Tonnaer Nieuwsbrief In dit nummer Van de redactie Interview: Geen papieren tijgers, maar plannen die werken Toepassing onderdelenfuik in het milieurecht Is een bouwplaats een inrichting? Digitale Welstand: De volgende fase in digitale ruimtelijke ordening Tonnaer prominent aanwezig op Provero congres 2011 Digitaal versus papier, Discrepanties bij bestemmingsplannen Vergunningvrij bouwen, welstand en ruimtelijke kwaliteit Tonnaer Nieuws
jaargang 13 nummer 45 mei 2011
ADVISEURS IN OMGEVINGSRECHT
JURIDISCHE EN BELEIDSADVISERING D I G I TA L E I N F O R M AT I E PLANOLOGIE EN STEDENBOUW
Quo vadis?
Van de redactie Waarheen leidt de weg in het omgevingsrecht? Naar een verdere terugdringing van administratieve en bestuurlijke lasten, tot minder maatschappelijke regeldruk en minder bestuurlijke regeldrukte? Prikkelende vragen die centraal staan in de oratie van Frans Tonnaer op 27 mei in het kader van zijn benoeming tot hoogleraar. De volgende uitgave van deze nieuwsbrief bevat een verslag hiervan inclusief een antwoord op de vraag “Quo vadis? Over vertrouwen in het omgevingsrecht”, de titel van zijn oratie.
In de voorliggende uitgave, nummer 45 van de der-
een bouwplaats al dan niet een inrichting is staat
tiende jaargang, komt onder meer een opdrachtgever
centraal in de bijdrage van Anikó Neven.
aan het woord: Renée Kuppers, planologisch en juri-
Dat Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht ook tijdens
disch beleidsmedewerkster van de gemeente Meerssen
seminars en congressen acte de présence geeft blijkt
over haar veelzijdige beroepspraktijk én haar ervarin-
uit het verslag van Patrick Blom van de deelname aan
gen met Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht.
het Provero congres 2011. In de rubriek Tonnaer Nieuws vindt u tenslotte een overzicht van waar ons
Daarnaast bevat deze uitgave, als vanouds, antwoor-
bedrijf zoal aan het werk is.
den met visie en inhoud over prangende vragen,
Als extra bijlage is de brochure ‘De beheersverorde-
jurisprudentie en ontwikkelingen in het omgevings-
ning’ aan deze Nieuwsbrief toegevoegd. De brochure
recht. Zo gaat Yuval Schönfeld in op discrepanties bij
gaat in op de achtergronden en voordelen van de
bestemmingsplannen en de wijziging in de jurispru-
inzet van de beheersverordening. Voor nadere infor-
dentie bij de toepassing van de onderdelenfuik in het
matie over de kansen en mogelijkheden van de Be-
milieurecht. Patrick Blom schetst een volgende stap
heersverordening in uw gemeente én over de overige
in de ontwikkeling van digitale ruimtelijke ordening:
bijdragen van deze Nieuwsbrief kunt u uiteraard al-
Digitale Welstand. Over welstand en met name de in-
tijd contact met ons opnemen.
vloed van vergunningvrij bouwen op de ruimtelijke Veel leesplezier!
kwaliteit gaat het artikel van Rilanna van Nuenen. Of
Inhoudsopgave Van de redactie
02
Interview: Geen papieren tijgers, maar plannen die werken
03
Toepassing onderdelenfuik in het milieurecht
04
Is een bouwplaats een inrichting?
08
Digitale Welstand: De volgende fase in digitale ruimtelijke ordening
09
Tonnaer prominent aanwezig op Provero congres 2011
11
Digitaal versus papier, Discrepanties bij bestemmingsplannen
12
Vergunningvrij bouwen, welstand en ruimtelijke kwaliteit
14
Tonnaer Nieuws
19 2
‘Geen papieren tijgers, maar plannen die werken’ Interview
Renée Kuppers werkt als planologisch en juridisch beleidsmedewerkster bij de Afdeling Bouwen en Milieu van de gemeente Meerssen. Op het terrein van de ruimtelijke ordening en inrichting van de kernen en landelijk gebied is werk aan de winkel. ‘Veel werk, dat we niet alleen aan kunnen. Daarom maken we gebruik van de expertise en kwaliteiten van externe adviesbureau’s als Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht,’ aldus Renée Kuppers.
De gemeente Meerssen is ontstaan na een gemeen-
Via Margraten, Aken en Eindhoven naar Meerssen
telijke herindeling in 1982 en telt momenteel bijna
Renée Kuppers is afkomstig uit Margraten. Ze begon
20.000 inwoners verdeeld over de kernen Meerssen,
met de studie bouwkunde aan de Universiteit van Aken
Rothem, Bunde, Geulle en Ulestraten. Een groot
en stapte daarna over naar de TU Eindhoven waar ze
gedeelte van de oppervlakte van 2.747 ha. bestaat uit
afstudeerde als stedenbouwkundig ingenieur. Aanslui-
een landelijk gebied.
tend heeft ze nog de postdoctorale studie Master of Business Administration succesvol afgerond.’Al met al
Verstedelijkte kernen én landelijk gebied
een ideale combinatie om het veelzijdige werk in
Renée Kuppers over de ruimtelijke ordening van “haar”
Meerssen goed te kunnen doen; zowel de inhoud als
gemeente: ‘Het uitdagende van Meerssen is dat de ge-
het proces zit in mijn bagage,’ aldus Renée Kuppers.
meente voor wat betreft Meerssen en Bunde over verstedelijkte kernen beschikt én over landelijk gebied.
Oplossingsgericht, secuur en deskundig
Dat betekent dat mijn collega’s en ik in ons dagelijks
De herziening van bestemmingsplannen is een van de
werk bezig zijn met bijvoorbeeld centrumverbetering
vele projecten die momenteel in uitvoering zijn. Daarbij
en nieuwbouw in de kernen maar ook met “groene”
gaat het om zes deelgebieden, vijf voor de kernen en
projecten als het Grensmaasproject of de verbreding
een voor het landelijk gebied. Elk bestemmingsplan
van het Julianakanaal en recentelijk zelfs met de reali-
wordt voorafgegaan door een beleidsvisie waarin de
satie van een aardwoning.’
uitgangspunten zijn verwoord en wordt vervolledigd door een beeldkwaliteitplan. Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is betrokken bij de actualisatie. Renée Kuppers over de keuze voor Tonnaer: ‘Via mond-op-mond reclame zijn we bij Van Ekert uitgekomen, het stedenbouwkundig bureau dat later door Tonnaer is overgenomen. Na de overname is het werk door de mensen van Tonnaer als vanouds voortgezet. Ik kan alleen maar positief zijn over hun kwaliteiten: altijd bereid om oplossingsgericht mee te denken, secuur en deskundig.’ Bestemmingsplannen die “werken” ‘Mijn ervaring is dat bij Tonnaer afspraken goed worden nagekomen. Mensen als Steffie Renders, een van de stedenbouwkundigen van Tonnaer en betrokken bij de herziening van het bestemmingsplan, zorgen ervoor dat alles conform afspraak wordt uitgevoerd. Hun eindproducten zijn goed. Geen “papieren tijgers” van tig pagina’s maar plannen waar je iets mee kunt, die de nodige flexibiliteit bieden en “werken”. Voor ons als gemeente is dat erg belangrijk. We zijn er tenslotte voor onze burgers!’
3
Wijziging jurisprudentie Toepassing onderdelenfuik in het milieurecht Door mr. Yuval Schönfeld Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft de gemoederen bezig houden. Op grond van dit artikel kan géén beroep bij de rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij géén zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb naar voren heeft gebracht, géén bezwaar heeft gemaakt of géén administratief beroep heeft ingesteld. Dit artikel heeft veel jurisprudentie teweeggebracht. In deze jurisprudentie is de zogenoemde ‘onderdelenfuik’ ontstaan. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 en een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) zijn er enige veranderingen te ontwaren met betrekking tot de toepassing van de onderdelenfuik in het milieurecht. In dit artikel worden deze veranderingen in kaart gebracht. Eerst wordt echter beschreven hoe de onderdelenfuik in het omgevingsrecht werd toegepast vóór het van kracht worden van de Wabo.
Artikel 6:13 Awb luidt als volgt: “geen beroep bij
bestuurlijke fase ter discussie zijn gesteld, in beginsel
de administratieve rechter kan worden ingesteld
nieuwe gegevens, beroepsgronden of bewijsmidde-
door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs
len kan inbrengen, tenzij de belanghebbende rede-
kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als
lijkerwijs kan worden verweten deze niet eerder te
bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht,
hebben ingebracht. Met andere woorden, een be-
geen bezwaar heeft gemaakt of geen administra-
langhebbende kan, indien hij een zienswijze heeft
tief beroep heeft ingesteld.”
ingediend of bezwaar heeft gemaakt tegen een onderdeel van een besluit, in beroep
Op grond van dit artikel mag een belanghebbende dus alleen in
de onderdelenfuik: voor en na de Wabo
beroep worden ontvangen als hij
wél nieuwe argumenten of gronden aanvoeren met betrekking tot dat onderdeel. Er is dus sprake van
bezwaar heeft gemaakt, deel heeft genomen aan de
een ‘onderdelenfuik’ en géén ‘argumentatieve fuik’.
uniforme openbare voorbereidingsprocedure van af-
Hoe het begrip ‘onderdeel’ van een besluit moet
deling 3.4 Awb of administratief beroep heeft inge-
worden geïnterpreteerd is niet omschreven in de
steld. Artikel 6:13 Awb, zoals deze op dit moment
parlementaire geschiedenis. Dit heeft zich in de
luidt, is ingevoerd bij de inwerkingtreding van de uni-
rechtspraak verder uitgekristalliseerd.
forme openbare voorbereidingsprocedure. In de kamerstukken bij voornoemde wetswijziging
Toepassing artikel 6:13 Awb in het omgevingsrecht
(TK 2004-2005, 29 421, nr. 3, p. 7 en TK 2004-2005,
vóór inwerkingtreding Wabo
29 421, nr. 11) is verduidelijkt dat artikel 6:13 Awb
Ten aanzien van milieuvergunningen op grond van
ook geldt voor de onderdelen van een bestreden
de Wet milieubeheer (Wm) is over de toepassing
(ontwerp) besluit. Een redelijke uitleg van artikel
van artikel 6:13 Awb en de onderdelenfuik inmid-
6:13 Awb brengt volgens de minister dan ook met
dels een vaste lijn ontstaan in de jurisprudentie. De
zich dat van belanghebbenden mag worden ver-
Afdeling heeft de standaardoverweging over de
langd dat zij duidelijk maken op welke onderdelen
onderdelenfuik in het milieurecht voor het eerst ge-
van het (ontwerp) besluit naar voren gebrachte
bezigd in de uitspraak van 1 november 2006 (AbRvS
zienswijzen/ bezwaren betrekking hebben. Bij deze
1 november 2006, nr. 200602308/1, AB 2007, 95, m.
besluiten zal het beroep bij de rechter zich dus niet
nt. G.M. van den Broek en A.T. Marseille). In deze
kunnen richten tegen onderdelen ten aanzien
uitspraak overwoog de Afdeling het volgende:
waarvan in de bestuurlijke voorfase in het geheel géén zienswijzen/ bezwaren naar voren zijn ge-
“Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet be-
bracht. Anderzijds betekent artikel 6:13 Awb dat de
stuursrecht kan geen beroep worden ingesteld
belanghebbende in beroep bij de rechter terzake
door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs
van onderdelen van het besluit die ook reeds in de
kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als
4
bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
zienswijze had ingediend. Volgens de Afdeling lig-
Dit artikel moet, gezien de wetsgeschiedenis (Ka-
gen aan een besluit inzake een vergunning als be-
merstukken II 2003/04, 29421, nr. 3, blz. 5 e.v. en
doeld in de Wm een aantal beslissingen over de
nr.11), aldus worden uitgelegd dat een belangheb-
aanvaardbaarheid van verschillende categorieën
bende slechts beroep kan instellen tegen onderde-
milieugevolgen (zoals bijvoorbeeld geluidemissie
len van een besluit waarover hij een zienswijze naar
en geuremissie) ten grondslag. Deze beslissingen
voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet
worden als ‘onderdelen’ in de zin van dat besluit
kan worden verweten over dat onderdeel geen
beschouwd.
zienswijze naar voren te hebben gebracht. Aan een besluit inzake een vergunning als bedoeld in de
Deze uitspraak is later door de Afdeling bevestigd
Wet milieubeheer ligt een aantal beslissingen over
(o.a. AbRvS 8 november 2006, nr. 200602240/1, M
de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën
en R 2007, 9, m. nt. Van ’t Lam). In de uitspraak van
milieugevolgen, zoals geluidemissie en geuremissie,
19 november 2010 (AbRvS 19 november 2010, nr.
ten grondslag. Deze beslissingen kunnen naar het
201008507/2/M1) oordeelde de Afdeling dat de be-
oordeel van de Afdeling als onderdelen in vorenbe-
roepsgronden inzake de bevoegdheid van het col-
doelde zin van dat besluit worden beschouwd.
lege van burgemeester en wethouders en de
Gelet hierop en gezien de weergegeven uitleg van
vergunningplicht van de inrichting géén betrekking
artikel 6:13, kunnen in beroep in beginsel slechts ca-
hebben op een besluitonderdeel als hiervoor be-
tegorieën milieugevolgen aan de orde worden ge-
doeld. Artikel 6:13 Awb staat er dan ook niet aan
steld waarover een zienswijze naar voren is
in de weg dat deze gronden eerst in beroep wor-
gebracht. Appellanten hebben tegen het ontwerp-
den aangevoerd.
besluit geen zienswijzen naar voren gebracht met
Met betrekking tot bouwvergunningen en vrijstellingen van het bestemmingsplan oor-
betrekking tot lichthinder. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat appellanten redelijkerwijs niet kan wor-
een vaste lijn in de jurisprudentie
deelde de Afdeling (AbRvS 9 december 2009, nr. 200901496/1/H1) dat deze besluiten niet uit verschillende onderdelen
den verweten dat zij over deze categorie milieugevolgen geen zienswijzen hebben
bestaan. De Afdeling:
ingebracht. Uit het vorenstaande volgt dat het be-
“Het besluit van 22 december 2006 tot verlening
roep voor zover dat betrekking heeft op lichthinder
van vrijstelling moet voor de toepassing van artikel
niet-ontvankelijk is.”
6:13 Awb worden aangemerkt als één besluit, dat zich niet laat opdelen in meerdere besluitonderde-
Een belanghebbende kon dus in beroep tegen een
len. Hetzelfde geldt voor het besluit van 29 decem-
milieuvergunning alleen die onderdelen van de ver-
ber 2006 inzake de bouwvergunning. Nu het
gunning aan de orde stellen waartegen hij een
bezwaarschrift van [appellante] is gericht tegen
5
beide besluiten staat artikel 6:13 van de Awb er niet
2011, nr. 201006983/1/M2) gaf de Afdeling proactief
aan in de weg dat in beroep nieuwe gronden tegen
een soort ‘handleiding’ over hoe om moet worden
deze besluiten worden aangevoerd.”
gegaan met artikel 6:13 Awb in het tijdperk van de Wabo. In de uitspraak overweegt de Afdeling dat
Uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011
de verschillende toestemmingen binnen een omge-
(ná inwerkingtreding Wabo)
vingsvergunning worden opgevat als besluitonder-
Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden.
delen in de zin van artikel 6:13 Awb:
De Wabo voorziet in één omgevingsvergunning die
“Een omgevingsvergunning als bedoeld in de artike-
in de plaats is gekomen van verschillende vergun-
len 2.1 en 2.2 van de Wabo heeft betrekking op het
ningen, ontheffingen, vrijstellingen en meldingen
uitvoeren van een project dat uit verschillende acti-
(onder andere de bouwvergunning op grond van
viteiten kan bestaan. Het ligt in de rede voor de toe-
de Woningwet, de milieuvergunning op grond van
passing van artikel 6:13 van de Awb elk van de in de
de Wet milieubeheer, het projectbesluit en de ont-
artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestem-
heffing van het bestemmingsplan op grond van de
mingen die in een omgevingsvergunning zijn opge-
Wet ruimtelijke ordening).
nomen, als besluitonderdeel op te vatten.”
Een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld het
Voor wat betreft de toepassing van artikel 6:13 Awb
realiseren van een nieuwe fabriek kan dus onder
in milieuzaken kan de uitspraak worden gezien als
andere bestaan uit een omgevingsvergunning voor
een cesuur. In de uitspraak stapt de Afdeling af van
zowel de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid,
de vaste jurisprudentie ten aanzien van de onderde-
onder a Wabo) als voor het oprichten van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, onder e Wabo).
lenfuik met betrekking tot besluit-
een ‘handleiding’ voor het omgaan met artikel 6:13 Awb
onderdelen
waarin
bepaalde
beslissingen over milieugevolgen zijn vervat. De Afdeling komt hier-
De vraag rees hoe artikel 6:13 Awb en de leer van
toe omdat zij ten aanzien van ruimtelijke besluiten
de onderdelenfuik zou moeten worden toegepast
overwoog dat deze niet uit verschillende besluiton-
bij een omgevingsvergunning die bestaat uit meer-
derdelen bestaan. Nu (onder andere) de vroegere
dere activiteiten zoals bovengenoemd omschreven.
bouwvergunning en milieuvergunning zijn geïnte-
In de uitspraak van 9 maart 2011 (AbRvS 9 maart
greerd in één omgevingsvergunning is het voor de
6
rechtseenheid van belang om op dezelfde manier
meer als besluitonderdelen in de zin van artikel 6:13
toepassing te geven aan artikel 6:13 Awb:
Awb opgevat.
“Onder het recht dat voor de invoering van de Wabo gold, moest het bevoegd gezag ook bij be-
Deze jurisprudentiële lijn gaat ook gelden voor mi-
slissingen over een vrijstelling met het oog op de
lieuvergunningen krachtens de Wm die op grond van
verlening van een bouwvergunning onder omstandigheden de
het overgangsrecht nog kunnen
keerpunt in de jurisprudentie
aanvaardbaarheid van verschil-
worden verleend: “Ook na de invoering van de
lende categorieën milieugevolgen voor het woon-
Wabo kunnen in een aantal gevallen nog steeds op
en leefklimaat beoordelen. De rechtspraak vatte die
grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer be-
beoordelingen voor de toepassing van artikel 6:13
sluiten inzake milieuvergunningen worden genomen
van de Awb niet als besluitonderdelen op. Tekst
(…). Overweging (…) geeft de Afdeling aanleiding,
noch geschiedenis van de Wabo geeft aanleiding
ter wille van de rechtseenheid, ook in die gedingen
die lijn te wijzigen. Dit betekent dat, als met betrek-
beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschil-
king tot een omgevingsvergunning - als bedoeld in
lende categorieën milieugevolgen niet meer voor de
artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, in samen-
toepassing van artikel 6:13 van de Awb als besluiton-
hang met c, van de Wabo - voor het bouwen in
derdelen aan te merken. In het belang van de rechts-
strijd met een bestemmingsplan eerst in beroep
zekerheid zal deze wijziging van de rechtspraak eerst
gronden over bijvoorbeeld geluid worden aange-
worden toegepast op beroepen tegen besluiten die
voerd, er ook onder de Wabo geen aanleiding is het
op of na 1 april 2011 op de voorgeschreven wijze zijn
beroep ter zake van die toestemming in zoverre
bekendgemaakt.”
niet-ontvankelijk te verklaren. Als de desbetreffende omgevingsvergunning tevens een - in artikel
Slot
2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, be-
De uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 kan
doelde - toestemming tot het oprichten, verande-
worden gezien als een keerpunt in de jurispruden-
ren of in werking hebben van een inrichting bevat
tie over de toepassing van artikel 6:13 Awb in het
en het beroep zich ook tegen deze toestemming
omgevingsrecht. De verschillende toestemmingen
richt, ligt het niet in de rede ter zake van deze toe-
(bijvoorbeeld de toestemming voor de activiteit
stemming wel te beslissen dat het beroep wegens
bouwen, het oprichten van een inrichting of het af-
het eerst in beroep aanvoeren van gronden over
wijken van het bestemmingsplan) binnen één om-
geluid in zoverre niet-ontvankelijk is. Daarom ziet
gevingsvergunning
de Afdeling, in aanmerking genomen dat tekst
sluitonderdelen in de zin van artikel 6:13 Awb. Be-
noch geschiedenis van de Wabo in een andere rich-
slissingen over de aanvaardbaarheid van verschil-
ting wijst, aanleiding beslissingen over de aan-
lende categorieën milieugevolgen worden voor-
vaardbaarheid van de verschillende categorieën
taan (zowel onder vigeur van de Wabo als van de
milieugevolgen die in een besluit over een omge-
Wm in overgangsrechtelijke situaties) voor de toe-
vingsvergunning zijn vervat, voor de toepassing van
passing van artikel 6:13 Awb niet meer als besluit-
artikel 6:13 van de Awb niet als besluitonderdelen
onderdelen aangemerkt. Deze uitspraak is een van
aan te merken.
de eerste uitspraken waarin de invloed van de
worden
opgevat
als
be-
Wabo zich op het omgevingsrecht heeft doen gelKortom, de beslissingen over de aanvaardbaarheid
den. Er zullen in de (nabije) toekomst nog veel be-
van verschillende categorieën milieugevolgen met
langrijke uitspraken over de toepassing van de
betrekking tot de toestemming voor het oprichten
Wabo volgen waarvan u in de volgende nummers
van een inrichting worden dus, in tegenstelling tot
van de Tonnaer Nieuwsbrief uiteraard op de hoogte
de jurisprudentie onder de vigeur van de Wm, niet
zult worden gehouden!
7
Is een bouwplaats een inrichting? Langdurige projecten, inzet groot materieel én schending milieubelang Door mevr. mr. Anikó Neven Geregeld wordt op grote schaal gebouwd, gesloopt en nieuwe infrastructuur aangelegd zonder dat de bouwplaats als ‘inrichting’ in het kader van de Wet milieubeheer (Wm) is aangemeld. Op het bouwterrein is vaak zwaar materiaal aanwezig of de uitvoerende werkzaamheden hebben een lange doorlooptijd. Bij de vergunningverlenende instantie zou dan zomaar de gedachte kunnen ontstaan dat de bouwplaats een inrichting is. Wanneer is dat het geval en wanneer niet?
Sinds de inwerkingtreding van de Wabo geldt een
ren, propaangastanks, of voor het continue veroor-
coördinatieplicht voor een aanvraag van een omge-
zaken van geluidhinder zal de vraag kunnen ont-
vingsvergunning voor het aspect bouwen en een mel-
staan of door de combinatie van diverse elementen
ding in het kader van het Activiteitenbesluit voor een
er geen sprake kan zijn van een inrichting. De Afde-
type B-inrichting. Het doen van een melding is één van de indie-
ling heeft overwogen in haar uit-
wel of geen inrichting?
ningsvereisten voor de omgevings-
spraken van 13 januari 2000 in zaak nr. E03.97.1595, BR 2000, 234,
vergunningaanvraag. Als sprake is van samenloop,
van 17 februari 2010 in zaak nr. 200901215/1/M1 en
zoals bij het bouwen van een gebouw en het oprich-
van 4 mei 2010 in zaak nr. 201002682/1/M1 dat "met
ten van een inrichting, dan zal het bevoegde be-
de Wet milieubeheer niet beoogd wordt om bescher-
stuursorgaan op grond van artikel 8.41a, eerste lid tot
ming te bieden tegen nadelige gevolgen voor het mi-
en met derde lid van de Wm de aanvraag voor de om-
lieu die bouwactiviteiten met zich kunnen brengen.
gevingsvergunning buiten behandeling moeten laten
Bouwactiviteiten zelf zijn als zodanig dan ook niet in
indien de oprichting niet is gemeld.
het Inrichtingen- en vergunningenbesluit aangewezen als inrichting die nadelige gevolgen voor het mi-
Wat is een inrichting?
lieu kan veroorzaken".
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid Wm wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen (dus ook
Daadwerkelijke schending van milieubelang
de Wabo) verstaan onder inrichting: elke door de
Voordat het bevoegde gezag de bouwplaats onder
mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij be-
de werking van de Wet milieubeheer wil brengen
drijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die bin-
zou niet enkel naar de aanwezigheid van diverse
nen een zekere begrenzing pleegt te worden
vergunning- en meldingplichtige installaties en
verricht. Ingevolge het derde lid van dit artikel wor-
naar de onderlinge samenhang van de activiteiten
den bij algemene maatregel van bestuur catego-
moeten worden gekeken, maar zou het bevoegd
rieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige
gezag moeten overwegen of door die activiteiten
gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
daadwerkelijk een milieubelang als bedoeld in de Wet milieubeheer wordt geschonden. Dat kan het
Reikwijdte
geval zijn indien naast de bouwactiviteiten ook nog
Bij de gemeenten komt de vraag vaak ter discussie
activiteiten plaats vinden waarop de Wet milieube-
of bouwplaatsen binnen de reikwijdte van het be-
heer van toepassing is. Zie ter zake onder meer de
grip ‘inrichting’ van artikel 1.1, eerste lid van de
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van
Wm kunnen vallen. Dit is niet het geval als de acti-
13 januari 2000, zaaknr. E3971595 (BR 2000, 234),
viteiten binnen een korte periode kunnen worden
van 6 april 1999, zaaknr. E03.97.0711 (M&R 1999,
afgerond of incidenteel worden verricht. Dan vol-
81) en van 9 juli 2003, zaaknr. 200203679/1, LJN:
doen de bouwwerkzaamheden niet aan het crite-
AH9416, en de uitspraak van de voorzitter van de
rium ‘pleegt te worden verricht’. Maar bij langer
Afdeling van 14 oktober 1999, zaaknr. 199990925/1
durende projecten, door de aanwezigheid van
(JM 2000, 68).
groot materiaal, onder andere verbrandingsmoto-
8
Digitale Welstand De volgende fase in digitale ruimtelijke ordening Door Ing. Patrick Blom Een digitaal bestemmingsplan maken en raadplegen is inmiddels gemeengoed geworden, maar is dit het enige wat in de ruimtelijke ordening digitaal raadpleegbaar kan zijn ? Het antwoord is nee. Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht heeft reeds met enkele gemeenten voorbeeldprojecten gedraaid om verschillende beleidsdocumenten te digitaliseren en geografisch raadpleegbaar te maken. Zo hebben we aangetoond dat onder andere een welstandsnota, een cultuurhistorische waardenkaart en ruimtelijk kwaliteit voor iedereen heel goed raadpleegbaar zijn te maken. In deze uitgave van de nieuwsbrief ga ik in op de mogelijkheden van digitale welstand.
Het digitaliseren van een welstandnota is niet nieuw. Al
Nederlandse overheid nog niet heel groot. Het model is
enkele jaren zijn diverse gemeenten en de Federatie Wel-
daarom nog zeker geen gemeengoed in vergelijking tot
stand bezig om een eenduidige manier te vinden om de
de ruimtelijke plannen. Er is nog veel onduidelijk over het
Welstandsnota digitaal raadpleegbaar te krijgen. Op in-
toepassen en vervaardigen van een welstandsnota met
ternet zijn voorbeelden te vinden van gemeenten die
IMWE2008. Zo zijn er op dit moment nog geen software-
met wisselend succes hun nota raadpleegbaar hebben
pakketten op de markt die een volledig IMWE2008 be-
gemaakt. Wat vaak opvalt is dat de nota op diverse ma-
stand kunnen vervaardigen en zijn niet alle gemeenten
nieren is te benaderen en dat de kaart daarbij niet direct
het eens over de wijze van raadpleegbaarheid. Hierdoor
leidend is. Vanuit de werkwijze van de digitale Wro en
zijn een aantal gemeenten zelf aan de slag gegaan om
de wijze van raadpleegbaarheid van onder andere be-
hun welstandsnota via internet te ontsluiten. Aan deze
stemmingsplannen worden de voordelen van aanklik-
digitale welstandnota’s valt op dat de welstandsnota op
bare raadpleegbaarheid steeds duidelijker. Het is daarom
drie mogelijkheden kan worden geraadpleegd, resp.
zeer wenselijk de digitale welstand te ontsluiten via een
middels adres, kaart of als geheel document (pdf dan wel
kaartbeeld waarmee de burgers en bedrijven snel en con-
html). De werkwijzen van de websites achter een trans-
creet hun informatie op kunnen roepen. Om het gebruik
parante welstand zijn daarom erg divers. Wat ze allemaal
van digitale welstand te vergroten heeft de Federatie
wel beogen is een betere informatievoorziening van
Welstand ‘Transparant welstandsbeleid’ in het leven ge-
overheid aan burgers en bedrijven.
roepen. Transparante welstand scheelt frustraties tijdens de toetsingsprocedure, verlicht regeldruk in het kader
Informatiemodel Welstand en de
van ‘Andere Overheid’ en bevordert de betrokkenheid
landelijke voorziening
bij een aantrekkelijke leefomgeving. Een verbetering van
Het model IMWE2008 kent ten opzichte van een ruimte-
het imago en de praktijk van welstand heeft een aanzien-
lijk plan één heel groot verschil. De uiteindelijke dataset
lijk positief effect op de relatie van het gemeentebestuur
bestaat niet uit een digitale plankaart met html/pdf's (tek-
met burgers.
sten), maar uit één bestand waarin zowel kaarten als teksten zijn opgenomen. De wijze waarop de objecten zijn
Welstand transparant
beschreven is enigszins vergelijkbaar met een uitgebreide
Geonovum (een onafhankelijke stichting die zich inzet
digitale structuurvisie. Zo zijn er een welstandsgebied,
voor laagdrempelige toegang tot geo-informatie en de
welstandsniveaugebied en welstandsobject. De kaart be-
ontwikkeling en het beheer van de standaarden die daar-
horende bij de welstandsnota wordt net als bij een be-
voor nodig zijn) heeft in opdracht van de Stichting Wel-
stemmingsplan als gml opgeslagen. De bijbehorende
stand een informatiemodel ontwikkeld dat veel
teksten worden daarna geïntegreerd tot één bestand.
raakvlakken heeft met het Informatiemodel voor de
De landelijke voorziening is operationeel, maar er is geen
Ruimtelijke Ordening (het IMRO). Het Informatiemodel
mogelijkheid om zelf als gemeente de welstandsnota te
Welstand (IMWE2008), is ook bedoeld en gemaakt om
uploaden. Hiervoor heeft u voorlopig nog de Stichting
welstandsnota’s op een technisch eenduidige manier op
Welstand nodig. De website van de landelijke voorzie-
te stellen, uit te wisselen en via een landelijke voorziening
ning is: www.welstand.info en via deze website kunt u al
te publiceren. Ondanks alle voordelen die ‘welstand
zien welke gemeenten er al (deels) zijn aangesloten. Net
transparant’ biedt is de digitalisering nog niet in de wet-
als bij RO-Online heeft de landelijke voorziening van wel-
geving opgenomen. Hierdoor is het draagvlak binnen de
stand ook een mogelijkheid tot delen van een webser-
9
vice. Deze loopt via een zogenaamd WMS-protocol. Via
kaarten op te nemen. Ook deze kaarten zijn objectge-
dit protocol is het mogelijk om de informatie te delen
richt aanklikbaar en ook de teksten zijn opvraagbaar als
zonder dat de data daadwerkelijk gekopieerd worden.
html. Een voorbeeld hiervan kunt u bekijken op http://gaas.roplandata.nl/welstand_steenwijkerland.
IMWE2008: voorbereiden op digitale Welstand of alternatieven
3 De welstandsnota voorbereiden op IMWE2008
Tot het moment dat de rijksoverheid besluit dat alle wel-
Inmiddels is er een RO softwareleverancier bezig met het
standsnota's via IMWE2008 en de bijbehorende landelijke
maken van een IMWE2008- applicatie. Met behulp van
voorziening verplicht vervaardigd en gebruikt moeten
deze applicatie is het mogelijk de CAD-tekening te ex-
worden, zijn er drie goede mogelijkheden om aan digi-
porteren naar een IMWE gml- bestand. Naar verwachting
tale welstand te voldoen:
zal de applicatie dit jaar nog op de markt verschijnen. De CAD-tekening kan al voor dat moment vlakgericht ge-
1 De welstandsnota coderen en opzetten
maakt worden en er wordt dan ook rekening gehouden
als een digitale structuurvisie.
met de verschillende type objecten. Voor het maken van
Groot voordeel van een dergelijke opzet is dat de wel-
de planteksten heeft Tonnaer Adviseurs in Omgevings-
standnota ook via RO-Online (ruimtelijkeplannen.nl)
recht al de benodigde software in huis. Hiervoor wordt
raadpleegbaar wordt. Hierdoor kunt u naast de bestem-
dezelfde applicatie als voor de ruimtelijke plannen ge-
mingsplannen de burgers ook voor de welstandnota ver-
bruikt: Dezta Plan 3.x. Met een speciaal voor welstand ge-
wijzen naar ruimtelijkeplannen.nl.
maakt profiel is het mogelijk om een goed xml-bestand
De raadpleegbaarheid geschiedt op dezelfde wijze als
te vervaardigen. Het xml-tekstbestand en gml-kaartma-
voor een bestemmingsplan, echter zullen de html-bestan-
teriaal worden daarna samengevoegd tot één valide
den dusdanig worden ingericht dat bijvoorbeeld de snel-
IMWE2008-gml.
toetscriteria als eerste in beeld komen. De dataset van deze variant bestaat uit een kaart als gml en teksten als
Pionieren met digitale welstand
html. Het moge duidelijk zijn dat een digitale structuur-
Zoals eerder gemeld, is het vervaardigen van een object
visie hier niet direct voor is bedoeld, echter staat niemand
gerichte en uitwisselbare welstandnota nog geen vanzelf-
het gebruik hiervan in de weg.
sprekendheid. Als u als gemeente aan de slag gaat met het IMWE-model zult u één van de eersten zijn die haar
2 De welstandsnota via een externe of gemeentelijke
welstandsgegevens via de landelijke voorziening aan-
geowebservice raadpleegbaar maken.
biedt. Tonnaer loopt net als met de digitale RO en Wabo
Een aantal gemeenten laten hun dynamische welstand
voorop in de nieuwste ontwikkelingen en werkt samen
visualiseren en raadpleegbaar maken door een externe
met partijen die digitale welstand mogelijk maken. U
partij. Ook komt het voor dat gemeenten die zelf een
dient zich als gemeente te realiseren dat, als u een IMWE-
geo-webviewer hebben de nota via hun eigen systeem
welstandsnota maakt, dit door het pionierskarakter niet
en website aan de burger aanbieden, al dan niet in sa-
zonder horten en stoten zal verlopen. Daarentegen zor-
menspraak met een internet-adviesbureau.
gen wij als bureau ervoor dat het pionieren nooit ten
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht heeft alle hard- en
koste zal gaan van de inhoud en van de kwaliteit van de
software in huis om een welstandsnota op iedere ge-
stukken. Als u van plan bent om uw nota te actualiseren
wenste wijze raadpleegbaar te maken via internet. Hier-
en te digitaliseren dan is het wenselijk om vooraf, moge-
voor wordt een in CAD getekende welstandkaart met
lijk in de DURP-werkgroep, een sessie te organiseren
behulp van GIS aanklikbaar en raadpleegbaar gemaakt.
rondom de digitale Welstandskaart en de inhoudelijke
Deze GIS kaart kan daarna via onze GIS-webservice ge-
wijze van schrijven. Men dient deels rekening te houden
koppeld worden aan de eigen gemeentelijke website. De
dat er ‘objectgericht’ geschreven dient te worden. Voor
burgers kunnen op de eigen gemeentelijke website via
wat dit in de praktijk betekent en wat de kansen en mo-
het kaartbeeld toegang krijgen tot de welstandnota.
gelijkheden zijn kunt u uiteraard bij ons terecht.
Tevens is het mogelijk om bijvoorbeeld alle bestemmingsplannen, archeologische en cultuurhistorische waarde-
10
Provero congres 2011 Tonnaer prominent aanwezig Door Ing. Patrick Blom Op woensdag 2 maart 2011 vond het eerste grote Provero-congres plaats van de Vereniging voor ruimtelijke ordening en ict. In congrescentrum Orpheus in Apeldoorn was Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht prominent aanwezig met een stand en twee speciaal voor dat doel georganiseerde workshops.
gemeentelijk beleid voor starterswoningen heeft gewerkt. Ook is met praktijkvoorbeelden aangetoond hoe digitale communicatiemiddelen, als de eigen website of twitter, kunnen helpen bij het communicatieproces van een plan of besluit. Op onze website kunt u onze workshops voor het Provero-congres terugvinden. Zie daarvoor www.tonnaer.nl . Provero Provero (vereniging voor ruimtelijke ordening en ict) is opgericht om de digitalisering binnen de ruimtelijke ordening te stimuleren. Dit gebeurt door kennisuitwisseling en -ontwikkeling. Provero wil een actieve In de eerste workshop stonden de ontwikkelingen van
bijdrage leveren aan de verdere digitalisering binnen
de (ruimtelijke) Beheersverordening centraal. Onze col-
de ruimtelijke ordening. Provero is onafhankelijk en
lega mevr. Maud Bastiaans-Dupont en dhr. André Dritty, wethouder van de gemeente Landgraaf, gingen uit-
niet gebonden aan een instantie
inmiddels hebben zich al verschillende gemeenten bij ons gemeld
gebreid in op hun gezamenlijke er-
of bedrijf binnen de ruimtelijke ordening. De organisatie heeft een eigen verantwoordelijkheid en
varingen bij de keuze en totstandkoming van de
een eigen bestuur dat conform de statuten uit de
beheersverordening 'De Streep' in die gemeente. Over
leden wordt gekozen. Daarnaast kent Provero twee
de wijze waarop Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht
commissies die zich zelfstandig bezighouden met de
de beheersverordening heeft aangepakt en waarom de
activiteiten. Provero bestaat uit praktijkmensen die
gemeente voor dit instrument heeft gekozen werd na
van elkaar willen leren.
de workshop breed gediscussieerd. Inmiddels hebben zich naar aanleiding van deze workshop verschillende gemeenten gemeld om de mogelijkheden voor hun gemeente te bespreken. Digitaliseren@digitaalwerken De tweede workshop was een coproductie tussen Patrick Blom en het bedrijf Dezta uit Arnhem. Het motto was: 'digitaliseren @ digitaal werken'. Doel was bewustwording van de deelnemers over de huidige digitale mogelijkheden om een ruimtelijk plan te maken inclusief de communicatieaspecten daarvan. Aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden is aangetoond hoe gemeentelijke basisregistraties en GIS van grote meerwaarde kunnen zijn bij het beantwoorden van ROvraagstukken. Zoals bijvoorbeeld de vraag of het
11
Digitaal versus papier Discrepanties bij bestemmingsplannen Door mr. Yuval Schönfeld Sinds 1 januari 2010 geldt er vanuit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) een digitaliseringsplicht met betrekking tot (onder andere) bestemmingsplannen. Toch wordt ook nog steeds vereist dat naast een digitale verbeelding er ook een verbeelding op papier beschikbaar moet worden gesteld. Het kan voorkomen dat er een discrepantie ontstaat tussen de papieren en de digitale versies. Welke versie in welke gevallen voorrang krijgt wordt in deze bijdrage beschreven.
De regels met betrekking tot de digitalisering van ruim-
Bro is opgenomen dat, in afwijking van artikel 1.2.3,
telijke besluiten zijn terug te vinden in paragraaf 1.2
eerste en tweede lid Bro, de in artikel 1.2.1, eerste lid
Bro. Vanaf 1 januari 2010 is verplicht gesteld dat onder andere bestemmingsplannen en andere ruimtelijke visies,
Bro, bedoelde visies, plannen, besluiten en
papier of digitaal; wat krijgt voorrang?
plannen, besluiten en verordeningen
verordeningen in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing die vóór 1 januari 2010 in pa-
langs elektronische weg moeten worden vastgelegd en
pieren vorm zijn vastgelegd en in ontwerp ter inzage
in die vorm worden vastgesteld.
zijn gelegd, na dat tijdstip in die vorm mogen worden vastgesteld. In zodanig geval wordt tevens een verbeel-
Discrepanties tussen digitale en papieren
ding daarvan in elektronische vorm vastgesteld.
verbeelding bestemmingsplan In artikel 1.2.3, eerste lid Bro wordt vereist dat de in ar-
Papieren document beslissend
tikel 1.2.1, eerste lid Bro bedoelde visies, plannen, be-
In het tweede lid van artikel 8.1.1 Bro is een regel op-
sluiten en verordeningen (onder andere structuurvisies,
genomen met betrekking tot discrepanties tussen de
bestemmingsplannen, wijzigings- of uitwerkingsplan-
elektronische en papieren verbeeldingen die afwijkt
nen, voorbereidingsbesluiten, beheersverordeningen
van hetgeen in artikel 1.2.3, tweede lid Bro is geregeld.
en provinciale verordeningen als bedoeld in artikel 4.1
Indien de inhoud van de visies, plannen, besluiten en
Wro), in voorkomend geval met de daarbij behorende
verordeningen op papier, bedoeld in het eerste lid van
toelichting of onderbouwing, langs elektronische weg
artikel 8.1.1 Bro, en de inhoud van de verbeelding daar-
worden vastgelegd en in die vorm vastgesteld. Een vol-
van in elektronische vorm tot verschillende uitleg aan-
ledige verbeelding daarvan op papier wordt gelijktijdig
leiding geeft, is in afwijking van artikel 1.2.3, tweede
vastgesteld, zo blijkt uit artikel 1.2.3, eerste lid Bro.
lid Bro, de inhoud van de papieren vorm beslissend.
Digitale document beslissend
Jurisprudentie
Indien na vaststelling de inhoud van de langs elektro-
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
nische weg vastgelegde visies, plannen, besluiten en
(Afdeling) heeft op 16 februari 2011 (nr. 201007109/
verordeningen en die van de verbeelding daarvan op
1/R3) deze regels toegepast op de bestemmingsplan-
papier tot een verschillende uitleg aanleiding geeft, is
praktijk:
de eerstbedoelde inhoud (de digitale versie dus) beslissend (artikel 1.2.3, tweede lid Bro). Met andere woor-
“Ingevolge artikel 3.4.1 van de planregels kan het col-
den, in artikel 1.2.3, tweede lid Bro is vastgelegd dat bij
lege van burgemeester en wethouders, onder nader be-
onverhoopt verschil in uitleg tussen de visie, het plan,
paalde voorwaarden, ter plaatse van de aanduiding
het besluit of de verordening in digitale vorm en de ge-
'wro-zone-wijzigingsgebied' de bestemming "Bedrijf"
autoriseerde analoge verbeelding ervan het digitale do-
wijzigen in de bestemming "Maatschappelijk". Ter
cument, inclusief zijn krachtens de wet voorgeschreven
plaatse van het perceel Heerbaan 228-230 zijn op de
elektronische verbeeldingsmogelijkheden, bepalend is.
langs elektronische weg beschikbaar gestelde verbeelding de bestemming "Bedrijf" en een rode arcering op-
Overgangsrecht
genomen. Deze arcering wordt in het renvooi
In het Bro is met betrekking tot het voorgaande ook
aangeduid als 'wro-zone-wijzigingsgebied'. Ook op de
overgangsrecht opgenomen. In artikel 8.1.1, eerste lid
papieren verbeelding zijn ter plaatse van voornoemd
12
perceel de bestemming "Bedrijf" en een rode arcering
geldt de hoofdregel van artikel 1.2.3, tweede lid Bro
opgenomen. Deze rode arcering is echter niet nader
waarin bij een verschil tussen de digitale verbeelding
verklaard in het renvooi van de papieren verbeelding.
en de geautoriseerde analoge verbeelding ervan het di-
Ingevolge artikel 1.2.3, tweede lid, voor zover hier van
gitale document voorrang krijgt.
belang, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is, indien na vaststelling van een bestemmingsplan
Discrepantie tussen plankaart en planvoorschriften:
de inhoud van het langs elektronische weg vastgelegde
hoe zit het ook alweer?
bestemmingsplan en die van de verbeelding daarvan
Aangezien deze bijdrage is gewijd aan discrepanties
op papier tot een verschillende uitleg aanleiding geeft,
bij bestemmingsplannen wordt ook nog kort inge-
de eerstbedoelde inhoud beslissend. Ingevolge artikel
gaan op een vraag die veelvuldig opkomt: wat heeft
8.1.1, eerste lid, voor zover hier van belang, is artikel
bij een discrepantie voorrang, de plankaart of de
1.2.3 niet van toepassing op een bestemmingsplan
planvoorschriften?
waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor 1 januari 2010. Ingevolge artikel 8.1.1, tweede lid, voor
Uit vaste jurisprudentie (zie o.a. AbRvS 11 februari
zover hier van belang, is indien de inhoud van een be-
2004, nr. 200303347/1, Gemeentestem 2004, 129, m.
stemmingsplan op papier, als bedoeld in het eerste lid,
nt. J.M.H.F. Teunissen) blijkt dat bij strijdigheid tussen
en de inhoud van de verbeelding daarvan in elektroni-
de plankaart en de voorschriften uit het bestem-
sche vorm tot verschillende uitleg aanleiding geeft, in
mingsplan voorrang moet worden gegeven aan de
afwijking van artikel 1.2.3, tweede lid, de inhoud van
planvoorschriften:
de papieren vorm beslissend. De terinzagelegging van het ontwerp van het plan dateert van voor 1 januari
“Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 6 augustus
2010. Op grond van voornoemde bepalingen uit het
1998, AB 1998/413, heeft geoordeeld dient bij onver-
Bro is in dat geval de papieren verbeelding beslissend. Nu de voor het perceel Heerbaan 228-230 opgenomen rode arcering niet nader
enigbaarheid van aanduidingen op
verschil digitale verbeelding en papieren versie: elektronische versie leidend
in het renvooi van de papieren ver-
de plankaart en de bewoordingen van een planvoorschrift in het belang van de rechtszekerheid voorrang te worden gegeven aan het
beelding is verklaard komt aan deze arcering geen ju-
planvoorschrift.”
ridisch bindende betekenis toe. Hierdoor is de in artikel 3.4.1 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegd-
De reden dat aan de planvoorschriften voorrang wordt
heid niet gerelateerd aan een op de papieren verbeel-
gegeven is dat wordt aangenomen dat de planvoor-
ding opgenomen aanduiding en komt ook aan deze
schriften de bedoeling van de planwetgever het beste
wijzigingsbevoegdheid geen juridisch bindende bete-
weergeven.
kenis toe. Het plan voorziet derhalve niet in de mogelijkheid om de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van het
Conclusie
perceel Heerbaan 228-230 te wijzigen in de bestem-
De hoofdregel uit artikel 1.2.3, tweede lid Bro is dat bij
ming "Maatschappelijk".
een discrepantie tussen een digitale verbeelding en de papieren versie ervan de elektronische versie leidend is.
De Afdeling bevestigt dus dat krachtens artikel 8.1.1,
Voor bestemmingsplannen die vóór 1 januari 2010 in
tweede lid Bro voor bestemmingsplannen die vóór 1 ja-
papieren vorm zijn vastgelegd en in ontwerp ter inzage
nuari 2010 in papieren vorm zijn vastgelegd en in ont-
zijn gelegd, prevaleert bij een tegenstrijdigheid de pa-
werp ter inzage zijn gelegd, de papieren verbeelding
pieren vorm. Bij een verschil tussen de plankaart en de
doorslaggevend is. Dit heeft in de zaak die bij de Afde-
bestemmingsplanvoorschriften hebben de planvoor-
ling voorlag tot consequentie dat een wijzigingsbe-
schriften voorrang.
voegdheid géén juridisch bindende betekenis toekomt. Voor bestemmingsplannen die niet onder de overgangsrechtelijke regels van artikel 8.1.1 Bro vallen,
13
Vergunningvrij bouwen en de welstand Versoepeling regeling vergunningvrij bouwen Door ir. ing. Rilanna van Nuenen Veel gemeenten beschikken sinds begin deze eeuw over een welstandsnota. Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 zijn de regels omtrent vergunningvrij bouwen verder versoepeld. Het aantal bouwwerken dat zonder vergunning gebouwd mag worden is flink uitgebreid. Indien een bouwwerk vergunningvrij gebouwd mag worden is er vooraf geen toets meer mogelijk op hoe de bebouwing er uitziet. Het is daarom aan te raden na te gaan wat de kansen en risico’s zijn van de regeling vergunningvrij bouwen en het welstandsbeleid.
In december 2010 heeft de Federatie Welstand in sa-
woningen toestaat, voor deze bebouwing voortaan
menwerking met het expertisenetwerk Team Ruimte-
geen vergunning meer nodig is. Voorwaarde is wel dat
lijke Kwaliteit Nederland hierover de handreiking
de bebouwing eveneens qua gebruik past binnen het
‘Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit’ uitge-
bestemmingsplan, voldoet aan het Bouwbesluit en niet
bracht. In deze handreiking zijn de mogelijkheden die
meer dan 5 meter hoog is. Hierna wordt deze categorie
hierna kort aangehaald worden verder uitgeschreven.
aangehaald als ‘omvangrijke vergunningvrije bouwwerken’.
Vergunningvrij bouwen onder de Wabo Met de invoering van de Wabo heeft de regering
Anders gezegd: voor deze bouwwerken is geen bouw-
besloten het aantal bouwwerken waarvoor een ver-
omgevingsvergunning vereist, maar er moet wel een
gunning voor het bouwen nodig is drastisch te vermin-
toets aan het bestemmingsplan plaatsvinden. Als deze
deren. Voor het bouwen van tal van kleinere
bouwwerken in overeenstemming met het bestem-
bouwwerken hoeft geen vergunning meer aange-
mingsplan worden gebouwd, is (uiteraard) ook geen
vraagd te worden. Door het voormalige Ministerie van
omgevingsvergunning voor een planologische ge-
VROM is zelfs de inschatting gemaakt dat meer dan
bruiksactiviteit vereist. Als er wel sprake is van strijd met
50% van het aantal bouwvergunningen verdwijnt.
het bestemmingsplan, is nog steeds geen bouw-omgevingsvergunning, maar wel een omgevingsvergunning
In de Wabo is onderscheid gemaakt in twee catego-
voor het afwijken van het bestemmingsplan vereist.
rieën vergunningvrije bouwwerken. De eerste categorie is opgenomen in artikel 2 van bijlage II van het
Daarnaast geldt in zijn algemeenheid dat er nooit zon-
Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze categorie omvat de
der omgevingsvergunning gebouwd kan worden bij
als ‘kleine vergunningvrije bouwwerken’ te omschrijven
monumenten en op plaatsen waar sprake is van een
bouwwerken. Het gaat hier om dezelfde groep bouw-
grote gevaarzetting. Ook dient een bouwwerk altijd te
werken die ook al voor 1 oktober vergunningvrij ge-
voldoen aan het Bouwbesluit en de bouwverordening
bouwd mochten worden. Deze groep is wel zodanig
(artikel 1b respectievelijk 7b Woningwet), maar dit
uitgebreid dat ze niet alleen meer bij woningen maar
wordt bij vergunningvrij bouwen dus niet preventief
bij alle gebouwen, dus bij scholen, kantoren, winkels
(via een vergunning) getoetst.
etc., gebouwd mogen worden. Voor deze bouwwerken is geen bouw-omgevingsvergunning vereist en boven-
Welstandsvrije bouwwerken
dien ook geen omgevingsvergunning voor het afwijken
Indien sprake is van vergunningvrije bouwwerken
van het bestemmingsplan. Een bestemmingsplantoets
hoeft niet (preventief) getoetst te worden aan de wel-
hoeft dus niet plaats te vinden.
standsnota. De inwerkingtreding van de Wabo heeft dus onmiskenbaar gevolgen voor het kwaliteitsinstru-
De tweede categorie omvat een nieuwe potentieel zeer
mentarium van gemeenten. Met de Wabo beoogt de
omvangrijke categorie vergunningvrije bouwwerken.
wetgever de regels voor het bouwen te dereguleren en
In artikel 3 van bijlage II van het Bor is bepaald dat
de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer neer te
overal waar het bestemmingsplan ruimte voor bebou-
leggen. Voor gebieden die volledig aan het zicht zijn
wing (’bijbehorende bouwwerken’) op achtererven bij
onttrokken, valt hiervoor ook best iets te zeggen. Er zijn
14
ook gebieden te bedenken waar dit minder wenselijk
(Wro) een ontheffingenbeleid voor ‘kruimelgevallen
is. Tot 1 oktober 2010 voerden de meeste gemeenten
(zijnde kleine bouwwerken)’ geformuleerd. In dit be-
op deze situaties een kwaliteitsbeleid, meestal door
leid werd er vanuit gegaan dat de bouwplannen
welstandstoezicht. Onder de Wabo kan dit niet meer.
waarvoor ontheffing werd verleend, na planologi-
Het is namelijk niet toegestaan om eisen te stellen
sche toetsing, nog wel de reguliere bouwvergunnin-
aan de beeldkwaliteit van bouwwerken die zonder
gaanvraagprocedure moesten te doorlopen. Hierbij
vergunning worden gerealiseerd (anders dan via de
werden ze dus getoetst aan redelijke eisen van wel-
excessenregeling die verderop nog aan bod komt). Ver-
stand. Als deze kruimelgevallen nu passen binnen de grenzen van de regeling voor
gunningvrij bouwen is welstandsvrij bouwen. Echter is het mogelijk om met het welstandsbeleid, met een be-
vergunningvrij bouwen is welstandsvrij bouwen
‘omvangrijke
vergunningvrije
bouwwerken’ worden deze niet meer beoordeeld op redelijke
stemmingsplan of het cultuurhisto-
eisen van welstand. Door deze ‘omvangrijke bouw-
risch beleid lokaal maatwerk te leveren.
werken’ niet rechtstreeks maar met een afwijking Maatwerk kan niet geleverd worden ten aanzien van
met gebruik van de omgevingsvergunning toe te
de ‘kleine vergunningvrije bouwwerken’ maar wel op
staan, heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om
de meer ‘omvangrijke vergunningvrije bouwwerken’.
voorwaarden of nadere eisen (dus bijvoorbeeld ten
Op deze bouwwerken kan een gemeente invloed uit-
aanzien van welstand) te stellen aan de te verlenen
oefenen en wel op de volgende manieren:
afwijking;
• stringente bouwregels: de gemeente kan in de
• dubbelbestemming: door voor cultuurhistorisch
bouwregels zoals die worden opgenomen in het be-
waardevolle gebieden de dubbelbestemming Waar-
stemmingsplan verregaande beperkingen stellen aan
de-Cultuurhistorie vast te leggen, is het mogelijk de
de mogelijkheden om buiten het hoofdgebouw nog
beeldkwaliteit van bouwwerken te beïnvloeden. Ver-
aanbouwen en bijgebouwen te realiseren. Op deze
andering of vergroting van bestaande gebouwen
manier is vaker sprake van strijd met het bestem-
binnen de dubbelbestemming Waarde-Cultuurhisto-
mingsplan en kan dus niet zonder vergunning ge-
rie is niet zondermeer toegestaan. Iedere omgevings-
bouwd worden. Dit betekent wel dat er weer meer
vergunning voor het bouwen moet in dit gebied ook
ingezet moet worden op gedetailleerde bestem-
getoetst worden aan de vraag of het bouwplan een
mingsplannen dan de afgelopen jaren gebruikelijk
aantasting van de cultuurhistorische waarde bete-
was. De gewenste flexibiliteit zal en kan op een an-
kent. Die cultuurhistorische toets kan uitgevoerd
dere manier in deze meer op beheer gerichte be-
worden door bijvoorbeeld de (gemeentelijke) mo-
stemmingsplannen worden ondergebracht, met
numentencommissie. Dit betekent dus als de ‘om-
bijvoorbeeld het afwijkingsbeleid;
vangrijke
vergunningsvrije
bouwwerken’
de
• afwijkingsbeleid: veel gemeenten hebben bij het van
cultuurhistorische waarden aantasten, deze bouw-
kracht worden van de Wet ruimtelijke ordening
werken in strijd zijn met het bestemmingsplan en
15
dus niet zonder omgevingsvergunning voor de ac-
meente een heel gebied aanwijst als monument. Het
tiviteit bouwen (en ook niet met omgevingsvergun-
instrument is eigenlijk bedoeld voor gemeentelijke
ning voor de activiteit bouwen) gebouwd kunnen
archeologische monumenten maar is daartoe niet be-
worden.
perkt. Het is ook mogelijk om cultuurhistorisch waardevolle terreinen (buiten- plaatsen en landgoederen)
Daarnaast kan de gemeente op de volgende manieren
aan te wijzen;
nog invloed uitoefenen op de kwaliteit van vergun-
• excessenregeling: de excessenregeling in de wel-
ningvrije bouwwerken:
standsnota is een instrument om de absolute onder-
• communicatie en vooroverleg: de regels voor vergun-
grens van wanstaltigheid te handhaven.
ningvrij bouwen zijn complex. Door in een vroeg stadium te overleggen met initiatiefnemers over hun
Excessenregeling
bouwplannen kan eveneens gesproken worden over
Bouwwerken waarvoor geen vergunning hoeft te wor-
de kwaliteit van een bouwwerken. Hierdoor ontstaat
den aangevraagd moeten aan minimale eisen van wel-
geen verplichting maar initiatiefnemers worden zo
stand voldoen. Volgens de wet kan het bevoegd gezag
wel gewezen op mogelijke kwaliteitsverbetering en
de eigenaar van een bouwwerk dat ‘in ernstige mate
zullen dit in veel gevallen meenemen;
in strijd is met redelijke eisen van welstand’ aanschrijven
• aanwijzing tot monument: voor bouwwerken in,
om die strijdigheid op te heffen. Daarbij geldt, dat er
aan, op en bij monumenten is altijd een omgevings-
eerder sprake is van strijdigheid naarmate een bouw-
vergunning vereist. Dit geldt niet alleen voor rijksmonumenten maar ook voor pro-
werk meer zichtbaar is vanuit de
mogelijkheden benutten om ruimtelijke kwaliteit te behouden
openbare ruimte. Een aanbouw aan de achterzijde van een woning in een gesloten bouwblok is minder van in-
vinciale en gemeen- telijke monumenten. Ook binnen beschermde stads- en
vloed op het aanzien van de gemeente dan een aan-
dorpsgezichten kan niet vergunningsvrij worden ge-
bouw aan de zijgevel van een vrijstaande woning aan
bouwd, tenzij dit uitsluitend inpandige bouwwerk-
één van de hoofdwegen. Ook is eerder sprake van een
zaamheden betreft. Het verdient aanbeveling om
exces in bijzondere welstandsgebieden dan in reguliere
beeldbepalende panden dus alsnog onder de be-
gebieden. Volgens de wet moeten de criteria hiervoor
scherming van de Monumentenwet te brengen;
in de welstandsnota zijn opgenomen. Deze ‘excessenregeling’ is niet bedoeld om de plaatsing van het bouw-
• aanwijzing tot gemeentelijk monumentaal terrein: in
werk tegen te gaan.
zeer bijzondere situaties is het denkbaar dat een ge-
16
• in het bestemmingsplan stringentere bouwregels op
Voor het toepassen van de excessenregeling dienen in
te nemen;
de welstandsnota nadere criteria opgenomen te worden. Een voorbeeld van een criterium zou kunnen zijn
• in het bestemmingsplan ‘omvangrijke bouwwerken’
dat er sprake moet zijn van een buitensporigheid in het
alleen met een afwijking met gebruik van de omge-
uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is en die
vingsvergunning toe te staan; • in het bestemmingsplan een dubbelbestemming
afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een ge-
Waarde-Cultuurhistorie op te nemen;
bied. Vaak heeft dit dan betrekking op: • het visueel of fysiek afsluiten van een bouwwerk voor
• in een vroeg stadium een overleg met initiatiefne-
zijn omgeving;
mers aan te gaan om mogelijk invloed uit te oefenen op de kwaliteit van bouwwerken;
• het ontkennen of vernietigen van architectonische
• bouwwerken aan te wijzen als gemeentelijk monu-
bijzonderheden bij aanpassing van een bouwwerk; • armoedig materiaalgebruik;
ment; • gebieden aan te wijzen als gemeentelijk monumen-
• toepassing van felle of contrasterende kleuren;
taal terrein;
• te opdringerige reclames, of • een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebrui-
• in de welstandsnota nadere criteria opnemen voor
kelijk is (zie daarvoor de gebiedsgerichte welstand-
de toepassing van een excessenregeling.
scriteria zoals opgenomen in de welstandsnota). Conclusie Om de ruimtelijke kwaliteit van een gemeente te behouden of te bevorderen is het dus aan te raden om het welstandsbeleid in combinatie met de bouw- en gebruiksmogelijkheden zoals die worden toegestaan in een bestemmingsplan tegen het licht te houden. Worden de gemeentelijke doelen wat betreft welstand nog wel bereikt of is het zinvol door de invoering van de Wabo het bestaande beleid (welstandsnota, bestemmingsplan en/of cultuurhistorisch beleid) hierop te herzien? Daarbij zou dus de afweging gemaakt moeten worden of het wenselijk is om:
17
18
Tonnaer Nieuws
Tonnaer heeft recent het bestemmingsplan opgesteld
Voor de gemeente Meerssen is de structuurvisie
voor het complex ‘De Lichtenberg’ in de gemeente
voor het Buitengebied opgesteld. Hierin is ook het
Weert. Dit Rijksmonument wordt gerestaureerd en
Limburgs Kwaliteitsmenu verwerkt. De structuurvi-
weer in gebruik genomen. De aanwezige archeologi-
sie zal binnenkort aan de gemeenteraad van Meers-
sche, cultuurhistorische en landschappelijke waarden
sen worden gepresenteerd.
krijgen daarbij ruime bescherming. De gemeente Gennep heeft Tonnaer ingeschakeld Het voorontwerp bestemmingsplan Buitengebied
voor de werkzaamheden die nodig zijn voor de af-
van de gemeente Valkenburg aan de Geul is door
ronding van het voorontwerp bestemmingsplan
ons in 3 maanden opgesteld en heeft de inspraak
Buitengebied. Tonnaer zal adviseren over de in-
en het vooroverleg doorlopen.
spraak- en vooroverlegreacties en het ontwerp- en vastgestelde plan opstellen.
In navolging op de actualisatie van de bestemmingsplannen 'Noordelijke kernen' en 'Zuidelijke
Medewerkers van ons zijn gedetacheerd in de ge-
kernen' voor de gemeente Steenwijkerland, heeft
meenten Beek, Helmond, Maasgouw, Peel en Maas.
Tonnaer adviseurs in Omgevingsrecht ook opdracht
Daarbij gaat het om werkzaamheden op het terrein
gekregen voor de actualisering van het bestem-
van de ruimtelijke ordening. Voor de gemeenten
mingsplan voor de hoofdkern van de gemeente,
Bergen, Stein en Maasgouw zijn medewerkers ge-
het bestemmingsplan ‘Steenwijk & Tuk’.
detacheerd op het terrein van handhaving.
Tonnaer is onlangs gestart met de laatste fase van
Voor de gemeenten Beek, Heerlen, Helmond, Leu-
de actualisatie van bestemmingsplannen voor de
dal, Steenwijk hebben wij planschadebeoordelin-
gemeente Gulpen-Wittem. Het betreft de bestem-
gen en planschaderiscoanalyses opgesteld.
mingsplannen voor de kernen Epen, Slenaken, Reijmerstok en Nijswiller. Medio zomer 2012 zullen deze bestemmingsplannen worden vastgesteld .
Adviesopdrachten op het terrein van het omge-
Hiermee is het actualisatietraject van de gemeente
vingsrecht hebben we uitgevoerd voor de gemeen-
Gulpen-Wittem ruim voor 2013 afgerond.
ten Gennep, Venlo en Werkendam en voor de Intergemeentelijke Milieudienst te Beek en Waterschap Peel en Maasvallei.
Tonnaer is gestart met het opstellen van bestemmingsplannen voor de gemeente Venray en Werkendam.
19
Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is een adviesbureau op het terrein van de zorg voor de fysieke leefomgeving: de omgeving waarin wordt gewoond, gewerkt en gerecreëerd. Onze werkzaamheden bestaan uit juridische en beleidsadvisering, planologische en stedenbouwkundige dienstverlening en digitale informatievoorziening.
Onze diensten worden aangeboden
Locatie Maastricht Airport
in de vorm/op basis van:
Amerikalaan 70c, 6199 AE Maastricht Airport
• ad hoc advisering
Tel. 043 - 326 16 60 fax. 043 - 326 16 64
• service-overeenkomst • raamovereenkomst
Locatie Eindhoven
• mediation
Vonderweg 14, 5616 RM Eindhoven
• detachering
Tel. 040 - 257 13 36 fax. 040 - 257 02 90
• coaching • cursus/training
E-mail
• digitalisering
Internet www.tonnaer.nl
[email protected]
ADVISEURS IN OMGEVINGSRECHT
JURIDISCHE EN BELEIDSADVISERING D I G I TA L E I N F O R M AT I E PLANOLOGIE EN STEDENBOUW
