TPC
Taakstellingen in bedrijfsvoering Het effect van investeren in plaats van snijden Taakstellingen binnen de overheid zijn doorgaans 'slechtweer'-gesprekken voor bedrijfsvoeringsafdelingen. Het is een geschiedenis die zich herhaalt. Om dit patroon te doorbreken is een langetermijnhandelingstrategie nodig, geënt op creatie van hoogwaardige bedrijfsvoering tegen lage kosten. Want dat blijft de komende jaren de belangrijkste opdracht. LUC Donners
42
et vierde kabinet Balkenende kondigde het al aan bij de presentatie van de heroverwegingsrapporten van het afgelopen voorjaar. En na de kabinetsformatie is er inmiddels niemand meer die twijfelt: de overheid moet krimpen om zichzelf weer gezond te maken en de overheidsuitgaven een beetje te beteugelen. Tegelijk met de discussie of we deze keer gaan schaven of nu toch echt moeten schrappen, wordt al met een schuin oog gekeken naar de eigen bedrijfsvoering van de overheid als eeuwig troetelkind in dit soort situaties. Want laten we eerlijk zijn: we snijden liever niet in beleid en taken, maar in de bedrijfsvoeringsdiensten. Anders zou de minister of staatssecretaris wel erg magere kabinetsjaren tegemoet gaan. En dat kan politiek nu eenmaal niet.
H
Het bewijs hiervoor ligt voor het oprapen. De track record van Den Haag bewijst tot nu toe vooral dat kabinetten er niet in slagen om rijksbreed met minder ambtenaren te werken. Dat is te verklaren. Een nieuwe bewindvoerder heeft ideeën en wil die laten landen in beleid. En niet te vergeten in de uitvoering daarvan. Daar zijn ambtenaren voor nodig, denkkracht van de loyale beleidsmedewerkers bij ministeries en van medewerkers bij provincies, gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Begin dan maar eens te schrappen. Maar, beleid heeft voorrang boven de eigen bedrijfsvoering. Ook (of: juist ook) in perioden van economische tegenwind. Dus zagen we eerst maar weer aan de poten van de bedrijfsvoering. Een grote misvatting die zich vooral kenmerkt door een even korte horizon als het gemiddelde zitvlees van een kabinet.
In dit artikel betoogt de schrijver dat taakstellingen in de bedrijfsvoering alleen effect hebben als publieke organisaties op een aantal cruciale punten juist investeren in de aansturing, organisatie en uitvoering van de bedrijfsvoering in plaats van erin te snijden. Anders gezegd: de bedrijfsvoering moet de vlucht naar voren zoeken. Dit zal niet alleen leiden tot een efficiëntere organisatie van de bedrijfsvoering; het is op termijn waarschijnlijk ook goedkoper.
Weg uit die neerwaartse spiraal Om meer van die misvatting te begrijpen en zicht te krijgen op de moeilijke positie van de bedrijfsvoering moeten we van macroniveau (Rijk) naar microniveau (organisatie). Goede interne bedrijfsvoering is belangrijk binnen een organisatie. Daar zijn de geleerden het wel over eens. Pennen, potloden, computers, telefoons, catering, loonstrookjes, HR-beleid, financiële administratie en control, noem maar op. Je ontkomt er niet aan in een organisatie. Het moet geregeld zijn. Op papier een eenvoudige opdracht. De praktijk is weerbarstig, de klant kritisch. En iedereen heeft er een mening over en een beeld van een ideaalsituatie. Dat mag ook, maar er zit een keerzijde aan.
Verantwoording op laag pitje Het verantwoordingsysteem binnen de overheid is nog steeds onvoldoende ingericht op het toetsen of een overheidsorganisatie wel gezond of doelmatig is. Zeker op departementaal niveau. Natuurlijk worden (onderdelen van) organisaties en beleid geregeld geëvalueerd op doelmatigheid en effectiviteit, maar meer nog op de uitvoering van taken. Organisaties doen dit ook zelf. Een veelgeprezen initiatief van de Rijksbrede Benchmark-groep laat zien dat de deelnemende organisaties zelf de noodzaak zien van een onderlinge toets op doelmatigheid en de kwaliteit van de interne organisatie. Helaas is het tekenend dat deze organisaties er vooral zelf tijd en energie in steken en er bij zowel het kabinet als de Tweede Kamer weinig aandacht voor is. Daar blijft de focus gericht op beleid, uitvoering van taken en de effecten daarvan En daar wringt de schoen. Juist omdat afrekenen op inhoudelijke - vaak wettelijke - taken top ofmind is in Den Haag. Toetsen op een goed financieel beleid of op een beleid gericht op zo goed mogelijk werk met zo weinig mogelijk middelen is er niet bij. Alle inspanningen rondom de introductie van de VBTB-systematiek van begroten en verantwoorden ten spijt. Dat is vreemd aangezien de Tweede Kamer in 1997 zelf initiatief heeft genomen tot versnelling en verbetering van verantwoording. En was het niet zo dat het kabinet met de introductie van VBTB hieraan gehoor wilde geven? Uit de interdepartementale evaluatie van VBTB in 2004 en de jaren die erop zijn gevolgd is wel gebleken dat er nog een hoop werk te verrichten is voor de komende kabinetten om voldoende transparant te zijn over de jaarlijkse besteding van de belastingcenten. Transparantie die jaarlijks maar mondjesmaat groeit. En de Tweede Kamer verzaakt hier ook haar taak als volksvertegenwoordiger aangezien ze op Verantwoordingsdag - de derde woensdag in mei - in één plenair debat de verantwoording behandelt van de besteding van de hele voorgaande rijksbegroting. Al met al één grote wassen neus dus.
Bedrijfsvoering is iets van alle dag, tenminste zo wordt het vaak beoordeeld. En daar gaat het mis. Want als die zogenaamd alledaagse ondersteunende bedrijfsvoering hapert, ontstaat al snel het beeld dat de boel niet op orde is. Dat roept bij interne klanten in het primaire proces de vraag op of de bedrijfsvoeringstaken wel efficiënt en effectief zijn georganiseerd, of er niet wat regels kunnen worden afgeschaft en of processen efficiënter kunnen worden ingericht zodat de bedrijfsvoering met wat minder middelen toe kan. Want er gaat al zoveel geld in om. Geld dat niet naar het primaire proces gaat. Dat ditzelfde bedrijfsvoeringsgeld wel eens goed besteed zou kunnen zijn op de lange termijn klinkt dan vaak ongeloofwaardig. Daar komt bij dat het primaire proces ondertussen wel steeds meer ondersteuning vanuit de bedrijfsvoering vraagt, zonder dat duidelijk is dat uitvoering van die extra vraag betekent dat er extra druk komt te staan op de bestaande dienstverlening vanuit de bedrijfsvoering. En daarover was men nu juist niet tevreden. Helaas geldt ook hier: als je een schaap te vaak scheert wordt de kwaliteit van de wol steeds minder. Haaks hierop staat vaak de visie van de manager Bedrijfsvoering die juist (extra) middelen nodig heeft om aan de wensen van de organisatie te kunnen voldoen of om op korte termijn de interne organisatie te verbeteren zodat deze op langere termijn efficiënter en goedkoper is.
In perioden van economische tegenwind is de bedrijfsvoering te vaak het kind van de rekening. Hetzij omdat beleid voorrang krijgt, hetzij omdat de bedrijfsvoering altijd opbokst tegen het imago van ondoelmatigheid; de dienstverlening van bedrijfsvoering kost teveel geld voor de kwaliteit die aan de klant wordt geleverd. Maar hoe voorkom je nu dat dit zelfde kind met het badwater wordt weggegooid en dat de steevaste kortingen in de bedrijfsvoering tot verdere uitholling van deze functie leiden, met structureel groeiende ontevredenheid onder je personeel tot gevolg?
Investeer in hoogwaardige bedrijfsvoering met hoogopgeleide medewerkers; dat is op termijn waarschijnlijk goedkoper en de kwaliteit van de bedrijfsvoering wordt hoger Het antwoord lijkt even simpel als ongewoon: investeer in hoogwaardige bedrijfsvoering met hoogopgeleide medewerkers; dat is op termijn waarschijnlijk goedkoper en de kwaliteit van de bedrijfsvoering wordt hoger. Dat lijkt paradoxaal. Zeker in tijden van bezuiniging. Maar niet als u bovenstaand beeld herkent binnen uw organisatie. Juist dan is het zaak om de investering in uw bedrijfsvoering te doen op korte termijn. Dan plukt u op lange termijn de vruchten: tevreden klanten die weten wat ze kunnen verwachten en goed opgeleide, gemotiveerde medewerkers bedrijfsvoering die een belangrijke schakel zijn
43
TPC in het totaalproces van uw organisatie. Doet u dit niet, dan blijft u de komende jaren waarschijnlijk schaven en schrappen in de bedrijfsvoering en holt u deze verder uit. En juist doordat u blijft bezuinigen komt de dienstverlening vanuit uw bedrijfsvoering niet op het niveau dat u wenst, blijven klanten ontevreden en blijft de bedrijfsvoering ondergeschikt aan het primaire proces in uw organisatie. Gevolg is dat u waarschijnlijk structureel meer geld kwijt bent aan uw bedrijfsvoering omdat u steeds achterstallig onderhoud moet plegen. Investeren in uw bedrijfsvoering voorkomt dit en kan op termijn zelfs leiden tot een goedkopere bedrijfsvoering dan u tot nu toe bent gewend. En het prijskaartje van deze investering valt alleszins mee.
Prijskaartje Het klinkt als muziek in de oren: hoogwaardige bedrijfsvoering en nog structureel goedkoper ook. In een paar stappen kun je er naar toe groeien. 1
§ m 44
2
Eenduidige sturing. Wijs één bestuurder in de organisatie aan die verantwoordelijk is voor de interne bedrijfsvoering. Organisaties worden steeds complexer. Jarenlang heeft de opvatting dat bedrijfsvoering volgend is aan het primaire proces zich in hoofden van bestuurders, managers en in hele organisaties genesteld als een hardnekkig virus. Dit heeft zich gematerialiseerd in interne mechanismen waarbij de bedrijfsvoering - hoewel goed bedoeld - geen onderdeel uitmaakte van het totaalproces. De afgelopen jaren is de rol van bedrijfsvoering in de praktijk sterk veranderd. Het speelt een steeds belangrijkere rol bij het maken van strategische afwegingen. Dit komt onder meer door het toenemend belang van elektronische informatievoorziening en ICT-toepassingen, grotere financiële belangen en strengere regelgeving. Bedrijfsvoering is core business (geworden). Maar het medicijn bij deze afhankelijkheid, namelijk ervoor zorgen dat de bedrijfsvoering onderdeel wordt van het totaalproces, is hierbij juist een grote uitdaging. Want hoewel bedrijfsvoering doorgaans als portefeuille is ondergebracht bij een lid van de Raad van Bestuur, staat het daarmee nog niet automatisch dagelijks op de agenda bij de top van de organisatie. En dat is wél nodig. Zeker bij publieke organisaties met een sterk beleidsinhoudelijke taak. De verantwoordelijke bestuurder dient dus te bewaken dat bedrijfsvoering onderdeel is van een geheel, meer dan alleen ondersteunt daar waar dat gevraagd wordt en ook proactief bijdraagt aan de ontwikkeling van het primaire proces en de organisatie als geheel. De bestuurder is de verbinder en sponsor van dit idee op het hoogste niveau in de organisatie en kan - bij uitstek - eisen stellen. Een valkuil is dat bestuurders de interne bedrijfsvoering uit oogpunt van span ofattention versnipperen over eikaars portefeuilles. Dit is inefficiënt. Het leidt tot onnodig meer afstemming, tot onduidelijkheid bij medewerkers en ook tot minder koersvastheid in de top van de organisatie. Gevolg: door gebrek aan integrale sturing, toetsing en ambitie erodeert de bedrijfsvoeringsfunctie. Bedrijfsvoering is een vak- eenduidig management. Iedereen in de organisatie heeft verstand van bedrijfsvoering. Dat is een misvatting. Beter is het om te zeggen dat iedereen bedrijfsvoering
''V,
Het creëren van afhankelijkheid tussen het primaire proces en de bedrijfsvoering helpt de bedrijfsvoering een positie te geven in de organisatie dagelijks gebruikt of nodig heeft in een organisatie. Dus dan heb je er al snel kijk op. Dat is wel eens lastig voor de bedrijfsvoerders. Want de klant is altijd kritisch. Deze belt niet einde dag om te bedanken dat de pc het weer acht uur heeft gedaan en dat de werkplek in orde was. Maar als er een e-mailstoring is, weet iedereen de bedrijfsvoering te vinden. Het is een vak. Het vergt zorg, aandacht, expertise en gevoel voor de omgeving. Daarom is het belangrijk om één manager bedrijfsvoering te benoemen die in ieder geval drie kenmerken bezit: 1) leiderschapskwaliteiten, 2) affiniteit met het primaire
bedrijfsvoering in het totaal, voor optimale realisatie van de organisatiedoelen en niet in de laatste plaats voor zijn eigen medewerkers. Omdat de bedrijfsvoering nog vaak in de schaduw staat van het primaire proces is speciale aandacht voor medewerkers en hun rol in de organisatie nodig. De manager waardeert, maar eist ook prestaties en vertaalt dit in noodzakelijke ontwikkeling van zijn mensen. Dit brengt hij ook over op de overige managers in zijn directie en op zijn medewerkers. Affiniteit met het primaire proces leidt tot beter afgestemde ondersteuning vanuit de bedrijfsvoeringsfunctie en maakt van de bedrijfsvoering sneller een serieuze gesprekspartner. 3
proces en 3) gevoel voor de positie en ontwikkeling van zijn medewerkers. De manager bedrijfsvoering moet leidend zijn in discussies waar het zijn vakgebied betreft. Zo niet, dan moet hij dit opeisen. De manager bedrijfsvoering is afrekenbaar op resultaten die moeten worden behaald, net als een manager in het primaire proces van de organisatie. Natuurlijk weegt hij in zijn dagelijks werk steeds de wensen en ideeën van klanten. Maar binnen het mogelijke. Hij of zij moet een goede countervailing power zijn tegenover zijn collega-managers in het primaire proces: voor de positie van de
4
Geef de bedrijfsvoering positie in de organisatie. Het zal in de praktijk niet meevallen om uit een achterstandpositie op gelijk niveau te komen. Het creëren van afhankelijkheid tussen het primaire proces en de bedrijfsvoering helpt bij deze positionering. Ten eerste door management van het primaire proces medeverantwoordelijk te maken voor de bedrijfsvoering door ze een integrale verantwoordelijkheid (op inhoud en beheer) te geven. Deze verantwoordelijkheid wordt door de bedrijfsvoeringsfunctie getoetst; blijft de manager binnen budget, voert hij het afgesproken HR-beleid uit, haalt hij de beloofde resultaten. Ten tweede is het zaak om reële afspraken te maken over het niveau van de bedrijfsvoering. Je hoeft als bedrijfsvoerder niet bang te zijn voor gevoelde gedwongen winkelnering als je het niveau van de bedrijfsvoeringsdiensten met het management van het primaire proces afspreekt. Dan komen wensen en mogelijkheden vanzelf bij elkaar binnen financiële randvoorwaarden en kwaliteitseisen. In geval er in een organisatie vooral sprake is van homogene processen is het overigens eenvoudiger om tot een pakket van afspraken te komen dan in het geval sprake is van meer heterogene processen. De eisen aan de kwaliteit van de bedrijfsvoering zijn bij heterogene processen een stuk complexer, maar het principe blijft hetzelfde. Afspraken en ieders verantwoordelijkheid bij deze dienstverlening neem je op in een service level agreement (SLA). Wees reëel in het opstellen ervan. Beloof geen gouden bergen als het niet kan. Pas als afspraken over het niveau van de bedrijfsvoering zijn vastgelegd is ook het voeren van een discussie binnen de organisatie over dat niveau reëel en kan een SLA - als dat nodig blijkt - worden aangepast na verloop van tijd. Hoogwaardig personeel. Voer een HR-beleid gericht op het aantrekken van (vaak hoger gekwalificeerde) medewerkers die niet alleen operationeel, maar ook beleidsmatig verantwoordelijkheid kunnen en willen dragen. Investeer in medewerkers die communicatief vaardig zijn en begrijpen wat er in het primaire proces gebeurt, zich ermee verbonden voelen en klantgericht opereren. Je kunt namelijk beter ondersteunen als je begrijpt waar je klant dagelijks mee bezig is. Het is van groot belang daar als manager of bestuurder ook expliciet op te sturen. Dit leidt ertoe dat er binnen de bedrijfsvoering een professionele houding groeit en als visitekaartje richting de collega's van het primaire proces fungeert. Want een grote dissatisfier bij interne klanten is nog te vaak de
45
TPC werkhouding van het ondersteunende personeel. Omgekeerd is het ook zaak om in het primaire proces te sturen op de houding jegens ondersteunend personeel. Want daar speelt waardering en het gebrek eraan - nog te vaak een doorslaggevende rol in het oordeel over de interne bedrijfsvoering. Het primaire proces heeft liever niet te veel last van de bedrijfsvoeringszaken en gaat er van uit dat deze functie 'er gewoon is'. Hoewel deze aangenomen vanzelfsprekendheid allang is achterhaald, is de praktijk weerbarstiger. Het gaat er niet alleen om dat bedrijfsvoering meedenkt met het primaire proces, maar dat ook het primaire proces meebouwt aan de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld door het stellen van duidelijke eisen en vragen aan de bedrijfsvoeringsfunctie. Vliegwiel voor betere interactie en meer begrip is interne mobiliteit tussen primair en ondersteunend proces. Dit gaat niet vanzelf en vergt energie en welwillendheid van het management om talent intern te ontwikkelen en ook op te sporen in het primaire proces. Als de kans voor een uitwisseling tussen primair en ondersteunend proces zich voordoet, is het doorgaans de beste reclame voor de ondersteunende functie in een organisatie.
Hooggekwalificeerd personeel dat de ruimte krijgt (of zelf opeist) om verantwoordelijkheid te nemen is per saldo productiever
ruimte krijgt (of zelf opeist) om verantwoordelijkheid te nemen per saldo productiever is. Hierdoor groeit zelfsturing en kunnen management en bestuur zich richten op overkoepelende zaken. Meer doen met dezelfde of minder middelen dus. En ook door slim uit te besteden kunnen - mits goed aangestuurd kostenbesparingen worden gerealiseerd. Enige, maar noodzakelijke voorwaarde hiervoor is lef en lange adem bij de top van de organisatie om hierin te investeren. Want dat het een investering vergt is duidelijk, zowel in tijd als in geld. Een verantwoordelijke bestuurder en een goede manager aanwijzen lijkt nog relatief eenvoudig. Al begint het dan pas echt. Want daadwerkelijke sturing door deze personen is een stuk complexer. Dat begint bij het bieden van positie van de bedrijfsvoering in de organisatie. Dit vergt tijd, continue aandacht aan ontwikkeling van het niveau van de medewerkers én tegelijkertijd focus op prestaties.
Auteur LUC Donners is consultant bij de Kwink Groep.
Literatuur De Bruijn, Dirk-Jan (2009), Geen ezels! Over inspirerend veranderen
5
Besteed uit wat standaard of geen kernactiviteit is, maar wel met goed contractmanagement. Dit is weliswaar van een andere orde dan de bovenstaande punten, maar is niet minder belangrijk. Het gebeurt ook veel bij publieke organisaties, maar het is niet altijd succesvol, terwijl de gedachte erachter in ieder geval economisch rationeel is. Want juist door goede gespecialiseerde samenwerkingspartners te kiezen word je slagvaardiger en ben je - mits je kiest voor een goede aansturing van de externe partij - doorgaans ook minder geld kwijt. Deze uitbesteding kan variëren van de ICT-dienstverlening tot de salarisadministratie of het facilitaire bedrijf. Dit klinkt eenvoudig, maar het succes van uitbesteden ligt evenzeer bij de keuze voor een goede en betrouwbare partner als bij de interne organisatie om dit contract te managen. Bedenk ook dat je met uitbesteden vaak alle kennis over boord zet en je een afhankelijkheidsrelatie met een doorgaans commerciële partij aangaat. Zonder goede countervailing power is de kans reëel dat de externe partner te weinig gevoel ontwikkelt voor de wensen van de organisatie en zich beroept op de letter van het contract. Goed contractmanagement maakt het mogelijk om je te concentreren op je kerntaken.
Hoe het dus wél werkt Samengevat kunnen we stellen dat de bedrijfsvoering door eenduidige sturing, eenduidig management, hooggekwalificeerd personeel, interne positie, haalbare dienstverleningsniveaus, focus op kerntaken en het managen van externe partners hoogwaardiger en ook goedkoper kan worden. Bedenk immers dat hooggekwalificeerd personeel dat de
in de publieke sector, Van Gorkum. Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (2004), 'Eindrapport VBTB-evaluatie, lessen uit de praktijk'. Van Amerongen, Ad (2007), 'Hoofdbrekens bij overhead', RBB Magazine, juni 2007, nr. 2. Tepper, H.J. en Faber, C.W. (2006). Resultaatgericht Besturen. Van beleid tot resultaat voor overheid en not-for-profitorganisaties, Kluwer.
