Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia
Kebijakan-Kebijakan dan Strategi Untuk Memperbaiki Akses Pasar Titik Anas *1
Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas ‘Kebijakan Ekonomi di Indonesia’ yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org.
* Penulis berterima kasih kepada Thaliya Wikapuspita untuk bantuannya dalam tulisan ini.
1
Strategi-strategi baru diperlukan untuk meningkatkan kinerja ekspor. Dengan adanya sunk cost yaitu pengeluaran-pengeluaran yang tidak dapat ditarik kembali apabila ekspor tidak dilakukan, peran pemerintah dalam hal fasilitasi sangat diperlukan. Pemerintah Indonesia juga perlu meninjau kembali strategi-strategi promosi perdagangannya termasuk peran dan model bisnis dari Badan Pengembangan Ekspor Nasional, mengalokasikan lebih banyak sumber daya untuk perdagangan dan promosi perdagangan serta menyesuaikan strategi-strategi promosi dengan perkembangan terkini di bidang teknologi dan informasi.
Ekspor adalah komponen pertumbuhan yang penting Secara umum, kinerja ekspor Indonesia menurun dalam beberapa tahun ini. Ekspor Indonesia kini hanya sekitar 24% dari PDB dengan total perdagangan secara keseluruhan sekitar 45% dari PDB atau lebih kecil ketimbang Vietnam yang ekspornya mencapai 86% dari PDB dengan total perdagangan 169% dari PDB (Bank Dunia, 2016). Beberapa hasil studi menunjukkan faktor-faktor di balik berkurangnya ekspor Indonesia yang termasuk di antaranya turunnya harga-harga komoditas, apresiasi riil dari rupiah, upah riil yang tinggi dan permaslahan dari sisi penawaran karena rendahnya kualitas dari infrastruktur dan logistik (Aswicahyono dan Hill, 2014, Bank Dunia 2014). Namun, ekspor akan tetap menjadi komponen pertumbuhan Indonesia yang penting. Meskipun Indonesia adalah negara besar dengan 250 juta penduduk, PDB Indonesia hanya sebesar 1% dari PDB dunia di tahun 2014, atau apabila menggunakan PDB pada paritas daya beli (PPP) maka sebesar 2.4% PDB dunia (IMF, 2015).1 Selain itu, ekspor adalah cerminan dari daya saing perusahaan dan negara di antara pemain-pemain global yang umumnya merupakan perusahaan-perusahaan yang efisien dan inovatif. Gambar 1. Kinerja Ekspor (1984-2014) Indonesia Export Value (in billion USD), 1980-‐2014 450 400 350 300 250 200 150 100 50
19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14
0
Exports: Annual: fob: Oil and Gas
Exports: Annual: fob: Excludes Oil and Gas
Exports: Annual: fob: (Total)
1 Besaran ekonomi Indonesia (sekitar USD 889 miliar) hanya sebesar 1% perekonomian dunia. Perekonomian terbesar tetap terdiri dari AS, Tiongkok, Jepang, Jerman, Inggris, dan seterusnya (peringkat ini tergantung dari indikator yang digunakan: PDB konvensional atau yang berbasis PPP)
2
Ekspor kurang terdiversifikasi Ekspor Indonesia didominasi oleh produk-produk primer dan kurang terdiversifikasi, baik dalam hal produk maupun pasarnya (Basri dan Rahardja, 2011, Presisi Indonesia, 2014, Bank Indonesia 2015) sehingga membuat ekspor Indonesia sangat rentan terhadap gejolak eksternal seperti turunnya hargaharga komoditas dan berkurangnya permintaan untuk barang-barang impor di negara-negara besar.
Hambatan sisi penawaran tetap terjadi Hambatan-hambatan dari sisi penawaran yang merupakan penghambatan pertumbuhan juga belum ditangani secara komprehensif. Rendahnya kualitas infrastruktur secara keseluruhan terutama infrastruktur logistik berkontribusi pada berkurangnya ekspor barang-barang manufaktur (Athukorala, 2006). Perusahaan-perusahaan yang produktif berinvestasi di luar negeri, sedangkan yang lebih tidak produktif melayani pasar domestik Penelitian-penelitian terdahulu menunjukkan bahwa perusahaan-perusahaan yang produktif berinvestasi di luar negeri sedangkan perusahaan yang lebih tidak produktif dalam hal ekspor dan produktivitas rendah berada di pasar domestik (Helpman, et al, 2004 dan Girma et al, 2005). Dengan kebanyakan perusahaan yang produktif berinvestasi di luar negeri, pasar domestik yang besar harus menjadi sarana pelatihan bagi perusahaan yang ingin menjadi pemain global. Pemerintah juga harus memfasilitasi pertumbuhan perusahaanperusahaan domestik dengan meningkatkan daya saing dalam lingkungan bisnis agar perusahaan-perusahaan dalam negeri dapat berkembang menjadi lebih kompetitif sehingga nantinya dapat menjadi investor di pasar global.
Langkah untuk maju Dengan melambatnya pertumbuhan ekonomi sejak tahun 2009, peninjauan ulang strategi ekonomi terutama strategi ekspor perlu dilakukan. Melemahnya sektor manufaktur juga perlu ditangani. Dengan harga-harga komoditas yang turun dan sektor pertambangan yang sangat terpolitisasi, pemerintah perlu untuk memfasilitasi pertumbuhan sektor manufaktur dan sektor jasa. Pemerintahan yang sekarang sudah mulai membahas permasalahanpermasalahan menyangkut sisi penawaran meskipun belum ada hasil yang signifikan. Permasalahannya adalah apakah hambatan penawaran sudah diselesaikan untuk meningkatkan daya saing Indonesia (lihat Zen, Nurizki, Aswicahyono 2015). Ketika hambatan sisi penawaran sudah diselesaikan, biaya produksi dan biaya non produksi menjadi lebih rendah dan penyampaian barang menjadi lebih tepat waktu. Hambatan dalam mengakses destinasi ekspor juga perlu dihilangkan. Pemerintah secara aktif ikut serta dalam berbagai persetujuan perdagangan (multilateral, regional, dan bilateral) untuk menjaga dan meningkatkan akses pasar di pasar ekspor (Rizal, 2015). Ikut sertanya pemerintah di berbagai persetujuan perdagangan tersebut diharapkan dapat meningkatkan akses ke pasar tersebut melalui pengurangan hambatan tarif maupun non-tarif. Apa saja hal-hal yang dapat meningkatkan kinerja ekspor namun belum di ambil? Presisi Indonesia (2015) menunjukkan bahwa kurangnya informasi
3
merupakan salah satu alasan mengapa kinerja ekspor kita masih di bawah potensinya. Untuk memastikan agar perusahaan/eksportir dapat mengakses pasar-pasar potensial, ada elemen-elemen lain yang diperlukan, meskipun tidak mendapatkan perhatian namun sangat penting, yakni kebijakan dan strategi fasilitasi ekspor. Catatan ini menggarisbawahi pentingnya strategi dan kebijakan yang baru untuk memfasilitasi para eksportir atau eksportir potensial untuk mengakses pasar-pasar yang potensial. Peran pemerintahan dalam fasilitasi sangat penting dimana pemerintah perlu memfasilitasi perdagangan dan mengurangi sunk cost.
Mengurangi sunk cost untuk ekspor Mengekspor sangat berbeda dengan menjual di pasar domestik. Melakukan penawaran di pasar ekspor juga sangat berbeda dengan melakukan penawaran di pasar domestik. Beberapa perusahaan, umumnya perusahaan kecil dan menengah yang sudah kami wawancarai menyatakan bahwa tidak masalah apabila perusahaan tidak mengekspor ketika pasar domestik/local sudah cukup besar. Hal ini karena ekspor lebih berisiko dan mahal dibandingkan dengan menjual barang di pasar domestik. Lain dengan tarif yang umumnya lebih transparan, hambatan non-tarif seperti standar teknis, kesehatan, dan sanitasi serta prosedur impor di pasar destinasi berbeda-berbeda antara satu negara dengan negara yang lain dan dapat spesifik untuk tiap produk. Eksportir, terutama para eksportir potensial harus mengumpulkan informasi ini sebelum mengekspor. Hal ini adalah sunk-cost untuk para eksportir karena ketika sudah dibayarkan biaya tersebut tidak dapat dikembalikan jika ekspor tidak terjadi. Roberts dan Tybout (197) dan Narjoko dan Atje (2007) menunjukkan bahwa sunk-cost mempengaruhi keputusan perusahaan untuk mengekspor. Sunk-cost untuk ekspor dapat menjadi besar, terutama dalam memasuki pasar yang memiliki regulasi tidak transparan.
Dari regulasi yang restriktif ke peran yang lebih memfasilitasi Dapatkah pemerintah mengurangi sunk cost perusahahan dalam melakukan ekspor? Pemerintah Indonesia cenderung menitikberatkan regulasi ketimbang fasilitasi. Setiap tahun, banyak undang-undang baru yang diberlakukan. Pada periode 2007-2011, ada 192 peraturan baru yang diberlakukan.2 Pada 5 tahun berikutnya, berdasarkan Prolegnas 2015-2019 akan ada 160 undang-undang baru dengan diperkirakan akan ada ratusan regulasi interpretasinya. Sebagai contoh, UU no. 7 tahun 2014 mengenai perdagangan membutuhkan 9 peraturan pemerintah, 14 peraturan presiden, dan 20 keputusan menteri. Selama tahun 2014, kementerian perdagangan membuat 368 peraturan secara keseluruhan. Fasilitasi bukan merupakan elemen utama dari kementerian-kementerian yang terkait dengan perdagangan sebagaimana dijelaskan tugas dan fungsi mereka. Untuk menjadikan perdagangan sebagai elemen utama dalam pembangunan ekonomi, pemerintah perlu mengganti pola pikirnya terhadap perdagangan dan manajemen perdagangan. Peran pemerintah sebagai regulator harus lebih 2 http://www.dpr.go.id/uu/prolegnas-long-list
4
diarahkan kepada fasilitasi perdagangan yang dapat memperbaiki masalah di sisi penawaran dan sisi permintaan ekspor. Pemerintah juga perlu mengubah pola pikirnya terhadap impor. Pola produksi yang baru bergantung pada impor dengan semakin banyak produk yang diproduksi secara global dalam rantai produksi (value chain). Hal ini memerlukan perubahan pola pikir dan business practice termasuk reformasi kelembagaan. Institusi utama dalam fasilitasi ekspor adalah Kementerian Perdagangan. Namun, kementerian tidak dapat bekerja sendirian dan memerlukan koordinasi dengan kementerian-kementerian teknis untuk menyelesaikan permasalahan sisi penawaran dan permintaan. Dalam kementerian, terdapat paling sedikit tiga direktorat jenderal yang terkait dengan ekspor yakni Dirjen Pengembangan Ekspor Nasional, Dirjen Perdagangan Internasional, dan Dirjen Kerja Sama Perdagangan Internasional. Selain Dirjen Pengembangan Ekonomi, peran dirjen-dirjen lain terkait dengan pembuatan regulasi. Anggaran Kementerian Perdagangan juga relatif kecil, hanya sebesar 2,3 triiun rupiah (191 miliar USD) dengan 10% anggarannya dialokasikan untuk Dirjen Pengembangan Ekspor Nasional. Kementerian perdagangan memiliki 25 atase perdagangan dan 19 Indonesia Trade Promotion Center (ITPC) terutama di destinasi-destinasi ekspor utama.3 Peran atase perdagangan dapat dibagi menjadi tiga elemen, yakni merepresentasi pemerintah Indonesia dalam hubungannya dengan kebijakankebijakan perdagangan, fasilitasi eksportir, dan mengelola promosi ekspor. Untuk promosi, kementerian perdagangan mendirikan ITPC di lokasi-lokasi strategis. Tujuan ITPC ini adalah untuk menyediakan informasi dan memfasilitasi interaksi antara eksportir Indonesia/eksportir potensial dengan para importir/ importir potensial. ITPC biasanya memiliki ruang pameran permanen untuk produk-produk ekspor, website-website dan misi-misi fasilitasi perdagangan. Namun, peninjauan kami terhadap beberapa ITPC menunjukkan bahwa cara promosi masih bersifat konvensional (masih fokus pada pameran perdagangan dan rapat bisnis) dan mayoritas websitenya menunjukkan informasi yang tidak relevan untuk para eksportir ke pasar terkait dan importir. ITPC juga umumnya kekurangan SDM. Hal ini dikarenakan oleh kurangnya anggaran yang diberikan untuk promosi perdagangan. Sebagai perbandingan, organisasi promosi ekspor Jepang, JETRO, memiliki 73 kantor di 55 negara dengan 1500 pegawai. Badan promosi perdagangan Malaysia memiliki 46 kantor di 37 negara. Sementara itu Departemen Promosi Perdagangan Internasional (DITP) yang berada di bawah Kementerian Perdagangan Thailand mengoperasikan 62 kantor di 48 kota besar di seluruh dunia ditambah dengan 5 kantor regional di Thailand. Lima pusat perdagangan regional tersebut pun bekerja-sama dengan 62 kantor DITP di seluruh dunia.
Saran Dengan kondisi saat ini, tidak banyak yang dapat dilakukan untuk meningkatkan peran pemerintah dalam mengurangi sunk cost dari ekspor dalam jangka pendek. Sunk cost harus ditanggung oleh eksportir potensial kecuali pemerintah menekankan akan pentingnya kantor-kantor perdagangan di luar negeri dan mengganti pendekatan dalam hal promosi perdagangan. 3 Sydney-Australia, Barcelona-Spanyol, Johannesburg-Afrika Selatan, Jeddah-Arab Saudi, Lagos-Nigeria, Meksiko, Busan-Korea Selatan, Osaka-Jepang, Milan-Italia, Chennai-India, Budapest-Hungaria, Hamburg-Jerman, LyonPerancis, Santiago-Cili, Sao Paulo-Brazil, Los Angeles dan Chicago-Amerika Serikat, Dubai-Uni Emirat Arab, dan Vancouver-Kanada
5
Adapun beberapa saran untuk perbaikan kinerja ekspor Indonesia adalah sebagai berikut: Jangka Pendek 1. Meninjau isi website-website terkait perdagangan contohnya website ITPC 2. Meningkatkan kualitas website-website perdagangan tersebut dan membuatnya lebih ramah pengguna 3. Membuat database yang terbaru terkait market intelligence 4. Membuat database tersebut tersedia untuk para eksportir. Jangka Menengah dan Jangka Panjang 1. Mengganti pola pikir dalam mengelola perdagangan dan kebijakankebijakan perdagangan dari yang menitikberatkan regulasi ke peran yang lebih memfasilitasi. 2. Mengubah strategi promosi perdagangan dari yang konvensional menjadi lebih modern dan inovatif (networking, evidence-based, dan promosi berbasis teknologi informasi). 3. Meninjau peran dan model bisnis dari Pengembangan Ekspor Nasional. 4. Mengalokasikan lebih banyak sumber daya (anggaran dan SDM) untuk perdagangan dan promosi perdagangan. 5. Memperkerjakan para ahli market intelligence ke kantor-kantor atase perdagangan di seluruh dunia. 6. Meningkatkan kerja sama Antara Kementerian Perdagangan, Kementerian Luar Negeri, dan Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM).
Daftar Pustaka Aswicahyono, Haryo and Hal Hill. (2014), Indonesia’s Medium Term Development Plan: Background Study on Competitiveness Athukorala, Prema-chandra. 2006. “Post crisis export performance: the Indonesian Experience in Regional Perspective.” Bulletin of Indonesian Economic Studies. Basri and Rahardja, 2011. “Should Indonesia Say Goodbye to Its Strategy of Facilitating Exports?” In Managing Openness: Trade and OutwardOriented Growth After the Crisis, edited by Mona Hadad and Ben Shepherd. The World Bank Girma, Sourafel, Richard Kneller , Mauro Pisu, Exports versus FDI: An Empirical Test, Review of World Economics, July 2005, Volume 141, Issue 2, pp 193-218 Helpman, E, Marc J. Melitz, and S.R Yeaple. 2004. “Export vs FDI with Heterogenous Firms.” American Economic Review no. 94 (1):300-316. Narjoko, Dionisius, and Raymond Atje. 2007. “Promoting Export: Some Lessons from Indonesian Manufacturing.” Asia-Pacific Research and Training Network on Trade Working Paper Series no. 32. Bank Dunia. (2014). Indonesia Avoiding The Trap. Bank Dunia. (2014b). Ease of Doing Business Bank Dunia. (2016). World Development Indicators, http://data.worldbank. org/data-catalog/world-development-indicators
6
