Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2008-2009
Studie van de wetgeving inzake zonevreemde gebouwen in de 3 gewesten in België
Masterproef van de opleiding „Master in de rechten‟
Ingediend door: JULIE LAUWERS (Studentennummer: 20040909) (Major: burgerlijk recht en strafrecht)
Promotor: Prof. A. WYLLEMAN. Commissaris: L. DE KIMPE
VOORWOORD
Deze masterproef behandelt de situatie van de zonevreemde gebouwen in de drie Belgische gewesten. Hiertoe wordt eerst overgegaan tot een definiëring van de problematiek in de huidige regelgeving en de evolutie sinds de stedenbouwwet van 1962. Om de problematiek van de zonevreemdheid correct te kunnen schetsen, wordt vervolgens een korte vergelijking gemaakt tussen de verschillende gewestelijke planningssystemen. Aan de hand van een analyse van de wetgeving per gewest wordt onderzocht wat de mogelijke oplossingen voor zonevreemde gebouwen zijn, zowel door het verlenen van vergunningen als door aanpassingen op het planologische niveau. Ook wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de zonevreemdheid op de uitoefening van het eigendomsrecht en het gebruik van een gebouw. Gezien de veelvuldige wijzigingen en aanvullingen van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening, dient te worden opgemerkt dat deze materie is bijgehouden tot 10 mei 2009.
2
INHOUDSTAFEL
VOORWOORD
2
HOOFDSTUK I: INLEIDING
5
1. Het begrip “zonevreemdheid”
5
2. Verschillende soorten zonevreemdheid
7
HOOFDSTUK II: HISTORISCHE SCHETS
8
1. Ontstaan van de zonevreemdheid: De periode vóór 1962
8
2. Periode van 1962 tot 1980
8
3. Periode na 1980: ontwikkeling van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening op gewestelijk niveau 10 HOODSTUK III: REGELGEVING INZAKE RUIMTELIJKE PLANNING
17
1. Het planningssysteem
17
2. De beleidsdocumenten
20
3. Zonevreemdheid als afwijking op de bestemmingsplannen
22
HOOFDSTUK IV: REGELGEVING INZAKE ZONEVREEMDE GEBOUWEN: ANALYSE PER GEWEST I. VLAAMS GEWEST
22 23
AFDELING 1: Ad hoc oplossingen door middel van een vergunning voor zonevreemde werken (en gebeurlijk ook voor exploitatie) 23 AFDELING 2. Permanente oplossingen door middel van de ruimtelijke planning
39
AFDELING 3. Zonevreemde functiewijzigingen
48
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
52
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
57
AFDELING 7. Regularisatie inzake zonevreemde werken of handelingen
60
AFDELING 8. Een „nieuw‟ decreet ruimtelijke ordening
61
II. BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST
64
AFDELING 1. De voorschriften van het gewestelijk bestemmingsplan
65
AFDELING 2. Planologische oplossingen.
78
3
AFDELING 3. Zonevreemde functiewijzigingen
80
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
82
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
85
AFDELING 6. Planschade en planbaten
85
III. WAALS GEWEST
87
AFDELING 1. Ad hoc oplossingen door middel van een vergunning voor zonevreemde werken (en gebeurlijk ook voor exploitatie) 87 AFDELING 2. Permanente oplossingen door middel van de ruimtelijke planning
102
AFDELING 3. Zonevreemde bestemmingswijzigingen
106
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
106
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
108
AFDELING 6. Planschade en planbaten
109
AFDELING 7. Regularisatie inzake zonevreemde werken of handelingen
110
BIBLIOGRAFIE:
112
4
HOOFDSTUK I: INLEIDING
1. Het begrip “zonevreemdheid”
1.
Zonevreemdheid is het gevolg van het opstellen van gewestplannen eind jaren „70. Deze
plannen zijn opgemaakt om de ruimte te ordenen: er wordt vastgelegd waar er woonzones zijn en waar men bijgevolg een gebouw mag oprichten om er te gaan wonen. Ook liggen de gebieden vast waar terreinen voor industrie mogelijk zijn, welke nodig zijn voor landbouw of recreatie en welke men wenst te behouden of aan te leggen als groengebied. 1 2.
Over zonevreemdheid wordt gesproken ingeval een gebouw, dan wel de activiteit die daarin
wordt uitgeoefend, in strijd is met de voorschriften die uit de bestemmingsplannen kunnen worden afgeleid. Als een gebouw in een zone ligt waar het niet thuishoort, wordt het "zonevreemd" genoemd. Een aantal voorbeelden zijn een oude fabriek in woongebied, een kasteel in natuurgebied of een villa in landbouwgebied. Meestal bestonden deze gebouwen vooraleer de verschillende bestemmingen op de gewestplannen werden vastgelegd. Maar ook de activiteit die in het gebouw wordt uitgeoefend kan aanleiding geven tot zonevreemdheid. Denken we maar aan een landbouwbedrijf dat haar activiteiten stopzet maar waar de eigenaars gewoon blijven wonen. Dit gebouw krijgt dan een zuivere woonfunctie en zal zonevreemd worden indien het in landbouwgebied gelegen is. Zoals R. Vekeman2 ook stelt, is de regeling van het zonevreemd bouwen en exploiteren wellicht zowel historisch als beleidsmatig het meest revelerende hoofdstuk uit onze stedenbouwwetgeving. Het betreft immers een stelsel van afwijkingen van de zonebestemmingen, aangegeven in de gewestplannen, die als de meest essentiële voorschriften kunnen worden beschouwd van het gevoerde stedenbouwbeleid.3 Definitie 4.
In de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw wordt de term “zonevreemdheid”
niet gebruikt, laat staan gedefinieerd.
1
Zie algemene inleiding website ruimtelijke ordening Vlaanderen: www.ruimtelijkeordening.be. Voorwoord bij B. ROELANDTS, “Buiten de zone. Zonevreemd bouwen en exploiteren. Overzicht van wetgeving en rechtspraak” in Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, die Keure, 1998, VII. 3 G. DEBERSAQUES, “Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TBP 1999, 503. 2
5
De wetgeving bepaalt slechts een aantal afwijkings- en uitzonderingsregels op de bestemmingsplannen waardoor het verlenen van vergunningen toch mogelijk is, ondanks de normaal geldende voorschriften van de zone. 5.
In de rechtsleer vindt men wel definities terug van het begrip “zonevreemde gebouwen”. Zo
omschrijft bijvoorbeeld J. De Jonghe zonevreemde gebouwen als “de constructieve inrichtingen waarvan het gebruik strijdig is met de bestemmingsvoorschriften van een verordend aanlegplan zoals een gewestplan, een plan van aanleg of een bestemmingsplan.”4 Onderscheid met regularisatie 6.
Zonevreemd is niet hetzelfde als "illegaal". Illegale gebouwen zijn bouwwerken opgericht
zonder bouwvergunning. Zonevreemdheid heeft op zich niets te maken met de vraag omtrent het stedenbouwkundig vergund zijn, m.a.w. een zonevreemd gebouw kan perfect vergund zijn.5 „Regularisatie‟ en „zonevreemdheid‟ zijn 2 begrippen die vaak ten onrechte worden vereenzelvigd. Regularisatie is van toepassing wanneer er een fout is begaan bij het oprichten van het gebouw en dat is bij zonevreemdheid niet noodzakelijk zo. Zonevreemde gebouwen kunnen wel onrechtmatig zijn en in dat geval is regularisatie mogelijk, maar dit is meestal niet het geval.6
Verschillende bestemmingszones: is dit een schending van de artikelen 10 en 11 G.W.?
7.
In het B.W. van 1804 is het onbeperkt eigendomsrecht verankerd. Door de jaren heen is dit
meer en meer onderworpen aan randvoorwaarden. Er is een, voor de modale burger, duidelijke discriminatie tussen eigendommen gelegen in een verschillende bestemmingszone volgens de plannen van aanleg. Die discriminatie op zich is geen schendig van artikelen 10 en 11 GW. Artikel 10 en 11 G.W. zijn van toepassing ten aanzien van alle rechten en vrijheden die aan de Belgen zijn toegekend. De grondwettelijke regels van gelijkheid der Belgen voor de wet en niet-discriminatie houden in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en ongelijke gevallen verschillend worden behandeld. In de laatste hypothese moet voor het criterium van onderscheid tussen de verschillende categorieën van personen een objectieve en redelijke verantwoording bestaan.
4
J. DE JONGHE, “zonevreemde gebouwen”, Vastgoed info 2003, 3. C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 109. 6 S. WYCKAERT, ”Zonevreemdheid en regularisatie van overtredingen. Een stand van zaken.”, NjW 2005, 362-371. 5
6
Het gelijkheidsbeginsel zal geschonden zijn wanneer er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.7 Er is wel een schending van de artikelen 10 en 11 GW indien aan een persoon een last wordt opgelegd die zwaarder weegt dan die van andere personen die in gelijke of vergelijkbare omstandigheden verkeren, terwijl voor dat verschil in lasten geen wettige grondslag voorhanden is.8 Er kan moeilijk worden voorgehouden dat een verschil naar omvang van eigendomsrecht t.a.v. eigendommen gelegen in verschillende bestemmingszones, niet naar recht voldoende verantwoord is. 9
2. Verschillende soorten zonevreemdheid
8.
Fundamentele planologische zonevreemdheid. Het gebouw is gelegen in een niet aangepaste
zone volgens de geldende bestemmingsplannen. Het gebouw ligt al in deze zone voorafgaand aan de opmaak van de plannen die de bestemming van het desbetreffende gebied hebben vastgelegd. Vb. Een landhuis in natuurgebied.
9.
Zonevreemdheid door gewijzigde externe reglementeringsfactoren. Het gebouw lag
oorspronkelijk in de juiste bestemmingszone maar door gewijzigde factoren van ofwel de zonering ofwel van dwingende reglementering is er zonevreemdheid ontstaan. Vb. Een fabriek die in industriegebied gevestigd was, terwijl dit industriegebied is omgevormd tot service- of dienstverleningsgebied.
10.
Omgevingszonevreemdheid
door
bedrijfs-
en
omgevingsevolutie.
Het
bedrijf
was
oorspronkelijk correct ingeplant maar door de evolutie ervan of de uitbreiding naar een bestemmingsgevoelige zone, is het zonevreemd geworden. Vb. Een uitgegroeid transportbedrijf in woongebied.10
7
Arbitraghof 13 juli 1989, nr. 21/89, BS 21 juli 1989 en 13 oktober 1989, nr. 23/89, BS 8 november 1989. RvS 31 mei 1985, nr. 25.425, overweging 5.6.4.1. vzw Hiberniaschool en vzw Centrum voor de Steinerpedagogie; RvS 24 oktober 1985, nr. 25.765, NV Talpe. 9 C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 113-114. 10 C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 114-115. 8
7
HOOFDSTUK II: HISTORISCHE SCHETS
1. Ontstaan van de zonevreemdheid: De periode vóór 1962
11.
In de periode voor 1962 bestond nog geen allesomvattende wet op het gebied van ruimtelijke
ordening. De enige wetgeving die men vindt in de sfeer van de ruimtelijke ordening zijn wetten rond 3 beleidsdomeinen: de openbare veiligheid, de volkshuisvesting en de wederopbouw na de 2 wereldoorlogen. Dit zal de basis vormen voor de latere wetgeving inzake ruimtelijke ordening. De weinige wetgeving die er was betreffende „bouwvergunningen‟ had een beperkt toepassingsgebied en werd nauwelijks uitgevoerd. Er was dus nog geen sprake van bestemmingsplannen of bouwvergunningen, laat staan van zonevreemdheid.11 2. Periode van 1962 tot 1980
12.
De periode van 1962 tot 1980 wordt gekenmerkt door de Wet van 29 maart 1962 houdende de
organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedenbouw.12 Er is eindelijk sprake van een echte wetgeving inzake ruimtelijke ordening. Voor het eerst wordt in België een gebiedsdekkende ruimtelijke ordening in het vooruitzicht gesteld. De zonevreemdheid vindt haar oorsprong in deze gewestplanning, die in de eerste plaats een erg statische en rigide planning is, terwijl de maatschappij zeer dynamisch is en voortdurende wijzigt. 13.
De gewestplanning werd geconcipieerd op gewestelijk niveau in Brussel. Van daaruit is ze tot
op het niveau van het kadastrale perceel voor heel België opgemaakt. Deze plannen zijn in de jaren ‟70 tot stand gekomen, een tijd waarin er bij de bevolking en bij de lokale administraties nog geen attitude van „openbaar‟ besturen, openheid en communicatie was met betrekking tot ruimtelijke ordening. Economisch kwam België uit de golden „60, een uitzonderlijk dynamische economische periode was voorbij. Een ordening van het gebruik van de ruimte drong zich op. Het opmaken van de gewestplannen heeft in de meeste gevallen 6 tot 10 jaar tijd gevergd vanaf het opstellen van de voorstudies en voorontwerpen tot de definitieve vaststelling van het plan. Een voorstudie van een gewestplan vertrok van een luchtfoto. Op basis daarvan werden de zoneringen in grote lijnen opgemaakt. Tussen de eerste vastleggingen op luchtfoto en de vastlegging van een ontwerp verliepen verscheidene jaren. 11
F. Haumont, Urbanisme – Région Wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 74-75. Wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, BS 12 april 1962 (hierna genoemd: Stedenbouwwet). 12
8
Tussen de vaststelling van een ontwerp en die van het definitieve plan verliepen dan meestal nog een drietal jaren. Het eerste gewestplan voor Vlaanderen werd vastgelegd op 28 december 197313, het laatste op 1 september 198014. Tijdens die periode van ongeveer 10 jaar voor de opmaak van de gewestplannen waren er honderden bouwvergunningen verleend voor woningen en bedrijven, waren stortvergunningen afgeleverd, nieuwe industrieën opgericht,… Hiermee kon geen rekening worden gehouden. In zekere zin was de wetgeving dus al verouderd van zodra ze er was. Toch heeft deze wetgeving een belangrijke impact gehad. Het zijn namelijk de gewestplannen die in belangrijke mate het stedenbouwkundig bewustzijn bij de burgers hebben ontwikkeld. De wetgeving, die reeds bestond sedert 1962, was daar nog niet in gelukt.15 14.
De overheid is bij de creatie van de Stedenbouwwet van 1962 zwaar in gebreke gebleven door
over een dergelijke belangrijke en nieuwe wetgeving geen communicatie te organiseren noch met de burgers, noch met de lagere overheden. De laatste hadden nochtans de taak de naleving van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening te controleren. Het gevolg hiervan was dat noch de modale burger, noch de plaatselijke overheden een ruimtelijk verantwoordelijkheidsgevoel ontwikkelden. Evenmin werd op aangepaste wijze voorzien in ambtenaren die de concrete uitvoering van de wetgeving op het terrein konden begeleiden en controleren. Dit alles werd nogmaals geaccentueerd door een onverklaarbaar laks tot volledig onbestaand handhavingsbeleid, zowel bij de centrale administratie van stedenbouw als bij de gemeentelijke overheden. Met als gevolg, en totaal onbegrijpelijk gezien het verordenend karakter van de gewestplanning, dat er toch nog bouwvergunningen werden afgeleverd in bestemmingszones die daarvoor overeenkomstig de bepalingen van het K.B. van 28 december 1972 houdende inrichting en toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen16 reglementair niet in aanmerking kwamen. 15.
De overheid was zich nochtans van in het begin bewust van het probleem inzake
zonevreemdheid dat voortvloeide uit de bestemmingsplannen. In het K.B. van 28 december 1972 waren dan ook de artikelen 21, 22 & 23 opgenomen die expliciet golden voor zonevreemde bedrijven en woningen. Zo voerde artikel 23 de zogenaamde “opvulregel” in, die de problematiek van de wildgroei van zonevreemde gebouwen alleen maar versterkte.
13
Gewestplan Veurne Westkust. Gewestplan Limburgs Maasland. 15 C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 110. 16 K.B. van 28 december 1972 houdende inrichting en toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen, BS 10 februari 1973. 14
9
Hier komen we terug bij het gebrek aan maatschappelijke draagkracht en bewustzijn bij de burgers en lokale overheden. Ruimtelijke ordening werd beschouwd als iets dat de economische groei in de weg stond. 17 Het K.B. van 13 december 197818 heeft deze regeling een eerste keer uitgebreid. Naast de verbouwing, viel nu ook de uitbreiding van een zonevreemde woning onder de uitzonderingsmogelijkheden. De procentuele regel (max. 20% uitbreiding) werd vervangen door een nieuwe voorwaarde, nl. dat de goede ruimtelijke ordening door de werken niet in het gedrang mocht komen. Dit K.B. was ook een complete mislukking, aangezien het K.B. van 28 december 1972 deel uitmaakte van de gewestplannen en hierdoor aan een openbaar onderzoek werd onderworpen. Bijgevolg was het vanuit juridisch oogpunt niet mogelijk een wijziging door te voeren via K.B.19
3. Periode na 1980: ontwikkeling van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening op gewestelijk niveau
16.
Met de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 wordt de ruimtelijke ordening, samen met nog
een aantal verwante materies, een gewestelijke aangelegenheid.20 De wet van 8 augustus 1988 heeft deze bevoegdheid van de gewesten inzake ruimtelijke ordening vervolledigd door ook de materie van de monumenten en landschappen over te hevelen van de gemeenschappen naar de gewesten.
3.1. Vlaams gewest 17.
Vlaanderen heeft nog 15 jaar voortgebouwd op de stedenbouwwet. Het was pas met het
minidecreet van 28 juni 198421 dat een regeling werd ingevoerd om tegemoet te komen aan de problematiek van de zonevreemdheid.
Deze nieuwe regelgeving moest onder andere de bedrijven die zonevreemd waren of werden door uitbreiding, toelaten om tot 100% uit te breiden in een bestemmingsgevoelige (vreemde) zone en daarvoor regelmatig te worden vergund. Het decreet maakte ook zonevreemde gebruikswijzigingen mogelijk voor zover de wijziging was opgenomen in een door de Vlaamse regering vast te leggen lijst. De gebruikswijziging werd wel vergunningsplichtig.
17
C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 110-112. 18 K.B. van 13 december 1978, BS 13 januari 1979. 19 RvS 11 september 1981, nr. 21.384, RW 1981-82, 1876, noot W. LAMBRECHTS. 20 Art. 6, §1, I Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. 21 Het decreet houdende aanvulling van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw van 28 juni 1984, BS 30 augustus 1984.
10
De mogelijkheden om gebruik te maken van de bepalingen die het minidecreet had ingevoegd, werden sterk ingeperkt door het besluit van de Vlaamse Regering van 15 maart 198922, dat binnen bepaalde bestemmingen de afwijkingsmogelijkheden uitsloot.
18.
Met de „nooddecreten‟ van 23 juni 1993 wordt de opvulregel afgeschaft (mits
overgangsperiode). Over herbouwen van zonevreemde gebouwen werd niet meer gesproken en verbouwen in afwijking van het gewestplan was enkel mogelijk op dezelfde plaats en zonder oppervlakte- of volumewijzigingen. Zonevreemde bedrijven mochten enkel nog uitbreiden indien dit noodzakelijk was voor het naleven van de milieuvergunningsvoorwaarden.23
19.
Het decreet van 24 juli 1996 houdende de ruimtelijke planning24 introduceert ruimtelijke
structuurplannen op 3 niveaus: gewest, provincie, gemeente. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) wordt vastgesteld in 1997. Daarnaast is de Vlaamse regering bij besluit van 22 oktober 199625 overgegaan tot een coördinatie van de Stedenbouwwet.
20.
Sinds 18 juni 1999 is in Vlaanderen het decreet ruimtelijke ordening van 18 mei 1999 van
kracht dat de toekomst van zonevreemde woningen in Vlaanderen vastlegt. (Hierna afgekort als DRO)26
Ingevolge artikel 166 van dit decreet waren bepaalde werken mogelijk aan zonevreemde gebouwen, maar enkel voor zover de vergunningen hiervoor aangevraagd en verleend werden binnen de 5 jaar na de inwerkingtreding van deze bepaling.27 Na deze periode moesten alle gemeenten overgeschakeld zijn naar het nieuwe vergunningenstelsel van het DRO. Bijgevolg dienden gemeenten dan ook te beslissen of ze de zonevreemde gebouwen al dan niet zouden opnemen in een gemeentelijk RUP ten einde de bestaande bestemming te wijzigen naar een bestemming waar de betrokken activiteit wél was toegelaten.28
22
Het besluit van de Vlaamse Regering van 15 maart 1989 houdende bepaling van de gebieden van de ontwerpgewestplannen en de gewestplannen waarbinnen afwijkingen in verband met het verbouwen, het herbouwen en het uitbreiden van bestaande vergunde gebouwen niet of slechts gedeeltelijk kunnen worden toegestaan, BS 6 juni 1989. 23 E. EMPEREUR & P. FLAMEY, “De nooddecreten van 23 juni 1993: over de opvullingsregel, de zonevreemde bouwwerken en gebruikswijzigingen en de zonevreemde hinderlijke inrichtingen in het Vlaams gewest”, TBP 1994, 521. 24 Het decreet van 24 juli 1996 houdende de ruimtelijke planning , BS 27 juli 1996. 25 Het besluit van de Vlaamse regering van 22 oktober 1996 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 24 september 1996 tot coördinatie van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 15 maart 1997. 26 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999. Dit decreet is in werking getreden op 1 mei 2000. 27 Oorspronkelijk tot 18 juni 2004, maar verlengd tot 18 juni 2005. 28 G. DEBERSAQUES, “Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TBP 1999, 503-505; M. BAUWENS, “Biedt het nieuwe decreet soelaas voor de zonevreemde bedrijven?” TROS 1999, 221-224; K. DE ROO,
11
21.
Het decreet van 26 april 200029 voorzag in een aantal versoepelingen en een uitbreiding van
het toepassingsgebied van het DRO. Dit decreet voerde een regeling in voor het herbouwen van door overmacht vernielde zonevreemde woningen. Voor zonevreemde bedrijven werd het planologisch attest ingevoerd.
22.
Het decreet van 13 juli 2001 bracht een versoepeling t.a.v. de vorige regeling voor de
zonevreemde woningen en bedrijven.30 Het wijzigingsdecreet van 19 juli 200231 voerde een nieuwe regeling in voor zonevreemde bedrijven en wijzigde ook de regels die golden voor zonevreemde gebouwen.32
23.
Het besluit tot bepaling van de toelaatbare functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten
de geëigende bestemmingszone van 28 november 200333 legt de mogelijke functiewijzigingen voor zonevreemde gebouwen vast in een besluit.
24.
Het Vlaams Parlement heeft op 18 maart 2009 het decreet Grond & Pandenbeleid en het
nieuwe decreet ruimtelijke ordening goedgekeurd. Beide decreten treden in werking op 1 september 2009.34 (infra randnummers 147-153)
3.2. Brussels Hoofdstedelijk gewest 25.
Op 5 januari 1980 trad het gewestplan voor de Brussels agglomeratie in werking35. Het was
het eerste globaal bestemmingsplan voor de 19 Brusselse gemeenten. Het is pas buiten werking getreden op 29 juni 2001, de datum van inwerkingtreding van het GBP.
“Krachtlijnen van het nieuwe decreet ruimtelijke ordening”, TMR 1999, 414-428; B. ROELANDTS & R. VEKEMAN, “ Het decreet van 18 mei 1999 betreffende de organisatie van de ruimtelijke ordening in hoofdlijnen”, T. Gem. 2000, 3-51. 29 Decreet van 26 april 2000 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 april 2000. Zie ook: B. ROELANDTS, “Bijsturingen van de zonevreemde afwijkingsregelen”, BVDA nieuwbrief, jaargang 11, nr.1, http://www.bvda.be/nb/pdf/jg11-1/bijsturingen_afwijkingsregelen.pdf, 1-8. 30 Decreet van het Vlaamse Gewest van 13 juli 2001 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, BS 3 augustus 2001; J. DE JONGHE, “zonevreemde gebouwen“, Vastgoed info 2003, 3-6. 31 Decreet van 19 juli 2002 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 19 juli 2002. 32 B. ROELANDTS, “Het decreet van 19 juli 2002: sluitstuk voor de zonevreemde bedrijven?”, TROS 2002, 211-215. 33 Besluit van 28 november 2003 van de Vlaamse regering, gewijzigd bij Besluiten van 23 juni 2006 en van 29 juni 2007, BS 22 augustus 2006 respectievelijk 23 juli 2007. 34 Beide ontwerpdecreten kan u nalezen op: www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/ontwerpdecreet/index.html .
12
26.
Op 1 juli 1992 trad de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende de organisatie van de
planning en de stedenbouw36 in werking. Inmiddels was het Brussels Hoofdstedelijk gewest opgericht en bevoegd geworden voor de ruimtelijke ordening, zoals de andere gewesten. Deze stedenbouwordonnantie creëerde nieuwe plannen die als beleidsinstrument zijn opgevat: de ontwikkelingsplannen en de plannen van aanleg werden “bestemmingsplannen” genoemd.
De nieuwe hiërarchie werd als volgt vastgelegd: 1) gewestelijk ontwikkelingsplan; 2) gewestelijk bestemmingsplan; 3) gemeentelijk ontwikkelingsplan; 4) bijzonder bestemmingsplan.
27.
Op 26 februari 1994 trad het ontwerp van het eerste Gewestelijk Ontwikkelingsplan (Gewop)
in werking.
Dit ontwerpplan had een wederkerige schorsende werking ten aanzien van de ermee strijdige bepalingen van het gewestplan. Dit kon lijden tot een planologisch vacuüm (in de gevallen waar er geen bijzonder bestemmingsplan van toepassing was) aangezien de strijdige bepalingen van het gewestplan werden geschorst én de bepalingen van het ontwerpplan hadden zelf noch bindende kracht noch verordende waarde. In dat geval golden de principes van de goede ruimtelijke ordening en de algemene beginselen ven behoorlijk bestuur.
Op 26 februari 1995 liep de wederkerige schorsende werking af en herwonnen de bepalingen van het gewestplan hun bindende kracht, aangezien het Gewop niet binnen het jaar na de vaststelling van het ontwerp was vastgesteld. 37
28.
Op 11 april 1995 werd het eerste Gewop van kracht en op 16 juli 1998 werden alle bepalingen
van het Gewop richtinggevend.38 Dit had tot gevolg dat de stedenbouwkundige voorschriften van de verordenende kaart van de bodembestemming richtinggevend werden.
29.
Op 19 augustus 1998 werd het K.B. van 28 december 197239 betreffende de inrichting en de
toepassing van de (ontwerp-) gewestplannen opgeheven voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 35
K.B. van 28 november 1979 houdende vaststelling van het gewestplan voor de Brusselse agglomeratie, BS 21 december 1979. 36 Ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende de organisatie van de planning en de stedenbouw, BS 7 oktober 1991. 37 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste Gewestelijk Bestemmingsplan”, CDPK 2002, 410-412. 38 Door de wijziging van artikel 23 van de Stedenbouwordonnantie bij artikel 11 van de ordonnantie van 16 juli 1998.
13
Deze opheffing hield voornamelijk een beperking in van de mogelijkheden inzake zonevreemdheid en functiewijzigingen, zoals die voorzien zijn in de artikelen 19 tem 23 van dit besluit. Op 3 september 1998 trad het eerste ontwerp van het eerste GBP in werking.40 Op 2 september 1999 werd het eerste ontwerp – GBP buiten werking gesteld, waardoor de geschorste bepalingen van het gewestplan hun bindende kracht herwonnen.41
30.
Op 29 juni 2001 werd uiteindelijk het eerste GBP van kracht.42 Op dezelfde datum werd het
gewestplan voor de Brusselse agglomeratie opgeheven. Het GBP43 is een cartografisch hoogstandje aangezien het ongeveer tot op de schaal van een kadastraal perceel nauwkeurig de bodembestemming aangeeft. In dat opzicht heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het meest gedetailleerde globale bestemmingsplan van de drie gewesten. De geschreven voorschriften van het GBP omvatten 15 algemene voorschriften die gelden voor alle gebieden (nummers
0.1
tot
0.15)
en
vervolgens
een
aantal
bijzondere
voorschriften
die
de
bestemmingsvoorschriften per gebied bevatten (nummers 1 tot 20).44
Op gemeentelijk vlak vormen de bijzondere bestemmingsplannen een aanvulling op het GBP in de bepaling van de bestemmingen per zone. Deze lokale planningsmiddelen bepalen nauwkeurig, op geschreven en grafische wijze, hoe het gebied in kwestie dient te worden georganiseerd. 31.
Bij besluit van 9 april 200445 werd het Brussels Wetboek van de Ruimtelijke Ordening46
aangenomen. Het BWRO vormt de juridische basis voor de ruimtelijke ordening in Brussel. Het BWRO coördineert en codificeert verschillende ordonnanties: Ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw; Ordonnantie van 4 maart 1993 inzake het behoud van het onroerend erfgoed; Ordonnantie van 18 juli 2002 houdende het voorkooprecht; Ordonnantie van 18 december 2003 betreffende de rehabilitatie en de herbestemming van de niet-uitgebate bedrijfsruimten.
39
K.B. van 28 december 197239 betreffende de inrichting en de toepassing van de (ontwerp-) gewestplannen, BS 10 februari 1973, err. 11 augustus 1973. 40 Zoals vastgesteld bij besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke regering van 16 juli 1998 tot vastlegging van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan. 41 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste Gewestelijk Bestemmingsplan”, CDPK 2002, 410-412. 42 D. VERHOEVEN, “Het eerste Brusselse Gewestelijk Bestemmingsplan: een praktisch overzicht”, TROS 2002, 21-49. 43 Het gewestelijk bestemmingsplan is te raadplegen op www.gbp.irisnet.be. 44 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste Gewestelijk Bestemmingsplan”, CDPK 2002, 413. 45 Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 9 april 2004 houdende vaststelling van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening, BS 26 mei 2004. 46 Hierna afgekort als BWRO.
14
De bepalingen van deze ordonnanties werden opgeheven door de ordonnantie van 13 mei 2004 houdende bekrachtiging van het Brussels Wetboek van de Ruimtelijke Ordening47 en maken voortaan het voorwerp uit van één wetboek.
3.3. Waals gewest 32.
Het Waals gewest is in tegenstelling tot de andere twee gewesten kort na de
bevoegdheidsoverdracht inzake ruimtelijke ordening aan de gewesten overgegaan tot de ontwikkeling van een eigen wetgeving. De wet van 29 maart 1962 werd opgenomen in de Code Wallon de l‟ Aménagement du Territoire et de l‟Urbanisme48 (CWATU). Inhoudelijk veranderde de wetgeving die op dat ogenblik bestond inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening niet veel. De CWATU was eerder een codificatie van de bestaande reglementering.
33.
Een eerste grote hervorming kwam er bij decreet van 27 april 1989 inzake decentralisatie en
participatie. Dit decreet maakte het voor gemeenten die aan bepaalde voorwaarden voldeden mogelijk om gebruik te maken van de procedure inzake decentralisatie voor het afleveren van stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunnigen.
Twee jaar later werd bij decreet van 18 juli 1991 werd het toepassingsgebied van de Code Wallon uitgebreid met de monumenten (“et du patrimoine”).
34.
Het decreet van 27 november 199749 voerde de grootste wijziging inzake ruimtelijke ordening
door in het Waals gewest sinds de stedenbouwwet van 1962. Toch houdt dit decreet geenszins een nieuwe Code Wallon in, aangezien de decreetgever heeft nagelaten om binnen de hernummering die men doorvoerde een aantal oude artikels te vervangen of aan te passen.
35.
Het decreet van 11 maart 199950 had betrekking op de milieuvergunning en voerde de „enige
vergunning‟ in, van toepassing op bedrijvigheden die zowel een stedenbouwkundige vergunning als een milieuvergunning vereisen.
47
Ordonnantie van 13 mei 2004 houdende bekrachtiging van het Brussels Wetboek van de Ruimtelijke Ordening, BS 26 mei 2004. 48 Zoals vastgesteld bij Besl. W. Reg. van 14 mei 1984, BS 25 mei 1984. 49 Decreet van 27 november 1997, BS 12 februari 1998. Dit decreet is in werking getreden op 1 maart 1998. 50 Decreet van 11 maart 1999 betreffende de milieuvergunning, BS 8 juni 1999. Dit decreet is in werking getreden op 1 oktober 2002.
15
36.
Het decreet van 18 juli 2002 tot hervorming van de CWATUP51. De hervormingen die dit
decreet doorvoerde waren onder andere: de vereenvoudiging van de procedure voor het verkrijgen van een vergunning, de wetgeving inzake ruimtelijke ordening in overeenstemming brengen met het Europees recht, een verbetering van de inspraak van de burgers, de wijziging van de voorwaarden om af te wijken van een bestemmingsplan...
37.
In het kader van deze uiteenzetting is het ook nuttig te wijzen op het “Natura 2000” decreet
van 6 december 200152 dat de overheid de bevoegdheid geeft om landschappen te creëren met een beschermde fauna en flora. Dit heeft ernstige gevolgen voor de uitoefening van het eigendomsrecht in deze zones.53
38.
Nog recenter hebben we dan het programmadecreet van 3 februari 200554 betreffende de
economische relance en de administratieve vereenvoudiging (Résa-decreet) en het decreet van 23 februari 200655 met betrekking tot de prioritaire acties voor de toekomst van Wallonië (APAWdecreet).56
39.
Het kaderdecreet van 19 april 2007 wijzigt de CWATUP met het oog op het bevorderen van
de energieprestatie van gebouwen. Dit decreet wordt aangevuld met het besluit van de Waalse regering van 14 november 200757 tot vervanging van het opschrift en tot invoeging van hoofdstuk IVquater in titel I van Boek V van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw, patrimonium en energie: CWATUPE (“et de l‟énergie”).
51
Decreet van 18 juli 2002 tot hervorming van de CWATUP, BS 21 september 2002, Dit decreet is in werking getreden op 1 oktober 2002; zie ook: M. DELNOY, “Les nouveautés de l‟urbanisme wallon après le décret d‟optimalisation du CWATUP”, Immobilier 2002, afl. 17, 1-16. 52 Decreet van het Waalse Gewest van 6 december 2001 betreffende de instandhouding van de Natura 2000gebieden alsook van de wilde fauna en flora, BS 22 januari 2002. 53 Welke gebieden beschermd zijn in het kader van het Natura 2000 decreet, kan u raadplegen op http://natura2000.wallonie.be. 54 Decreet van 3 februari 2005 betreffende de economische relance en de administratieve vereenvoudiging, BS 1 maart 2005. 55 Decreet van 23 februari 200655 met betrekking tot de prioritaire acties voor de toekomst van Wallonië, BS 7 maart 2006. 56 F. HAUMONT, Urbanisme - Région Wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 78-79. 57 Besluit van de Waalse regering van 14 november 2007 tot vervanging van het opschrift en tot invoeging van hoofdstuk IVquater in titel I van Boek V van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw, patrimonium en energie, BS 5 december 2007.
16
HOODSTUK III: REGELGEVING INZAKE RUIMTELIJKE PLANNING
40.
Een gebouw dat zonevreemd is, wijkt per definitie af van de zones zoals deze door de
verschillende bestemmingsplannen zijn vastgelegd. Vooraleer de afwijkingen te bestuderen, is het aan te raden allereerst de ruimtelijke planning in de 3 gewesten onder de loep te nemen. 58
1. Het planningssysteem
1.1. Vlaams gewest 41.
Het Vlaamse planningssysteem kan als een mozaïeksysteem worden omschreven. Het
grondgebied is verdeeld in een mozaïek van bevoegdheden. Dit is zowel het geval op het beleidsniveau via de structuurplannen, als op het uitvoerende niveau via de ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP‟s). Het idee hierachter is dat het niveau dat het beleid uitstippelt, dit beleid ook moet uitvoeren. Zo krijgen we dus een veelheid aan bevoegdheden op het Vlaamse grondgebied.59
58
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf. 59 X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 86-87.
17
1.2. Brussels Hoofdstedelijk Gewest
42.
Het Brusselse planningstelsel kan als een „inzoommodel‟ omschreven worden.60 Op
gewestelijk niveau worden de beleidslijnen voor een zittingsperiode van 5 jaar vastgelegd door middel van het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (GewOP). Het GewOP staat aan de top van de planhiërarchie en vormt het kader voor de andere plannen. De overige plannen zoomen als het ware in op het GewOP en zorgen voor een meer gedetailleerde invulling van het plan. Het gewestelijk bestemmingsplan vormt een uitwerking van het GewOP en bepaalt de bestemming van alle percelen binnen het Brussels Hoofdstedelijk
gewest.
Dit
plan
heeft
een
verordenende
waarde.
De
gemeentelijke
ontwikkelingsplannen volgen ook de richtsnoeren van het GewOP en bepalen de ruimtelijke doelstellingen en prioriteiten voor het volledige grondgebied van de gemeente. De bijzondere bestemmingsplannen (BBP) ten slotte vormen enerzijds de uitwerking van de gemeentelijke ontwikkelingsplannen en anderzijds een aanvulling en detaillering van het gewestelijk bestemmingsplan.(GBP)61
60
Zie ook : I. KOVALOVSZKY, “hiérarchie des normes, aménagement du territoire et projet mixte dans la Région de Bruxelles-Capitale” , APT 1998, 211. 61 X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 87.
18
1.3. Waals gewest
43.
Er zijn grote overeenkomsten tussen het Waalse en het Brusselse planningsstelsel. Bijgevolg
kan ook het Waalse planningsstelsel als een „inzoommodel‟ omschreven worden. Het SDER (schéma de développement de l‟espace régionale) vormt het raamwerk dat als basis moet dienen voor de gewestplannen, gemeentelijke structuurplannen en gemeentelijke plannen van aanleg. De gewestplannen vormen de uitwerking van het SDER en leggen een bestemming vast voor elk perceel van het Waals grondgebied. Gebaseerd op het SDER worden ook gemeentelijke structuurplannen opgesteld. Deze vormen een beheers- en programmeringsdocument voor de ontwikkeling van het volledige grondgebied van de gemeente. De gemeentelijke plannen van aanleg ten slotte zorgen enerzijds voor de uitwerking van de gemeentelijke structuurplannen en anderzijds voor een verfijning van de gewestplannen.62
1.4. Het verschil in planningsniveau 44.
In de 3 gewesten is het planningsstelsel gebaseerd op een tweeledig systeem waarbij de lokale
overheden enerzijds en de gewestelijke overheden anderzijds de belangrijkste verantwoordelijkheid dragen. Het verschil tussen de gewesten zit hem voornamelijk in het intermediaire niveau en zijn bevoegdheden.
62
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 88.
19
In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wordt naast het lokale en gewestelijke niveau geen andere bestuurslaag onderscheiden en komt dus ook geen intermediair planningsniveau voor.
In Wallonië heeft het intermediaire niveau geen verantwoordelijkheid op gebied van de ruimtelijke planning en bestaat het planningsstelsel dus uit de twee basisniveaus (lokaal en nationaal).
In Vlaanderen speelt de provincie als intermediair niveau een rol in het geheel van de ruimtelijke ordening.
45.
Ook de draagwijdte van de ruimtelijke planningssystemen is niet dezelfde in de 3 gewesten.
In Vlaanderen en Wallonië hebben de structuurplannen enkel betrekking op de ruimtelijke ontwikkelingen, wel is er afstemming op de overige sectoren.
In
het
Brussels
Hoofdstedelijk
Gewest
worden
in
de
gewestelijke
en
gemeentelijke
ontwikkelingsplannen naast ruimtelijke aspecten ook sociale, culturele, ecologische, economische en andere elementen uitgewerkt.63
2. De beleidsdocumenten
46.
Ook de bindende kracht van de beleidsdocumenten verschilt per gewest, zowel op het
strategisch als op het uitvoerend beleidsniveau.
2.1. Strategisch beleidsniveau 47.
In het Vlaams gewest: De bindende onderdelen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
(RSV) binden de overheid. Hiervan kan niet afgeweken worden. Indien men dit toch wenst moet het plan gewijzigd worden.
Ook van het richtinggevende gedeelte mag de overheid niet zomaar afwijken. Er kan slechts in twee limitatief opgesomde gevallen op deze regel een uitzondering worden gemaakt. Ten eerste zijn afwijkingen mogelijk op basis van „onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de
63
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 89.
20
verschillende maatschappelijke activiteiten‟. Een tweede categorie van afwijkingen laat zich rechtvaardigen door „dringende sociale, economische of budgettaire redenen‟.
De informatieve bepalingen ten slotte hebben geen normatieve waarde. 48.
In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waals gewest hebben het GewOP,
respectievelijk het SDER een louter indicatieve waarde. Deze plannen vormen richtlijnen voor de overheid bij de uitvoering van de besluiten die zij zal moeten nemen. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betekent de “indicatieve” waarde van het GewOP dat de overheid niet mag ingaan tegen de door het plan beschreven prioriteiten en doelstellingen of tegen de middelen die worden voorgesteld om deze te bereiken. In deze context betekent indicatief dus bindend voor alle overheden en openbare instellingen en voor de subsidieaanvrager.
In het Waals Gewest ziet men de indicatieve waarde als een gedragslijn die de overheid zichzelf oplegt voor de nadere uitvoering van de besluiten die zij zal moeten nemen. Telkens dit op grond van de omstandigheden gerechtvaardigd en noodzakelijk is, kan en moet de overheid van die lijnen afwijken. Gesteld dat de overheid beslist zich niet aan de gedragslijnen te houden, moet zij dit kunnen verantwoorden.
2.2. Uitvoerend beleidsniveau 49.
De beleidsplannen op uitvoerend niveau hebben een verordenend karakter en zijn bindend
voor de burgers. Een belangrijk verschil vindt men in de mate van gebiedsdekking van deze plannen. In Wallonië en Brussel zijn de plannen op het gewestelijk niveau gebiedsdekkend, waardoor de bestemming van elk perceel van het grondgebied in principe is vastgelegd. De plannen op het gemeentelijk niveau zorgen voor een verfijning van deze bestemming en beperken zich tot een bepaald gebied van de gemeente. In Vlaanderen bestaan er geen gebiedsdekkende plannen op het operationele niveau. Plannen zijn opgemaakt op 2 planningniveaus. De gewestplannen, opgesteld door de Vlaamse overheid, voorzien in een gebiedsdekkende inkleuring van het volledige Vlaams gewest. De algemene en bijzondere plannen van aanleg, opgemaakt door de gemeente, zorgen voor een detaillering en verfijning van deze gewestplannen. 64
64
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 90-92.
21
3. Zonevreemdheid als afwijking op de bestemmingsplannen
50.
In de 3 gewesten hebben de ruimtelijke bestemmingsplannen65 tot doel om per zone de
gewenste bestemming vast te leggen. De afbakening van de verschillende zones is een van de belangrijkste fundamenten om tot efficiënte ruimtelijke ordening te kunnen overgaan. Voor elk gebied worden regels opgesteld die de grenzen vastleggen van wat kan en niet kan in dat bepaald bestemmingsgebied. Elk gewest heeft eveneens de regels vastgesteld die de afwijkingen op deze bestemmingsplannen in goede banen moeten leiden. Een heel aantal gebouwen en constructies bestonden al voor de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen. De rechtszekerheid vereist dat aan de eigenaars van deze woningen die plots „zonevreemd‟ zijn geworden mogelijkheden worden geboden om beperkt van deze bestemmingsplannen af te wijken. Ook om economische, sociale, cultuurhistorische,… redenen bestaat de mogelijkheid om af te wijken van de bestemming in een bepaalde zone zoals deze door de geldende bestemmingsplannen zijn vastgelegd. Sommige afwijkingsmogelijkheden vinden we in vergelijkbare bepalingen terug in alle 3 de gewesten, anderen zijn zeer specifiek en afhankelijk van de noden en problemen van elk gewest.
HOOFDSTUK IV: REGELGEVING INZAKE ZONEVREEMDE GEBOUWEN: ANALYSE PER GEWEST
51.
Per gewest wordt ingegaan op de regelgeving met betrekking tot zonevreemde gebouwen. Kan
men door het verkrijgen van een vergunning zonevreemde gebouwen verbouwen of uitbreiden? Wat zijn de planologische instrumenten die de overheid ter beschikking heeft om zonevreemde gebouwen „zoneconform‟ te maken? In welke mate kan de functie van een zonevreemd gebouw gewijzigd worden? Heeft men recht op een planschadevergoeding?
65
De “bestemmingsplannen” worden in de drie gewesten met verschillende termen benoemd en omvatten de gewestplannen, (algemene en bijzondere) plannen van aanleg, (gewestelijke en bijzondere) bestemmingplannen, les plans (communal) d‟aménagement,…
22
I. VLAAMS GEWEST
52.
Sinds de jaren ‟70 hebben plannen elke vierkante meter grond in Vlaanderen een welbepaalde
bestemming toegekend. In het verleden gebeurde dit aan de hand van gewestplannen, algemene en bijzondere plannen van aanleg. In de nieuwe planningscontext wordt deze taak overgenomen door ruimtelijke uitvoeringsplannen op gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau.
AFDELING 1: Ad hoc oplossingen door middel van een vergunning voor zonevreemde werken (en gebeurlijk ook voor exploitatie)
1.1 Gemene regeling: herbouwen, verbouwen of uitbreiden van zonevreemde gebouwen of constructies : artikel 145 bis § 1 DRO66
53.
Art. 145bis § 1 DRO voert een bepaalde „rechtszekerheid‟ in voor eigenaars van zonevreemde
gebouwen door hen toe te laten bepaalde werken uit te voeren aan een zonevreemd gebouw. Dit voor zover hun vergunningsaanvraag voldoet aan de voorwaarden bepaald in dit artikel: “Voor zover voldaan is aan de voorwaarden in deze paragraaf, vormen de geldende bestemmingsvoorschriften van de gewestplannen en de algemene plannen van aanleg op zichzelf geen weigeringsgrond bij de beoordeling, door de vergunningsverlenende overheid, van aanvragen tot het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning met betrekking tot bestaande gebouwen of bestaande constructies.(…)” 54.
Artikel 145bis §1 DRO vormt, in tegenstelling tot de vroegere wetgeving, een uitzonderings-
en geen afwijkingsregeling op het principe dat er geen stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend met betrekking tot bestaande gebouwen en constructies die zonevreemd zijn. Aan dit onderscheid tussen afwijking en uitzondering koppelt de parlementaire voorbereiding67 bepaalde rechtsgevolgen maar wellicht is het onderscheid minimaal.68 Zelfs de Raad van State69 gebruikt beide begrippen door elkaar.
66
Zie voor een uitgebreide bespreking : X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 153-158. 67 Voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 Parl. St. Vl. Parl. 2001-02, nr.1203/1,5. 68 Parl. St. Vl. Parl. 2001-02, nr. 1203/1,6. Zie ook: B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaams Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 93-94.
23
Zowel uitzonderingen als afwijkingen moeten strikt geïnterpreteerd worden en als de overheid een uitzondering of afwijking in een individueel dossier toepast, moet zij dit in beide gevallen formeel motiveren.70 55.
Artikel 145bis § 1 DRO heeft een beperkt en tijdsgebonden toepassingsgebied: Het gaat enkel
om werken aan gebouwen die afwijken van de bestemmingsvoorschriften van de gewestplannen en de algemene plannen van aanleg. Dit artikel kan niet worden toegepast om af te wijken van ruimtelijke uitvoeringsplannen. 56.
Deze regeling heeft ook enkel betrekking op vergunningsplichtige handelingen. Voor het
uitvoeren van instandhoudings- en onderhoudswerken die geen betrekking hebben op de stabiliteit is geen stedenbouwkundige vergunning vereist. Deze werken mogen overal worden uitgevoerd71. Ook voor de “kleine” werken, handelingen en wijzigingen is geen stedenbouwkundige vergunning vereist (onder de voorwaarden van het uitvoeringsbesluit72: infra randnummer 136) Alle aanvragen worden onderworpen aan een openbaar onderzoek overeenkomstig de bepalingen van het Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000.73 1.1.1. Discussie: De goede ruimtelijke ordening74
57.
Een aantal auteurs stelt dat men evenwel niet van een “recht” op een vergunning voor
zonevreemde werken kan spreken. Bij de beoordeling van een aanvraag overeenkomstig art. 145bis § 1 DRO zal immers nagegaan moeten worden of de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad. Het is de vergunningverlenende overheid die over de discretionaire bevoegdheid beschikt om elke vergunningsaanvraag aan de goede ruimtelijke ordening te toetsen. 58.
In de rechtsleer bestaat grote onenigheid over de vraag of een aanvraag voor een
stedenbouwkundige vergunning voor een zonevreemd gebouw al dan niet bijkomend aan de goede ruimtelijke ordening moet/mag worden getoetst.75
69
RvS 1 maart 2004, nr. 128.639, Lauwereyns. G. VAN HOORICK, Handboek notarieel bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 148-149. 71 Artikel 99 §1 DRO. 72 Besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 18 mei 2000. 73 Besluit van de Vlaamse regering betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen, BS 20 mei 2000. 74 Voor een uitgebreide analyse van het begrip „goede ruimtelijke ordening‟, zie P.J. DEFOORT, “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een overzicht.”, TROS 2008, afl. 50, 93-117. 70
24
59.
In bepaalde artikelen geeft de wet zelf duidelijkheid: 1. Artikel 145bis § 2 vierde lid DRO bepaalt dat zonevreemde functiewijzigingen slechts kunnen worden verleend op voorwaarde dat „de goede ruimtelijke ordening‟ niet wordt geschaad. De Vlaamse regering kan de criteria hiervoor uitwerken in een uitvoeringsbesluit. Zolang dit besluit er niet is, geldt de notie „goede ruimtelijke ordening‟ als beoordelingscriterium voor elke zonevreemde functiewijziging. 2. Artikel 145ter tweede lid DRO, dat handelt over het planologisch attest, bevat een bepaling die letterlijk is overgenomen uit artikel 4 DRO. Met name moeten bij de beoordeling van de aanvraag voor een planologisch attest „de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar worden afgewogen en moet er rekening gehouden worden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen.‟ Hier is het dus duidelijk dat de aanvraag voor een planologisch attest moet worden getoetst aan de „goede ruimtelijke ordening‟. Het begrip krijgt hier bovendien een concrete inhoud, die aansluit bij de algemene bepaling van artikel 4 DRO.76 3. Artikel 195bis tweede lid DRO bepaalt uitdrukkelijk dat, wat betreft werken aan of functiewijzigingen van zonevreemde monumenten en wat betreft instandhoudings- en onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit van een gebouw, de genoemde afwijkingen slechts kunnen worden verleend op voorwaarde dat „de goede ruimtelijke ordening‟ niet wordt geschaad. Artikel 195bis tweede lid DRO geeft „de goede ruimtelijke ordening‟ ook concreet inhoud en omschrijft het begrip als volgt: “Dit betekent onder meer dat de ruimtelijke draagkracht van het gebied niet wordt overschreden en dat de voorziene verweving van functies noch de aanwezige of te realiseren bestemmingen in de onmiddellijke omgeving, noch de gewenste ruimtelijke structuur in het gedrang brengt of verstoort”. Het gaat hier echter wel om een nietlimitatieve opsomming daar men spreekt over „onder meer‟.77 Het Grondwettelijk Hof heeft in verband met deze bepaling geoordeeld dat artikel 4 DRO van toepassing is op zonevreemde onderhouds- en instandhoudingswerken.
75
Voor een overzicht van de auteurs pro en contra, zie B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaams Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 95, voetnoten 2 en 3. 76 P.J. DEFOORT, “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een overzicht.”, TROS 2008, afl. 50, 101. 77 P.J. DEFOORT, “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een overzicht.”, TROS 2008, afl. 50, 101.
25
Hierbij heeft het Hof uitdrukkelijk gesteld dat in geval van een uitzonderingsaanvraag de goede ruimtelijke ordening vanuit een ruimer perspectief dan de zorg voor een goede plaatselijke aanleg dient te worden beoordeeld. 78 60.
Slechts voor 2 soorten zonevreemde aanvragen is er geen uitdrukkelijke bepaling in de wet
met betrekking tot de toetsing aan de goede ruimtelijke ordening: 1. Artikel 145 sexies DRO inzake natuur- of landschapsbeheer en sociaal-cultureel of recreatief medegebruik. Dit artikel bepaalt echter wél dat dergelijke aanvragen door hun beperkte impact de realisatie van de algemene bestemming niet in het gedrang mogen brengen. 2. Artikel 145bis §1 DRO inzake het verbouwen, herbouwen en/of uitbreiden van een zonevreemd gebouw of constructie.
61.
Wat de „oude‟ procedure betreft, zoals die bestond onder gelding van het Coördinatiedecreet,
staat artikel 145bis wel uitdrukkelijk vermeld in artikel 43 §2 laatste lid Coördinatiedecreet. Dit artikel bepaalt dat de gemachtigde ambtenaar bij het verlenen van een gunstig advies rekening “mag” houden met de bepalingen van artikel 145, 145bis, 145quater, 195bis en 195 quinquies DRO. Het staat vast dat wat de oude procedure betreft, de gemachtigde ambtenaar voor zonevreemde vergunningsaanvragen voorwaarden kan opleggen om een goede plaatselijke ordening veilig te stellen. Of deze ambtenaar in naam van een goede plaatselijke ordening ook de werken bedoeld in art. 145bis §1 DRO principieel kan weigeren, is betwist in de rechtsleer:79 62.
Volgens de ene groep van auteurs blijkt uit de parlementaire voorbereiding dat de decreetgever
zeker niet de bedoeling had om de voorwaarde i.v.m. de goede ruimtelijke ordening overboord te gooien.80 Zij worden hierin gevolgd door het Grondwettelijk Hof dat in dit verband het volgende stelde: “In de gebieden waar volgens artikel 145bis DRO van de bestemmingsvoorschriften kan worden afgeweken, mogen gebouwen niet meer worden heropgebouwd of uitgebreid, maar kan, volgens paragraaf 2, vierde lid, van dat artikel, een afwijking slechts worden verleend
78
Arbitragehof 14 mei 2003, nr. 57/2003, noot T. DE WAELE, “Zonevreemdheid en het Arbitragehof: enkele bedenkingen”, TROS 2003, 339-350. 79 P.J. DEFOORT, “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een overzicht.”, TROS 2008, afl. 50, 102. 80 B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaams Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 95-98, nr. 99-100 en de referenties op pagina 95, voetnoot 3; zie in dezelfde zin: J. BOUCKAERT, “Het nieuwe decreet zonevreemde bedrijven. Een eerste juridische analyse”, in J. GHYSELS en P. FLAMEY (ed.), Zonevreemde bedrijven, Mechelen, Kluwer, 2004, 150; A. DESMET, S. SNAET en R. VEKEMAN, Stedenbouw in Vlaanderen, Mechelen, Kluwer, 2004, 90, nr. 83; B. HUBEAU en F. VOETS, Ruimtelijke ordening voor beginners, Brugge, Die Keure, 2005, 170.
26
op voorwaarde dat „de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad‟, rekening houdend met onder meer „de ruimtelijke draagkracht van het gebied en de verweving van de functies”81 Zo is ook de Raad van State van mening dat “de verzoeker daarenboven voorbijgaat aan de voorwaarde dat de goede ruimtelijke ordening niet mag worden geschaad en aan de motivering dienaangaande in de bestreden beslissing „dat het omvormen van dergelijke recente bouwwerken naar feitelijke residentiële bijna- nieuwbouw ten zeerste afbreuk doet aan de geëigende en wettelijk vastgelegde bestemming van het gebied‟(…)”82. 63.
Andere auteurs zijn van mening dat de mogelijkheden voorzien in artikel 145bis §1 DRO door
de decreetgever zijn opgevat als een soort principieel basisrecht op het behoud van een eertijds vergunde constructie en dat eens aan de in deze bepaling opgenomen voorwaarden is voldaan, het niet meer nodig is nogmaals aan de voorwaarde van een „goede ruimtelijke ordening‟ te toetsen.83
1.1.2. Algemene voorwaarden: 64.
Deze voorwaarden bestaan naast de voorwaarde van de goede ruimtelijke ordening en zijn
cumulatief van toepassing. 1) gebouw of constructie 65.
Bij decreet van 21 november 200384 werd het toepassingsgebied van enkel “gebouwen”
uitgebreid naar “gebouwen en constructies”.85 Zo valt bv. een zonevreemde brug of pylon ook onder de regeling. 2) bestaand niet-verkrot gebouw of constructie 66.
Woningen of gebouwen worden beschouwd als verkrot als ze niet voldoen aan de elementaire
vereisten van stabiliteit op het moment van de eerste vergunningsaanvraag tot verbouwen of herbouwen. 86 Dit is een nieuwe definitie van verkrotting. Stabiliteit is geen visueel of esthetisch aspect, maar heeft betrekking op de constructie van het gebouw.87
81
Arbitragehof 19 mei 2004, nr. 87/2004 (overweging B.10.5). RvS 14 december 2007, nr.177.870, De Ron. 83 B. ROELANDTS, “Zonevreemd bouwen en exploiteren”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedebouw, Brugge, Die Keure, 2004, 744-748, nr. 40-49. 84 Decreet van het Vlaamse Gewest van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004 85 Deze uitbreiding gebeurde ingevolge een arrest van het Arbitragehof van 14 mei 2004, nr. 57/2003. 86 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 155. 82
27
3) bestaand hoofdzakelijk vergund of vergund geacht niet-verkrot gebouw of constructie
Hoofdzakelijk vergund of vergund geacht:
67.
Met deze voorwaarde worden de gebouwen bedoeld waarvan kan worden aangenomen dat ze
beschikken over een stedenbouwkundige vergunning, zoals: gebouwen opgericht voor 29 maart 1962 en gebouwen opgericht met een geldige bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning na 29 maart 1962; woningen of gebouwen waarvoor geen geldige vergunning kan worden voorgelegd en die werden opgericht tussen 1962 en het definitief gewestplan, maar waarvan noch gemeente, noch het departement RWO kunnen aantonen dat ze zijn opgericht in strijd met de geldende regelgeving; woningen of gebouwen waarvoor geen vergunning kan worden voorgelegd en die werden opgericht na de goedkeuring van het gewestplan en niet in strijd zijn met deze bestemming, op voorwaarde dat zowel de gemeente als het departement RWO niet meer blijken te beschikken over vergunningsdossiers uit de betrokken bouwperiode.88
Wat met milieuvergunningen?
68.
Voor de inrichtingen in gebouwen, niet woningbouw, waarvoor een milieuvergunning vereist
is, moet voldaan zijn aan volgende voorwaarden: 1° Op het moment van de vergunningsaanvraag beschikt de aanvrager over de nodige milieuvergunningen voor de uitbating; 2° Het gebouw werd uitgebaat in de loop van het jaar voorafgaand aan de vergunningsaanvraag; 3° In het geval van herbouw op dezelfde plaats dateren de activiteiten in het gebouw van voor 17 juli 1984 en is de milieuvergunning nog geldig voor een periode van minstens 10 jaar op het ogenblik van het indienen van de aanvraag.89
87
Een voorbeeld in RvS 7 maat 2005, nr. 1414.636. X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 155-156; Voor een uitgebreide beschrijving: R. VEKEMAN, “het begrip „vergund gebouw‟” (noot onder RvS 15 april 2008, nr. 182.095), TROS 2008, 311-315. 89 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 156. 88
28
4) gelegen aan een voldoende uitgeruste openbare weg 69.
De voorwaarde dat het gebouw of de constructie moet palen aan een openbare weg, niet zijnde
een aardeweg, die voldoende uitgerust is gelet op de bestaande toestand, is niet meer opgelegd in artikel 145bis DRO. Maar artikel 100 DRO bevat wel de algemene regel dat het bouwen (en dus ook het herbouwen) langs een onvoldoende uitgeruste weg niet vergund kan worden.90 Het verbouwen en uitbreiden kan dus wél vergund worden. Voor het bouwen en herbouwen zal de ligging aan een voldoende uitgeruste weg een bijkomende voorwaarde vormen voor het verkrijgen van een vergunning overeenkomstig art. 145bis DRO.
5) niet gelegen in recreatiegebied of ruimtelijk kwetsbaar gebied, parkgebieden uitgezonderd. 70.
Een belangrijke beperkende voorwaarde betreft de zonering. Artikel 145bis DRO, met
uitzondering van het verbouwen van zonevreemde gebouwen, geldt niet in recreatiegebieden en ruimtelijk kwetsbare gebieden, behoudens parkgebieden. Onder “recreatiegebieden” wordt verstaan: de gebieden voor dagrecreatie, gebieden voor verblijfsrecreatie en de ermee vergelijkbare gebieden, zoals aangeduid op de plannen van aanleg. Met “ruimtelijk kwetsbare gebieden” wordt bedoeld: de groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, parkgebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologische waarde of belang, grote eenheden natuur, grote eenheden natuur in ontwikkeling en de ermee vergelijkbare gebieden, aangeduid op de plannen van aanleg, alsook de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden.91 71.
De mogelijkheid waarin artikel 145bis DRO voorziet om een zonevreemd gebouw of een
zonevreemde constructie te herbouwen of uit te breiden geldt dus niet in recreatiegebieden en ruimtelijk kwetsbare gebieden, met uitzondering van de parkgebieden. Dit verschil in behandeling berust volgens het Grondwettelijk Hof op een objectieve en redelijke verantwoording en is niet in strijd met de artikelen 10 en 11 GW.92
90
A. DESMET, “De onvoldoende uitgeruste weg: een probleemkind van de ruimtelijke ordening”, TROS 2005, 101-115. 91 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 154. 92 Onderscheid is verantwoordbaar: Arbitragehof 19 mei 2004, nr.87/2004.
29
1.1.3. Toegelaten werkzaamheden
1.1.3.1. Verbouwen 72.
Het onderscheid tussen verbouwen en herbouwen is niet meer zo duidelijk gesteld in art.
145bis DRO. De definitie van „verbouwen‟ is immers weggelaten. Een vergunning kan verleend worden voor werken aan zonevreemde gebouwen of constructies die betrekking hebben op het verbouwen van een bestaand gebouw of een bestaande constructie binnen het bestaande bouwvolume93. (art. 145bis § 1, 1° D.R.O.) Zoals reeds gezegd, geldt de beperking op het vlak van de ligging van het gebouw niet voor wat betreft het verbouwen. Verbouwen van een zonevreemd gebouw is dus vergunbaar, ook in recreatiegebieden en ruimtelijk kwetsbare gebieden. De verbouwing moet gebeuren binnen het bestaande bouwvolume, zoniet hebben we te maken met een uitbreiding. 73.
Voor woningen geldt nog een bijkomende voorwaarde, namelijk de beperking van de
verbouwing tot het bestaande aantal woongelegenheden.
Een vermindering van het aantal
woongelegenheden zou a contrario wel toegelaten zijn, mits eerbiediging van de volumebeperkingen. Als ouders komen inwonen of een gezin krijgt kinderen, verhoogt het aantal woongelegenheden in principe niet, ook niet indien deze een eigen huisnummer of brievenbus krijgen. Het aantal woongelegenheden wijzigt wel indien door fysische ingrepen aparte entiteiten binnen de woning worden gemaakt, die door verschillende gezinnen afzonderlijk kunnen worden benut, ongeacht de aanwezigheid van een familieband tussen de verschillende bewoners.94
1.1.3.2. Herbouwen (op dezelfde of een gewijzigde plaats)
1.1.3.2.1. Herbouwen op dezelfde plaats: art. 145bis §1,2° DRO 74.
Er is sprake van herbouwen op dezelfde plaats als het nieuwe gebouw minstens driekwart van
de oppervlakte van het bestaande gebouw overlapt.
93
Over hoe dit volume berekend moet worden, is een uitgebreide toelichting beschikbaar op www.ruimtelijkeordening.be. Tenzij anders bepaald is, wordt het bruto bouwvolume bedoeld. 94 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 154.
30
Een vergunning kan verleend worden voor werken aan zonevreemde gebouwen of constructies die betrekking hebben op het herbouwen op dezelfde plaats van een bestaand gebouw of een bestaande constructie binnen het bestaande bouwvolume, voor zover 1° het volume van de herbouwde woning beperkt blijft tot 1.000m³, indien het bestaande bouwvolume meer dan 1.000m³ bedraagt; 2° het aantal woongelegenheden beperkt blijft tot het bestaande aantal. én voor zover het karakter de verschijningsvorm en de functie van het gebouw of de constructie behouden blijven. Het oude begrip „architecturale eigenheid‟ is vervangen door „karakter en verschijningsvorm van de woning‟. Deze vereiste houdt in dat bijvoorbeeld in een landelijk gebied, de stijl die kenmerkend is voor landelijke gebouwen en eigen is aan de betrokken streek behouden moet blijven. Een hoeve afbreken en vervangen door een moderne villa kan dus niet. Het geven van een meer open karakter aan de achtergevel van een hoeve om meer licht en lucht in de woning te krijgen of het plaatsen van dakkapellen zal daarentegen wel mogelijk zijn. 75.
Deze voorwaarde gaat niet enkel bekeken worden vanuit het gebouw zelf, maar vanuit de
ruimtelijke context waarin het gebouw zich bevindt. Bij een vrijstaande woning zullen sommige aanpassingen de omgeving meer aantasten dan wanneer diezelfde woning zich in een huizengroep bevindt.
1.1.3.2.2. Herbouwen op een gewijzigde plaats: art. 145bis § 1,3° DRO 76.
Een vergunning kan verleend worden voor werken aan zonevreemde gebouwen betrekking
hebbende op het herbouwen van een bestaand gebouw op een gewijzigde plaats. In tegenstelling tot het herbouwen op dezelfde plaats, is herbouwen op een gewijzigde plaats enkel mogelijk voor gebouwen, niet voor constructies. Ook hier geldt de voorwaarde dat het herbouwen moet gebeuren binnen het bestaande bouwvolume, met specifiek voor woningen de beperking tot 1.000 m³ en tot het bestaande aantal woongelegenheden. Herbouwen van een gebouw op een gewijzigde plaats is toegelaten wanneer het gebouw: getroffen is door de rooilijn; zich in een achteruitbouwzone bevindt en/of die verplaatsing is ingegeven door redenen van goede plaatselijke ordening, voor zover de eindtoestand na herbouwen een betere plaatselijke aanleg oplevert en zich richt naar de omgevende bebouwing of plaatselijke courante inplantingswijzen. 31
Hierbij moeten de regels van goede plaatselijke ordening, minstens een betere integratie in de al dan niet bebouwde omgeving impliceren, alsmede een betere terreinbezetting.95 De naleving van deze voorwaarden moet uitdrukkelijk worden gemotiveerd, rekening houdend met de kenmerken van de site.
1.1.3.3. Uitbreiden van bedrijven
77.
Deze mogelijkheid geldt ook enkel voor gebouwen, niet voor constructies.
Artikel 145bis §1, 4° D.R.O. stelt dat de uitbreiding van zonevreemde bedrijven vergunbaar is voor zover deze uitbreiding het noodzakelijke gevolg is van: een algemene, sectorale of bijzondere milieuvoorwaarde, met het oog op het bevorderen van de kwaliteit van het leefmilieu; een voorwaarde m.b.t. de gezondheid van de mens na advies van de bevoegde administratie bij het verlenen van een milieuvergunning; een door de sociale inspecteurs van de Arbeidsinspectie voorgeschreven maatregel; maatregelen voorgeschreven in het kader van de wet tot bestrijding van de voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen, de wet op de dierengezondheid of de wet op het dierenwelzijn. De aanvrager zal een vergunning tot uitbreiding van zijn bedrijf kunnen verkrijgen indien hij kan aantonen dat zijn aanvraag het gevolg is van één van dergelijke opgelegde maatregelen.96
1.1.3.4. Aanpassingswerken bij bedrijfsgebouwen
78.
Artikel 145bis §1, 5° DRO betreft aanpassingswerken waarbij het overdekte volume niet
wordt uitgebreid. Bijvoorbeeld het plaatsen van luifels of uithangborden, het aanbrengen van verhardingen,...97 Ook dit artikel is enkel van toepassing op gebouwen en niet op constructies.
95
D. MEULEMANS, Een pand bouwen en verbouwen, Leuven, Acco, 2005, 310. X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 22. 97 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 158. 96
32
1.1.3.5. Uitbreiden van woningen 79.
Het decreet van 21 november 200398 heeft het maximum volume opgetrokken van 850m³
nettovolume (de zogenaamde „nuttige ruimte‟) tot 1.000m³ brutovolume. De uitbreiding van een bestaande vergunde of vergund geachte niet-verkrotte woning kan nu, met inbegrip van de woningbijgebouwen die er fysisch één geheel mee vormen, tot een maximum van 1.000m³ brutovolume, waarbij de 100% vermeerdering niet mag worden overschreden. (art. 145bis §1, 6° D.R.O.) De combinatie van uitbreiding met een verbouwing of heropbouw is mogelijk zolang het maximumvolume niet wordt overschreden. Ook hier geldt de voorwaarde dat het aantal woongelegenheden beperkt blijft tot het bestaande aantal en dat enkel gebouwen voor deze uitbreiding in aanmerking komen, niet constructies.
1.2. Bij overmacht (heirkracht): artikel 145 DRO 80.
De heirkrachtregeling, die sinds de decreetswijziging van 19 juli 2002 niet alleen voor
woningen geldt maar ook voor constructies, regelt de situatie van zonevreemde gebouwen en constructies die door overmacht (zoals brand of storm) vernield zijn. Artikel 145 DRO bepaalt onder welke voorwaarden eigenaars van zonevreemde gebouwen een vergunning kunnen bekomen tot heropbouw van het door heirkracht vernielde of beschadigde gebouw.
Ook hier geldt de voorwaarde dat de goede ruimtelijke ordening niet mag geschaad worden. Hiermee wordt bedoeld dat de ruimtelijke draagkracht van het gebied niet mag worden overschreden en dat de voorziene verweving van functies de aanwezige of te realiseren bestemmingen in de omgeving niet het gedrang mag brengen.
81.
In ruimtelijk kwetsbare gebieden (zoals natuurgebied, bosgebied, groengebied,…) kan geen
vergunning worden verleend tot het heropbouwen van een gebouw na een plotse ramp.99 Dit wil niet zeggen dat gebouwen gelegen in deze zones niet meer hersteld kunnen worden indien zij getroffen zijn door een plotse ramp. Er bestaat nog altijd de regeling inzake onderhouds- en herstellingswerken die betrekking hebben op de stabiliteit en die vergunbaar zijn in elke zone. (art. 195bis, 3° DRO)
98
Decreet van het Vlaamse Gewest van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004. 99 Art. 145, §1 DRO.
33
Indien het dak van een woning gelegen in een ruimtelijk kwetsbaar gebied vernield is na een zware storm, kan deze (mits vergunning) hersteld worden conform het oorspronkelijke dak. Deze redenering gaat natuurlijk niet op indien het gebouw of de constructie volledig vernield is. Men kan in zo‟n geval bezwaarlijk spreken van „herstellingswerken‟. In dergelijke gevallen heeft de eigenaar wel recht op volledige vergoeding. 100 82.
De Vlaamse regering heeft de nadere regels met betrekking tot deze vergoedingen uitgewerkt
in haar besluit tot uitvoering van artikel 145 DRO101. Dit besluit regelt de modaliteiten voor de aanvraag en berekening van de vergoeding. 83.
In het nieuwe DRO102 dat in werking treedt op 1 september 2009 zal de heirkrachtregeling ook
gelden in ruimtelijk kwetsbare gebieden. (infra randnummer 150)
1.3 Zonevreemde monumenten: artikel 195bis 1° DRO
84.
Het is mogelijk om zonevreemde beschermde103 monumenten te verbouwen of herbouwen op
dezelfde plaats binnen het bestaande bouwvolume, of uit te breiden met maximaal 20% van het bestaande bouwvolume, voor zover het gaat over een bestaand vergund gebouw. 85.
Ook hier geldt als voorwaarde dat de afwijking van de voorschriften van het plan van aanleg
slechts mogelijk is voor zover de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad. Indien de goede ruimtelijke ordening gerespecteerd wordt, kunnen de werken aan zonevreemde monumenten uitgevoerd worden in elk bestemmingsgebied. Wat er dan concreet onder die „goede ruimtelijke ordening‟ moet worden verstaan, wordt verduidelijkt in art. 195bis, 5de lid DRO: “Dit betekent onder meer dat de ruimtelijke draagkracht van het gebied niet wordt overschreden en dat de voorziene verweving van functies noch de aanwezige of te realiseren bestemmingen in de onmiddellijke omgeving, noch de gewenste ruimtelijke structuur in het gedrang brengt of verstoort.”
100
X, Zakboekje ruimtelijke ordening, Antwerpen, Kluwer, 2009, 172. Besluit van de Vlaamse Regering van 4 juni 2004 tot uitvoering van artikel 145 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 20 september 2004. 102 Decreet van 27 maart 2009 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, B.S. … (Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/7), ook genoemd het “Aanpassings- en aanvullingsdecreet”, wijzigt het huidige DRO. Hierna zullen we telkens naar deze nieuwe wetgeving refereren als “het nieuwe decreet ruimtelijke ordening”. 103 Beschermd in het kader van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten. 101
34
Het naleven van deze voorwaarden moet blijken uit de beslissing van de vergunningverlenende overheid of het advies van de gemachtigde ambtenaar.104 De weigering tot het verlenen van een vergunning op basis van art. 195bis, 1° DRO kan geen aanleiding geven tot een planschadevergoeding.
1.4 Zonevreemde instandhoudings- of onderhoudswerken: artikel 195bis, 3° DRO
86.
Artikel
195bis,
3°
DRO
handelt
over
het
uitvoeren
van
instandhoudings-
en
onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit van een bestaand vergund gebouw of constructie105. De wet bepaalt zelf wat er onder „instandhoudings- en onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit‟ moet worden verstaan: “Werken die het gebruik van een woning, gebouw of constructie voor de toekomst ongewijzigd veilig stellen door ingrepen, die betrekking hebben op de constructieve elementen. Daaronder wordt ondermeer verstaan het vervangen van dakgebinten en het gedeeltelijk vervangen van de bestaande buitenmuren of de draagstructuur.” Het moet gaan om een niet-verkrotte, bestaande en vergunde woning, gebouw of constructie. Een verkrotte woning voldoet globaal bekeken niet aan de elementaire vereisten van stabiliteit. Dergelijk gebouw kan niet opgelapt worden door gebruik te maken van de regeling van art. 195bis, 3° DRO.106 Het kan gaan om afwijkingen van een gewestplan, algemeen plan van aanleg en zelfs een bijzonder plan van aanleg. De weigering tot het verlenen van een vergunning op basis van art. 195bis, 3° DRO kan geen aanleiding geven tot een planschadevergoeding. 87.
Mits stedenbouwkundige vergunning, laat deze regeling toe in alle zones onderhouds- en
instandhoudingswerken uit te voeren die betrekking hebben op de stabiliteit, op voorwaarde dat de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad. Dit in tegenstelling tot het verbouwen, herbouwen en uitbreiden overeenkomstig artikel 145bis DRO. Voor deze werken, die geen betrekking hebben op de stabiliteit, kan slechts ruimtelijke bestemmingen
107
binnen bepaalde
een stedenbouwkundige vergunning worden verleend.
104
Gebasseerd op de toelichting van AROHM, terug te vinden op www.ruimtelijkeordening.be. Stabiliteitswerken zijn sinds het arrest van het Grondwettelijk Hof van 14 mei 2003 niet enkel mogelijk voor zonevreemde gebouwen en woningen, maar ook voor zonevreemde constructies. 106 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 152. 107 Art. 145bis, §1DRO: niet in recreatiegebieden en ruimtelijk kwetsbare gebieden, behoudens parkgebieden. 105
35
1.6 Bijzondere regeling: “zonevreemde verkavelingen”: artikel 192 §1 DRO
88.
Het DRO is van toepassing op alle rechtsfeiten die zich voordoen na de inwerkingtreding van
het decreet. De bestaande vergunningen worden dus ongemoeid gelaten, tenzij het decreet anders bepaalt. In twee gevallen bepaalt het decreet het uitdrukkelijk anders: voor de machtigingen en vergunningen
betreffende
de
publiciteitsinrichtingen
(art.
173
DRO)
en
voor
de
verkavelingsvergunningen (art. 192, §1 DRO). De overgangsregeling bepaald in artikel 192 §1 DRO heeft betrekking op de vergunningen die nog onder de gelding van de Stedenbouwwet of het coördinatiedecreet werden verleend en waarvan de geldigheidstermijn nog loopt. 89.
Het DRO maakt een onderscheid tussen de verkavelingsvergunningen die op de datum van
zijn inwerkingtreding meer dan 5 jaar oud waren en dus voor 1 mei 1995 werden verleend en degene die van recentere datum zijn. Verkavelingsvergunningen verleend na 1 mei 1995 vallen onder de toepassing van de overgangsregels bepaald in art. 203, eerste lid DRO.108 Deze verkavelingsvergunningen zullen onder de gelding van het DRO worden gebracht. Voor de verkavelingsvergunningen die zijn verleend voor 1 mei 1995, biedt artikel 192 §1 DRO een oplossing:
1° bestaande vergunde woningen Artikel 192, §1, vierde lid DRO: “Het verbouwen, herbouwen of uitbreiden van een bestaande op basis van dit verkavelingsakkoord vergunde woning, die niet gelegen is in de geëigende bestemmingszone, kan echter worden toegestaan.” Een woning gelegen in landbouwgebied, die is opgericht overeenkomstig de destijds verleende verkavelingsvergunning, kan worden uitgebreid of verbouwd. Tevens is het toegestaan een nieuwe woning te bouwen in de plaats van deze woning („herbouwen‟).
2° nieuwbouw Artikel 192, §1, vijfde lid DRO: “Om een woning te bouwen op een onbebouwd perceel binnen de omschrijving van een verkavelingsakkoord, kan de vergunningverlenende overheid afwijken van
108
R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en Stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 493 - 494.
36
de voorschriften van een gewestplan of een algemeen plan van aanleg als aan de volgende voorwaarden is voldaan(…)” Deze voorwaarden zijn de volgende: 1° het ontvangstbewijs van de aanvraag voor stedenbouwkundige vergunning wordt afgegeven voor 30 april 2006; 2° de aanvraag heeft betrekking op een perceel, gelegen binnen een verkaveling waarvoor het bestuur van de stedenbouw vooraf zijn akkoord heeft gegeven. Enkel een schriftelijk bewijs dat de aanvrager bij zijn aanvraag voegt, kan het bestaan van dit akkoord aantonen; 3° na de vaststelling van het gewestplan zijn binnen éénzelfde verkaveling op grond van het verkavelingsakkoord nog stedenbouwkundige vergunningen of gunstige stedenbouwkundige attesten verleend, afwijkend van het gewestplan; 4° de eigenaar op 1 januari 1999 is niet dezelfde als de oorspronkelijke eigenaar op het ogenblik dat het verkavelingsakkoord werd verkregen; 5° de grond waarop de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning betrekking heeft, ligt tussen bebouwde percelen of maakt deel uit van een huizengroep.”
90.
Het gaat hier in feite over het beperkt wederinvoeren van de opvulregel aangezien deze
regeling zonevreemde nieuwbouw toestaat. Bovendien wordt er in artikel 192 §1 DRO geen enkele gebiedsbeperking opgelegd.109 Bijgevolg, indien u een lot heeft in een goedgekeurde, niet-vervallen verkaveling, dan heeft deze verkaveling voorrang op het gewestplan. U valt dan dus niet onder de uitzonderingsregeling voor zonevreemde
woningen.
U
kunt
bouwen,
verbouwen
en
herbouwen,
mits
u
de
verkavelingsvoorschriften respecteert.
1.7. Koppeling tussen de milieuvergunning en de stedenbouwkundige vergunning
91.
In 1984 werd het minidecreet uitgevaardigd dat bedrijven die zonevreemd waren of werden
door uitbreiding, moest toelaten om tot 100% uit te breiden in een vreemde zone en daarvoor regelmatig stedenbouwkundig vergund te worden. Het milieuvergunningsdecreet van 28 juni 1985 hield daarmee geen rekening bij het verlenen van milieuvergunningen.
109
R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en Stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 494.
37
Dit kon tot de onvoorstelbare situatie leiden dat een inrichting, die stedenbouwkundig volkomen wettelijk vergund was en hoewel ze werd vergund met het doel er een milieuvergunningsplichtige inrichting in onder te brengen, milieutechnisch niet vergunbaar was op stedenbouwkundige gronden. Tot 1991 was er geen enkele direct uitvoerbare koppeling tussen bouw- en milieuvergunning. Beide vergunningen bestonden naast elkaar, elk met een andere finaliteit, een andere procedure en een ander tijdsschema. Bedrijven kwamen vaak in de problemen door het wegvallen of ontbreken van één van beide vergunningen.110 92.
Sinds 1991111 is er wel een koppeling tussen de milieuvergunning en de stedenbouwkundige
vergunning. Dit betekent dat het gebruik van de ene vergunning afhankelijk is van het verkrijgen van de andere vergunning. De ene vergunning heeft geen uitvoerbare kracht en is geschorst zolang de andere vergunning niet is verleend.112 De ene vergunning vervalt van rechtswege wanneer de andere in laatste aanleg wordt geweigerd.113 93.
De Vlaamse Regering heeft ook een nieuw decreet114 goedgekeurd dat betrekking heeft op de
afstemming
van
de
aanvraagprocedure
van
de
stedenbouwkundige
vergunning
en
de
milieuvergunning. Het treedt in werking op een datum die wordt bepaald door de Vlaamse Regering.
Voor zover het college van burgemeester en schepenen bevoegd is (en dus niet indien de deputatie of de minister bevoegd is), moeten aanvragen voor milieuvergunning, milieumelding of andere mededelingen in het kader van de milieuvergunning worden ingediend via het uniek gemeentelijk loket. Dit wordt uitgebouwd als een fysiek loket, eventueel aangevuld met een virtueel loket. De aanvrager kan ook beide gekoppelde aanvragen “samenvoegen” en moet indien hij daarvoor kiest, beide aanvragen (samen) indienen bij het uniek gemeentelijk loket. In dat geval worden de samengevoegde aanvragen volgens een speciale procedure behandeld, die inhoudt dat beide aanvragen hetzelfde parcours volgen.
In het beslissingsproces over de milieuvergunningsaanvraag wordt ingegaan op de milieugebonden en planologische bezwaren van in het openbaar onderzoek, en in dat over de aanvraag voor de stedenbouwkundige vergunning op de stedenbouwkundige en ruimtelijk gebonden bezwaren. 110
C. SEBREGHTS, “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 112. 111 Deze koppeling is ingevoerd door het uitvoeringsbesluit Vlarem I van 6 februari 1991, BS 6 juni 1991. 112 Art. 5 MVD, art. 56 VLAREM I en art. 128, 3° en 4° lid DRO. 113 Art . 5 MVD, art. 57 VLAREM I en art. 128, 4° lid DRO.; D. MEULEMANS, Een pand bouwen en verbouwen, Leuven, Acco, 2005, 345. 114 Decreet van … houdende wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning tot afstemming van de aanvraagprocedures van de stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning en (…), B.S. … (Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2013/6).
38
AFDELING 2. Permanente oplossingen door middel van de ruimtelijke planning
2.1 Evolutie
94.
Oorspronkelijk was de zonevreemde regeling in het DRO een tijdelijke maatregel, een
“uitdoofscenario”. Artikel 166 DRO koppelde de afwijkingsmogelijkheden aan een vervaldag: 18 juni 2004115. Het was de bedoeling dat na deze datum geen zonevreemde vergunningen meer konden worden afgeleverd en een planologische oplossing (ruimtelijke uitvoeringsplannen) deze problematiek zou opvangen. Aangezien het niet evident bleek om tegen de vooropgestelde datum in dergelijke planologische oplossingen te voorzien, werd deze vervaldag geschrapt en verkreeg de decretale regeling inzake zonevreemde gebouwen een schijnbaar definitief karakter. Van een echt definitief karakter kan men echter niet spreken. Van bij de inwerkingtreding van de stedenbouwwet van 1962 was het de bedoeling dat steden en gemeenten APA‟s en BPA‟s zouden opmaken in aanvulling/verfijning van de gewestplanbestemmingen. Met de inwerkingtreding van het DRO werd vervolgens een nieuw planningssysteem116 ingevoerd waarbij ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP‟s) de huidige gewestplannen en APA‟s/BPA‟s dienden te vervangen.117 Van zodra een BPA of RUP van toepassing is, kunnen geen zonevreemde vergunningen in toepassing van artikel 145 ev. meer worden afgeleverd. De afwijking bij individuele vergunningverlening houdt dus toch op te bestaan voor zonevreemde gebouwen die binnen een BPA/RUP komen te liggen.118 Deze vaststelling noodzaakt een planologische oplossing binnen deze RUP‟s voor de zonevreemdheid.
115
Deze oorspronkelijk vooropgestelde datum is later verlengd tot 18 juni 2005. Ruimtelijke structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen. 117 P.J. DEFOORT, “Het BPA als voorafname op het gemeentelijke structuurplan” ( noot onder RvS 27 juni 2007, nr. 172.778 ), TROS 2008, 30-32. 118 T. VANDENDURPEL, Planologische oplossingen voor zonevreemdheid doorgelicht. Over instrumenten en bevoegdheden, Scriptie Rechten Gent, 2007-2008, 8. 116
39
2.2. Huidige planologische oplossingen voor zonevreemdheid
2.2.1. ZONEVREEMDE WONINGEN
2.2.1.1. BPA opgesteld door de gemeente
95.
Onder gelding van het coördinatiedecreet119 konden gemeenten de gewestplannen aanvullen en
verfijnen door de opmaak van een BPA. Deze BPA‟s konden in principe niet afwijken van het gewestplan. Artikel 14 4de lid van het coördinatiedecreet van 1996 Dit artikel bepaalde dat “een BPA zich richt naar de hogere plannen, ze aanvult en er DESNOODS kan van afwijken.” 96.
Wat was concreet het gevolg van bovenstaande beperking?
Er was slechts een kleine afwijkingsmarge ten overstaan van de hiërarchisch hogere plannen, in feite de gewestplannen. Dat wees erop dat de algemene economie van het plan voorrang had en bij de wijziging moest gerespecteerd worden. Er was slechts een beperkte afwijkingsmogelijkheid die werd aangeduid met het woord “desnoods”. Als die algemene economie dreigde aangetast te worden en/of de beoogde afwijking te omvangrijk was in de ruimte120 dan kon de wijziging enkel via een gewestplanwijziging worden doorgevoerd. De Raad van State heeft hierover een duidelijk standpunt ingenomen in diverse arresten die een vaststaande rechtspraak vormen. De Raad stelde dat: 1. Het gebied waarvoor afgeweken wordt duidelijk geografisch lokaliseerbaar moet zijn en dat de algemene economie van het gewestplan niet mag aangetast worden; 2. Er moet worden aangetoond dat de bestemming in het hogere plan achterhaald of niet realistisch is terwijl de in het lagere plan voorgestelde bestemming beantwoordt aan de op dat ogenblik bestaande planologische noden en mogelijkheden; 3. En dat er een dwingende behoefte bestaat aan een daaraan aangepaste, nieuwe afwijkende ordening. 119
Om de overgang van het oude naar het nieuwe systeem te regelen blijven voorlopig nog een aantal bepalingen van dit decreet van kracht. Basis van dit decreet is de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Stedenbouw van 29 maart 1962. 120 Dwz meer dan 5 ha omvatte.
40
De Raad maakt ook duidelijk dat een afwijking van een gewestplan via een BPA niet op wettige gronden berustte als het slechts diende om vergissingen of onwettigheden, begaan bij de totstandkoming van het gewestplan, goed te maken noch om de gevolgen van een vernietiging van een gewestplan door de Raad op die wijze te herstellen.121 Door de strenge voorwaarden die de Raad van State had ontwikkeld, was het quasi onmogelijk geworden nog een BPA te laten goedkeuren.
Artikel 165 DRO 97.
Op grond van artikel 165 DRO, dat een wijzigingsbepaling is van artikel 14 van het
coördinatiedecreet, kunnen vergissingen of onwettigheden wél door een RUP, of in afwachting ervan gebeurlijk door een sectoraal BPA122, worden rechtgezet. Het verschil bestaat erin dat het woord “desnoods” en de bijhorende ruimtelijke beperking is weggevallen. Dit betekent niet dat de eigen aard van het gebied niet moet bewaard blijven binnen de marges van het RSV. Het betekent wel dat de beperkende ruimtelijke rem die stond op de omvang van het afwijkend BPA niet langer gehandhaafd is.123 98.
Om een wildgroei aan afwijkende BPA‟s te vermijden werd door de Vlaamse minister
bevoegd voor ruimtelijke ordening bij omzendbrief het kader vastgelegd waarbinnen gemeenten BPA‟s konden opmaken. In de omzendbrief RO 97/01 d.d. 27 februari 1997 worden de toepassingsmogelijkheden en -voorwaarden omschreven voor de toepassing van het sectoraal BPA voor zonevreemde bedrijven. In de omzendbrief RO 93/O1 dd. 10 november 1993, worden de toepassingsmogelijkheden en -voorwaarden omschreven van het BPA voor van het gewestplan afwijkende bestemmingen.
Artikel 14, 5de lid van het coördinatiedecreet 99.
Met de invoering van de ruimtelijke uitvoeringsplannen is ook een uitdoofscenario gecreëerd
voor de BPA‟s die afwijken van het gewestplan.
121
RvS 28 januari 1988, nr. 29.254, meubelencenrale Heylen (vaste rechtspraak) ; zie o.m. ook recenter nog: RvS van 23 november 1995, nr. 56.423, Beter Bruggestraat en De Paeape en RvS 14 december 1995, nr. 57.035, Rabaey. 122 Een „sectoraal BPA‟ is een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waarin voor het geheel van het gemeentelijk grondgebied, of voor een bepaald deel van het gemeentelijk grondgebied de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden voor een bepaalde groep van activiteiten of voor een ruimtelijke problematiek (vb. bosuitbreiding of zonevreemde lokale bedrijven) worden aangegeven. 123 H. SEBREGHTS, “Zonevreemde constructies” in B. HUBEAU (ed.) Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Brugge, Die Keure, 1999, 510-511.
41
“Een BPA dat afwijkt van de voorschriften van het gewestplan kan ook worden goedgekeurd wanneer de gemeente beslist heeft tot het opmaken van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (...) op voorwaarde dat een ruimtelijke afweging gebeurt mede op basis van de principes van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, en dat het BPA voorlopig aangenomen werd voor 1 november 2006. BPA‟s die afwijken van het gewestplan en die voorlopig worden aangenomen na 1 november 2006 kunnen tot 1 mei 2008 slechts definitief worden aangenomen door de gemeenteraad indien de bepalingen ervan in overeenstemming zijn met een minstens voorlopig vastgesteld gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. Na 1 mei 2008 kunnen geen afwijkende BPA‟s meer definitief door de gemeenteraad worden aangenomen” Concreet betekent dit dat slechts een sectoraal BPA – wanneer het voor 1 november 2006 voorlopig is goedgekeurd – kan worden opgemaakt wanneer een gemeente reeds tot de opmaak van een GRS heeft beslist en een afweging gebeurt op grond van de principes van het RSV. Indien het BPA voorlopig werd aangenomen na 1 november 2006 geldt dat, naast de hogervermelde voorwaarden, het BPA slechts tot 1 mei 2008 kan worden aangenomen en het BPA in overeenstemming moet zijn met het minstens voorlopig vastgesteld GRS.124 Een verdere analyse van deze mogelijkheden, de problemen en discussies die hiermee gepaard gaan zou ons te ver leiden in het kader van deze uiteenzetting.125
2.2.1.2. Ruimtelijk uitvoeringsplan
100.
Volgens de huidige wetgeving is er slechts één planningsinstrument voor zonevreemde
woningen, met name het RUP en dit louter op initiatief van de bevoegde overheid. RUP‟s worden opgemaakt op drie niveaus: het gewest, de provincie en de gemeente. Op basis van het subsidiariteitsbeginsel zullen de drie bestuursniveaus enkel die elementen behandelen die behoren tot hun
eigen
niveau.
Het
gewest
zal
niet
langer
optreden
met
gebiedsdekkende
bodembestemmingsplannen zoals de gewestplannen. De RUP‟s op Vlaams niveau zullen zich beperken tot de elementen van gewestelijk belang, in uitvoering van het RSV.
124
T. VANDENDURPEL, Planologische oplossingen voor zonevreemdheid doorgelicht. Over instrumenten en bevoegdheden, Scriptie Rechten Gent, 2007-2008, 49-50. 125 Voor een uitgebreide bespreking, zie oa. P.J. DEFOORT, “Het sectoraal BPA als voorafname op het gemeentelijk structuurplan” ( noot onder RvS 10 januari 2005, nr. 138.976, De Vreeze en Tytgat), TROS 2008, 49, 30-32; P.J. DEFOORT, “Geldt het subsidiariteitsbeginsel voor („sectorale‟) BPA‟s? Over de verhouding tussen BPA‟s en structuurplannen”, TROS 2007, 46.
42
Zo zullen ook de provincies en gemeenten enkel die zaken regelen die tot hun eigen niveau behoren, waarbij het belangrijk is op te merken dat de provinciale en gemeentelijke plannen de huidige gewestplannen zonder meer kunnen vervangen voor het betrokken grondgebied. Definitief gedaan dus met het „desnoods afwijken‟: de gemeenten zullen zelf planologische oplossingen kunnen geven aan lokale knelpunten.126
101.
Het nieuwe DRO verfijnt het planologisch subsidiariteitsbeginsel bij de RUP‟s, in die zin dat
een bestuur (Vlaams Gewest, provincie of gemeente) gedelegeerd kan worden door de andere betrokken besturen een planningsinitiatief te nemen voor de ordening van een bepaald, meestal grensoverschrijdend, gebied.
102.
Het nieuwe DRO voert voor zonevreemde woningen in een ruimtelijk kwetsbaar gebied een
planologisch attest in, naar analogie met het planologisch attest dat op heden al bestaat voor de zonevreemde bedrijven.127
2.2.2. ZONEVREEMDE BEDRIJVEN
103.
De vergunningsmogelijkheden voor zonevreemde bedrijven werden bewust beperkt gehouden.
De decreetgever heeft ervoor geopteerd de uitbreidingsbehoeften van zonevreemde bedrijven via planologische weg op te lossen.
Er zijn drie wegen voor een planmatige oplossing:128
2.2.2.1. sectoraal BPA opgesteld door de gemeente 104.
Zie hoger 2.2.1.1.. De mogelijkheid om van het gewestplan af te wijken door de opmaak van
een BPA geldt zowel voor woningen als bedrijven. Ook voor zonevreemde bedrijven is deze regeling aan het uitdoven en wordt zij vervangen door de RUP‟s en het planologisch attest.
126
M. BAUWENS, “Biedt het nieuwe decreet soelaas voor zonevreemde bedrijven?”, TROS 1999, 223. http://jsp.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2008-2009/g2011-6.pdf. 128 Zie uitgebreid overzicht: X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf . 127
43
2.2.2.2. het planologisch attest: (op eigen initiatief van het bedrijf) Definitie en ratio legis: 105.
Het planologisch attest is een document dat aangeeft of een bestaand bedrijf al dan niet kan
behouden worden op de plaats waar het gevestigd is. In geval van behoud worden de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden op korte en lange termijn meegedeeld.
Beperkt toepassingsgebied: 106.
Om van het planologisch attest gebruik te kunnen maken, moet het gaan om bedrijven die of milieuvergunningsplichtig zijn; of een volwaardig tuin- of landbouwbedrijf zijn; of een omzet van minstens € 250.000 scoren op basis van de BTW-aangiften over het volledige boekjaar voorafgaand aan de aanvraag; én enkel voor die bedrijven “waarvoor een ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg moet worden opgemaakt om de uitbreiding of het herbouwen van het bedrijf mogelijk te maken”. Hiermee worden de zonevreemde bedrijven en zone-eigen bedrijven zonder (planologische) expansiemogelijkheden bedoeld.
107.
In het nieuwe DRO zouden niet enkel bedrijven die milieuvergunningsplichtig zijn maar ook
de bedrijven die onderworpen zijn aan de meldingsplicht van het planologisch attest gebruik kunnen maken. Bovendien wordt de omzetvoorwaarde afgeschaft. (infra randummer 152)
Procedure: 108.
De aanvraag moet de korte- en langetermijnbehoeften van het bedrijf aangeven en moet
worden ingediend bij de gewestelijke planologische ambtenaar. De te volgen procedure wordt verder beschreven in artikel 145ter, §1, lid 7 ev. DRO. Op 4 juni 2004 heeft de Vlaamse Regering een besluit129 aangenomen waardoor het aanvragen van een planologisch attest vereenvoudigd wordt.
129
Besluit van de Vlaamse regering van 4 juni 2004 tot bepaling van de nadere regels inzake het planologisch attest, BS 29 oktober 2004.
44
109.
Het afgeleverd planologisch attest kan positief, gedeeltelijk positief of negatief zijn.
Indien zowel belangrijke delen van de bestaande toestand mogen behouden worden en tegelijk de voorgestelde uitbreiding op korte en lange termijn kan uitgevoerd worden zoals aangevraagd door het bedrijf, wordt een positief planologisch attest afgeleverd. Indien belangrijke delen van de bestaande toestand niet kunnen behouden worden, of de voorgestelde uitbreiding op korte termijn, of de voorgestelde uitbreiding op lange termijn niet kan worden uitgevoerd zoals aangevraagd door het bedrijf, wordt een gedeeltelijk positief planologisch attest afgeleverd. Er wordt een negatief attest afgeleverd indien het bedrijf niet op zijn huidige locatie behouden kan blijven, of indien de opgelegde voorwaarden dermate streng zijn dat het bedrijf enkel mag verder werken binnen de bestemmingen van het juridisch geldende plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan.130
Gevolgen van het afgeleverde (positieve) planologisch attest:
1.
110.
opmaak van een RUP.131
Artikel 145ter, §3 DRO bepaalt dat, bij afgifte van een positief attest, het voorontwerp van het
ruimtelijke uitvoeringsplan binnen een jaar na afgifte van het attest naar de bevoegde adviserende instanties moet worden verstuurd.
Die verplichting is gesanctioneerd: De overheid die deze verplichting niet (tijdig) nakomt, wordt het recht ontzegd andere ruimtelijke uitvoerings- of aanlegplannen voorlopig vast te stellen of aan te nemen voor andere, bestaande bedrijven of voor de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en dit zolang niet aan die verplichting is voldaan.
2.
111.
Positieve anticipatie: versnelde vergunningsmogelijkheden.
Artikel 145quater DRO voorziet dat onmiddellijk na de afgifte van het planologisch attest een
stedenbouwkundige of milieuvergunning kan worden bekomen. 130
X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 34-35. 131 B. ROELANDTS, “Het decreet van 19 juli 2002: sluitstuk voor de zonevreemde bedrijven?”, TROS 2002, 211-215.
45
Aan het bekomen van dergelijke anticipatieve vergunning zijn wel voorwaarden verbonden:
1° De aanvraag moet betrekking hebben op een bedrijf waarvan de gebouwen niet verkrot en hoofdzakelijk vergund zijn of worden geacht vergund te zijn; 2° De aanvraag tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning moet zijn ingediend binnen het jaar na afgifte van het attest; 3° De aanvraag moet zich beperken tot de regelingen en voorwaarden voor de vervulling van de korte termijnbehoeften, zoals aangegeven in het attest; 4° De aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning moet desgevallend duidelijkheid bieden over de verwijdering of de gewenste regularisatie van onvergunde werken, handelingen en wijzigingen.
Gevolg van het afgeleverde negatieve planologisch attest: 112.
Een negatief attest kan op zich geen verplichting meebrengen om de bestaande
bedrijfsactiviteiten stop te zetten. Aan verleende vergunningen kan het attest niet tornen. Vermits een attest deels een bindend karakter heeft naar de overheid die het stuk heeft afgeleverd, kan de aanvrager eventueel het attest wel aanvechten voor de Raad van State door middel van een procedure tot nietigverklaring en een schorsingsvordering. Maar het planologisch attest is slechts een engagement en vormt geen recht op zich. Bijgevolg is het enige gevolg van de vernietiging of schorsing van het besluit tot aflevering van een attest, dat de aanvraag opnieuw loopt en de overheid dus opnieuw een besluit zal moeten nemen.132
Geldigheidsduur van het planologisch attest 113.
In elk geval vervalt het planologisch attest van zodra het ruimtelijk uitvoeringsplan is
vastgesteld, respectievelijk is goedgekeurd. Bovendien voorziet artikel 145ter, §4 DRO in volgende vervalscenario‟s: 1° indien het bedrijf binnen het jaar na afgifte van het attest geen aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning heeft ingediend of indien die vergunning vervallen is; 2° bij stopzetting van het bedrijf (bv. naar aanleiding van een faillissement); 3° bij overdracht van enig zakelijk recht; 4° vijf jaar na afgifte van het attest.133 132
X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 35-36.
46
2.2.2.3. Ruimtelijk uitvoeringsplan
114.
Niets verhindert de overheid om, naast de normale regels tot het verkrijgen van een
planologisch attest, bestaande zonevoorschriften in herziening te stellen of te vervangen door middel van RUP‟s. Het DRO voorziet ruimtelijke structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen op drie niveau‟s: het gewest, de provincie en de gemeente. 115.
Op basis van het subsidiariteitsbeginsel zullen de drie bestuursniveaus slechts die elementen
behandelen die behoren tot hun eigen niveau134: 1° de gemeente is bevoegd voor de lokale bedrijventerreinen (komt in grote mate overeen met de vroegere KMO-zones); 2° De provincie is bevoegd voor de bovenlokale, regionale bedrijventerreinen in de kleinstedelijke gebieden en de specifieke economische knooppunten; 3° Het Vlaams Gewest is bevoegd voor de regionale bedrijventerreinen in de groot- en regionaalstedelijke gebieden en in het economisch netwerk van het Albertkanaal evenals voor de historisch gegroeide bedrijven. Om de samenhang van het geheel te bewaren, blijven de lagere plannen wel onderworpen aan een inhoudelijke hiërarchie: een RUP, ongeacht of het wordt opgemaakt na een planologisch attest of op louter initiatief van de overheid, kan onder geen enkel beding kan het afwijken van een RUP van een hoger niveau. Dit is dan meteen ook een van de belangrijkste verschillen met een BPA, dat onder bepaalde voorwaarden wél kan afwijken van het gewestplan.135
Bijzondere regeling inzake planbaten.
116.
Wanneer door de wijziging van het zonevoorschrift via een RUP een perceel in aanmerking
komt voor een stedenbouwkundige vergunning, daar waar dit voorheen niet het geval was, is een planbatenheffing verschuldigd.
133
X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 36. 134 M. BAUWENS, “Biedt het nieuwe decreet soelaas voor de zonevreemde bedrijven”, TROS 1999, 222. 135 X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 36.
47
Zonevreemde bedrijven kunnen wel genieten van een gedeeltelijke vrijstelling: het perceel waarop een bestaand bedrijf is gevestigd en dat ten gevolge van het RUP een voor bedrijvigheid geëigende bestemming krijgt, is vrijgesteld van planbaten behoudens voor het gedeelte waarop het bestaande, vergunde bouwvolume of de vergunde bebouwde of verharde oppervlakte met meer dan 25% kan worden uitgebreid.136
AFDELING 3. Zonevreemde functiewijzigingen 3.1. Functiewijzigingen bij zonevreemde gebouwen
Voorafgaande opmerkingen: 117.
In tegenstelling tot het verbouwen, herbouwen en uitbreiden van zonevreemde gebouwen die
in een zogenaamde uitzonderingsregeling gevat zijn, vallen de gebruikswijzigingen nog steeds onder de zogenaamde afwijkingsbepalingen. Dit heeft tot gevolg dat de beoordeling van een vergunningsaanvraag tot functiewijziging strenger beoordeeld zal worden, aangezien aangetoond moet worden dat de afwijking de gewenste bestemming niet hypothekeert.
3.1.1. Artikel 145bis, §2 DRO
118.
Dit artikel bepaalt in hoofdorde dat slechts in twee gevallen kan afgeweken worden van het
gewestplan voor het vergunnen van een functiewijziging, namelijk:
Voor het wijzigen van het gebruik van een bestaand vergund, eventueel leegstaand landbouwbedrijf dat volgens het gewestplan niet in een recreatiegebied of een ruimtelijk kwetsbaar gebied ligt (behoudens een parkgebied), met als nieuw uitsluitend gebied wonen en op voorwaarde dat de volgende voorschriften nageleefd worden: de bedrijfswoning en de bijgebouwen die er fysisch een geheel mee vormen krijgen als nieuw gebruik „wonen‟ met uitsluiting van meergezinswoningen maar met inbegrip van tijdelijke verblijfsgelegenheden, op voorwaarde dat landbouw als nevenbestemming aanwezig blijft.
136
X, Brochure: Zonevreemde bedrijven: De regelgeving voor zonevreemde bedrijven, www.vlao.be/images_sub/pdf/RO/Zonevreemde%20bedrijven%20maart%202007.pdf, 38.
48
Andere specifieke gebruikswijzigingen van bestaande vergunde gebouwen, voor zover die wijzigingen opgesomd zijn in een lijst die door de Vlaamse regering moet worden vastgelegd. Het besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003 legt deze lijst vast. 137
3.1.2. Besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003138
119.
Vooreerst stelt artikel 2 van het besluit enkele algemene beperkingen aan de vergunbaarheid
van de zonevreemde functiewijzigingen waarop dit besluit betrekking heeft: 1. De functiewijziging kan enkel worden toegestaan aan bestaande, niet-verkrotte, hoofdzakelijk vergunde of vergund geachte gebouwen. 2. De functiewijziging kan niet worden toegestaan in ruimtelijk kwetsbare gebieden, met uitzondering van de parkgebieden. Ook in recreatiegebieden in de ruime zin en in overstromingsgebieden aangeduid met toepassing van het decreet van 18 juli 2003 is geen zonevreemde functiewijziging mogelijk. 3. Het gebouw in kwestie moet gelegen zijn aan een voldoende uitgeruste weg. (deze voorwaarde geldt enkel voor de hieronder vermelde functiewijziging 2 t.e.m. 7) 4. Het gebouw moet bouwfysisch geschikt zijn voor de nieuwe functie.139 (deze voorwaarde geldt enkel voor de hieronder vermelde functiewijziging 2 t.e.m. 8) Aan deze voorwaarde is voldaan indien er gedurende een periode van 2 jaar voor de aanvraag tot functiewijziging aan het gebouw of gebouwencomplex geen uit financieel en bouwtechnisch oogpunt ingrijpende werken zijn gebeurd en indien het gebouw of gebouwencomplex, zonder uit financieel en bouwtechnisch oogpunt ingrijpende werken, klaargemaakt kan worden voor de nieuwe functie.
137
Besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003, gewijzigd bij besluiten van 23 juni 2006 en van 29 juni 2007, BS respectievelijk van 22 augustus 2006 en van 23 juli 2007. 138 S. LUST, “B. Vl. Reg. 28 november 2003 tot bepaling van de toelaatbare functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten de geëigende bestemmingszone”, TROS 2004, 51-52. 139 De vroegere voorwaarde dat „het gebouw of gebouwencomplex niet meer geschikt mocht zijn voor de vergunde of vergund geachte functie op het moment van de aanvraag‟ is geschrapt bij het wijzigend Besluit van 29 juni 2007, evenals de voorwaarde dat „tot 2 jaar voor de aanvraag‟ en „gedurende 10 jaar na de vergunning tot wijziging van gebruik geen uit financieel en bouwtechnisch oogpunt ingrijpende vergunningsplichtige werken meer mochten worden uitgevoerd‟.
49
120.
Artikel 11 van het besluit houdt bovendien nog een algemene beperking in, die zowel voor de
functiewijzigingen bedoeld in het uitvoeringsbesluit als voor deze opgenomen in artikel 145bis §2 DRO zelf geldt. Een functiewijziging is namelijk enkel vergunbaar voor zover de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad. 121.
Het besluit omschrijft 8 situaties waarin functiewijzigingen in een zonevreemde context
voorwaardelijk kunnen worden toegestaan (artikelen 3 – 10 van het besluit)140. 1. Het gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een woning, met inbegrip van de woonbijgebouwen die er fysisch een geheel mee vormen, in een complementaire functie, meer bepaald „kantoor- of dienstenfunctie‟, zoals kantoorfunctie, vrij beroep of dienstverlening. Voorbeeld: Een advocaat die in zijn zonevreemde woning zijn kantoor houdt waar hij zijn cliënten ontvangt en dossiers bijhoudt. 2. Het gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een woning, met inbegrip van de woningbijgebouwen, in een complementaire functie, die betrekking heeft op het gebruik als toeristische logies als het maximaal 8 tijdelijke verblijfsgelegenheden betreft, met uitsluiting van elke vorm van restaurant of café. Voorbeeld: Een „bed and breakfast‟ uitbaten met 6 kamers en een ontbijtruimte in een zonevreemde woning (voormalige boerderij) zonder landbouw als nevenactiviteit. 3. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex, niet gebruikt of bedoeld voor de „landbouw in de ruime zin‟ in maximaal één eengezinswoning per gebouwencomplex. Voorbeeld: Een oud industrieel pand gelegen binnen het stadscentrum in een KMO-zone omvormen tot lofts. 4. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex, gelegen in een industriegebied in de ruime zin en de nieuwe functie behoort tot de functiecategorie “handel, horeca, kantoorfunctie of diensten”. Voorbeeld: Een oud ambachtelijk bedrijf in een industriegebied omvormen tot kantoren. 5. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex , gelegen in een industriegebied in de ruime zin, en de nieuwe functie heeft betrekking op een inrichting voor luidruchtige binnenrecreatie, zoals een karting, een fuifzaal of een schietstand.
140
Voor een gedetailleerde beschrijving, zie ook: www2.vlaanderen.be/ruimtelijke/Nwetgeving/uitvoeringsbesluiten/zonevreemdefunctiewijziging.html.
50
6. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex van de hoofdfunctie „landbouw in de ruime zin‟, en de nieuwe functie heeft louter betrekking op de opslag van allerhande materialen of materieel. Voorbeeld: opslag van hout voor een schrijnwerkerij of de berging van oldtimers in een oude schuur of landbouwloods. 7. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex van de hoofdfunctie „landbouw in de ruime zin‟ en gelegen in een agrarisch gebied in de ruime zin. De nieuwe functie heeft betrekking op een stoeterij, een manege, een dierenasiel, een dierenpension,
een
dierenartsenpraktijk,
jeugdlogies,
een
tuinaanlegbedrijf,
een
kinderboerderij of een instelling waar hulpbehoevenden al dan niet tijdelijk verblijven en landbouwactiviteiten of aan de landbouw verwante activiteiten uitoefenen. 8. Het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex, opgenomen in de inventaris van het bouwkundig erfgoed.141
Zijn zonevreemde functiewijzigingen verjaarbaar? 122.
Tot voor het arrest van het Hof van Cassatie van 2 mei 2006, waren sommige rechtbanken van
mening dat de “instandhouding” een begrip was dat vreemd was aan de onvergunde functiewijzigingen.142
Het Hof geeft in zijn arrest van 2 mei 2006 een duidelijk antwoord. Niettegenstaande een functiewijziging, in casu ging het over een functiewijziging naar wonen, een zekere continuïteit vertoont of zelfs veronderstelt, doet een functiewijziging zich op een welbepaald moment voor. Het verzuim om aan de onvergunde functiewijzing een einde te maken, het instandhoudingsmisdrijf, onderscheidt zich van de wederrechtelijke functiewijziging doordat het er noodzakelijk op volgt. De notie “instandhouding” is zodoende helemaal niet vreemd aan een onvergunde functiewijziging. Consequentie is dat de verjaringsregeling van artikel 146, derde en vierde lid DRO voluit moet spelen.143 Kortom: indien het primaire misdrijf van de functiewijziging zich voordoet in een niet-ruimtelijk kwetsbaar gebied en zich meer dan vijf jaar geleden heeft voorgedaan, dan zal de strafrechter geen straf meer kunnen opleggen.144
141
J. DE JONGHE, “De regeling inzake gebruiks- of functiewijzigingen van zonevreemde gebouwen”, Vastgoed info 2008, 4-7. 142 Oa. De Correctionele rechtbank van Dendermonde en de appelrechter bij het Hof van Beroep te Gent. 143 D. VAN HEUVEN en J. BELEYN, “Onvergunde functiewijzigingen zijn verjaarbaar!”, T.Gem. 2007, 77.
51
3.2. Zonevreemde functiewijzigingen bij monumenten: artikel 195, 2° DRO 123.
Artikel 195, 2° DRO bepaalt dat de wijziging van de functie van een zonevreemd bestaand
vergund gebouw, dat beschermd is als monument, mogelijk is voor zover: de voortzetting van de vorige functie onmogelijk blijkt of een duurzame leefbaarheid niet garandeert; de nieuwe functie de erfgoedwaarde ongeschonden laat of verhoogt; de goede ruimtelijke ordening niet wordt geschaad. De entiteit van het agentschap Ruimtelijke Ordening Vlaanderen van het Vlaams Ministerie van Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, die met de zorg voor het onroerend erfgoed belast is, moet een gunstig advies uitbrengen over de aanvraag.145
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
4.1. Voor het algemeen belang: artikel 103 DRO
4.1.1. Werken, handelingen, functie- of gebruikswijzigingen van algemeen belang.146 124.
Voor werken, handelingen, functie- of gebruikswijzigingen van algemeen belang kan de
aanpassing vereist zijn van de voorschriften van een bestaand plan van aanleg of een bestaand ruimtelijk uitvoeringsplan. Deze regeling is bedoeld voor werken die een dringend karakter vertonen. Dergelijke werken en handelingen zullen in een ruimtelijk uitvoeringsplan moeten worden opgenomen. Er zal dus een aanpassing nodig zijn van het bestaande plan of de invoering van een nieuw plan. (art. 103,§1, tweede alinea DRO) 125.
De regering of de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar mag pas over de
vergunningsaanvraag voor werken van algemeen belang beslissen nadat het openbaar onderzoek afgerond is omtrent het nieuwe of gewijzigde plan (positieve anticipatie). 144
Zie ook: P. LEFRANC, “De controverse in stand gehouden?” (noot onder Cass. 13 december 2005, P.05.0762.N, TMR 2006/1, 84-86 en P. VANSANT, “Artikel 146, derde lid, van het Decreet Ruimtelijke ordening en de (verjaring van de) herstelvordering”, TMR 2006/1, 87-92, noot onder hetzelfde arrest; E. RENTMEESTERS, “De functiewijziging: Aflopend of voortdurend misdrijf? Evolutie in de rechtspraak”, TROS 2007, 56-60. 145 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 163. 146 Zoals vastgelegd bij besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse Bouwmeester.
52
In de Memorie van Toelichting147 bij het wetsontwerp wordt er eveneens op gewezen dat bij het toestaan van de afwijking een evaluatie van het project moet plaatsvinden. Indien blijkt dat de bezwaren zo groot zijn dat een definitieve vaststelling van het project onmogelijk blijkt, moet de vergunning geweigerd worden of moeten er de nodige eisen aan verbonden worden.148 126.
Dezelfde procedure is van toepassing op de wegen, infrastructuur en de gebouwen, gelegen op
een bedrijventerrein dat de overheid zelf ontwikkelt. Die mogelijkheid moet echter uitdrukkelijk in het voorlopig vastgesteld ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan zijn vastgelegd. (art. 100, §2, tweede lid DRO)
4.1.2. Afwijking van RUP‟s: enkel voor kleine werken, handelingen en wijzigingen van algemeen belang 127.
In verband met de kleine werken, handelingen en functie- en gebruikswijzigingen van
algemeen belang, mag bij het verlenen van de vergunning worden afgeweken van de voorschriften van de RUP‟s voor zover het werk of de handeling verenigbaar is met de algemene bestemming en het architectonisch en landschappelijk karakter van het gebied. (art. 103, §1, derde lid DRO) 128.
Bovendien bepaalt artikel 145 quinquies DRO dat in de gebieden die op de gewestplannen zijn
aangewezen als gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen, altijd de werken, handelingen en wijzigingen die met toepassing van artikel 103 als werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang moeten worden beschouwd, kunnen worden toegelaten. Deze werken kunnen worden toegelaten ongeacht het publiek- of privaatrechtelijk statuut van de initiatiefnemer of het al dan niet aanwezig zijn van winstoogmerk. Hetzelfde geldt voor de activiteiten of inrichtingen verbonden met deze werken, handelingen of wijzigingen.149
4.2 Voor gemeenschapsvoorzieningen: artikel 20 K.B. 28 december 1972
129.
Artikel 20 van het KB van 28 december 1972 voorziet in de mogelijkheid om niettegenstaande
andersluidende bestemmingen op het gewestplan, toch vergunningen af te geven voor openbare diensten en gemeenschapsvoorzieningen, voor zover deze verenigbaar zijn met de algemene bestemming en met het architectonisch karakter van het betrokken gebied.
147
Parl.St. Vl.P. 1998-99, nr. 1332/1,57. R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 473. 149 R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 473. 148
53
Enerzijds kan deze bepaling slechts in uitzonderlijke omstandigheden worden toegepast, aangezien de openbare nutsvoorzieningen uitdrukkelijk zijn voorzien in twee zones: woongebieden150 en gebieden voor gemeenschaps- en openbare nutsvoorzieningen.151 Anderzijds is haar toepassingsgebied niet beperkt tot louter gebouwen maar tot alle soorten “bouwwerken” waaronder infrastructuurwerken, rioleringen, GSM-masten,ed. 130.
De
stedenbouwwetgeving
zelf
geeft
geen
definitie
van
de
begrippen
“gemeenschapsvoorzieningen” en “openbare diensten”. De Raad van State heeft in het arrest vzw De Leiesnelvaarders Gent van 14 juli 1981 volgende begripsomschrijving gegeven 152:
“In zover geen winstbejag wordt nagestreefd en de voorzieningen werkelijk ten dienste staan van de gemeenschap – d.i. voor allen toegankelijk zijn tegen redelijke voorwaarden – is het irrelevant of bedoelde gemeenschapsvoorzieningen worden opgericht en uitgebaat door de overheid of door een privé-instelling of –persoon.”153
Volgende functies kunnen als voorbeeld worden gegeven: administratie voor overheidsdiensten, openbare sociale en culturele diensten, begraafvoorzieningen, basisnutsvoorzieningen,… 131.
Bovendien is er de vereiste van de verenigbaarheid met de algemene bestemming en het
architectonisch karakter van het betrokken gebied: De verenigbaarheid met de algemene bestemming vereist een ruimtelijke afweging: past het bouwwerk binnen de lokale planologische context? Op het gewestelijk niveau zal voor bouwwerken die in strijd zijn met het gewestplan, een wijziging van dit plan moeten worden doorgevoerd. Voor de beoordeling van de verenigbaarheid met het architectonisch karakter zal de goede ruimtelijke ordening moeten worden bekeken.
150
Art. 5.1.1. K.B. 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, BS 10 februari 1973. 151 Art. 17.6.2 K.B. 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, BS 10 februari 1973. 152 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 150. 153 B. ROELANDTS, “Zonevreemde gemeenschapsvoorzieningen en openbare diensten” ( noot onder RvS 10 maart 1997, nr. 65.063), TROS maart 1998, 440-454; aldaar geciteerd RvS 14 juli 1981, nr. 21.371, v.z.w. De Leiesnelvaarders Gent.
54
4.3 Voor natuur (milieu)- en landschapswaarden: artikel 145 sexies, § 1 DRO
132.
Artikel 145 sexies §1 DRO bepaalt dat in alle bestemmingsgebieden - naast de handelingen en
werkzaamheden die gericht zijn de realisatie van hun bestemming - ook werkzaamheden, handelingen en wijzigingen, activiteiten of inrichtingen kunnen worden toegestaan die gericht zijn op de instandhouding, de ontwikkeling en het herstel van de natuur en het natuurlijk milieu en van de landschapswaarden, voor zover ze door hun beperkte impact de realisatie van de algemene bestemming niet in het gedrang brengen.154
4.4 Voor sociaal-cultureel of recreatief medegebruik: artikel 145 sexies § 2 DRO
133.
Deze bepaling is ingevoerd door het decreet van 22 april 2005155 naar aanleiding van een
aantal arresten van de Raad van State die twijfel hadden gezaaid omtrent de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van recreatief medegebruik in gebieden die op zich niet voor recreatie bestemd zijn. In §2 bepaalt artikel 145 sexies dat in gebieden die niet voor recreatie bestemd zijn, ook werkzaamheden, handelingen en wijzigingen, activiteiten of inrichtingen toegestaan kunnen worden die gericht zijn op het sociaal-cultureel of recreatieve medegebruik, voor zover ze door hun beperkte impact de realisatie van de algemene bestemming niet in het gedrang brengen.156 Bijvoorbeeld: Rock Werchter, een rockfestival dat 1 keer per jaar plaatsvindt in agrarisch gebied.
4.5 Ook nog: specifieke decretale validaties, vb. de Deurganckdok geschiedenis
134.
Een specifieke tijdelijke regeling157 werd in het leven geroepen naar aanleiding van de werken,
handelingen en installaties die nodig waren voor het aanleggen en operationeel maken van het Deurganckdok in het Waasland.
154
X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 169. Decreet van 22 april 2005houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 april 2005. 156 X, “Zonevreemde gebouwen” in Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Kluwer, 2007, 169. 157 Decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, BS 20 december 2001. 155
55
De procedure die hier gevolgd werd voor het afleveren van de stedenbouwkundige vergunningen week af van de normale procedure. De stedenbouwkundige vergunningen werden namelijk verleend door de regering en moesten binnen de 30 dagen worden bekrachtigd door het Vlaams Parlement. Bij
het verlenen van die vergunningen kon de regering afwijken van de geldende
bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg. De tijdelijke regeling verviel zodra de vergunningen verleend konden worden met toepassing van artikel 103 DRO. Deze tijdelijke regeling was ingevoerd om te ontsnappen aan de controle van de Raad van State, die de gewestplanwijzigingen waardoor de uitvoering van de werken mogelijk zou zijn gemaakt, vernietigde.158 De stedenbouwkundige vergunningen die de regering verleende, werden bekrachtigd bij de decreten van 29 maart 2002159, 27 juni 2003160 en 13 februari 2004161. De annulatieberoepen tegen de decreten van 14 december 2001 en 29 maart 2002 heeft het Arbitragehof afgewezen met zijn arresten nr. 95/2003 van 2 juli 2003162 en nr. 151/2003 van 26 november 2003.163 135.
Het nieuwe DRO probeert dergelijke problemen te vermijden door de invoering van
administratiefrechtelijke faciliteiten en een geïntegreerde plannings- en uitvoeringsprocedure voor “ruimtelijke projecten van gewestelijk en strategisch belang”.
De decreetgever kan op verzoek van de Vlaamse Regering verklaren dat een ruimtelijk project van gewestelijk en strategisch belang is. De administratiefrechtelijke faciliteiten houden in dat de Vlaamse Regering ten behoeve van onder meer de vergunningverlening kan afwijken van de bestaande procedures van een 12-tal decreten (Monumentendecreet, Milieuvergunningsdecreet, Bosdecreet, enz.). De geïntegreerde plannings- en uitvoeringsprocedure betekent dat de structuurplanning en uitvoeringsplanning samen verlopen volgens een nieuwe geïntegreerde procedure.
158
R. VEKEMAN, ruimtelijke ordening en stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 359. Decreet van 29 maart 2002, BS 20 maart 2002, 2°ed. 160 Decreet van 27 juni 2003, BS 9 juli 2003. 161 Decreet van 13 februari 2004, BS 23 februari 2004. 162 Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 95/2003, BS 11 augustus 2003. 163 Arbitragehof 26 november 2003, BS 13 januari 2004. 159
56
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
136.
Een aantal werken zijn bij besluit164 ( het “kleine werken” besluit) vrijgesteld van een
stedenbouwkundige vergunning. Conform de administratieve toelichting en praktijk gelden die vrijstellingen evengoed voor werken in of aan een zonevreemd bedrijf165. Vermits een gemeentelijke verordening een vergunningsplicht kan invoeren, blijft het raadzaam bij dit bestuur navraag te doen. Zo kan u zonder vergunning in alle zones onderhouds- en instandhoudingswerken uitvoeren die geen betrekking hebben op de stabiliteit (bijvoorbeeld: vervangen van kapotte dakpannen, vervangen van versleten ramen. Werken die dus geen betrekking hebbende op de constructieve elementen zoals dakgebinten en buitenmuren). U kan ook zonder vergunning in alle zones werken uitvoeren die vrijgesteld zijn van stedenbouwkundige vergunningen in toepassing van het “kleine werken” besluit (bijvoorbeeld plaatsen van een badkamer binnen in het gebouw, leggen van parket, plaatsen van een wand in gipskartonplaat). Dit besluit is slechts van toepassing voor zover geen RUP van kracht is in dat gebied. 137.
Het nieuwe decreet ruimtelijke ordening dat in werking treedt op 1 september 2009 past deze
regeling aan en laat deze zonevreemde regeling ook toe in afwijking van een RUP (Artikel 108 §1 eerste lid van het nieuwe DRO).
AFDELING 6. Planschade en planbaten
6.1. Planschade 138.
Met „planschade‟ bedoelt men de vergoeding van het normaal niet te verwachten bouw- of
verkavelingsverbod dat voortvloeit uit de inwerkingtreding van de plannen van aanleg166 of de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Indien een aantal voorwaarden vervuld is, kan een eigenaar een vergoeding krijgen voor de schade die hij lijdt ten gevolge van een rechtmatige vaststelling van een plan van aanleg167 of de inwerkingtreding van een ruimtelijke uitvoeringsplan.
164
Besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 18 mei 2000. 165 Met de wijziging van 1 september 2006 (BS 31 oktober 2006) van het „kleine-werken besluit‟ werd de aanhef van artikel 3 in die zin gewijzigd dat deze kleine werken ook mogelijk zijn bij zonevreemde woningen. Voordien bestond hierover discussie omwille van de bepaling dat de werken niet mochten strijden met de „plannen van aanleg‟. 166 M. DENYS, Onteigening en planschade, Antwerpen, Kluwer, 1995, 338. 167 F. DE PRETER, “Planbaten en planschade in het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TMR 2000, 2.
57
139.
De planschaderegeling die voorzien was in de artikelen 35 en 36 van het coördinatiedecreet,
wordt in de artikelen 84 tot 86 van het DRO in grote lijnen behouden. In het D.R.O. volgt in de artikelen 87 tot 91 nu ook een volledig nieuwe regeling inzake „planbaten‟.
De artikelen 35 en 36 van het coördinatiedecreet blijven van toepassing voor alle gevallen waarin planschade wordt gevraagd op basis van gewestplannen, algemene en bijzondere plannen van aanleg, ook indien deze na 1 mei 2000 (datum inwerkingtreding DRO) worden vastgesteld. Vanaf deze datum zal tevens met de artikelen 84 tot 86 van het DRO rekening moeten worden gehouden, voor planschadevorderingen gebaseerd op ruimtelijke uitvoeringsplannen.168
Artikel 84 van het DRO, dat het recht op planschadevergoeding inhoudt, is uitgebreider en gedetailleerder dan artikel 35 van het coördinatiedecreet.
Artikel 84 § 1 van het DRO stelt dat de ruimtelijke uitvoeringsplannen erfdienstbaarheden van openbaar nut kunnen doen ontstaan en eigendomsbeperkingen kunnen inhouden, met inbegrip van een bouwverbod. Het artikel legt de voorwaarden vast waaronder dergelijk bouw- of verkavelingsverbod aanleiding kan geven tot een „beperkte schadevergoeding‟, zijnde de planschadevergoeding.
140.
Planschadevergoeding wordt toegekend wanneer:
“op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel niet meer in aanmerking komt voor een vergunning om te bouwen, zoals bedoeld in artikel 99 § 1, 18, of te verkavelen, terwijl het de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat definitieve plan wel in aanmerking kwam voor een vergunning om te bouwen of te verkavelen” (art. 84, §2 DRO).
Voor de toepassing van planschadevergoeding moet overeenkomstig artikel 84 § 3 van het DRO bovendien aan de volgende vier criteria cumulatief worden voldaan op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van het definitieve plan: Het perceel moet gelegen zijn aan een voldoende uitgeruste weg overeenkomstig artikel 100 § 1 van het DRO. Dit criterium geldt evenwel niet voor de percelen waarop de bedrijfsgebouwen en de exploitantenwoning van een bestaand land- of tuinbouwbedrijf gelegen zijn; Het perceel moet stedenbouwkundig en bouwtechnisch voor bebouwing in aanmerking komen;
168
V. TOLLENAERE, “Planschade en planbatenheffing” in Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 555.
58
Het perceel moet gelegen zijn binnen een bebouwbare zone zoals bepaald in een plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan. Enkel de eerste 50 meter vanaf de rooilijn komt in aanmerking voor planschade.169
Het bedrag van de planschade is beperkt tot 80% van de waardevermindering. 141.
Het nieuwe DRO voert een aankoopplicht in: de eigenaar van een onroerend goed kan eisen
van het Vlaamse Gewest dat deze zijn onroerend goed aankopen indien een of meerdere ruimtelijke uitvoeringsplannen leiden tot een ernstige waardevermindering of tot het ernstig in gedrang komen van de bestaande bedrijfsvoering.
Bovendien wordt vanaf 1 september 2009 de regeling inzake planschade subsidiair ten opzichte van de compensatieregeling van het Grond- en pandendecreet.
6.2 Planbaten
142.
Het stelsel van de planbaten is ingevoerd als een spiegelbeeld van het bestaande stelsel van de
planschade.
Planbaten zijn de meerwaarden die de opmaak van een uitvoeringsplan doet ontstaan door een bestemmingswijziging. Wanneer de vroegere bestemming geen bouwen of verkavelen toeliet en de nieuwe bestemming dat wél toelaat, krijgen de gronden hierdoor een meerwaarde.
Bijvoorbeeld wanneer landbouwgebied, natuurgebied of bosgebied worden omgezet naar woongebied, industriegebied of recreatiegebied. Hierbij is het belangrijk voor ogen te houden dat planbaten maar kunnen ontstaan naar aanleiding van een ruimtelijk uitvoeringsplan.
Meestal moeten geen planbaten worden betaald wanneer de bestemming van de woning in de toekomst veranderd170. Artikel 88 §2 DRO verwoordt het algemeen principe dat er normalerwijze geen planbaten betaald worden voor deze wijzigingen van de bestemmingen van de grond.
169
V. TOLLENAERE, “Planschade en planbatenheffing” in Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 560. 170 Artikel 88 § 1 DRO.
59
Op deze regel zijn uitzonderingen bepaald: 143.
De vrijstelling van de planbaten geldt niet voor woningen, met een kadastraal inkomen hoger
dan 750 euro, in één van de volgende gevallen: 1° Als het aantal woongelegenheden op het perceel wordt verhoogd; 2° Als er een gehele of gedeeltelijke wijziging van de hoofdfunctie van de woning naar een andere dan de woonfunctie is toegestaan, zoals bedoeld in artikel 99 §1, 6° DRO; 3° Als de volumenormen, vervat in artikel 145bis en 195 bis, eerste lid, 1° DRO met meer dan 25% worden overschreden. Het nieuwe DRO breidt de gevallen uit waarin geen planbaten verschuldigd zijn met zonevreemde
woningen en bedrijven, en sommige andere zonevreemde activiteiten, en percelen in een nietvervallen verkaveling. 144.
In de huidige regeling zijn planbaten pas verschuldigd op het ogenblik van het afleveren van
een stedenbouwkundige vergunning. In het nieuwe Dro zal de planbatenheffing pas verschuldigd
zijn op datum van het verlijden van de authentieke akte betreffende de overdracht van het perceel of binnen de zes maanden na het verlenen van de stedenbouwkundige vergunning of de verkavelingsvergunning.
AFDELING 7. Regularisatie inzake zonevreemde werken of handelingen
7.1. Regularisatie van zonevreemde nieuwbouw is uitgesloten.
145.
Een gebouw of constructie, dat zonder vergunning is opgetrokken omdat zij niet verenigbaar
was met de geldende bestemmingsvoorschriften, is niet regulariseerbaar. De dwingende kracht van die voorschriften maakt regularisatie onmogelijk (voor zover die voorschriften ongewijzigd zijn gebleven.) Het is wel mogelijk om een gebouw dat volledig zonder vergunning is opgetrokken te regulariseren voor de toekomst indien inmiddels de geldende bestemmingsvoorschriften in gunstige zin werden gewijzigd. Voor zonevreemde gebouwen die volledig zonder vergunning of in strijd met de verkregen vergunning zijn opgetrokken, is dat laatste alvast niet het geval. De regularisatieaanvraag betreft dan immers een aanvraag tot het optrekken van een gebouw, dit is tot nieuwbouw, en zonevreemde nieuwbouw is de lege lata volstrekt onmogelijk. 60
7.2. Regularisatie is enkel mogelijk met betrekking tot werken of handelingen aan gebouwen of constructies die vroeger vergund waren of geacht worden vergund te zijn.
146.
Er bestaat wel een mogelijkheid tot regularisatie van overtredingen die begaan zijn door de
eigenaars van zonevreemde gebouwen of constructies waarvoor voordien wel een vergunning was afgegeven of die geacht worden te zijn vergund. Deze mogelijkheid tot regularisatie vloeit voort uit het decreet van 13 juli 2001 en kende verschillende evoluties naargelang er verdere wijzigingen aan de oorspronkelijke tekst van het Stedenbouwdecreet werden aangebracht. 171
AFDELING 8. Een „nieuw‟ decreet ruimtelijke ordening
147.
Op 27 maart 2009 heeft de Vlaamse Regering het aanpassingsdecreet Ruimtelijke Ordening,
dat het decreet van 18 mei 1999 wijzigt, en het decreet Grond- en Pandenbeleid bekrachtigd.
Daarbij heeft de Vlaamse Regering tevens beslist om het decreet Ruimtelijke Ordening en de verschillende wijzigingsdecreten te coördineren in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Deze nieuwe regels treden in werking op 1 september 2009.
Er zijn ook twee kleine decreten: één in verband met de koppeling tussen de stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning, dat in werking treedt op een datum bepaald door de Vlaamse Regering, en één over de gebruikerscompensatie voor onder meer bestemmingswijzigingen, dat vooral van belang is voor landbouwers, en waarin niets bepaald is over de inwerkingtreding.
148.
Het aanpassingsdecreet Ruimtelijke Ordening172 voert vernieuwingen in op drie belangrijke
punten: vergunningen, planologie en handhaving. Deze vernieuwingen beogen vooral vereenvoudigde en transparantere procedures en een grotere rechtszekerheid voor burgers en lokale besturen.173
171
S. WYCKAERT, “Zonevreemdheid en regularisatie van overtredingen”, NJW 2003, 367. Decreet van 27 maart 2009 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS … (Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/7). 173 http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/ontwerpdecreet/uitvoeringsbesluiten.html 172
61
Wat verandert er nu concreet voor de zonevreemde gebouwen in Vlaanderen? 149.
Vandaag staan de bepalingen inzake zonevreemde constructies in de overgangsmaatregelen
van het DRO ingeschreven. Zij hebben dus slechts betrekking op door gewestplannen of algemene plannen van aanleg gewezen gebieden. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten er bij de invoering van de structuur- en ruimtelijke uitvoeringsplannen toe gehouden zijn de problematiek van de zonevreemdheid via een afzonderlijk RUP op te lossen. Om aan dit probleem te verhelpen krijgen de huidige bepalingen inzake zonevreemdheid een algemene strekking. De decretale basisrechten zullen van toepassing zijn in alle gebieden, geordend door een RUP of een plan van aanleg: een gewestplan, een algemeen plan van aanleg of een bijzonder plan van aanleg. Een RUP kan de decretale basisrechten enkel aanvullen en uitbreiden.174 150.
De heirkrachtregeling wordt ook van toepassing in ruimtelijk kwetsbaar gebied. 175 Vanuit
rechtvaardigheidsoogpunt is het moeilijk aanvaardbaar dat rampspoed wordt gevolgd door een weigering tot heropbouw van een behoorlijk (hoofdzakelijk) vergunde constructie.176 151.
Helemaal nieuw is de „afwerkingsregel‟.177
Deze regeling maakt het mogelijk dat woningbouw kan worden vergund op een niet voor woningbouw bestemd perceel dat grenst aan een perceel waarop zich een bestaande woning met een wachtmuur bevindt, of dat gelegen is tussen twee wachtmuren. De bepaling laat toe om storende en landschappelijk onaantrekkelijke wachtmuren op een adequate manier weg te werken, zonder dat de hoofdbestemming van het gebied in het gedrang komt.
Het moet gaan om een nieuwe eengezinswoning van het driegeveltype of van het gesloten bouwtype. De nieuwe woning kan dus niet op haar beurt aanleiding geven tot toepassing van deze afwerkingsregel. De regel kan slechts worden toegepast op percelen van ten hoogste 650 vierkante meter. Het bouwvolume van de nieuwe woning mag ten hoogste 1000 kubieke meter bedragen.178
Deze mogelijkheid geldt niet in ruimtelijk kwetsbare gebieden.
174
Ontwerp van decreet tot aanvulling en aanpassing van ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid , Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011, nr.6, 12. 175 Artikel 133/12 nieuw DRO. 176 Ontwerp van decreet tot aanvulling en aanpassing van ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid , Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011, nr.6, 12. 177 Artikel 127 nieuw DRO. 178 Ontwerp van decreet tot aanvulling en aanpassing van ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid , Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011, nr.6, 12.
62
Deze afwerkingsregel is voor kritiek vatbaar. De facto maakt deze regeling zonevreemde nieuwbouw mogelijk, waarbij een opvulling tussen twee bestaande wachtgevels het landschap en de omgeving ten goede kan komen, maar een extra driegevelwoning naast één bestaande wachtmuur kan de omgeving ook veel schade toebrengen en zal de bestaande zonevreemde toestand alleen maar uitbreiden. Een effect dat juist niet beoogd zou mogen worden door een moderne wetgeving inzake ruimtelijke ordening. Bovendien doet deze mogelijkheid tot zonevreemde nieuwbouw afbreuk aan de rechtszekerheid en de rechtmatige verwachtingen die een burger met betrekking tot een perceel grond heeft.
152.
Bovendien wordt ook het toepassingsgebied van het planologisch attest voor bedrijven
verruimd:
In het huidige DRO kunnen enkel milieuvergunningsplichtige bedrijven een planologisch attest aanvragen. Het nieuwe decreet breidt dit uit tot bedrijven die onder de meldingsplicht vallen in het kader van het Milieuvergunningsdecreet179;
De regel dat enkel bedrijven met een bepaald omzetcijfer een planologisch attest kunnen aanvragen wordt geschrapt;
Op grond van het planologisch attest wordt het mogelijk dat een vergunning voor kortetermijnbehoeften wordt afgeleverd in afwijking van de geldende stedenbouwkundige voorschriften, het RUP of BPA.180
153.
Nog een nieuwe verwezenlijking is het „as-builtattest‟: een attest waarin wordt verklaard dat
handelingen betreffende een constructie niet of slechts marginaal van het vergunde of gemelde bouwplan afwijken.
Dit as-builtattest wordt door van overheidswege erkende (rechts)personen afgeleverd. Deze (rechts)personen beslissen binnen een ordetermijn van 30 dagen. Wanneer een meer dan marginale afwijking van het bouwplan wordt vastgesteld, kan de betrokkene de constructie in overeenstemming brengen met het plan, zonder dat voor deze aanpassingswerken een bijkomende stedenbouwkundige vergunning nodig.181
179
Artikel 133/15 nieuw DRO. Ontwerp van decreet tot aanvulling en aanpassing van ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid , Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011, nr.6, 13. 181 Ontwerp van decreet tot aanvulling en aanpassing van ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid , Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011, nr.6, 13. 180
63
II. BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST
154.
De ruimtelijke ordening in het Brussels Hoofdstedelijk gewest is anders opgevat dat de
ruimtelijke ordening in de andere twee gewesten. Het Brussels gewest kan beschouwd worden als één grote „stad‟ met zijn specifieke noden en beperkingen. Vele regels – ook inzake zonevreemdheid – staan in het teken van een „leefbaar‟ gewest, de verenigbaarheid van woon- en werkfuncties, het opwaarderen van achtergestelde wijken en het behouden van de weinige groenzones die het gewest telt. 155.
De basis van de stedenbouwkundige wetgeving in Brussel wordt gevormd door het Brussels
Wetboek van Ruimtelijke Ordening (hierna afgekort als BWRO). Het BWRO voorziet en regelt een hele reeks administratieve mechanismen en procedures zoals: de ontwikkelingsplannen: gewestelijk ontwikkelingsplan (GewOP) en gemeentelijke ontwikkelingsplannen (GemOP‟s); de
bestemmingsplannen:
gewestelijk
bestemmingsplan
(GBP)
en
bijzondere
bestemmingsplannen (BBP‟s); de stedenbouwkundige verordeningen; de vergunningen en attesten; de bescherming van het onroerend erfgoed (bescherming, inschrijving op de bewaarlijst, inventarisatie en registratie van het onroerend erfgoed, opgravingen, onteigeningen, subsidies); de inventaris van de niet-uitgebate ruimten,… 182 Belangrijk voor ons is het Gewestelijk Bestemmingsplan (GBP)183. Sinds het op 29 juni 2001 van kracht werd, is het Gewestelijk Bestemmingsplan het referentiekader voor alles wat met ruimtelijke ordening te maken heeft in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Dit GBP vervangt het gewestplan voor de Brusselse agglomeratie van 28 november 1979. Daarmee wordt voor het eerst een gewestplan volledig opgeheven.184 Het GBP bouwt verder op de krachtlijnen die door het GeWop zijn vastgelegd: Artikel 24 BWRO: “Het gewestelijk bestemmingsplan gaat uit van de richtsnoeren van het gewestelijk ontwikkelingsplan dat van kracht is op de dag dat het wordt goedgekeurd.”
182
Zie ook: http://www.bruxelles.irisnet.be/nl/citoyens/home/urbanisme/contexte_legal.shtml. Het GBP kan u online raadplegen op www.gbp.irisnet.be. 184 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 410. 183
64
156.
Op het gemeentelijk vlak vormen de BBP‟s een aanvulling op het GBP en verfijnen zij verder
de bestemming per zone. De regeling inzake zonevreemdheid van het GBP kan tot complicaties leiden als er een BBP aanwezig is. Vaak worden de mogelijkheden voor zonevreemde gebouwen in het GBP geformuleerd als een afwijking van “dit plan” waarbij de vraag rijst of desgevallend ook van een BBP kan worden afgeweken... Met het oog op de rechtszekerheid zou het aangewezen zijn om een globale regeling inzake zonevreemdheid op decretale basis vast te leggen.185
AFDELING 1. De voorschriften van het gewestelijk bestemmingsplan
1.1. Algemeen 157.
Het GBP bevat een aantal voorschriften. Eerst zijn er 15 algemene voorschriften die gelden
voor alle gebieden, vervolgens een aantal bijzondere voorschriften die de bestemmingsvoorschriften per gebied bevatten en tot slot nog 4 voorschriften in overdruk186. Het zijn de algemene voorschriften 0.9 tot 0.14 die meer specifiek betrekking hebben op zonevreemde gebouwen. Het GBP vormt de top in de hiërarchie van de verordenende plannen en is het equivalent van de gewestplannen in Vlaanderen en Wallonië.187 158.
Elke stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning die wordt afgeleverd moet in
overeenstemming zijn met dit GBP.188 Het is belangrijk op te merken dat, in tegenstelling tot wat de CWATUP of het DRO voorziet, het niet mogelijk is van de voorschriften van het GBP af te wijken door het verstrekken van een stedenbouwkundige vergunning. Het oorspronkelijke gewestplan van 28 december 1972 voerde afwijkingsmogelijkheden bij vergunning in voor zonevreemde gebouwen in de artikelen 21, 22 en 23. Het Vlaamse en Waalse gewest hebben deze afwijkingen geïntegreerd in hun wetgeving, maar in beide gewesten hebben deze afwijkingsmogelijkheden een verschillende evolutie ondergaan. Het Brussels Hoofdstedelijk gewest heeft de afwijkingsmogelijkheden geïntegreerd in zijn GBP. Bijgevolg kan men voor het Brussels hoofdstedelijk gewest niet spreken van een „afwijking‟ in de strikte zin van het woord.189
185
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 410. De voorschriften in overdruk zijn de gebieden van culturele, historische, esthetische waarde of voor stadsverfraaiing, het lint voor handelskernen, het punt van wisselend gemengd karakter en de structurerende ruimten. 187 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 413. 188 Artikel 28 BWRO: “Alle bepalingen van het gewestelijk bestemmingsplan hebben bindende kracht en verordenende waarde”. 189 B. LOUVEAUX & J. VAN YPERSELE, Le droit de l‟urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Brussel, De Boeck & Larcier, 2006, 721. 186
65
159.
Deze onmogelijkheid om op individuele wijze af te wijken van het GBP kent een bijzonder
belang toe aan de algemene voorschriften van het GBP. Deze voorschriften bestaan uit geschreven bepalingen die bepaalde bestaande situaties in ogenschouw nemen, zoals de bestaande zonevreemde gebouwen. Een aantal voorschriften hebben betrekking op zonevreemde gebouwen en proberen, hoewel ze in tegenspraak zijn met de andere voorschriften van het GBP, de strengheid van deze voorschriften te versoepelen en bepaalde projecten mogelijk te maken.
1.2. De algemene en bijzondere voorschriften van het GBP190
1.2.1. De algemene voorschriften
1.2.1.1. Voorschrift 0.9: Zonevreemde gebouwen
160.
Voorschrift 0.9 heeft betrekking op bestaande gebouwen die op stedenbouwkundig vlak niet
met het GBP overeenkomen, zijnde de gebouwen waarvan de in hun bouwvergunning vermelde bestemming niet overeenstemt met de voorschriften van het plan. Voorschrift 0.9 maakt het met betrekking tot deze gebouwen mogelijk om, niettegenstaande hun onverenigbaarheid met het GBP, bepaalde werken uit te voeren. Verbouwings-, afbraak- en wederopbouwwerken 161.
Er mogen verbouwingswerken, zware renovatiewerken of afbraak en wederopbouwwerken
worden uitgevoerd aan bestaande zonevreemde gebouwen, indien die handelingen en werken voldoen aan de volgende voorwaarden: 1° zij verhogen de bestaande vloeroppervlakte met niet meer dan 20 % per periode van 20 jaar. Op het ogenblik dat de 20 jaar verstrijkt waarin de uitbreiding van het gebouw gerealiseerd werd, is er een nieuwe feitelijke toestand gecreëerd. Een nieuwe termijn van 20 jaar zal beginnen lopen, met opnieuw de mogelijkheid om de vloeroppervlakte met 20% te vergroten. 190
De geldigheid van deze voorschriften staat ter discussie ; vb. D. VERHOEVEN, “Het eerste Brusselse Gewestelijk Bestemmingsplan: een praktisch overzicht.”, TROS 2002, 31 ev.
66
Moet deze 20% nu berekend worden op de initiële vloeroppervlakte of op de oppervlakte die na een eerste uitbreiding in de vorige 20-jarige periode tot stand is gekomen? Voorschrift 0.9 spreekt enkel over een uitbreiding van maximum 20% van de “bestaande vloeroppervlakte” zonder verder te preciseren wat hier nu exact mee bedoeld wordt. Beide opvattingen kunnen gevolgd worden, al naar gelang men argumenteert vanuit het standpunt van de administratie, dan wel vanuit het standpunt van de aanvrager van de vergunning.191 2° zij nemen de stedenbouwkundige kenmerken van het huizenblok192 in acht ; 3° zij worden onderworpen aan de speciale regelen van openbaarmaking.
Zonering. 162.
Voorschrift 0.9, 5de lid bepaalt dat de mogelijkheid tot verhoging bestaat niet in de volgende
gebieden die een zwarte lijst vormen: de groengebieden, de groengebieden met hoogbiologische waarde, bosgebieden, grondreservegebieden en de landbouwgebieden. De uitbreiding moet verenigbaar zijn met de hoofdbestemming van het gebied. In deze gebieden kunnen wederopbouwwerken enkel worden toegelaten wanneer het oorspronkelijke gebouw vernield is door heirkracht. In alle andere gebieden kunnen wederopbouwwerken altijd worden uitgevoerd.193
Functiewijziging. 163.
Het tweede lid van voorschrift 0.9 maakt het ook mogelijk voor deze gebouwen een
vergunning te krijgen voor een verandering van het gebruik of de bestemming “zoals die is toegelaten in de vorige vergunning, indien de nieuwe vergunning geen verandering van de bestemming van het gebied van het plan tot gevolg heeft”. Dit houdt in men de functie van het gebouw mag wijzigen in andere functie dan deze die in de stedenbouwkundige vergunning vermeld staat, zolang deze nieuwe functie conform de bestemmingplannen is. (infra randnummers 187-188)
191
P. COENRAETS, Droit notarial de l‟urbanisme et de l‟aménagement du territoire en Région de BruxellesCapitale, Brussel, larcier, 2007, 28. 192 Onder huizenblok verstaan we: “het geheel van al dan niet bebouwde terreinen, begrensd door verkeerswegen in de open lucht of door natuurlijke of gewestgrenzen.”. 193 B. LOUVEAUX & J. VAN YPERSELE, Le droit de l‟urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Brussel, De Boeck & Larcier, 2006, 725.
67
Verhouding met voorschrift 0.14 164.
Een belangrijke beperking op de mogelijkheden die voorschrift 0.9 voor zonevreemde
gebouwen creëert, wordt gevormd door voorschrift 0.14 en het KaTKO – systeem. “De handelingen en werken die afbraak, heropbouw of een verhoging van de vloeroppervlakte voor kantoren of voor activiteiten voor de vervaardiging van immateriële goederen tot gevolg hebben, zijn toegelaten niettegenstaande de toepassing van voorschrift 0.14.” “De vloeroppervlakte bestemd voor kantoren of voor activiteiten voor de vervaardiging van immateriële goederen wordt evenwel meegerekend overeenkomstig voorschrift 0.14 voor het bijwerken van het saldo van de in de maas toelaatbare vloeroppervlakte voor kantoren en voor activiteiten voor de vervaardiging van immateriële goederen .” (Een uitgebreide bespreking van de verhouding tussen beide artikelen: infra randnummers 180-82)
1.2.1.2. Voorschrift 0.10: Zonevreemde leegstaande bedrijfsgebouwen 165.
Voorschrift 0.10 betreffende leegstaande bedrijfsgebouwen kadert in de strijd tegen de
stadskankers en de leegstand. Dit voorschrift geldt enkel voor bedrijfsgebouwen, niet voor woongebouwen.
1.2.1.2.1. Herexploitatie: 166.
“De gebouwen opgericht vóór 1979, met uitsluiting van de woongebouwen, die niet zijn
geëxploiteerd gedurende een periode van vijf jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit plan, kunnen in aanmerking komen voor verbouwings- of renovatiewerken met het oog op hun herexploitatie.” Deze regeling geldt enkel voor gebouwen opgericht vóór 1979 omdat de regering van mening is dat deze datum een objectieve norm is die verband houdt met de inwerkingtreding van het gewestplan. Op die manier vormt het onderscheid dat gemaakt wordt tussen de gebouwen opgericht voor 1979 en deze opgericht na 1979 geen ongelijkheid in de zin van artikel 10 en 11 G.W. De toegelaten renovatie- en verbouwingswerken mogen zowel betrekking hebben op lichte als op zware renovatiewerken. Wederopbouw is daarentegen niet mogelijk omdat het niet beantwoordt aan de doelstelling van deze bepaling, nl. het wedergebruik van bestaande onroerende goederen.
68
De mogelijkheid om van deze bepaling gebruik te maken voor de gebouwen die dateren van voor 1979 is onbeperkt. Er staat geen termijn op de mogelijkheid tot herexploitatie. De vereiste dat de vijf jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van het GBP geen bedrijfsexploitatie mag hebben plaats gevonden, is van strikte toepassing. Vanaf het ogenblik dat er, zelfs gedurende een zeer korte periode, enige bedrijfsactiviteit is geweest gedurende deze vijfjarige periode, kan voorschrift 0.10 geen toepassing meer vinden. Het behoeft geen uitleg dat voor diegene die beroep wil doen op bovenstaande regeling, de bewijslast, nl. het leveren van een negatief bewijs uit een periode in het verleden, zeer zwaar is. 194
1.2.1.2.2. Herbestemming: 167.
“Nadat de handelingen en werken aan de speciale regelen van openbaarmaking zullen
onderworpen zijn en voor zover de woonkwaliteit van het huizenblok niet in het gedrang wordt gebracht, kunnen die gebouwen eveneens herbestemd worden binnen de perken van de voorschriften die voor het sterk gemengd gebied zijn bepaald. De herbestemming als kantoren is toegelaten niettegenstaande de toepassing van voorschrift 0.14. De vloeroppervlakte voor kantoren wordt evenwel in aanmerking genomen overeenkomstig voorschrift 0.14 voor het bijwerken van het saldo van de in de maas toelaatbare vloeroppervlakten voor kantoren en voor activiteiten voor de vervaardiging van immateriële goederen” Ook indien de maas waarin het bedrijfsgebouw valt verzadigd is, is er nog steeds de mogelijkheid om een leegstaand bedrijfsgebouw een nieuwe bestemming te geven als kantoorgebouw. De vloeroppervlakte zal wel meetellen voor het bereken van het saldo in die maas.
1.2.1.3. Voorschrift 0.11: Zonevreemde hinderlijke inrichtingen
168.
Dit voorschrift betreft de bestaande inrichtingen die milieukundig beschouwd niet
overeenstemmen met het GBP. Hiermee worden inrichtingen bedoeld waarvan de uitbating is onderworpen aan een voorafgaandelijk verleende milieuvergunning en die noodzakelijk is voor een bestemming die niet overeenstemt met de voorschriften van het plan.
194
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 422.
69
Voorschrift 0.11 bepaalt dat in zulk geval de uitbating van de inrichting mag voortgezet worden: “De uitbating van de installaties waarvoor een milieuvergunning vereist is en die noodzakelijk zijn voor een bestemming die niet overeenstemt met de voorschriften van het plan, mag voortgezet worden overeenkomstig de verkregen vergunning.” Het GBP heeft dus een eerbiedigende werking ten aanzien van de uitbating van installaties met een milieuvergunning die zonevreemd worden door de inwerkingtreding van het GBP. 169.
“De vergunning kan worden verlengd, hernieuwd of gewijzigd met inachtneming van de
reglementering betreffende de milieuvergunning.” De ratio legis van deze bepaling is dat men rechtszekerheid wil bieden aan de zonevreemde hinderlijke inrichtingen.195 Het gevolg van deze bepaling is dat de uitbater van dergelijke inrichting waarvan de bestemming niet overeenstemt met de voorschriften van het plan, niet enkel de uitbating van zijn inrichting kan voortzetten gedurende de duurtijd van zijn milieuvergunning, maar hij ook de verlening, hernieuwing en zelfs de wijziging van zijn milieuvergunning kan bekomen.196 Deze wijziging kan noodzakelijk zijn als de uitbater werken aan zijn inrichting wil uitvoeren zoals beschreven in voorschrift 0.9. 170.
Deze regeling is echter problematisch in relatie tot de milieuvergunningsordonnantie197.
Artikel 55 van deze ordonnantie verplicht de vergunningverlenende overheden immers rekening te houden met álle toepasselijke dwingende bepalingen. Hieronder vallen natuurlijk ook de regels inzake ruimtelijke ordening, het GBP heeft immers bindende kracht en verordenende waarde. Volgens TIMMERMANS valt het te betwisten dat het de Regering zou toekomen om, via een algemeen voorschrift van het GBP, de draagwijdte van datzelfde GBP bij te sturen voor zonevreemde hinderlijke inrichtingen.198 In dat geval zouden de bepalingen van het GBP slechts schijnbare garanties geven aan de zonevreemde inrichtingen.
195
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 423. B. LOUVEAUX & J. VAN YPERSELE, Le droit de l‟urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Brussel, De Boeck & Larcier, 2006, 727. 197 Ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen, BS 26 juni 1997. 198 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 423. 196
70
1.2.1.4. Voorschrift 0.12: Herbestemming en afbraak van woningen 171.
Voorschrift 0.12 heeft betrekking op de volledige of gedeeltelijke wijziging van het gebruik of
van de bestemming van een woning, evenals de afbraak van een woning. Deze werkzaamheden zijn enkel toegestaan in een woongebied met residentieel karakter, een typisch woongebied, een gemengd gebied, een sterk gemengd gebied of in een administratiegebied, onder een van de volgende voorwaarden: 1. op dezelfde plaats in woongebieden minstens dezelfde oppervlakte aan woongelegenheid behouden, of in het gebied, in gebieden met gemengd karakter en administratiegebied minstens dezelfde oppervlakte aan woongelegenheid behouden; 2. de uitoefening toelaten van een vrij beroep of de activiteit van een bedrijf voor intellectuele dienstverlening die afzonderlijk wordt uitgeoefend, onverminderd het uitvoeringspersoneel, voor zover de vloeroppervlakte voor die activiteiten beperkt is tot 45% van de vloeroppervlakte
van
de
bestaande
woning
en
die
activiteiten
zijn
die:
a) ofwel behoren bij de hoofdverblijfplaats van de persoon die de activiteit uitoefent ; b) ofwel behoren bij de hoofdverblijfplaats van één van de vennoten of bestuurders van de rechtspersoon die de activiteit uitoefent. 3. in een appartementsgebouw de uitoefening toelaten van een vrij beroep of de activiteit van een bedrijf voor intellectuele dienstverlening voor zover de vloeroppervlakte voor die activiteiten beperkt is tot 15% van de vloeroppervlakte van het ganse appartementsgebouw en die oppervlakte bij voorrang op de gelijkvloerse en de eerste verdieping ligt ; 4. de vestiging of de uitbreiding toelaten van een voorziening van collectief belang of van openbare diensten ; 5. de aanleg van een openbare groene ruimte toelaten ; 6. de herbestemming toelaten van een gebouw dat is ingeschreven op de bewaarlijst of dat volledig, of wat de hoofdelementen betreft, gedeeltelijk is beschermd, overeenkomstig voorschrift 0.8 ; 7. de oprichting van een handelszaak of de uitbreiding van een bestaande handelszaak binnen een lint voor handelskernen toelaten ; 8. de uitbreiding toelaten van een bestaande productieactiviteit ; 9. buiten een lint voor handelskernen de oprichting of de uitbreiding van een handelszaak toelaten voor zover zij gevestigd is op een gelijkvloerse verdieping die daarvoor is ontworpen.”
71
Voorschrift 0.12 valt uiteen in 2 categorieën als gevolg van algemeen voorschrift 0.1.199
172.
Voorschriften 0.12, 3° tot 6° zijn immers van toepassing ongeacht de beperkingen van de
bijzondere voorschriften: de nieuwe bestemming hoeft niet te beantwoorden aan de bijzondere voorschriften van het gebied, terwijl de andere onderdelen van voorschrift 0.12 cumulatief moeten gelezen worden met de bijzondere voorschriften. 200
1ste categorie: Zonevreemde bestemming door herbestemming of afbraak.
173.
Bij voorschrift 0.12 3° tot 6° heeft het feit dat de nieuwe bestemming niet hoeft te
beantwoorden aan de bijzondere voorschriften van dat gebied tot gevolg dat men een zonevreemde bestemming kan creëren. in een appartementsgebouw kan de uitoefening van een vrij beroep of de activiteit van een bedrijf voor intellectuele dienstverlening toegelaten worden, onder de voorwaarden bepaald in voorschrift 0.12, 3°; daarnaast is ook de afbraak of herbestemming van een woning mogelijk voor de vestiging of uitbreiding van een voorziening van collectief belang of openbare diensten (0.12,4°), de aanleg van openbare groene ruimten (0.12,5°) en de herbestemming van een beschermd of op de bewaarlijst ingeschreven gebouw (0.12,6°)
2de categorie: Herbestemming of afbraak van woningen in andere gevallen.
174.
Voor de tweede categorie is dit voorschrift daarentegen een beperking op zoneconforme
bestemmingen: woningen kunnen “slechts” herbestemd of afgebroken worden in de vermelde gebieden en in de limitatief opgesomde gevallen: woongebied met residentieel karakter, typisch woongebied, gemengd gebied, sterk gemengd gebied of administratiegebied. De nieuwe bestemming moet conform de bijzondere voorschriften van het GBP zijn.
199
Voorschrift 0.1: “Deze algemene voorschriften zijn van toepassing op al de gebieden van het plan, ongeacht de grenzen en beperkingen bepaald in de bijzondere voorschriften die erop van toepassing zijn ; de algemene voorschriften 0.2, 2e lid, 0.3, 0.4, 0.5, 0.6, 0.12, met uitzondering van de punten 3° tot 6°, 0.13 en 0.14, zijn niettemin van toepassing bovenop de bijzondere voorschriften.” 200 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 424.
72
Voorschrift 0.12, 1°
175.
Herbestemming of afbraak van woningen is mogelijk
1) in woongebieden als minstens dezelfde oppervlakte aan woongelegenheid op dezelfde plaats wordt behouden. 2) in gebieden met een gemengd karakter en administratiegebied als minstens dezelfde oppervlakte aan woongelegenheid in het gebied wordt behouden. De regering was van mening dat de verplichting om in nieuwe woonoppervlakte te voorzien ook moest gelden in gebieden met een gemengd karakter en administratiegebied om het gemengd karakter van deze gebieden te behouden. Deze nieuwe woonoppervlakte moet in woongebieden op dezelfde plaats worden voorzien, in gemengde en administratiegebieden slechts binnen hetzelfde gebied. TIMMERMANS is van mening dat dit een onwettige stedenbouwkundige last is.201
Voorschrift 0.12, 2°
176.
De afbraak of herbestemming van een woning is ook toegestaan wanneer dit de uitoefening
toelaat van een vrij beroep of de activiteit van een bedrijf voor intellectuele dienstverlening die afzonderlijk wordt uitgeoefend, onverminderd het uitvoeringspersoneel. Hierbij moet aan volgende voorwaarden voldaan zijn: De vloeroppervlakte voor die activiteiten moet beperkt zijn tot 45% van de vloeroppervlakte van de bestaande woning202; De activiteiten die in het gebouw zullen worden uitgeoefend moeten ofwel horen bij de hoofdverblijfplaats van de persoon die de activiteit uitoefent, ofwel horen bij de hoofdverblijfplaats van één van de vennoten of bestuurders van de rechtspersoon die de activiteit uitoefent.
201
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 424; Volgens algemeen voorschrift 0.1 van het GBP zijn voorschriften 0.12, 3° tot 6° immers van toepassing ongeacht de beperkingen van de bijzondere voorschriften, terwijl de andere onderdelen van voorschrift 0.12 cumulatief moeten gelezen worden met de bijzondere voorschriften. 202 Belangrijk hierbij op te merken is dat men deze beperking kan omzeilen door eerst een vergunning aan te vragen voor een uitbreiding en nadien voor een bestemmingswijziging.
73
Afbraak of herbestemming is enkel toegestaan voor zover de intellectuele dienstverlening afzonderlijk wordt uitgevoerd. De ratio legis van deze voorwaarde is het vermijden van grote beroepscomplexen, die niet overeenstemmen met de woonfunctie. Deze voorwaarde staat er niet aan in de weg dat ook een huisarts met secretaresse en stagiair van deze mogelijkheid gebruik kan maken. De 45% drempel moet ervoor zorgen dat meer dan de helft van de oppervlakte van een bestaande woning als woongelegenheid gebruikt wordt, zodat de bestaande huisvesting gegarandeerd blijft.
Voorschrift 0.12, 7°
177.
“De herbestemming of afbraak van een woning is ook toegestaan voor de oprichting van een
handelszaak of de uitbreiding van een bestaande handelszaak binnen een lint voor handelskernen.” De linten voor handelskernen vallen onder de voorschriften betreffende gebieden in overdruk. Meer bepaald onder voorschrift 22: het lint voor handelskernen. Deze regels beperken de vloeroppervlakte voor handelszaken per project en per gebouw tot 1.000 m². Onder strikte voorwaarden is een uitbreiding tot 2.500 m² mogelijk, maar van deze mogelijkheid kunnen zonevreemde handelszaken geen gebruik maken.
Voorschrift 0.12, 9°
178.
Buiten een lint voor handelskernen de oprichting of de uitbreiding van een handelszaak
toelaten voor zover zij gevestigd is op een gelijkvloerse verdieping die daarvoor is ontworpen.
Voorschrift 0.12, 8°
179.
De herbestemming of afbraak van woningen is ten slotte ook mogelijk voor “activiteiten die
de uitbreiding toelaten van een bestaande productieactiviteit” De praktische draagwijdte van deze bepaling wordt ernstig beperkt doordat, zoals hoger reeds gezegd, enkel zoneconforme productieactiviteiten in aanmerking komen.
74
1.2.1.5. Specifieke regel op het niveau van het beheer van de vergunningsaanvragen: voorschrift 0.14: De kaart van de saldi van toelaatbare kantooroppervlakte.
180.
Een van de hoofdbekommernissen van het Brussels gewest inzake ruimtelijke ordening is de
verenigbaarheid van de talrijke kantoorgebouwen met een leefbare stad, met voldoende ruimte voor (betaalbaar) wonen, ontspanning,... Het gewestplan beperkte hiertoe reeds de toelaatbare kantooroppervlakte tot 10% van de terreinoppervlakte van het betrokken huizenblok in typisch woongebied, en tot 20 % van de terreinoppervlakte in een gemengd woon- en bedrijfsgebied. Ook het GBP bevat regels die de druk van de tertiaire sector op de leefbaarheid van de stad moeten beperken; meerbepaald het algemeen voorschrift 0.14 en de kaart met de toelaatbare kantooroppervlakte (KaTKO). 181.
Het KaTKO - systeem gaat niet inwerken op het niveau van het gewestplan door beperkende
bestemmingsvoorschriften op te leggen, maar is een systeem van beheer van vergunningsaanvragen.203
Het KaTKO - systeem is bovendien van toepassing bovenop de bijzondere voorschriften inzake kantoorgebouwen in woongebieden en gebieden met een gemengd karakter (alg. voorschrift 0.1). 182.
Het GBP deelt het grondgebied van het Brussels gewest op in 133 “mazen”. Voor elk van deze
mazen vermeldt kaart 7 van het GBP het saldo van de toegelaten vloeroppervlakten per 29 juni 2001 voor kantoren204 en voor activiteiten voor vervaardiging van immateriële goederen205, respectievelijk in woongebieden en in gebieden met een gemengd karakter.
Het saldo, zoals vermeldt in kaart 7, werd bekomen door het verschil te maken tussen de toegelaten kantooroppervlakte en de bestaande kantooroppervlakte.
203
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 425. Wat er onder « kantoren » wordt verstaan, wordt gedefinieerd in het glossarium van het GBP. Belangrijk op te merken is dat in de definitie de beroepsruimte van medische en paramedische vrije beroepen niet als kantoor wordt beschouwd. Dit omwille van de sociale finaliteit van deze beroepen en de noodzaak dat deze beroepen dicht bij de bevolking, in de woonwijken, moeten kunnen worden uitgeoefend. Ook bankagentschappen worden omwille van hun toegankelijkheid voor het publiek en de verkoop van hun diensten niet beschouwd als kantoren maar als een handelszaak. GBP, BS 14 juni 2001, 20.265. 205 Het glossarium van het GBP definieert ook wat onder “activiteiten voor de vervaardiging van immateriële goederen” GBP, BS 14 juni 2001, 19.816. 204
75
De toegelaten kantooroppervlakte wordt berekend op basis van volgende regel: 1,5% van de bebouwbare vloeroppervlakte in woongebied met residentieel karakter 3,5% in typisch woongebied 9 % in gemengde gebieden 15% in sterk gemengd gebied De toegelaten saldi worden permanent bijgewerkt op basis van de verleende vergunningen en de uitgevoerde werken. Het GBP stelt evenwel vast dat de meeste mazen reeds verzadigd zijn. In die mazen is het saldo dus negatief, en kunnen geen vergunningen meer worden verleend voor bijkomende kantoorgebouwen. Naarmate de verzadiging van de mazen toenam, zijn de uitzonderingen op dit KaTKO – systeem voor de praktijk steeds in belang gaan toenemen.
We onderscheiden 2 groepen van uitzonderingen206: 1° In deze eerste groep van uitzonderingen wordt bij de vergunningsaanvraag geen rekening gehouden met de KaTKO en wordt deze ook niet bijgewerkt. Deze uitzonderingen betreffen met name: vloeroppervlakten van kantoren kleiner dan 75 m². vloeroppervlakten van kantoren groter dan 75m² en kleiner dan of gelijk aan 200m² voor zover de vloeroppervlakte beperkt is tot 45 % van de totale oppervlakte van de bestaande woning. Bovendien is vereist dat deze kantoren horen bij hetzij de hoofdverblijfplaats van de persoon die de activiteit uitoefent, hetzij bij de hoofdverblijfplaats van één van de vennoten of bestuurders van de rechtspersoon die de activiteit uitoefent. Kantoren die deel uitmaken van totaalprojecten gericht op de herstructurering van de stadsomgeving en die betrekking hebben op een aantal vervallen en verlaten gebouwen of braakliggende gronden. Dit onder de voorwaarden bepaald in voorschrift 4.4.
2° In de tweede groep van uitzonderingen wordt geen rekening gehouden met de KaTKO bij de vergunningsaanvraag, maar wordt het saldo van de toelaatbare oppervlakte van de maas wél bijgewerkt. Het is deze groep van uitzonderingen die ook van belang is voor de zonevreemde gebouwen. 206
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 426-427.
76
De uitzonderingen zijn de volgende: Vloeroppervlakten voor de uitoefening van een vrij beroep of een onderneming van vrije dienstverlening, op voorwaarde dat ze beperkt zijn tot 15 % van de vloeroppervlakte van het gebouw en dat ze zich bij voorrang op het gelijkvloers of de eerste verdieping van het gebouw bevinden. De vloeroppervlakten bestemd voor activiteiten voor vervaardiging van immateriële goederen in een bestaand gebouw dat niet voor huisvesting bestemd is op de dag van inwerkingtreding van het plan. Bijgevolg zijn, in tegenstelling tot kantoren, de productieactiviteiten voor immateriële goederen toegelaten niettegenstaande de overschrijding van de KaTKO wanneer deze tot doel heeft bestaande, niet voor woningen bestemde gebouwen op datum van de inwerkingtreding van het plan te herbestemmen.207 Algemeen voorschrift 0.8: de herbestemming van een beschermd of op de bewaarlijst ingeschreven goed. Algemeen voorschrift 0.9: de afbraak- en heropbouwwerken van of verhoging van de vloeroppervlakte van zonevreemde kantoren of van zonevreemde activiteiten voor vervaardiging van immateriële goederen. Algemeen voorschrift 0.10: de herbestemming van bepaalde leegstaande bedrijfsgebouwen opgericht vóór 1979.
1.2.2. De bijzondere voorschriften 183.
Deze “bijzondere” voorschriften van het GBP zijn specifieke bepalingen betreffende de
bodembestemming die voor elk type van gebied gelden en naast de algemene voorschriften voorkomen. Elk gebied krijgt door een bijzonder voorschrift één of meerdere hoofdbestemmingen (deze gebieden zijn bestemd voor... vb. huisvesting) en één of meerdere secundaire bestemmingen (deze gebieden kunnen eveneens worden bestemd voor...vb. kantoren, handelszaken en hotelinrichtingen) Bijvoorbeeld: Het eerste bijzonder voorschrift behandelt de woongebieden met residentieel karakter. Deze gebieden zijn bestemd voor huisvesting (hoofdbestemming). Daarnaast kunnen ze worden bestemd voor kantoren waarvan de vloeroppervlakte, per onroerend goed, beperkt is tot 250 m² (secundaire bestemming). Zolang men binnen deze beperkingen blijft in het creëren van een secundaire bestemming, is dit zoneconform. 207
GBP, BS 14 juni 2001, 19.816.
77
AFDELING 2. Planologische oplossingen.
184.
Op het gemeentelijk vlak vormen de BBP‟s een aanvulling op het GBP in de bepaling van de
bestemmingen per zone. BBP‟s kunnen op eigen initiatief of op vraag van de regering door de gemeente worden opgesteld. In bepaalde gevallen kunnen ook buurtbewoners het initiatief hiertoe nemen. 185.
Voor wat de hiërarchie tussen het GBP en het BBP betreft, dient een onderscheid te worden
gemaakt op basis van het feit of het BBP dateert van vóór of na het GBP: 1) Voor wat een BBP van voor het GBP betreft, is de situatie complex in de hypothese dat hun bepalingen onverenigbaar zijn. In deze gevallen dienen de bepalingen van het BBP die niet verenigbaar zijn met deze van het GBP, te worden beschouwd als zijnde impliciet opgeheven, wat geval per geval moet worden bekeken208. De regel dat een hoger plan de strijdige bepalingen van een lager, ouder plan opheft is vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie209 en de Raad van State210. Toch is het gevolg van deze strijdigheid, zijnde de impliciete opheffing van de bepalingen van het BBP die onverenigbaar zijn met het GBP, het voorwerp geweest van een jarenlange twist tussen de Brusselse ordonnantiegever en de Raad van State.211 Het praktisch onderzoek van de verhouding tussen het GBP en de BPP‟s zal als volgt in zijn werk gaan: Op grond van kaart nr. 2 van het GBP met de bestaande rechtstoestand kan nagegaan worden of er voor het betrokken perceel een BBP bestaat. Als dit het geval is, moet bij de gemeente nagegaan worden wat de bepalingen van het BBP in kwestie inhouden. Vervolgens moet worden nagegaan of de bepalingen van het BBP nog verenigbaar zijn met het GBP. Over de concrete afweging van het BBP ten opzichte van het GBP, is er de omzendbrief nr. 15 “betreffende het stelsel van de impliciete opheffing”. 212
208
Deze vraag maakt het voorwerp uit van een ministeriële omzendbrief nr. 5 van 15 juni 2001 waarin het stelsel van de impliciete opheffing werd toegelicht. 209 Cass. 9 mei 1985, RW 1985-86, 446, noot L.P. Suetens; Rev. not.b. 1985, 454, concl. Adv-gen. Liekendael; JT 1986, 543, met noot J.-M. Favresse; Cass. 13 september 1985, Arr. Cass. 1985-86, 37; Cass. 13 april 1995, AC 1995, 411; Pas. 1995,I, 425, concl. Adv.-gen. Janssens de Bisthoven. 210 Vaste rechtspraak vanaf: RvS 20 december 1983, nr. 23.832, Steeno. Zie ook bv. RvS 13 juni 1985, nr. 25.465, gemeente Wemmel. 211 Lees meer hierover in: W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 414-415. 212 Zie omzendbrief nr. 15 betreffende de impliciete opheffing. (BS 28 juni 2001, 22.334), zie ook: D. VERHOEVEN, “Het eerste Brusselse Gewestelijk Bestemmingsplan: een praktisch overzicht”, TROS 2002, 33.
78
Volgens deze omzendbrief heft het GBP impliciet de bepalingen van het BBP op in drie gevallen: 1. het BBP is strijdig met de algemene voorschriften van het GBP die wezenlijke elementen van het plan vormen (dit zijn een aantal onderdelen van de algemene voorschriften 0.7 tot en met 0.11 die in de omzendbrief worden opgesomd); 2. het BBP is soepeler dan de bijzondere voorschriften van het GBP; 3. het BBP laat de hoofdbestemmingen van de bijzondere voorschriften van het GBP niet toe. In alle andere gevallen is er volgens de omzendbrief geen impliciete opheffing.213
2) Het BBP dat dateert van na de GBP moeten in principe het GBP naleven. Artikel 42 van het BWRO stelt evenwel dat: “Het bijzonder bestemmingsplan mag afwijken van het vigerende gewestelijk bestemmingsplan, mits behoorlijk met redenen omkleed en onder de volgende voorwaarden : 1° er mag geen afbreuk worden gedaan aan de wezenlijke elementen van het gewestelijk bestemmingsplan noch aan de bepalingen van dit plan die de aan de bijzondere bestemmingsplannen aan te brengen wijzigingen aanduiden; 2° de afwijking moet gegrond zijn op economische, sociale, culturele of milieubehoeften die niet bestonden op het ogenblik dat het gewestelijk bestemmingsplan werd vastgesteld of goedgekeurd; 3° er moet worden aangetoond dat de nieuwe bestemming beantwoordt aan de bestaande feitelijke mogelijkheden van aanleg. In dergelijk geval houden de bepalingen van het gewestelijk bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken op te gelden.” Enkel voor zover voldaan is aan deze 3 voorwaarden zal een BBP kunnen afwijken van het GBP.
186.
In een aantal gevallen voorziet het GBP zelf dat de bestemming van een gebied bij BBP kan
worden omgevormd tot een andere bestemming. Zo bepalen de bijzondere voorschriften 8, 9 en 14 dat de gebieden voor voorzieningen van collectief belang of van openbare diensten, spoorweggebieden en begraafplaatsgebieden mits opmaak van een BBP “genieten van de bijzondere voorschriften toepasbaar in sterk gemengd gebied”. 213
Zie ook: P. COENRAETS, Droit notarial de l‟urbanisme et de l‟aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Gent, Larcier, 2007, 31-36.
79
Mits aanvaarding van een BBP kunnen in de drie vermelde gebieden de bijzonder voorschriften van het sterk gemengd gebied worden toegepast. De fundamentele vraag is of voor deze categorie van omvormende BBP‟s (die de ene bestemming van het GBP omvormen naar de andere bestemming voorzien in het GBP) de strikte voorwaarden vervuld zijn waaraan een BBP dat afwijkt van het GBP moet voldoen? Aangezien artikel 42 BWRO geen uitzonderingen bepaalt op de voorwaarden waaraan een afwijkend BBP moet voldoen, moeten ook de „omvormende BBP‟s‟ aan de drie cumulatieve voorwaarden voldoen.214
AFDELING 3. Zonevreemde functiewijzigingen
187.
In tegenstelling tot de Vlaamse en Waalse wetgeving die enkel spreken van
bestemmingswijziging (Waals gewest) of functiewijziging (Vlaams gewest), maakt de Brusselse regelgever een onderscheid tussen functiewijzigingen en bestemmingswijzigingen: les changements d‟utilisation. Dit is een wijziging van de bestaande feitelijke functie van een gebouw. Deze functiewijziging is enkel vergunningsplichtig voor zover ze is opgenomen in het Besluit van 12 december 2002215. De regering heeft deze lijst opgesteld in overeenstemming met de bestemmingen zoals deze door het GBP zijn vastgesteld. Kort samengevat komt de regeling zoals uitgewerkt in het besluit van 12 december 2002 erop neer dat in zones bestemd voor economische activiteit een grote soepelheid met betrekking tot functiewijzigingen aan de dag wordt gelegd en geen vergunning vereist is, daar waar in „zwakke‟ zones (woongebied, groenzones,…) bepaalde functiewijzigingen wel aan een vergunningsplicht onderworpen zijn. Les changements de destination et d‟affectation, hebben betrekking op de wijziging van de bestemming zoals deze is aangegeven in de stedenbouwkundige vergunning, respectievelijk de bestemmingsplannen. Bovenstaande regeling inzake functie- en bestemmingswijzigingen is van toepassing op zoneconforme gebouwen.
214
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 419. Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 12 december 2002 betreffende de aan een stedenbouwkundige vergunning onderworpen wijzigingen van gebruik, BS 20 januari 2003. 215
80
188.
Wat de zonevreemde gebouwen betreft, bevatten de algemene voorschriften (0.8, 0.9, 0.10 en
0.12) enkele regels die een functiewijziging (changement d‟utilisation) of een bestemmingswijziging (changement de destination) in afwijking van de bestemming zoals vastgelegd in de stedenbouwkundige vergunning mogelijk maken. Het is niet mogelijk de bestemming van een zonevreemd gebouw te wijziging in afwijking van de bestemmingsplannen. (zie voorschrift 0.9)216
3.1. De herbestemming van zonevreemde monumenten (onroerend erfgoed)
189.
Algemeen voorschrift 0.8 voorziet in de mogelijkheid om, met het oog op de bescherming van
het erfgoed, de bestemming van het monument te wijzigen. Voor zover bewezen is dat de oorspronkelijke bestemming van het goed onmogelijk kan worden behouden zonder de architecturale structuur te wijzigen, kan het monument bestemd worden voor: huisvesting, productieactiviteiten, handelszaken, kantoren of hotelinrichting.217 De handelingen en werken moeten aan de speciale regelen van openbaarmaking worden onderworpen en vereisen het advies van de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen. Voorschrift 0.8 geldt niettegenstaande de toepassing van het voorschrift 0.14 voor wat betreft de herbestemming als kantoren.
3.2. Functiewijzing van zonevreemde gebouwen: voorschrift 0.9
190.
Dit voorschrift is van toepassing op bestaande gebouwen waarvan de bestemming vermeld in
de bouwvergunning of waarvan, bij ontstentenis van zo‟n vergunning, het geoorloofd gebruik, niet overeenstemt met de voorschriften van het plan.218 Voorschrift 0.9 heeft enkel betrekking op functiewijzigingen en wijzigingen van de bestemming zoals aangegeven in de vergunning. Het kan niet worden toegepast om een functiewijziging door te voeren in afwijking van de bestemmingplannen. “Voor die gebouwen kan ook een vergunning worden afgeleverd voor de verandering van het gebruik of de bestemming, zoals die is toegelaten in de vorige vergunning, indien die nieuwe vergunning geen verandering van bestemming van het gebied van het plan tot gevolg heeft.” 216
J. VAN YPERSELE, “Quelques évolutions récentes en matière de changement d‟utilisation, de destination et d‟affectation”, Immobilier 2003, 3-5. 217 P. COENRAETS, Droit notarial de l‟urbanisme et de l‟aménagement du territoire en Région de BruxellesCapitale, Brussel, Larcier, 2007, 30. 218 J. VAN YPERSELE, “Quelques évolutions récentes en matière de changement d‟utilisation, de destination et d‟affectation”, Immobilier 2003, 3-6.
81
Het doel van deze bepaling is de leegstand te vermijden van gebouwen die zijn opgetrokken voor een specifieke economische of industriële activiteit, die niet meer overeenstemt met de bepalingen van het GBP, door hen toe te laten in beperkte mate de activiteiten uitgeoefend in het onroerend goed te wijzigen. Het GBP laat dus een activiteit toe met dezelfde bestemming, maar die een wijziging kan impliceren van het bestaande feitelijk gebruik of van de bestemming zoals aangegeven in de vergunning, zelfs indien de bestemming van dat gebouw niet in overeenstemming is met de bijzondere voorschriften van het GBP.219
3.3. Herbestemming zonevreemde leegstaande bedrijfsgebouwen: voorschrift 0.10 191.
Zie supra bij de bespreking van voorschrift 0.10
3.4. Herbestemming en afbraak van woningen: voorschrift 0.12 192.
Zie supra bij de bespreking van voorschrift 0.12
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
4.1. Het Prioritair Actieprogramma (PAP)
193.
Teneinde de ontwikkeling van bepaalde achtergestelde wijken in het Brussels hoofdstedelijk
gewest te bevorderen, kan de Regering beslissen tot de opmaak van “prioritaire actieprogramma‟s”. Deze PAP‟s maken het mogelijk in bepaalde wijken projecten van openbaar nut te realiseren die voornamelijk van belang zijn voor de sociale en economische vooruitgang en de kwaliteit van het leven, waarbij de inwoners van het Gewest de zorg voor een harmonische ordening wordt gegarandeerd. De Regering bepaalt de wijken die in aanmerking komen voor een prioritair actieprogramma.220
219
B. LOUVEAUX & J. VAN YPERSELE, Le droit de l‟urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Brussel, De Boeck & Larcier, 2006, 726. 220 Bijvoorbeeld: Besluit van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ter goedkeuring van het prioritair actieprogramma ' Crystal ' gelegen op het grondgebied van de gemeente Sint-Jans-Molenbeek: http://www.ejustice.just.fgov.be/doc/rech_n.htm.
82
De wijken moeten gekenmerkt zijn door een achteruitgang van de stedenbouwkundige situatie die zich onder meer uit door een aanzienlijke achteruitgang van het bebouwde erfgoed, de aanwezigheid van niet-bebouwde of leegstaande onroerende goederen, openbare ruimten in slechte staat, onbewoonde onroerende goederen en een achteruitgang van de sociale eenheid die zich uit door een hoog werkloosheidspercentage en een lage scholingsgraad.221 Het prioritair actieprogramma vermeldt onder meer voor dat bepaalde gebied de gedetailleerde bestemming van de bodem, de maatregelen inzake de aanleg van de openbare ruimte en de voorschriften die erop betrekking hebben.222
194.
Het
prioritair
actieprogramma
mag
van
de
bepalingen
met
betrekking
tot
de
bodembestemming van de vigerende plannen afwijken mits behoorlijk met redenen omkleed te zijn en onder de volgende voorwaarden: de afwijking moet gestoeld zijn op dringende en bestaande en/of nieuwe behoeften van sociale, economische, culturele en milieuaard; er moet worden aangetoond dat de nieuwe bestemming tegemoetkomt aan de bestaande feitelijke mogelijkheden van aanleg.
In dergelijke gevallen houden de bepalingen van de plannen waarvan wordt afgeweken op te gelden gedurende de geldigheidsduur van het prioritair actieprogramma. Na afloop van het PAP zouden de aanlegplannen gaan herleven. De gevolgen van de strijdigheid van een onder een PAP gerealiseerd project met de plannen van aanleg zijn niet geregeld. De Raad van State223 heeft er dan ook op gewezen dat deze gevolgen onaanvaardbaar zijn.224 Dit nieuwe instrument werd in 1998 in de Brusselse regelgeving geïntroduceerd.225
221
D. LINDEMANS, “de hiërarchie van de aanlegplannen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest overhoop gegooid?”, TROS 1998, 585. 222 D. LINDEMANS, “de hiërarchie van de aanlegplannen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest overhoop gegooid?”, TROS 1998, 586. 223 Gedr. St. Br.H.Raad, zitting 1997-98, stuk A-263/1,18. 224 D. LINDEMANS, “de hiërarchie van de aanlegplannen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest overhoop gegooid?”, TROS 1998, 586. 225 X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 39.
83
4.2. De aanleg van groene ruimten: voorschrift 0.2
195.
“De aanleg van groene ruimten is toegelaten zonder beperking in alle gebieden, namelijk om
bij te dragen tot de verwezenlijking van het groen netwerk.” De verklarende woordenlijst bij het GBP bepaalt wat er onder “groen netwerk” moet worden verstaan: Principe van ecologische, sociale en landschappelijke inrichting van de openbare en private ruimten dat tot uiting komt in de doelstellingen van het GewOP of zijn uitvoeringsinstrumenten, met als doel:
1) het aanleggen of verbeteren van verbindingen tussen de groene ruimten door beplantingen, wandelruimten of ongeacht welke groenstrook; 2) te zorgen voor een adequate ruimtelijke en functionele spreiding van de groene ruimten (voor recreatieve, landschappelijke, ecologische en pedagogische doeleinden), rekening houdend met de behoeften van de inwoners en de stedelijke ecologie; 3) te voorzien in een overgang tussen centrale gebieden en natuurontwikkelingsgebieden door middel van verbindingsgebieden.
Planologisch zijn de grenzen van het groen netwerk niet meer vastgelegd. De contouren van het netwerken werden door het eerste Gewop vastgelegd, dat inmiddels buiten werking is gesteld. Het tweede Gewop heeft geen dergelijk kaart meer opgenomen.226
4.3. Voorzieningen van collectief belang of van openbare diensten: voorschrift 0.7
196.
De verwezenlijking van voorzieningen van collectief belang of van openbare diensten is
mogelijk in alle gebieden, voor zover deze voorzieningen verenigbaar zijn met de hoofdbestemming van het betrokken gebied en met de kenmerken van het omliggend stedelijk kader. Zo is bijvoorbeeld een crèche (een openbare dienst) mogelijk in woongebied, voor zover deze verenigbaar is met de hoofdbestemming van het gebied, zijnde het wonen en met de kenmerken van het omliggend stedelijk kader. In de groengebieden, de groengebieden met hoogbiologische waarde, de bosgebieden, de parkgebieden en de landbouwgebieden kunnen die voorzieningen evenwel slechts de gebruikelijke aanvulling van en het toebehoren bij hun bestemming zijn.
226
W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 419.
84
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
197.
Artikel 98 §2 BWRO bepaalt dat “De Regering de lijst kan vaststellen van de werken en
handelingen waarvoor, wegens hun geringe omvang, geen vergunning vereist is.” Bij besluit van 13 november 2008227 heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering de lijst vastgesteld van de werken en handelingen die vrijgesteld zijn van een stedenbouwkundige vergunning.
Alle bepalingen, op één na, zijn van toepassing voor zover de werken en handelingen niet afwijken van
een
bestemmingsplan,
van
een
stedenbouwkundige
verordening
of
van
een
verkavelingsvergunning. Enkel artikel 30 dat betrekking heeft op het plaatsen van zendmasten van telecommunicatie is ook van toepassing indien de werken en handelingen afwijken van de inhoud van de bestemmingsplannen, dus bij zonevreemde gebouwen.
AFDELING 6. Planschade en planbaten
6.1. Planschade
198.
Artikel 81 § 1 BWRO: “Schadevergoeding is al naar het geval verschuldigd door het Gewest
of de gemeente, wanneer het verbod om te bouwen of te verkavelen voortvloeiend uit een bestemmingsplan met bindende kracht een einde maakt aan het gebruik waarvoor een goed normaal bestemd is op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van het plan in zoverre de bepalingen ervan verordenende waarde en bindende kracht hebben” Enkel de waardevermindering die voortvloeit uit het GBP zelf komt in aanmerking voor vergoeding, waarbij een waardevermindering van minder dan 20% niet in aanmerking komt voor vergoeding. De waardevermindering die voor vergoeding in aanmerking komt, is het verschil tussen enerzijds de waarde van dat goed op het ogenblik van de verwerving, geactualiseerd tot op de dag van het ontstaan van het recht op schadevergoeding en verhoogd met de voor 29 juni 2001 gedragen lasten en kosten en anderzijds de waarde van dat goed op het ogenblik van het ontstaan van het recht op schadevergoeding na de inwerkingtreding van het GBP.228
227
Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering tot bepaling van de handelingen en werken die vrijgesteld zijn van een stedenbouwkundige vergunning, van het advies van de gemachtigde ambtenaar, van de gemeente of van de Koninklijke commissie voor monumenten en landschappen of van de medewerking van een architect, BS 02.12.2008. 228 W. TIMMERMANS, “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 428,
85
199.
De minderwaarde tengevolge van de bestemmingswijziging door het GBP ontstaat op het
ogenblik van de inwerkingtreding van het plan, maar het recht op schadevergoeding ontstaat pas als een daad wordt gesteld die de minderwaarde tot uiting brengt. “Het recht op schadevergoeding ontstaat ofwel bij de weigering van een stedenbouwkundige vergunning of van een verkavelingsvergunning, ofwel bij de afgifte van een negatief stedenbouwkundig attest, waartegen de beroepen waarin voorzien in dit Wetboek niet meer kunnen worden ingesteld. Het kan eveneens ontstaan op het ogenblik van de verkoop van het goed.” Sinds het arrest van het Hof van Cassatie van 17 maart 2000229 staat vast dat de vordering inzake planschade in elk geval verjaart 10 jaar na de inwerkingtreding van het plan als er geen daad wordt gesteld die de minwaarde tot uiting brengt. Voor zover een vergunning wordt aangevraagd binnen deze 10-jarige termijn, kan de termijn wel langer zijn dan 10 jaar. Artikel 81 BWRO somt ook nog een aantal gevallen op waarin de vergoeding voor planschade niet verschuldigd is, verminderd of geweigerd kan worden.
6.2. Planbaten 200.
In het Brussels hoofdstedelijk gewest is vooralsnog geen planbatenheffing.
229
Cass. 17 maart 2000, nr.185, met concl. Adv.-gen. Bresseleers; RW 2000-01, 343, concl. Adv.-gen. Bresseleers; TROS 2000, 172, noot S. Lust.
86
III. WAALS GEWEST
201.
De plannen die de bodembestemming bepalen in het Waals gewest zijn de gewestplannen 230
en de gemeentelijke plannen van aanleg231. Bovendien wordt de bodembestemming ook bepaald door het regeringsbesluit genomen ter uitvoering van artikel 168 CWATUPE, dat de zones bepaalt voor de sanering van sites van economische activiteit, wanneer deze beslissing een nieuwe bestemming aan deze zones wenst te geven of een specifiekere bestemming dan deze die voortvloeit uit het gewestplan of het gemeentelijke plan van aanleg. De CWATUPE bevat verschillende regels die het mogelijk maken om in welbepaalde gevallen af te wijken van de voorschriften van het gewestplan. Dit kan ofwel door het opmaken van een gemeentelijk plan van aanleg232 (planologische oplossing) ofwel door het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning.233
AFDELING 1. Ad hoc oplossingen door middel van een vergunning voor zonevreemde werken (en gebeurlijk ook voor exploitatie)
202.
Reeds sedert de Stedenbouwwet van 1962 heeft de wetgever mogelijkheden in de wet
voorzien om bij vergunning af te wijken van de bestemmingsplannen en –voorschriften.234 Het huidige artikel 113, alinea 1 CWATUPE omschrijft deze mogelijkheid als volgt: “een stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend in afwijking van het gewestplan, het gemeentelijk plan van aanleg, de stedenbouwkundige verordening of de verkavelingsvergunning”
Dergelijke stedenbouwkundige vergunning kan slechts worden verleend in de in de wet bepaalde gevallen, voor zover aan de vormvoorwaarden voldaan is, ten uitzonderlijke titel en in strikt individuele gevallen.
230
Art. 21 CWATUPE ev. Art. 47 CWATUPE ev. 232 Plan communal d‟aménagement, hierna afgekort als PCA. 233 F. HAUMONT, Urbanisme – Région Wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 240. 234 M. DELNOY, Le CWATUP expliqué, Bruxelles: ed. de la chambre de commerce et d‟industrie, 2002, 59-67 ; P. BOUILLARD, “Zones et dérogations” In X., Actualité du cadre de vie en Région wallonne. Aménagement du territoire et urbanisme. Evaluation des incidences sur l'environnement NATURA 2000, Brussel, Bruylant, 2003, 84-86. 231
87
limitatieve opsomming in de wet 203.
Zoals in artikel 19 § 3 CWATUPE wordt gestipuleerd, kan er van de plannen van aanleg235
niet worden afgeweken dan in de gevallen die de wet bepaalt.236 De mogelijkheden om op individuele wijze, bij vergunning, af te wijken van de plannen van aanleg worden opgesomd in de artikelen 110 tot 112 en artikel 127 §3 CWATUPE. In geen enkel ander geval is het toegestaan een vergunning te verlenen in strijd met deze plannen. 237 De afwijking is individueel 204.
In tegenstelling tot het gemeentelijk plan van aanleg dat kan afwijken van het gewestplan
teneinde een oplossing te bieden op het planologisch niveau, is de afwijking van het gewestplan op basis van een vergunning strikt individueel. Dit wil niet zeggen dat de vergunning intuitu personae wordt afgeleverd: een vergunning is overdraagbaar. Een gevolg van dit individueel karakter van de vergunning is dat elk onderdeel van de vergunningsaanvraag minutieus onderzocht wordt. Een wijziging van de omstandigheden kan leiden tot een verschillende beslissing in vergunningsdossiers die op het eerste zicht quasi identiek zijn.238 De afwijking wordt toegestaan ten uitzonderlijke titel 205.
Per definitie moet een afwijkingsmechanisme altijd de uitzondering blijven. Artikel 114
CWATUPE bepaalt expliciet dat de afwijkingen niet kunnen worden toegestaan dan ten uitzonderlijke titel.239 Dit houdt ook in dat de motivatie van een toekenning of weigering van een vergunning door de administratie niet enkel dient te gebeuren op basis van de noodzaak van de afwijking, maar ook op basis van zijn uitzonderlijk karakter.240 “Ce caractère exceptionnel implique non seulement que, comme nombre de bonnes choses, la dérogation soit utilisée avec modération, mais également que l‟acte qui autorise la dérogation soit tout particulièrement motivé sur cette question.”241
235
„Les plans d‟aménagement‟ omvatten de gewestplannen en de gemeentelijke plannen van aanleg. M. DELNOY, Le CWATUP expliqué, Bruxelles: ed. de la chambre de commerce et d‟industrie, 2002, 59-67 ; P. BOUILLARD, “Zones et dérogations” In X., Actualité du cadre de vie en Région wallonne. Aménagement du territoire et urbanisme. Evaluation des incidences sur l'environnement NATURA 2000, Brussel, Bruylant, 2003, 84-86. 237 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 66. 238 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 67. 239 Zie uitgebreid : T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 67. 240 B. LOUVEAUX, “caractère exceptionnel du permis dérogatoire”, Immobilier 2006, 4-6. 241 RvS. (13de k.) 27 april 2006, nr. 158.051. 236
88
Deze regel geldt niet voor een vergunningsaanvraag gedaan door een publiekrechtelijk persoon en evenmin voor een vergunningsaanvraag die betrekking heeft op handelingen en werken van openbaar nut.
De afwijking kan enkel worden toegestaan indien de wettelijk bepaalde vormvoorwaarden zijn gerespecteerd.
206.
Er dient aan vier vereisten te worden voldaan:
1° Het advies van de gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening (CCAT: commission communale d‟aménagement du territoire), indien er één is ingesteld, dient te worden ingewonnen; 2° De aanvraag moet voor een ieder ter inzage worden gelegd; 3° De afwijking kan enkel worden toegestaan bij beslissing van de gemachtigde ambtenaar of de regering; 4° De vergunningsaanvraag moet het voorwerp uitmaken van een openbaar onderzoek. Verschillende situaties zijn denkbaar inzake het verlenen van afwijkende stedenbouwkundige vergunningen. In sommige van de hierna besproken gevallen is het enkel mogelijk om een stedenbouwkundige vergunning te verlenen in afwijking van het gewestplan, in andere gevallen kan dergelijke vergunning ook worden verleend in afwijking van een gemeentelijk plan van aanleg, een stedenbouwkundige verordening of een rooiplan.242
Verband met andere wetgeving
207.
Artikel 132bis, alinea 1 CWATUPE voorziet dat de afwijkingen bepaald in artikel 113 en 127
CWATUPE ook van toepassing zijn op handelingen die vallen onder een andere wetgeving maar die betrekking hebben op hetzelfde project. Het moet dan gaan om een project waarvoor naast een stedenbouwkundige- of verkavelingsvergunning eveneens een andere vergunning vereist is om de voorziene activiteit te kunnen uitoefenen.
242
T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 67 – 68.
89
1.1. gemene regeling: De vergunning voor verbouwings-, uitbreidings- en heropbouwwerken: artikel 111 CWATUPE
208.
De constructies, installaties of gebouwen die reeds bestonden voor de inwerkingtreding van
het bestemmingsplan of die een vergunning hebben verkregen na de inwerkingtreding en waarvan de huidige of toekomstige bestemming niet meer overeenstemt met de voorschriften van het bestemmingsplan,
kunnen
het
voorwerp
uitmaken
van
verbouwings-,
heropbouw-
of
uitbreidingswerken. Artikel 111 voorziet dus de mogelijkheid om zonevreemde gebouwen te verbouwen, herop te bouwen en uit te breiden onder de (cumulatieve) voorwaarden die bepaald zijn in dit artikel. Een onderscheid wordt gemaakt tussen 2 situaties, enerzijds is er de verbouwing, uitbreiding of de heropbouw van zonevreemde gebouwen en installaties (zie 1.1.1.), anderzijds de verbouwing of uitbreiding van zoneconforme gebouwen met een zonevreemde uitbreiding (zie 1.1.2.). Beide situaties zijn aan verschillende voorwaarden onderworpen.
Uitbreiding van artikel 111 CWATUPE in het kader van groene, hernieuwbare energie
209.
Bij decreet van 22 mei 2008 is zowel de eerste als de tweede alinea van artikel 111
CWATUPE uitgebreid met het oog op het stimuleren van het gebruik van hernieuwbare energie. Aan de basis van deze aanpassing lag de Europese richtlijn 2002/91/C.E. De doelstelling die de Europese Unie heeft vooropgesteld is dat 13% van onze energie tegen 2020 hernieuwbare energie moet zijn. Op het niveau van de burger zijn er dan voornamelijk wetsaanpassingen doorgevoerd met betrekking tot zonne-energie omdat dit de vorm van hernieuwbare energie is die het eenvoudigst toepasbaar is per individuele woning of gezin door de plaatsing van zonnepanelen.243 In die zin zijn zowel artikel 111 CWATUPE als artikel 35 CWATUPE aangepast om ook op zonevreemde gebouwen de plaatsing van zonnepanelen mogelijk te maken, daar waar dit voor de decreetswijziging vaak niet mogelijk was. In de gebieden bestemd voor bebouwing, is de plaatsing van zonnepanelen perfect vergunbaar. In de zones die niet bestemd zijn voor bebouwing, heeft de wetgever een onderscheid gemaakt tussen landbouwgebied en de overige gebieden.
243
Voorstel van decreet tot wijziging van de artikelen 35 en 111 CWATUPE, Parl. St. Parl. Wal. 2007-2008, 764 – nr. 1, 2.
90
In het eerste geval is artikel 35 CWATUPE uitgebreid en bepaalt het nu dat in landbouwgebied het plaatsen van zonnepanelen is toegestaan, zowel wanneer de woning volledig in landbouwgebied ligt als in het geval waarbij de woning in woonzone ligt, maar de panelen in de tuin worden geplaatst en het tuinperceel in landbouwgebied is gelegen.244 Om het plaatsen van zonnepanelen in de andere zones (zones die niet bestemd zijn voor bebouwing met uitsluiting van de landbouwgebieden) mogelijk te maken, is artikel 111 CWATUPE aangepast.
1.1.1. De verbouwing, de uitbreiding of de heropbouw van niet-zoneconforme gebouwen en installaties. (artikel 111, alinea 1)
210.
De ratio legis van deze bepaling is te vermijden dat aan de eigenaar van een bouwwerk, dat is
opgericht voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, zware schade wordt toegebracht door latere politieke beslissingen met betrekking tot de bodembestemmingen waarbij de overheid het gebouw heeft ingedeeld in een zone die niet overeenstemt met de bestemming van het goed.245 Een typisch voorbeeld zijn de landelijke woningen en boerderijtjes waarvan de eigenaar geen landbouwer is die in landbouwgebied komen te liggen. De eigenaar van een dergelijke woning kan op artikel 111 alinea 1 beroep doen om werken uit te voeren aan zijn woning.246 Zones en perimeters 211.
Van deze afwijkingsmogelijkheid kan in alle zones gebruik worden gemaakt. Ter zake geldt
geen enkele beperking. Bestaande gebouwen, installaties of constructies 212.
Waar artikel 111, eerste alinea vroeger enkel gebruikt kon worden voor bestaande gebouwen,
is met het decreet van 18 juli 2002247 het toepassingsgebied uitgebreid tot alle bestaande installaties en constructies. Het begrip constructie is ruimer dan enkel gebouwen en omvat ook andere „bouwwerken‟. Onder installaties verstaan we bijvoorbeeld: tennisterreinen, industriële silo‟s,... Met andere woorden, een vergunning tot renovatie, heropbouw of uitbreiding kan worden verleend voor eender welke constructie of installatie, zelfs indien deze reeds in staat van verval is.
244
Voorstel van decreet tot wijziging van de artikelen 35 en 111 CWATUPE, Parl. St. Parl. Wal. 2007-2008, 764 – nr. 1, 3. 245 F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 243. 246 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 69-71. 247 Decreet van 18 juli 2002 tot hervorming van de CWATUP, BS 21 september 2002.
91
Regelmatigheid van de bestaande bouwwerken 213.
De bouwwerken die het voorwerp uitmaken van deze afwijkingsmogelijkheid moeten hetzij
voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, hetzij regelmatig – dus met een vergunning – zijn opgericht. De gebouwen, installaties of constructies “bestaand voor de inwerkingtreding van het gewestplan” hoeven niet vergund te zijn om regelmatig te zijn: dit is het geval voor de bouwwerken die zijn opgericht voor de inwerkingtreding van de wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en stedenbouw in de gemeenten waar een dergelijke bouwvergunning niet vereist was. Het begrip “vergunde” gebouwen, installaties of constructies heeft betrekking op de bouwwerken die zijn opgericht na de inwerkingtreding van de wet van 29 maart 1962 en het voorwerp uitmaken van een stedenbouwkundige vergunning.248
Afwijking van de bestemming zoals vastgelegd in de plannen van aanleg 214.
Oorspronkelijk gold deze afwijkingsmogelijkheid enkel voor gebouwen waarvan de
bestemming voor de inwerkingtreding van de plannen van aanleg en na de aflevering van een afwijkende vergunning niet in overeenstemming was met de voorschriften van de plannen van aanleg. Bijgevolg was het vereist dat de bestemming van het gebouw niet zoneconform was. Dit betekende dat bijvoorbeeld een verlaten schuur in landbouwgebied niet als zonevreemd beschouwd kon worden. Bovendien moesten de werken die men aan het gebouw wou uitvoeren tot doel hebben de functie van het gebouw te behouden na de inwerkingtreding van de plannen van aanleg.249 In het huidige artikel 111 kan een vergunning op basis van artikel 111 CWATUPE worden afgeleverd voor elke actuele of toekomstige bestemming die afwijkt van de voorschriften zoals bepaald in de plannen van aanleg, ongeacht de oorspronkelijke en de toekomstige bestemming van het bouwwerk.250 Dit laat toe om bijvoorbeeld oude industriële gebouwen gelegen in een gebied voor economische activiteit om te vormen tot lofts, of een boerderij tot “bed and breakfast”.
248
F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 244. F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 246. 250 P. BOUILLARD, “Zones et dérogations” In X., Actualité du cadre de vie en Région wallonne. Aménagement du territoire et urbanisme. Evaluation des incidences sur l'environnement NATURA 2000, Brussel, Bruylant, 2003, 15. 249
92
Verbouwing, heropbouw of uitbreiding
215.
Artikel 111 CWATUPE bevat geen enkele verduidelijking of beperking met betrekking tot de
toegelaten werkzaamheden: verbouwen, heropbouwen en uitbreiden. De mogelijkheden moeten geval per geval worden beoordeeld, rekening houdend met de vereiste van de verenigbaarheid met de omgeving en het landschap.251 Het begrip „uitbreiding‟ wordt niet gedefinieerd; bijgevolg moet het begrip in zijn gewone betekenis worden gebruikt, te weten: het volume van een bestaand gebouw groter maken. Het concept „verbouwing‟ verwijst impliciet naar de definitie gegeven in artikel 84 §1, 5° CWATUPE. Het betreft “verbouwingswerkzaamheden aan het interieur of exterieur van een gebouw die afbreuk doen aan zijn dragende structuur of die een aanpassing van het bouwvolume impliceren of van de architecturale eigenheid van een gebouw”. Het kan zowel om grote als om kleine verbouwingswerken gaan. Indien het om kleine werkzaamheden gaat die evenwel een verbouwing in de zin van art. 84 §1, 5° CWATUPE uitmaken, vereisen zij een stedenbouwkundige vergunning. Bovendien zal deze vergunning op basis van artikel 111 CWATUPE moeten worden aangevraagd indien het gebouw zonevreemd is.252 Onder „heropbouw‟ kan worden verstaan: het oprichten van een gebouw, identiek aan en met dezelfde bestemming als het oorspronkelijke gebouw, nadat dit oorspronkelijke gebouw gesloopt werd.
De eerbiediging, het herstellen of de structurering van de krachtlijnen van het landschap
216.
Deze voorwaarde vloeit voort uit de Europese Landschapsconventie van 20 oktober 2000 te
Firenze253 en vervangt de vereiste van de integratie van het project in de landschap of de structuur.
251
P. BOUILLARD, “Zones et dérogations” In X., Actualité du cadre de vie en Région wallonne. Aménagement du territoire et urbanisme. Evaluation des incidences sur l'environnement NATURA 2000, Brussel, Bruylant, 2003, 16. 252 F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 246. 253 Geratificeerd door het Waals gewest op 20 december 2001.
93
Uitbreiding van het toepassingsgebied met betrekking tot het gebruik van zonne-energie 217.
Artikel 111, alinea 1 in fine CWATUPE stipuleert dat:
“De modules voor de productie van elektriciteit of warmte die het gebouw, de constructie of installatie rechtstreeks bevoorraden, gesitueerd op hetzelfde onroerend goed en waarvan de energie uitsluitend afkomstig is van zonne-energie, kunnen worden vergund, zelfs indien zij worden geplaatst op een geïsoleerde wijze.” Ook voor de plaatsing en uitbating van fotovoltaïsche en thermische zonnepanelen kan van deze afwijkingsmogelijkheid gebruik gemaakt worden, voor zover deze panelen de gebouwen, installaties of constructies rechtstreeks voeden.254
1.1.2. De verbouwing of de uitbreiding van zoneconforme gebouwen met een niet-conforme uitbreiding: artikel 111, alinea 2 CWATUPE
218.
Daar waar de eerste alinea van artikel 111 betrekking had op het herbouwen, verbouwen en
uitbreiden van zonevreemde gebouwen, handelt de tweede alinea over gebouwen die conform de gewestplannen en plannen van aanleg zijn opgericht en waarbij men de intentie heeft deze gebouwen te verbouwen of uit te breiden. Het is precies deze verbouwing of uitbreiding die niet in overeenstemming is met de gewestplannen of plannen van aanleg. Dit artikel viseert dus uitsluitend economische installaties die zoneconform zijn met de wens te moderniseren en uit te breiden naar nabijgelegen zones die niet bestemd zijn voor economische expansie. Deze werken kunnen op basis van artikel 111, alinea 2 CWATUPE toch worden vergund indien aan volgende voorwaarden is voldaan:
Zones en perimeters 219.
Artikel 111 alinea 2 sluit uitdrukkelijk natuurgebied, parkgebied en de integrale - of een deel
van - de zone die een opmerkelijk uitzichtspunt omringd, uit zijn toepassingsgebied. Dit om te vermijden dat economische activiteiten zouden kunnen worden uitgeoefend in gebieden die het voorwerp uitmaken van een bijzondere bescherming.
254
Voorstel van decreet tot wijziging van de artikelen 35 en 111 CWATUPE, Parl. St. Parl. Wal. 2007-2008, 764 – nr. 1, 3.
94
Bestaande bouwwerken 220.
Deze vereiste heeft al een hele evolutie doorgemaakt: oorspronkelijk opgevat als een
afwijkingsmogelijkheid voor bestaande “constructies” en “installaties”255, is de betekenis in 2005 beperkt tot bestaande “gebouwen” en vervolgens in 2006 opgevat als “gebouwen, installaties of gehelen van gebouwen en installaties die een functionele eenheid vormen”256. Het RESA – decreet van 2005257 heeft de mogelijkheden beperkt om van dit afwijkingsmechanisme gebruik te maken door uitdrukkelijk te voorzien dat een onderneming niet kan uitbreiden in een aangrenzende niet conforme zone dan voor zover het gaat om gebouwen, wat alle industriële installaties uitsluit zoals: machines, vaten, pijpleidingen,... die bestaan voor de inwerkingtreding van het gewestplan: wat betekent, gezien de eerste gewestplannen in werking zijn getreden tussen 1977 en 1979, dat deze gebouwen 30 jaar of ouder moeten zijn.258
Het bestaande bouwwerk moet regelmatig zijn opgericht en de uitbreiding in de aanpalende zone moet afwijken van de voorschriften van de plannen van aanleg
221.
Allereerst is vereist dat het bestaande bouwwerk regelmatig is. Dit impliceert dat het gebouw
ofwel is opgericht vóór de inwerkingtreding van de gewestplannen, ofwel is opgericht met de vereiste vergunningen. De gebouwen, installaties of constructies “bestaand voor de inwerkingtreding van de gewestplannen” hoeven niet vergund te zijn om regelmatig te zijn: dit is het geval voor de bouwwerken die zijn opgericht voor de inwerkingtreding van de wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en stedenbouw in de gemeenten waar een dergelijke bouwvergunning niet vereist was. De “vergunde” gebouwen, installaties of constructies zijn de bouwwerken die zijn opgericht na de inwerkingtreding van de wet van 29 maart 1962 en het voorwerp uitmaakten van een stedenbouwkundige vergunning.
255
Toepassingsgebied volgens het decreet van 18 juli 2005. P. BOUILLARD (ed.), memento d‟urbanisme, CRECO, n.d., losbl., 13-19. 257 RESA-decreet van 3 februari 2005, BS 1 maart 2005. 258 F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 249. 256
95
Verbouwing of uitbreiding 222.
Deze voorwaarde is identiek aan deze van artikel 111, alinea 1 CWATUPE. Artikel 111
CWATUPE bevat geen enkele verduidelijking of beperking met betrekking tot de toegelaten werkzaamheden: verbouwen, heropbouwen en uitbreiden. De mogelijkheden moeten geval per geval worden beoordeeld, rekening houdend met de vereiste van de verenigbaarheid met de omgeving en het landschap. Artikel 111 definieert het begrip „uitbreiding‟ niet en bijgevolg moet het begrip in zijn gewone betekenis worden gebruikt.
Economische noodzaak 223.
Deze afwijking op de bestemmingsplannen kan enkel worden toegestaan om redenen van
economische noodzaak. De vereiste dat het noodzakelijk is dat de uitbreiding gebeurd in de onmiddellijke omgeving van de bestaande economische installaties, is quasi inherent aan dit type uitbreidingen.259
De eerbiediging, het herstellen of de structurering van de krachtlijnen van het landschap 224.
Deze voorwaarde is dezelfde als artikel 111, eerste alinea CWATUPE.
Uitbreiding van het toepassingsgebied met betrekking tot het gebruik van zonne-energie 225.
Artikel 111, alinea 3 CWATUPE bepaalt dat:
“Met het oog op de productie van elektriciteit of warmte, kunnen in een aangrenzende zone de modules vergund worden die rechtstreeks dienen voor het bevoorraden van elk gebouw, elke constructie of installatie die zich op hetzelfde onroerend goed bevinden in overeenstemming met het gewestplan en waarvan de energie uitsluitend mag voortkomen uit zonne-energie.” Naar het voorbeeld van artikel 35 CWATUPE mbt landbouwgebied, maakt deze bepaling het mogelijk om zonnepanelen te plaatsen in andere zones dan landbouwgebied welke grenzen aan een gebouw dat wel correct is ingeplant volgens het gewestplan. Zo kunnen zonnepanelen worden geplaatst in een tuin in vb. natuurgebied van een woning gelegen in bouwzone. De afwijkingsmogelijkheden voor zonnepanelen bepaald in artikel 111 CWATUPE gelden enkel voor de productie van energie voor privé-gebruik. 259
P. BOUILLARD (ed.), memento d‟urbanisme, CRECO, n.d., losbl., 13-19.
96
Het begrip „hetzelfde onroerend goed‟ moet begrepen worden in de zin van eenzelfde eigendom dat verschillende kadastrale percelen kan omvatten.260 Bovendien moeten ook bij de plaatsing van zonnepanelen de krachtlijnen van het landschap gerespecteerd, gestructureerd of opnieuw samengesteld worden.261
1.2. de ontginning van siersteen: artikel 110 CWATUPE
226.
Artikel 110 CWATUPE creëert de mogelijkheid om ook buiten de ontginningszones, zoals
vastgelegd in artikel 32 CWATUPE, een vergunning te verlenen tot het ontginnen van siersteen om gebruikt te worden voor de renovatie van gebouwen. De oorspronkelijke reden om artikel 110 (oude artikel 110bis) in te voeren was dat sommige renovatiewerkzaamheden, uitgevoerd aan gebouwen behorend tot het onroerend erfgoed in de zin van artikel 185, alinea 2 CWATUPE, bepaalde sierstenen vereisten om het gebouw in zijn oorspronkelijke staat te herstellen. Problemen rezen in het verleden wanneer de ontginning van het desbetreffende gesteente was stopgezet262. Met de invoering van (het oude) artikel 110bis CWATUPE werd de mogelijkheid gecreëerd om tijdelijk toch opnieuw over te gaan tot de ontginning van dit gesteente, ook al lag de site zonevreemd (dus niet in een ontginningszone)263 In de huidige tekst van artikel 110 CWATUPE is de toepassing niet langer enkel beperkt tot de renovatie van onroerend erfgoed, maar omvat het ook de renovatie, omvorming, uitbreiding of heropbouw van een onroerend goed voor zover de gebouwen passen in het al dan niet bebouwde landschap264 227.
Deze vergunning heeft een tijdelijk karakter. Artikel 1, 4°, a) 1 van het decreet van 11 maart
1999 met betrekking tot de milieuvergunning voorziet uitdrukkelijk dat een dergelijke vergunning voor een termijn van maximum 3 jaar kan worden verleend. Deze bepaling verhindert evenwel niet dat er naderhand opnieuw een vergunning wordt verstrekt tot exploitatie van de site.265 Deze afwijking kan enkel worden verleend in het kader van een stedenbouwkundige vergunning in de zin van artikel 88 CWATUPE. 260
Voorstel van decreet tot wijziging van de artikelen 35 en 111 CWATUPE, Parl. St. Parl. Wal. 2007-2008, 764 – nr. 1, 3. 261 De Europese conventie over het landschap van 20 oktober 2000 te Firenze, geratificeerd door het Waalse gewest op 20 december 2001. 262 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 69. 263 Doc. Parl. Parl. Wal. 2001-2002,309 – nr. 1, 47. 264 Doc. Parl. Parl. Wal. 2001-2002, 309 – nr. 166 en nr. 170, 267. 265 F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 243.
97
228.
Het is vereist dat de site vroeger geëxploiteerd geweest is en momenteel alle activiteiten zijn
stopgezet. De vergunning wordt verleend voor het heractiveren van sites waar vroeger al aan ontginning van sierstenen werd gedaan. 229.
De inrichting moet om een vergunning te kunnen krijgen, bestemd worden voor de ontginning
van siersteen. Enerzijds, rekening houdend met de bedoeling van artikel 110 CWATUPE, is het noodzakelijk dat er een ontginningsactiviteit plaatsvindt op de site, eventueel in combinatie met bepaalde activiteiten van bewerking en/of verwerking van de sierstenen. Inrichtingen die enkel de sierstenen bewerken kunnen geen vergunning krijgen om hun activiteiten op deze sites uit te voeren. Laatstgenoemde bedrijven zullen zich moeten vestigen in de daartoe voorziene bestemmingszones of zullen beroep moeten doen op de afwijkingsregels van artikel 111 en 112 CWATUPE. Anderzijds is deze afwijkingmogelijkheid beperkt tot de ontginning en verwerking van sierstenen. Dit zijn stenen die gebruikt worden voor bouwwerken met een zeker karakter, met uitsluiting van stenen gebruikt voor funderingen, ophogingen van een terrein of de aanleg van wegen. 230.
Buiten de ontginningszones kan deze afwijking van de bestemmingsplannen worden vergund
in elke andere zone, zelfs indien er bijzondere beschermingsbesluiten op dat bepaalde gebied rusten omwille van een beschermd landschapszicht of omwille van zijn culturele, historische of esthetische waarde. Vereist is wel dat de gebouwen in overeenstemming zijn met het (al dan niet bebouwde) landschap. Deze vergunning mag enkel worden verleend voor zover de ontginning noodzakelijk is voor de renovatie, de omvorming, uitbreiding of heropbouw van één of meerdere afzonderlijke, reeds bestaande gebouwen.266 Het
advies
van
de
regionale
commissie
voor
de
ruimtelijke
ordening
is
vereist.
Dit advies is zuiver raadgevend, het heeft geen bindende kracht. De administratie die moet oordelen over het al dan niet verlenen van de vergunning is wel gehouden haar beslissing formeel te motiveren indien zij afwijkt van dit advies. 267
267
P. BOUILLARD (ed.), memento d‟urbanisme, CRECO, n.d., losbl., 9-11.
98
1.3. de opvulregel: artikel 112 CWATUPE
231.
Artikel 23 van het K.B. van 28 december 1972 houdende inrichting en toepassing van de
ontwerpgewestplannen en gewestplannen268 heeft de opvulregel ingevoerd begin jaren ‟70 voor het volledige Belgische grondgebied. In Vlaanderen is deze regel in 1993 opnieuw afgeschaft. In het Waals gewest bevat artikel 112 CWATUPE nog steeds de mogelijkheid om een bouwvergunning te verlenen om de zone tussen 2 bestaande woningen „op te vullen‟, ook al is de bestemming van deze zone niet bestemd voor woningbouw: men bouwt dus zonevreemd. Deze regel geldt niet voor verkavelingsvergunningen. Sinds het decreet van 3 februari 2005 is artikel 112 CWATUPE niet enkel van toepassing op nieuwe constructies maar ook op de verbouwing, uitbreiding en heropbouw van woningen.
Zones en perimeters 231.
De aanhef van artikel 112 CWATUPE sluit expliciet natuurgebied, parkgebied en de gehele of
een deel van de zone die een opmerkelijk uitzichtspunt omringt uit. Op bovenstaande uitzonderingen na, is artikel 112 CWATUPE
van toepassing in alle
bestemmingszones die niet in overeenstemming zijn met het voorwerp van de vergunningsaanvraag: niet enkel het geval waarin men wenst te bouwen in een gebied waarin dit niet is toegestaan (zoals bijvoorbeeld landbouwgebied) maar evenzeer de gevallen waarin men een gebouw wenst op te richten in een bestemmingszone waarin men wel mag bouwen, maar andere activiteiten in die gebouwen dienen te worden uitgeoefend (vb. een hotel in een gebied voor economische activiteit).
De afstand tussen de woningen 232.
De woningen waartussen men wenst te bouwen mogen maximum 100 meter van elkaar
gelegen zijn. In tegenstelling tot wat het oude artikel 188, 1° bepaalde, is het niet langer vereist dat het terrein gelegen is binnen een groep van woningen.269 Deze “leegte” moet bestaan voorafgaand aan de inwerkingtreding van het gewestplan, wat betekent dat de woningen waartussen men wenst te bouwen reeds waren opgericht voor de inwerkingtreding van het gewestplan. 268
het K.B. van 28 december 1972 houdende inrichting en toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen, BS 10 februari 1973. 269 Deze voorwaarde gaf aanleiding tot een aantal arrest van de Raad van State ; voor een uitgebreide opsomming hiervan : F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 251-252.
99
Nergens wordt gedefinieerd wat er onder het begrip „woning‟ moet worden verstaan; zowel boerderijen als villa‟s worden in aanmerking genomen. Een straat of elke andere natuurlijke of artificiële afscheiding zoals een rivier of bos, kan niet worden beschouwd als een woning in de zin van artikel 112 CWATUPE.
Gelegen aan een voldoende uitgeruste weg 233.
Een derde voorwaarde is dat het terrein waarop en de gebouwen waartussen men wenst te
bouwen of verbouwen aan dezelfde kant gelegen moeten zijn van een openbare weg die voldoende uitgerust is met riolering en water- en elektriciteitsleidingen. Bovendien moet deze weg voldoende breed zijn en een verhard wegdek hebben. Artikel 112, 2° CWATUPE bepaalt dus zelf de criteria waaraan een weg moet voldoen om als „voldoende uitgerust‟ te kunnen worden beschouwd. Deze criteria zijn algemeen geformuleerd en laten nog een appreciatiemarge om rekening te houden met de concrete plaatsgesteldheid. Geen vergunning mag worden verleend voor terreinen die gelegen zijn langs openbare wegen met minstens vier rijvakken. De vereiste dat het terrein moet gelegen zijn aan een weg uitgerust met riolering wijkt af van de voorwaarden zoals deze in de voorbereidende werken waren opgenomen. Hierin was bepaald dat indien de rioleringsplannen voorzagen in de aanleg van een riolering en openbare collector langsheen een weg, deze weg nu reeds als voldoende uitgerust mocht worden beschouwd in de zin van artikel 112 CWATUPE.
De gebouwen moeten passen in het al dan niet bebouwde landschap en brengen de inrichting van het gebied niet in het gedrang 234.
Een vergunning kan slechts worden verleend in de mate dat het op te richten of te renoveren
gebouw in overeenstemming is met de omgeving en de ruimtelijke ordening niet bezwaart. Deze voorwaarde is vergelijkbaar met de vereiste van de “goede ruimtelijke ordening” zoals deze in het oude artikel 188, 1° Code Wallon was bepaald en op heden in Vlaanderen nog bestaat in het DRO. Bovendien moet deze voorwaarde in concreto worden toegepast. Voor elke vergunningsaanvraag dient afzonderlijk een afweging met de plaatselijke ruimtelijke ordening, het landschap en de bouwstijl te worden gemaakt.
100
De afwijking heeft enkel betrekking op stedenbouwkundige vergunningen. 235.
In de oudere versies van het decreet was de opvulregel van toepassing zowel op
stedenbouwkundige als op verkavelingsvergunningen. Sinds 1 oktober 2002270 is deze laatste mogelijkheid afgeschaft. 271
1.4. Koppeling tussen de milieuvergunning en de stedenbouwkundige vergunning
236.
Tot voor het decreet van 18 juli 2002 waren de afwijkingsregels voor zonevreemde gebouwen
enkel van toepassing op stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen. Dit had tot gevolg dat indien men een exploitatievergunning wou verkrijgen voor een gebouw gelegen in een zone waarvan de bestemming dergelijke exploitatie niet toeliet, geen beroep kon worden gedaan op de afwijkingsmogelijkheden die in de wet waren voorzien en de exploitatievergunning geweigerd moest worden. Sinds het decreet van 18 juli 2002 bepaalt artikel 132bis CWATUPE dat de afwijkingsmogelijkheden ook van toepassing zijn op andere vergunningen dan de bouw- en verkavelingsvergunning, zoals vb. de milieuvergunning. Daarenboven voert artikel 132bis, alinea 2 het principe weer in dat men rekening moet houden met de situatie van vergunde activiteiten die niet overeenstemmen met de voorschriften die gelden in die zone. Deze activiteiten kunnen voortgezet worden tot aan het verstrijken van de exploitatievergunning en zelfs nadien op basis van een hernieuwing van deze vergunning. 272
270
Decreet van 18 juli 2002 tot hervorming van de CWATUP, BS 21 september 2002, in werking getreden op 1 oktober 2002. 271 P. BOUILLARD (ed.), memento d‟urbanisme, CRECO, n.d., losbl., 110-112. 272 M. DELNOY, “Les nouveautés de l‟urbanisme wallon après le décret d‟optimalisation du CWATUP”, Immobilier, 2002, 8.
101
1.5. Zonevreemde monumenten
237.
Artikel 206, §4, 2de zin CWATUPE: “Les servitudes qui dérivent des dispositions contenues
dans le présent Code ou d'autres lois, décrets et règlements relatifs à la police de la voirie et des constructions ne sont pas applicables aux biens immobiliers inscrits sur la liste de sauvegarde ou classés, si elles peuvent avoir pour conséquence de les détériorer ou d'en modifier l'aspect”. De regels van de CWATUPE, waarvan de toepassing op een geklasseerd of op de bewaarlijst ingeschreven onroerend goed, dit goed zou kunnen aantasten of beschadigen, zijn niet van toepassing op de beschermde onroerende goederen. Hieronder vallen onder meer de bestemmingsvoorschriften, de regels inzake zonering en de beperkingen die hiermee gepaard gaan. Aangezien deze regels inzake ruimtelijke ordening niet van toepassing zijn op het onroerend erfgoed dat is geklasseerd of is ingeschreven op de bewaarlijst, maakt het geen verschil uit of deze monumenten zonevreemd zijn of niet. Als de regels inzake zonering en bestemmingsvoorschriften niet van toepassing zijn, is het ook niet nodig er van af te wijken.
AFDELING 2. Permanente oplossingen door middel van de ruimtelijke planning
238.
Een andere mogelijkheid om af te wijken van de gewestplannen, is door de opmaak van een
“plan communal d‟aménagement dérogatoire”, een afwijkend gemeentelijk plan van aanleg. Het PCA vult het gewestplan aan en bepaalt op welke wijze de op het gemeentelijke grondgebied gelegen percelen kunnen worden benut. De voorschriften van een PCA, die strijdig zijn met een later aangenomen gewestplan, zijn op grond van het beginsel van de hiërarchie in de plannen, niet langer van kracht. 273
Het PCA kan desnoods, indien het behoorlijk gegrond is, van het gewestplan afwijken volgens een specifieke procedure274 en voor zover tegelijkertijd aan een aantal voorwaarden wordt voldaan (artikel 48, alinea 1 en 2 CWATUPE)275.
273
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 52. 274 Waarbij bepaalde vormvoorwaarden moeten worden nageleefd: zie F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 408. 275 Het Decreet van 27 november 1997 heeft artikel 48, alinea 2 ingevoerd in de CWATUPE. Deze mogelijkheid om af te wijken van het gewestplan moest het tot dan toe bestaande systeem van de herziening van het gewestplan vervangen.
102
Deze voorwaarden zijn bij decreet van 27 november 1997 in de CWATUPE opgenomen en zijn de decretale vastlegging van de voorwaarden die door de Raad van State in eerdere rechtspraak waren ontwikkeld. 276
De afwijking mag de algemene economie van het gewestplan niet benadelen
239.
Deze voorwaarde houdt in dat de afwijking niet aan de essentiële gegevens van het gewestplan
mag raken. Wat er onder de essentiële gegevens moet worden verstaan, verschilt naargelang de omstandigheden. De Raad van State heeft in verschillende arresten beoordeeld wanneer een PCA conform het gewestplan was, er van afweek of een werkelijke wijziging van het gewestplan inhield.277
Tijdens een bijeenkomst van de Commissie voor ruimtelijke ordening van 22 mei 2006 werd aan de bevoegde minister de vraag gesteld wat er nu juist moest worden verstaan onder “de algemene economie van het gewestplan”. Na eerst bevestigd te hebben dat deze voorwaarde slechts de overname was van een van de voorwaarden ontwikkeld door de rechtspraak van de Raad van State in zijn arrest Meubelcentrale Heylen, verduidelijkte de minister dat “de algemene economie van het gewestplan” volgende elementen omvat: 278
Het PCA is een lokaal plan. De afwijking kan niet tot gevolg hebben dat er een regionaal of subregionaal niveau ontstaat. De nieuwe bestemming mag niet leiden tot de realisatie van een installatie die gezien haar omvang of haar lokalisatie een grote impact heeft op de bestaande activiteiten, functies of de mobiliteit in dat gebied. De belangrijkste reden waarom in de jaren ‟70 de gewestplannen tot stand zijn gekomen, was de excessieve inname van de open ruimte door woningbouw en industrie. De gewestplannen hebben in eerste instantie een onderscheid gemaakt tussen stedelijke zones en platteland. Dit onderscheid moet door de PCA‟s gerespecteerd worden.
Het gewestplan probeert een evenwicht te bewerkstelligen tussen de economische, sociale, milieurechtelijke en patrimoniale noden in een bepaald gebied dat niet mag worden verstoord door een PCA.
276
Deze voorwaarden zijn in de CWATUPE ingeschreven in navolging van de rechtspraak van de Raad van State in oa. RvS 28 januari 1988, nr. 29.254, N.V. Meubelcentrale Heylen, RW 1988-1989, 436; RvS 14 januari 1993, nr. 41.580, Vannieuwenhuyze; RvS 16 maart 1995, nr. 52.263, a.s.b.l. Beter Bruggestraat en De Paepe. 277 Voor een overzicht van de rechtspraak: F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 405. 278 Parl. St. Parl.Wall. 2005-2006, nr. 142, 19.
103
De betekenis van „de algemene economie van het gewestplan‟ varieert dus naargelang de omstandigheden, waarbij voor elke opmaak van een PCA in afwijking van het gewestplan zal moeten nagegaan worden of aan bovenstaande voorwaarden voldaan is.279
De afwijking moet gewettigd zijn door sociale, economische, patrimoniale of ecologische behoeften die niet actueel waren toen het gewestplan definitief werd aangenomen280
240.
Concreet houdt deze voorwaarde het volgende in: De controle op deze „nieuwe‟ behoeften en de effectiviteit hiervan moeten mogelijk gemaakt worden door een formele motivering of door de aanmaak van een administratief dossier. 281 De behoefte moet effectief bestaan. Als de noodzaak om van het gewestplan af te wijken niet kan worden aangetoond, zal het PCA niet aanvaard worden. Deze behoeften moeten „nieuw‟ zijn. Ze mochten nog niet bestaan op het ogenblik dat het gewestplan werd aangenomen. De Raad van State aanvaardt niet dat een PCA gebruikt wordt om vergissingen te corrigeren die gebeurd zijn ten tijde van de opmaak van het gewestplan. Het moet gaan om sociale, economische, patrimoniale of ecologische behoeften.282
Aan de bevoegde minister is op de bijeenkomst van de commissie ruimtelijke ordening van 22 mei 2006 eveneens de vraag gesteld hoe de vereiste van „sociale, economische, patrimoniale of ecologische behoeften die niet bestonden toen het gewestplan definitief werd aangenomen‟ moet worden geïnterpreteerd. Volgens Minister ANTOINE kunnen deze behoeften in 2 categorieën worden ondergebracht283:
Enerzijds kunnen de behoeften van kwantitatieve aard zijn en berusten op de uitbreiding van gebieden waarin bepaalde activiteiten of functies mogelijk zijn die al in de gewestplannen zijn opgenomen. Anderzijds kunnen de behoeften ook van kwalitatieve aard zijn en steunen op nieuwe functies of activiteiten waarin de gewestplannen niet konden voorzien op het ogenblik van hun totstandkoming. Volgens de minister volstaat ook één type van behoefte: economisch, sociaal, milieurechtelijk of patrimoniaal.284
279
O. DI GIACOMO, “Le plan communal d‟aménagement dérogatoire : analyse des conditions de la dérogation visée à l‟article 48, alinéa 2 du C.W.A.T.U.P”, Amén. 2008/3, 168. 280 Parl. St. Parl.Wall. 2005-2006, nr. 142, 20. 281 P. BOUILLARD (ed.), memento d‟urbanisme, CRECO, n.d., losbl., 123-124. 282 F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Brussel, Larcier, 2007, 406. 283 Parl. St. Parl.Wall., 2005-2006, nr. 142, 20. 284 O. DI GIACOMO, “Le plan communal d‟aménagement dérogatoire : analyse des conditions de la dérogation visée à l‟article 48, alinéa 2 du C.W.A.T.U.P”, Amén. 2008/3, 169.
104
241.
Aan het PCA zijn verschillende gevolgen verbonden:
De inrichting van een gebied waarvan de bestemming nog niet vaststaat, is onderworpen aan een PCA; Bij een PCA dat van toepassing is op de gehele oppervlakte van een parkgebied kunnen er in dat gebied, als de oppervlakte meer dan 5 ha bedraagt, andere handelingen en werken worden toegestaan dan die welke nodig zijn voor de inrichting, het onderhoud of de verfraaiing van groene ruimten die ingericht worden met het oog op het esthetische; Een PCA ontslaat de gemeente van alle andere wettelijke formaliteiten inzake rooiplannen; Het recht van voorkoop kan worden uitgeoefend op een onroerend goed dat binnen het gebied van een PCA gelegen is; Middels de opstelling van een PCA kan de bestemming worden gegarandeerd, die door de Waalse regering is vastgelegd voor een bedrijfsruimte waarvan zij de omvang definitief heeft vastgelegd en heeft beslist dat deze gesaneerd of vernieuwd moet worden; Een verkavelingsvergunning of de verdeling van een goed kan in bepaalde gevallen worden onderworpen aan de voorafgaande aanneming van een PCA; De
procedure
voor
verkavelingsvergunningen
het
verlenen
wordt
in
van het
stedenbouwkundige
geval
van
een
PCA
vergunningen gewijzigd.
en Elke
stedenbouwkundige vergunning of elke verkavelingsvergunning voor een toeristische accommodatie (vakantiedorp en weekendverblijfpark) is onderworpen aan een PCA.285
Doorgaans wordt het PCA benut om óf een nieuwe bebouwing mogelijk te maken óf de bestaande bebouwing te beschermen óf van het gewestplan af te wijken.
242.
Ingeval door de gemeente geen PCA wordt opgemaakt, kan de Waalse regering het zelf in
haar plaats opmaken. De Waalse regering kan in twee gevallen op eigen initiatief besluiten het PCA op te maken: 1. om een verkavelingsvergunning die niet overeenstemt met de later van kracht geworden plannen of die strijdig is met werken van algemeen nut, geheel of gedeeltelijk te herzien of nietig te verklaren; 2. om af te wijken van het gewestplan met het oog op de opneming van een bebouwingsgebied (na voorafgaand advies van de Gewestelijke Commissie voor ruimtelijke ordening).286 285
X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 53. 286 X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/pdf/pdf_nl/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf, 52-53.
105
AFDELING 3. Zonevreemde bestemmingswijzigingen
243.
Artikel 111 CWATUPE heeft niet enkel betrekking op de verbouwing, uitbreiding en
heropbouw maar ook op de bestemmingswijziging van zonevreemde gebouwen wanneer de bestemmingswijziging gepaard gaat met dergelijke werken. De Raad van State heeft zich uitdrukkelijk uitgesproken over de toepasbaarheid van artikel 111 op bestemmingswijzigingen in de zin van artikel 84, §1, 6° CWATUPE. In de parlementaire voorbereiding is men echter van mening dat aangezien artikel 111 spreekt over “de toekomstige bestemming”, dit betrekking heeft op alle bestemmingswijzigingen en niet enkel op deze bedoeld in artikel 84, §1, 6° CWATUPE. De bestemmingswijzigingen moeten echter wel gepaard gaan met werken als bedoeld in artikel 111 om van de in dat artikel bepaalde afwijkingsmogelijkheden gebruik te kunnen maken. 287
In het Waals gewest bestaat, in tegenstelling tot in het Vlaams gewest, geen afzonderlijke regelgeving die de situatie van zonevreemde functiewijzigingen regelt. Via de toepassing van artikel 111 CWATUPE kunnen bestemmingswijzigingen, in afwijkingen van de bestemming aangegeven in de oorspronkelijke vergunning, in zonevreemde gebieden worden doorgevoerd voor zover deze wijziging gepaard gaat met verbouwings-, uitbreidings- en heropbouwwerken.
AFDELING 4. Algemene uitzonderingsgronden
De bouwwerken voor openbare diensten en gemeenschapsvoorzieningen: artikel 127 §3 CWATUPE 244.
De initiële afwijkingsmogelijkheid, zoals deze voorzien was in het oude artikel 110
CWATUP, had tot doel bouwwerken voor openbare diensten en gemeenschapsvoorzieningen toe te laten buiten de zones die speciaal hiertoe voorzien waren.288 Op grond van dit artikel was het mogelijk om bijvoorbeeld een dierenasiel of een waterzuiveringstation te bouwen in agrarisch gebied.289 Evenredig met de populariteit van deze afwijkingsmogelijkheid, is de wetgever stilaan overgegaan tot vermindering van de voorwaarden, die plots veel te streng bleken te zijn.
287
Parl. St. Parl. Wall. 2001-2002, nr. 309/1, 47. Zie artikel 28 CWATUPE aangaande de zones voor openbare diensten en gemeenschapsvoorzieningen. 289 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 72. 288
106
De enige voorwaarde die in het huidige artikel 127 § 3 CWATUPE nog overblijft, is de eerbiediging, het herstellen of de structurering van de krachtlijnen van het landschap.290 Deze voorwaarde vervangt de vereiste van de integratie van het project in het landschap of de ruimtelijke structuur. Deze afzwakking van de integratievereiste maakt het voor sommige bouwwerken mogelijk om ook onder de afwijkingsmogelijkheid van artikel 127 § 3 CWATUPE te ressorteren, daar waar zij vroeger niet aan deze voorwaarden voldeden, zoals GSM masten en windmolens. 245.
Voor zover de aanvraag onderworpen is aan de specifieke publiciteitsvereisten en het
verplichte advies bepaald in artikel 4, alinea 1, 3° CWATUPE, stelt artikel 127 § 3 CWATUPE dat een vergunning kan worden afgeleverd door de regering of een gemachtigde ambtenaar in afwijking van het gewestplan, het PCA, van een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een rooilijnplan: Wanneer de vergunning wordt aangevraagd door een publiekrechtelijke persoon; Wanneer de vergunning betrekking heeft op werken en handelingen van openbaar nut; Wanneer de werken worden uitgevoerd binnen het spoorwegnet, een luchthaven of haven ingeschreven in artikel 21 van de CWATUPE; Wanneer de vergunning betrekking heeft op werken uitgevoerd in perimeters voor sites die heringericht worden of sites voor landschaps- en milieusaneringen; Wanneer de vergunning betrekking heeft op werken van publieke dienstverlening of gemeenschapsvoorzieningen; Wanneer de vergunning betrekking heeft op werken gelegen binnen een zone voor stadsontwikkeling.291
Het principe dat elke afwijking van het gewestplan, het gemeentelijke plan van aanleg, de stedenbouwkundige verordening of de verkavelingsvergunning slechts “bij wijze van uitzondering” kan worden toegestaan, geldt niet voor de vergunningsaanvraag gedaan door een publiekrechtelijk persoon of een aanvraag mbt handelingen en werken van openbaar nut.
290
Deze voorwaarde is geïnspireerd op de Europese Landschapsconventie, ondertekend te Firenze op 20 oktober 2000 en geratificeerd door België op 29 oktober 2004. 291 T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 73.
107
AFDELING 5. Werken die niet vergunningsplichtig zijn
246.
Artikel 262 CWATUPE somt de „kleine‟ werken op waarvoor geen stedenbouwkundige
vergunning vereist is. De eerste alinea van artikel 262 beperkt evenwel sterk het toepassingsgebied van deze regel: “Pour autant qu'ils n'impliquent aucune dérogation à des dispositions légales, décrétales ou réglementaires et qu'ils ne nécessitent pas d'actes et travaux préparatoires soumis au permis d'urbanisme, les actes et travaux suivants sont dispensés du permis d'urbanisme (…)” gevolgd door de opsomming van de werken die zonder stedenbouwkundige vergunning kunnen worden uitgevoerd. Voor bepaalde „kleine werken‟ is geen stedenbouwkundige vergunning vereist voor zover het project geen afwijking vereist van de wettelijke, decretale of reglementaire bepalingen: gewestplan, PCA, verkavelingsvergunning, regionale of gemeentelijke stedenbouwkundige voorschriften, een besluit tot klassering als beschermd monument, een besluit tot bescherming op grond van NATURA 2000,… geen voorbereidende werken of akten vereist die onderworpen zijn aan de vergunningsplicht.
Deze beperking is er gekomen op vraag van de Waalse steden en gemeenten, die vreesden dat een te ruim
toepassingsgebied
van
artikel
262
CWATUPE
ertoe
zou
leiden
dat
specifieke
beschermingsmaatregelen die zij op hun grondgebied wensten te realiseren aangetast zouden worden. Men moet dus waakzaam zijn, zeker wanneer men dergelijke werken wil uitvoeren buiten een zone bestemd voor bebouwing. Wil men deze „kleine‟ werken uitvoeren aan zijn zonevreemde woning, dan zal men hiervoor wél een stedenbouwkundige vergunning nodig hebben.
108
AFDELING 6. Planschade en planbaten
6.1. Planschade 247.
De gewestplannen hebben voornamelijk tot gevolg dat de mogelijkheden van de eigenaar van
een onroerend goed sterk beperkt worden, in die zin dat zij de gebruiksmogelijkheden van dat goed gaan reglementeren. Sinds de totstandkoming van de eerste gewestplannen en PCA‟s in 1962, heeft de wetgever de noodzaak erkend om in een schadevergoeding te voorzien voor de waardevermindering die een perceel grond ondergaat doordat het in een bepaalde zone komt te liggen. Het typevoorbeeld hiervan is dat van een terrein gelegen in woongebied dat na de aanpassing van het gewestplan in landbouwgebied komt te liggen. 248.
Artikel 70 CWATUPE bevat een hele reeks voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om
aanspraak te kunnen maken op planschadevergoeding: “Een verbod om te bouwen of te verkavelen, waarvan de inwerkingtreding van een gewestplan de oorzaak is, dat het gebruik beperkt waartoe het goed bestemd was, op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe gewestplan, voor zover dit verbod aanleiding geeft tot een zekere, actuele en objectief waarneembare schade.” Het komt toe aan de aanvrager van de schadevergoeding te bewijzen dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe gewestplan op het goed gebouwd kon worden. In het kader van de vereiste van de “zekere, actuele en objectief waarneembare schade” heeft het decreet van 18 juli 2002 een bijkomend element ingevoerd: om een schadevergoeding te ontvangen, moet de aanvrager met concrete en ondubbelzinnige akten aantonen dat hij van plan was de bestemming van zijn goed te realiseren voordat het nieuwe gewestplan dit onmogelijk maakte. De vordering tot schadevergoeding moet binnen een bepaalde termijn worden ingesteld en de in artikel 70 CWATUPE bepaalde vormvoorwaarden respecteren. Artikel 70, alinea 10 CWATUPE bepaalt een reeks uitzonderingen. In deze gevallen kan men geen aanspraak maken op een planschadevergoeding.292
292
M. DELNOY, Le CWATUP expliqué, Bruxelles: ed. de la chambre de commerce et d‟industrie, 2002, 148153.
109
6.2. Planbaten 249.
Om dezelfde redenen als de vergoeding van de planschade, had de overheid ook een
tegenovergestelde regeling ingevoerd, nl. een vergoeding die de burger moest betalen voor de planbaten. Planbaten ontstonden doordat de invoering van een gewestplan het mogelijk maakte op bepaalde percelen te bouwen, daar waar dit vroeger niet mogelijk was. Deze regel was hoogst impopulair en is ook kort na zijn invoering weer afgeschaft.293
AFDELING 7. Regularisatie inzake zonevreemde werken of handelingen
250.
Zoals hoger al gezegd, is een zonevreemde woning iets anders dan een illegale woning.
Hoewel de CWATUPE nergens expliciet melding maakt van regularisatievergunningen 294, is dit principe altijd al aanvaard geweest zowel door de Raad van State als door de lagere rechtbanken 295. Mettertijd heeft de rechtspraak enkele voorwaarden bepaald waaraan bouwwerken moeten voldoen om in aanmerking te kunnen komen voor een regularisatievergunning: Zo mogen de bouwwerken niet afwijken van de voorschriften van de plannen van aanleg, noch van de voorschriften van verkavelingsvergunning of de stedenbouwkundige voorschriften. Dit eerst principe sluit de regularisatie van een zonevreemd gebouw per definitie uit. Een zonevreemd gebouw wijkt a priori af van de opgesomde plannen.
251.
In eerste instantie wou de Raad van State dit strenge principe afzwakken: een
regularisatievergunning kon worden afgeleverd in afwijking van de reglementaire voorschriften voor zover de werkzaamheden uitgevoerd zijn op basis van een vergunning die vervolgens door de Raad van State vernietigd is geworden. Vervolgens oordeelde de Raad van State in het arrest Leroy296: “Lorsque l‟infraction est de pure forme, et ne consiste donc qu‟à avoir construit sans permis préalable, mais en l‟absence de dispositions réglementaires qui, au moment où les travaux ont été´ entrepris, eussent empêché la délivrance d‟un permis de bâtir régulier, l‟autorité administrative ne peut refuser le permis de régularisation que par une décision motivée en la forme, faisant apparaître en quoi les exigences du bon aménagement des lieux se seraient opposées à la délivrance du permis préalable requis par le Code wallon.“ 293
F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 205. Met uitzondering van artikel 449/3 CWATUP. 295 F. HAUMONT, “Le point sur le permis de régularisation en urbanisme”, Amén. 1995, 67 ; F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 860 nr. 1231. 296 RvS 2 juni 1992, nr. 39.546, Leroy. 294
110
Het gevolg van dit arrest was dat het eerste principe om tot regularisatie te kunnen overgaan buiten spel werd gezet. Afwijking en regularisatie werden als verenigbaar beschouwd.
252.
Vele jaren later heeft de Raad van State haar mening echter herzien en is zij teruggekeerd naar
een strikte toepassing van het eerste criterium in het arrest S.A. Fort-Labiau297. In casu werd een regularisatievergunning gevraagd voor een hangar bestemd voor de uitbating van een zandgroeve, waarvan de omvang niet conform de verleende vergunning was en ook de bestemming gewijzigd was. De hangar was gelegen in bosgebied met landschappelijke waarde. “les „bâtiments existants‟ dont il est question a` l‟article 186 du Code sont des bâtiments établis conformément aux dispositions légales et réglementaires en vigueur au moment où ils ont été construits. En d‟autres termes, cette notion ne vise pas les bâtiments existants qui auraient été implantés sans permis de bâtir alors qu‟un tel permis était requis au jour de leur construction. Elle ne vise pas davantage les bâtiments existants construits en infraction au permis de bâtir délivré à l‟époque pour leur construction ni les bâtiments existants ayant une affectation initiale juridiquement déterminée mais dont l‟affectation serait totalement ou partiellement modifiée à la suite de leur transformation, agrandissement ou reconstruction visés à l‟article 186 du Code”
De Raad van State weigerde een regularisatievergunning af te leveren voor werken die afweken van het bestemmingsplan. Afwijking en regularisatie werden opnieuw als onverenigbaar beschouwd. De Raad van State heeft in nog 2 andere arresten deze visie bevestigd, zich louter steunend op het begrip “bestaande gebouwen” in de zin van artikel 111 CWATUPE. Volgens de huidige rechtspraak van de Raad van State is het dus niet mogelijk zonevreemde gebouwen te regulariseren.
“De beoordeling van de mogelijkheid om een regularisatievergunning te verlenen moet geschieden op het ogenblik van de inbreuk. Met andere woorden: de aanvraag moet beoordeeld worden in het licht van de op dat ogenblik geldende wetgeving.” 298
297
RvS 11 december 2003, nr. 126.310, S.A. Fort-Labiau. T. DE VILLENFAGNE, “les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région wallonne”, Amén. 2007/2, 74-75. 298
111
HOOFDSTUK V: CONCLUSIE
Tot slot kunnen we besluiten dat het zeer moeilijk is een vergelijking te maken van de regelgeving inzake zonevreemdheid in de drie Belgische gewesten. Vooreerst is het niet eenvoudig een allesomvattend beeld te krijgen van de wetgeving die per gewest geldt met betrekking tot zonevreemde gebouwen. Dit ten gevolge van de frequente wijzigingen en aanvullingen aangaande de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en meer specifiek met betrekking tot de zonevreemdheid. Op die manier tast de wetgever in grote mate de rechtszekerheid aan. Desalniettemin is deze rechtszekerheid net de reden waarom er regels met betrekking tot zonevreemde gebouwen tot stand zijn gekomen na de inwerkingtreding van de gewestplannen. Bovendien is de regelgeving inzake zonevreemdheid sinds 1980 sterk geëvolueerd, afhankelijk van de ruimtelijke behoeften van elk gewest. Daar waar Brussel als één stad kan worden beschouwd, is Vlaanderen sterk verstedelijkt en kent Wallonië nog veel open ruimte in vergelijking met de rest van België. Net als alle gewestelijke materies, gaat ook inzake ruimtelijke ordening elk gewest een eigen koers varen. Dit in combinatie met de talrijke wijzigingen van deze wetgeving per gewest, maakt het steeds moeilijker een actuele vergelijking te maken. De regelgeving inzake zonevreemdheid in het Vlaams en Brussels Hoofdstedelijk gewest, wordt gekenmerkt door een nieuwe visie op de problematiek van de zonevreemde gebouwen. Beide gewesten kiezen, met het oog op de toekomst, voor oplossingen op het planologisch niveau. Het is niet meer mogelijk om bij vergunning af te wijken van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, respectievelijk het gewestelijk bestemmingsplan. De Waalse regelgeving in deze kent geen dergelijke grote aanpassingen en situeert haar oplossingen voor de zonevreemdheid nog steeds op het niveau van de vergunningverlening, alsook op het planologisch niveau. Naarmate de open ruimte ook hier schaarser zal worden, zal een ruimer omvattende hervorming van deze wetgeving zich ook hier opdringen.
112
BIBLIOGRAFIE:
BOEKEN:
BOES, M., Stedenbouw en ruimtelijke ordening in het Vlaams gewest, Gent, Larcier, 2006, 147p. BOUCKAERT, B., Ruimtelijke ordening en Stedenbouw in het Vlaamse gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 404p. BOUILLARD, P., “Zones et dérogations” In X., Actualité du cadre de vie en Région wallonne. Aménagement du territoire et urbanisme. Evaluation des incidences sur l'environnement NATURA 2000, Brussel, Bruylant, 2003, 393p. BOUILLARD, P., Memento d‟urbanisme, CRECO, s.n., losbl. BREWAEYS, E., stedenbouw in Brussel, Gent, Mys & Breesh, reeks C.D.P.K.-libri, afl.3, 123p. COENRAEDTS, P., Droit notarial de l‟urbanisme et de l‟aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale, Gent, Larcier, 2007, 107p. DEBERSAQUES, G., HUBEAU, B. & LUST, S., Ruimtelijke ordening en stedenbouw : geannoteerd, Brugge, Die Keure, 2008, 460p. DEKIMPE, L., Eigendomsbeperkingen in het decreet ruimtelijke ordening: bescherming van private eigendomsrechten onder het decreet ruimtelijke ordening, Gent, s.n. , 2001, 34 p. DELNOY, M., Le CWATUP expliqué, Bruxelles: ed. de la chambre de commerce et d‟industrie, 2002, 363 p. DENYS, M., Onteigening en planschade, Antwerpen, Kluwer, 1995, 379p. DESMET, A. & DESMET, F., Het nieuwe decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening: wijziging van 21 november 2003: parlementaire voorbereiding, technische en inhoudelijk-operationele wijzigingen, Mechelen, Kluwer, 2004, 539 p. EERENS, V., Zonevreemdheid in de ruimtelijke ordening, Gent, s.n., 76p. FLAMEY, P. en GHYSELS,J., Zonevreemde woningen, Mechelen, Kluwer, 2002, 268p. FLAMEY, P. en GHYSELS, J., Zonevreemde bedrijven, Mechelen, Kluwer, 2004, 302p. HAUMONT, F., Urbanisme – Région Wallonne, Bruxelles, Larcier, 2007, 415p. HAUMONT, F., Code Wallon de l‟ aménagement du territoire, de l‟urbanisme, du patrimoine et de l‟Energie. , Brugge, La Charte, 2008, 248p. HUBEAU, B., Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Die Keure, 1999, 621p. HUBEAU, B., Ruimtelijke ordening voor beginners, Brugge, Die Keure, 2005, 231p. HUBEAU, B. & VAN DE LANOTTE, J., De recente evoluties en knelpunten in de ruimtelijke ordening en stedenbouw (1993-1997), Brugge, Die Keure, 1997, 291p. HUBEAU, B. & VANDEVYVERE, W., Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 1084p. LAGASSE, D., La réforme du droit de l‟aménagement du territoire et de l‟urbanisme, Brussel, Bruylant, 1998, 306 p. LETELLIER, V., Permis de lotir, d‟urbanisme et d‟environnement en région de Bruxellescapitale et en région wallonne, Brussel, Larcier, 2003, 446p. LOUVEAUX, B. & VAN YPERSELE,J., Le droit de l‟urbanisme. En Belgique et dans ses 3 régions, Brussel, De Boeck, 1999, 556p. LUST, S., Het Arbitragehof en het ruimtelijkeordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 266p. 113
MARTENS, B. & EMPEREUR, E., Ruimtelijke ordening. Hete hangijzers voor de onderneming, Antwerpen, Maklu, 1999, 202p. MEULEMANS, D., recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe beschermingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 361p. MEULEMANS, D., Een pand bouwen en verbouwen, Leuven, Acco, 2005, 788p. ROELANDTS, B., Zonevreemd bouwen en exploiteren: overzicht van wetgeving en rechtspraak in Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 1998, 133p. RUTGEERTS, J., Handboek ruimtelijke ordening in Vlaanderen en Brussel, Gent, Academia Press, 2005, 923p. SEBREGHTS, H., Ruimte ordenen: Het juridisch kader, Brugge, Vanden Broele, 2007, 491p. TOLLENAERE, V., “Planschade en planbatenheffing” in Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 800p. VANDENDURPEL, T., Planologische oplossingen voor zonevreemdheid doorgelicht: over instrumenten en bevoegdheden, Gent, s.n., 2008, 69p. VAN HOORICK, G., Handboek notarieel bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 556p. VANSANT, P., De herstelmaatregel in het Vlaamse decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 525p. VAN YPERSELE, J., Le droit d‟urbanisme en Belgique en dans ses trois régions, Brussel, Larcier, 2006, 1133p. VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Antwerpen, Kluwer, 1999, 659p. VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Mechelen, Kluwer, 2004, 656p. X, Overzicht van de ruimtelijke ordeningsstelsels binnen de Benelux, brochure van de Ministeriële Werkgroep voor de Ruimtelijke Ordening van de Benelux (2000), september 2003, http://www.benelux.be/NL/pdf/dos/dos05_RuimtelijkeOrdeningst_nl.pdf X., Zakboekje ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2007, 750p. X., gandaius actueel VI, “Een regeling voor de zonevreemde bouwwerken en inrichtingen”, Mechelen, Kluwer, n.d., losbl.
TIJDSCHRIFTARTIKELEN:
BAUWENS, M., “ Biedt het nieuwe decreet soelaas voor de zonevreemde bedrijven?”, TROS 1999, 221-224. BAUWENS, M., “Sectorale BPA‟s, een oplossing voor zonevreemde bedrijven?” De Gem. 1999, nr.1, 13-18. BAUWENS ,M., “Het decreet ruimtelijke ordening legt nieuwe krachtlijnen vast”, De Gem. 1999, nr.6/7, 16-21. BOUILLARD, P., “Le nouveau zonage des plans de secteur: dits et non dits de deux années de jurisprudence”, Act. dr. 2001, 106-122. BOUILLARD, P., “La réforme du C.W.A.T.U.P. : aperçu de l‟épisode décret RESA”, Amén. 2005/3, 183-193. COENRAETS, P. & VANDEBURIE, A., “Modification, prolongation et renouvellement des permis d‟urbanisme et d‟environnement (en ce compris les permis uniques)”, CDPK 2007, afl.1, 55-72. 114
DEBERSAQUES, G., “Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TBP 1999, 503-505. DEBERSAQUES, G. & VANDEVYVER, W., “De uitvoeringsbesluiten van het nieuwe decreet ruimtelijke ordening”, TROS 2000, 190-199. DEFOORT, P.J., “Over de 'planologische' interpretatie van gewestplanvoorschriften”, TROS 2006, afl. 43, 235-244. DEFOORT, P.J., “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een overzicht.”, TROS 2008, afl. 50, 93-117. DE JONGHE.,J., “Zonevreemde gebouwen: Nieuwe regelgeving voor zonevreemde gebouwen in het algemeen en voor zonevreemde bedrijven in het bijzonder”, Vastgoed info 2003, 3-6. DE JONGHE, J., “ De regeling inzake gebruiks- en functiewijzigingen van zonevreemde gebouwen”, Vastgoed info 2008, nr. 6, 4-7. DELNOY, M., “Les nouveautés de l'urbanisme wallon après le décret d'optimalisation du CWATUP”, Immobilier 2002, afl. 17, 1-16, err. , Immobilier 2002, afl. 20, 11. DE NOLF, M., “Stabiliteitswerken nu mogelijk bij alle zonevreemde constructies”, Vastgoed info, 2003, 4. DE NOLF, M., “Bestemmingswijzigingen bij zonevreemde gebouwen”, Vastgoed info, 2004, 3-6. DE PRETER, F., “Planbaten en planschade in het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TMR 2000, 2-23. DE ROO, K., “Krachtlijnen van het nieuwe decreet ruimtelijke ordening”, TMR 1999, 414428. DE ROO, K., “Karting in industriegebied: stedenbouwkundige situatie”, TMR 1999, 37-39. DESMET, A., , “De onvoldoende uitgeruste weg: een probleemkind van de ruimtelijke ordening”, TROS 2005, 101-115. DE STAERCKE, J., “Zonevreemde bedrijven na het wijzigingsdecreet van 19 juli 2002”, MER 2002, afl. 4, 386-396. DE STAERCKE, J., “Zonevreemde sportterreinen: een oplossing mogelijk?”, Sport & Recht 2004, deel 1: afl. 73, 856-859, deel 2: afl. 74, 862-865. DE VILLENFAGNE, T., “Les plans de secteur à l‟épreuve des dérogations en Région Wallonne”, Amén. 2007/2, 66-75. DEWAELE, T.,”Over zonevreemde paarden, het regulariseren van af te breken stallen en de dubbele planologische toetsing”, TROS 2006, afl. 42, 152-156. DI GIACOMO, O., “Le plan communal d‟aménagement dérogatoire : analyse des conditions de la dérogation visée à l‟article 48, alinéa 2 du C.W.A.T.U.P. », Amén., 2008/3, 167-180. FLAMEY, P. & EMPEREUR, E., “De nooddecreten van 23 juni 1993: over de opvullingsregel, de zonevreemde bouwwerken en de gebruikswijzigingen en de zonevreemde hinderlijke inrichtingen in het Vlaams Gewest”, TBP 1994, 507-521. GRIETENS, E., “Vreemde zones in Vlaanderen”, milieurama 2000, afl.6, 8-11. HAUMONT, F., “Les règles régissant les plans et les programmes en urbanisme et en environnement: une matière en cours de codification”, Amén. 2005, 25-37. JADOT, B., “Le droit wallon et bruxellois de l‟urbanisme et de l‟environnement à l‟ épreuve de la codification: désirs, mythes et réalités”, Amén. 2005, n° spécial, 3-19 LEFRANC, P., “Zonevreemde inrichtingen: art. 166 van het Vlaamse decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de Ruimtelijke Ordening”, CDPK 2000, 170-177. LEFRANC,P., “Het amnestiedecreet in de ruimtelijke ordening: Zijn er alleen maar winnaars?”, TMR 2002, 2-8.
115
LEFRANC, P., “Over het landschappelijk waardevol gebied dat ruimtelijk kwetsbaar is”, TMR 2006, 464-469. LINDEMANS, D., “De hiërarchie van de aanlegplannen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest overhoop gegooid?”, TROS 1998, 581-589. LOIX, Y., “Stedenbouwkundige en milieuvergunningen voor zonevreemde werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang”, TROS 2004, afl. 34, 98-101. LOUVEAUX, B., “caractère exceptionnel du permis dérogatoire”, Immobilier 2006, 4-6. MICHIELS,D., “Wijziging van gebruik of bestemming in de Brusselse stedenbouwordonnantie: notariële addertjes onder het gras”, T. NOT. 1998, dossier, 9-25. MOERENHOUT, R., “De samenwerking tussen de federale staat en de gewesten en tussen de gewesten onderling inzake leefmilieu en ruimtelijke ordening”, TMR 1998, 74-95. MORIC, K., “L'étendue de la valeur réglementaire du projet de plan régional d'affectation du sol en région de Bruxelles-Capitale”, CDPK 2000, 98-109. NEURAY, J-F, “Trop de dérogations tue la dérogation”, Amén. 2004/3, 167-169. QUINTIN,M., Quelques réflexions au sujet des liens entre la protection du patrimoine immobilier, la police de l‟urbanisme et de l‟aménagement du territoire et d‟autres polices administratives , Amén. 2006, 20 –31. RENTMEESTERS, E., “De functiewijziging: Aflopend of voortdurend misdrijf? Evolutie in de rechtspraak”, TROS 2007, 56-60. ROELANDTS, B., “Zonevreemd Bouwen en Exploiteren in Vlaanderen”, TWVR 1998, 3-14. ROELANDTS, B., “Zonevreemd bouwen en exploiteren: waar knelt het schoentje?”, TMR 1999, 429-437. ROELANDTS,B. , “Het decreet van 19 juli 2002: Sluitstuk voor de zonevreemde bedrijven?”, TROS 2002, 211-215. ROELANDTS, B. en VEKEMAN, R., “Het decreet van 18 mei 1999 betreffende de organisatie van de ruimtelijke ordening in hoofdlijnen”, T.Gem. 2000, 31-45. SCHOLASSE, M. & GUILLAUME, J., “Performance énergétique en Belgique”, Amén. 2008/1, 26-32. SEBREGHTS, H., “Subsidiariteit: vooral een kwestie van attitude”, TROS 2000, 128-143. SEBREGHTS, H., “Hoe vreemd is men buiten de zone? Zonevreemdheid: ontstaan, gevolgen, verantwoordelijkheid en uitweg.”, TROS 2001, 109-124. TIMMERMANS, W., “Een verkenning van het eerste gewestelijk bestemmingsplan”, CDPK 2002, 409-430. VAN CALSTER, G., “De decreten van 13 juli 1994: opvulregel en zonevreemde bebouwing”, T. Not. 1995, 107-127. VANDEVYVERE, W., “het wijzigingsdecreet ruimtelijke ordening van 26 april 2000”, TROS 2000, 116-117. VAN GIEL, I., “Ruimtelijke ordening en stedenbouw: analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Hof van Cassatie (2003-2005)”, T.Gem. 2007,31-55. VAN HEUVEN, D. & BELEYN, J., “Onvergunde functiewijzigingen zijn verjaarbaar!”, T.Gem. 2007, 77. VAN ROSSUM, S., “Wat met zonevreemde gebouwen van 1999 tot 2004?”, De Gem. 1999, nr. 11, 16-17. VEKEMAN, R., “De allerjongste wijzigingen van de stedenbouwwet”, Nieuwsbrief Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 1995, afl. 95/1, (5),13. VERHOEVEN, D., “Het eerste Brusselse Gewestelijk Bestemmingsplan: een praktisch overzicht”, TROS 2002, afl. 25, 21-49.
116
VERHOEVEN, D., “Bestemmingswijzigingen tijdens de goedkeuringsprocedure van plannen van aanleg: naar meer tegenspraak in openbare onderzoeken?”, noot onder: R.v.St. nr. 160.169 van 15 juni 2006, TROS 2007, 169-173. WINAND, G., “La mise en oeuvre des zones d‟activités économiques: évolution et perspectives”, Amén. 2006/2, 61-64. WYCKAERT, S., “De stedenbouwkundige regularisatie (vergunning): algemene beginselen”, TROS 2003, 305-320. WYCKAERT,S., “Zonevreemdheid en regularisatie van overtredingen”, NJW 2005, 362-371.
117
