Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia
Kemudahan Menjalankan Bisnis P. Agung Pambudhi
Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas ‘Kebijakan Ekonomi di Indonesia’ yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org.
1
Ihtisar Penting 1. Bagi pelaku usaha, tantangan dalam menjalankan bisnis tidak sekedar soal kesulitan dalam administratif pelayanan (perijinan) usaha namun lebih jauh bersumber pada kualitas kebijakan, desain kelembagaan pelayanan, dan integritas personil pemberi pelayanan. 2. Langkah mendasar untuk menjamin konsistensi kebijakan adalah dengan menempatkan spirit keterbukaan investasi dalam Undang Undang Penanaman Modal sebagai batu penjuru bagi Undang Undang Sektoral dengan segala turunan regulasinya baik di pusat maupun daerah. 3. Sejumlah quick wins termasuk paket-paket kebijakan ekonomi diperlukan untuk menumbuhkan optimisme atas kredibilitas pemerintahan, namun tidak boleh berbenturan dengan desain kebijakan dan kelembagaan jangka panjang untuk menjamin keberlangsungan manfaat ekonominya. 4. Konsistensi dijalankannya reward and punishment bagi aparat pemerintaham berdasar kinerjanya yang terukur menjadi prasyarat mutlak bagi perubahan dan masa depan kualitas pelayanan, tanpa hal itu maka tidak ada manfaatnya semua. reformasi kebijakan dan kelembagaan. 5. Melalui asosiasi-asosiasi usaha dan dalam sinerginya dengan para aktor pembangunan lainnya, dunia usaha mesti menjadi aktor pendorong perubahan baik sebagai partner bahkan jika diperlukan sebagai kekuatan penekan pemerintahan demi menjamin kelangsungan usaha dalam menghadapi dinamika perekonomian dunia yang berlangsung dengan sangat progresif.
Pengantar Tantangan utama perekonomian Indonesia dalam kepemimpinan JokowiJusuf Kalla adalah penciptaan lapangan kerja. Dengan adanya 7,5 juta penanggguran terbuka di awal pemerintahannya, dan perkiraan penambahan sekitar 8 juta angkatan kerja dalam periode 2014-2019 diperlukan penciptaan 15 juta lapangan kerja selama 5 tahun (Suahasil Nazara, 2014). Mengingat terbatasnya investasi pemerintah dan masyarakat dalam penciptaan lapangan kerja, investasi swasta merupakan tumpuan utama penciptaan lapangan kerja. Selain berbagai faktor perekonomian struktural seperti sumber daya alam, energi, demografi dan infrastruktur, iklim investasi yang baik sangat menentukan minat investor untuk menanamkan modalnya di suatu wilayah. Untuk memulai suatu aktivitas bisnis, para investor umumnya mengeluhkan tentang sulitnya dan besarnya biaya untuk mendirikan suatu entitas usaha secara legal di Indonesia. Kewajiban untuk menjaminkan sejumlah dana dalam pendirian perusahaan merupakan kesulitan utama selain soal kepastian waktu mendapatkan ijin pendirian usaha. Tahap lanjut kesulitan yang dihadapi adalah untuk merealisasikan investasi. Perijinan-perijinan usaha sektoral, akses lahan, biaya kepatuhan terhadap regulasi, dan hubungan pusat dan daerah dalam hal
2
kewenangan penerbitan perijinan untuk realisasi suatu investasi merupakan tantangan bagi investor untuk memenuhinya. Setelah investasi berlangsung, investor dihadapkan pada berbagai persoalan seperti kepastian dan penegakan hukum, ketenagakerjaan, dan biaya ekonomi tinggi akibat rendahnya kualitas regulasi dan pelayanan usaha. Tulisan ini menyajikan secara ringkas persoalan dalam menjalankan bisnis di Indonesia, sekilas telaah konseptual dan rekomendasi kebijakan untuk mengatasi kendala-kendala dalam menjalankan usaha di Indonesia, khususnya terkait dengan kualitas kebijakan dan implementasinya yang mempengaruhi kemudahan menjalankan usaha di Indonesia.
Kendala Melakukan Bisnis & Rekomendasi Perbaikannya Sinergi kebijakan merupakah kemewahan di Indonesia. Semua pihak memahami makna pentingnya, namun abai dalam mewujudkannya. Keterbukaan investasi yang menjadi spirit dasar UU Penanaman Modal pada kenyataannya tidak sejalan dengan kebijakan sektoral maupun kebijakan daerah. Sekedar menyebut beberapa contoh misalnya dalam hal perdagangan, akibat tidak dipahaminya kondisi industri dan business process-nya, koordinasi yang lebih baik diperlukan untuk mengatasi kontradiksi seperti di bawah ini: 1. Peraturan menteri perdagangan nomor 87/2015 tentang Ketentuan Impor Produk Tertentu yang terkait erat dengan Permendag 70/2015 tentang Angka Pengenal Importir menunjukkan gagapnya pemerintah dalam menterjemahkan ‘perlindungan industri dalam negeri’ yang dalam substansi pengaturannya bersifat restriktif yang justu memukul industri yang hendak dilindunginya. 2. Masih terkait perdagangan khususnya bisnis retail, ekspansi bisnis tidak dapat dijalankan karena kurang dari 10 kabupaten/kota dari 410 kabupaten/ kota di Indonesia yang memiliki RDTR (rencana detail tata ruang) sebagai prasyarat untuk pendirian pasar modern. 3. Contoh lain, bidang ketenagakerjaan ikut menyumbang ketidakpastian dalam hal jaminan sosial kesehatan, ketenagakerjaan dan PHK, yang mengakibatkan pelaku usaha harus menanggung beban besar yang tidak seharusnya yang berdasar kalkulasi APINDO (Asosiasi Pengusaha Indonesia) berdasarkan ketentuan perundangan yang ada mencapai 19,74% dari gaji pekerja untuk perlindungan sosial tersebut. 4. Di tingkat daerah, pemerintah kabupaten Karawang yang berdekatan dengan pusat pemerintahan Jakarta membuat peraturan daerah (Perda) nomor 1 tahun 2011 yang mengharuskan 60% tenaga kerja perusahaan di Karawang harus berasal dari Karawang yang selain bertentangan dengan prinsip kesatuan ekonomi nasional, belum tentu tersedia SDM Karawang yang memenuhi kualifikasi yang diperlukan perusahaan. Dalam kedua contoh terakhir tersebut, intensi kebijakan yang baik untuk melindungi pekerja dan memberikan kesempatan kerja bagi tenaga kerja lokal dilaksanakan melalui kebijakan yang keliru sehingga menyebabkan tidak kompetitifnya iklim investasi Indonesia. Di aras implementasi kebijakan, dalam hal ketenagakerjaan sebagai contoh, mekanisme kelembagaan tripartit melalui dewan pengupahan yang melibatkan ketiga unsur tripartit: pemerintah, pengusaha dan pekerja di sebagian terbesar wilayah Indonesia tumpul tidak berfungsi karena rekomendasi yang
3
dihasilkannya melalui rangkaian panjang mekanisme kelembagaan, dengan mudah diabaikan oleh kepala daerah sebagai penentu akhir kebijakan akibat berbagai pertimbangan politis. Dalam hal lahan, persoalannya sangat pelik mengingat lahan tidak hanya memiliki nilai ekonomis namun juga nilai sosiologis-kultural. Penyelesaian kasus-kasus lahan seringkali tidak cukup dengan mengandalkan pendekatan regulasi semata namun lebih jauh mensyaratkan pendekatan politis dan kultural karena tanpa dukungan pemerintah sebagai otoritas publik mengakibatkan ketidakpastian dalam waktu yang sangat panjang dan berbiaya tinggi. Persoalan kebijakan dan implementasinya di atas menjadi lebih rumit terkait relasi kewenangan pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal perijinan usaha sebagai contoh, ijin prinsip investasi yang didapat dari pemerintah pusat di cukup banyak kasus tidak dapat direalisasikan karena pemerintah daerah (Kabupaten/Kota) tidak mengeluarkan ijin-ijin dasar1 seperti SIUP (surat ijin usaha perdagangan), TDP (tanda daftar perusahaan), HO (hinder ordonantie/ ijin gangguan), IMB (ijin mendirikan bangunan), dll. yang merupakan kewenangannya.
Rekomendasi Kebijakan Perbaikan atas persoalan kebijakan dan implementasinya di atas dapat didekati dengan menjalankan fungsi kementrian lembaga sebagaimana mestinya, dan dengan memperkuat keterlibatan swasta dan pihak-pihak independen lainnya dalam penentuan arah kebijakan dan evaluasi implementasinya. a. Konsistensi Arah Kebijakan Kepastian arah kebijakan dapat terjadi jika kementrian lembaga dapat menjalankan fungsi sebagaimana mestinya. Setidaknya hal tersebut mencakup dua hal: proses penyusunan kebijakan, dan penegakan implementasinya. Sejumlah prasyarat harus dipenuhi oleh Institusi-institusi pemerintah yang akuntabel dalam penyusunan kebijakan tertentu. Pertama, memiliki kapasitas penguasaan materi atas substansi kebijakan. Kedua, kemampuan manajemen perencanaan penyusunan kebijakan yang baik termasuk didalamnya perencanaan tenggat waktu yang memadai untuk menghindari tekanan waktu yang seringkali menjadi penyebab kebijakan yang asal jadi. Ketiga, keseriusan dan keterbukaan untuk melibatkan stakeholder terkait, terutama pengusaha yang akan terkena dampak langsung kebijakan untuk memerlukan masukan dari para pelaku ekonomi. Keempat, integritas personel yang baik agar lembaga tidak didikte oleh kepentingan sempit kelompok. b. Kualitas Implementasi Kebijakan dan Desain Kelembagaan Kebijakan yang baik seringkali tidak berfungsi ketika implementasinya tidak dilaksanakan dengan benar. Kejelasan tentang pihak yang akuntabel untuk menghindari saling lempar tanggungjawab atas implementasi suatu kebijakan yang melibatkan banyak pihak. Sebagai contoh, Peraturan Pemerintah (PP) 1 Berdasarkan kajian terbaru KPPOD (Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah) tahun 2016, hambatan hambatan ekonomi termasuk pungutan-pungutan terhadap aktivitas bisnis yang disahkan melalui Perda sebagaimana sebelumnya masih terus terjadi, tumpang tindih dan berlawanan dengan peraturan perundang-undangan nasional. Dispute yang terjadi seringkali berakhir dengan kepala daerah sebagai penentu investasi di daerahnya mengingat legitimasi politiknya yang besar dan kewenangan administratif yang dimilikinya. Demikian pula halnya dengan akses lahan, kewenangan yang dimiliki instansi vertikal BPN (Badan Pertanahan Nasional) dalam hal lahan, dapat berbenturan dengan tata ruang yang merupakan kewenangan pemerindah daerah (Kabupaten, Kota, dan Provinsi).
4
terkait Upah Minimum (UM) - yang akuntabilitas penyusunannya adalah Kementrian Tenaga Kerja (Kemenaker) semestinya pengawasan implementasinya juga merupakan akuntabilitas Kemenaker. Meskipun implementasi PP dalam penetapan upah ditentukan oleh Gubernur terkait melalui SK Gubernur, dan yang memiliki kewenangan secara hukum untuk membatalkan SK Gubernur adalah Menteri Dalam Negeri (Mendagri), namun Menaker harus memastikan bahwa Mendagri membatalkan SK Gubernur tersebut jika melanggar ketentuan PP. Jika Mendagri tidak menjalankan fungsinya sudah selayaknya Menaker meminta Presiden untuk memberikan keputusan akhir kepada Mendagri. Dalam menjalankan kebijakan, desain kelembagaan yang tepat sangat penting untuk menjadikan birokrasi pelayanan yang memenuhi harapan penerima jasa layanan. Debirokratisasi menjadi salah satu kata kunci dimana melalui mekanisme birokrasi / business process yang baik mampu menjadikan pelayanan yang tepat, cepat, dengan biaya yang kompetitif. Contoh debirokratisasi yang sering dibahas adalah pelayanan perijinan usaha yang dilaksanakan melalui pelayanan terpadu satu pintu (PTSP). Melalui debirokratisasi, PTSP terbatas memperbaiki kualitas layanan dalam kerangka regulasi perijinan yang ada, namun tidak dapat menghapuskan berbagai jenis perijinan usaha yang tidak diperlukan. Melalui deregulasi perijinan usaha, berbagai macam jenis perijinan usaha yang tumpeng tindih bisa disatukan (misalnya penyatuan SIUP dan TDP), atau bahkan bisa dihapuskan (misalnya HO). c. KPI, Reward and Punishment Untuk menjamin efektifitas dari suatu akuntabilatas diperlukan insentif dan dis-insentif berupa reward dan punishment, yang merupakan instrumen manajerial paling dasar dan efektif untuk memberikan apresiasi atas kinerja yang baik, dan hukuman atas kinerja yang buruk. Dalam pemerintahan tentu sudah terdapat instrumen penilaian tersebut berdasar tugas pokok dan fungsi (tupoksi)-nya masing masing. Sayangnya, key performance indicator (KPI)-nya tidak cukup spesifik, dan tidak mendasarkan pada tingkat kepuasan penerima jasa layanan, namun terjebak pada penilaian yang bersifat normatif, birokratis dan administratif. Penilaian kinerja harus diikuti dengan reward bagi kinerja positif2 dan punishment bagi kinerja buruk3. Di tingkat institusi, insentif dapat berupa kepercayaan untuk mengelola anggaran yang lebih besar namun bilamana memang sejalan dengan strategi besar arah pembangunan. Kebijakan insentif dan dis-insentif juga dapat diberlakukan dalam kaitannya dengan relasi pusat-daerah. Dalam konstruksi desentralisasi politik dimana kekuasaan politik daerah bisa berbeda visi dengan kekuasaan politik di pemerintahan pusat, hal tersebut sangat penting untuk menjamin sinergi pembangunan pusat-daerah. Instrumen insentif dan dis-insentif fiskal dalam berbagai literatur pemerintahan umumnya efektif untuk menstimulir daerah. Terdapat banyak instrument yang bisa menjadi sumber penentuan KPI bagi kinerja pemerintah daerah, diantaranya: waktu penetapan APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah), kualitas daya serap APBD, penetarapan tata ruang baik RTRW (Rencana Tata Ruang dan Wilayah) maupun RDTR (Rencana Detil Tata Ruang), perijinan usaha, dan lain sebagainya.
2 dapat berupa promosi jabatan, kesempatan peningkatan pengetahuan dan ketrampilan melalui tugas belajar, insentif finansial, dan sebagainya. 3 dapat berupa demosi jabatan yang juga memiliki implikasi turunnya pendapatan finansial.
5
Selain instrument fiskal, insentif non-fiskal juga dapat diberikan dalam berbagai bentuk misalnya promosi daerah, dan penghargaan-penghargaan yang dapat menjadi semacam insentif politik bagi pemimpin daerah. d. Quick-wins untuk membangun optimisme Upaya-upaya besar pemerintah seperti revitalisasi pertanian, tol laut, pembangunan masif infrastruktur listrik dan jalan, restrukturisasi kelembagaan pemerintahan, konektivitas infrastruktur ASEAN dalam kerangka MEA (Masyarakat Ekonomi ASEAN), Trans Pacific Partnership (TPP), dan sebagainya memerlukan sinyal kapabilitas pemerintah untuk melaksanakannya. Selama setahun pemerintahan dalam kepemimpinan baru nasional, sinyal tersebut dinyatakan melalui beberapa quick-wins perubahan struktural berupa pengurangan subsidi BBM (Bahan Bakar Minyak) dengan mengalihkan anggaran subsidi untuk aktivitas ekonomi produktif diantaranya melalui pembangunan infrastruktur, percepatan realisasi anggaran infarastruktur, perbaikan perijinan usaha melalui pelayanan terpadu satu pintu (PTSP), penggantian Menteri yang buruk kinerjanya, diterbitkannya 12 paket kebijakan perekonomian, dan sebagainya. Quick-wins diperlukan untuk menunjukkan kecepatan respon pemerintah atas tuntutan dunia usaha, juga untuk menunjukkan bahwa pemerintah tidak bekerja secara business as usual. Quick-wins dapat membangun kepercayaan pelaku usaha bahwa pemerintah memiliki kemampuan dasar untuk mewujudkan rencana-rencana besar perekonomian jangka panjang. Bagaimanapun terbatasnya, di tengah lemahnya fasilitasi aktivitas perekonomian bagi aktivitas usaha, quick-wins diperlukan untuk membangun optimisme para pihak. Quick-wins lebih lanjut yang ingin dilihat pelaku usaha adalah kemampuan pemerintah untuk mendatangkan blue-chip investasi skala besar yang akan menjadi penghela kepercayaan dunia terhadap iklim investasi di Indonesia. Dalam jangka menengah, perbaikan kualitas hubungan pusatdaerah dalam hal perijinan usaha dan akses lahan sangat ditunggu oleh pelaku usaha mengingat aktivitas bisnis tidak akan dapat berjalan semestinya jika hal mendasar tersebut tidak dapat dikelola dengan baik dalam sistem pemerintahan Indonesia yang desentralistik. e. Advokasi Kebijakan Pelaku Usaha Dalam suatu analisis yang dilakukan oleh tim dibawah koordinasi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), untuk sinergi kebijakan direkomendasikan pembentukan Komite Reformasi Kebijakan yang terdiri dari berbagai unsur pemerintahan, dunia usaha dan akademisi dengan memasukkan apa yang disebut prominent people dari masing masing unsur. Komite tersebut barangkali dapat efektif jika memenuhi sejumlah prasyarat: bertanggungjawab langsung ke Presiden; adanya representasi dunia usaha, akademisi dan lembaga masyarakat; dan memiliki CEO (chief executive officer) dengan penguasaan substantif dan manajerial yang sangat kuat dengan remunerasi yang kompetitif setara CEO perusahaan skala besar. Namun demikian, barangkali akan lebih efektif jika dunia usaha menggantungkan harapan pada kekuatan internal dengan memperkuat asosiasi asosiasi usaha baik lintas sector maupun sektoral. Penguatan kapasitas kelembagaan asosiasi usaha sangat potensial untuk menyuarakan kepentingan usaha – tanpa berarti mengesampingkan kepentingan masyarakat luas. Penguasaan kebijakan publik, kemampuan menjalin aliansi strategis dengan stakeholder pembangunana lainnya seperti akademisi-think thanks-serikat
6
pekerja dan media masa dengan disertai kemampuan lobbying merupakan prasyarat keberhasilannya. Kerjasama dengan penentu kebijakan baik unsur eksekutif maupun legislatif tentu sangat penting, namun kekuatan dunia usaha dapat juga menjadi unsur penekan pemerintahan jika diperlukan demi peningkatan peran ekonomi dunia usaa. Beberapa contoh keberhasilan dapat dilihat dalam beberapa kasus seperti: 1. Penurunan rencana kenaikan tariff cukai rokok pada akhir tahun 2015. Aliansi asosiasi usaha tembakau/rokok lintingan dan mesin skala besarmenengah-kecil, asosiasi petani-petani tembakau, APINDO dan beberapa stakeholder terkait lainnya dengan melibatkan media massa berhasil menekan rencana pemerintah yang semula akan menaikkan cukai rokok sebesar 23% akhirnya menjadi 15%. 2. DIterbitkannya PP 78/2015 tentang Upah Minimum yang menerapkan formula pasti penghitungan kenaikan upah minimum untuk menghindari politisasi pengupahan yang telah berlangsung bertahun tahun yang merugikan semua pihak: pengusaha, pekerja/buruh, pencari kerja, dan pemerintah. 3. Beberapa contoh sukses (maupun gagal) upaya dunia usaha dalam hal tarif jaminan pensiun, implementasi jaminan kesehatan, cicilan pembayaran biaya listrik, sampai dengan pembatalan perda-perda distortif dan sebagainya dapat dideret namun ruang pembahasan tidak memungkinkannya.
Catatan Penutup Pembahasan permasalahan dan solusinya yang diuraikan di atas pada dasarnya menyajikan hal-hal yang telah dibahas dalam berbagai fora. Tantangannya adalah melakukan sinergi antara political will, kewenangan pemerintahan, sumber daya manusia dan finansial, potensi kekuatan stakeholder, dan mengolahnya dengan kemampuan manajerial yang kuat. Dialog kebijakan yang produktif, pelibatan stakeholder, integritas dan kapasitas kepemimpinan, serta eksekusi kebijakan di saat yang tepat merupakan beberapa kata kunci untuk mencapai keberhasilan dalam melaksanakan rekomendasi-rekomendasi di atas.
7
