Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia
Menyediakan Pelayanan Pendidikan Dasar Berkualitas Tinggi Daniel Suryadarma
Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas ‘Kebijakan Ekonomi di Indonesia’ yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org.
1
Pesan Utama • Guru-guru memiliki peran penting dalam meningkatkan kualitas pendidikan di Indonesia • Untuk meningkatkan kinerjanya, guru-guru perlu diberikan dorongan secara positif untuk berfokus pada pembelajaran murid. • Studi percontohan di Jawa Tengah dan Yogyakarta menunjukkan bahwa komunitas masyarakat dapat diperlengkapi untuk memberikan dorongan positif tersebut. • Peranan potensial yang dimiliki komunitas masyarakat bergantung pada konteks spesifik dan kemampuan dari komunitas tersebut. Oleh karena itu, penelitian lebih lanjut diperlukan untuk merumuskan cara-cara yang tepat, yang melaluinya komunitas masyarakat dapat secara positif memengaruhi penyediaan jasa pendidikan.
Pendahuluan Setelah lebih dari 10 tahun mereformasi sistem pendidikan dan secara signifikan meningkatkan investasi publik di sektor tersebut, Indonesia telah menikmati manfaat yang besar. Tobias et al (2014) menjelaskan sejumlah pencapaian utama, antara lain: partisipasi universal dari pendidikan tingkat dasar (SD), peningkatan signifikan pada tingkat keberlanjutan (continuation rate) pendidikan dari SD ke SMP, serta berkurangnya jarak pencapaian (attainment gap) berdasarkan status sosial-ekonomi dan jenis kelamin. Hasil tes PISA (Program for International Student Assessment) juga mengindikasikan bahwa kemampuan membaca murid di Indonesia telah meningkat secara signifikan dari tahun 2000 ke 2012. Namun demikian, masih terdapat beberapa tantangan dalam dunia pendidikan di Indonesia. Meskipun telah membelanjakan 4% dari PDB untuk sektor pendidikan dan telah melipat-gandakan upah guru (Al-Samarrai dan Cerdan-Infantes, 2013), namun kinerja murid/pelajar Indonesia masih merupakan salah satu yang terburuk dalam perbandingan internasional. Kinerja di bidang matematika dan ilmu pengetahuan tidak menunjukkan perubahan signifikan dari tahun 2000. Dalam 15 tahun terakhir, tidak ditemukan bukti meyakinkan yang menunjukkan penyempitan gap kemampuan matematika dan ilmu pengetahuan antara pelajar kaya dan miskin, maupun antara pelajar dari daerah perkotaan dan pedesaan (Tobias et al, 2014). Selain itu, tingkat partisipasi pendidikan menengah di bagian timur Indonesia masih sangat rendah. Guru memegang peranan penting dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Secara konsep, ada tiga jalur di mana guru dapat memengaruhi kualitas pendidikan, yakni: (1) pengetahuan konten; (2) pengetahuan pedagogi, dan; (3) motivasi. Pengetahuan konten ditentukan terutama oleh pendidikan formal yang dimiliki guru tersebut. Kualifikasi yang dibutuhkan umumnya tergantung dari jenis pelajaran yang diajarkan oleh guru tersebut dan pada tingkat pendidikan di mana guru tersebut mengajar. Apabila guru tersebut telah
2
memenuhi kualifikasi pendidikan formal yang disyaratkan, maka guru tersebut diasumsikan telah memiliki pengetahuan konten yang memadai. Bank Dunia (2016) menemukan bahwa pengetahuan yang dimiliki guru mengenai bahan ajar dapat menjelaskan setengah dari variasi pada hasil pembelajaran siswa tingkat pendidikan dasar. Cara kedua, yakni pengetahuan pedagogi, berkaitan dengan kemampuan guru dalam menilai tingkat pembelajaran murid-muridnya, serta seberapa guru tersebut mengetahui metode yang paling tepat dan efektif untuk memfasilitasi proses pembelajaran bagi murid-muridnya. Kebanyakan pengetahuan pedagogi yang dimiliki oleh guru bisa didapatkan dari pelatihan sebelum terjun mengajar, dan terus dikembangkan melalui kegiatan-kegiatan pelatihan yang diadakan sepanjang karier guru tersebut. Aspek ketiga, motivasi, adalah hal yang mendorong seorang guru untuk memberikan usaha (effort) yang mencukupi untuk mengimplementasikan pengetahuan konten dan pedagogi yang dimilikinya di ruang kelas. Guru yang memiliki motivasi tinggi akan mengajar dengan pengetahuan terbaik yang dimilikinya. Sebaliknya, guru yang kurang termotivasi tidak akan menunjukkan kinerja yang baik, meskipun mungkin saja memiliki pengetahuan konten dan pedagogi yang mencukupi. Oleh karena itu, motivasi mengubah pengetahuan menjadi praktik, dan pada akhirnya menentukan kualitas pembelajaran yang didapatkan oleh para murid. Kebijakan pendidikan akhir-akhir ini telah memberikan perhatian pada ketiga aspek di atas. Kebijakan yang mewajibkan guru untuk memiliki setidaknya gelar S1 jelas merupakan langkah untuk memastikan guru memiliki pengetahuan konten yang memadai. Program sertifikasi guru umumnya mewajibkan guruguru untuk mengikuti pelatihan lebih lanjut dalam hal pedagogi sebelum dapat menerima sertifikat mengajar. Selain itu, program sertifikasi tersebut juga ditujukan untuk meningkatkan motivasi guru dengan menyediakan tunjangan besar, yang setara dengan melipat-gandakan gaji guru. Tunjangan tambahan juga diberikan untuk guru-guru yang bertugas di daerah terpencil. Sayangnya, kebijakan-kebijakan ini tidak terbukti efektif. Bank Dunia (2016) menemukan bahwa pengaruh dari kebijakan persyaratan bagi guru untuk memiliki gelar S1 terhadap pembelajaran oleh siswa sangat kecil. Dalam studi lain, de Ree et al (2016) menemukan bahwa meskipun pelipat-gandaan upah guru yang tersertifikasi telah memperbaiki situasi keuangan guru, namun kebijakan tersebut tidak memiliki dampak yang terukur terhadap hasil pembelajaran siswa. Ikhtisar kebijakan singkat ini akan menggunakan konsep-konsep ekonomi untuk menjelaskan fenomena kurang memuaskan yang dijabarkan dalam paragraf-paragraf sebelumnya, serta memberikan pemikiran dan saran untuk memotivasi para guru dalam meningkatkan kinerja pembelajaran siswa. Bagian selanjutnya memberikan penjelasan singkat mengenai insentif bagi guru. Bagian ketiga menjabarkan hasil studi percontohan di Jawa Tengah yang telah berhasil untuk meningkatkan motivasi guru. Bagian terakhir membahas sejumlah catatan penting yang perlu diperhatikan dalam analisis ini.
Motivasi Guru: Perspektif Ekonomi Teori ekonomi mengenai pengambilan keputusan individu menjelaskan bahwa setiap individu selalu memaksimalkan tingkat utilitasnya dan mengambil keputusan berdasarkan preferensi dan batasan (constraint) yang dihadapinya.
3
Dengan kata lain, dengan sejumlah batasan yang dihadapi, setiap individu akan berlaku sedemikian sehingga kepuasan/utilitasnya dapat dimaksimalkan berdasarkan preferensi-preferensi yang dimilikinya. Cara lain untuk menjelaskan perilaku individu tersebut adalah dengan penjelasan minimalisasi biaya. Untuk mencapai suatu tingkat utilitas tertentu, seseorang akan berusaha untuk meminimalisasi biaya yang diperlukan untuk mencapai tingkat utilitas tersebut. Konsep ini dapat diterapkan pada program sertifikasi guru. Dua aspek utama dari program ini adalah bahwa: (1) Sertifikasi bersifat permanen: seorang guru tidak dapat kehilangan status sertifikasinya, dan; (2) Sertifikasi ini didasarkan pada kualifikasi akademis, di mana pegawai negeri sipil dengan gelar S1 dan guru tetap di sekolah swasta dengan gelar S1 dapat secara otomatis tersertifikasi. Guru senior (peringkat IV, dengan usia di atas 50 dan memiliki pengalaman mengajar lebih dari 20 tahun) diberikan pengecualian dari kewajiban gelar S1, dan secara langsung tersertifikasi. Perlu diperhatikan sejumlah hal penting lainnya yang tidak dipertimbangkan dalam program sertifikasi, seperti: praktik guru tersebut (persiapan, pengajaran di kelas, dan penilaian) dan hasil pembelajaran siswa. Dengan sejumlah karakteristik kebijakan yang dijelaskan di atas, tidaklah mengherankan dari sudut pandang ekonomi jika kebijakan tersebut tidak memiliki dampak pada hasil pembelajaran siswa. Secara singkat, untuk memahami permasalahan rendahnya kualitas pendidikan di Indonesia, cara berpikir ekonomi menunjukkan bahwa batasan (constraint) dan insentif yang dihadapi oleh para guru harus diperhitungkan. Menurut Bjork (2005), kinerja guru tidak dinilai dari hasil pembelajaran siswa, melainkan dari bagaimana mereka dapat memenuhi tuntutan kepala sekolah dan dinas pendidikan setempat. Terlebih, pada masa Orde Baru, guru merupakan bagian dari aparat negara yang tugas utamanya adalah untuk memastikan siswa mengerti konsep kebangsaan Indonesia. Studi terbaru dari Rosser (2015) juga menunjukkan hasil yang sama dengan penelitian Bjork. Studi tersebut menunjukkan bahwa “guru telah terinkorporasi pada suatu jaringan patronase politik, di mana guru diposisikan sebagai klien, penggerak suara politik (vote mobilisers), dan agen kontrol politik, ketimbang sebagai agen/penggerak dari pendidikan dan keadilan.” Studi ini juga menunjukkan bahwa sejumlah pembaharuan (reforms) yang dilakukan sejak 1998 masih belum mencukupi untuk memperbaiki kondisi tersebut. Oleh karena itu, perlu dilakukan reorientasi pada sistem yang ada agar guru mendapatkan insentif yang lebih besar untuk memastikan murid-muridnya mampu untuk belajar dan meningkatkan keahlian mereka. Terkait dengan hal tersebut, sebuah studi percontohan di Jawa Tengah dan beberapa negara lain menunjukkan bahwa keterlibatan komunitas masyarakat dapat lebih efektif dalam memotivasi guru. Bagian berikut ini akan membahas hal tersebut secara lebih terperinci.
Memotivasi Guru Melalui Penguatan Partisipasi Komunitas Masyarakat Sebagai pemangku kepentingan utama dalam jasa pendidikan, para orang tua dan pemimpin masyarakat memiliki harapan agar anak-anak mereka dapat benar-benar mempelajari sesuatu yang bermanfaat di sekolah. Komunitas masyarakat, dengan fasilitas yang memadai, dapat secara aktif ikut serta dalam usaha perbaikan pelayanan pendidikan dengan cara memodifikasi struktur insentif yang dimiliki oleh para guru dan kepala sekolah.
4
Di Indonesia, partisipasi komunitas masyarakat pada pendidikan diakui secara formal. Sejumlah regulasi telah menetapkan bahwa, “masyarakat dapat ikut ambil bagian dalam perbaikan kualitas pelayanan pendidikan, yang meliputi perencanaan, pengawasan, dan evaluasi dari program pendidikan (Bandur dan Gamage, 2014).” Partisipasi masyarakat secara spesifik dapat dilakukan misalnya melalui komite sekolah, yang terdiri dari kepala sekolah, perwakilan guru, dan perwakilan masyarakat. Anggota komite tersebut seharusnya ditentukan melalui pemilihan yang terbuka. Meskipun konsep partisipasi masyarakat dalam dunia pendidikan telah ada sejak 1950 (Bandur dan Gamage, 2014), hal tersebut masih dianggap lemah dan kurang efektif. Pradhan et al (2014) menemukan bahwa fungsi utama dari masyarakat selama ini adalah penyediaan uang/dana, yang kemudian didistribusikan melalui kepala sekolah. Namun demikian, kondisi sekolahsekolah yang dideskripsikan oleh Bjork (2005) memang tidak mendukung terjadinya akuntabilitas dalam penggunaan dana tersebut. Di antara tahun 2007 dan 2010, peneliti dari berbagai universitas yang bekerja sama dengan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan mengadakan aktivitas percontohan untuk memperkuat komite sekolah. Aktivitas percontohan ini melibatkan 520 sekolah dasar negeri di 6 kabupaten di Jawa Tengah dan Yogyakarta (Pradhan et al, 2014). Penelitian ini melakukan dua jenis intervensi pada usaha penguatan komite sekolah. Intervensi pertama melakukan penguatan yang lebih bersifat tradisional, seperti pemberian dana hibah dan pelatihan. Komite sekolah diberikan dana hibah yang cukup besar serta mendapatkan pengarahan dalam mengalokasikan serta mengawasi penggunaan dana hibah tersebut. Selain itu, komite sekolah juga diberikan pelatihan selama dua hari mengenai perencanaan, penyusunan anggaran, dan cara-cara untuk meningkatkan kualitas pendidikan. Sementara itu, intervensi kedua dilakukan melalui sejumlah reformasi institusi dengan pendekatan berbeda, yang ditujukan untuk memperbaiki modal sosial (social capital) dari komite sekolah, secara spesifik melalui peningkatan dalam kepercayaan (trustworthiness) serta hubungan dengan masyarakat. Intervensi ini juga memfasilitasi pemilihan anggota komite sekolah secara demokratis, serta menghubungkan komite sekolah dengan dewan kelurahan/desa dengan mengadakan rapat perencanaan bersama. Hasil dari studi percontohan ini menunjukkan bahwa intervensi penguatan komite sekolah yang bersifat tradisional tidak memiliki dampak yang signifikan terhadap guru, manajemen sekolah, masukan masyarakat pada pendidikan, maupun hasil pembelajaran siswa. Sebaliknya, penguatan komite sekolah dengan pendekatan berbeda, yang lebih menekankan pada peningkatan modal sosial, secara signifikan meningkatkan jam kerja guru serta masukan masyarakat pada pendidikan. Selain itu, kepala sekolah umumnya menyatakan tingkat kepuasan yang lebih tinggi dengan komite sekolah dan dengan partisipasi masyarakat. Hasil pembelajaran siswa pun meningkat secara signifikan. Percontohan ini menunjukkan bahwa masyarakat memilikan potensi untuk memegang peranan penting dalam memotivasi guru dan kepala sekolah agar kualitas pendidikan dapat ditingkatkan. Hal ini dapat dilakukan dengan menggunakan struktur partisipasi masyarakat yang telah ada, seperti komite sekolah. Meningkatkan kepercayaan dan reputasi komite sekolah di mata masyarakat adalah faktor kunci bagi komite sekolah untuk mendapatkan legitimasi yang dibutuhkannya agar dapat berfungsi sebagaimana mestinya. Namun demikian, hasil studi percontohan tersebut perlu diletakkan dalam konteksnya. Studi tersebut dilakukan di daerah yang secara relatif lebih
5
maju dalam hal infrastruktur, standar sosio-ekonomi, dan tingkat pendidikan masyarakat. Sekolah-sekolah yang berpartisipasi pada studi percontohan tersebut memiliki infrastruktur dan fasilitas pengajaran yang lengkap, dan guruguru yang ada sudah memenuhi persyaratan pendidikan minimum. Belum dapat dipastikan bahwa hasil yang sama dapat dicapai di daerah-daerah yang lebih miskin dan terpencil. Penelitian lebih lanjut diperlukan untuk menentukan jenis partisipasi masyarakat yang paling tepat untuk lingkungan masyarakat dengan karakteristik atau kapasitas yang berbeda dengan kelompok masyarakat dalam studi percontohan. Terlepas dari partisipasi masyarakat yang spesifik, prinsip yang paling penting untuk diperhatikan adalah “dorongan positif” (positive pressure). Konsep yang dipelopori oleh Fullan (2010) tersebut mencakup: urgensi terfokus, kemitraan dan kebersamaan, transparansi data, akuntabilitas tanpa hukuman, serta sinergi. Dorongan negatif sangat perlu dihindari karena dapat menghasilkan semangat juang (morale) yang rendah, pengajaran hanya untuk ujian, serta perilaku yang tidak semestinya –hal-hal yang seringkali ditemukan pada guru di seluruh Indonesia. Segala bentuk intervensi potensial yang ditujukan untuk meningkatkan motivasi guru harus dirancang berdasarkan kriteria-kriteria tersebut.
Penutup Sektor pendidikan di Indonesia masih menghadapi banyak tantangan. Ulasan kebijakan ini hanya membahas salah satu isu, yaitu motivasi guru. Ulasan kebijakan ini juga mengajukan sebuah rekomendasi, yaitu menekankan pentingnya peranan masyarakat dalam memberikan dorongan positif kepada sekolah, agar guru dapat lebih termotivasi untuk terus meningkatkan kualitas pembelajaran dari para siswa. Ada banyak isu lain yang tidak dibahas oleh ulasan ini namun secara umum diketahui oleh para pembuat kebijakan. Hal tersebut meliputi rendahnya tingkat pendaftaran sekolah di Indonesia bagian Timur (Tobias et al, 2014); kurikulum; kebutuhan bagi guru tetap untuk terus meningkatkan keahlian pedagogi dan mata ajar mereka; isu-isu korupsi (Suryadarma, 2012); politisasi pada tenaga pendidik (Bjork, 2005); dan pentingnya kualitas pelatihan pengajaran sebelum terjun ke lapangan. Melalui ulasan kebijakan ini diharapkan para pengambil kebijakan dan pemangku kepentingan dapat menyadari bahwa pengkajian ulang isu-isu pendidikan menggunakan perspektif eknomi dapat menghasilkan usulan kebijakan baru yang dapat memberikan angin segar dalam usaha peningkatan kualitas pendidikan di Indonesia.
6
Daftar Pustaka ACDP. 2015. Study on Teacher Absenteeism in Indonesia. Jakarta: Analytical and Capacity Development Partnership. Al-Samarrai, Samer and Pedro Cerdan-Infantes. 2013. “Where did all the money go? Financing basic education in Indonesia.” in D. Suryadarma & G.W. Jones (eds.) Education in Indonesia. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Bandur, Agustinus and David T. Gamage. 2014. “How did School Councils in Indonesia Improve Teaching and Learning Environments and Student Achievements?” Journal of Applied Research in Education, 18: 15-28. Bjork, Christopher. 2005. Indonesian Education: Teachers, Schools, and Central Bureaucracy. London and New York: Routledge. de Ree, Joppe, Karthik Muralidharan, Menno Pradhan and Halsey Rogers. 2015. Double for Nothing? Experimental Evidence on the Impact of an Unconditional Teacher Salary Increase on Student Performance in Indonesia. Working Draft. Fullan, Michael. 2010. “Positive Pressure.” in A. Hargreaves et al (eds.) Second International Handbook of Educational Change. Berlin: Springer. Pradhan, Menno, Daniel Suryadarma, Amanda Beatty, Maisy Wong, Arya Gaduh, Armida Alisjahbana and Rima Prama Artha. 2014. “Improving Educational Quality through Enhancing Community Participation: Results from a Randomized Field Experiment in Indonesia.” American Economic Journal: Applied Economics, 6(2): 105-126. Rosser, Andrew. 2015. The Political Economy of Teacher Management in Decentralised Indonesia. Mimeograph. Suryadarma, Daniel. 2012. “How Corruption Diminishes the Effectiveness of Public Spending on Education in Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies, 48(1): 85-100. Tobias, Julia, Joseph Wales, Ekki Syamsulhakim and Suharti. 2014. Towards Better Education Quality: Indonesia’s Promising Path. London: Overseas Development Institute.
7
