Tonnaer Nieuwsbrief In dit nummer Frans Tonnaer professor De omgevingsvergunning versus het (voormalige) projectbesluit Basisregistraties als motor voor gemeentelijk (r.o.-)beleid Oppervlakteperikelen De beheersverordening: snel en goedkoop Eerste praktijk ervaringen van de bestuurlijke lus Tonnaer Nieuws
jaargang 13 nummer 44 januari 2011
ADVISEURS IN OMGEVINGSRECHT
JURIDISCHE EN BELEIDSADVISERING D I G I TA L E I N F O R M AT I E PLANOLOGIE EN STEDENBOUW
Meer waarde voor onze opdrachtgevers
Van de redactie Het nieuwe jaar 2011 is voor ons vliegend van start gegaan. Om te beginnen met deze nieuwe Tonnaer Nieuwsbrief, nummer 44 van de alweer dertiende jaargang. Zoals u van ons gewend bent bevat deze nieuwsbrief up to date informatie over de meest recente ontwikkelingen op het terrein van het omgevingsrecht. Handige en praktisch wetenswaardigheden voor beleidsmedewerkers van overheden en bedrijven.
Zo gaat Nora Kramer in op de mogelijkheden van ver-
Maar er is meer. Aan deze nieuwsbrief is onze nieuwe
gunningsvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken
corporate bochure toegevoegd. Eind vorig jaar had
in het achtererfgebied en zoekt Francien Limpens
onze website al een facelift ondergaan. Onze nieuwe
naar de verschillen tussen de omgevingsvergunning
corporate brochure is daar nu volledig op afgestemd.
en het (voormalig) projectbesluit. Bram Lemmens ver-
Deze brochure is bedoeld voor de traditionele lezer van
haalt in zijn bijdrage over de eerste ervaringen in de
'papieren' stukken en bevat een beknopt en bondig
praktijk van toepassing van de bestuurlijke lus. “Wie
overzicht van wie we zijn, wat we doen en voor welke
durft” is de centrale vraag van Paul Sogelee en Maud
producten en diensten u bij ons terecht kunt.
Bastiaans over de toepassing van de beheersverorde-
Last, but not least: sinds eind vorig jaar mag algemeen
ning als planologisch instrument. Patrick Blom gaat in
directeur Frans Tonnaer zich officieel 'onder professo-
het algemeen in op de zin en betekenis van Basisre-
ren' begeven. Zijn benoeming tot hoogleraar in het
gistraties als motor voor het gemeentelijk (r.o.-)
Omgevingsrecht aan de Open Universiteit is de kroon
beleid. Tot slot is onder de kop 'Tonnaer Nieuws' een
op zijn werk. Zijn inaugurele rede is voorzien op 27 mei
overzicht opgenomen van recente werkzaamheden
aanstaande. Voor u als opdrachtgever levert zijn benoe-
en nieuwe opdrachten van ons bedrijf. Mochten de
ming nadrukkelijk een meerwaarde op. In de woorden
bijdragen u geprikkeld hebben: voor nadere informa-
van de kersverse professor in het interview in deze
tie kunt u altijd direct contact opnemen met de
Nieuwsbrief: "Dat betekent een verdere versterking
auteurs van de betreffende artikelen.
van de kwaliteit van ons advieswerk. En daar hebben onze opdrachtgevers uiteindelijk alleen maar baat bij!"
Inhoudsopgave Frans Tonnaer professor
03
De omgevingsvergunning versus het (voormalige) projectbesluit
04
Basisregistraties als motor voor gemeentelijk (r.o.-)beleid
07
Oppervlakteperikelen
11
De beheersverordening: snel en goedkoop
13
Eerste praktijk ervaringen van de bestuurlijke lus
16
Tonnaer Nieuws
19
2
Frans Tonnaer Professor! Interview
Onlangs is Frans Tonnaer benoemd tot hoogleraar omgevingsrecht aan de Open Universiteit te Heerlen. De kroon op een leven lang werken als wetenschapper, docent en adviseur op het terrein van het omgevingsrecht. “Het hoogleraarschap is het summum op mijn vakgebied. Daarom ben ik bijzonder verguld met mijn benoeming. Mijn inzet is erop gericht een bijdrage te leveren aan de verdere ontwikkeling van het omgevingsrecht en de cursisten een aantrekkelijk programma aan te bieden,” aldus de kersverse hoogleraar. Zijn benoeming geldt voor een periode van vijf jaar, gedurende twee dagen per week.
“De cirkel is rond. Ik ga weer terug naar de weten-
onderwijs de belangrijkste pijler van mijn leerstoel.
schap. Als je naar mijn loopbaan kijkt, zijn onder-
De cursisten mogen van mij een interessant en in-
zoek en onderwijs constanten. Na eerst diverse
houdelijk doorwrocht cursusprogramma verwach-
juridische functies bekleed te hebben bij de over-
ten, met zowel een rechtsfilosofisch tintje als een
heid ben ik na mijn promotie in 1982 onderzoek en
koppeling met de praktijk van alledag.”
onderwijs gaan verzorgen aan de Limburgse Bestuursacademie en de universiteiten van Tilburg en
Verbetering van de omgevingskwalieit
Maastricht en de Open Universiteit. Dat was tot
“Als je om je heen kijkt zie je dat er in de praktijk
1995. Toen ben ik voor mezelf begonnen en heb
van het omgevingsrecht een ware spaghetti aan re-
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht opgericht.
gelgeving is ontstaan. We zien door de bomen het
Dat was een goede keuze en ik werk samen met
bos niet meer en sommige regels werken elkaar zelfs
mijn collega’s nog steeds met bijzonder veel plezier
tegen. Bovendien zijn we, wat erger is, steeds meer
in mijn eigen bedrijf. Net 60 geworden, biedt het
de achterliggende gedachte van wet- en regelgeving
hoogleraarschap mij een perfecte gelegenheid om
uit het oog verloren. Er zijn zelfs regels gemaakt om
mijn loopbaan weer met onderwijs en onderzoek
het regels maken. Niet om de omgevingskwaliteit te
af te sluiten.”
verbeteren. En daar is het natuurlijk op dit terrein allemaal om begonnen. Als ik gedurende mijn hoog-
Recht als roeping
leraarschap dat besef tussen de oren van de cursisten
“Het recht is voor mij als het ware een roeping.
krijg, ben ik een tevreden mens.”
Daarbij beschouw ik het recht als een vehikel, een voertuig van de rechtvaardigheid. Het recht is de
Meerwaarde voor Tonnaer adviseurs
vorm, rechtvaardigheid de inhoud. In het algemeen
“Voor alle duidelijkheid: voor Tonnaer Adviseurs in
zijn we uit het oog verloren waarvoor het recht ook
Omgevingsrecht heeft mijn benoeming vooral voor-
al weer is bedoeld. De centrale taak van de over-
delen. Door de uitbreiding van de directie met Frits
heid met zijn regels, normen en vergunningen is in
Peeters en Hans van Zitteren is de continuïteit van
essentie gericht op de bevordering van rechtvaar-
ons bedrijf stevig verankerd. Het hoogleraarschap
dige samenlevingsverhoudingen. In feite is dit de
betekent dat ik voor een gedeelte van mijn tijd
essentie van wat mij drijft. In mijn boek ‘Ieder het
terug ga naar de basis: kennis vergaren en kennis
zijne’ heb ik dat proberen te verwoorden.”
uit dragen. Van die inhoudelijke verdieping kunnen mijn collega’s van kantoor de vruchten plukken.
In de voetsporen van zijn vader
Dat betekent een verdere versterking van de kwa-
“De overdracht van kennis is onlosmakelijk verbon-
liteit van ons advieswerk. En daar hebben onze op-
den met de passie voor mijn vakgebied. Wat ik
drachtgevers uiteindelijk alleen maar baat bij!”
weet wil ik graag uitleggen en overdragen aan anderen. De docent in mij is waarschijnlijk genetisch bepaald. Mijn vader was leraar. Naast onderzoek is
3
Zoek de verschillen De omgevingsvergunning versus het (voormalige) projectbesluit Door mevr. Mr. Francien Limpens-Cuijpers Bij uitspraken van 1 september 2010 (LJN: BN5725) en 29 december 2010 (LJN: BO9191) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) aangegeven dat de bevoegdheid een projectbesluit te nemen enkel kan worden toegepast ter realisering van een concreet project dat niet binnen het geldende bestemmingsplan past. Een projectbesluit kan – in tegenstelling tot een bestemmingsplan – niet dienen als toetsingskader voor toekomstige, nog niet geconcretiseerde plannen. Daarmee werd duidelijkheid gegeven over de reikwijdte van het voormalige projectbesluit. Onder de Wabo is de omgevingsvergunning (zoals bedoeld in artikel 2.12, lid 1 onder a onder 3 Wabo) het met het projectbesluit vergelijkbare instrument geworden om van een bestemmingsplan af te kunnen wijken. Wat is het verschil in toepassingsbereik van beide instrumenten? Hieronder wordt dat nader belicht. Tevens wordt ingegaan op enkele praktische punten omtrent de ruimtelijke onderbouwing.
In de praktijk werd het – in de Wro geïntroduceerde
in de Crisis- en herstelwet waarin het projectbesluit
instrument – projectbesluit vaak vormgegeven en
en bestemmingsplan wederom werden ontkoppeld.
gebruikt als een bestemmingsplan. In dat opzicht
Het belangrijkste verschil met de oude artikel 19
werd het projectbesluit gezien als een ruimer
WRO-vrijstelling is daarmee weer opgeheven. Het lag
instrument om af te wijken van het geldende be-
in de rede dat een ruimere reikwijdte (dan die van de
stemmingsplan dan de voorheen bestaande vrijstel-
artikel 19 WRO vrijstelling) van het projectbesluit
lingsbevoegdheid op grond van artikel 19 (leden 1
door de wetgever duidelijker was toegelicht.
of 2) WRO. Uit de wetsgeschiedenis van de Wro blijkt niet evident dat de wetgever dit ruimere ge-
Het projectbesluit – bedoeling van de wetgever
bruik voor ogen heeft gehad. Weliswaar wordt het
Dat de wetgever toch een ruimer toepassingsbereik
projectbesluit in nauw verband gebracht met het
van het projectbesluit bedoeld heeft blijkt (wel)
realiseren van grootschalige en gefaseerde projec-
duidelijk uit de parlementaire geschiedenis van de Wabo. Daarin wordt aangegeven
ten, waarvan de concrete uitwer-
een ruimer toepassingsbereik blijkt dat de omgevingsvergunning qua projectbesluit nog niet duidelijk uit de parlementaire geschiedenis rechtskarakter verschilt van het king bij de aanvang van het
projectbesluit, omdat een omge-
is (TK 2003/2004, 28 916, nr. 9, p. 10), een heldere uiteenzetting van het karakter
vingsvergunning geen algemeen verbindende voor-
van het projectbesluit wordt hier niet gegeven.
schriften kan bevatten en geen kaderstellend
Evenmin blijkt dit uit het feit dat het projectbesluit
besluit is (TK 2008/2009, 31 953, 3 pag. 21).
toetsingskader was voor een te verlenen bouwvergunning die binnen het projectbesluit past (artikel
Ook in de publicatie ‘Veelgestelde vragen Wro’, die
44 Woningwet (oud)). Dit kan namelijk eveneens
in opdracht van het ministerie van VROM is opge-
worden begrepen als dat de aan te vragen bouw-
steld (augustus 2010) wordt aangegeven dat het
vergunning in overeenstemming moet zijn met het
projectbesluit een ruimer karakter heeft (had) dan
projectbesluit. Voorts geeft de wetgever aan dat
de omgevingsvergunning. Vermeld wordt: ”Onder
het belangrijkste verschil tussen het projectbesluit
de Wro heeft het projectbesluit nog een min of
en de vrijstelling op grond van artikel 19 WRO ligt
meer hybride karakter. Het besluit heeft enerzijds
in een koppeling met het bestemmingsplan. De vrij-
het karakter van een beschikking, waarmee ter ver-
stelling ontkoppelt het desbetreffende project van
wezenlijking van een bepaald project wordt toege-
het bestemmingsplan, terwijl het projectbesluit
staan om af te wijken van een bestemmingsplan,
juist een koppeling met het bestemmingsplan ga-
inpassingsplan of beheersverordening. Tegelijker-
randeert, aldus de wetgever. Immers, het project-
tijd heeft het projectbesluit onder de Wro een ka-
besluit moest binnen een jaar zijn gevolgd door een
rakter vergelijkbaar met een bestemmingsplan,
daarmee overeenkomend bestemmingsplan. Overi-
inpassingsplan of beheersverordening, waarin re-
gens is dit vrij snel na invoering van het projectbe-
gels zijn opgenomen die bouw- en gebruiksmoge-
sluit weer achterhaald door wijziging van de Wro
lijkheden geven voor de in het besluit betrokken
4
gronden. Deze regels vormen dan in het huidige sys-
2007, LJN: BA4163. Qua rechtskarakter verschilt een
teem van Wro en Woningwet weer een onderdeel
projectbesluit uiteindelijk – in tegenstelling tot het-
van het toetsingskader voor toekomstige aanvragen
geen de wetgever voor ogen heeft gehad – dus niet
om bouwvergunning voor bouwprojecten die nog
van een artikel 19 WRO-vrijstelling.
kunnen worden toegerekend tot hetzelfde project
De omgevingsvergunning
als waarvoor het projectbesluit is genomen.”
De Wabo kent een drietal omgevingsvergunningen waarmee kan worden afgeweken van het geldende planologische regime. De 'opvolger' van het projectbesluit is de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening. Gelet op het rechtskarakter van een vergunning kan deze geen algemeen verbindende voorschriften bevatten. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden, maar gezien de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling kunnen dit geen algemeen verbindende voorschriften zijn. Deze voorschriften moeten toegesneden zijn op het concrete project waar de vergunning in voorziet. In dat opzicht verschilt een omgevingsvergunning zoals hier is bedoeld dus niet van het voormalige projectbesluit.
Ruimtelijke onderbouwing Hoe kan de ruimtelijke onderbouwing op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a onder 3 van de Wabo bedoeld voor een project waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan (verder te noe-
Het projectbesluit – rechtspraak
men: de omgevingsvergunning) in de praktijk eruit
Op 1 september 2010 geeft de Afdeling duidelijk-
zien? Zoals vermeld werd de ruimtelijke onderbou-
heid over het rechtskarakter van het projectbesluit.
wing bij een projectbesluit vaak vormgegeven als
Daarin wordt aangegeven dat de bevoegdheid een
bestemmingsplan, bestaande uit een toelichting,
projectbesluit vast te stellen enkel kan worden aan-
voorschriften (in de vorm van regels) en een ver-
gewend ter realisering van een concreet project dat
beelding met bestemmingen. In het projectbesluit
niet in het geldende bestemmingsplan past. Het is
werd voor wat betreft de motivering dan vaak ver-
niet mogelijk om bij een projectbesluit algemeen
wezen naar deze ruimtelijke onderbouwing. Het
verbindende voorschriften vast te stellen als toet-
Besluit omgevingsrecht (verder: Bor) bepaalt in ar-
singskader voor toekomstige, niet geconcretiseerde
tikel 5.20 dat onder meer artikel 3.1.6 Besluit ruim-
bouwplannen. Een projectbesluit zal zich dan ook
telijke ordening (Bro) van toepassing is. Dit artikel
in mate van concreetheid moeten onderscheiden
schrijft voor welke onderwerpen in de toelichting
van de normering in een bestemmingsplan. In dat
bij een bestemmingsplan aan bod moeten komen.
opzicht verschilt het rechtskarakter van een project-
Deze zaken zullen in de ruimtelijke onderbouwing
besluit van een bestemmingsplan. Dit standpunt
bij de omgevingsvergunning logischerwijs ook aan
wordt herhaald bij uitspraak van 29 december 2010
de orde komen. In dat opzicht verschilt de ruimte-
(LJN: BO9191). Deze uitspraken doen ook sterk den-
lijke onderbouwing bij een omgevingsvergunning
ken aan een uitspraak van de Afdeling van 2 mei
niet van die van het voormalige projectbesluit (zie
5
artikel 5.1.3 Bro oud), met dien verstande dat een “ver-
gebied) is aangegeven. Wellicht is het aan te bevelen
antwoording van gemaakte keuzes van bestemmin-
om deze verbeelding deel te laten uitmaken van de
gen” (artikel 3.1.6, lid a onder 1 Bro) naar mijn idee
ruimtelijke onderbouwing. Overigens is er veel voor
betrekking zal moeten hebben op een beschrijving van
te zeggen om – naast de verplicht gedigitaliseerde
de relatie met het geldende bestemmingsplan. Immers,
kennisgeving – toch vrijwillig te kiezen voor digitale
een omgevingsvergunning voorziet niet in bestemmin-
beschikbaarstelling van de omgevingsvergunning als
gen, maar is een instrument ter afwijking van (onder
zodanig en de ruimtelijke onderbouwing. Immers,
meer) het geldende bestemmingsplan voor een bepaalde ontwikkeling. Hoe zit het dan met het
met
verbeelding deel laten uitmaken van de ruimtelijke onderbouwing
verbinden van voorschriften aan de
de
omgevingsvergunning
wordt het geldende planologische regime opzij gezet. In feite wordt daarmee een nieuw planologisch
omgevingsvergunning? Dit is op grond van artikel 2.22,
regime gevormd, althans voor het betreffende pro-
tweede lid Wabo mogelijk. Gezien de hierboven ge-
ject. Overigens is nog vermeldenswaard dat plaatsing
noemde afdelingsuitspraken kunnen deze niet, net als
op www.ruimtelijkeplannen.nl niet wordt voorge-
bestemmingsplanregels, in algemene zin als toetsings-
schreven. Op grond van artikel 1.2.2 Bro moeten op
kader worden opgesteld. Deze zullen op het concrete
deze website de planologische instrumenten worden
project moeten zijn toegespitst.
geplaatst die zijn opgesomd in artikel 1.2.1 Bro. De omgevingsvergunning, of kennisgeving daarvan,
Verbeelding
komt niet in dat rijtje voor. Volstaan kan dus worden
Hoe staat het met de verbeelding bij de omgevings-
met elektronische beschikbaarstelling van de kennis-
vergunning, is deze noodzakelijk? De wet verplicht
geving (en eventueel de omgevingsvergunning en
daar niet toe. Uit artikel 3.12, tweede lid van de
ruimtelijke onderbouwing op vrijwillige basis) op de
Wabo in samenhang met artikel 6.14, tweede lid Bor
gemeentelijke website.
en artikel 3, lid 3 van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 blijkt dat de kennisgeving van
Oude wijn in nieuwe zakken?
de verleende omgevingsvergunning langs elektroni-
Uit het voorgaande blijkt dus dat de reikwijdte van
sche weg moet worden gedaan en beschikbaar ge-
een omgevingsvergunning (uiteindelijk) niet verschilt
steld. Dit dient te voldoen aan de eisen zoals die zijn
van het voormalige projectbesluit en de oude vrijstel-
vastgelegd voor ‘projectbesluiten’ in IMRO2008 en
ling op grond van artikel 19, leden 1 en 2 WRO.
STRI2008. Meer informatie over de technische details
Sprake moet zijn van een concreet project ten be-
zijn te vinden in de werkafspraken die Geonovum
hoeve waarvan wordt afgeweken van het geldende
heeft gemaakt (te vinden via www.geonovum.nl,
bestemmingsplan. Zowel het projectbesluit als de
memo: “Werkafspraak RO Standaarden vs. Wabo”, 4
omgevingsvergunning hebben alleen betekenis voor
november 2010). Elektronische beschikbaarstelling
dit concrete project. De ruimtelijke onderbouwing bij
van de omgevingsvergunning als zodanig is dus niet
een omgevingsvergunning zal veel lijken op die van
verplicht. Door de digitaliseringsplicht van de kennis-
een projectbesluit met dien verstande dat de voor-
geving blijft gewaarborgd dat op perceelsniveau het
schriften moeten zijn toegesneden op het concrete
geldende planologische regime kan worden geraad-
project. Een verbeelding is niet vereist, maar wel aan
pleegd en blijft kenbaar wanneer voor welk project
te bevelen, gelet op de digitaliseringsplicht van de
is afgeweken is van het geldende bestemmingsplan,
kennisgeving van de verleende omgevingsvergun-
aldus de toelichting bij de genoemde ministeriële re-
ning. Deze verbeelding zal geen bestemmingen (als
geling (Staatscourant 2010, 13894). In de praktijk zal
algemeen toetsingskader) bevatten. Volstaan kan
de gedigitaliseerde kennisgeving in ieder geval ver-
worden met het aangeven van de grens van het pro-
gezeld gaan van een plankaart of verbeelding
ject (besluitgebied) en eventueel een nadere aandui-
waarop de grens van omgevingsvergunning (besluit-
ding (besluitvlak).
6
Basisregistraties Motor voor gemeentelijk (r.o.-)beleid Door ing. Patrick Blom Onbekend maakt onbemind en dat geldt zeker voor de veelheid aan informatie die binnen een gemeentelijke organisatie aanwezig is. In deze bijdrage leg ik uit wat een basisregistratie is en wat ze kan betekenen voor de verschillende betrokken gemeentelijke afdelingen. Basisregistraties kunnen heel erg handig zijn om de effecten van uitgezet beleid te achterhalen, te monitoren of juist beleid te maken op basis van feiten. Want een basisregistratie is niet altijd een administratieve last, maar wordt van must een lust!
Gemeenten zijn vaak zonder dat ze het weten de
er een kentering gekomen in de wijze waarop gemeen-
grootste bezitters van heel veel basisinformatie. Veel
telijke gegevens worden benaderd. Waar eerder veelal
van deze vitale basisinformatie zoals, persoonsgege-
met lijsten (databases) aan gegevens werd gewerkt, is
vens en adresgegevens werden vroeger door elke over-
nu een digitale verbeelding van nieuwe en oude gege-
heidsinstantie apart bijgehouden en daarnaast had
vens sterk in opkomst. Deze gegevens worden via een
iedereen zijn eigen registratiesysteem. De basisregistra-
Geografisch Informatie Systeem (GIS) voor de diverse
tie maakt hier een einde aan door de informatie voor
administratieve software gevisualiseerd. Dit betekent
geheel Nederland te structureren en op één en de-
dat je na een administratieve wijziging ook meteen via
zelfde manier uitwisselbaar te maken. Daarnaast is de
een plaatje kunt zien of zaken goed zijn ingevoerd of
doelstelling van een basisregistratie dat de informatie
gemuteerd. Behalve dat het gebruik van GIS erg handig
in het systeem eenmalig wordt verzameld, maar meer-
is voor het vervaardigen van informatie is het ook erg
maals kan worden gebruikt door alle overheidsorganen
handig voor allerlei andere afdelingen binnen de over-
en private partijen.
heidsorganisatie die van dezelfde gegevens gebruik kunnen maken.
Basisregistratie Een basisregistratie wordt ontwikkeld door het Minis-
De gegevens worden te weinig gebruikt
terie van Binnenlandse zaken en vaak na inwerkingtre-
Een gemeente heeft dus heel wat eigen gegevens,
ding voor beheer overgedragen aan andere ministeries
maar worden deze gegevens ook ten volle benut? Als
zoals het Ministerie van Infrastructuur en Milieu of het
ik kijk naar de gemiddelde gemeente is het antwoord:
Ministerie van Economische zaken, Landbouw en Inno-
nee. Los van het feit of een gemeente GIS-software en/of Geo-medewerkers in huis
vatie. Deze ministeries zijn eindverantwoordelijk, maar vaak niet de
gebrek aan interne communicatie
heeft, wordt er in het gros van de
bronhouder van de gegevens. Dit tussen afdelingen en onbekendheid Nederlandse gemeenten nog veel zijn de lagere overheden zoals ge-
met het onderwerp
te weinig gebruik gemaakt van eigen betrouwbare digitale gege-
meenten, provincies of het kadaster. Deze instanties krijgen bij wet opgelegd dat zij binnen
vens. De vraag rijst dan: hoe komt dat? Ik denk dat daar
een bepaalde termijn een registratie op orde moeten
meerdere verklaringen voor te vinden zijn. Mijns inziens
hebben en na deze termijn moeten gaan gebruiken.
zijn de belangrijkste redenen het gebrek aan interne
Deze wettelijke verplichting zorgt er vaak voor dat een
communicatie tussen afdelingen en onbekendheid van
nieuwe basisregistratie als last wordt ervaren. Vaak is
het onderwerp binnen de gemeentelijke organisatie als
het opzetten van een nieuwe basisregistratie ook erg
geheel. Overigens er zijn zeker ook voorbeeldgemeen-
arbeidsintensief. Men moet allerlei informatie bij elkaar
ten te noemen waarbinnen de diverse afdelingen en de
gaan zoeken, invoeren, muteren en bijhouden. Veel
GIS/Geo-component elkaar hebben gevonden wat dan
van de basisregistraties zijn dan ook administratief van
tot vruchtbare resultaten leidt.
aard en worden in verschillende applicaties in aparte
Welke basisregistraties zijn er?
databases bijgehouden.
Om te begrijpen hoe GIS/Geo-medewerkers en de rest
Kentering
van de organisatie elkaar kunnen vinden is het goed
Sinds de komst van de digitale verplichtingen in de Wro
om te beseffen welke (vaak kostbare) informatie er in-
en de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is
tern voorhanden is. Hieronder zal ik kort toelichten
7
welke basisregistraties voor verschillende afdeling erg
De meerwaarde van combinaties
handig kunnen zijn en globaal aangeven welke infor-
Naast deze registraties zijn er nog een reeks basisregis-
matie daarin is opgenomen.
traties die ook de moeite waard zijn om te bekijken, maar die ik nu even buiten beschouwing laat. Nu we
GBA
een aantal registraties kennen en ongeveer weten
Gemeentelijke Basisregistratie persoonsgegevens
welke informatie daarin is te vinden kunnen we een
Binnen deze registratie worden alle inwoners van de
aantal voorbeelden bekijken waarin de combinaties
gemeente geregistreerd. Hierin zijn onder andere op-
van registraties tot verassende analyses leid.
genomen: de voor- en achternamen, de leeftijden en Voorbeeld 1: Monitoren van gemeentelijk woonbeleid
woonadressen van de inwoners.
Benodigd: BAG & WOZ BAG
Stel u heeft als gemeente in uw beleid opgenomen
Basisregistratie Adressen en Gebouwen
dat u binnen een bepaalde periode een bepaald per-
In deze registratie zijn alle adressen binnen de ge-
centage van het gemeentelijk woningarsenaal als
meente vastgelegd. Daarin is onder andere aanwezig:
starterwoning wenst te hebben. Dan kunt u met be-
de straatnaam, het huisnummer, het bouwjaar van een
hulp van de BAG en de WOZ-registratie onderzoeken
object en de geometrie van het pand.
of uw beleid van de afgelopen jaar het gewenste resultaat heeft gehad.
WOZ
Via de WOZ-registratie bent u in staat om elke wo-
Basisregistratie Waardering Onroerende Zaken
ning binnen de gemeente een waarde mee te geven.
De WOZ-registratie bevat zaken zoals de getaxeerde
Door deze gegevens te koppelen aan de adresgege-
waarde, de waardepeildatum en de aanduiding van het
vens kan de jaarlijkse waardestijging (of daling) van
object, degene die de WOZ-beschikking heeft ontvan-
de afgelopen jaren in kaart gebracht worden. Door
gen en het hoofdadres van het object.
de waarden in categorieën te verdelen kunnen alle woningen in bijvoorbeeld starterswoning, door-
NHR
stroomwoning, etc. woerden verdeeld. Deze catego-
Basisregistratie Nieuw Handelsregister
rieën zijn weer te visualiseren met behulp van de
Deze registratie is in beheer bij de Kamer van Koophan-
pandgeometrie. In plaats van fact sheets of excellijs-
del en bevat inschrijfgegevens van ondernemingen en
ten kan inzichtelijk worden gemaakt waar welk type
rechtspersonen. Vanaf juli 2008 moeten ook groepen
woning binnen de gemeente is gelegen en hoe het
zich inschrijven die dat voorheen niet hoefden. Zoals
waardeverloop van de afgelopen, bijvoorbeeld, vijf
eenmanszaken in de landbouw of beoefenaars van vrije
jaar is geweest.
beroepen.
De gemeente Heilo heeft deze analyse al een keer uitgevoerd en men kwam tot de ontdekking dat starterswoningen veel te snel uit hun categorie waren gegroeid. Uit onderzoek bleek dat er erg snel, na het opleveren van een woning, bouwvergunningen waren verleend waardoor de waarde van de starterswoning te snel steeg. De achtergrond daarvan was tweeledig. Want behalve dat het bestemmingsplan te ruim van opzet bleek kwam men er ook, door middel van een koppeling met de GBA, achter dat er eigenlijk nauwelijks starters woonden in de starterswoningen.
8
Voorbeeld 2: Investeren in groen en speelplaatsen
• wat de gemiddelde leegstand is per gebied en waar
Benodigd: BAG & GBA
deze leegstand zit;
Stel de gemeente heeft een bepaald bedrag in de be-
• jaarlijkse ontwikkeling van micro-economie in woon-
groting opgenomen voor het plaatsen of vervangen
wijken (economische lokale groei);
van nieuwe speelplekken. Waar zou je dan het beste
• wat de waarde en bezettingsgraad van de bedrijven-
de investering kunnen doen? Door de BAG en het GBA
terreinen;
te koppelen kun je inzichtelijk maken waar er veel kin-
• mogelijke nieuwvestigingslocaties voor potentiële
deren binnen de gemeente wonen en wat de gemid-
bedrijven;
delde leeftijd per huishouden is. Doordat je als
• grondwaarden en -posities;
gemeente in kaart kunt brengen waar de meeste kin-
• feitelijke functies ten opzichte van die volgens het
deren in de categorie 3 t/m 12 jaar wonen, kun je ge-
bestemmingsplan.
richt juist in die buurten investeren. Op deze wijze krijg
Door inzichtelijk te krijgen wat er speelt binnen de ge-
je ook inzichtelijk waar er speelplaatsen zijn waar wei-
meente is de gemeente in staat om zich te richten op
nig of geen kinderen meer wonen. Hier kun je overwegen om een speelplaats om te zetten naar een stukje park of ander openbaar groen.
die gebieden die de bestuurlijke
aanwezige gegevens op een eenduidige manier aanleveren en binnen een paar dagen antwoord op belangrijke vragen
Hoe een gemeente om gaat met de
aandacht nodig hebben. Men kan beleid ontwikkelen om deze gebieden aan te pakken en ook het beleid monitoren. Maar ook als blijkt dat het beleid goed functioneert, zal
feiten die naar boven komen via deze analyse is een
dat vanuit deze analyses zichtbaar kunnen worden.
eigen afweging. Echter is het belangrijk om te beseffen
Werkt het beleid niet of niet effectief genoeg, dan
dat je hiermee gericht en doeltreffend kunt zijn met de
merkt men dat ook en kan men het beleid wijzigen. Zo
investeringen die je als gemeente doet in bijvoorbeeld
kunt u gericht lokale en regionale economie als een
het gemeentelijk groenbeleid.
soort 'SIM City' monitoren en waar nodig bijsturen.
Voorbeeld 3: Monitoren gemeentelijke
Voorbeeld 4: Handhaving
centrum- en bedrijfsontwikkeling
Benodigd: alle registraties
Benodigd: BAG & NHR & WOZ
Handhaving is vaak een negatief beladen onderwerp
Door de benodigde registraties aan elkaar te koppelen
binnen de gemeentelijke organisatie. Dit komt doordat
krijg je als gemeente inzichtelijk hoe het met de bedrij-
het vaak direct een gemeentelijk burger of bedrijf raakt
vigheid in de gemeente is gesteld. Je kunt bijvoorbeeld
en ook grote kansen zijn op conflicten. Een correcte
monitoren:
handhaving is ook vaak een kostbare zaak. Niet alleen
9
moet je als gemeente alle administratie goed op orde
NHR gegevens. Zodoende kan men herleiden of er
hebben, maar nog belangrijker is dat men deze gege-
mogelijk illegaal gebruik wordt gemaakt van een re-
vens ook goed bijhoudt en mensen in dienst heeft die
creatiewoning; • inspectie risicopanden. Door de registratie van
toezicht houden en controles uitoefenen. De huidige basisadministraties zijn administraties die al
(buurt)meldingen te koppelen aan een pandgeome-
aanwezig zijn en waaraan ook de verplichting is
trie kan inzichtelijk worden gemaakt waar zich de
verbonden om ze te vervaardigen, bij te houden en
probleemgevallen voordoen. Door daarbij andere re-
te gebruiken. Het hebben van een administratie
gistraties te betrekken komen er mogelijk nog meer zaken waar handhaving nodig is aan het licht;
vormt daarmee een belangrijke en betrouwbare bron van informatie die goed gebruikt kan worden bij hand-
• illegale bebouwing/aanbouwen. Met een jaarlijkse
having. Een aantal voorbeelden waarbij handhaving-
check tussen luchtfoto en de BAG kan men achterha-
analyses gemaakt kunnen worden:
len in welk jaar het bouwwerk aangepast is en of er
• illegale bewoning van een pand. Door de GBA en de
bouwwerken zijn bijgekomen.
BAG te koppelen kun men met een mobiele applica-
Slimme toepassingen door Tonnaer Digitale Informatievoorziening
tie panden controleren op geregistreerde bewoners; • illegaal gebruik van recreatiewoningen. Men kan de
En zo zijn er nog vele andere voorbeelden te geven
adressen koppelen aan o.a. bewonerregistratie en
waarbij basisregistraties slim ingezet kunnen worden bij gemeentelijke vraagstukken, beleid en handhaving. Tonnaer Digitale Informatievoorziening (TDI) is in staat vele vragen te beantwoorden door met behulp van GIS de eigen gemeentelijke data te analyseren. Het maken van een analyse hoeft in de regel niet veel te tijd te kosten. Als de gegevens aanwezig zijn en op een eenduidige manier worden aangeleverd is het mogelijk dat u al binnen enkele dagen een antwoord heeft op belangrijke vragen.
10
Oppervlakteperikelen Bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied Door mevr. mr. Nora Kramer In bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is bepaald wanneer voor bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied geen omgevingsvergunning vereist is. Gebleken is dat dit geen eenvoudige regeling is die veel vragen oproept. Een voor de praktijk belangrijke vraag is: moet de grondoppervlakte van vergunningsvrij gebouwde bijbehorende bouwwerken worden meegeteld bij de berekening van de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan nog kan worden vergund zonder van de 'c-vergunningsbevoegdheid' tot afwijken van het bestemmingsplan gebruik te hoeven maken?
In artikel 2.1, eerste lid van de Wet algemene bepa-
Situaties
lingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat het ver-
Voor de beantwoording van deze vraag maken we een
boden is om zonder omgevingsvergunning een
onderscheid in de volgende twee situaties:
project uit te voeren dat bestaat uit het bouwen
1 Zonder (a- en c-) omgevingsvergunning is met toe-
van een bouwwerk (sub a, zgn. 'a-vergunning', de
passing van artikel 2 bijlage II Bor een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied opgericht;
voormalige bouwvergunning) of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestem-
2 Zonder (a- en c-) omgevingsvergunning is met toe-
mingsplan (sub c, zgn. 'c-vergunning', de voormalige
passing van artikel 3 bijlage II Bor een bijbehorend
ontheffing of het voormalige projectbesluit). Uitzon-
bouwwerk in het achtererfgebied opgericht.
deringen op deze verboden zijn te vinden in bijlage
Wat geldt in deze twee situaties?
II van het Bor: artikel 2 (voor a- en c-vergunningen) en artikel 3 (alleen voor a-vergunningen). Met deze uitzonderingen is iets bijzonders aan de hand.
Situatie 1
Daarop wordt in dit artikel ingegaan. Hierbij wordt
De Nota van Toelichting bij het Bor (Staatsblad 2010,
gemakshalve uitgegaan van een project dat uitslui-
143) geeft op pagina 145 antwoord op de vraag of de
tend bestaat uit de activiteiten bouwen en/of gebrui-
oppervlakte van het 'artikel 2'-vergunningsvrije bouw-
ken in strijd met het bestemmingsplan.
werk wordt meegeteld bij de berekening van de nog te vergunnen oppervlakte op grond van het bestem-
Moet oppervlakte worden meegeteld?
mingsplan. Het antwoord is: nee. De oude jurispruden-
Bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied
tie, zoals Ab 10 juli 2002 (LJN: AE5113) en Ab 8 maart
komen zowel in artikel 2 (sub 3) als artikel 3 (sub 1)
2006 (LJN: AV3861), blijft namelijk gelden. Tot zover
voor. Als wordt voldaan aan de eisen van artikel 2 is
niets nieuws onder de zon: dit was in de tijd vóór de
geen omgevingsvergunning vereist, ook al is sprake van
Wabo niet anders.
strijd met het bestemmingsplan. Dat geldt niet voor artikel 3. Als daaraan wordt voldaan, is geen a-vergun-
Situatie 2
ning nodig, maar kan nog wel een c-vergunning vereist
In de Nota van Toelichting bij het Bor staat niet of een
zijn. Pas als voldaan wordt aan de in artikel 3 sub 1 ge-
'artikel 3'-vergunningsvrij bouwwerk moet worden
stelde eis én aan de voorschriften van het bestemmings-
meegeteld bij de berekening van de oppervlakte die op
plan, is in het geheel geen (a- of c-) omgevingsvergunning vereist. Inmiddels is gebleken dat het geen eenvoudige regeling is die veel vra-
grond van het bestemmingsplan
moet de oppervlakte van vergunningsvrij gebowde bijbehorende bouwwerken worden meegeteld
gen oproept. Een belangrijke vraag
nog kan worden vergund. Op pagina 154 staat alleen dat artikel 3 minder overheidsbemoeienis in het achtererfgebied tot gevolg heeft en
voor de praktijk is: moet de oppervlakte van vergun-
dat de burger zelf verantwoordelijk is dat er wordt ge-
ningsvrij gebouwde bijbehorende bouwwerken wor-
bouwd in overeenstemming met het bestemmingsplan.
den meegeteld bij de berekening van de oppervlakte
De gedachte achter artikel 3 is dat, in de daar beschre-
die op grond van het bestemmingsplan nog kan wor-
ven omstandigheden en onder de gestelde voorwaar-
den vergund zonder van de c-vergunningsbevoegdheid
den, alles wat het bestemmingsplan toelaat, vergun-
gebruik te hoeven maken?
ningsvrij wordt. Wanneer de oude jurisprudentie (ver-
11
gunningsvrije bouwwerken tellen niet mee bij bestem-
Vreemd is wel dat het meetellen van de oppervlakte
mingsplantoets) hierop losgelaten wordt, ontstaan
van een 'artikel 3'-vergunningsvrij bouwwerk een
vreemde situaties. De mogelijkheden die het bestem-
breuk is met de oude jurisprudentie en dat de wetgever
mingsplan biedt, worden dan namelijk verdubbeld! Als
daar helemaal niet op ingegaan is.
het bestemmingsplan bijvoorbeeld maximaal 70 m2 toestaat, dan kan eerst op grond van 'artikel 3'-vergun-
Wachten op verduidelijking
ningsvrij 70 m² worden bebouwd en daarna met a-ver-
De benadering van vergunningsvrij bouwen is onder de
gunning nog eens 70 m2. De wetgever heeft niet
Wabo veranderd. Waar voorheen een bestemmings-
aangegeven de mogelijkheden te willen verdubbelen,
plantoets bij vergunningsvrij bouwen niet aan de orde was (artikel 3.25 Wro), moet nu
maar 'slechts' de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, vergunningsvrij te willen maken.
’vergunningsvrij’ heeft een andere betekenis gekregen
bij toepassing van artikel 3 van bijlage II juist naar het bestemmingsplan worden gekeken voor de vraag
Het voorgaande impliceert dat de oppervlakte van
of een c-omgevingsvergunning nodig is. Vroeger werd
het 'artikel 3'-vergunningsvrij gebouwde bouwwerk
de categorie vergunningsvrij per definitie niet aan het
meegeteld moet worden bij de berekening van de
bestemmingsplan getoetst (op de toets of sprake was
nog te vergunnen oppervlakte op grond van het be-
van ‘erf’ na) en was vrijstelling van het bestemmings-
stemmingsplan.
plan dus ook nooit aan de orde. Dat is nu duidelijk veranderd. 'Vergunningsvrij' heeft daarmee een andere betekenis gekregen. Een bouwwerk kan a-vergunningsvrij zijn, maar nog wel c-vergunningsplichtig. Deze wijziging lijkt ook gevolgen te hebben voor de jurisprudentie die zegt dat vergunningsvrije bouwwerken niet worden meegeteld bij de bestemmingsplantoets. Het lijkt erop dat de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken die op grond van artikel 3 (van bijlage II bij het Bor) zijn gerealiseerd, wél meegeteld moet worden bij de toets aan het bestemmingsplan. Nu de regering dit niet duidelijk in het Bor heeft geregeld en ook uit de parlementaire stukken niet duidelijk blijkt of dit de bedoeling van de regelgever was, is het wachten op jurisprudentie. Of natuurlijk op een toelichting van regeringszijde of op een wijziging in de regelgeving waarbij dit wordt verduidelijkt. Die laatste weg lijkt mij de beste.
In het geval het 'artikel 3'-vergunningsvrije bouwwerk het bestemmingsplan al volledig benut, kan het tweede bouwwerk dus alleen maar worden gebouwd als een c-omgevingsvergunning (met afwijken bestemmingsplan) wordt verleend aangezien dit bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan. Wel kan dan op grond van artikel 2 nog een bouwwerk zonder (a- en c-) vergunning worden opgericht.
12
Wie durft? De beheersverordening als snel en goedkoop planologisch instrument Door mr. Paul Soogelee en mevr. mr. Maud Bastiaans-Dupont In de Tonnaer Nieuwsbrief van juli 2010 is al ingegaan op het instrument beheersverordening. Kort gezegd werd geconcludeerd dat het opstellen van een beheersverordening interessant kan zijn voor gemeenten, gelet op de toepassingsmogelijkheden, de (geringe) kosten en de (korte) procedure. Andere kant van het verhaal is dat het instrument nog steeds weinig bekend is en dat er de nodige koudwatervrees bestaat. Er lijkt op dit moment inmiddels wel enige beweging te komen in de toepassing van de beheersverordening, maar dit op beperkte schaal. Te beperkt misschien.
In dit artikel willen we proberen de koudwatervrees
geacht een uitgebreide totstandkomingsprocedure
te verminderen of weg te nemen. We zullen
te doorlopen. Alleen op grond van de gemeentelijke
daarom ingaan op ervaringen die Tonnaer Advi-
inspraakverordening kan het nodig zijn de ontwerp-
seurs in Omgevingsrecht heeft opgedaan bij het op-
verordening bekend te maken en ter inzage te leg-
stellen van een beheersverordening voor de
gen. Daarna kan door de raad worden beslist
gemeente Landgraaf. In dit proces zijn een aantal
omtrent de verordening en eventuele inspraakreac-
‘hindernissen’ inmiddels genomen. De belangrijkste
ties. Ook rechtsbescherming werd om dezelfde reden
aspecten zetten we hieronder op een rij.
overbodig geacht, zodat na vaststelling en bekendmaking de verordening meteen in werking treedt.
De beheersverordening
Bezwaar en beroep zijn niet mogelijk.
Gemeenten kunnen sinds de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kiezen uit
Geen ontwikkeling voorzien?
het opstellen van een bestemmingsplan of een
De keuze voor een beheersverordening is afhanke-
beheersverordening om de planologische situatie
lijk van het karakter van het besluitgebied. De
juridisch bindend vast te leggen. Ook met de
beheersverordening is zoals is aangegeven geïntro-
beheersverordening kan aldus op een relatief
duceerd voor gebieden waar geen ruimtelijke ont-
eenvoudige manier worden voldaan aan de actuali-
wikkeling wordt voorzien. De Wro geeft niet aan
seringsverplichting.
wat moet worden verstaan onder een ‘ruimtelijke ontwikkeling’. Dit begrip is wel van wezenlijk be-
De beheersverordening, opgenomen in hoofdstuk
lang voor de toepassing van de beheersverorde-
3A Wro, is geïntroduceerd als alternatief voor het
ning. In de wetsgeschiedenis is hierover onder meer
bestemmingsplan. Dit om voor gebieden waarin
te vinden dat:
geen ontwikkelingen worden voorzien te komen tot een simpelere en goedkopere regeling. Voor ge-
“van een ruimtelijke ontwikkeling sprake is als het
bieden waar op planologisch vlak toch weinig ver-
gaat om ruimtelijk relevante veranderingen in het
anderingen plaatsvinden, werden de plankosten
planologisch toegestane gebruik van gronden en opstallen alsmede om bouwkundige
door de wetgever (ondanks de
versnelling van de bestemmings- de beheersverordening als alternatief wijzigingen van bouwwerken, planprocedure) aan de hoge
voor het bestemmingsplan
waarvoor een bouwvergunning nodig is. Bij de beheersverorde-
kant geacht. Voor dergelijke plangebieden werden veelal conserverende be-
ning zal het meestal gaan om gebieden die ‘af’ of ‘uit-
stemmingsplannen, gericht op het beheer van het
ontwikkeld’ zijn. Om te bepalen of zich ruimtelijke
gebied, vastgesteld. Het instrument 'beheersveror-
ontwikkelingen voordoen moet naar verleden en toe-
dening' is ontwikkeld om op een snelle en effec-
komst worden gekeken. Indien in het verleden veel
tieve wijze het bestaande gebruik vast te leggen.
ontwikkelingen hebben gespeeld, kan dat een indicatie zijn dat het om een dynamisch gebied gaat. Ander-
Vanuit de gedachte dat de beheersverordening de
zijds heeft het begrip ruimtelijke ontwikkeling
bestaande situatie en dus geen ontwikkelingen vast-
betrekking op de fase na het vaststellen van de be-
legt, werd het door de wetgever niet noodzakelijk
heersverordening. Er mogen dan geen toekomstige
13
ontwikkelingen zijn voorzien. Zo kan voor een gebied
planologisch regime wil creëren in die zin dat het
nieuw beleid zijn ontwikkeld of een structuurvisie zijn
bestaande gebruik wordt vastgelegd.
vastgesteld waaruit nieuwe ontwikkelingen blijken. In een dergelijke situatie wordt de beheersverordening
Het vastleggen van deze situatie betekent ons inziens
niet als het geëigende instrument gezien.”
niet dat een beheersverordening geen enkele ontwikkeling toestaat. In de casus Landgraaf hebben we
Bij planologisch weinig dynamische gebieden kan bij-
voor de overige in het plangebied gelegen (voor het
voorbeeld gedacht worden aan natuurgebieden, maar
merendeel) woonpercelen gekozen voor een actuele
ook volledig ontwikkelde (nieuwbouw)wijken. Hele-
woonbestemming met bijbehorende bijgebouwen-
maal duidelijk is het dan nog steeds niet. Wat te doen
regeling. Voor deze gebieden golden diverse in meer
bijvoorbeeld bij de volledig uitontwikkelde woonwij-
of mindere mate verouderde onderliggende bestem-
ken uit bijvoorbeeld de zeventiger jaren? Van ruimte-
mingsplannen, zodat het overnemen van deze niet-
lijke (relevante) ontwikkeling is in een dergelijk gebied
uniforme regelingen eigenlijk geen optie was. We
meestal geen sprake. Wel is het planologisch heel
hebben hierboven al betoogd dat wij dit niet zien als
reëel voor dergelijke gebieden een actuele bijgebou-
een ruimtelijk relevante ontwikkeling die de toepas-
wenregeling op te nemen en niet de maximale opper-
sing van de beheersverordening in de weg staat.
vlakte aan bijgebouwen van bijvoorbeeld 20 of 30 m² uit een oud plan. Wij achten dit geen ontwikkeling in
Ook uit het feit dat de beheersverordening wettelijk
die zin dat het instrument beheersverordening niet
tevens geldt als toetsingskader voor omgevingsver-
meer zou kunnen worden toegepast. Hierbij speelt
gunningen voor de activiteit bouwen, blijkt dat
ook mee dat in veel achtertuinsituaties vaak al meer
bouw(omgevings)vergunningplichtige ontwikkelin-
dan de toegestane 20 of 30 m2 zijn gerealiseerd, zodat
gen niet al bij voorbaat in strijd zijn met het beginsel
met de beheersverordening veelal de bestaande situ-
dat in het plangebied geen ruimtelijke ontwikkelin-
atie wordt vastgelegd. Enig voorbehoud moet natuur-
gen mogen plaatsvinden.
lijk worden gemaakt, nu er nog geen jurisprudentie is op dit vlak en de omstandigheden van geval tot geval
Mocht er in de toekomst, ofschoon niet voorzien, toch
kunnen verschillen.
een ontwikkeling spelen die niet past in de beheersverordening, dan biedt de wet voor deze situaties af-
Er zal dan ook steeds een onderbouwing moeten
wijkingsmogelijkheden die zijn neergelegd in artikel
worden gegeven omtrent de toepassing van het in-
3.38, vierde lid Wro en in artikel 2.1, eerste lid onder c
strument beheersverordening in relatie tot de dyna-
van de Wabo. De beheersverordening kan dan opzij
miek, meer specifiek het ontbreken daarvan, in het
worden gezet om gewenste ontwikkelingen mogelijk
plangebied.
te maken. Opgemerkt moet worden dat de wetgever deze mogelijkheden weliswaar expliciet biedt, maar
Bestaand gebruik
dat (veelvuldig) gebruik hiervan in strijd is met de
Een beheersverordening heeft als doel het gel-
voorwaarde dat in het plangebied geen of nauwelijks
dende gebruik planologisch vast te leggen. Hier-
nieuwe ontwikkelingen zijn voorzien.
voor mag worden aangesloten bij het feitelijke gebruik (gebruik in enge zin) en bij het planolo-
Gis inventarisatie
gisch toegestane gebruik, zoals dat is vastgelegd in
Gezien het feit dat bij de beheersverordening de
het onderliggende ‘oude’ bestemmingsplan (ge-
bestaande situatie wordt (of kan worden) vastge-
bruik in ruime zin). In onze pilot Landgraaf was
legd, is een goede inventarisatie van de bestaande
sprake van een oud uitbreidingsplan zonder voor-
bouwwerken en het bestaande gebruik van groot
schriften, zodat voor dat deel van het besluitgebied
belang voor de inhoud en de goede werking van de
in elk geval moest worden aangesloten op het be-
verordening. Om de bestaande situatie in kaart te
staande gebruik. Dit komt overeen met de intentie
brengen is van diverse informatiebronnen gebruik
van de gemeente die voor het gebied een passend
gemaakt waaronder: de Basisregistratie Adressen
14
en Gebouwen (BAG), Kamer van Koophandel gege-
Landgraaf en wie volgt?
vens, 180° straatfotografie en vigerende digitale
De pilot-beheersverordening Landgraaf heeft be-
beleidskaarten. In de opdracht voor de gemeente
trekking op het gebied ‘De Streep’. Dit is een divers
Landgraaf was nog geen digitaal beleidsmateriaal
gebied met verschillende functies. Het hart van de
voorhanden en is deze ten behoeve van de analyse
Streep wordt gevormd door een winkelstraat/win-
gedigitaliseerd. Al deze informatie is verbeeld op
kelgebied. Dit betreft een winkelgebied waar de-
inventarisatiekaarten.
tailhandel, horeca, kantoren en (boven)woningen zijn gevestigd. Verder bestaat het gebied uit een
Naast de inventarisatiekaarten wordt ook een kaart
tweetal woonwijkjes, openbaar groen en enkele
opgesteld aan de hand van de vigerende bestem-
maatschappelijke functies zoals een basisschool en
mingen. De combinatie van het onderliggende re-
gymzaal.
gime met de inventarisatiekaarten levert een beeld op van mogelijk strijdige situaties. Met het opnemen
De gemeente Landgraaf dacht aanvankelijk aan een
van het bestaande gebruik in de beheersverordening
conserverend bestemmingsplan, maar raakte enthousiast over de financiële en proce-
is het mogelijk dergelijke illegale situaties te legaliseren (mits ook aan andere randvoorwaarden van een goede ruimtelijke ordening
de beheersverordening kan dan opzij worden gezet om gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken
durele voordelen die het opstellen van
een
beheersverordening
biedt. Samen met de gemeente Landgraaf is deze pilot gestart met
wordt voldaan). Dit is uiteraard aan de gemeente; er kan ook worden gekozen voor
als doel om een nieuw planologisch regime voor de
handhavend optreden in combinatie met het over-
Streep vast te stellen en gezamenlijk ervaring op te
nemen van het oude planologische regime.
doen met het instrument beheersverordening. De ontwerpverordening is inmiddels nagenoeg gereed en de ervaringen zijn positief te noemen.
De analysekaarten worden als bijlagen toegevoegd aan de beheersverordening en vormen tevens de basis voor de toekomstige bestemmingen en verbeel-
Inmiddels hebben zich meer geïnteresseerde ge-
ding. Aan de hand van de inventarisatie maakt de
meenten gemeld, zodat de beheersverordening
gemeente keuzes voor o.a. bestemmingen en aan-
wellicht een meer toegepast planologisch instru-
duidingen (bij de beheersverordening respectievelijk
ment gaat worden. De vraag is wie durft….?
besluitvlakken en besluitsubvlakken genoemd). Deze keuzes worden naderhand vertaald in de uiteindelijke digitale verbeelding die wordt toegevoegd aan de dataset van een beheersverordening.
15
De bestuurlijke lus Eerste ervaringen in de praktijk Door mr. Bram Lemmens Op 1 januari 2010 is de bestuurlijke lus in werking getreden. Doel van deze aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is om procedures bij de rechter te versnellen en om een inhoudelijk oordeel te krijgen. Door de bestuurlijke lus krijgt de bestuursrechter de mogelijkheid om, hangende een beroepsprocedure, het bestuursorgaan de gelegenheid te geven om gebreken in een bestreden besluit te herstellen in plaats van dit besluit meteen te vernietigen. Ruim een jaar na de inwerkingtreding van de bestuurlijke lus is het tijd om te bezien in welke gevallen de bestuurlijke lus wordt toegepast.
Iedere ambtenaar of adviseur kent ze wel: van die
het gebrek kan herstellen. Artikel 8:51b, eerste lid
dossiers die talloze keren voor de rechter komen
vereist dat het bestuursorgaan de rechtbank zo
zonder dat daadwerkelijk een rechterlijk oordeel
spoedig mogelijk meedeelt of het gebruik maakt
wordt gegeven over het conflict omdat telkens op
van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. In
grond van een procedureel gebrek het bestreden
artikel 8:51b, tweede lid is bepaald dat, indien het
besluit wordt vernietigd. Vervolgens dient het be-
bestuursorgaan overgaat tot herstel van het ge-
stuursorgaan de gehele procedure opnieuw te star-
brek, aan de rechtbank zo spoedig mogelijk schrif-
ten en hebben dezelfde appellanten dezelfde
telijk wordt meegedeeld op welke wijze het gebrek
grieven tegen het inhoudelijk gelijke besluit en
is hersteld. Partijen kunnen vervolgens binnen vier
worden standpunten over en weer herhaald. Een
weken na verzending van deze mededeling schrif-
van de grote gebreken van het bestuursprocesrecht
telijk hierover hun zienswijze naar voren brengen
was het ontbreken van de definitieve geschillenbe-
(art. 8:51b, derde lid). Daarna wordt de inhoudelijk
slechting.
behandeling van de zaak hervat.
Hoewel de Awb voldoende oplossingen voor definitieve geschillenbeslechting kent, werd daarvan
Overigens dient erop te worden gewezen dat arti-
door rechters weinig gebruik gemaakt. Denk bij-
kel 46, zesde lid van de Wet op de Raad van State
voorbeeld aan de mogelijkheid om schending van
zo is aangepast dat in hoger beroep toepassing van
vormvoorschriften te passeren (art. 6:22), de moge-
de bestuurlijke lus door de Ab kan worden opge-
lijkheid om de rechtsgevolgen van een vernietigd
dragen en het bestuursorgaan dan dus geen keuze
besluit in stand te laten ( art. 8:72, derde lid) of om
meer wordt gelaten in de toepassing daarvan.
zelf in de zaak te voorzien (art. 8:72, vierde lid). De jurisprudentie liet hier een terughoudendheid
de bestuurlijk lus is er dus om gebreken te herstellen
De bestuurlijke lus is er dus om gebreken te herstellen. Gedacht kan worden aan het niet correct
zien en de toepassingsmogelijkheden waren veelal ook beperkt. Daarom is de be-
uitvoeren van een onderzoek of een gebrekkige
stuurlijke lus sinds een jaar geïntroduceerd als
motivering. In ruime zin gaat het om strijd met ar-
middel om rechterlijke procedures sneller te laten
tikel 3:2 Awb of met artikel 7:12 Awb; zie de gewij-
verlopen en om te komen tot inhoudelijke beoor-
zigde memorie van toelichting TK 2007-2008,
deling van een geschil en daarmee tot definitieve
31352, nr. 6. Volgens deze memorie van toelichting
geschillenbeslechting.
kan herstel leiden tot een aanvullend onderzoek, een aanvullende motivering of een gewijzigd be-
De bestuurlijke lus
sluit. Een gewijzigd besluit wordt dan aangemerkt
Wat houdt de bestuurlijke lus precies in? De kern
als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 Awb,
van de bestuurlijke lus wordt gevormd door artikel
waartegen het beroep zich aldus richt. Herstel van
8:51a Awb. De rechter kan het bestuursorgaan in
een gebrek is niet mogelijk als door het herstel be-
de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden
paalde partijen die niet eerder in het geding zijn
besluit te herstellen of te laten herstellen. Dit ge-
betrokken, onevenredig worden benadeeld. Te
beurt in een tussenuitspraak (art. 8:80a). De rechter
denken valt aan vergunningenprocedures, waar-
bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan
door door herstel van een gebrek de buurman ge-
16
lijk krijgt en de vergunning na toepassing van de
• een motiveringsgebrek, Ab 23 juni 2010, nr.
bestuurlijke lus wordt geweigerd terwijl de vergun-
200907162/1/T1/H1 en Ab 21 juli 2010, nr.
ninghouder niet in beroep is geweest of anderszins
200807503/1/T1/R2; • het niet uitvoeren van een onderzoek, Ab 18 au-
niet in het geding betrokken was.
gustus 2010, nr. 200909225/1/T1/R1 en • onzorgvuldige voorbereiding, Ab 20 oktober
Los van de bestuurlijke lus is gelijktijdig artikel 8:72,
2010, nr. 20100814/1/T1/M1.
vierde lid, onder b Awb aangepast. Daarin staat nu dat, indien een bestuursorgaan wordt opgedragen na vernietiging een vervangend besluit te nemen,
Geen bestuurlijke lus mogelijk
de rechter kan bepalen dat de voorbereiding van
Interessant is ook in welke gevallen de bestuurlijke
het nieuwe besluit niet of niet geheel overeenkom-
lus niet kan worden toegepast. Indien de gebreken
stig de eisen bedoeld in afdeling 3.4 Awb (uniforme
van dien aard zijn dat nader onderzoek en mogelijk
openbare voorbereidingsprocedure, uov) hoeft te
nadere besluitvorming nodig is, leent de bestuur-
geschieden. Ook deze aanpassing kan tot versnel-
lijke lus zich niet voor een oplossing, zo oordeelt de
ling van procedures leiden.
Ab in een uitspraak van 13 oktober 2010, nr. 200908301/1/R2. In een uitspraak van de Ab van 4
Toepassing in praktijk
mei 2010, AB 2010 nr. 204, is bepaald dat de be-
Van de bestuurlijke lus wordt in de praktijk door
stuurlijke lus niet kan worden toegepast bij strijd
rechters regelmatig gebruik gemaakt. Uit de eerste
met artikel 3:11 Awb (betreft terinzagelegging ont-
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
werpbesluit en relevante stukken). In deze zaak was
van de Raad van State (Ab) wordt duidelijk dat de
het akoestisch onderzoek niet gelijktijdig met het
bestuurlijke lus inderdaad wordt toegepast voor
ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd en
kleine, eenvoudig te herstellen gebreken:
de Ab oordeelde dat dit niet te herstellen was met
• het onbevoegd beslissen op een aanvraag om een
de bestuurlijke lus.
projectbesluit, Ab 2 juni 2010, Br. 2010/144 p. 757;
De bestuurlijke lus leent zich in bepaalde gevallen
• het verkeerd ondertekenen van een besluit, Ab
niet voor herstel van gebreken en dan volgt ge-
17 maart 2010, nr. 200904380/1/T1/M1;
grondverklaring van het beroep en vernietiging van
• het niet raadplegen van een deskundige, Ab 17
het besluit. Daarvan is met name sprake als er in
maart 2010, nr. 200906320/1/T1/M1;
complexe procedures, waarbij verschillende belan-
• het niet toetsen van een verzoek om informatie
gen zijn betrokken, geen goede belangenafweging
aan de Wob, Ab 14 april 2010, AB 2010 nr. 166;
heeft plaatsgevonden, dan wel een dermate on-
17
zorgvuldige voorbereiding heeft plaatsgevonden
200909566/7/R3. Tenslotte is het belangrijk op te
en als gevolg daarvan mogelijk een heel ander ma-
merken dat artikel 8:80a, derde lid Awb het moge-
terieel besluit moet worden genomen.
lijk maakt om de bestuurlijke lus te combineren met
De jurisprudentie over het toepassingsbereik van de
het overslaan van de uov van afdeling 3.4 Awb. In-
bestuurlijke lus dient zich nog verder te ontwikkelen.
dien de rechter aan het bestuursorgaan opdraagt een gebrek te herstellen dat mogelijk kan leiden tot
Uov niet van toepassing
het nemen van een hersteld dan wel vervangend
Wanneer de bestuurlijke lus geen oplossing biedt
besluit, kan hij tevens bepalen dat de uov niet van
en het bestreden besluit wordt vernietigd, kan toe-
toepassing is bij dit nieuw te nemen herstelbesluit
passing van het vernieuwde artikel 8:72, vierde lid,
(zie Ab 7 juli 2010, nr. 200905173/1/T1/M1 en Ab 18
onder b Awb alsnog een versnelling van de proce-
augustus 2010, nr. 200909225/1/T1/R1).
dure betekenen. In een zaak van 17 maart 2010, nr. 200903585/1/R3, vernietigde de Ab een vaststel-
Snel met een inhoudelijke beoordeling
lingsbesluit van een bestemmingsplan omdat in de
De bestuurlijke lus wordt in de praktijk toegepast
kennisgeving van het ontwerpbestemmingsplan
in met name zaken waarbij de voorbereiding van het bestreden besluit al veel tijd in
stond dat een ieder die zienswijzen had ingediend een mondelinge toelichting kon geven in een raads-
sneller een inhoudelijke beoordeling door de rechter
beslag heeft genomen, zoals bestemmingsplanzaken. Op deze wijze kan sneller een inhoudelijke beoor-
commissievergadering, hetgeen vervolgens niet was gebeurd. De Ab bepaalde dat bij
deling door de rechter plaatsvinden. Wanneer ver-
het nieuwe vaststellingsbesluit de uov niet hoef de
nietiging van een besluit toch aan de orde is, dan
te worden gevolgd en dat alleen het horen van de-
wel bij het herstellen van een gebrek na toepassing
genen die zienswijzen hadden ingediend, alsnog
van de bestuurlijke lus, kan artikel 8:72, vierde lid,
diende te gebeuren, alvorens het plan kon worden
onder b Awb voor versnelling van de procedure zor-
vastgesteld. Een zelfde toepassing door de Ab van
gen doordat de rechter de uov bij het nieuw te
artikel 8:72, vierde lid, onder b Awb is ondermeer
nemen besluit niet van toepassing verklaart.
te zien in andere bestemmingsplanzaken van 17 februari 2010, nr. 200809085/1/R1 en 4 mei 2010, nr.
18
Tonnaer Nieuws
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht heeft van de
Voor de gemeente Steenwijkerland hebben wij in 3
gemeente Maasdonk opdracht gekregen voor het
maanden tijd voorontwerp bestemmingsplannen
opstellen van een verkavelings- en bestemmingsplan
opgesteld voor in totaal 22 kernen.
voor het uitbreidingsplan Vinkelse Slagen. Dit plan voorziet in de bouw van ca. 90 woningen in diverse
Ook heeft Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht
typologieën
voor deze Overijsselse gemeente een GIS-analyse uitgevoerd van de BAG-gegevens. Gekeken is naar de
In verband met de invoering van de Wabo zijn door
correctheid, compleetheid en geometrie van BAG-
ons diverse cursussen verzorgd, zoals voor project-
objecten. Daarnaast is er een GIS-inventarisatie op
ontwikkelaars, diverse gemeenten en een rechtsbij-
locatie uitgevoerd van alle objecten waar fouten zijn
standsverzekeraar.
geconstateerd.
In opdracht van de gemeente Echt-Susteren en het
Voor de gemeenten Valkenburg aan de Geul, Voe-
LIOF wordt binnenkort gestart met het maken van
rendaal en Steenwijkerland zijn interne workshops
een herstructureringsplan voor het bedrijventerrein
gehouden waarin met alle relevante disciplines ge-
Wolfskoul in Susteren. Vervolgens zal voor dit gebied
discussieerd is over de bestemmingsplansystema-
door ons ook een bestemmingsplan worden opge-
tiek. Deze bijeenkomsten hebben geleid tot een
steld .
aanpassing van de standaard planregels voor deze gemeenten.
Voor de gemeente Landgraaf is een concept beheersverordening afgerond voor het gebied De Streep. El-
Wij blijven volop planschade beoordelingen maken,
ders in dit nummer is een artikel opgenomen over
zoals bijvoorbeeld voor de gemeenten Son en Breu-
deze interessante alternatieve planvorm voor het (be-
gel, Helmond, Nederweert, Leudal, Beek en Heerlen.
heersmatige) bestemmingsplan. Voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu In opdracht van de gemeente Stein begeleidt Ton-
(I&M) heeft Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht
naer Adviseurs in Omgevingsrecht het bestemmings-
opdracht gekregen om mee te denken bij de vervaar-
plan voor het nieuwe winkelcentrum nadat het oude
diging van een digitale AMvB Ruimte. Middels di-
door brand was verwoest en zorgt voor het oplossen
verse pilots is proefmatig gekeken naar de beste
van juridische problemen zodat snel kan worden ge-
manier om de AMvB Ruimte te digitaliseren. De op-
start met de bouw van een nieuw permanent winkel-
dracht is inmiddels uitgebreid tot het daadwerkelijk
centrum.
vervaardigen van een digitale AMvB Ruimte en het schrijven van een werkprotocol voor AMvB datasets.
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is volop bezig met ontwikkelingen in het landelijk gebied. Voor
Wij hebben
Weert en Valkenburg aan de Geul zijn bestemmings-
Vught, Maasdriel, Gulpen-Wittem, Margraten en
plannen Buitengebied in de maak. Voor de gemeente
Landgraaf diverse oude WRO-plannen gedigitali-
Meerssen wordt momenteel een Structuurvisie Bui-
seerd. Hierdoor zijn de gemeenten in staat om een
tengebied opgesteld, waarin de uitgangspunten van
breder spectrum aan plannen digitaal beschikbaar te
het Limburgs Kwaliteitsmenu zijn opgenomen.
stellen voor de burgers en bedrijven. Daarnaast is het
onder andere voor de gemeenten
interne werkproces met een digitaal plan verbeterd. Voor de gemeente Schinnen, Weert en Helmond zijn GIS analyses uitgevoerd ten behoeve van de actualisatie van de bestemmingsplannen buitengebied. Uit de analyses kwamen diverse problemen naar voren waardoor men in staat is geweest het plan inhoudelijk te verbeteren.
19
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is een adviesbureau op het terrein van de zorg voor de fysieke leefomgeving: de omgeving waarin wordt gewoond, gewerkt en gerecreëerd. Onze werkzaamheden bestaan uit juridische en beleidsadvisering, planologische en stedenbouwkundige dienstverlening en digitale informatievoorziening.
Onze diensten worden aangeboden
Locatie Maastricht Airport
in de vorm/op basis van:
Amerikalaan 70c, 6199 AE Maastricht Airport
• ad hoc advisering
Tel. 043 - 326 16 60 fax. 043 - 326 16 64
• service-overeenkomst • raamovereenkomst
Locatie Eindhoven
• mediation
Vonderweg 14, 5616 RM Eindhoven
• detachering
Tel. 040 - 257 13 36 fax. 040 - 257 02 90
• coaching • cursus/training
E-mail
• digitalisering
Internet www.tonnaer.nl
[email protected]
ADVISEURS IN OMGEVINGSRECHT
JURIDISCHE EN BELEIDSADVISERING D I G I TA L E I N F O R M AT I E PLANOLOGIE EN STEDENBOUW
