Česká zemědělská univerzita v Praze Provozně ekonomická fakulta Doktorská vědecká konference 6. února 2012
T T THINK TOGETHER
Think Together 2012 Rozvoj venkova v EU po roce 2013 v kontextu návrhu reformy SZP Rural Development in the EU after 2013 in the context of CAP reform proposal
Marie Pechrová
65
Abstrakt Článek se zabývá důležitostí problematiky rozvoje venkova v kontextu Společné zemědělské politiky (SZP). Evropské komise vypracovala Návrh nařízení na podporu rozvoje venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), v němž prezentuje tři scénáře SZP po roce 2013. Doporučovaný Integrační scénář akcentuje politiku rozvoje venkovského prostoru. Podle předpokladu by se tento důraz měl promítnout do výše alokovaných financí. Článek analyzuje metodou komparace finančních prostředků vynaložených na tento cíl v různých programovacích obdobích vývoj významu politiky zaměřené na venkovský prostor. Dochází k závěru, že alokace financí ve finančním rámci 2013-2020 koresponduje s deklarovanou důležitostí rozvoje venkova.
Klíčová slova Společná zemědělská politika, Program rozvoje venkova, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova, SZP po roce 2013
Abstract The article deals with importance of problematic of rural development in the context of the Common Agricultural Policy (CAP). European Commission prepared Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), where three scenarios of CAP post 2013 are presented. Recommended Integration Scenario stresses rural development policy. This accent should be reflected in the amount of allocated funds. The article analyse the development of rural policy significance by using a method Think Together 2012
of comparison of financial means devoted to the objective in various programming periods. It concludes that the allocation of finance in the financial framework 2013-2020 corresponds with stated importance of rural development.
Key Words Common Agriculture policy, Rural Development Programme, European Agriculture fund for Rural Development, CAP post 2013
Úvod Venkovské oblasti tvoří integrální ekosystémový celek. Poskytují životní prostor lidem, fauně i floře, představují sociální i hospodářský prostor. Nedílnou součástí pohledu na venkov musí být jeho vztah k životnímu prostředí, venkovským komunitám a hlavním hospodářským aktivitám, především k zemědělství. V minulosti však byl význam zemědělství v rozvoji venkova přeceňován. Společná zemědělská politika (SZP) Evropských společenství se koncentrovala výhradně na produkční funkci zemědělství a ne vždy domýšlela dopady zavedených opatření na vesnické obyvatelstvo a na komplexní rozvoj venkova. „Venkovský prostor byl v minulých desetiletích vnímán především prizmatem základny pro zemědělský sektor s poměrně vysokou mírou zaměstnanosti venkovského obyvatelstva, a proto i zemědělská politika byla v tomto smyslu považována za dostatečnou regionální politiku pro venkovské oblasti.“ (Pělucha et. al. 2009) Při řešení problémů ve venkovských oblastech působilo několik vzájemně nekompatibilních politik. „Sektorální fragmentace veřejných intervencí zaměřených na problematiku rozvoje venkovských oblastí znamenala nekoherentní přístup při řešení příslušných problémů, kterými se průřezově zabývala Dostupné z: http://www.thinktogether.cz/
např. dopravní a environmentální politika nebo politika zaměstnanosti.“ (Pělucha et. al. 2009) Teprve Agenda 2000 zformulovala potřebu vytvoření druhého pilíře v podobě rozvoje venkova, na níž následně navázala tzv. Fischlerova reforma SZP EU z roku 2003. Problematika rozvoje venkova se vyčlenila z politiky hospodářské a sociální soudržnosti v roce 2007. Přesunula se do II. pilíře SZP, zatímco v I. pilíři zůstaly přímé podpory poskytované v režimu jednotných plateb. Jako cíl politiky rozvoje venkova bylo definováno stanovení koherentního a trvale udržitelného rámce pro růst a rozmach venkovských oblastí. SZP začala chápat rozvoj venkova v celé jeho komplexnosti. Od roku 2010 se začaly formovat nové vize budoucí SZP. Idea politiky rozvoje venkova po roce 2013 je obsažena v Návrhu nařízení Evropské komise na podporu rozvoje venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). O důležitosti rozvoje venkovského prostoru v politikách EU vypovídá podíl finančních prostředků alokovaných na tento cíl. Předmětem tohoto článku je stručné zhodnocení dosavadního vývoje a budoucího významu politiky rozvoje venkova v EU .
Zdůvodnění společné politiky v oblasti rozvoje venkova Přes značené rozdíly v charakteristikách venkova se EU rozhodla pro společnou politiku v této oblasti. Pravidla jsou navzdory heterogenitě evropského venkovského prostoru definována na nadnárodní úrovni. Dle Tomšíka (2009) účinná politika předpokládá, že budou dostatečně reflektovány relevantní problémy evropského venkovského prostoru. Vzhledem k tomu, že každé území má jiné charakteristické rysy a jiná specifická omezení, SZP by měla převzít iniciativu pouze v těch oblastech, kde nelze dosáhnout cílů na národní ISBN: 978-80-213-2275-2
úrovni. Významný je princip subsidiarity, který proklamuje, že politiky by měly být uskutečňovány na úrovni, která je nejblíže objektu, kterého se rozhodování týká (Evropský Parlament 2000). Hlavním důvodem pro společné akce EU je, že rozvoj venkova svou podstatou přesahuje hranice územního vymezení. Opatření zavedená v jednom teritoriu mají dopady do lokalit jiných. Řešení otázek pomocí koordinovaného postupu přináší vyšší efektivnost. „Je účelné, aby politiky venkovského rozvoje byly definované teritoriálně a založené na základě integrovaného přístupu, zahrnujícím ekonomické, sociální a environmentální aspekty venkovského rozvoje.“ (Pělucha et. al. 2009) Vzhledem k existenci diferencí mezi jednotlivými členskými státy a k teritoriálním specifikům je dán obecný závazný rámec programů, ze kterých poté členský stát může implementovat pouze ty priority a opatření, které jsou pro něj významná. Rovněž objem finančních prostředků na konkrétní cíle je do určité míry variabilní. Výběr musí stát obhájit a zdůvodnit v příslušných dokumentech.
Rozvoj venkova po roce 2013 v rámci Společné zemědělské politiky SZP je od svého počátku předmětem reformačního úsilí a diskusí ohledně směrů vývoje, záměrů a prostředků, které využívá k dosažení cílů. „Začala jako poměrně přímočará politika udržování vysokých a vyrovnaných zemědělských cen. Po určité době ale vzrostla produktivita a technologický pokrok natolik, že se rozpočtové výdaje směřující na SZP zvyšovaly a stávaly se neudržitelnými. V důsledku situace na trhu EU a vnějších sil byla SZP za posledních 25 let systematicky reformována.“ (Majewski et al. 2010) „Jednou z nejvýznamnějších změn v oblasti SZP, která provázela 67
reformní kroky od 80. let a netýká se jen dílčích technických mechanismů poskytování podpory, ale do určité míry i „filosofie“ SZP, je změna ve směru stále výraznější podpory politiky rozvoje venkova, mimoprodukčních funkcí zemědělství, s akcentací sociálních a environmentálních aspektů.“ (Dočkal et al. 2006) Proces evaluace současného stavu a příprava podoby SZP po roce 2013 odstartoval v dubnu roku 2010. V tomto období byly realizovány rozsáhlé kvalitativní a kvantitativní analýzy a probíhaly konzultace a debaty se zájmovými skupinami. Celý proces byl završen v říjnu 2011, kdy byl předložen Evropskou komisí Návrh nařízení na podporu rozvoje venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Návrh vymezuje hlavní směry SZP a základní pravidla pro podporu rozvoje venkova a stanovuje rámec rozpočtu na období 2014 - 2020. Definuje priority a cíle rozvoje venkovských oblastí, vymezuje strategický kontext a v jeho rámci konkrétní opatření. Určuje základní pravidla pro programování, sdílení informací, management, monitoring a hodnocení, přičemž zůstává zachován princip rozdělení odpovědnosti mezi členský stát a EU. Pravidla jsou vymezena tak, aby umožňovala koordinaci finanční pomoci v rámci EZFRV s jinými nástroji Unie. Scénáře vývoje Společné zemědělské politiky V přípravném období byly zvažovány dopady různých variant potenciální SZP na ekonomiku zemědělského sektoru. Návrh obsahuje tři scénáře možného budoucího vývoje. Všechny modelované varianty vychází z budoucích výzev pro zemědělství a venkovské oblasti. Snaží se splnit vytyčené cíle, jmenovitě zajistit konkurenceschopnou produkci potravin, udržitelný management přírodních zdrojů a klimatu, a
ISBN: 978-80-213-2275-2
dosáhnout vyváženého teritoriálního rozvoje. Každý scénář však přikládá jednotlivým záměrům různou důležitost. Scénář „přizpůsobení se“ předpokládá, že se bude pokračovat v současném rámci politiky a řešit se budou pouze nejzávažnější nedostatky, jakými je např. rozdělování přímých plateb. Pozitivem této varianty je udržení kontinuity. Předpokládá zlepšení konkurenceschopnosti agrárního sektoru a v oblasti životního prostředí. Nicméně existují pochybnosti, zda by takovýto scénář mohl čelit výzvám v podobě zmírňování klimatických změn a akcentu na ochranu životního prostředí a jestli by byl schopen vytvořit základ pro trvale udržitelné zemědělství. Scénář reformní přeorientovává zemědělskou politiku výhradně na oblast životní prostředí a podporuje progresivní útlum vyplácení přímých plateb. Vychází z předpokladu, že produkční kapacita zemědělství může být zachována i bez finančních podpor a že socio-ekonomických cílů v rurálních oblastech může být dosaženo jinými evropskými politikami. Podle studie dopadů by tento scénář zrychlil strukturální přizpůsobování v agrárním sektoru a napomohl by přesunu produkce do oblasti, která je nejvíce rentabilní a nákladově efektivní. Na druhé straně by znevýhodněné oblasti čelily odlivu aktivit ze svého území a signifikantnímu výpadu příjmů. Nepříznivé následky by se projevily nejen v sociální oblasti, ale i v environmentální, čímž by se zvýšily náklady na politiky, které by byly nuceny tyto problémy řešit. Scénář integrační přináší velké změny v podobě zlepšeného cílení a ozeleňování přímých plateb a posíleného strategického zaměření na politiku rozvoje venkova, která umožňuje lepší koordinaci s politikami EU v této oblasti. Navrhuje vyplácení přímých plateb spojit s požadavky na respektování
68
ekologických nařízení. Pozitivem je zaměření na rozvoj venkova. Využití potenciálu, který scénář nabízí, však bude možné pouze v případě aktivní participace členských států a regionů na jeho realizaci. Rovněž je nutné zajistit, aby společný strategický rámec spolu s jinými fondy EU neznemožňoval jeho synergii s pilířem I. Jestliže se podaří najít rovnováhu, tento scénář by dle Evropské komise nejlépe napomohl dlouhodobé udržitelnosti zemědělství a rozvoji venkovského prostoru. Budoucí financování SZP „Kromě kohezní politiky je zemědělská politika jedinou významnou rozpočtovou politikou Evropské unie, která je zcela určována na komunitární úrovni a převážně financována z rozpočtu Evropské unie.“ (Majewski et al. 2010) Implikací tohoto jsou výlučné pravomoci při formulování politiky rozvoje venkova delegovány na nadnárodní úroveň. Od roku 2007, kdy se politika rozvoje venkova vyčlenila ze strukturální, plynou finančních prostředky na rozvoj venkova z EZFRV. „Evropská komise navrhla pro příští víceletý finanční rámec limit výdajů ve výši 1,05 procenta hrubého domácího produktu EU, tedy 1,025 bilionu eur.“ (ČTK 2011) „Na financování výdajů v rámci oddílu Ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi je vyčleněno na období 2007–2013 celkem 371 344 mil. EUR (v cenách roku 2004, dle údajů k 17. květnu 2006).“ (Pacheco 2008) tj. 43,0 % rozpočtových prostředků. V návrhu víceletého finančního rámce na příští programovací období je deklarováno, že významná část evropského rozpočtu bude i nadále vyčleněna na zemědělství, které zaujímá strategickou pozici mezi společnými politikami. V období 2014-2020 bude mít SZP k dispozici na své klíčové aktivity v oblasti pilíře I 317,2 mld. EUR (v běžných cenách) a v rámci pilíře II 101,2 mld. EUR. Zdroje budou doplněny dodatečnými podporami ISBN: 978-80-213-2275-2
ve výši 17,1 mld. EUR poskytovanými z víceletého finanční rámce a finančními prostředky z Evropského fondu pro přizpůsobování se globalizaci. Celkem rozpočet na období 2014-2020 činí 435,6 mld. EUR. Alokace na pilíř I
317,2
Alokace na pilíř II
101,2
Alokace na cíle: - výzkum a inovace
5,1
- potravinová bezpečnost
2,5
- potravinová pomoc sociálně nejslabším skupinám
2,8
- rezervy pro potenciální krizi v agrárním sektoru
3,9
- Evropský fond pro přizpůsobování se globalizaci
2,8
Celková výše rozpočtu
435,5
Tabulka č. 1: Finanční rámec SZP pro programovací období 2014 – 2020 (v mld. eur)
Zdroj: Evropská komise (2011), vlastní zpracování Alokace na rozvoj venkova bude představovat 23,24 % celkové výše rozpočtu SZP. Využité prostředky však mohou být mnohem vyšší. Navržena je flexibilita pro transfer finančních prostředků mezi pilíři (až do výše 5 % přímých plateb). Z pilíře I do pilíře II bude dovoleno všem členským státům přesouvat finanční prostředky za účelem posílení politiky rozvoje venkova. Opačným směrem budou moci převádět zdroje pouze ty členské státy, jejichž úroveň přímých plateb zůstává pod 90 % průměru EU. V minulém programovacím období existoval značný nepoměr v distribuci finančních prostředků v rámci pilíře I. Nové členské státy (EU-12) obdržely pouze 12,14 %, zatímco původní (EU-15) si mezi sebou rozdělily 87,86 % financí, což představuje 257,53 mld. EUR. Přímé platby
69
v EU-12 začínaly v roce 2004 na úrovni 25 % EU-15, přičemž progresivně porostou až do roku 2013, kdy dosáhnou 100 %.
Diskuse V Návrhu jsou představeny tři scénáře budoucího vývoje, při kterých nastanou buď velké nebo drobné změny, pouze jedna varianta integruje oba extrémní pohledy. Právě v této by rozvoj venkova měl hrát významnou roli. Přesto, že se nyní hovoří o reformě, Integrační scénář doporučovaný Evropskou komisí zachovává stávající strukturu dvou pilířů s tím, že se nová politika bude snažit o lepší koordinaci mezi pilíři a realizaci synergických efektů. V rámci prvního pilíře budou nadále opatření realizována na roční bázi a svým charakterem zůstanou povinná. Budou opět pokrývat přímé platby a tržní opatření. V rámci druhého pilíře bude zachován víceletý programovací horizont a dobrovolnost opatření.
rámce 2000-2006 rostl podíl prostředků na rozvoj venkova na celkových prostředcích pro zemědělství průměrným tempem 0,5 % ročně. Podíl na celkovém rozpočtu však rostl znatelně pomaleji, pouze průměrně o 0,18 % (resp. o 0,19 % ročně). V současném programovacím období se podíl pohybuje okolo 24 %. V roce 2007 činil podíl výdajů na rozvoj venkova z celkových výdajů 22 %, v roce 2012 již 24,33 %.
Významnost rozvoje venkova v rámci SZP Politika rozvoje venkova je částečně financována z centrálního rozpočtu EU a parciálně ze státních a regionálních rozpočtů jednotlivých členských států. Participace na nákladech na jednotlivá opatření zvyšuje motivaci a zainteresovanost subjektů na iniciaci, implementaci a vyhodnocování jednotlivých akcí v oblasti rozvoje venkova. Významnost politiky pro podporu venkovského prostoru lze zkoumat pomocí procentního podílu na celkových výdajích rozpočtu EU. Rostoucí důležitost rozvoje venkova koresponduje s celkovými výdaji na opatření v této oblasti. Podíl finančních prostředků na rozvoj venkova od roku 2000 s mírnými výkyvy roste. Nejprve představoval 10,51 % všech výdajů, které směřovaly do zemědělství a na celkovém rozpočtu se podílel pouhými 4,68 % v členění na závazky (resp. 4,80 % v členění na platby). V rámci finančního ISBN: 978-80-213-2275-2
Graf č. 1: Vývoj podílu výdajů na rozvoj venkova na celkových výdajích na SZP
Zdroj: Ministerstvo financí ČR, Evropská komise, vlastní zobrazení V roce 2012 je na kapitolu Přírodní zdroje vyčleněno 40,33 % rozpočtu EU, z čehož je největší část finančních prostředků alokována na zemědělské výdaje a přímou pomoc. Na rozvoj venkova připadá necelá čtvrtina prostředků. Z grafu č. 2 vyplývá, že na rozvoj venkova připadá 9,91 % prostředků rozpočtu EU v roce 2012, což je téměř o polovinu více než průměr minulého programovacího období (5,08 %). 70
60 50
Rozvoj venkova 9,91% Životní Rybolov prostředí 0,68% 0,27%
ISBN: 978-80-213-2275-2
30 20 10
Pilíř I
20 20
20 19
20 18
20 17
20 16
20 15
0
Graf č. 2: Podíl výdajů na rozvoj venkova z rozpočtu EU na rok 2012
Zdroj: Evropská komise, vlastní zobrazení Ve finančním rámci 2014 – 2020 nejsou explicitně vyčleněny výdaje na rozvoj venkova. Jsou vyčísleny pouze výdaje související s trhem a přímé platby. Dopočet představuje alokaci na pilíř II a činí v průměru 26,4 % všech prostředků na kapitolu Udržitelný růst: přírodní zdroje. Nejprve se podíl pilíře II na této výdajové kapitole snižuje, od roku 2017 však roste. Je patrné, že oproti předchozímu programovacímu období finanční význam pilíře II v relaci k ostatním opatřením SZP vzrostl. Relace finančních prostředků alokovaných na pilíř I ve vztahu k pilíři II je patrná z grafu č. 3.
40
20 14
Přírodní zdroje 40,73%
mld. EUR
Zem. výdaje a přímá pomoc 29,87%
Ostatní výdaje rozpočtu EU 59,27%
Pilíř II
Graf č. 3: Relace výdajů na pilíř I a pilíř II v rámci návrhu SZP na programovací období 2014 - 2020
Zdroj: Evropská komise, vlastní zobrazení Absolutní objem financí na kapitolu Udržitelný růst: přírodní zdroje činí za všechny roky 382,93 mld. EUR. Výdaje přitom začínají na částce 57,39 mld. EUR a postupně se snižují na 51,78 mld. EUR v roce 2020. Navzdory tomu, že se celkové prostředky vynakládané na Udržitelný růst: Přírodní zdroje v absolutních číslech snižují průměrně o 1,70 % ročně, prostředky na druhý pilíř SZP se snižují pomalejším průměrným tempem (1,63 %) než na výdaje související s trhem a přímé platby (průměrné meziroční tempo poklesu 1,72 %). V porovnání s předchozím programovacím obdobím se absolutní objem ročně alokovaných finančních prostředků zvýšil. Průměrně bylo v letech 2007-2013 vyčleněno na rozvoj venkova 13,72 mld. EUR ročně, po roce 2013 má být v rámci pilíře II k dispozici 14,44 mld. EUR ročně.
71
Závěr
Literatura
Řešení problémů venkovského prostoru koordinovaným postupem členských států by mělo přinést vyšší efektivnost rozvoje venkova. Díky sekvenci reforem se podařilo implementovat politiku rozvoje venkova jako integrální součást SZP. Tento proces reforem ovšem nastolil poptávku po účelnějším zaměřením dotací pro dosažení stanovených cílů. V úvahu se musí vzít rozpočtová omezení a snaha EU omezovat výdaje na SZP. S každým programovacím obdobím vzrostl podíl výdajů na rozvoj venkova na celkových výdajích na SZP téměř dvojnásobně. Nicméně v absolutních číslech se alokace na tuto politiku výrazně změnila pouze s přechodem mezi programovacím obdobím 2000-2006 a 2007-2013. Prostředky v roce 2007 byly 1,8krát vyšší než v roce předchozím, zatímco v roce 2014 se zvýší pouze 1,04krát. Současný Návrh Evropské komise ve svém integračním scénáři budoucí SZP akcentuje politiku rozvoje venkova. Zaměření na venkovský prostor je podloženo finančními prostředky. Podíl vynakládaných finančních prostředků plynoucích do venkovského prostoru skutečně narůstá a vývoj tedy koresponduje s deklarovanou významností jeho rozvoje. Přes proklamaci důležitosti rozvoje venkova, environmentálních a dalších cílů, je více finančních prostředků stále alokováno do prvního pilíře SZP a s poklesem celkových výdajů na SZP klesají i výdaje na rozvoj venkova.
ČR podporuje výši rozpočtu EU navrženého komisí (2011): ČTK, Praha. Dostupné z http://www.euroskop.cz/8952/19568/ clanek/cr-podporuje-vysi-rozpoctu-eu-navrzeneho-komisi/. Dočkal V., Fiala P., Kaniok P., Pitrová M. (ed.) (2006): Česká politika v Evropské unii. Masarykova univerzita, Brno; ISBN 80-210-4076-9. European Parliament Fact Sheets: Subsidiarity (2000). European Parliament. Dostupné z www.europarl.europa.eu/ factsheets/1_2_2_en.htm (listopad 2011). Finanční perspektiva EU 2000 – 2006 (2006) Ministerstvo financí ČR. Dostupné z http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/ mfcr/xsl/eu_financni_perspektiva_29433.html (leden 2012) Lošťák M., Hudečková H. (2008): Agriculture and farming related activities: their actors and position in the LEADER approach, Agric. Econ. – Czech, 54 (6): 245–262. Majewski E., Sulewski P. (2011) Differences in possible reactions of EU farmers from selected european region to CAP change. Oeconomia, 10 (1): 45-56. Matthews A. (2011): The future role for the European Innovation Partnership for agricultural productivity and sustainability. Capreform.eu. Dostupné z capreform.eu/the-future-rolefor-the-european-innovation-partnership-for-agriculturalproductivity-and-sustainability (listopad 2011). Pacheco J-L., Vitrey A., Werner H. (2008): Financing: Multiannual Financial Framework. European Parliament. Dostupné z circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/ data/ how/finances/article_7170_cs.htm (listopad 2011). Pělucha M., Viktorová D., Bednařiková Z. (2009): Možnosti nastavení efektivní politiky pro rozvoj venkova v Evropské
ISBN: 978-80-213-2275-2
72
unii. (Options for Setting up an Effective EU Rural Development Policy). ACTA OECONOMICA PRAGENSIA, 5: 53–69. Pělucha M. (2010): Mění se vnímání venkova ve Společné zemědělské politice Evropské unie? Deník veřejné správy, 14. 7. 2010. Dostupné z http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6437680 (leden 2012). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD): COM(2011) 627 final/2 (2011). European Commision. Dostupné z eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:201 1:0627:REV1:EN:PDF (accessed November 2011). The Common Agricultural Policy explained: A history of successful change (2007). European Comission. Dostupné z ec.europa.eu/agriculture/capexplained/change/index_en.htm (listopad 2011). The EU budget (2008, 2009, 2010, 2011, 2012) Evropská komise. Dostupné z ec.europa.eu/budget/biblio/publications (leden 2012). Tomšík K. (2009): Vývoj a perspektivy evropského venkova. (Development and Perspectives of European Rural Area) Wolters Kluwer ČR, Praha; ISBN 978-80-7357-495-6.
ISBN: 978-80-213-2275-2
73
