Zonder de ouderen met allerhande verplichtingen op te zadelen, kan er wel degelijk een beroep op 65-plussers worden gedaan. In een tijd waarin (jong)volwassenen hard nodig zijn op de arbeidsmarkt, is de inzet van gepensioneerden in de civil society cruciaal. De sociale visie zou aan het benutten van het potentieel onder de relatief omvangrijke groep jongeren in Rotterdam en onder de toenemende groep 65-plussers voldoende aandacht moeten besteden.

2.3 Wijzigende huishoudsamenstelling Door de toenemende gezinsverdunning neemt de groei van het aantal huishoudens sterker toe dan de groei van de bevolking. Daarnaast vertalen de veranderingen in de bevolkingssamenstelling zich in belangrijke mate in wijzigingen van de huishoudsamenstelling in Rotterdam. Door de groei van de bevolking in Nederland en de gezinsverdunning neemt het aantal huishoudens tot 2025 met tien procent toe (figuur 2.3). Door de stagnerende bevolkingsgroei en de doorgaande gezinsverdunning in Rotterdam neemt het aantal huishoudens nog wel toe, maar veel minder dan in Nederland en andere grote steden of stedelijke agglomeraties. Volgens de jongste bevolkings- en huishoudprognoses neemt het aantal huishoudens de komende jaren met iets minder dan drie procent toe. In vergelijkend perspectief biedt deze beperkte noodzaak om nog zeer veel nieuwe woningen aan de woningvoorraad toe te voegen kansen om de woon- en leefomgeving vooral kwalitatief te verbeteren.

1

Euwals, Rob, Ruud de Mooij en Daniel van Vuuren, Rethinking Retirement; From partcipation towards allocation, Centraal Planbureau, Bijzondere Publicatie nr. 80, Den Haag, 2009; Euwals, Rob en Kees Folmer, Arbeidsaanbod en gewerkte uren tot 2050, Centraal Planbureau, CPB Memorandum 225, Den Haag, 2009.

Figuur 2.3 Toename aantal huishoudens 2008-2025 in procenten

Utrecht Ijsselstad Amsterdam 10,3

Nederland 's-Gravenhage Brabantstad Zuid-Holland Twentestad 2,6

Rotterdam 0

5

10

15

20

25

30

35

Bron: CBS, Statline

Wel zal er aanzienlijke wijziging van de kenmerken van de huishoudens optreden. Het aantal eenpersoonshuishoudens (+ 10,6%) stijgt sterker dan het totaal aantal huishoudens (+2,6%) (figuur 2.4). Figuur 2.4 Toename aantal eenpersoonshuishoudens 2008-2025 in %

Utrecht Ijsselstad Nederland

26,0

Twentestad Zuid-Holland Brabantstad Amsterdam 10,6

Rotterdam 's-Gravenhage 10

15

20

25

30

35

Bron: CBS, Statline

Wordt een prognose gemaakt met een langere tijdshorizon dan kan geraamd worden dat het aantal huishoudens in Rotterdam van 2008 tot 2050 toeneemt met 3%, dat het aantal paarhuishoudens met 5% daalt en dat het aantal eenpersoonshuishoudens met 19% stijgt. Deze raming is gemaakt door de CBS-prognose voor Rotterdam tot 2025 op te hogen met de landelijke CBS-prognose 2025 tot 2050.

De stijging van de eenpersoonshuishoudens in de grote steden (met uitzondering van Utrecht) is veel geringer dan in de rest van Nederland. Dit wordt veroorzaakt omdat in de grote steden reeds ongeveer de helft van de huishoudens bestaat uit alleenwonenden. Terwijl in de rest van Nederland de meerpersoonshuishoudens overheersen. Op grond van de verwachte toename van de bevolking in de oudere leeftijdsgroepen kunnen ook aanzienlijke wijzigingen in de huishoudsamenstelling voorzien worden. Met een langere horizon van 2008 tot 2050 kan geraamd worden dat het aantal 65+ in Rotterdam met 42 procent toeneemt en het aantal 75+ met 71 procent (figuur 2.5). Het belang van deze lange termijn vooruitblikken is dat de woningen die nu gebouwd worden ook in 2050 nog onderdeel zullen uitmaken van de Rotterdamse woningvoorraad. Voor het beleid is een belangrijke vraag of de woningen die nu en de komende jaren gebouwd gaan worden in de toekomst nog wel geschikt zullen zijn voor de dan sterk gewijzigde huishoudens. Figuur 2.5 Wijzigende huishoudsamenstelling 2008-2050 (2008=100)

75+ Delft en Westland (C R) 75+ Nederland 75+ Groot-Rijnmond (C R) 75+ Aggl. 's-Gravenhage (C R) 75+ 's-Gravenhage 75+ Rotterdam

171

65+ Delft en Westland (C R) 65+ Nederland 65+ Aggl. 's-Gravenhage (C R) 65+ 's-Gravenhage 65+ Groot-Rijnmond (C R) 142

65+ Rotterdam 100

120

140

160

180

200

220

Bron: CBS, Statline. De recente prognose voor Rotterdam tot 2025 doorgetrokken met de landelijke prognose 2025 tot 2050 naar leeftijdsgroep

Voor het beleid is van groot belang welke toekomstige behoeften schuil gaan achter de wijzigende bevolkingsopbouw en de veranderende huishoudsamenstelling. De huishoudens van Rotterdam zullen een steeds grotere diversiteit laten zien met verschillende levensstijlen. Welke leefstijl hebben de ouderen (Rolling Stones versus André Rieux)? In welke

mate willen gelijkgestemden samenwonen? In welke mate bestaat er behoefte aan woon- en zorgvoorzieningen? Welke diensten kunnen op creatieve wijze gekoppeld worden aan (type) woningen? Sommige deskundigen verwachten een belangrijke toename van transnationaal wonen en meerhuizigheid. Burgers die een deel van het jaar in Rotterdam wonen en een deel van het jaar elders. Er mag verwacht worden dat mensen steeds minder honkvast zijn en steeds kieskeuriger zullen zijn in hun woonplaats. Dit blijkt al uit het aantal verhuizingen binnen de stad en het aantal vestigers en vertrekkers is de afgelopen jaren. Dit is namelijk toegenomen. Kortom de Rotterdamse bevolking is meer in beweging, mensen verhuizen vaker en sneller, en dat zal naar alle waarschijnlijk niet minder worden. Voor de toekomst is een belangrijke transformatie van de bestaande woningvoorraad nodig. Er is vraag naar goede appartementen (door individualisering), huurwoningen in het hogere en middensegment (vanwege tekorten), starterswoningen (onbetaalbaar geworden) en eengezinswoningen in de koopsector (door welvaartsgroei). Volgens de OECD wordt de internationale concurrentiepositie van de Randstad zelfs ondermijnd door een gebrek aan aantrekkelijke woonopties, met name doordat het Groene Hart slecht wordt benut. In dezelfde sfeer vinden Vermeulen en Van Ommeren dat restricties op hoogwaardige woningbouw in en rond het Groene Hart een negatieve invloed hebben op de toename van hoogwaardige arbeidsplaatsen en van de arbeidsproductiviteit. Ook de Randstadcommissie onder voorzitterschap van de voormalige minister-president Kok (Commissie Versterking Randstad) bepleit om die reden voor ontsluiting van het Groene Hart. 1 Naast deze vraag en de veranderende vraag in de toekomst staat een grootschalig aanbod van merendeels goedkope huurwoningen van matige kwaliteit. Hét grote probleem is daarbij het gebrek aan doorstroming. In Nederland worden maar liefst 1½ miljoen sociale huurwoningen bewoond door huishoudens buiten de doelgroep. Tussen de 2 tot 20% van de corporatiewoningen wordt in Nederland – afhankelijk van de wijk – onderverhuurd.2 Verder beperkt de woningtoewijzing van sociale huurwoningen de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Door het grote volume van de bestaande woningvoorraad zal de transformatie van de woningvoorraad maar langzaam veranderen. De benodigde veranderingen lukken niet met nieuwbouw alléén. Over de afgelo-

1

OECD, Territorial Reviews: Randstad Holland, The Netherlands, Parijs, 2007; W. Vermeulen en J. van Ommeren, Does Land Use Planning Shape Regional Economies?, Tinbergen Institute Discussion Paper, no. 004/3, Tinbergen Instituut, Amsterdam/Rotterdam, 2008; Commissie Versterking Randstad.

2

Werkgroep Aanbodzijde Woningmarkt en Financiering Woningbouw (Commissie Kremers), Van een aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde woningmarkt; Advies Aanbodzijde Woningmarkt en Financiering Woningbouw, Rapport uitgebracht door Jeroen J.M. Kremers, 29 september 2008.

pen veertien jaar (1995-2008) werd in Rotterdam gemiddeld jaarlijks 0,92% aan de woningvoorraad toegevoegd. Met dit tempo duurt het langs de band van de nieuwbouw 109 jaar voordat de bestaande woningvoorraad is aangepast.1 Dat een belangrijke transformatie van de bestaande woningvoorraad nodig is, blijkt ook uit de omvang van het sloopvolume. Over de afgelopen veertien jaar zijn jaarlijks gemiddeld iets meer dan tweeduizend woningen gesloopt in Rotterdam. Dit is 0,73 procent van de totale woningvoorraad.2 Met dit tempo moet de gemiddelde (voor- en naoorlogse) woning 137 jaar meegaan. Hierbij dient bedacht te worden dat de doorsnee woningwetwoning na vijftig jaar is afgeschreven. Wie naar de gemiddelde naoorlogse Rotterdamse woning kijkt, kan zich een afschrijvingsperiode van vijftig jaar voorstellen, maar niet dat deze woningen – zonder aanzienlijke verbeteringen – ruim 130 jaar meegaan. Kortom, ook hieruit kan geconcludeerd worden dat de bestaande woningvoorraad aanzienlijk verbeterd moet worden in de komende decennia.3 Door de veranderende bevolking (stagnatie/krimp, huishoudsamenstelling, vergrijzing, eenpersoonshuishoudens), de eisen die de mondige en meer welvarende consument aan wonen stelt (minder eenheidsworst, meer keuzevrijheid en differentiatie, meer verhuismobiliteit) en de eisen die de samenleving stelt aan ruimtelijke ordening en duurzaamheid (minder verkeersmobiliteit, meer wonen in stedelijk gebied, duurzame bouw) is - met voorlopig als horizon 2040/2050 - een massieve verbetering en verandering van de bestaande woningvoorraad nodig. Dit is des te belangrijker omdat ‘werken wonen volgt’.4 Dus de kwaliteit van de woon- en leefomgeving heeft een belangrijke invloed op de arbeidsmarkt. Daarbij is de stagnerende groei niet tegen te houden. In Rotterdam, met een stagnerende groei van de bevolking, kan zich in sommige wijken reeds op korte termijn een sterke afname van de bevolking voordoen. Bij krimp kunnen zich langdurige overgangsproblemen aandienen, zoals leegstand en verloedering van woningen, wijken en bedrijfsterrei-

1

De gemiddelde Rotterdamse woningvoorraad in de periode 1995-2008 is 284.605 woningen. In de zelfde periode worden gemiddeld jaarlijks 2.622 woningen toegevoegd door nieuwbouw. Bron: CBS, Statline (veranderingen in de woningvoorraad).

2

De gemiddelde Rotterdamse woningvoorraad in de periode 1995-2008 is 284.605 woningen. In de zelfde periode worden gemiddeld jaarlijks 2.080 woningen aan de woningvoorraad onttrokken. Bron: CBS, Statline (veranderingen in de woningvoorraad).

3

Frank Wassenberg, Denken over de toekomst van wijken. Inspiratiepaper Woonwijken van de Toekomst, Habiforum, Gouda, 2004.

4

W. Vermeulen en J. van Ommeren, Housing supply and the interaction of regional population and employment, Centraal Planbureau, CPB Discusson Paper 65, Den Haag, 2006; G.J. Hoogstra, R.J.G.M. Florax en J. van Dijk, Do ‘jobs follow people’ or ‘people follow jobs’? A meta-analysis of Carlino-Mills studies, paper prepared for the 45th European Congress of the European Regional Science Association, Amsterdam, August 23-27, 2005.

nen. Ook kan het draagvlak voor voorzieningen afnemen; een proces dat zich de afgelopen decennia ook reeds heeft voorgedaan (tabel 2.1). Tabel 2.1

Bevolkingsontwikkeling in een aantal naoorlogse wijken (jaren vijftig en jaren zestig van de vorige eeuw)

Wijk

Aantal woningen

Inwoners begin

Inwoners nu

Afname in %

Vlaardingen, Westwijk

5.600

20.000

11.500

-/- 42%

Tilburg, Stokhasselt

2.700

8.850

7.500

-/- 15%

Zwolle, Holtenbroek

4.500

14.000

10.000

-/- 29%

Arnhem, Malburgen

7.500

21.000

17.200

-/- 18%

Utrecht, Kanaleneiland

8.000

30.000

19.000

-/- 37%

Schiedam, Nieuwland

6.700

21.000

15.000

-/- 29%

31.000

100.000

65.000

-/- 35%

Den Haag, Zuidwest

Bron: Frank Wassenberg, Denken over de toekomst van wijken, Inspiratiepapers Woonwijken van de Toekomst, nr. 1, Habiforum, Gouda, 2004, blz. 30

Maar krimp biedt ook mogelijkheden om de kwaliteit juist te verbeteren door herinrichting en ordening van de ruimte, die nu moeilijk is te realiseren. Omdat het inkomen per hoofd in alle scenario’s van de planbureaus toeneemt, is daarvoor in principe ook het inkomen (zie paragaaf 2.4). Ook kan bij krimp de welvaart verder groeien omdat de druk op collectieve goederen, zoals milieu, veiligheid en landschap, afneemt. Wel kunnen zich bij krimp langdurige overgangsproblemen aandienen zoals leegstand en verloedering van woningen, wijken, dorpen en bedrijfsterreinen. Deze overgangsproblemen kunnen zich vooral voordoen als er niet adequaat op gereageerd wordt. Daarbij moet er oog zijn voor het feit dan bij een stagnerende bevolking in de hele stad er in bepaalde (mindere) wijken al krimp zal optreden. Een krimp die, bij de goede beleidsreactie, mogelijkheden biedt om de kwaliteit te verbeteren door herinrichting en ordening van de ruimte. Juist slimme sloop geeft ruimte voor kwaliteit en meer ontwikkelmogelijkheden. Daarbij is wel een aandachtspunt dat de woningmarkt niet afbrokkelt. Er kan een negatieve spiraal van leegstand en verloedering ontstaan als verkeerde keuzes worden gemaakt. Om deze reden vraagt krimp om hardere politieke keuzes. Het beleid en de politiek moeten scherper aan de wind gaan zeilen, men kan zich minder verkeerde keuzes permitteren. Ook kan krimp leiden tot segregatie en scherpe concurrentie tussen steden en regio’s; terwijl een scherpere regionale samenwerking en profilering het juiste devies zou moeten zijn.

2.4 Toenemende welvaart De afgelopen 48 jaar is de reële economische groei gemiddeld 3,3 procent per jaar geweest. Dit betekent een ruime verviervoudiging van het reële bruto binnenlands product in de periode 1960 tot 2008 (zie figuur 2.6). Voor de toekomst is in elk van de scenario's (Global Economy, Strong Europe, Transatlantic Market, Regional Communities) van Welvaart en Leefomgeving verondersteld dat de economische groei blijft toenemen. Omdat het scenario ‘Regional Communities’ een beetje een buitenbeentje is, is dit scenario buiten beschouwing gelaten om een globaal beeld te verkrijgen van de verwachte economische groei voor de komende veertig jaar. Voor de drie scenario’s (excl. Regional Communities) is de gemiddelde economische groei iets meer dan 2% per jaar voor de komende decennia (tabel 2.2). De toekomstige groei ligt dus op het lager niveau dan de groei in het verleden. In figuur 2.6 is voor de jaren 2009, 2010 én 2011 een crisiseffect verondersteld. 1 Vanwege het veronderstelde crisiseffect resulteert vervolgens in de periode 2009 tot 2040 een gemiddelde jaarlijkse groei van 1,8 procent van het reële BBP (zie figuur 2.6). Dit betekent iets minder dan een verdubbeling van het reële BBP in ruim dertig jaar.

1

Voor 2009 is een daling van het BBP verondersteld van -/- 4,5% (CPB), voor 2010 van -/- 2,0% (Nicis) en voor 2011 van 0% (Nicis). Er wordt derhalve niet uitgegaan van een crisis die tien tot vijftien jaar duurt.

Figuur 2.6 Reële economische groei 1960 – 2040 (1960 = 100)

800

700

600

500

400

300

200

100 1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

Bron: CBS, Nationale Rekeningen (1960-2007), CPB, Centraal Economisch Plan 2009 (2008, 2009), Nicis Institute (2010, 2011), Welvaart en Leefomgeving (2012-2040)

Toename van inkomen per hoofd De reële economische groei in het verleden en in de toekomst zorgt ook voor een toename van de koopkracht per hoofd. In de vier scenario’s neemt de koopkracht per hoofd toe van 0,7 tot 2,6% gemiddeld per jaar. Volgens het gemiddelde van de drie scenario’s van de planbureaus (excl. Regional Communities) neemt de koopkracht met gemiddeld 1,75% per jaar toe. Deze groei is aanzienlijk minder dan in de periode daarvoor. Maar er is desalniettemin een toename. Voor de komende veertig tot vijftig jaar mag een verdubbeling van de koopkracht verondersteld worden. Op basis van de scenario’s van de planbureaus kan uitgegaan worden van een verdubbeling van de koopkracht per hoofd in veertig jaar (tabel 2.2). Wordt rekening gehouden met een groeidaling in 2009 tot en met 2011 (crisiseffect) dan dient eerder gerekend te worden met een verdubbeling van de koopkracht per hoofd in 47 jaar tijd (figuur 2.7).

Figuur 2.7 Reële economische groei per hoofd 1967 – 2048 (1967 = 100)

450

400

350

300

250

200

150

100 1967

1977

1987

1997

2007

2017

2027

2037

2047

Bron: CBS, Nationale Rekeningen (1967-2007), CPB, Centraal Economisch Plan 2009 (2008, 2009), Nicis Institute (2010, 2011), Welvaart en Leefomgeving (2012-2040); voor 2041-2048 raming WLO doorgetrokken (+1,75% per jaar)

Deze verdubbeling van de koopkracht in 40-50 jaar heeft voor Rotterdam en de sociale visie allerlei belangrijke gevolgen: vraag naar nieuwe en andere producten en diensten, meer mogelijkheden om zelf in levensonderhoud te voorzien en vooral – evenals in het verleden – stellen de mensen hogere eisen aan de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Tabel 2.2

Gemiddelde ontwikkeling drie lange termijn scenario's

Variabele

Gemiddelde jaarlijkse groei

BBP volume

2,175

BBP per hoofd

1,750

Variabele BBP per hoofd in 2040

Index 2001 = 100 ± 200

Bron: Welvaart en Leefomgeving

In de afgelopen tien jaar is de gemiddelde economische groei per inwoner in het Corop-gebied Groot-Rijnmond aanzienlijk geweest. In vergelijkend perspectief is alleen de groei in Amsterdam hoger geweest (figuur 2.8). Om deze relatief hoge groei in de toekomst ook te realiseren, dient maximaal ingezet te worden op ondernemerschap, dynamiek, innovativiteit en vernieuwingsgezindheid in de Rijnmondse economie.

Immers één van de traditionele motoren van economische groei, namelijk de bevolkingsgroei, gaat verdwijnen; zodat alléén de andere motor nog overblijft: ondernemerschap, innovativiteit, dynamiek en vernieuwingsgezindheid. Ook dit dwingt tot het maximaal benutten van alle Rotterdamse talenten. Figuur 2.8 Gemiddelde jaarlijkse groei van het BBP per inwoner 1995-2006

Groot-Amsterdam Groot-Rijnmond

5,1

Brabantstad Zuid-Holland Nederland

4,8

Utrecht (C R) Aggl. 's-Gravenhage Twente Ijsselstad 4,4

4,6

4,8

5,0

5,2

Bron: CBS, Statline

De hogere reële inkomens vergroten de behoefte aan ruimer wonen en aan mobiliteit. Deze trend was de afgelopen decennia zichtbaar en zal naar verwachting ook de komende decennia gelden. Bij de hogere eisen die gesteld gaan worden aan de woon- en leefomgeving horen hogere aspiraties voor collectieve waarden als milieukwaliteit, natuur en (cultuur)landschap. Er ontstaat een grotere vraag naar natuur en recreatie; mede mogelijk gemaakt omdat het gebruik van landbouwgrond afneemt. De relatieve grond- en vastgoedprijzen zullen geleidelijk dalen en mensen kunnen – mede door de toenemende koopkracht - ruimer en groener gaan wonen. De nieuwe ruimtevraag voor recreatie en natuur is in 2040 ten opzichte van 2002 groter dan voor wonen of voor werken. In twee van de drie scenario’s van de planbureaus is de vraag naar ruimte voor recreatie en natuur zelfs groter dan voor wonen en werken tezamen. Als de bevolking gaat krimpen of stagneren, kan makkelijker op deze trend ingespeeld worden dan nu. Dit geldt onder andere voor Rotterdam. Dit kan Rotterdam een voorsprong geven als de mogelijkheden goed benut worden. Wat is de uitgangssituatie voor Rotterdam wat betreft de kwaliteit van de woon- en leefomgeving? Daarbij kijken wij naar de hoeveel natuur en recreatieterrein in vergelijkend perspectief (figuur 2.9) en de kwaliteit van de woningen (figuur 2.10 en 2.11).

Figuur 2.9 Hoeveelheid natuur in vergelijkend perspectief 2003

IJs selstad Nederland Twentestad Brabantstad Zuid-Holland Rotterdam

5

Amsterdam 's-Gravenhage Utrecht 0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Bron: CBS, Statline (ha recreatieterrein, bos en open natuur per 1.000 inwoners in 2003)

Als de WOZ-waarde van de woningen als een proxy beschouwd wordt voor de kwaliteit van de woningen dan is in vergelijkend perspectief de situatie niet bijzonder rooskleurig (zie figuur 2.10). Figuur 2.10 Kwaliteit woningen Rotterdam in vergelijkend perspectief 2008

Brabantstad Nederland Amsterdam Utrecht Zuid-Holland IJsselstad 's-Gravenhage Twentestad Rotterdam 150

157 170

190

210

230

250

Bron: CBS, Statline (WOZ-waarde x € 1.000)

Ook als de toename van de WOZ-waarde als proxy genomen wordt voor de kwaliteitstoename van de Rotterdamse woningen dan ontstaat geen sterk beeld in vergelijkend perspectief (figuur 2.11). Er is voor Rotterdam alle reden om de kwaliteitsverbetering van de woon- en leefomgeving die mogelijk is door de stagnerende bevolkingsontwikkeling en door de beperkte toename van het aantal huishoudens

ten volle te gaan benutten. De Rotterdammers zullen door hun gemiddeld hogere inkomens hogere eisen gaan stellen aan de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Het meer ruimte geven aan natuur, het verbinden van rood, groen en blauw, en het verduurzamen van de woningvoorraad zijn daarbij belangrijke aspecten. De uitgangspositie van Rotterdam is daarbij gunstig en niet gunstig. Niet gunstig omdat de kwaliteit van de woningen en van de leefomgeving is vergelijkend perspectief niet zeer sterk is. De uitgangspositie is wel gunstig omdat de bevolkingsdruk in Rotterdam van de grote steden het eerst stagneert. Dit biedt sneller dan in de andere grote steden (fysieke) mogelijkheden om de woon- en leefomgeving aanzienlijk te verbeteren, Figuur 2.11Toename kwaliteit woningen Rotterdam in vergelijkend perspectief 1997-2008

Amsterdam Brabantstad 's-Gravenhage Ijsselstad Twentestad Nederland Utrecht Zuid-Holland Rotterdam 170%

180% 190%

210%

230%

250%

270%

290%

Bron: CBS, Statline (WOZ-waarde)

2.5 Beleidsuitdagingen Op grond van de trends in de demografie, in het aantal huishoudens en in de inkomensontwikkeling kunnen de volgende beleidsuitdagingen voor de gemeente Rotterdam benoemd worden: −

het benutten van de relatief omvangrijke groep autochtone en allochtone jongeren (dit is een potentiële kracht van Rotterdam);

−

het hoofd bieden aan de daling van de beroepsbevolking (bevorderen arbeidsparticipatie, vergroten van het aantal gewerkte uren);

− −

het beter benutten van de grotere groep ouderen; het bevorderen en behouden van een ondernemende cultuur bij een afnemende, vergrijzende en verkleurende beroepsbevolking;

−

het bevorderen van ondernemerschap, innovativiteit, dynamiek en vernieuwingsgezindheid als nog enige toekomstige motor van economische ontwikkeling;

−

het ambitieus en versneld aanpassen van de bestaande woningvoorraad en leefomgeving (hogere eisen, hogere kwaliteit, meer ruimte, groener, blauwer, wijzigende huishoudsamenstelling, minder eenheidsworst, meer differentiatie, meer keuzevrijheid, meer duurzaam-

heid, relatief minder sociale huur, aanpakken scheefwonen, vrijgeven van splitsing en samenvoeging); − −

denk aan ‘werken volgt wonen’; het vergroten van de flexibiliteit: flexibele nieuwbouw, kaveluitgifte aan en bevordering van nieuwbouw in kleinschalig particulier opdrachtgeverschap, verruiming van de vrij beschikbare plancapaciteit voor zelfbouw, het vergroten van de plancapaciteit1, het verminderen van het aantal regels op het gebied van ruimte, milieu en bouwen, en het regelmatig toetsen van het langjarige woningprogramma aan de meest recente inzichten over de bevolkings- en huishoudontwikkeling.

1

Om de flexibiliteit te vergroten en om de kans om verkeerde keuzes te minimaliseren (welke woningen, in welke mate, met een grote variatie) moet de plancapaciteit vergroot worden. Veel meer locaties moeten “bouwrijp” gemaakt voor nieuwe en andere en een veelheid van bestemmingen. Ook de verdichting met een gelijktijdige kwaliteitsverbetering vraagt veel meer plancapaciteit.

3

Arbeidsmarkt en onderwijs

3.1 Inleiding Voor de sociale visie zijn de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de kwaliteit van het onderwijs van het allergrootste belang. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt worden in belangrijke mate beïnvloed door de voorziene daling van de beroepsbevolking. Het moet niet uitgesloten geacht worden dat de werking van de arbeidsmarkt (kwantitatief en kwalitatief) dé vestigingsplaatsfactor van de toekomst wordt. Als dat het geval is dan moet de arbeidsmarkt en de werking van de onderwijsmarkt de kern worden van het economische en sociale beleid van gemeente Rotterdam.

3.2 Krimpende beroepsbevolking De Commissie Arbeidsparticipatie (Commissie Bakker) heeft recent indringend aangetoond dat de vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt fundamenteel gaan veranderen.1 Door vergrijzing en ontgroening neemt vanaf 2010 tot 2040 de beroepsbevolking met een miljoen mensen af. Dit kan leiden tot een arbeidstekort van 0,7 miljoen mensen in 2040. In deze arbeidsmarkt bestaat het gevaar dat er veel onvervulbare vacatures zijn, dat de loonkosten sterk oplopen, dat productie verdwijnt en dat diensten (onderwijs, zorg, overheid) niet meer geleverd kunnen worden. De Commissie Bakker komt dan ook met een groot aantal voorstellen om deze dreigingen af te wenden en om de verzorgingsstaat betaalbaar te houden. Omdat de Nederlandse arbeidsmarkt een sterk regionale markt is en er grote verschillen zijn tussen de regio’s, zouden de steden hierin een grote rol kunnen en moeten spelen. Zij moeten een veel intensiever arbeidsmarktbeleid gaan voeren. Om de effecten voor Rotterdam te ramen is uitgegaan van de bevolkingsprognose van de 20-65 jarigen van het CBS tot 2025. Dit is, als gecorrigeerd wordt voor de structurele werkloosheid en de jongeren boven de twintig jaar die naar school gaan, ongeveer de potentiële beroepsbevolking. Om de aanbodontwikkeling tussen 2025 en 2040 te ramen, is een daling vóór 2025 doorgetrokken voor de periode 2025 tot 2050. Is vóór 2025 sprake van een lichte toename of stabilisatie dan is voor de periode 2025 en 2040 het niveau van 2025 doorgetrokken.2

1

Commissie Arbeidsparticipatie (Cie Bakker), Naar een toekomst die werkt, Rotterdam, 2008.

2

In heel Nederland neemt in de periode 2025 tot 2040 de leeftijdgroep van 20-65 jarigen met 6,2 procent af. CBS, Statline.

Van de potentiële beroepsbevolking zijn de werklozen in 2008 afgetrokken en het aantal leerlingen van 20 jaar en ouder dat onderwijs geniet. Bij de werklozen is een crisiseffect verondersteld in 2010 en is vervolgens een daling verondersteld door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt. Als de veronderstelde frictiewerkloosheid (3%) groter is dan de geraamde werkloosheid vanuit de uitgangssituatie (2008/2010) dan is als ‘best guess’ voor de werkloosheidsontwikkeling het gemiddelde genomen van de geraamde werkloosheid en de veronderstelde frictiewerkloosheid. Het aantal leerlingen en studenten > 20 jaar in 2007/2008 is gelijk verondersteld voor de hele periode (figuur 3.4).

3.3 Toename vraag naar arbeid In de afgelopen twintig jaar is de ontwikkeling van de werkgelegenheid in Rotterdam zwak geweest (figuur 3.1). De laagste groei (minder dan 114 en 114 tot 151) is in het Rijnmondgebied. De werkgelegenheidsgroei in Utrecht, Haarlemmermeer en Amsterdam is veel gunstiger dan in Rotterdam. In deze figuur is ook zichtbaar dat de werkgelegenheidsgroei in de uitschuifzone over het algemeen gunstiger is dan in belangrijke delen van de Randstad.

Figuur 3.1 Relatieve ontwikkeling van de werkgelegenheid 1983-2004

Bron: Peter Louter

Ook voor een meer recente periode en op basis van andere gegevens is de zwakke ontwikkeling van de werkgelegenheid in Rotterdam zichtbaar (figuur 3.2). In de periode 2004 tot 2008 neemt het aantal banen in Rotterdam met 0,2 procent af. In alle benchmarksteden en groepen van steden neemt het aantal banen met 4 tot 8 procent toe.

Figuur 3.2 Toename van het aantal banen 2004-2008

's-Gravenhage Utrecht Brabantstad Amsterdam Ijsselstad Nederland Twentestad Zuid-Holland Rotterdam -1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

Bron: LISA

Deze zwakke ontwikkeling kan mede verklaard worden door de zeer bescheiden ontwikkeling van het aantal vestigingen in Rotterdam in de afgelopen vijf jaar (figuur 3.3). In Rotterdam neemt het aantal vestigingen met bijna vier procent toe, in Nederland met bijna zestien procent en in Den Haag met maar liefst 47 procent. Dit is een aanwijzing dat het ondernemingsklimaat en/of de kwaliteit van de woon- en leefomgeving in Rotterdam aandacht behoeft. Ook dit benadrukt nog eens het belang dat voor de toekomstige ontwikkeling voldoende aandacht besteed wordt aan ondernemerschap, innovativiteit, dynamiek en vernieuwingsgezindheid in Rotterdam en de regio.

Figuur 3.3 Toename van het aantal vestigingen 2004-2008

's-Gravenhage Utrecht Brabantstad Ijsselstad Zuid-Holland Amsterdam Nederland Twentestad Rotterdam 0%

3,9% 5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Bron: LISA

Voor de toekomst kan met enige aannames de vraag naar arbeid geraamd worden. Dit biedt de mogelijkheid om te exploreren of de afname van de beroepsbevolking tot grote problemen gaat leiden om te voorzien in de vraag naar arbeid. Om de toekomstige vraag naar arbeid te ramen, is het aantal banen volgens LISA in 2008 als uitgangssituatie genomen. Met drie scenario’s van Welvaart en Leefomgeving (excl. European Communities) is geraamd dat de gemiddelde jaarlijkse groei van het BBP 2,175% bedraagt tot 2040. Er is gerekend met een gemiddelde arbeidsproductiviteitsontwikkeling van 1,6% per jaar. Dit is hoger dan de gemiddelde arbeidsproductiviteitsontwikkeling in de periode 19902006 (1,12% per jaar). Door de verdere verdienstelijking van de economie, de geringe ambitie om de Kennisinvesteringsagenda van het Innovatieplatform uit te voeren en het gemak waarmee de aanbevelingen van de commissie Bakker terzijde zijn geschoven, is het niet verstandig om een hogere arbeidsproductiviteitsontwikkeling dan 1,6% per jaar te veronderstellen. Door deze veronderstelling is er een beperkte groei van de vraag naar arbeid van 2008 tot 2040. Voor 2009/2010 is een daling van de vraag naar arbeid verondersteld vanwege de krediet- en economische crisis (figuur 3.4). Bij de toekomstige vraag naar arbeid moet ook rekening gehouden worden met de inhoudelijke veranderingen van de vraag naar arbeid. Deze veranderingen worden in belangrijke mate bepaald door wijzigingen in de sectorstructuur. Daarbij hoeft niet eendimensionaal verondersteld te worden dat er alléén nog vraag zal zijn naar kenniswerkers en dat er geen toename zal zijn van de vraag naar laagopgeleide mensen. Zo mag verwacht worden dat vanwege de participatiegraad die moet toenemen en de hogere reële inkomens in de toekomst de vraag naar consumen-

tendiensten aanzienlijk zal toenemen. Deze banen vragen een servicegerichte instelling en in veel mindere mate een hoge opleiding. De verwachte groei van consumentendiensten en het aantal ZZP’ers wordt mede beïnvloed door regelgeving en de hoogte van de lonen, belastingen en sociale premies. Andere groeisectoren - deels in het verlengde van de consumentendiensten - zijn naar verwachting de wellnesssector, de caresector1, horeca, toerisme en leisure. Ook in deze sectoren hoeft niet iedereen een kenniswerker of academicus te zijn.

3.4 Mismatches op de arbeidsmarkt De verwachte vraag en het aanbod van arbeid Vanuit de geraamde vraag naar arbeid (par. 3.3) en de verwachte ontwikkeling van de beroepsbevolking (par. 3.2) kan - in de lijn van de Commissie Bakker - de kwantitatieve mismatch op de Rotterdamse arbeidsmarkt geraamd worden. In 2007 tot 2010 overtreft in kwantitatieve zin het aanbod van arbeid nog de vraag naar arbeid in Rotterdam. Verwacht wordt dat geleidelijk de vraag naar arbeid het aanbod met 80.000 personen zal overtreffen (figuur 3.4). Deze dreigende mismatch kan alleen het hoofd geboden worden door de arbeidsparticipatie en de arbeidsproductiviteit te verhogen. De inkomende pendel kan de dreigende kwantitatieve mismatch tussen vraag en aanbid van arbeid niet in voldoende mate oplossen.

1

Volgens deskundigen zijn in de curesector arbeidsproductiviteitsverbeteringen van 25% realiseerbaar. Als deze arbeidsproductiviteitsontwikkeling zich voordoet, resulteert, ondanks een toenemende omzet, geen grote vraag naar arbeid.

Figuur 3.4 Geraamde kwantitatieve mismatch op de arbeidsmarkt in Rotterdam 2008-2040

380.000

360.000

340.000

Vraag Aanbod

320.000

300.000

280.000 2007

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Bron: Nicis Institute

Met dezelfde aannames vertoont de arbeidsmarkt in Den Haag een geheel andere ontwikkeling dan de arbeidsmarkt in Rotterdam (figuur 3.5). In 2007 is er een aanzienlijke uitgaande pendel. De andere ontwikkeling in den Haag wordt onder andere ingegeven door een andere ontwikkeling van de beroepsbevolking dan in Rotterdam. Echter op termijn zal ook in Den Haag het aanbod van arbeid kwantitatief tekort schieten ten opzichte van de vraag.

Figuur 3.5 Geraamde kwantitatieve mismatch op de arbeidsmarkt in Den Haag 2008-2040

280.000

270.000

260.000

Vraag

250.000

Aanbod

240.000

230.000

220.000 2007

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Bron: Nicis Institute

Vanwege de toenemende kwantitatieve mismatches op de arbeidsmarkt wordt de kwaliteit van de werking van de lokale en regionale arbeidsmarkt een steeds belangrijker vestigingsplaatsfactor voor bedrijven. Naast deze toenemende kwantitatieve discrepantie is er ook een aanzienlijk kwalitatieve discrepantie tussen het aanbod en de vraag naar arbeid. Er zijn in Nederland - en Rotterdam onttrekt zich niet aan het landelijke patroon - relatief veel laag geschoolden, in Nederland verlaat één op de acht jongeren hun opleiding zonder startkwalificatie en in Nederland zijn 1½ miljoen laaggeletterden die nauwelijks toegang hebben tot de arbeidsmarkt (zie ook paragraaf 3.5). Deze kwalitatieve discrepanties maken het probleem van de kwantitatieve mismatches op de arbeidsmarkt nog indringender. Op deze wijze zijn er niet alleen te wéinig arbeidskrachten om de vacatures te vervullen, maar beschikken deze arbeidskrachten deels ook niet over het gevraagde niveau. Deze kwalitatieve discrepanties maken het probleem nog indringender. De werking van de arbeidsmarkt wordt waarschijnlijk belangrijker dan alle andere economische factoren die bedrijven aantrekken en behouden voor gemeenten (grondprijs, aanbod en kwaliteit bedrijfsterreinen, subsidies, hoogte belastingen en retributies).

3.5 Strategisch belang goed onderwijs Verbeteren kwaliteit onderwijs In het onderwijs schat de Nationale Denktank dat er jaarlijks € 13 miljard verloren gaat door onbenutte capaciteit van leerlingen (onbenut toptalent, studie-uitval, verkeerde studiekeuze et cetera), lerarentekort

(lesuitval, zittenblijvers) en een mismatch tussen onderwijs en arbeidsmarkt (onvervulde vacatures en werkeloze afgestudeerden). Dit maatschappelijke verlies kunnen wij ons in toenemende mate niet meer veroorloven (schaarste aan arbeidskrachten, eisen kenniseconomie, internatonale concurrentiestrijd, vergrijzing, verdwijnen van onze aardgasbaten). Om het maatschappelijk verlies te beperken, moeten verbeteringen gerealiseerd worden in alle schakels van de onderwijsketen. Hier ligt in toenemende mate ook een taak van de gemeente. Het begint al met voorschoolse educatie, om te voorkomen dat kinderen uit laagopgeleide ouders en allochtone ouders met een taalachterstand aan het onderwijs beginnen. Maar het gaat ook om de kwaliteit van het basisen voortgezet onderwijs, in het bijzonder ook de overgangen tussen VMBO, MBO en HBO. En uiteraard om de aansluiting van het beroepsonderwijs op de behoeften van werkgevers in de regio. Het belang om iets aan onderwijs te doen, blijkt niet alleen uit de conclusies van Commissie Dijsselbloem maar ook uit de calculaties van het ministerie van onderwijs rond de aanscherping van de exameneisen. Als de minimumeis geïntroduceerd zou worden dat voor de drie kernvakken (Nederlands, Engels en wiskunde) in het vmbo, havo en vwo een voldoende nodig is dan zou 46,2% van de hvo/vwo-scholieren zakken.1 Dit is een reden om voorlopig de eis af te zwakken tot minimaal een voldoende voor slechts twee kernvakken. Een andere indicatie voor de tekortschietende kwaliteit in het vwo is dat universiteiten gedwongen zijn om in het eerste jaar grote aantallen studenten in het Nederlands bij te scholen. Een ander motief om de kwaliteit van het onderwijs te verhogen, zijn de internationale empirische studies die aantonen dat de kwaliteit van het onderwijs een groot effect heeft op de economische groei. In meerdere studies, over verschillende groepen landen en verschillende onderzoeksperiodes, is gevonden dat een toename van de gemiddelde toetsscore met één standaarddeviatie leidt tot één tot twee procentpunt hogere economische groei per jaar.2

Schooluitval Voortijdig schoolverlaten (VSV) is in Nederland gedefinieerd als het verlaten van het onderwijs zonder startkwalificatie: een diploma van havo, vwo of niveau 2 van het mbo. De precieze omvang van VSV in Nederland is niet bekend. Volgens de niet volledig sluitende registraties door de Regionale Meld- en Coördinatiefuncties (RMC’s) ging het om 64.000

1

Bouma, Japke-D en Marieke van Twillert, “Calculerende scholier krijgt het lastiger; ministerie scherpt eisen voor prestaties bij examens aan’, in: NRC Handelsblad, 25 oktober 2008, blz. 3.

2

Minne, Bert, Marc van der Steeg en Dinand Webbink, De maatschappelijke opbrengsten van onderwijs, Centraal Planbureau, CPB Memorandum nr. 177, Den Haag, 15 maart 2007, blz. 12.

jongeren in het schooljaar 2003/2004. Circa eenderde van hen heeft geen enkel diploma in het voortgezet onderwijs.1 De belangrijkste maatregelen om beoogde zwakke doelgroepen te kunnen bereiken en toe te rusten met onderwijs zijn een adequaat signaleringssysteem en een sluitend aanbod. Voor het signaleren van de voortijdig schoolverlaters zijn er de Regionale Meld- en Coördinatiecentra. Deze centra hebben de doelgroep niet altijd volledig in beeld. Zo blijkt in Amsterdam 70% van de VSV-ers in beeld te zijn, terwijl de RMCfunctie een sluitende registratie veronderstelt.2 Ook het terugleiden naar school en het alsnog behalen van een startkwalificatie blijkt niet veelvuldig voor te komen. Van de Amsterdamse VSV-ers in een traject heeft slechts 3% na drie jaar alsnog een startkwalificatie behaald. Gemeenten kunnen samen met scholen, CWI, zorginstellingen, justitie, politie en het regionale bedrijfsleven werken aan het verminderen van de schooluitval. Het kabinet heeft als doel gesteld om de schooluitval in 2012 ten opzichte van 2002 te halveren. Het project Aanval op de uitval heeft geleerd dat de uitval vooral te maken heeft met de overgang tussen verschillende schooltypen. Er is volop discussie gaande over de organisatie van VMBO- en MBO-opleidingen en de aansluiting tussen beide typen onderwijs (en HBO). Het kabinet stimuleert regionale partijen met elkaar afspraken te maken over de afstemming tussen vraag en aanbod van opleidingen, die moeten uitmonden in een Regionale Agenda Arbeidsmarkt – Beroepsonderwijs. Daarnaast heeft het ministerie van OCW om voortijdig schoolverlaten tegen te gaan in 2006 convenanten afgesloten met 14 van de 39 RMCregio’s die verantwoordelijk zijn voor de registratie en regionale bestrijding van voortijdig schoolverlaten. De convenanten regelen dat de regio’s een financiële prikkel van 2.000 euro per afgenomen voortijdig schoolverlater krijgen één jaar later. Het doel van de convenanten is om een afname te realiseren van het totale aantal voortijdig schoolverlaters met ten minste tien procent in één jaar tijd. Uit de evaluatie van het Centraal Planbureau blijkt dat dit beleid niet effectief is geweest. Er was weliswaar een afname van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters met drie procent. Maar in de niet-convenantregio’s deed zich een evengrote afname voor. En deze afname in voortijdig schoolverlaters kan grotendeels worden verklaard door veranderingen in de leerlingenpopu-

1

CPB, Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten, Den Haag, 2006.

2

Rekenkamer Amsterdam, Voortijdig schoolverlaten, Amsterdam, 2006.

laties en niet door de financiële prikkel voor de scholen in de convenantregio’s.1 Uit bovenstaande voorbeelden blijkt dat het ontwikkelen en uitvoeren van een doelmatig en effectief VSV-beleid geen sinecure is. Uit de buitenlandse empirische literatuur blijkt dat het aantal voortijdig schoolverlaten kan afnemen door positieve financiële prikkels voor leerlingen, leraren of scholen. Ook zijn positieve resultaten gevonden van intensieve projecten waarin individuele mentoren (coaches) zijn toegewezen aan risicoleerlingen, specifiek gericht op de sociale ontwikkeling. Ook interventies op zeer vroege leeftijd – voor- en vroegschoolse educatieprogramma’s – kunnen de kans op schooluitval op latere leeftijd verminderen. In het algemeen geldt dat het effectiever en doelmatiger is om voortijdig schoolverlaten te voorkomen (preventieve interventies) dan om achteraf met curatieve prikkels de schade te herstellen.2

3.6 Integratie en inburgering In het kader van de arbeidsmarkt en het onderwijs is ook een belangrijk aandachtpunt de kwaliteit en omvang van de integratie- en inburgeringsinspanningen. Zeker ook vanwege de relatief grote populatie van niet-westerse allochtonen in Rotterdam. In algemene zin - zonder specifiek naar het Rotterdamse beleid te kijken - kan de effectiviteit van dit beleid nog aanzienlijk verbeteren. Een evaluatie van het integratiebeleid in vele steden van het Sociaal Cultureel Planbureau geeft aan dat de effectiviteit van het beleid tegen etnische concentraties in wijken onduidelijk is. De laatste jaren zijn in Nederland tenminste vierhonderd (gedocumenteerde) initiatieven en maatregelen genomen om de contacten tussen allochtonen en autochtonen te bevorderen. In de meeste gevallen gaat het om een – veelal eenmalige – ontmoeting tussen allochtonen en autochtonen in de vorm van een buurtfeest of buurtbarbecue. Er wordt bij deze projecten nauwelijks gekeken of ze effectief zijn en er wordt nauwelijks goed evaluatieonderzoek gedaan. Het Sociaal Cultureel Planbureau geeft aan dat projecten vanuit gedeelde interesses of gemeenschappelijke belangen de meeste kans op succes bieden. Het kan dan gaan om mentorprojecten of taallessen, maar ook om het met elkaar sporten, eten of tuinieren. De opvoeding en het onderwijs van de kinderen kunnen eveneens een basis voor contact vormen. Waar allochtonen en autochtonen toch al vaker bij elkaar komen (scholen, buurtcentra) zijn kleine initiatieven soms al vol-

1

Marc van der Steeg, Roel van Elk and Dinand Webbink, Did the 2006 covenant program reduce school dropout in the Netherlands?, Centraal Planbureau, CPB Document, No. 177, December, 2008.

2

CPB, Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten, Den Haag, 2006.

doende om contact tot stand te brengen. In andere gevallen lijkt een actieve aanpak – soms ook huis-aan-huis bezoek – beter. Verder lijken initiatieven (o.a. herstructureringsprojecten) die ertoe leiden dat kansrijkere bewoners zich in achterstandwijken vestigen kansrijk.1 Toch kan geconcludeerd worden dat het beleid nauwelijks effectief is omdat de maatschappelijke achterstand van allochtonen – ondanks enkele lichtpuntjes - in de afgelopen jaren niet of nauwelijks afneemt.2 Er is niet specifiek nagegaan of deze landelijke conclusies in dezelfde mate opgaan voor het Rotterdamse beleid. Een belangrijk instrument van integratie en inburgering zijn de voor- en vroegschoolse programma’s. De effecten van voor- en vroegschoolse programma’s op de cognitieve- en taalontwikkeling van kinderen kunnen, bij goede uitvoeringscondities, erg positief zijn. De effecten op het sociaal-emotionele vlak vallen vaak tegen. Het ontwikkelen en uitvoeren van een doelmatig en effectief VSV-beleid is geen sinecure. Uit de buitenlandse empirische literatuur blijkt dat het voortijdig schoolverlaten kan afnemen door positieve financiële prikkels voor leerlingen, leraren of scholen. Ook zijn positieve resultaten gevonden van intensieve projecten waarin individuele mentoren (coaches) zijn toegewezen aan risicoleerlingen, specifiek gericht op de sociale ontwikkeling. Ook interventies op zeer vroege leeftijd – voor- en vroegschoolse educatieprogramma’s – kunnen de kans op schooluitval op latere leeftijd verminderen. De kwaliteit van het programma en de uitvoering van het programma is daarbij van doorslaggevend belang. Bij slechtere kwaliteit nemen de effecten sterk af. Meestal dooft het effect na een aantal jaren weer uit. Effecten op langere termijn zijn, volgens buitenlands onderzoek, alléén te verwachten bij combinatieprogramma’s van hoge pedagogische kwaliteit, met een relatief lange duur, intensieve deelname, en interventies gericht op kinderen én ouders. Dergelijke intensieve en langdurige programma’s worden in Nederland nauwelijks toegepast.3 Een belangrijk zorgpunt is dat 64% van de kinderen in de VVE-doelgroep niet op tijd (voor de start van de leerplicht) wordt bereikt. Er zijn ook andere aanwijzingen dat het signaleren van de doelgroep voor VVE niet sluitend is. Zo meldt het KPC dat basisscholen met een gemengde populatie leerlingen in toenemende mate worden geconfronteerd met leerlingen van groep 1 en 2 die niet aanspreekbaar zijn in de Nederlandse taal. Van de

1

2

Gijsberts Mérove en Jaco Dagevos (red.), Interventies voor integratie, Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag, 2007.

SCP/WODC/CBS, Jaarrapport integratie 2005, Den Haag, 2006; Sociaal Cultureel Planbureau, Jaarrapport integratie 2007, Den Haag, 2008. 3 C. van Tuijl, Effecten van Opstap, Utrecht, 2007; Annemiek Veen e.a., De opbrengsten van Amsterdamse voorscholen, Amsterdam, 2007; P. Leseman, Onderzoek in de voor- en vroegschoolse periode: trends en nieuwe vragen, NWO, 2002; Jo Kloprogge, Factsheet VVE, Sardes, 2003; Dinand Webbink en Wolter Hassink, Preventie van ondewijsachterstanden, Centraal Planbureau, CPB Memorandum 30, Den Haag, 2002, blz. 54 en 55.

scholen met een gemengde populatie is dat 20% van het aantal 1e en 2 e groepers.1 Voor de sociale visie Rotterdam, en de conclusies die op dit terrein getrokken worden, kunnen Rotterdamse resultaten vergeleken worden met deze nationale resultaten. Een ander belangrijk instrument zijn de inburgeringcursussen en de volwasseneducatie. Wat betreft het succes van de inburgeringcursussen kan men van mening zijn dat het glas halfvol of halfleeg is. Wat in ieder geval geconcludeerd kan worden, is dat er ruimte is om de effectiviteit van de programma’s te verbeteren. In de periode 1998-2006 hebben ongeveer 250.000 inburgeraars (oudkomers en nieuwkomers) deelgenomen aan een taal- en oriëntatiecursus. Van de nieuwkomers wordt 95% bereikt. Van de nieuwkomers die in 2006 hun inburgering hebben afgerond, heeft 42% het vereist A2-niveau behaald voor schriftelijke vaardigheden en 45% voor spreekvaardigheid. Het A2-niveau voorziet in basiskennis van de Nederlandse taal waarmee inburgeraars in principe sociaal redzaam kunnen zijn. Van de oudkomers die in 2006 hun inburgeringscursus op een lager A1-niveau hebben afgerond, voldoet 73% (schrijven) en 48% (spreken) aan de nieuwe eisen. Drie jaar na de start van het programma heeft 70% het programma afgerond. Van de groep die een inburgeringcursus heeft afgerond, kan toch 60% niet doorstromen naar school of werk, omdat het niveau te laag is (hooguit cito niveau 2). Van de prioritaire groep van oudkomers wordt 5% daadwerkelijk bereikt. Van deze groep heeft 46% een programma afgerond. Daarna stroomt 5% door naar werk en 20% gaat verder met een opleiding.2

3.7 Beleidsuitdagingen Meer aandacht voor regionaal arbeidsmarktbeleid De verwachte kwantitatieve en kwalitatieve mismatches op de arbeidsmarkt hebben belangrijke consequenties voor de steden. Consequenties die op lokaal niveau nog onvoldoende onder ogen worden gezien. Gemeenten en steden voeren nog nauwelijks een actief arbeidsmarktbeleid. In veel steden bestaat het arbeidsmarktbeleid uit niet veel meer dan het terugdringen van het aantal bijstandsgerechtigden (figuur 3.6). De gemeenten hebben over het algemeen weinig inzicht in de verwachte vraag naar arbeid in hun regio en beschikken nog nauwelijks over instrumenten om op de vraagontwikkeling in te spelen. Er wordt nog onvoldoende nagedacht over de structurele wijzigingen die gaan plaatsvinden op de lokale en regionale arbeidsmarkten. Terwijl de langetermijnscenario’s van Welvaart en Leefomgeving en de analyses van de Commissie Bakker daarvoor voldoende aanleiding bieden (par. 3.4). Nu

1 2

KPC groep, Wat kun je leren als taal een probleem is…, ‘s-Hertogenbosch, 2007. SCP, Jaarrapportage integratie 2007, Den Haag, 2007, blz. 47-71; SCP, WODC, CBS, Jaarrapport integratie 2005, Den Haag, 2005, blz. 28-44.

de meeste aanbevelingen van de Commissie Bakker door de sociale partners van tafel zijn geveegd, moet gevreesd worden dat de wethouders sociale en economische zaken de analyses ook minder prioriteit geven. Terwijl er alle redenen zijn om de analyses over de structurele wijzigingen op de lokale en regionale arbeidsmarkt uiterst serieus te nemen en voor de eigen regio te verbijzonderen. Figuur 3.6 Afname WWB 2004-2008 in procenten

Utrecht 21,4%

Rotterdam Zuid-Holland Nederland

19,5%

Ijsselstad Amsterdam 's-Gravenhage Brabantstad Twentestad 15%

17%

19%

21%

23%

25%

Bron: CBS, Statline

Nieuwe instrumenten nodig Om de werking van de arbeidsmarkt substantieel te verbeteren, zijn effectiever en intensievere instrumenten nodig. Dit is geen sinecure. Met een convenant, een ‘gereedschapskist’ en een taskforce worden de aanzienlijke verbeteringen hoogstwaarschijnlijk niet bereikt. Nieuwe instrumenten moeten worden gezocht in vernieuwingen van het HRMbeleid, scholings- en trainingstrajecten, het beter combineren van werk en gezin, flexibeler werktijden, het beter benutten van parttimers, het vergroten van het aantal uren die deeltijders werken, intensieve begeleidings-, coaching- en matchingtrajecten en het mobiliseren van de niet-uitkeringsgerechtigden. Alleen met forse prikkels kun je het gedrag beïnvloeden van de honderdduizenden mensen in Nederland (en tienduizenden Rotterdammers) die wel kunnen, maar niet willen werken. Daarnaast is het van groot belang om de arbeidsproductiviteit te verbeteren om de mismatches op de arbeidsmarkt te verbeteren. Op lokaal niveau moeten de instrumenten om dat te bereiken nog ontwikkeld worden.

Betere instrumenten nodig Tot voor kort hebben de meeste gemeenten hun aandacht vooral gericht op de aanbodkant van de arbeidsmarkt: toeleiden van mensen naar werk (Work First, werk met behoud van uikering, loonkostensubsidies aan werkgevers). De ontwikkeling is echter naar beleid dat de vraagkant als uitgangspunt kiest: aandacht voor alle werkzoekenden, behoef-

ten van werkgevers aan scholing en arbeid in beeld brengen, en partijen bijeenbrengen. Dat vraagt om een verbreed lokaal participatiebeleid en het verbinden van sociaal en economische beleid, waarbij verschillende (ook gemeentelijke) diensten samenwerken.1 Ondanks alle ervaringen, prikkels en de aanzienlijke inzet van middelen is er nog weinig reden om enthousiast te zijn over de effectiviteit van de reïntegratie-inspanningen, het integreren van de granieten onderlaag, gesubsidieerde banen, de stagnerende vrouwenparticipatie, de aanzienlijke schooluitval en de magere schoolprestaties. In Nederland wordt jaarlijks ongeveer twee miljard uitgegeven aan trajecten om uitkeringsgerechtigden zonder werk weer aan een baan te krijgen. Deze middelen worden vooral besteed aan relatief goedkope instrumenten en aan mensen die zonder traject ook wel weer aan een baan zouden komen. Uit het beschikbare onderzoek komt naar voren dat re-integratie trajecten alleen effectief zijn als de juiste programma’s aan de juiste personen worden aangeboden. Er zijn veel aanwijzingen dat de geschiktheid van een traject daarbij afhangt van de zachte kenmerken van een uitkeringsgerechtigde. Om de 2,2 miljoen mensen in Nederland die niet werken en geen werk zoeken tot participeren te bewegen, volstaan geen eenvoudige maatregelen. Bijna 1 miljoen mensen staat onvrijwillig aan de kant en willen en kunnen werken. De helft van deze groep bestaat uit mensen zonder uitkering. Al deze mensen komen nu om uiteenlopende redenen moeilijk aan het werk. Ze hebben een te lage of geen opleiding, missen arbeidsritme of hebben een arbeidshandicap waardoor ze aangepast werk moeten doen. In sommige gevallen is sprake van discriminatie. Soms speelt ook gebrek aan motivatie een rol mede omdat werkzoekende die gaan werken daar soms nauwelijks op vooruitgaan. De inspanningen om deze mensen aan het werk te krijgen, zijn volgens de Commissie Bakker te vrijblijvend. De arbeidsparticipatie is relatief laag in Rotterdam in vergelijking met de benchmarksteden. In 2005 is de bruto-arbeidsparticipatie 65 procent en de netto-arbeidsparticipatie 58 procent.2 Ook uit het aantal bijstandsgerechtigden in Rotterdam in vergelijkend perspectief blijkt dat er nog een aanzienlijk arbeidsreservoir is dat aangeboord kan en moet worden (figuur 3.7).

1

CSB en VNG, Leven in NL. Feiten en ontwikkelingen in lokaal Nederland, Den Haag, 2007, blz. 60.

2

CBS, Statline.

Figuur 3.7 Aantal bijstandgerechtigden per 1.000 huishoudens in 2007

Rotterdam

117

Amsterdam 's-Gravenhage Twentestad IJsselstad Utrecht Noord-Holland Brabantstad Nederland

42 40

50

60

70

80

90

100

110

120

Bron: CBS, Statline

Daarbij is het niet eenvoudig om de arbeidsparticipatie te verhogen en om de arbeidsparticipatie – volgens de convenantafspraken - naar tachtig procent te brengen. Zo wordt gehoopt om, met behulp van een aanzienlijke overheidssubsidie om de kinderopvang en buitenschoolse opvang aantrekkelijker te maken, meer mensen (vrouwen) aan het werk te krijgen. De overheidssubsidie voor deze opvangvoorzieningen is fors verhoogd. Betaalden ouders in 2005 gemiddeld nog 37% van de kosten, in 2007 was dit gedaald naar 19%. Het voorspelbare gevolg van de lagere eigen betalingen van ouders was dat het gebruik van de kinderopvang de afgelopen paar jaar sterk is toegenomen. Het kabinet hoopte dat de royalere subsidiëring vrouwen zou aanmoedigen om toe te treden tot de arbeidsmarkt. Zij zijn hard nodig, nu het door de geleidelijke vergrijzing van de beroepsbevolking steeds lastiger wordt, om openstaande vacatures te vervullen. Het Centraal Planbureau raamt dat het arbeidsaanbod van vrouwen door de maatregel met ongeveer 10.000 arbeidsjaren in volle banen is toegenomen. Maar al die vrouwen zijn nodig om in de kinderopvang de aanzwellende toestroom van peuters en kleuters te kunnen bolwerken. Voor de overige bedrijfstakken in de economie komen per saldo dus nauwelijks nieuwe arbeidskrachten beschikbaar, terwijl voor de kinderopvang inmiddels vele honderden miljoenen euro’s extra worden uitgetrokken. Het Planbureau vraagt zich dan ook af of de maatschappelijke kosten van een verdere verhoging van de subsidies voor kinderopvang nog wel opwegen tegen de baten.1 Een ander voorbeeld dat het verre van eenvoudig is om de arbeidsparticipatie te verhogen, is het simultane effect dat vrouwen meer gaan werken maar dat tegelijkertijd mannen minder gaan werken. Mede vanwege de betere kinderopvang zijn meer vrouwen gaan werken en zijn 1

Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2009, Den Haag, 2009, blz. 101113; Flip de Kam, ‘Een liberale kijk op kinderopvang’, in: NRC, 4/5 oktober 2008.

vrouwen méér gaan werken (minder parttime). Tegelijkertijd valt te constateren dat mannen minder zijn gaan werken.1 Voor elk uur dat in een gezin een vrouw meer gaat werken, gaat de man een half uur minder werken. Voor de participatiegraad levert deze simultane beweging niet veel op. Klaarblijkelijk hechten Nederlanders aan een combinatie van werken, zorgen en vrije tijd die niet makkelijk is te veranderen ten behoeve van de beleidsdoelen. De keuzes die wij in Nederland maken zorgen voor een gering aantal gewerkte uren per actieve persoon per jaar (figuur 3.8). Dit geringe aantal uren in Nederland kan verklaard worden door het grote aantal deeltijders, de relatief korte werkdag en het relatief lage aantal werkdagen per jaar. Figuur 3.8 Uren gewerkt per actieve persoon per jaar

Nederland

1.392

Duitsland België Denemarken Frankrijk Zweden VK Japan Finland VS 1.300

1.350

1.400

1.450

1.500

1.550

1.600

1.650

1.700

1.750

1.800

Bron: Innovatieplatform, Nederland in de Wereld; versterken van de concurrentiekracht voor de toekomst van Nederland, Werkgroep Concurrentiekracht, 23 april 2008, blz. 5.

Daarbij is volgens de Commissie Bakker het effect van meer uren werken op de arbeidsparticipatie aanzienlijk. Zo werken er 2,7 miljoen vrouwen in deeltijdarbeid. Als zij allemaal vijf uur per week meer zouden gaan werken gedurende 40 weken stijgt de arbeidsparticipatie met vier procent.2

Laag netto-rendement van de re-integratie-inspanningen Driekwart van de reïntegratiemiddelen wordt besteed door de overheid en één kwart door private bedrijven. De netto effectiviteit is licht positief. Het netto rendement van de reïntegratie van WWB’ers is 7% (17%

1

Lex Borghans, ‘Tijd voor maatwerk in arbeidsmarktbeleid’, in ESB-dossier ‘Werk in uitvoering’, april 2008, blz. 4-9.

2

Commissie Arbeidsparticipatie (Cie Bakker), Naar een toekomst die werkt; advies, Rotterdam, 2008, blz. 7.

bruto maar 10% vindt zonder begeleiding een baan) en van WW’ers 5%. Van de instroom in de WWB heeft 26% na één jaar nog geen traject aangeboden gekregen. Bij de re-integratie inspanningen is er relatief nog het meeste effect bij mensen met de grootste afstand tot de arbeidsmarkt. Re-integratieactiviteiten gericht op sociale activering leidt in 41% van de gevallen tot verdere re-integratieactiviteiten. De besparingen op de uitkeringen wegen soms wel, maar meestal niet, op tegen de uitgaven aan re-integratie.1 Het probleem is dat te veel middelen besteed worden aan mensen die zonder deze steun (sollicitatietraining, gesprek consulent e.d.) ook wel weer aan een baan zouden komen. Terwijl voor een kleine groep nog nauwelijks de veel intensievere en duurdere interventies ingezet worden.

Wie neemt de regie en is de probleemeigenaar? Gezien het strategische belang van de werking van de arbeidsmarkt voor de lange termijn concurrentiepositie van gemeente Rotterdam is het van belang dat er een duidelijke probleemeigenaar komt. Iemand moet de probleemeigenaar worden om met nieuwe en intensievere instrumenten de kwalitatieve en kwantitatieve mismatches op de arbeidsmarkt te lijf te gaan. Daarbij is het geen vreemde gedachte om gezien het grote belang de verantwoordelijkheid te leggen bij de wethouder sociale zaken en/of economische zaken van de grootste gemeente. De regionale arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door veel overleg en door allerlei platforms. Vele partijen hebben een rol: gemeente, stadsregio, provincie, rijksoverheid, CWI, UWV, RPA’s, onderwijsinstellingen, ROC’s, O&O-sectorfondsen, Kamers van Koophandel, werkgevers- en werknemersorganisaties, taskforces, kenniscentra en reïntegratiebedrijven. Dit creëert veel bestuurlijke drukte, weinig bestuurlijke kracht en onvoldoende doorzettingsmacht. Eén van de wethouders zou – vanwege het strategische belang – het heft in handen kunnen nemen en dit zou één van de centrale thema’s in de sociale visie kunnen zijn.

Meer aandacht voor de kwaliteit van onderwijs De bestuurlijke taken van gemeenten zijn vooral geconcentreerd op het in stand houden van voorzieningen die zijn gericht op de onderkant van het onderwijssysteem. Het betreft voorzieningen op de terreinen van kinderopvang, voor- en vroegschoolse educatie, het teruggeleiden van schoolverlaters en volwasseneneducatie, waaronder inburgering. Voorts hebben gemeenten taken op het terrein van de fysieke infrastructuur voor schoolgebouwen voor het primaire en secundaire onderwijs. Er zijn echter redenen om richting toekomst een bredere taak van de steden te doordenken. Op deze wijze wordt de kans vergroot dat talenten optimaal benut worden.

1

Ministerie van SZW, Beleidsdoorlichting re-integratie. SEO, Effect reintegratietrajecten op de uitgaven aan sociale zekerheid, januari 2008. Frank den Butter en Emil Mihaylov, ‘Activerend arbeidsmarktbeleid is vaak niet effectief’, in: ESB dossier ‘Werk in uitvoering’, april 2008, blz. 61-63.

Jongeren met een startkwalificatie hebben gemiddeld betere arbeidsmarktperspectieven dan degenen zonder startkwalificatie. Toch is er geen sprake van dichotome arbeidsmarktkansen die samenhangen met het wel of niet bezitten van een startkwalificatie. Er is veeleer sprake van een glijdende schaal; naarmate men meer onderwijs volgt, verbeteren de arbeidsmarktperspectieven. Dit geldt zowel beneden als boven het niveau van de startkwalificatie. Ook het type onderwijs en de opleidingsrichting bepaalt de arbeidsmarktkansen. Er zijn aanwijzingen dat in de sector techniek jongeren met een onderwijsniveau net onder de startkwalificatie ook relatief goede perspectieven op de arbeidsmarkt hebben. Verder wordt het maatschappelijke succes niet alleen bepaald door cognitieve vaardigheden; persoonlijkheidskenmerken als zelfstandigheid, zelfvertrouwen en normbesef zijn ook belangrijke factoren voor later maatschappelijk functioneren.1 En deze persoonlijkheidskenmerken kunnen ook buiten het onderwijs ontwikkeld worden. Omdat voor de concurrentiepositie van Rotterdam en het sociale beleid van de gemeente Rotterdam de kwaliteit van het onderwijs van het allergrootste belang is, is een meer pro-actief gemeentelijk onderwijsbeleid verdedigbaar.2 Op basis van diverse evaluaties van het onderwijsbeleid, zijn een aantal pro-actieve elementen te benoemen: −

zet extra gemeentelijke middelen in om de beste leerkrachten door middel van beloningdifferentiatie aan te kunnen trekken op Rotterdamse scholen;

−

gebruik extra gemeentelijke middelen om de prestaties van bepaalde

−

buitenlandse studies laten zien dat scholing van docenten een kos-

scholen en onderwijsteams te belonen; ten-effectieve aanpak van onderwijsachterstanden zou kunnen zijn; extra gemeentelijke middelen zouden hiervoor uitgetrokken kunnen worden; −

streef bewust een grote variatie in onderwijsinstellingen na (omvang, kwaliteit, publiek en privaat bekostigd);

−

bevorder de concurrentie tussen instellingen van secundair beroeps-

−

stimuleer dat allochtone leerlingen ook terecht kunnen op bijzondere

onderwijs, lok nieuwe toetreders uit; scholen, sluiting van openbare scholen die te zwak en/of te zwart zijn kan een betere spreiding van allochtone leerlingen afdwingen; − −

schuw niet om zelf weer scholen op te richten; stimuleer

de

ontwikkeling

van

brede

scholen,

zaterdagscholen,

weekendscholen en voorscholen om de leertijd voor leerlingen met een achterstand te kunnen vergoten; 1

CPB, Centraal Economisch Plan 2001, speciaal onderwerp: marktwerking in het onderwijs’, Den Haag, 2001, blz. 129; CPB, Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten, Den Haag, 2006.

2

Zie de nieuwe aandacht van de gemeente Amsterdam voor de kwaliteit van het basisonderwijs. “Cowboys op een missie”, in: De Volkskrant, 21 maart 2009, blz. 36.

−

biedt allerlei additionele activiteiten en faciliteiten rond en voor de scholen aan;

−

zorg dat de kwaliteitsverschillen tussen scholen op transparante wijze kenbaar zijn voor ouders en leerlingen, optimaliseer de concurrentieprikkel van beroepseer, trots en reputatie;

−

er zijn onvoldoende leerwerkplekken voor BBL-leerlingen in het mbo; de gemeente kan in de eigen organisatie en diensten, bij maatschappelijke organisaties waarmee men een subsidierelaties heeft en bij ondernemers waarmee men zaken doet bevorderen dat er meer leerwerkplekken tot stand komen;

−

zet goede en aantrekkelijke gebouwen neer;

−

stimuleer dat meer variatie in onderwijsvormen aangeboden worden (modules, leren op de werkplek, EVC’s e.d.); kijk niet dichotoom naar de arbeids- en onderwijsmarkt: wel een startkwalificatie of geen startkwalificatie;

−

bevorder dat sectorale O&O-fondsen over de sectoren heen ingezet kunnen worden voor omscholing en bijscholing.

Naar leerlingen en leerlingen die dreigen uit te vallen, zou actiever gecommuniceerd kunnen worden, wat de pecuniaire betekenis is van onderwijs. Er zijn niet alleen aanzienlijke maatschappelijke baten maar ook voor individuen zijn de opbrengsten aanzienlijk. Het volgen van een extra jaar onderwijs levert gemiddeld 5 tot 15 procent meer inkomen op over de gehele beroepsloopbaan. De gemeenten zouden dergelijke bevindingen en conclusies veel actiever onder de aandacht kunnen brengen bij de jongeren. Om deze informatie toegankelijk te maken zouden de extra opbrengsten in euro’s omgezet kunnen worden in aantallen scooters en Ipod’s.

4

Vrije tijd

4.1 Inleiding In het advies Stad en Stijging definieert de VROM-raad vrije tijd als een van de routes voor ontwikkeling van zowel steden als hun inwoners. Recreatie, sport en cultuur worden gezien als mogelijkheden voor het opdoen van contacten en het vergroten van vaardigheden. Als groeiende economische sectoren versterken ze bovendien de concurrentiepositie van een stad. Vrijetijdsbestedingen zoals vrijwilligerswerk zijn bovendien van belang voor de sociale infrastructuur en actieve deelname aan sport houdt de bevolking gezond.1 De visie van de VROM-raad sluit aan bij het algemene participatiestreven van de overheid op verschillende niveaus. Iedereen moet meedoen, zo luidt het motto van het kabinet en ook het collegeprogramma van gemeente Rotterdam legt de nadruk op deelname aan de samenleving. In de eerste plaats gaat het hierbij om arbeid, maar ook maatschappelijke participatie is van groot belang. De actieve deelname van burgers aan de samenleving komt, zo stelt onder andere de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, zowel het individuele welzijn als de collectieve welvaart en sociale samenhang ten goede.2 Vrijetijdsbesteding is zodoende een belangrijk gegeven voor een stad als Rotterdam. Bekend is echter ook dat burgers niet allen voldoende mogelijkheid hebben om zich in hun vrije tijd te ontplooien. De participatie is daarom ongelijk verdeeld. Door een laag inkomen, drukke werkof scholingssituatie, slechte lichamelijke conditie en culturele achtergrond worden mensen beperkt in hun deelname. Ook zijn voorzieningen niet altijd in voldoende mate aanwezig of sluiten de geboden diensten niet altijd aan op de behoeften. De overheid kan de vrijetijdseconomie van een stad niet direct sturen en voor zover men hiertoe in staat is, ligt het primaat bij het Rijk. Gemeenten hebben in hun lokaal beleid wel een belangrijke faciliterende rol. De belangrijkste uitdaging voor Rotterdam is het stimuleren van participatie in vrije tijd ondanks trends als toenemende tijdsdruk, individualisering en demografische verschuivingen. Mensen vallen minder dan vroeger terug op bepaalde (familie)tradities in hun doen en laten, maar maken zelf bewust bepaalde keuzes die in relatie staat tot hun leefstijl en levensfase. Ook de keuzes die men 1

VROM-raad. Stad en stijging. Sociale stijging als leidraad voor sociale vernieuing, Den Haag, 2006, blz. 47.

2

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Verkenning participatie. Arbeid, vrijwilligerswerk en mantelzorg in perspectief, Den Haag, 2008, blz. 14.

maakt op het gebied van de inrichting van vrije tijd dragen bij aan deze eigen identiteit. 1 Rotterdam heeft als stad naast een relatief lage maatschappelijke participatie ook te maken met een diverse bevolking die een grote variatie kent in wensen en ruimte ten aanzien van hun vrijetijdsbesteding. 2 Deze trend vraagt om een flexibel en breed aanbod van ‘vrijetijdsdiensten’. Bewoners willen graag - wanneer het hen uitkomt - op verschillende manieren hun vrije tijd kunnen besteden. Het bedenken van nieuwe concepten en regelingen om mensen actief te maken en te houden zou dan ook een belangrijk onderdeel van de sociale visie van Rotterdam moeten zijn. In de visie dient de gemeente een grote mate van flexibiliteit en plancapaciteit in te bouwen om in te kunnen spelen op de wisselende behoeften. Op deze wijze ontstaat de beste kans om een flexibel en breed aanbod van vrijetijdsdiensten tot ontwikkeling te laten komen. Daarbij is het verstandig om in bestemmingsplannen ruimte in te ruimen voor de ontwikkeling van multiplexen en bijzondere vormen van vrijetijdsbesteding. Naar verwachting is hier in de toekomst grote vraag naar. Wel moeten de ontwikkelingen in de omgeving goed geanalyseerd worden om een eigen (bovenregionale) specialisatie en profilering te kiezen. De ontwikkelingen in bijvoorbeeld Cappelle, Schiedam, Den Haag of Zoetermeer moeten niet zonder meer in Rotterdam gedupliceerd worden.

4.2 Meer doen in minder tijd Vrije tijd neemt een belangrijke plaats in in het leven van mensen. Onderzoek naar tijdsbesteding laat weliswaar zien dat Nederlanders van 12 jaar en ouder sinds 1975 gemiddeld drie uur minder vrije tijd per week hebben. De tijd die we echter tot onze beschikking hebben, besteden we steeds bewuster.3 Door ons drukke leven waarin werken, leren en zorgen steeds meer met elkaar gecombineerd worden, zoeken veel mensen naar een uitlaatklep. Een groot deel van de ‘onthaastingsmomenten’ wordt individueel beleefd. Zo neemt mediagebruik al ruim dertig jaar ruim 18 uur van onze vrije tijd per week in (zie grafiek 4.1). Hieronder vallen luisteren naar muziek, lezen van geprinte media, tv-kijken, werken op de computer en

1

Hugo van der Poel, Tijd voor vrijheid: Inleiding tot de studie van vrije tijd, Amsterdam, 2004, blz. 119-122.

2

Lucas Harms, Op weg in de vrije tijd: Context, kenmerken en dynamiek van vrijetijdsmobiliteit, SCP, Den Haag, 2006, blz. 98.

3

Koen Breedveld e.a., De tijd als spiegel: Hoe Nederlanders hun tijd besteden, SCP, Den Haag, 2005.

internetten. Vooral deze laatste manier van tijdbesteding heeft de afgelopen jaren een grote stijging doorgemaakt. Aan het onderhouden van sociale contacten (face-to-face of over de telefoon) besteden Nederlanders steeds minder tijd, in 2005 gemiddeld iets meer dan tien uur per week. Ook zijn we minder intensief in de weer als vrijwilliger of mantelzorger. Daarentegen sporten we meer dan enkele decennia geleden. In grafiek 4.1 is te zien dat de gemiddelde Nederlander 2,6 uur per week aan sport en bewegen besteedt. In 1975 was dit nog maar anderhalf uur, overwegend in groeps- of verenigingsverband.1 Tegenwoordig zijn vooral individuele sporten als fietsen, hardlopen, wandelen, fitnessen en zwemmen populairder. Een kwart van de Rotterdammers zegt zelfs de vrije tijd grotendeels alleen door te brengen.2

Grafiek 4.1 Vrijetijdsbesteding bevolking vanaf 12 jaar in uren per week, 2005

maatschappelijke participatie:1,8 sport en bewegen:2,6 uitgaan:2,7 mobiliteit:3,5

media:18,9

overige hobby's:6,1

sociale contacten:9,1

Bron: Sociaal Cultureel Planbureau

In het algemeen volgt de vrijetijdsbesteding van de Rotterdammers het landelijke beeld. De bewoners van Rotterdam hebben per week gemiddeld 40,5 uur aan verplichtingen (werk, studie en zorg), hetgeen iets lager is dan de 44,5 uur van alle Nederlanders tezamen. Omdat het

1

Koen Breedveld e.a., De tijd als spiegel: Hoe Nederlanders hun tijd besteden, Den Haag, 2006, blz. 43.

2

Vries, C. de, P.A. de Graaf & M. Bik, Rotterdammers in hun vrije tijd. Resultaten uit de omnibusenquête 2007, COS, Rotterdam, 2008, blz. 67, 70.

Centrum voor Onderzoek en Statistiek in Rotterdam andere meetcriteria hanteert dan het Sociaal en Cultureel Planbureau is geen goede vergelijking te trekken tussen het aantal uur vrije tijd van Rotterdammers en het landelijk gemiddelde. De trend dat verplichtingen toenemen en vrije tijd af, is echter ook in Rotterdam zichtbaar. De bewoners van de stad, in het bijzonder jonge ouders, krijgen het steeds drukker en voelen dit ook in toenemende mate als een last. Ruim een op de drie Rotterdammers zegt te weinig vrije tijd te hebben.1 Op landelijk niveau is dit één op de zes, maar vindt ook 28 procent de vrije tijd te versnipperd.2

4.3 Vrijwilligerswerk en mantelzorg Een aanzienlijk deel van onze diensten en voorzieningen wordt in stand gehouden doordat mensen een deel van hun vrije tijd besteden aan zogenaamde onbetaalde arbeid. In de eerste plaats gaat het om vrijwilligerswerk in bijvoorbeeld de zorg, het onderwijs of het verenigingsleven. Daarnaast is mantelzorg, ook wel informele zorg genoemd, een belangrijke vorm van onbetaalde arbeid. Hoewel vrijwilligerswerk en mantelzorg in principe geen dwingend karakter hebben, houden ze voor veel mensen toch bepaalde verplichtingen in. Ook op samenlevingsniveau zijn het taken die we onontbeerlijk achten. De in 2007 ingevoerde Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) onderstreept dit. De wet heeft tot doel sociale banden tussen mensen te versterken door zowel meedoen als actief meehelpen te stimuleren. Enerzijds om voorzieningen op peil te houden en kostbare formele zorg terug te dringen, anderzijds om de solidariteit in de samenleving te bevorderen.

3

Omdat de WMO op gemeentelijk niveau uitgevoerd wordt, is het voor Rotterdam belangrijk hier een visie op te ontwikkelen. Gezien het reeds drukke leven van de bewoners en hun individualistische vrijetijdsgedrag is het faciliteren van vrijwilligerswerk en mantelzorg een zeer belangrijke uitdaging voor de toekomst.

1

Vries, C. de, P.A. de Graaf & M. Bik, Rotterdammers in hun vrije tijd. Resultaten uit de omnibusenquête 2007, COS, Rotterdam, 2008, blz. 20.

2

Bijl, R., R. Boelhouwer & J. Pommer, De sociale staat van Nederland, SCP, Den Haag, 2007, blz. 192-193.

3

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Voor Elkaar. Beleidsbrief Mantelzorg en Vrijwilligerswerk 2008-2011, Den Haag, 2007.

Veel mensen maken zich gezien de algemene maatschappelijke trends van individualisering en toenemende arbeidsparticipatie zorgen over het voortbestaan van vrijwilligerswerk en mantelzorg. Onderzoeken van het SCP tonen aan dat het aantal mensen dat onbetaalde arbeid verricht in Nederland de afgelopen decennia nauwelijks is veranderd. Ongeveer een kwart tot eenderde van de bevolking verricht structureel vrijwilligerswerk en rond de twintig procent is als mantelzorger actief.1 Zoals te zien in grafiek 4.2 wijkt het Rotterdamse beeld wijkt hier in het algemeen weinig van af. Het gemiddeld aantal vrijwilligers en mantelzorgers in de stad ligt zelfs iets hoger dan op landelijk niveau, maar dit kan ook te maken hebben met de verschillende onderzoeksmethoden. Grafiek 4.2: Percentage vrijwilligers en mantelzorgers in Nederland en Rotterdam 35%

33%

30%

28%

25%

23%

20%

18%

15% 1995

1997

vrijwilligers Nederland

1999

2001

mantelzorgers Nederland

2003

2005

vrijwilligers Rotterdam

2006

2007

mantelzorgers Rotterdam

Bron: Sociaal en Cultureel Planbureau / Centrum voor Onderzoek en Statistiek Rotterdam

Nog altijd verrichten veel Nederlanders, en ook Rotterdammers, dus op enig moment in hun leven taken als vrijwilliger of mantelzorger. Toch is er wel reden tot bezorgdheid omtrent de toekomst van onbetaald werk. Zo is onmiskenbaar dat de tijd die hieraan besteed wordt de afgelopen decennia is afgenomen. Actieve vrijwilligers en mantelzorgers in Nederland besteden gemiddeld vier tot vijf uur per week aan deze vormen van participatie.2 Onder Rotterdammers was dit in 2007 zo’n 3,6 uur.

1

Dekker, P., J. de Hart, & L. Faulk, Toekomstverkenning vrijwillige inzet 2015, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2007; Bijl, R., J. Boelhouwer & E. Pommer, Sociale staat van Nederland in 2007, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2007; Boer, de A.H., R. Schellingerhout. & J. Timmermans, Mantelzorg in getallen, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2003.

2

Kuperus, M. & L.C.P.M. Meijs, Vrijwilligers als hout, olie of vis. Onderzoek: ‘Is de toekomst van vrijwilligerswerk een tragedy of the commons?’ Vakwerk, 2006/4.

Over de gehele bevolking is dit zo’n anderhalf uur per week, waarmee de stad nauwelijks afwijkt van het landelijk gemiddelde van 1,6 uur.

1

Deze tijd is steeds meer versnipperd geraakt. Zo varieert onbetaald werk tegenwoordig van korte, eenmalige acties en periodieke participatie tot intensieve zorgtaken of vastomlijnde verplichtingen bij instellingen die zonder deze inzet niet zouden bestaan. Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat zich een vergrijzing van het vrijwilligerswerk voordoet. Met name jongvolwassenen en ouders met jonge kinderen zijn steeds minder als vrijwilliger en mantelzorger actief. Onder ouderen is, als enige groep, een lichte stijging te zien. Dit wordt voor een belangrijke mate toegeschreven aan de toename van verplichtingen in arbeid. Onderzoek laat duidelijk zien dat het hebben van een betaalde baan de kans op participatie in vrijwilligerswerk en/of mantelzorg verminderd. Omgekeerd belemmert een intensieve zorgtaak mensen, vooral vrouwen, in hun arbeidsparticipatie.2 Een andere reden die vaak genoemd wordt voor de vergrijzing van vrijwilligerswerk is de mismatch tussen vraag en aanbod. Omdat het lidmaatschap van verenigingen de afgelopen gestaag is afgenomen, zowel op landelijk als gemeentelijk niveau, is de traditionele basis voor vrijwilligerswerk vermindert. Organisaties moeten dus steeds meer moeite doen om mensen aan te trekken. Een complicerende factor is daarbij dat mensen onbetaalde arbeid al lang niet meer, enkel en alleen, verrichten om iets terug te doen voor de samenleving. Voor veel mensen moet het ook leuk en uitdagend zijn. Vooral jongeren willen graag taken die passen bij hun drukke leven en die hen ook iets oplevert (vaardigheden, sociaal netwerk). Dit strookt niet met de ‘vacatures’ van veel instellingen en verenigingen. Zij zoeken vaak mensen die zich voor lange tijd willen binden en daarin soms hoogverantwoordelijke taken op zich kunnen nemen. Bezuinigingen van de overheid enerzijds en het toeschrijven van meer taken aan de civil society anderzijds zullen hier de komende decennia sterk aan bijdragen.3 Omdat de samenleving alle arbeidskrachten goed kan gebruiken en het aandeel ouderen in de bevolking toeneemt, biedt de vergrijzing van on-

1

Vries, C. de, P.A. de Graaf & M. Bik, Rotterdammers in hun vrije tijd. Resultaten uit de omnibusenquête 2007, COS, Rotterdam, 2008, blz. 73; Bijl, R., R. Boelhouwer & J. Pommer, De sociale staat van Nederland, SCP, Den Haag, 2007, blz. 201-202.

2

Morée, M. (2005). Een EER voor de WMO. Emancipatie-effectrapportage inzake Wet Maatschappelijke Ondersteuning, EIZ/NIZW, Utrecht, 2005; Boer, A. de & J. Timmermans, Blijvend in balans. Toekomstverkenning informele zorg, SCP, Den Haag, 2007.

3

Brudney, J.L. & L.C.P.M. Meijs, Een tragedie in het vrijwilligerswerk voorkomen, in: Vrijwillige Inzet Onderzocht, 2007, nr. 4, supplement ‘De Toekomst van Vrijwillige Inzet’, blz. 11-20.

betaalde arbeid op het eerste gezicht het spreekwoordelijke voordeel binnen het nadeel. De gemeente Rotterdam zou van het ouderenpotentieel goed gebruik moeten maken door taken als vrijwilliger of mantelzorger in de stad te faciliteren en te ondersteunen. Toch zal een dergelijke inzet voor de toekomst onvoldoende zijn. Naarmate ouderen welvarender en langer vitaal blijven, wordt ook hun vrije tijdsbesteding meer consumptief. Het is bovendien niet ondenkbaar dat veel ouderen een deel van hun vrije tijd zullen besteden als oppas voor hun kleinkinderen. De stijging van de arbeidsparticipatie, met name onder vrouwen, zorgt namelijk ook voor een grotere vraag naar kinderopvang en een deel daarvan zal in de eigen kring geregeld worden. Nu al lijkt er een lichte afname te zijn van vrijwilligerswerk onder jonge ouderen.1 Een andere trend waar rekening mee gehouden dient te worden, is het effect van het toenemend aantal eenpersoonshuishoudens en de algehele gezinsverdunning op het potentieel aan mantelzorgers. Hoewel het SCP constateert dat ouderen een steeds groter sociaal netwerk krijgen, is ook bekend dat de zorgrol doorgaans door huisgenoten of nabij wonende familieleden wordt opgenomen. Gezien de demografische ontwikkelingen lijkt deze basis in de toekomst smaller te worden.2 Als gevolg van de WMO wordt met name mantelzorg een toenemende verplichting. Gemeenten hebben de taak dit te faciliteren en moeten daarbij rekening houden met een toenemende concurrentie van betaalde en onbetaalde arbeid. Onderzoekers zijn het nog niet eens over de exacte effecten die dit op de samenleving zal hebben. Enerzijds wordt met name de toenemende arbeidsdeelname onder vrouwen als bedreiging gezien, omdat de werksituatie van vrouwen vaak bepalend is voor het op zich nemen van een zorgrol. Anderzijds zijn er geluiden die stellen dat betaalde en onbetaalde arbeid geen communicerende vaten zijn en dat er nog voldoende rek in het tijdsbudget van mensen zit.3 De gemeente moet er in elk geval voor waken dat mensen niet overbelast raken. Dit gevaar dreigt specifiek bij werkende ouders, nietwesterse allochtonen en mensen die langdurige en structurele zorg voor hun partner hebben. De informele hulp wordt voor sommigen van hen een dusdanige last dat sociale contacten en ontspanning in de vrije tijd er ernstig onder lijden. Ook raken ze regelmatig de weg kwijt in het

1

Penninx, K., De zilveren kracht in cijfers. Factsheet maatschappelijke inzet door ouderen, Movisie, Utrecht, 2008.

2

Boer, A. de & J. Timmermans, Blijvend in balans. Toekomstverkenning informele zorg. SCP, Den Haag, 2007.

3

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Verkenning participatie. Arbeid, vrijwilligerswerk en mantelzorg in perspectief, Den Haag, 2008.

woud van regels die de overheid stelt en de structuur van de professionele zorg.1 Rotterdam zou zich moeten inspannen deze mensen actief te ondersteunen met advies en arrangementen die (tijdelijk) de belasting verlichten zoals het uit handen nemen van regelwerk en zogenaamde respijtzorg. Het leggen van grotere verantwoordelijkheden bij burgers werkt namelijk goed bij hoogopgeleide, mondige autochtonen maar zorgt onder ‘zwakkere groepen, waarvan Rotterdam er relatief veel heeft, voor sociaal isolement en een rem op de emancipatie. Keuzes maken en alert zijn op onbedoelde neveneffecten van nationaal beleid is dan ook geboden.

4.4 Diversiteit in de vraag De invloed van demografische ontwikkelingen Als gevolg van de vergrijzing die zich ook in Rotterdam gaat doorzetten, zal een groot deel van de toekomstige recreërende bewoners uit 65plussers bestaan. Vooral op de groep ‘jonge ouderen’ (grofweg tussen de 65 en de 75) moeten gemeenten inspelen. Zij zijn nog zeer vitaal en hebben over het algemeen ook het geld om van allerhande voorzieningen gebruik te maken. In de afgelopen dertig jaar zijn ouderen reeds anderhalf keer zoveel tijd aan sporten en beweging gaan besteden en de 50-plussers van dit moment zelfs dubbel zoveel. Deze activiteiten vinden relatief vaak in de open lucht plaats. Zo blijkt uit cijfers van het CBS dat fietsen en wandelen vooral populair is onder de groep Nederlanders tussen de 50 en de 75 jaar. Bijna 70 procent van deze groep zegt regelmatig in de vrije tijd te wandelen en ruim 60 procent doet aan toerfietsen. Ook zwemmen is onder 65-plussers een veelbeoefende sport.2 Naast sport en beweging zijn ook culturele uitstapjes een populaire vorm van tijdsbesteding van ouderen; 19 procent van de Nederlanders tussen de 65 en 74 jaar bezoekt 3 tot 11 maal per jaar een museum, 2 procent zelf 12 keer of meer. Bij de groep ouderen tussen de 75 en 84 is dit respectievelijk 8 en 2 procent.3 Met het oog op de vergrijzing zullen culturele voorzieningen als musea in populariteit toenemen voor de grotere groepen ouderen die hierop afkomen. Een goede bereikbaarheid

1

Palmboom, G. & J. Pols, Wat bezielt de mantelzorger?, Nicis Institute, Den Haag, 2008; Tonkens, E., J. van den Broeke, & M. Hoijtink, Op zoek naar weerkaatst plezier. Samenwerking tussen mantelzorgers, vrijwilligers, professionals en cliënten in de multiculturele stad, Nicis Institute, Den Haag, 2008. 2

Centraal Bureau voor de Statistiek, Toerisme en recreatie in cijfers 2008, Den Haag, 2008, blz. 91.

3

CBS, Toerisme en recreatie in cijfers 2008, Den Haag, blz. 91.

en specifieke aandacht voor het bereiken van deze doelgroep kunnen hieraan een positieve bijdrage leveren. Rotterdam zal echter ook bijzondere aandacht moeten besteden aan de groep sociaal geïsoleerde ouderen die zich met name onder nietwesterse allochtonen en lager opgeleiden in de stad bevinden. Zoals het onderzoek naar de vrijetijdsbesteding van Rotterdammers in 2007 constateert, blijven deze groepen structureel achter bij de gemiddelde stadsbewoner. Het ontbreekt hen aan middelen en mogelijkheden om zich in de vrije tijd te ontplooien.1

Culturele achtergrond en sociaal-eonomische positie Zoals eerder geconstateerd heeft Rotterdam te maken met een blijvend hoog aandeel allochtonen in de stad. Deze groep blijkt in grote lijn de vrije tijd op een overeenkomstige manier te besteden als de autochtone medebewoners.2 De verschillen die er zijn, bestaan grotendeels door de uiteenlopende behoeften van allochtone ouderen (de eerste generatie) en autochtone ouderen. Onder jongeren is het verschil al stukken minder groot. De verschillen zijn grotendeels te verklaren uit het feit dat een groter deel van de allochtone dan van de autochtone Nederlandse bevolking een lagere sociaal-economische positie heeft. Vrijetijdsbesteding aan sport, culturele uitstapjes en het lezen van dagbladen hangen direct samen met een hogere sociaal-economische positie. Met de sociaal-economische ontwikkeling van deze groep nieuwe-Nederlanders zullen de bestaande verschillen grotendeels verdwijnen. 3 Desondanks is er een aantal verschillen waarmee Rotterdam rekening kan houden. In de eerste plaats hechten allochtonen, meer dan autochtonen, waarde aan ruimere openingstijden van winkels. Deze behoefte zal naar verwachting niet afzwakken, maar zal eerder met een groter gedeelte van de autochtone bevolking gedeeld worden.4 Ten tweede hebben allochtonen een minder gevarieerde tijdsbesteding. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de sporten die ze beoefenen. Bij autochtonen zijn verschillende sporten als fitness, aerobics, voetbal, fietsen, tennis, joggen en wandelen populair, terwijl onder allochtone mannen vrijwel alleen maar gefitnesst en gevoetbald wordt en allochtone vrouwen vooral aan fitness of aerobics doen en in mindere mate zwemmen.5 Tot slot moet rekening gehouden worden met het feit dat allochtonen meer reizen met het openbaar ver-

1

Vries, C. de, P.A. de Graaf & M. Bik, Rotterdammers in hun vrije tijd. Resultaten uit de omnibusenquête 2007, COS, Rotterdam, 2008.

2

Sociaal Cultureel Planbureau, Het dagelijks leven van allochtone stedelingen, Den Haag, 2008.

3

Ibid., blz. 217-218.

4

Ibid., blz. 216.

5

Ibid., blz. 174.

voer dan autochtonen.1 Dit wijkt af van de trend van autochtone Nederlanders die vaker de auto of de fiets gebruiken. Voor de locaties waar de vrije tijd door deze groep wordt doorgebracht, is bereikbaarheid met het openbaar vervoer daarom van belang.

4.5 Ruimte voor vrije tijd Recreatieterreinen In de scenario’s van de planbureaus wordt de ruimtevraag naar recreatieterrein, bos en open natuur groter dan de ruimtevraag voor ‘wonen’ en voor ‘werken. Ook de Rotterdammers zullen steeds meer behoefte hebben aan natuur, groen en recreatieterreinen. Zowel in hun woon- en leefomgeving als om te recreëren. Ook de behoefte aan ‘het-er-eventussenuit-gaan’ in de vrije tijd maakt dat ‘natuur’ aan belang wint. Uit figuur 4.3 blijkt dat Rotterdam er niet slechter voor staat dan Utrecht, Den Haag en Amsterdam. Echter ten opzichte van andere stedelijke gebieden en andere regio’s heeft men geen gunstige uitgangspositie. Figuur 4.3 Recreatieterrein, bos en open natuur (ha per 1.000 inwoners in 2003)

IJsselstad Nederland Twentestad Brabantstad Zuid-Holland Rotterdam

5

Amsterdam 's-Gravenhage Utrecht 0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Bron: CBS Statline

De populariteit van binnensporten zoals fitness en zwemmen kan worden opgevangen door sportlocaties in de stad. Andere vormen van individuele bewegingen vragen echter om een rustige omgeving, het liefst in de natuur. Zeker met het oog op de vergrijzing is het belangrijk om hier als gemeente op in te spelen. Grote groene gebieden voor recreatiedoeleinden kunnen de behoeften van deze steeds groter wordende groep Nederlanders opvangen.

1

Ibid., blz. 194.

Belevingseconomie Een trend die waar te nemen is in de besteding van de vrije tijd is dat Nederlanders steeds meer aangetrokken worden door verafgelegen bijzondere bestemmingen. Dit uit zich in het feit dat steeds meer Nederlanders verre en exotische reizen maken, maar ook in de keuze voor dagtripjes. Veel Nederlanders verkiezen een mooi natuurgebied, een indoor skibaan of een exotisch zwemparadijs boven een bezoek aan het 1 dichtbijgelegen park of gemeentelijk zwembad. Deze vorm van vrijetijdsbesteding zorgt er voor dat iemand even helemaal in een andere wereld is, ver weg van de dagelijkse zorgen. Dit draagt bij aan het gevoel van onthaasten. Deze ‘exclusieve’ besteding van de vrije tijd past ook goed binnen de beschreven ontwikkeling van de zelfidentiteit. Wanneer iemand in de vrije tijd exclusieve uitstapjes maakt, heeft dat zijn weerslag op de zelfidentiteit van een persoon. Iemand laat zo zien dat hij of zij niet saai is, maar ondernemend en origineel. Veel steden spelen in op deze drang naar originaliteit en het ertussenuit zijn. Een goed voorbeeld is de gemeente Zoetermeer. De indoor skihal (de eerste skihal met echte sneeuw van Europa), het wild rafting circuit en de enorme ‘Silverdome’ schaatsbaan trekken veel bezoekers, ook van buiten de gemeente, die een dagje iets ‘exclusiefs’ willen doen.

Multiplexen Om in te spelen op de wens van mensen om in korte tijd op een intensieve manier hun vrije tijd in te vullen, mag verdere ontwikkeling van multiplexen verwacht worden. Multiplexen zijn concentraties van verschillende diensten (sport, recreatie, detailhandel). Zo kunnen mensen bijvoorbeeld eerst even een paar boodschappen doen, dan de fitness in duiken en vervolgens met iemand afspreken om naar de bioscoop te gaan en dat allemaal op één locatie. Om optimaal op deze trend te kunnen inspelen, moet in bestemmingsplannen reeds met deze mogelijkheid rekening gehouden worden om ze in te passen in de stedelijke planning. Hoewel mediagebruik grotendeels in eigen huis plaatsvindt, kan de gemeente wel degelijk op de grote populariteit van het surfen en communiceren op internet inspelen. Een infrastructuur van draadloze netwerken waar bewoners en bezoekers, waar ze ook zijn, op kunnen inloggen kan het gemak voor bewoners vergroten. Op deze manier kunnen ze in een kort tijdsbestek op een intensieve manier hun vrije tijd gebruiken zonder dat ze hierin afhankelijk zijn van anderen. Dit past binnen de ontwikkeling van de verzelfstandiging van de vrije tijd en het verhogen van de kwaliteit van woon- en leefomgeving.

1

Ibid., blz. 100.

4.6 Beleidsuitdagingen Op grond van de trends op het gebied van vrije tijd kunnen de volgende beleidsuitdagingen voor de gemeente Rotterdam benoemd worden: −

er ontstaat een steeds grotere variëteit aan vrijetijdswensen onder de Rotterdamse bevolking en de mensen hebben gemiddeld ook steeds meer koopkracht om hun wensen kracht bij te zetten; de gemeente kan door in de ruimtelijke ordening met vele mogelijkheden rekening te houden, door eenvoudige en snelle procedures en door ondernemers te verleiden om in Rotterdam hun kansen te wagen de mogelijkheden voor de Rotterdammers optimaliseren;

−

de Rotterdammers zullen in de toekomst steeds minder tijd hebben voor vrijwilligerswerk en voor mantelzorg; dit maakt het nodig dat de gemeente op deze trend een visie ontwikkelt en dat maximaal ingezet wordt op het mobiliseren van werklozen, bijstandsgerechtigden, (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten én ouderen voor deze cruciale taken;

−

vrijwilligerswerk en mantelzorg is alleen nog interessant als de mensen hiervan financieel beter worden, ervan leren, hiermee contacten opbouwen en hun sociaal netwerk kunnen versterken; om deze toegevoegde waarde te kunnen aanbieden, is maatwerk nodig (‘what’s in for me’ kan voor een jonge vrijwilliger of mantelzorger anders zijn dan voor een oudere vrijwilliger of mantelzorger);

−

door de te verwachten bezuinigingen op de Wmo en de AWBZ zal mantelzorg steeds belangrijker worden; de gemeente kan op allerlei manieren proberen een klimaat te bevorderen en een cultuur te stimuleren waarin de civil society meer verantwoordelijkheden neemt (advies, verminderen regelgeving, overnemen regelgeving, respijtzorg e.d.);

−

de bereikbaarheid van culturele voorzieningen voor de oudere, ver-

−

vanwege het toenemende belang van mediagebruik als vrijetijdsbe-

grijzende Rotterdammers is een aandachtspunt; steding kan de gemeente de infrastructuur moderniseren om dit gebruik te bevorderen (glasvezelnetwerken tot het huis, snelle draadloze netwerken).

5

Zorg en welzijn

5.1 Inleiding De stad heeft van oudsher de taak om specifiek aandacht te besteden aan de zwakste groepen in de stad, de zogenaamde sociale pijler. Het beleid kan beïnvloed worden door de samenstelling van de zwakste groep burgers in de stad of door de politieke prioritering. Het accent kan liggen op een allochtone doelgroep, op ouderen, op mensen met een fysieke beperking of op de jeugd die volgens het geldende politieke klimaat extra aandacht behoeft. Via de uitvoering van de WMO en de WWB worden alle gemeenten geprikkeld om de zwakste groepen zodanig te ondersteunen en te activeren dat deelname aan het maatschappelijk verkeer mogelijk is. Gezondheid, zelfredzaamheid en inkomen zijn belangrijke voorwaarden om deel te nemen aan de maatschappij. Andersom draagt maatschappelijke ondersteuning bij aan de psychische, sociale en fysieke gezondheid en aan de zelfstandigheid van mensen. Dit stelt ambtenaren sociale activering, volkgezondheid en WMO binnen gemeenten voor de uitdaging om gezamenlijk op te trekken bij het maken van integraal sociaal beleid.

5.2 Effect landelijke beleidsontwikkelingen Het uitrollen van de WMO Na een aanloopperiode van drie jaar is op 1 januari 2007 de Wet Maatschappelijke Ondersteuning in werking gegaan. Deze wet vervangt de Welzijnswet, de Wet Voorzieningen Gehandicapten en een deel van de AWBZ. Gemeenten hebben met de invoering van de WMO nieuwe taken gekregen die kansen bieden voor lokaal richtinggevend beleid. Met dit laatste zijn veel gemeenten nog aan het worstelen, de nadruk ligt nog sterk op het uitvoeren van de voorzieningen. Zo is de aandacht tot nu toe vooral uitgegaan naar het organiseren van de huishoudelijke hulp die van de AWBZ naar de WMO is overgedragen.1 Deze situatie doet geen recht aan de WMO. De wet is specifiek gericht op het bevorderen van de participatie van burgers. Het past in de beleidsmatige trend van meer zelfstandigheid en zelfredzaamheid. Dit begon ooit bij de extramuralisering van ouderen, gehandicapten en psy-

1

Movisie, Werk in uitvoering, Verslaglegging WMO-monitor werkdocument, Utrecht, 2008; Houten G. van, M. Tuynman en R. Gilsing, De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007; eerste tussenrapportage.

chiatrisch patiënten die weer een plek moesten vinden in de samenleving. Door bezuinigingen en de introductie van marktwerking zijn diverse zorgtaken buiten de traditionele instellingen komen te liggen. Daarbij is het idee dat niet alleen de zorg- en welzijnssector maar eigenlijk de hele sociale infrastructuur om mensen heen een rol zou moeten spelen. Om versnippering te voorkomen, is de regierol toebedeeld aan gemeenten die bepaalde voorzieningen kan aanbesteden en afspraken kan maken met zorgpartners die het beste aansluiten bij de lokale behoeften.1 De WMO betekent voor gemeenten dat ze een visie moeten ontwikkelen op de participatie van hun inwoners en keuzes dienen te maken in het ondersteunend beleid. De Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling heeft hier reeds in 2006 als leidraad drie mogelijke scenario’s voor geschetst. Deze scenario’s leggen afwisselend de leidende rol bij de gemeente, het individu en de civil society.2 Veel gemeenten volgen nochtans bewust of onbewust het eerste scenario. In het geval van steden als Rotterdam, waar een relatief grote aandeel bewoners in een kwetsbare positie verkeert, kan dit een goede keuze zijn. Niet alle burgers zijn immers geheel op eigen kracht in staat tot de hoge mate van zelfredzaamheid die de WMO wil stimuleren.

Stijging van de zorgkosten Er zit echter ook een gevaar in een dergelijke centrale positie van de gemeente, zeker gezien de toekomst. Ramingen laten zien dat de uitgaven in de zorg met het zicht op de vergrijzing sterk zullen toenemen. In het bijzonder de AWBZ dreigt onbetaalbaar te worden omdat we de jaren die we extra leven met meer beperkingen doorbrengen.3 Zo constateerde het CBS de afgelopen jaren een toename van de gehandicaptenen ouderenzorg met zes tot tien procent per jaar. Deze explosieve stijging, ook in de kosten, zal zich naar verwachting verder voorzetten. De reden hiervoor ligt voor een groot deel bij de extramuralisering van de zorg en de invoering van het Persoonsgebonden Budget. Sinds mensen zelf naar behoefte diensten buiten de instellingen kunnen inkopen, blijkt de zorgconsumptie per persoon sterk toe te nemen. Dit is zelfs meer dan de stijging van het aantal patiënten.4 Onderzoek van de Raad voor Volksgezondheid en Zorg laat zien dat over de omvang van de stijging

1

Kuhry, B., J. Jonker, F. Knol (2008). Maten voor gemeenten. Een analyse van de prestaties van gemeenten. Den Haag: SCP.

2

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2006). Inhoud stuurt de beweging. Drie scenario’s voor het lokale debat over de WMO. Den Haag: SWP.

3

5. Knoops, K. (2007). Langer leven is niet altijd gezonder leven. In: CBS, ‘Gezondheid en zorg in cijfers 2007’. Voorburg: CBS.

4

Chessa, A. (2008). Gehandicaptenziorg groeit snel. In: CBS, ‘Gezondheid en zorg in cijfers 2008’. Voorburg: CBS. Chessa, A. & M. Okkerse-Ruitenberg (2007). Ouderenzorg groeit sterk. In: CBS, ‘Gezondheid en zorg in cijfers 2007’. Voorburg: CBS.

nog grote onzekerheid bestaat, maar dat de risico’s van het uitgavenniveau in de zorg en welzijn groot zijn.1 Als gevolg van de vergrijzing komen de zorguitgaven in de toekomst ten laste van een krimpende beroepsbevolking. Dit betekent dat de collectieve lasten sterk zouden moeten stijgen om de financiering rond te krijgen. Door de toename van de welvaart is hiervoor enige ruimte, maar dit zal naar verwachting bij lange na niet de benodigde kosten dekken. Figuur 5.1 laat zien dat in Rotterdam de actieve bevolking van 20-65 jaar niet toeneemt (horizontale gestippelde lijn); terwijl de zorguitgaven volgens de jongste ramingen van de RVZ met meer dan 400 procent toenemen (stijgende ondoorbroken lijn). Figuur 5.1 Prognose actieve bevolking 20-65 jaar en zorguitgaven (2008=100)

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2008

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Bron: CBS Statline (bevolking 20-65 jaar), Raad voor de Volksgezondheid & Zorg, Uitgavenbeheer in de gezondheidszorg, Den Haag, 2008 (toename van de zorguitgaven: maximaal 2 * economische groei = 2* 1,8% per jaar, groeiraming Nicis).

Volgens Flip de Kam nemen op basis van deze scenario’s en aannames van de RVZ de kosten van de AWBZ (een onderdeel van de zorguitgaven) toe van 8 procent van de collectieve uitgaven in 1980, tot 19 procent van de collectieve uitgaven in 2009 en 31 procent van de collectieve uitgaven in 2040. De kosten nemen tot van 21/22 miljard euro in 2009 naar 54 miljard in 2040. Volgens De Kam is deze toename van 32 miljard euro ondenkbaar omdat dit gelijk staat aan het totale bedrag dat de rijksoverheid dit jaar uitgeeft voor het openbaar bestuur, politie, justitie, defensie, economische zaken, landbouw, wonen en milieu.2 Ook de Raad voor de Volksgezondheid komt met allerlei voorstellen om de

1

RVZ (2008). Uitgavenbeheer in de gezondheidszorg. Achtergrondstudies. Den Haag.

2

Flip de Kam, ‘Stijging van collectieve zorguitgaven is grote probleem dan de AOW’, in: NRC Handelsblad, 2/3 mei 2009.

groei van de zorguitgaven in te perken tot maximaal tweemaal de economische groei. Deze situatie noopt tot beleidsmaatregelen die verder gaan dan de huidige marktwerking en de decentralisatie van de WMO naar de gemeenten. Er zal aanzienlijk bezuinigd moeten worden: bepaalde zorg verdwijnt uit het pakket, de eigen bijdragen zullen verhoogd worden en de zorgpremies zullen toenemen. Op 1 januari 2009 zijn er reeds veranderingen in de AWBZ ingevoerd die in de loop van dit jaar hun beslag zullen krijgen. Daarnaast studeert het kabinet op advies van de RVZ en de SER op verschillende mogelijkheden de AWBZ drastisch af te slanken of geheel af te schaffen. De RVZ wijst er daarbij op dat het afslanken van het pakket en hogere eigen bijdragen tot het verplaatsen van problemen leidt en geen echte oplossing zijn. De gemeente zal de eerste overheid zijn die de gevolgen van de afgeslankte zorg voor haar inwoners zal merken.

Voorsorteren op verdere versobering De gevolgen van de verdere versobering van zorg- en welzijnsregelingen zullen voor een belangrijk deel binnen de gemeenten merkbaar zijn. Een deel van de inwoners krijgt niet meer de voor hen gebruikelijke en noodzakelijk zorg met alle gevolgen van dien. Gemeenten kunnen er in het kader van hun sociaal beleid voor kiezen deze situatie met intensief beleid op te vangen, hetzelfde als sommige gemeenten bij de WMO doen. Vanuit de verantwoordelijkheid naar hun inwoners en de leefbaarheid van de stad is dit vaak de primaire reactie van gemeenten. In het kader van toekomstbestendig beleid is het echter geen goede optie. Door vast te houden aan oude concepten en standaarden in de zorg nemen gemeenten feitelijk de oude Rijkstaken over. Hiermee belemmeren ze in feite op lokaal niveau de noodzakelijke veranderingen in de verzorgingsstaat als gevolg van de vergrijzing. Op de lange termijn is een dergelijk substitutiebeleid niet houdbaar; de kosten ervan zijn simpelweg te groot. Reeds bij de WMO hebben sommige gemeenten tevergeefs meer geld aan het Rijk gevraagd toen hun beleid te duur bleek uit te vallen. Dat de wet ook als bezuinigingsoperatie is bedoeld, was hen kennelijk niet duidelijk geworden. Herformulering en heroverweging van het sociale beleid inzake zorg en welzijn is voor elke gemeente, en zeker voor een grote stad als Rotterdam, dus noodzakelijk. Het doorzetten van het huidige beleid zal simpelweg niet meer te betalen zijn en wordt daarom in zekere zin een doorlopende weg. Dit betekent dat bepaalde arrangementen en voorzieningen zullen moeten worden beperkt of aan de markt of aan de civil society moeten worden overgelaten. Daarbij dient voorkomen te worden dat de gemeente in één van de valkuilen trapt die de vaak in beslissingen over de inrichting van de verzorgingsstaat worden gemaakt. In eerste instantie wordt een sober

pakket van sociale en zorgvoorzieningen aangeboden. Men constateert na enige tijd dat daarmee niet alle behoeftigen worden geholpen (fout van de eerste orde). Dit leidt tot een uitbreiding van het pakket. Na enige tijd en door de dynamiek in de groep constateert men dat te generieke voorzieningen worden aangeboden waarmee ook mensen die niet hulpbehoevend zijn of geen overheidssteun behoeven gebruik maken (fout van de tweede orde). De reactie hierop is doorgaans het generiek afschaffen of versoberen van de voorziening, waardoor de echte doelgroep in de kou komt te staan (fout van de derde orde).1 Wat nodig is, is het bieden van meer gerichte steun voor de meest behoeftigen en het goed monitoren van de dynamiek in de doelgroep. Zeker gezien de toenemende welvaart, vergrijzing en individualisering is een gedifferentieerd lokaal sociaal beleid aan te bevelen. Hierin wordt slechts een beperkt aantal zeer kwetsbare burgers door de gemeente ondersteund. Terwijl andere groepen juist op hun eigen verantwoordelijkheden worden aangesproken. Daarbij zou de gemeente zich dienen te beperken tot het creëren van faciliterende arrangementen.

5.3 Leefsituatie Het SCP hanteert sinds 1998 de term ‘leefsituatie’ om te verwijzen naar welvaart en welzijn.2 In de sindsdien verschenen rapporten over de (sociale) staat van Nederland is een index over de leefsituatie van Nederlanders geconstrueerd. De leefsituatie-index omvat de volgende domeinen: wonen, participatie, ervaren fysieke en mentale belemmeringen, sportbeoefening, het bezit van duurzame consumptiegoederen, mobiliteit, vrije tijdsactiviteiten en vakantie. De leefsituatie van burgers kan veranderen als gevolg van exogene factoren (bijvoorbeeld economische factoren), persoonskenmerken (bijvoorbeeld het vorderen van de leeftijd), of het eigen gedrag (verslavingsproblemen, een opleiding volgen en voltooien). Een aantal gemeenten, waaronder de gemeente Amsterdam3, hanteert bij het in kaart brengen van hun zwakke doelgroepen dezelfde werkwijze als het SCP. De meeste gemeentelijke monitoren over zwakke doelgroepen beperken zich overigens tot het veelal gedetailleerd in kaart brengen van één of meer zwakke doelgroepen zonder

1

RMO (2005). Verschil in de verzorgingsstaat. Sdu Uitgevers: Den Haag.

2

SCP, Sociale en Culturele Verkenningen 1998, Rijswijk, 1998; SCP, De sociale staat van Nederland 2007, Den Haag, 2007.

3

O+S, De staat van de stad Amsterdam IV, Amsterdam, 2007.

enig verband aan te brengen met het door de gemeente gevoerde beleid. 1 Uit de laatste berekening van de leefsituatie in Nederland door het SCP blijkt dat de bevolking als geheel er de afgelopen jaren op vooruit is gegaan. Afgezien van een korte stagnatie, zit er nog steeds een stijgende lijn in de leefsituatie van de gemiddelde Nederlander. In het bijzonder de leefsituatie van kwetsbare groepen als 65-plussers, mensen met een laag inkomen en eenoudergezinnen verbeterde. Ook hebben steeds minder mensen te maken met een cumulatie van sociaal-economische achterstand. Wel blijven dit groepen die een relatief slechte leefsituatie hebben, het gaat dus om het inlopen van grote achterstanden. Daarbij signaleert het SCP onder deze groepen een groeiend gebruik van zorgvoorzieningen en ondersteunende arrangementen met betrekking tot maatschappelijke achterstand. Uitzondering op deze trend vormen mensen met enkel basisonderwijs. Zij zijn er sinds 1997 nauwelijks op vooruit gegaan en bevinden ze zich thans aan de onderkant van de leefsituatie-index in Nederland.2 Tussen leefsituatie en stedelijkheidsgraad van de gemeente bestaat een negatief verband. Inwoners van de G4 hebben relatief de slechtste leefsituatie van Nederland en in de afgelopen toen jaar is deze ook het minst vooruit gegaan. Binnen de grote steden bestaat veel differentiatie naar wijk; mensen met een slechte leefsituatie wonen relatief vaak in wijken met een lage status. Hieruit zou afgeleid kunnen worden dat de fysieke omgeving van invloed is op de leefsituatie. Uit nadere analyse blijkt echter dat het verband eerder andersom gelegd moet worden. Mensen met een laag inkomen, weinig opleiding, hoge leeftijd en slechte gezondheid wonen vaak in goedkope huurhuizen die dikwijls in bepaalde wijken geconcentreerd zijn. 3 De leefsituatie van mensen wordt voor een belangrijk deel bepaald door hun sociaal-economische status, maar ook de persoonlijke gezondheid speelt een grote rol. In het algemeen worden mensen met een slechte leefsituatie gekenmerkt door fysieke beperkingen en een slechte lichamelijke gezondheid. Ook de psychische gesteldheid is slechter dan ge-

1

Gemeente Den Haag (2006), Gezondheidsmonitor 2006, Dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn, Den Haag; Gemeente Dordrecht (2005), Integratiemonitor Dordrecht 2005, Sociaal Geografisch Bureau Dordrecht; Gemeente Utrecht (2003), Een mix aan Utrechters, allochtonen in Utrecht 2003, Utrecht; PON (2005), In de glazen bol kijken Trendmatige ontwikkelingen jeugd, Tilburg; Gemeente Amersfoort (2006), Staat van de stad, Monitor Leefbaarheid en veiligheid 2005, Sector Dienstverlening Informatie en Advies, Onderzoek en Statistiek, Amersfoort

2

Bijl, R., J. Boelhouwer & E. Pommer (2007). De sociale staat van Nederland 2007. Den Haag: SCP, pp. 275.

3

Ibid blz. 291.

middeld, maar het verband met leefsituatie is minder sterk dan de fysieke gesteldheid. Bij ouderen doet zich de paradoxale situatie voor dat vooral 75-plussers er de afgelopen jaren in gezondheid iets op achteruit gegaan zijn terwijl hun algehele leefsituatie verbeterd is. Trends voor de toekomst Nemen we een kijkje in de toekomst dan lijkt de huidige economische crisis op korte termijn een dip in de ontwikkeling van de algemene leefsituatie in Nederland te betekenen. In de periode 2002-2004 deed zich een zelfde ontwikkeling voor. Nadat de economische situatie zich weer verbeterd had, zette de daling niet verder voort maar werd de stijgende lijn van de afgelopen decennia voortgezet. Een korte dip zal echter wel betekenen dat mensen die nu al in een relatief slechte leefsituatie zitten, en die bevinden zich bovengemiddeld vaak in de grote steden, er relatief nog meer op achteruit zullen gaan. Dit betekent een grotere vraag naar zorgvoorzieningen en ondersteunende arrangementen op gemeentelijk niveau. Op de wat langere termijn zullen de slechte leefgewoonten van veel Nederlanders hun tol gaan eisen. In het algemeen stagneert de gezondheidssituatie van de bevolking en in de grote steden is zelfs sprake van een achteruitgang. Slechte leefgewoonten zoals roken, overmatig alcoholgebruik, ongezonde voeding en weinig bewegen komen in verstedelijkte gebieden vaker voor. De afgelopen jaren worden reeds meer ziekten geconstateerd die verband houden met slechte leefgewoonten zoals astma en diabetes. Het SCP constateert ook een daling in het psychisch functioneren van mensen in de dichtbevolkte wijken van de grote steden. Ze zijn vaker depressief of angstig, waarbij voornamelijk niet-westerse allochtonen als aandachtsgroep eruit springen.1 Onderzoek laat echter ook zien dat hoewel allochtonen vaker de huisarts bezoeken, ze minder vaak gebruik maken van specialistische zorg of ondersteunende arrangementen als thuiszorg. Dit kan te maken hebben met de versobering van de gezondheidszorg waarin eigen bijdrage en zelfredzaamheid zijn ingevoerd. Maar ook onbekendheid met zorgregelingen speelt volgens velen een grote rol. De juiste zorg bereikt dus niet altijd de mensen die deze het hardst nodig hebben.

Diversificatie in gezondheid Het lijkt er sterk op dat de ontwikkelingen in diverse aspecten van de gezondheid van bevolkingsgroepen gerelateerd zijn aan sociaal-culturele leefstijlen en gezondheidswaarden en -normen voor gezond gedrag. Sommige groepen hebben een meer hedonistische opvatting (lekker in

1

Ibid blz. 174-175.

je vel zitten), anderen een rationalistische (regelmatig leven), voor sommigen geldt een op prestatie gerichte waardering (fitness) en voor weer anderen een op persoonlijke balans gerichte waardering (wellness). De cijfers lijken uit te wijzen dat er in Nederland verschillende gezondheidsculturen naast elkaar bestaan, die ingebed zijn in sociale gemeenschappen en hun leefstijlen. Die cultuurverschillen zien we ook terug in de toegankelijkheid en tevredenheid met de zorg. Bepaalde groepen vinden gemakkelijker hun weg naar zorgvoorzieningen of geven blijk van grotere tevredenheid met verschillende aspecten van de zorg, dan andere groepen. Een gezondheidsbeleid op basis van deze profielen zou rekening kunnen houden met deze verschillende gezondheidsculturen en de leden op hun eigen gezondheidswaarden kunnen aanspreken.1

5.4 Opvoeden en opgroeien Algemene ontwikkeling jeugdzorg Binnen de overheid is de afgelopen jaren steeds meer aandacht gekomen voor de ontwikkeling van kinderen en jongeren. Dit veld is al lang in beweging. In 2005 zijn verschillende loketten ondergebracht in het Bureau Jeugdzorg; hoofdzakelijk gericht op aanpak van bestaande problemen. Om problemen vroegtijdig te signaleren zodat escalatie kan worden voorkomen, is de afgelopen jaren de behoefte ontstaan om ook preventief op te treden. Omdat de Bureaus Jeugdzorg al nauwelijks aan hun bestaande taken toekomen, blijken ze onvoldoende in staat om preventief te werken. Om hierin te voorzien, zijn er de afgelopen jaren diverse arrangementen voor opvoeding- en opgroeiondersteuning in het leven geroepen. De Centra voor Jeugd en Gezin, waarvoor dit kabinet het initiatief heeft genomen, is één van de belangrijkste initiatieven op dit punt. Het doel is om te komen tot een landelijk dekkend netwerk van CJG’s waar kinderen en ouders terecht kunnen voor informatie en ondersteuning op het gebied van opvoeden en opgroeien. In 2011 moeten alle gemeenten een CJG hebben. De roep om preventie komt voort uit het enerzijds steeds complexer worden van de samenleving waardoor jongeren met nieuwe risico’s worden geconfronteerd en anderzijds het steeds verfijnder worden van onze kennis en instrumenten in monitoring. We weten steeds beter welke risico’s er zijn en welke determinanten de probleemontwikkeling bepalen. Ook worden door betere diagnosetechnieken problemen eerder herkent. Dit leidt tot een groeiend beroep op de jeugdzorg die hierdoor overbelast raakt. Meer rechtstreekse aanleiding voor de behoefte aan meer preventief werken zijn enkele landelijke geruchtmakende inciden-

1 Ibid blz. 181-182.

ten waarin de jeugdzorg gefaald heeft, zoals het Maasmeisje en het meisje van Nulde.1

Nieuwe taken voor gemeenten Jeugdzorg was tot nu toe sterk provinciaal georganiseerd, al hebben grote gemeenten als Rotterdam hun eigen Bureau Jeugdzorg. Ook bestaat op gemeentelijk niveau de Jeugdgezondheidszorg (Jeugd-GGZ). Een belangrijke trend voor alle gemeenten is dat zij daarnaast het preventiebeleid moeten gaan vormgeven en coördineren. De beleidsnoodzaak hiervoor zit naast het uitrollen van de CJG’s ook in de WMO en de aanpak van de 40 krachtwijken vanuit het programmaministerie van WWI. De CJG’s moeten in de eerste plaats de jeugd-GGZ gaan uitvoeren en de opvoed- en opgroeiondersteuning volgens de WMO (prestatieveld 2). Daarnaast moeten ze ook gaan fungeren als een voorpost van het Bureau Jeugdzorg en een schakel met de Zorg en Adviesteams in het onderwijs. De gemeente heeft een faciliterende en coördinerende rol. Zo zullen ze ondermeer de Verwijs Index Risicojongeren en het Elektronisch Kinddossier moeten invoeren. Tot nu toe is gebleken dat dit laatste erg moeizaam verloopt. De schatting is dat de vraag naar jeugdzorg de komende jaren gaat toenemen, maar hoeveel is niet exact te bepalen. Daarvoor ontbreken volgens het SCP simpelweg de gegevens. Wel ontwikkelde het SCP recent een model waarin diverse risicofactoren zijn meegenomen. Voor gemeenten is dit relevant om deze af te zetten tegen hun bevolking: -

in het algemeen lopen jongens een hoger risico: geslacht;

-

kinderen in de lagere onderwijsechelons hebben een hogere kans op opgroei- en opvoedingsproblemen: opleidingsniveau;

-

kinderen uit eenoudergezinnen hebben een hoger risico: gezinssamenstelling;

-

kinderen uit gezinnen van niet-westerse afkomst: etniciteit;

-

kinderen uit gezinnen met een laag huishoudinkomen: inkomen.

De regio Rotterdam heeft samen met Amsterdam, Haaglanden en Flevoland, een hoog aandeel risicojongeren. Dit is met name gebaseerd op etniciteit en het aantal eenoudergezinnen. Als andere factoren worden meegenomen, wordt het beeld minder sterk. Een ander deel van opvoedings- en opgroeiondersteuning waar gemeenten veel mee van doen hebben, is de kinderopvang. Een deel van de

1 Meer, J. van der (2008). De zucht naar samenhang. Verkokering en ontkokering in het jeugdbeleid en het grotestedenbeleid. In: RMO. De Verkokering voorbij. Slim organiseren van meer regelruimte. Pp. 63-105.

dagopvang is sinds enkele jaren geprivatiseerd en ook met de peuterspeelzalen zal dit gebeuren. De gemeenten heeft hier enkel nog een taak in het houden van toezicht zodat de kwaliteit gewaarborgd is. Dit is echter wel een belangrijke taak want de kwaliteit lijkt de afgelopen 10 jaar drastisch verminderd. Werd er in 1995 geen enkel centrum met een onvoldoende beoordeeld, in 2001 was dit al zes procent en in 2005 maar liefst 36 procent. Wat betreft de naschoolse opvang heeft de gemeente een grotere rol. De vraag hiernaar zal naar verwachting in de toekomst sterk toenemen en in het uitbouwen van deze voorziening wordt regie van de gemeente verwacht. Niet alleen samenwerking met externe partners moet gecoördineerd worden, ook binnen de gemeente dienen verschillende afdelingen (onderwijs, jeugdbeleid, ruimtelijke ordening etc.) met elkaar samen te werken.1

5.5

Maatschappelijke opvang en verslavingszorg

De (centrum)gemeenten zijn verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGz). Voor deze zorg ontvangen de centrumgemeenten middelen van het ministerie van VWS.2 Met de middelen voor maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGz worden de centrumgemeenten gestimuleerd om hun regierol, voor een sluitende keten van toeleiding tot zorg, opvang en ondersteuning, inhoud te geven. Deze regierol hangt nauw samen met de gemeentelijke verantwoordelijkheden in het kader van de Wmo. De maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGz zijn prestatievelden in het kader van de Wmo. De specifieke middelen van het Rijk dekken niet volledig de feitelijke uitgaven van de steden voor deze zorg. De kosten voor maatschappelijke opvang, OGGz en verslavingsbeleid worden gefinancierd uit de uitkering van het ministerie van VWS én uit de eigen middelen van de gemeenten. Er zijn echter grote verschillen in de omvang van de zorg en de inzet van eigen gemeentelijke middelen. De inzet van middelen voor maatschappelijke opvang, OGGz en verslavingsbeleid is in Rotterdam het hoogst van alle (centrum)gemeenten. In Rotterdam wordt voor deze zorg € 79 per inwoner ingezet, in Amsterdam € 78, in Den Haag € 49 en

1

Stevens, J; H. Pommer; H. van kempen; E. Zeijl e.a. (2009). De jeugd een zorg. Ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007. Den Haag; SCP.

2

De 27 centrumgemeenten binnen het grotestedenbeleid ontvangen deze middelen via de BDU-SIV. De 16 overige centrumgemeenten ontvangen de specifieke uitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid. Per 1 januari 2007 zijn de middelen voor de openbare gezondheidszorg toegevoegd aan de BDU-SIV en aan de specifieke uitkering.

in Utrecht € 40 per inwoner. Gemiddeld zijn de uitgaven over alle 43 centrumgemeenten € 28 per inwoner. De komende jaren zal de rijksbijdrage voor Rotterdam relatief toenemen door de aanpassing van de verdeelsleutel maatschappelijke opvang, OGGz en verslavingsbeleid. 1 De zorg is complex, sterk gedifferentieerd en kent velerlei kwantitatieve en kwalitatieve aansluitingsproblemen (tabel 5.1). De doelgroep is moeilijk te bereiken en heeft vaak complexe meervoudige problemen (dakloos, schulden, psychiatrische stoornissen, verslaafd, sociale problemen, geen inkomen).2 De OGGz-, vangnet-, straat of bemoeizorgteams richten zich erop om mensen die zorg mijden op te sporen in hun thuisomgeving en op straat. De teams leiden deze mensen naar de zorg toe, regelen vaak praktische zaken en volgen de cliënten. Binnen het kader van de maatschappelijke opvang en het verslavingsbeleid is de verleende zorg sterk gedifferentieerd. Achter de differentiatie van de zorg gaat een ideaaltypisch model van maatschappelijke opvang schuil. In dit ideaaltypische model wordt er vanuit het stabiliseren van de problematiek (voorkomen van erger) gewerkt aan het definitief oplossen van de problematiek met volledig zelfstandig wonen en/of een einde van de verslaving in het vooruitzicht. Wanneer de aangeboden zorg is toegesneden op het werken aan zo’n verbeterplan zal er sprake moeten zijn van een zekere doorstroom tussen de verschillende opvangvoorzieningen, waarbij de intensiteit van de benutte hulp en begeleiding steeds minder wordt. Van deze doorstroming en dit ideaaltypische model is vaak onvoldoende sprake. Het aanbod van alle zorgaanbieders sluit veelal onvoldoende aan bij de zorgvraag van alle inwoners. De aansluitingsproblemen komen tot uiting in wachtlijsten, hulpweigering bij verschillende voorzieningen, onvoldoende doorstroming (bijvoorbeeld van tijdelijke 24-uurs opvang naar de vervolgvoorzieningen begeleid of zelfstandig wonen) en het onvoldoende bereiken van de doelgroep. Uit vele landelijke en regionale onderzoeken naar verslavingsproblemen onder brede groepen van de bevolking blijkt dat slechts een klein deel van de personen met een zwaar alcoholgebruik bereikt wordt door de instellingen (rond 5%). Bij personen met verslavingsproblemen op het terrein van hard drugs is dit bereik al wat groter (tussen de 40% en 60%). Ook chronisch alcoholver-

1

Cebeon, Verdeelsystematiek specifieke middelen voor maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en openbare geestelijke gezondheidszorg, s.l., 2009; blz. 36, 37; VWS, Verdeelsleutel maatschappelijke opvang, OGGz en verslavingsbeleid, Kamerstuk DMO/SSO-2910603, 16 april 2009; Cebeon, Verdeelmodel MO-VB-OGGz: aangepast overgangsschema, 2 april 2009.

2

Geschat wordt dat 20% tot 50% van de patiënten in de psychiatrie ook verslavingsproblemen heeft (alcohol, drugs) en 60% tot 80% van de patiënten in de verslavingszorg heeft ook een psychiatrische aandoening. Trimbos Instituut, Ketenvorming rond Dubbele Diagnose Patiënten in de Regio Utrecht, Utrecht, 2004.

slaaafden en dementerende bejaarden worden – ondanks alle inspanningen van de interventieteams – slecht bereikt. Tabel 5.1

Aard van de activiteiten in het kader van de maatschappelijk opvang, verslavingszorg en OGGz en aard van de zorg

Aard van de activiteiten - Signaleren en geïndiceerde preventie

Aard van de zorg Meldpunt, lokaal zorgnetwerk, signaleringsteam, laagdrempelige inloopvoorziening, veldwerk, vroege interventie, en overige omschrijvingen

- Integrale toegang en screening

Inschatten zorgbehoefte en treffen van de noodzakelijke maatregelen, integrale diagnostiek, toeleiden naar opvang en (bemoei)zorg, en overige omschrijvingen

- Maatschappelijk opvang

Dagopvang, nachtopvang, passantenopvang, ziekenboegbedden, crisisbedden, 24 uurs (crisis)opvang, 24 uurs meerzorg, GGZ

crisisopvang,

(crisis)opvangcentrum

voor

(zwerf)jongeren, opvangvoorziening (dag, nacht of 24 uur) voor personen met verslavingsproblemen, activerende begeleiding, ondersteunende begeleiding, verpleging en verzorging en overige omschrijvingen - Verslavingszorg

Tijdelijk onderdak, begeleiding of zorg aan personen met verslavingsproblemen,

intramurale

verslavingszorg,

semi-

murale verslavingszorg, ambulante verslavingszorg - Medische basiszorg voor dak- en thuislozen

Huisarts, GGD (infectieziektebestrijding, vangnet, gezondheidsbevordering), ambulante verslavingszorg, gebruikersruimten en overige omschrijvingen

- Beschermd wonen en langdurig verblijf

Beschermd wonen, verblijf psychiatrie/verslavingszorg, 24 uurs woonvoorziening, GGZ beschermd wonen, verblijf dubbele diagnose patiënten en overige omschrijvingen

- Begeleid zelfstandig wonen, groepswonen

Begeleid wonen, wegloophuis, time-out projecten, Exodushuis, aanbod woningen, individuele ambulante woonbegeleiding, extra intensieve, individuele woonbegeleiding en overige omschrijvingen

- Integrale bemoeizorg

Standaard bemoeizorg en trajectbewaking, intensieve bemoeizorg (bijvoorbeeld conform ACT methode), time-out projecten en Exodushuizen

- Dagbesteding

Werk, reïntegratietraject,

vrijwilligerswerk,

werkprojecten,

opleiding, cursus, dagactiviteiten, dagactiviteitencentra - Sociaal netwerk

Herstel relaties ouders, familie, buren en vrienden, uitbreiden van het sociaal netwerk buiten de doelgroep, opbouwen professioneel netwerk (huisarts/tandarts e.d.)

Bron: IOO, Onderzoek budgetverdeling maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, Leiden, 2007; Kwetsbaar in de Grote Stad, G4 Visie op een samenhangende Openbare Geestelijke Gezondheidszorg, s.l, juli 2005, blz. 13.

Wel krimpt landelijk het aantal daklozen, zo melden diverse instellingen. Zowel de Federatie Opvang als het Leger des Heils, dat een groot deel van de markt in handen heeft, signaleren deze trend. In de jaren negentig hebben diverse steden ingezet op de afname van het aantal daklozen. Niemand moest meer op straat slapen, zo was bijvoorbeeld het doel van de gemeente Amsterdam. In 2005 werd dit streven bekrachtigd met een conferentie van ministeries, gemeenten en opvanginstanties waarin geld werd vrijgemaakt voor een intensieve aanpak. Het aantal buitenslapers is nog niet tot nul gereduceerd, maar wel sterk afgenomen. Uit recente tellingen bleek dat er in Rotterdam vijftien buitenslapers zijn, terwijl dit er in 2006 nog 346 waren. Een verklaring is dat het aantal instellingen is toegenomen waar daklozen voor een slaapplaats of onderdak terecht kunnen. De aanpak lijkt dus effect te sorteren. Feit is echter ook dat het bestaande daklozenbestand al jaren vergrijst en veel oude zwervers inmiddels zijn overleden. Nieuwe daklozen zijn te vinden onder verslaafden en illegalen, maar zij slapen veel minder vaak op straat. De traditionele zwerver is vervangen door de psychotische allochtoon of Oost Europeaan op zoek naar drugs. Toch blijft het aantal mensen binnen de maatschappelijke opvang hoog omdat wel onderdak wordt geboden, maar de stap naar zelfstandigheid (het ideaaltypische model) vaak een brug te ver is. De omvang van de maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGz is een belangrijk taakveld voor de Dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving. In Rotterdam zijn er tussen de 3.500 en 5.000 dak- en thuislozen; ongeveer 10% van het geschatte landelijke totaal. In het kader van het Plan van Aanpak is bepaald dat in 2010 voor 60% van deze groep sprake is van een stabiele mix van verblijf en zorg. Dat betekent een vast adres en regelmatig contact met de zorg, dat de schuld gesaneerd is, de dagbesteding geregeld, evenals de zorgverzekering en uitkering. Daarbij moet de gemeente er vanuit gaan dat veel cliënten een leven lang begeleid moeten worden.1 Gezien de omvang en complexiteit van de zorgopgave en de grote inzet van middelen moet in de sociale visie de toekomstige aard en omvang van de maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGz een plaats krijgen. Voor de toekomst is belangrijk om de doelmatigheid en effectiviteit van deze zorg te verbeteren. Om er voor te zorgen dat de teams de doelgroepen goed bereiken, dat het aanbod van voorzieningen zo flexibel mogelijk aansluit bij de vraag en dat er voldoende doorstroming is van cliënten.

1

H.M. Post, “Van de straat houden;verdeelmodel maatschappelijke opvang (interview met Ronald Bosker)”, in: Basis, tijdschrift voor beleidsonderzoek, 2007, nr. 2, blz. 47.

5.6 Armoedebestrijding en activering Rotterdam is een relatief arme gemeente binnen Nederland. Het gemiddeld besteedbaar inkomen in de stad ligt op het laagste niveau binnen de G4, ook als gecorrigeerd wordt voor huishoudenomvang. De meest recente cijfers stammen weliswaar uit 2006, maar er zijn geen aanwijzingen dat de inkomenssituatie van de Rotterdamse bevolking de afgelopen jaren sterk gestegen is. Sinds 2001 verkeert constant 15 á 16 procent van de bevolking in de stad op of rond het sociaal minimum. Gezien het hoge aantal Rotterdammers dat hun inkomen niet uit arbeid betrekt, is dit echter geen verrassing.1 Figuur 5.1 Percentage inwoners rond het sociaal minimum in 2006

Nederland Schiedam Utrecht Enschede Arnhem s-Gravenhage Rotterdam Groningen Amsterdam 0

5

10

15

20

Bron: CBS Statline

Van oudsher voeren gemeenten beleid gericht op armoede, achterstand en werkloosheid. De invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 heeft dit versterkt. Gemeenten zijn sindsdien verantwoordelijk voor het terugdringen van uitkeringsafhankelijkheid. Daarbinnen hebben ze een redelijk grote vrijheid zodat directer kan worden ingespeeld op de lokale behoeften. Dit vergt een duidelijke visie over de richting van het sociaal beleid waarbij verschillende gemeentelijke afdelingen met elkaar moeten samenwerken. Onderzoek van Divosa en Atlas van Gemeenten laat zien dat het bijstandsniveau in steden en regio’s voor een groot deel afhankelijk is van enerzijds de kenmerken van de beroepsbevolking en anderzijds de structuur van de lokale arbeidsmarkt. Rotterdam is in dit onderzoek gekarakteriseerd als een type 1-gemeente, hetgeen betekent dat er rela1

Graaf, P. de (2009). Feitenkaart Inkomensgegevens Rotterdam en regio 2006. Rotterdam: Centrum voor Onderzoek en Statistiek.

tief veel werk is maar dat de beroepsbevolking ongunstig is samengesteld. Er bestaat een grote kloof tussen de competenties van burgers en de eisen die de arbeidsmarkt stelt, waarbij Rotterdam relatief het meest slecht af is binnen de G4. Het grote aandeel niet-westerse allochtonen in de stad, met dikwijls een slechte arbeidsmarktpositie, wordt maar weinig gecompenseerd door gunstige structurele factoren. Het specifieke lokale sociale beleid heeft hier maar een gering direct effect op. Het indirecte effect is echter onmiskenbaar en juist door in te spelen op de context kunnen gemeenten als Rotterdam volgens Divosa en Atlas voor Gemeenten het verschil maken.1

Activering en arbeidstoeleiding Net als de WMO is de WWB gebaseerd op het principe van participatie, specifiek toegespitst op arbeid. Het doel hiervan is economische zelfstandigheid zodat mensen in eigen onderhoud kunnen voorzien in plaats van afhankelijk te zijn van de overheid. Doordat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor de WWB en een hoog bijstandsniveau op hun begroting drukt, zijn vele gemeenten de afgelopen jaren aan de slag gegaan om het aantal uitkeringsgerechtigden terug te dringen. Sociale activering van werklozen heeft hierbij een hoge vlucht genomen met tal van ondersteunende arrangementen. Een in veel gemeenten toegepast middel zijn Work First-projecten waarin mensen bij de aanvraag van een uitkering direct een traject en/of werk wordt aangeboden. Doorgaans gaat het om eenvoudig, tijdelijk werk bedoeld als stimulans voor het zoeken naar een volwaardige baan. Ook het zittende bestand kan via Work First worden geactiveerd waarbij naast werk dikwijls ook een scholingstraject wordt aangeboden. Beide trajecten blijken hun vruchten af te werpen, met name onder jongeren en nieuwe instromers.2 Niet voor iedereen is direct een betaalde baan mogelijk. Veel mensen in een achterstands- en/of uitkeringssituatie hebben een grote afstand tot de arbeidsmarkt door gebrek aan vaardigheden of slechte gezondheidstoestand. Ook voor langdurig werklozen bieden Work First-trajecten vaak geen uitkomst. Voor deze groepen zijn er eveneens verschillende arrangementen in ontwikkeling waar gemeenten al enige tijd mee experimenteren. Zo zijn in enkele gemeenten zogenaamde Activeringscentra geopend waar mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt in de vertrouwde omgeving van hun buurt klussen kunnen doen.3 Andere ge-

1 Hamersma, M., G. Marlet, M. Moes e.a. (2008). Worstelen met invloed. Vier jaar Wet werk en Bijstand. Divosa-monitor 2008. Utrecht: Divosa. 2

Sol, E., J. Castonguay, H. van Lindert & Y. van Amstel (2007). Work First werkt. Op weg naar evidence based-work First. Utrecht: Divosa.

3

Zie http://www.activeringscentra.nl

meenten werken met brug- of participatiebanen, die anders dan de oude ID-banen een meer maatschappelijke functie hebben. Afbeelding 5.1 De Participatieladder

Bron: Regioplan Relatief nieuw is het participatiebudget, waarvoor op 1 januari 2009 een nieuwe wet in werking is gegaan, en het Participatiefonds waarmee scholing, inburgering en re-integratie op gemeentelijke niveau uit één pot worden bekostigd. Veel steden zijn hier al mee aan de slag gegaan waarbij vooral de afstemming tussen voorheen gescheiden beleidsterreinen een lastige klus blijkt te zijn. Om hierbij te helpen is vanuit de VNG het instrument van de Participatieladder ontwikkeld, naar voorbeeld van de re-integratieladder waar in het veld van sociale activering al vele jaren mee gewerkt wordt.1 De verschillende sporten van de ladder representeren het participatieniveau van een persoon en de daaraan gekoppelde instrumenten. Mensen kun-

1

RWI (2005). ‘Omdat iedereen nodig is’. Voorstellen voor aanpak van de problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Den Haag.

nen op elke trede instromen, door het ‘groeimodel’ vormt betaald werk voor allen het streven.1 Vragen en trends voor de toekomst De afgelopen jaren is het aantal uitkeringsafhankelijken in Nederland aanzienlijk afgenomen, in het bijzonder binnen de bijstand. Veel gemeenten zijn zeer succesvol geweest in het terugbrengen van dit bestand tot de zogenaamde harde kern. Ook in Rotterdam is het aantal bijstandsgerechtigden met bijna 16 procent afgenomen. Zoals te zien in figuur 5.2 is dit weliswaar niet zoveel als in Utrecht of in Dordrecht, waar het bestand met bijna een kwart afnam. Gezien de kenmerken van de Rotterdamse beroepsbevolking én structuur van de arbeidsmarkt is dit echter een aanzienlijke prestatie. Figuur 5.2 Afname van het aantal bijstandsgerechtigden tussen 2003 en 2008 Utrecht

Dordrecht

Schiedam

Amsterdam

Nederland

Zuid-Holland

-15,8

Rotterdam

Delft -30

-25

-20

-15

-10

-5

Bron: CBS Statline Een belangrijke vraag is welke richting het beleid de komende jaren – los van de maatregelen om de crisis het hoofd te bieden - moet inslaan. De relatief eenvoudig te activeren werklozen zijn inmiddels aan de slag en wat overblijft zijn mensen met een meervoudige problematiek die alleen met zeer intensieve begeleiding en inspanningen aan een baan geholpen kunnen worden. Een deel van hen zal waarschijnlijk nooit op de reguliere arbeidsmarkt kunnen functioneren. Met de vergrijzing en ontgroening in het zicht, voorspellen arbeidsmarktdeskundigen dat in de nabije toekomst werkgevers dusdanig om arbeidskrachten zullen zitten te springen dat langdurige werkloosheid

1

Gent, M.J. van, C. van Horssen, L. Mallee & S. Slootboom (2008). De Participatieladder. Meetlat voor het participatiebudget. Amsterdam: Regioplan.

0

zeer zeldzaam wordt. Iedereen die kan werken zal worden ingezet; alleen mensen met lichamelijke of psychische beperkingen en gedragsproblemen zullen nog in een uitkeringssituatie terecht komen.1 Om ook de participatie van mensen met beperkingen te stimuleren heeft het kabinet ingezet op een fundamentele verandering van de WSW en Wajong. In tegenstelling tot de WWB komen mensen in deze regelingen zelden aan de slag via de reguliere activeringstrajecten. Eind 2008 zijn op landelijk niveau verschillende voorstellen gedaan. In het licht van deze ontwikkelingen is het belangrijk om het beleidsstreven binnen de gemeente nader te doordenken en proactief te kunnen reageren. De participatietrend van de afgelopen jaren is een belangrijke breuk met de situatie in de oude verzorgingsstaat waarin mensen makkelijk in een uitkeringssituatie konden blijven hangen en zodoende geïsoleerd raakten. Work First-trajecten, activeringscentra en participatiebanen zorgen ervoor dat de talenten van mensen niet onbenut blijven en ze zich voor de samenleving nuttig kunnen maken. Bij de participatietrend zijn echter ook de nodige kanttekeningen te maken. Zo is de nadruk op betaalde arbeid tamelijk dwangmatig en paternalistisch, waarbij niet altijd het beste voor de persoon zelf voorop lijkt te staan. Bij veel gemeenten heeft activeringsbeleid een grote economische basis. Echter, ook een activeringstraject kost geld en bij sommige cliënten lijkt dit niet op te wegen tegen de baten. Daarom blijft een deel van het granieten bestand bestaan. Het echte doel van het gemeentelijke participatiebeleid zou dan ook ‘meedoen naar vermogen’ moeten zijn en niet alleen een snelle uitstroom uit de bijstand of een andere uitkeringsregeling. Movisie heeft in dat kader een participatiewiel ontwikkeld waarin alle activiteiten als gelijkwaardige onderdelen van iemands leven naast elkaar staan. Voor professionals en gemeenten heeft dit wiel het voordeel dat in één oogopslag de overlappen tussen de WMO, WWB en andere wetten te zien zijn. 2

Invloed van de huidige economische crisis Sinds eind 2008 heeft Nederland te maken met een ernstige economische recessie. Duidelijk is dat het aantal WW-ers hierdoor, na de jarenlange daling, reeds sterk gestegen is. Binnen de G4 is de stijging, zoals te zien in figuur 5.3 in het laatste kwartaal van 2008 het grootst, de instroom in de WW nam in de laatste maanden van het jaar met bijna 30 procent toe. Vermoedelijk zal als gevolg de gestegen werkloosheid op korte termijn ook het aantal bijstandsgerechtigden toenemen. Dit betekent dat de

1

2

Boorsma, P. (2009). Pas op de plaats of doorgaan? Sociale dienstverlening en participatie in tijden van recessie. Sprank, 2, pp. 6-9. Brink, C. & M. Verschelling-Hartog (2008). Perspectief op echt meedoen. Een verkenning van vernieuwende combinaties van WMO en andere wetten. Utrecht: Movisie.

gemeente zich naast de participatiedoelen met betrekking tot de harde kern moet richten op de nieuwe instroom. Door tijdig in te grijpen houden deze mensen zicht op werk en worden ze behoed voor moeizame activeringstrajecten later. Figuur 5.3 Instroom in de WW in 2008 binnen de G4

4.500 4.000 3.500 3.000

Amsterdam 's-Gravenhage Rotterdam Utrecht

2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1e kw artaal

2e kw artaal

3e 4e kw artaal kw artaal

Bron: CBS Statline

Deskundigen bevelen algemeen aan vooral in te zetten op scholing. Dat is zowel op de korte als lange termijn het meest rendabel. Momenteel is voor veel van de nieuwe werklozen geen geschikte baan, maar als de economie weer aantrekt, zullen ze als goed gekwalificeerde mensen zeer in trek zijn. Hetzelfde geldt voor het zittende bestand. Voor steden zoals Rotterdam waar relatief veel mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt verkeren, blijft het ook in economisch mindere tijden belangrijk deze groep te activeren. In de huidige crisistijd zullen veel bijstandsgerechtigden niet direct aan het werk kunnen, maar door nu een goed activeringstraject in te zetten, staan ze straks wel klaar als de economie er om vraagt.

Minimabeleid Naast de algemene bijstandsuitkeringen verstrekken gemeenten ook andere inkomensverruimende middelen aan burgers die daar volgens gemeentelijke maatstaven behoefte aan hebben. Eén van deze maatregelen is de bijzondere bijstand. De criteria hiervoor zijn geformuleerd in gemeentelijk beleid, waarbij overigens wettelijke kaders in acht moeten worden genomen. Gemeenten mogen volgens de WWB geen inkomensbeleid voeren. Ondanks de ongunstige gemiddelde inkomenspositie van de Rotterdammers en het hoge aantal uitkeringsgerechtigden besteedt de gemeente Rotterdam in vergelijking tot Amsterdam een lager bedrag per inwoner

aan het gemeentelijk minimabeleid. Per inwoner werd hieraan 52 euro besteed in 2006, waar Amsterdam met een vergelijkbare problematiekmaar liefst 80 euro per inwoner uitgaf (figuur 5.4). Figuur 5.4 Uitgaven per inwoner (€) aan gemeentelijk minimabeleid in 2006

Dordrecht

Rotterdam

52

Utrecht

Delft

Schiedam

Amsterdam

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Bron: Gegevens CBS Statline

Het is denkbaar dat richting de toekomst – mede vanwege de beperkte effectiviteit van een gemeentelijk minima- en armoedebeleid – de middelen en de omvang van het armoedebeleid heroverwogen worden. Ook de effectiviteit van deze maatregelen is een belangrijk zorgpunt. Kenmerkend van individuele inkomensverruimende maatregelen is, dat een deel van de doelgroep die wel voldoet aan de criteria voor individuele hulp, niet bereikt wordt. Het SCP heeft dit voor vijf individuele regelingen onderzocht: tegemoetkoming schoolkosten (Wtos), individuele huursubsidie, aanvullende bijstand, kwijtschelding van lokale belastingen

en

langdurigheidtoeslag.1

In

dit

onderzoek

zijn

hoge

niet-

gebruikpercentages aangetroffen, variërend van 27% tot 68%. Uit de causale analyse kwam naar voren dat de kennis, het gepercipieerde recht, de subjectieve behoefte en de verwachte transactiekosten het claimgedrag beïnvloeden. De verwachte (negatieve) sociale en psychische gevolgen, zoals stigmatisering, doen er volgens het SCP minder toe. Een tweede kenmerk van individuele voorzieningen ten behoeve van specifieke doelgroepen is dat de uitvoeringskosten erg hoog zijn. Dat komt doordat er op cliëntniveau getoetst moet worden of de kosten waarvoor bijvoorbeeld aanvullende bijstand wordt aangevraagd noodzakelijk zijn en daadwerkelijk gemaakt worden/zijn.

1

SCP, Geld op de plank, niet-gebruik van inkomensvoorzieningen, Den Haag, 2007. SCP, De onbereikte minima, Den Haag, 2006.

90

Naast het verstrekken van individuele bijzondere bijstand aan burgers, betalen gemeenten vanuit het WWB-budget ook categoriale bijzondere bijstand aan 65-plussers, chronisch zieken en gehandicapten. De collectieve aanvullende ziektekostenverzekering is één van die categoriale maatregelen. Voorts bieden gemeenten via het lokale armoedebeleid diverse kortingsmogelijkheden voor deelname aan sociale en culturele voorzieningen aan (bijvoorbeeld in de vorm van een stadspas of kortingsbonnen). Ten behoeve van personen die in een problematische schuldensituatie zijn beland hebben gemeenten een of andere vorm van schuldhulpverlening in het maatregelenpakket opgenomen. Ten behoeve van de doelgroep van personen die dakloos of thuisloos zijn, bieden gemeenten tijdelijke slaapplaatsen aan.

5.7 Beleidsuitdagingen Op grond van de trends en ontwikkelingen op het terrein van zorg en welzijn, kunnen de volgende uitdagingen voor de gemeente Rotterdam benoemd worden: −

Het beleidsrijk inhoud geven aan de uitvoering van de Wmo zodat de stijgende kosten in de toekomst vanwege de vergrijzing en de technologische ontwikkelingen het hoofd geboden kan worden.

−

De explosieve ontwikkeling van de kosten van de AWBZ (nu en in de toekomst) dwingt tot ingrijpende maatregelen. De pakketafslankingen en de hogere eigen bijdragen zullen de gemeente, als eerste overheid, confronteren met een nieuwe groep behoeftige inwoners. Het is van belang hierop ruim op tijd een visie en een beleid te ontwikkelen.

−

Er zijn grote verschillen in de gezondheidssituatie van de Rotterdammers. Deze verschillen zijn gerelateerd aan sociaal culturele leefstijlen en gezondheidswaarden en –normen voor gezond gedrag. Met behulp van gezondheidsprofielen kan het beleid rekening houden met verschillende gezondheidsculturen en de inwoners/cliënten aanspreken op hun eigen gezondheidswaarden.

−

Binnen de jeugdzorg, armoedezorg, de maatschappelijke opvang, verslavingzorg en openbare geestelijke gezondheidszorg zal de effectiviteit en doelmatigheid van de zorg vergroot moeten worden. Een nauwkeuriger definiëring en monitoring van de doelgroepen maakt daar onderdeel van uit.

6

Binding en cohesie

6.1 Inleiding De Nederlandse samenleving is volop in beweging. Zozeer zelfs dat de ontwikkelingen soms ongrijpbaar lijken. Veranderingen gaan snel en schoksgewijs hetgeen tot grote zorgen leidt. De overheid in Nederland probeert in te spelen op verwachte en onverwachte ontwikkelingen en probeert basiszekerheden te blijven bieden. Hiermee hoopt men grote maatschappelijke onrust te voorkomen. Het Nederlands systeem wordt sinds de jaren zestig aangeduid als een verzorgingsstaat waar Rijk, provincie en gemeenten alle deel van uitmaken. Volgens de WRR heeft de verzorgingsstaat vier functies: verzekeren, verzorgen, verheffen en verbinden.1 In het traditionele stelsel stonden de eerste twee functies centraal, sociaal beleid was sterk gericht op het ondersteunen en beschermen van de zwakkeren in de samenleving. De afgelopen jaren is dit stelstel steeds minder houdbaar gebleken. Bovendien klonk een sterke roep om sociale cohesie tot een belangrijk beleidsvraagstuk te maken.2 Verheffen en verbinden zijn dan ook belangrijke functies geworden, hetgeen onder andere tot uitdrukking komt in het algehele participatiestreven binnen het beleid. Het sociale zekerheidsstelsel is de afgelopen jaren reeds grondig op de schop gegaan en zoals elders in deze rapportage geschetst, zal dat de komende tijd nog doorzetten. Wat betreft relevante trends is dit een belangrijke ontwikkeling die toekomstig gemeentelijk beleid zal beïnvloeden. De overheid biedt steeds minder een vangnet voor iedereen, maar wil voornamelijk als trampoline functioneren die burgers de arrangementen biedt om zelf verder te komen.3 Landelijke adviesraden zoals de SER, WRR en RMO, hebben er op gewezen dat de veranderingen in de verzorgingsstaat zich niet tot de structuur van de overheid moeten beperken. Feitelijk is een structurele verandering nodig van de hele samenleving. Daarin zijn de oude functies verzorgen, verheffen en verbinden nadrukkelijk met elkaar verbonden. De SER spreekt daarbij van een participatiemaatschappij waarin alle

1

WRR (2006). De verzorgingsstaat heroverwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press.

2

SER (2006). Welvaartsgroei door en voor iedereen. Over sociaal-economisch beleid op middellange termijn.

3

Adriaansen, H., K. van Beek & R. Janssens (2005). Tussen vangnet en trampoline. Over de inzet van publieke middelen voor participatie en zekerheid. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

burgers naar vermogen meedoen hetgeen zowel de nationale welvaart, de sociale samenhang als het individuele welzijn ten goede komt.1 Vooralsnog is de participatiemaatschappij een ideaalbeeld in de hoofden van bestuurders en beleidsmakers; zoals ook de verzorgingsstaat dat ooit was. Dezelfde sociale processen die dit oude stelsel onhoudbaar maakten, spelen des te meer in de (nabije) toekomst. Zo is het idee van de participatiemaatschappij nog meer dan de verzorgingsstaat gebaseerd op solidariteit tussen burgers en betrokkenheid bij het collectief. Enerzijds gaat deze ontwikkeling in tegen de trend van individualisering en vrijblijvende verbindingen, maar anderzijds sluit het hier juist bij aan.2 Zo wordt het idee van de doorsnee burger, die ten grondslag ligt aan het traditionele verzorgingsstelsel, ingeruild voor het besef dat de Nederlandse bevolking de afgelopen decennia sterk gedifferentieerd is geraakt. De keuzes die mensen maken, zijn steeds pluriformer en lopen minder langs traditionele scheidslijnen. Er bestaan vele verschillende levensstijlen dwars door generaties, levensfasen en herkomstgroeperingen heen. Daarbij staan mensen via de media, hun werk en sociale contacten met de hele wereld in contact. Ze worden steeds mondiger en veeleisender naar elkaar en als burgers, consumenten en cliënten. Als grote stad heeft Rotterdam bij uitstek met deze trends van individualisering, mondialisering en pluriformisering te maken. De grote maatschappelijke veranderingen in Nederland hebben in Rotterdam geleid tot zichtbare onrust en afnemend vertrouwen in de bestaande instituties. De vraag binnen het beleid wat de bewoners aan elkaar en aan de stad bindt én of de gemeente aan sociale samenhang kan bijdragen, is dan ook belangrijk. In de verdere ontwikkeling van de participatiemaatschappij zullen gemeenten keuzes moeten maken wat betreft de richting van hun sociaal beleid. Daarbij moeten ze niet alleen rekening houden met de algemene maatschappelijke trends, maar daar ook op meebewegen. Het vasthouden aan de oude, vertrouwde structuren of een terugkeer naar vroeger ‘toen alles beter was’ is geen goede vorm van proactief beleid. Het sluit niet aan bij de sociale processen die zich ondanks overheidssturing onvermijdelijk zullen voordoen. Voor gemeenten is het van belang zich goede rekenschap te geven van deze sociale processen en faciliterend op te treden voor de verbindingsprocessen. Een goede stad wordt gekenmerkt door het vermogen alle denkbare vormen van menselijke activiteit toe te laten zonder dat een van die vormen andere vormen onmogelijk maakt. Ook in het vormge1

SER (2006). Welvaartsgroei door en voor iedereen. Over sociaal-economisch beleid op middellange termijn. RMO (2008). Verkenning participatie. Arbeid, vrijwillige inzet en mantelzorg in perspectief. Den Haag.

2

Schnabel, P., R. Bijl & J. de Hart (red.) (2008). Betrekkelijke betrokkenheid. Sociaal cultureel rapport 2008. Den Haag: SCP.

ven van instituties, die socioloog Schuyt omschreven heeft als tegenbindingen die een tekort aan cohesie compenseren, heeft de overheid op lokaal niveau mogelijkheden de sociale samenhang te bespelen.1

6.2 Toenemende individualisering Lange tijd bestond in Nederland een beeld van de burger met een standaard levenspatroon van leren, gezinsvorming, werken en na ongeveer veertig jaar de pensionering. Voor vrouwen gold in plaats van werk de zorg voor het gezin, maar verder waren er weinig verschillen tussen de inwoners. Alleen religie, sociale status en geboorteplaats leidden tot accentverschillen. Individualisering is in feite niks meer of minder dan dat dit standaardpatroon doorbroken is. Mensen hebben vandaag de dag meer ruimte en mogelijkheden om eigen keuzes te maken los van instituties of hun sociale achtergrond. Enerzijds zorgt dit voor grotere vrijheid en meer kansen. Maar anderzijds ontstaat ook onzekerheid en keuzestress. Daarmee is individualisering ook een bron van sociale ongelijkheid. Want algemeen hebben zwakke groep een slechte uitgangspositie (onvoldoende overzicht, onvoldoende informatie, beperkte vrijheidsgraden) in het keuzeproces. De invloeden van individualisering zijn overal en zullen ook voor de nabije toekomst een belangrijke trend blijven. Al lang gaat het niet enkel meer om jongeren die zich in jeugdculturen afzetten tegen hun ouders en de samenleving als geheel. Individualisering heeft diepgaande effecten op opleidingstrajecten, gezinsvorming, huishoudenssamenstelling, arbeidscarrières, stemgedrag, wooncarrières en vrije tijdsbesteding van alle Nederlanders. Ook ouderen hebben er mee te maken, zeker de kapitaalkrachtige babyboomers die de bejaarden van morgen vormen. Het belangrijkste gevolg van individualisering is dat maatschappelijke patronen minder vaste vormen aannemen en dit maakt het voor beleidsmakers ingewikkeld om aan te sluiten bij sociale processen. Een voorbeeld is het verhuisgedrag. Steeds minder mensen wonen hun leven lang in hetzelfde huis, dezelfde wijk, dezelfde stad en tegenwoordig zelfs hetzelfde land. Het vakantiehuis in Frankrijk of tegenwoordig steeds vaker in Hongarije of Tsjechië, het tweede appartement in Berlijn, de lange logeerpartijen bij een buitenlandse geliefde, een semester studeren aan de Sorbonne en ga zo maar door. Het is voor een steeds grotere groep mensen – van verschillende leeftijden en met uiteenlopend welstandsniveau – heel gewoon om niet honkvast te zijn. Wij brengen niet meer ons hele leven in dezelfde wijk door waar wij ook ge-

1

Schuyt (2006). Steunberen van de samenleving. Amsterdam: Amsterdam University Press.

boren zijn maar kiezen een woonplaats die het best bij onze (beoogde, tijdelijke) levensstijl past. Zo is Nederland, en in feite heel Europa constant in beweging met mensen die op zoek zijn naar werk, naar een betere opleiding, naar ruimte, naar zon of naar avontuur. West-Europese boeren trekken naar het oosten omdat ze daar veel meer ruimte hebben en nog echt kunnen boeren. Gepensioneerden trekken massaal naar de zonnige kusten in Spanje. Eén op de elf AOW’ers in Nederland krijgt zijn AOW in het buitenland. Deels zijn dit remigranten die terug zijn gegaan naar Marokko of Turkije, maar er zijn ook Nederlanders die in Frankrijk of Spanje wonen. Aan de andere kant zijn er mensen die een deel van hun leven in het buitenland gewoond hebben en daarom geen recht hebben op volledige AOW. Het systeem is op beide situaties toegesneden, maar houdt vast aan het beleid van de traditionele standplaatsvastige Nederlander. Hetzelfde geldt voor beleid gericht op wijken waarin je wooncarrière kunt maken van wieg tot graf en vaste sociale structuren waarin mensen zich veilig kunnen voelen. Het is mooi bedacht, maar er zit ook een verlangen in naar de veilige jaren vijftig waarin de wereld overzichtelijk was en inderdaad hele families in dezelfde wijk woonden, er opgroeiden en dood gingen. De steden in Europa kennen een andere realiteit. De bevolking van Rotterdam is niet meer dezelfde bevolking als twintig jaar geleden en die bevolking zal over twintig jaar ook niet meer dezelfde zijn. Uit een stad als Berlijn met 3,4 miljoen inwoners zijn sinds de val van de muur 1,9 miljoen mensen weggetrokken. Daar zijn 1,8 miljoen andere mensen voor in de plaats gekomen. Kortom, de stad is in twintig jaar voor meer dan de helft vernieuwd. Van oudsher fungeert de stad als sociale roltrap, zo is al eerder in deze rapportage opgemerkt. Nieuwkomers, ook in Rotterdam, bestaan vaak uit jongeren, alleenstaanden, studenten en éénverdieners op de onderste treden terwijl vertrekkers vaak uit gezinnen, hogeropgeleiden en tweeverdieners. Een relatief nieuwe trend is dat woningen in steden worden gekocht als tweede huis en niet constant bewoond zijn. Mensen komen en gaan. Soms voor korte en soms voor langere tijd. Zij wonen in wisselende samenstellingen in wijk en stad, zijn soms wel aanwezig en dan voor langere tijd niet. De overheid toont zich nog altijd huiverig voor deze ontwikkelingen. Zo lijkt veel stedelijk beleid geïnspireerd door angst voor het vreemde, het terugverlangen naar vroeger en het opwerpen van belemmeringen voor mensen die zich allang aan de nieuwe realiteit hebben aangepast.1

1

Letty Reimerink, Erken dat niemand meer honkvast is, in: De Volkskrant, 16 juli 2008.

Rotterdam kent in dit opzicht een lange geschiedenis. Zo komt de wijkgedachte waarin buurt en wijk gezien worden als betekenisvolle eenheden van de grote stad, voort uit de Rotterdamse benadering van de wederopbouw. De voortgaande verstedelijking werd eind jaren veertig gezien als een ongewenst sociaal proces dat met gestuurde gemeenschapsvorming op het laagste schaalniveau in goede banen geleid kon worden.1 Dit beleid heeft echter nooit gefunctioneerd omdat de individualisering al dusdanig vergevorderd was dat de woonlocatie en leefomgeving van de Rotterdammers niet meer overlapten. Werken, leren, vrije tijdsbesteding en het onderhouden van sociale contacten gebeurde steeds meer buiten de wijk en geen wijkopbouworgaan die daar verandering in kon brengen.2

6.3 Bonding en bridging Een veelgehoorde stelling is dat individualisering er toe leidt dat mensen steeds meer op zichzelf gericht zijn en geen hechte banden meer aangaan. Feit is dat mensen vandaag de dag een grote behoefte hebben aan privacy, zeker in hun woonomgeving. Velen willen ‘niet op elkaars lip zitten’ of ‘constant bij elkaar over de vloer komen’. Ook op hoger niveau is de vrijblijvendheid van bindingen te zien. Nederland was in het verleden een land met talloze verenigingen en clubs waar mensen van wieg tot het graf lid van waren. Vandaag de dag is deze vanzelfsprekendheid verdwenen. Ook zetten mensen zich minder vaak en minder structureel in voor organisaties. Daarentegen is het lidmaatschap van ideële clubs zoals het Wereld Natuurfonds toegenomen. Sommigen duiden dit aan met de term ‘girosolidariteit’ die de aard van de betrokkenheid aangeeft. De Amerikaanse politicoloog Robert Putnam heeft de afgelopen jaren veel invloed gehad op het debat rond de invloed van individualisering op sociale cohesie en binding. Zijn stelling is dat samenhangende ontwikkelingen in de moderne maatschappij – o.a. suburbanisatie, het stijgend aandeel werkende moeders, tv-kijken - de sociale contacten met naasten heeft doen afnemen. Deze zogenaamde sterke bonding-relaties in de eigen kring acht Putnam van groot belang voor de stabiliteit van de

1

Bos, A. (1946). De stad der toekomst, de toekomst der stad. Een stedebouwkundige en sociaal-culturele studie over de toenemende stadsgemeenschap. Rotterdam: Voorhoeve.

2

Zie bijvoorbeeld Lupi, T. (2007), ‘Het territorium als bindmiddel; over buren, buurten en beleid’, in: Leo Lucassen en Wim Willems (red.), De krachtige stad: een eeuw omgang en ontwijking, Amsterdam, 2007, blz. 55-82.

samenleving. Dit in tegenstelling tot zogenaamde bridging-relaties met mensen buiten de eigen kring die zwakke banden vormen.1 Hoewel Putnam zelf nadrukkelijk niet de onheilsprofeet wil uithangen, hebben zijn ideeën veel voor- en tegenstanders. Aan de ene kant zijn er mensen die een teloorgang van de samenleving zien door ongebreidelde individualisering. Aan de andere kant staan mensen die stellen dat de samenleving niet zomaar ineenstort en juist de zwakke, bridgingrelaties in onze heterogene samenleving van cruciaal belang zijn. 2 Vandaag de dag zou cohesie zich

voornamelijk ontwikkelen uit wij-

gevoelens tijdens sportevenementen, rampen of andere ingrijpende gebeurtenissen. Dat deze vormen van saamhorigheid vluchtig en tijdelijk zijn, doet niets af aan hun ‘echtheid’ en effectiviteit. 3 In reactie op deze twee kampen is de afgelopen jaren het geluid ontstaan dat mensen juist in de huidige grote, onzekere wereld behoefte hebben aan bonding-relaties. Deze zijn weliswaar minder vastgeroest dan in vroegere tijden, maar daarmee niet minder belangrijk. Het kenmerk van deze lichte gemeenschappen is de mengeling van keuze en kuddegedrag. Mensen hebben enerzijds graag het idee dat ze zelf de keuze voor een groep maken maar willen anderzijds ook graag ergens bijhoren en kopiëren massaal elkaars gebruiken, normen en waarden.4 Hoewel deze trend hoopvol stemt, is het belangrijk oog te hebben voor de minder positieve effecten van nieuwe, lichte gemeenschappen. Groepsvorming is niet alleen een teken van identificatie met ‘leden’, maar ook een uiting van afscheiding van ‘anderen’. Net zoals in het algemeen bij sociale cohesie en binding kunnen sterke bonding-relaties leiden tot “wij-zij” gevoelens, isolatie, enclavevorming, polarisatie en discriminatie. Met name in een samenleving die mensen weinig zekerheden biedt, bestaat dit gevaar. Aan de andere kant kunnen lichte gemeenschappen zo vrijblijvend zijn dat ze nauwelijks een stabiele groep vormen. Dit leidt tot het verschijnsel van verdwijnende achterbannen. Op basis van enkel vrijblijvende banden kan de samenleving niet bestaan. Socioloog Kees Schuyt, expert op het gebied van sociale cohesie in Nederland, stelt dat het ondanks het discutabele ‘vroeger was alles betergevoel’, belangrijk is in sociale cohesie en binding te investeren. Daarbij

1

Putnam, R.D. (2000). Bowling Alone. The collapse and revival of American community. New York: Simon & Schuster.

2

Schuyt, C. (1997). Sociale cohesie en sociaal beleid. Drie publiekscolleges in De Balie. Amsterdam: De Balie.

3

Schnabel, P., R. Bijl & J. de Hart (red.) (2008). Betrekkelijke betrokkenheid. Sociaal cultureel rapport 2008. Den Haag: SCP, blz. 24-25.

4

Duyvendak, J.W. & M. Hurenkamp (2004). Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en de nieuwe meerderheid.

vat hij binding op als participatie en het gebrek hieraan als een teken van sociaal isolement en uitsluiting. Schuyt ziet de Nederlandse samenleving steeds meer in vier groepen uiteenvallen die weinig met elkaar te maken hebben. In plaats van de gebruikelijke tweedeling onderscheidt hij een kleine toplaag van mobiele kosmopolieten, de gegoede, hardwerkende burger, de nieuwe onderklasse en de underdogs die vanwege beperkingen op de allerlaagste maatschappelijke trede staan. Tabel 6.1

Invloed van vormen participatie op het gevoel mee te tellen in de samenleving (%)

Vormen van participatie

Heeft u het gevoel om mee te tellen? ja

nee

Verricht betaald werk

13

25

Doet vrijwilligerswerk

12

21

Verleent mantelzorg

11

21

8

29

Participeert in arbeid, vrijwilligerwerk en/of mantelzorg

Bron: Jehoel-Gijsbers, SCP, 2004

In het bijzonder in grote steden met een zeer diverse bevolking manifesteren deze groepen zich. Rotterdam kent van oudsher een groot aandeel bewoners in lage sociaal-economische positie, zowel onder autochtonen als allochtonen. De middenklasse is echter in opkomst waardoor de stad de afgelopen jaren ook het domein geworden is van de creatieve voorhoede. Dat al deze groepen niet makkelijk met elkaar samenleven, ervaart Rotterdam. Schuyt voorziet in de toekomst een nog verdere waterscheiding als er geen tegenwerking geboden wordt in zowel bonding- als bridgingrelaties. Naar zijn analyse zijn tien vormen van binding te onderscheiden die hieraan kunnen bijdragen: -

werk: als cruciale vorm van participatie;

-

stad: identificatie met de woonplaats;

-

buurt en wijk: geen hechte gemeenschappen, maar hulprelaties tussen buren;

-

godsdienst: functioneel maar niet instrumenteel;

-

sport: zowel actief als passieve betrokkenheid;

-

netwerken: sociale contacten via werk, school, sport etc.;

-

lossere verbanden: de lichte gemeenschappen;

-

virtuele contacten: online communities, e-mail, forums etc.;

-

school: als vehicle voor bindingen;

-

overheid: legitimatie en besturen.

Van al deze vormen geldt dat ze niet als doel op zich, of zoals Schuyt stelt ‘repareermiddel’, gebruikt moeten worden. Sociale cohesie en binding zijn niet maakbaar. De kansen liggen dan ook voornamelijk in het

faciliteren en identificeren. Door het bieden van een context en door in te spelen op behoeften van burgers kunnen de scheidslijnen tussen groepen en het isolement van mensen worden verminderd. Dit vergt een hoge mate van sensitiviteit en flexibiliteit in beleid dat meer dan ooit maatwerk moet gaan bieden.

6.4 Burgerparticipatie Vanuit de individualisering zijn burgers steeds mondiger geworden en een stem gaan eisen in beslissingen die binnen de overheid, maatschappelijke organisaties en bedrijven over hen genomen wordt. Deze burgerparticipatie begon bij inspraak en heeft zich via meebeslissen inmiddels ontwikkeld tot coproductie en burgerinitiatieven, de zogenaamde derde en vierde generatie van burgerparticipatie. 1 Daarnaast is de trend dat de overheid steeds meer taken overlaat aan zelfregulerende burgers en netwerken uit de civil society. Er zijn over de nieuwe vormen van burgerparticipatie vele nationale en internationale studies en diverse handleidingen verschenen. Het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven onderscheidt 41 methoden en technieken van burgerparticipatie. Bij de burgerparticipatie ontstaan nieuwe mogelijkheden via audiovisuele media en er worden methoden ontwikkeld om ‘participatiemoeheid’ te voorkomen en mensen betrokken te houden. De burgers – waaronder de allochtone burgers – en de verschillende sectoren van de samenleving moeten bereikt worden over de traditionele insprekers heen. De buurttafels e.d. die de gemeente Rotterdam heeft gebruikt bij de ontwikkeling van de wijkactieplannen voor de krachtwijken zijn daarvan een voorbeeld. Daarbij moet afgewogen hoe een balans gevonden kan worden tussen de behoefte aan professionele expertise, het voldoen aan de vraag van de bewoners en het not-in-mybackyard-syndroom. De derde en vierde generatie burgerparticipatie gaan beter om met potentiële tegenstrijdige belangen, weet beter moeilijk bereikbare groepen bij het beleid te betrekken en benadert de bewoners als ‘producten’ van stedelijk beleid. Dit zorgt voor een verschuiving op de burgerparticipatieladder. Het is minder ‘meeweten’ en ‘meedenken’ en meer ‘meefinancieren’, ‘meebeslissen’ en ‘meedoen’. De burgerparticipatieladder bestaat uit de volgende treden: − −

meeweten: de gemeente licht burgers voor over beleid, meedenken: burgers krijgen (o.a. vis wettelijke inspraakprocedures) de gelegenheid feedback te geven op beleidsvoorstellen,

1

Heijden, J. van der, L. van der Mark, A. Meiresonne & J. van Zuylen (2007). Help! Een burgerinitiatief. Den Haag: InAxis.

−

meewerken (beleidsontwikkeling): burgers hebben een actieve rol bij het ontwikkelen van beleidsalternatieven,

−

meefinancieren: burgers dragen financieel bij aan concrete projec-

−

meebeslissen: burgers krijgen verantwoordelijkheid voor besluitvor-

−

meedoen (uitvoering): burgers hebben een actieve rol bij de beleids-

−

mee evalueren: burgers spelen een actieve rol bij kwaliteitsbewaking

ten, ming, uitvoering, en beleidsevaluatie De maatschappelijke participatie is in toenemende mate zichtbaar via softpower en virtual power. Softpower staat voor de kracht van belangengroepen en stakeholders. Het publiek kan een organisatie maken en breken en hier dient in toenemende mate rekening mee gehouden te worden. Als de publieke opinie met kopersstakeningen in Nederland en Duitsland Shell in 1995 dwingt om het olieplatform Brent Spar te slopen in plaats van af te zinken, wordt de macht van het publiek uiteindelijk geaccepteerd, ook al geeft rationeel onderzoek de voorkeur voor andere opties. Andere voorbeelden zijn het succes van Greenpeace’s actie tegen genetisch gemodificeerde soja. In 1998 verhindert men het lossen van sojaschepen in de haven van Rotterdam. Nutricia beslist daarop deze soja niet in haar producten te verwerken.1 Door de soft power bleek de vergunning van de overheid om gemodificeerde soja te mogen verwerken geen waarde te hebben. Een ander voorbeeld is het fenomenale succes van de vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON) met als voorzitter de universitaire hoofddocent, filosoof en musicus Ad Verbrugge. Twee jaar na de oprichting heeft men reeds voor elkaar gekregen dat er een parlementaire enquête wordt gehouden naar de onderwijsvernieuwingen in de afgelopen jaren. Een andere voorbeeld van softpower komt naar voren in de cri-de-coeur van Adri Duivesteijn, wethouder in Almere, om tot een betere juridische afweging van belangen te komen bij de Raad van State. Volgens Duivesteijn maakt de stapeling van regels en de slimme juristen en organisaties die altijd wel één of andere procedurefout vinden grote bouwprojecten in Nederland onmogelijk. Omdat bijvoorbeeld een deel van de werkzaamheden nabij Leiderdorp niet strookt met het Besluit Luchtkwaliteit legde de Raad van State de verbreding van de A4 van Amsterdam – Den Haag stil door het Tracébesluit te vernietigen. Op dezelfde wijze lag de aanleg van de Tweede Maasvlakte stil, heeft de bouw van de Amsterdamse IJburg jaren stilgelegen en is de komst van IJburg-2 geblokkeerd.2

1

W.J. de Ridder, Ondernemen onder macht. Metamorfoses in de netwerkmaatschappij, Den Haag, 2000, blz. 15

2

Marcel van Lieshout, Interview Adri Duivesteijn, wethouder Almere, “Een foutje is zo gevonden”, De Volkskrant, 1 september 2007, Het Vervolg, blz. 24.

Tabel 6.2

Terreinen waarop de Rotterdammers zich inzetten of zouden moeten inzetten (in procenten)

Waar actieve burgers Terrein

Wat ik zelf al doe

nodig zijn in Rotterdam

Wat ik zelf (ook nog) zou willen doen

Recreatie, sport

50

30

22

Onderwijs

49

18

14

Zorg

57

20

13

Sociale samenhang

52

17

11

Politiek, bestuur

43

4

14

Jeugd

55

13

11

Natuur, milieu

49

12

18

Kunst, cultuur

38

13

17

Veiligheid

60

11

10

Overlast, verloedering

66

13

9

Inburgering

47

8

9

Openbaar vervoer

39

6

4

Welzijn

43

10

9

Anders

5

2

1

Geen enkele

2

15

12

Weet niet, geen mening

7

6

13

1.226

785

622

N

Bron: COS Rotterdam, Omnibusenquête 2007

Bij softpower beheersstructuren hoort ook dat bezoekers (potentiële kopers en burgers) met elkaar communiceren en zo de vraag creëren. Uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid hebben ten behoeve van de stimulering van de re-integratie van WAO’ers internetplatforms gebouwd waar cliënten met elkaar in contact kunnen treden om onderling hun mogelijkheden van re-integratie te bespreken. De ontwikkeling van zelfzoekende instrumenten die rekening houden met de ervaring van anderen, is in volle gang. De meeste van deze softpower netwerken mogen worden verwacht bij producten die voor de consument eerder een ‘experience’ dan een ‘commodity’ zijn. De Rotterdamse Opzoomerdagen zijn zeker een ‘experience’; of dit in de wijken ook tot softpower beheersstructuren leidt valt nader te bezien. In het virtual power model wordt de organisatie een actor in een groter geheel van relaties waarin de macht niet bij voorbaat in handen is van hetzij aandeelhouders, hetzij andere stakeholders. De onderlinge afhankelijkheid van de stakeholders is de dominante factor. Ondernemingen,

organisaties en steden moeten manieren ontwikkelen van ‘co-creation’ met de stakeholders. Alleen door actief processen van ‘co-creation’ te managen, kunnen ondernemingen en organisaties nog successen boeken. De gebruiker moet centraal gesteld worden in het ontwerpproces. Het gaat om het organiseren van netwerken waarin de klant, de werknemer, de toeleverancier, de belegger of de burger een centrale rol speelt. Dergelijke virtuele netwerken kunnen inhouden dat consumenten gezamenlijk zelf een ontwerp maken (kleding, huis, buurthuis, school) en hun eigen ontwerp door een producent laten maken.

6.5 Beleidsuitdagingen Op grond van de trends op het gebied van binding en sociale cohesie kunnen de volgende beleidsuitdagingen voor de gemeente Rotterdam benoemd worden: -

Door de voortschrijdende individualisering wordt de Rotterdamse bevolking steeds meer gedifferentieerd hetgeen zich vertaalt in veel variatie in levensstijlen en vormen van betrokkenheid. Er is geen standaardpatroon meer waarop één integraal beleid van toepassing is.

-

Individualisering en differentiatie zorgen voor fundamentele veranderingen in sociale cohesie en de individuele bindingen van burgers. Sociale banden worden losser en vrijblijvender, hetgeen enerzijds bevrijdend werkt maar anderzijds ook de kans op uitsluiting en isolement doet stijgen.

-

Er dreigt een vierdeling onder de burgers van Rotterdam. De kosmopolieten, hardwerkende burgers, nieuwe onderklasse en underdogs scheiden zich bewust en onbewust steeds meer van elkaar af. Dit vormt een bedreiging voor de stabiliteit van de stad.

-

De gemeente Rotterdam staat voor de uitdaging de omslag van de verzorgingsstaat (van vangnet naar trampoline) vorm te geven. Ook in de stad zal een participatiemaatschappij tot stand gebracht moeten worden. Dat vertaalt zich in het maken van keuzes binnen het lokaal beleid die gericht zijn op het meefinancieren, meebeslissen en mee-uitvoeren van beleid (de hogere vormen van burgerparticipatie).

-

Sociale cohesie en binding zijn niet maakbaar, maar het blijft belangrijk er in te investeren. Stad, wijk, werk, school en sport zijn voor Rotterdam belangrijke levenssferen die betrokkenheid en sociale samenhang kunnen faciliteren. Niet als doel op zich, maar als context. Aan de gemeente is de taak ‘de schakels’ op de juiste manier te plaatsen om de deelname aan deze velden te waarborgen.

-

De overheid is zelf een belangrijk veld van binding en cohesie. In de toekomst zullen burgers niet alleen samenhang ontlenen aan de kaderstellende functie van de overheid, maar ook aan hun eigen betrokkenheid bij beleid. Burgerparticipatie neemt een hoge vlucht

waarbij mensen steeds meer willen ‘meebeslissen’ en ‘mee produceren’. Dit is in lijn met de trend van de terugtredende overheid. Daarbij moet een balans gevonden worden tussen de legitimering van beleid, de vragen uit de samenleving en het not-in-mybackyard-syndroom. -

De gemeente dient in te spelen en aan te sluiten bij de softpower en virtual power structuren waarbinnen de Rotterdammers zich organiseren. Deze nieuwe vormen van maatschappelijke participatie kunnen verbonden worden met de hogere vormen van burgerparticipatie.