STUDI PEMANTAUAN PELAKSANAAN DANA ALOk'.ASI KHUSUS (DAK) INFRASTRUKTUR TESIS

ini alokasinya

TA 2005 dialokasikan. pcngcluaran

Mclilun p~nling

pcrckonomian

nasional

naik

hingga

kecenderungan pei111;;1i11ld1

mcmbaik.

72%

dibanding

kenaikannya,

pusat

di

Menurul

saat

DAK

tahun-tahun Sirnanjuntak

pertama akan

menjadi

mendatang dan

kali

saat

Ilidayanro

(2002: 163) mengatakan .. Transjer mt sanga: 11/i•ktil dtgunakan .1ebagu1 .m1·ana mencapai sasaran dr herhagoi sektor tertemu. misolnya · kesehatan. pendidikon don infra strnkru« davar. /)i era Orde Bani ktta bis« mehhat bagaimoru» transfer spe.~tjiJ: serupa 11u cukup' bat« dalum rangka menctptakan

"pcmcratuan"

standar

di pelosok-pelosok Indonesia. Di masa depan pemberdayaan DAK .•angat (>Clllit1g ,.

Terlehih

OAK akan mcmpunyas pmspe\.. peningkatan

alokasi yang cerah bila

amanat pasal 108 UU No.33j2004 tcntang Perimbangan Keuangan antars Pemerintah Pusat dan Dacrah dapat secara bertahap terealisir, Yaitu mcngenai Dana Dckouscntrast dan Dana Tugas Pembamuan yang diminta secara bertahap dialihkan

mcnjads

Dana Alokasi Khusus. Dana

Dckonsentrasi dau Tugae

Pcmbanlu.an merupakan bagian dari anggaran kcmcntcrian negara/lcmbaga digunakan

untuk melaksanakan

undangan menjadi urusan Daerah,

urusan yang menurut

peraturan

yang

perundang-

6 Bcsaran alokasi DAK dari tahun 2003 sampai dengan tahun 2006 dapar dilihat pada tabel di bawah ini. label i.2 Al.OK.ASI DAK 2003-2006 (cJalam m1lvar ruP1ah j

NOi

!

B1dany

JUMLA~r -- 55 65260 625'

--

77

2 l<e$ehatan.

375

3 lnfrastruklur

1, 181

lnfrasrntklur jata11 /nfroslrok/vr mgas•

-

arr terom

lnfraslrvktur

--··

6 !Pcnan1Cln.

!. -· lungkun9an H•dup TOTAL

Nampak

-·

. JUMlAH

%

22 99

~.575705 22 26

385

958

627 675 ' 543

104

5.07

GOS 000

S.26

148

369

448.675

368

l22

802

~7~ 675

6 70

170:'

42~.

1,094 875

9.46

12 875

0 98

37 13

839 05

29 56

339

14 92

35720

1258!

I

2,26900

·-~ 10000

80~1

-

...

. - >---

1076

I 2,838 50

'

i 100.00

-

2354

843

+--

2523

945

1,533

..

2,919525

3.811 380 32~

4214

: ;

%

-·"

J819

1,19625

.!

··-·

2,40> 795 2080

52 05

30547

JUMlAfi

·545·.

620

22800

-

%

-· 1.221 'I 3042

1607

- 388

2006

200:;

. -r-·--

45618

5 Kelalllan dar> Perikanan

-

16 53 !

88

loerdesa~~---· 4 Preserana Pemenntah .___,,,.;_.

'

JIJMlAH

%

~- ~ -· 1 'l'endo:l1kan, ,_ -

--

2004

2003

-4,014

oo

10000

dari alokasi DAK di atas tcrnyata dan tahun-kctanun

-

-·-

·-

t

--· 11.569 800

·-

-

100

0(

alokas! DAK

rncngalami penmgkatan yang cukup signifikan. Sclain itu bidang yang dibiayai dari l>AK ini juga mengalami

pcningkatan jumlahnyu. Dari 4 bidang di tahun

2003 rerus mengalarni peningkatan tiap tahun hingga ada 7 bidang yang dibiayai pada 111h11n 2006. Secarn proscntase kenaikan alokasi DAK dapat dilihar dari tabel di bawnh ini. Tabel 1.3.

Prosentase Kenaikan Alokasi DAK TA ~00)-2006

Jenis ·-··

-DAK -

-

DAK INFRASTRTIKTllR

_J l

2003/2004

2004/2005

15_IO

41 .41--

2005/2006

1' 1.29

..

2!U5

-.

II I

188.24 ----· 148.62

-

"I

'

Dari tahun /.003 kc tahun ?.004, alokasi OAK mcngalami peningkatan sebcsar 25,10%. Kemudian dari tahun 2004 ke tehun 200S mcngalami kenaikan scbesar 41,4 J % dan dari tahun 2005 ke tahun 2006 mcngaiarni kenaikan yang sangat linsgi yairu sebesar 188,24%. Melihat kecenderungan hal ini, maka ke depan alokasi untuk DAK di perkirakan aka.1 meningkat terus dan bidang yang dibiayai rnelalui DAK akan semakin banyak, Hal ini sesuai dengan amanat Pasai 108 ayat 1 Uli No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan

Antara Pusat dan

Pemcrintah Daerah yaini :

''l)cma Dakonsentrasi don Dana Tugas Pembontuan yang merupakan baswn dart

angKarc.ln

kemenuman

negara/temoogo yang

digunakon untuk

mataksanakan 11rr1.rtJ11 yt111g mermrut peraturan perundang-undanganmenjod! urusan Dacrah. sccara bc1rtahap dialihkan menjadl Dana Alokasr Khusus"

S.:ilRh

satu daru1 perirnbangan yang menyangkur secara khusus bi
inti:as(ruktur adafah Dana Aloka$i Khusus (f>AK) infuistruktur yang merupaka» saleh sam brdang yang dibiayai lewat alokasi OAK setain t>idan~ pcndidikan. kesehatan,

prasarana perncrintahan,

kelautan

dan perikanan.

perranian don

lingkungan hidup. Alokasi OAK bidang infrasruktur ini dima11li.ut1k1111 untuk

penanganan pemctiharaan jalan dan prasarana irigas], dan sejak tahun ZOOS selain kedua infrastrukrur tersebut juga ditambah dengsn lnfrastruktur air bersih.

Tujaan pelaksanaau DAK infrastruktur adalah seperti yang telah ditctapkan datam Pasal 7 Peraturan Menteri Keuangan No.124/f>MP.02/2005

tentang Penctapan

Alokasi dan Pedoman Umum Peugelolaan Dana Alokasi Khusus TA. 2006

adalab: -

Meningkatkan

tingkat

pelayanan

uansponasi

dan

aksesibilitas

guna

mcndukung pertumbuhan ekonomi me!alui pemmganan prasarana jaian.

-

Meuingkarkan tingkat pclayanan jaringan 1riga~i untuk mendukung program kerahanan pangan melnlni penanganan prasarnna irigasi

8 -

Meningl::arkan meniogkatkan

pclayanan

air

bersih

yang

dikelola

rnasysrakar

untuk

kualitas sesehaian masyarakat melalui penjediaan prasanona

clan sarana air bersin. DAK infrastruktur ya11g diberikan kepada kabupaten/kuia

dimulai sejak tahun

2003 bingga sekarang tclah berlangsung selarna 4 tahun. Sccara proscntase DA K Bidang Infrastrukrur juga rnengalami peningkctan ~ang cukup signifikan, Dari tabel 3 dapat dilihat bahwa dan tahun 2003 ke tahun 2004 mengalami peningkatan sebcsar

1.29%.

pcningkatan

Kemudian

alokasi

untuk tahun 2004

ke 2005 mengalami

sebesar C.ll, 15% dan dari tabun 2005 kc tahun 2006 mcngalairu

pcnlngkaran yang cukup besar yaitu 148,62%. Melihet kecendcrungan ini maka diperkirakan alokasi

OAK untuk bldsng infrastruktur untuk tahun-tahun

mcndatang jui;1:1 akan rncngalami kcnaikan. I lal ini mengingat bahwa sarnpai saat

ini pembiayaan untuk scktor intrastruktur scjak pasca krisis pada tahun 1997/19\18 belum sepenuhnyu dapat memenuhi

sepcrti yang diharapkan. Sebageimana

dikctuhui buhwa dalam masa krisls ekonomi sektor infrasuukrur rnengalami keterpurukan yan!/, sangat bcsar, sehingga menwunkan tingkat pelaynnan yani:

padn akhimya

;1lo11

menghambar perbaikan pcrckonornlan bangsa,

Pada .ahun 100~ jurnlah kabupaten/kota yang mcndapatkan alokasi OAK infrnstruktur

udalah

331

kabupaten/kota

den sampai

tahun 2006 jumlah

kabupateivkota pencruna 01\K iufrasiruktur meningkat cukup signifikan meniadi 4:14 kabupaten/kota, Sedangkan alokasi dana OAK infrustruktur juga mengalami peningkatan yauu pada tahun 2001 udalah Rp 1.18 trilyun hingga tuhun 2006 n1t"11judi Rp 3.8 trilyun (sumber Dujen Anggaran dau Pertmbangan xeuaugan.

2006). Melihat perkernbangan dalam pclaksanaan DAK infrasrruktur ini makn dapat diasumsikan bahwa tingkat pelayanan umum bagi infrastruktur khususnya jalan dan irigasi scrta air bcrsih menjadi scmakin meningkat biik

kualiras dan

k uantitasn ya. Jika mekanisme pclaksanaan DAK infra->truklur dijalankan dengan baik rnaka dengan

memperhatican

kabupatcn/kota

da-i

pcningkatan tahun-ketahun

alokasi yang

anggaran

cukup

maupun

signifikan

maka

jumlah dapat

9 diinterpretasikan babwa dalam pelaksanaan program OAK infrastruktur

telah

scsuai dengan tujuan yang diharapkan

1.2. Permasalahan Khusus untuk pembiayaan sektor lnfrastruktur sampai saat ini masih mengalami

kcndala dalam hal pcndanaan, Scjak tr.rjaclinya krisis ekoncmi di rahun 1997 maim proscmase pcrnbiayaan infrastruktur mengalarni penurunan. Bila sebelum

krisis monerer, anggaran ~mbiayaan inftas!ruktur sempar mcnc11pai angka 5%

dari jumlah produk domestik bruto (PDR). pada 2000 sngkanya malah menurun menjadi 2. 78%. Bahkan, hingga 2004, persentasenya torus menyusut hingga menjadi 2.3.1% dari PDB:.

Alokas!

transfer pemerintah

dulam bentuk dana

perimbangan bagi sektor infrastruktur mcrnpakan bsgian dari stratcgi peningkatan sumber-sumbcr

pernbiayaun

khususnya bagi daerah-daerah

yang kemampusu

fiskalnya rendah. 't'entu saja dengen adunya dana perirnbangan ini diharapkan kesenjangan

fiska!

yang berimplikasi

kepada

penurunan

tingkat

relayanan

iuf1i1~11 ukiur tlap~t dikunmgi. Dana bantuan pembangunsn

daerah yang ~ri.umbcr dari pcmerintah pusat,

sampar saat ini rnasih mcndominasl komposisi pcmoiayaan pernbangunan di k!lbup<1l~11/kotR.

Melibat

keberudasn rlan arri penringnya pcran dana banruan

pembangunan rerscbut, maka detain penggunaannya pcrlu dikelola secara efektif dan efisien searah dengan rencana pembangunan daerah yang relah dibuat agar mcnjadi suatu kesatuan yang sinergis, Keberhasilan pelaksanaan program yang dibiayai oleh DAK infrastruktur sangat lergAntnne

kepada

kcefekntan

perencanaan

yang lelah dilckukan sebogai penjabaran dari program pcrncrintah

atas peugolakasian OAK terscout. infrastruktur dcngan

pelaksanaan

kegiatan

yang

sesuai dcngan

Kesesuaian amara hasil pelaksanaan DAK

mjuan yang telah ditctapkan mcnjadi

gamharan tingkat

kebcrhas.Ian dart pclaksanaan DJ\K infrastruktur. Adanya amanat dalarn UL: No. ' ~\ '' ., :,.•11:.. r1·••rl~·.~.

':·~~!'.,

E. Suinardi, Krcd1pun Mengucur di Sekror lnfr-ci..~trLklur

10 )) tahuu 2004 agar dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan secara bertahap di alihkan

menjadi

DAK, perlu dilakukan

dengan terlcbih dahulu melakukan

pemantauan basil pelaksanaan DAK selama ini sehingga dana yang dialihkan dari dana dekonsentrasi dan tugas pcrnbantuan tadi yang jumlahnyu cukup besar, dupat dlmantaarkan secara tepat guna dun tepat sasaran. Bcrknitan dengan

ha! rcrsebut diatas, maka pcrmasalahan pemantauan hasil

pclaksanaan OAK bidang infrastruktur kiranya dapat dilihat dari keluaran [output) clan dampak (outcomes) pclnksanaannya.

Dcngan demikian dari permasalahan

tersehur dupa1 di11juk11n suatu pertnnytlfill pcnclitian scb«g11i bcrikot : "Seberapa besar manfaat yang teleh diberikan oleh daeruh kepada masyarakat dalam sektor peluyanan pubiik terutama infrastrukrur ketika sumbcr-sumber kcuangan berupa DAK tclah discrahkan olch pcrncrimah pusat kepada dacrah.", Atau dengan kata lain "Ba~uimana

gambaran

Alokas! OAK

lnfrastruktur

dalam

menur\jang

pernbiayaan infrastruktur di daerah untuk pencapaian standar pelayanan minimal sesuai dengan ll\ju11n dan sasaran yang tclllh ditetapkan,

1. ·'- Tujuan dan $..saran Tujuan dari p.:nditian Jni sesuai dengan l111ar bdakang dun perma$alahu11 scbagaimana diuraikan diatas,

adalah

untuk

mcmperoleh

informasi basil

pelaksanuan D/\K infrastruktur yang dupor dipergunuknn untuk memberikan rnasukan

kepada

pemeriotah

pusat

berkenaan

dengan

pelaksanaan

OAK

infrastruktur yang nantinya dapat mcnjadi masukan dalam penyusunan strategi penggunaan OAK infrastruktur, juga ingin mcngctabui tingkat kcsesuaian basil infrastruktur yang dibiayai melalui OAK infrastruktur dcngan tuiuan petaksanaan OAK bcrsangkuran Sasaran yang ingin dicapai adalah sebagar benkut · I. Dipcroleh gambaran seberapa besar pcranan DAK infrastruktur dalarn mendukung program ketahanan pangan nastoual,

ll

2. Diperoleh gambaran mernpenahankan

seberapa besar peranan DAK infrasrruktur dalam

tingkat

pelayaaan

transportasi

untuk

menunjang

perturnbuhan ckonomi.

J. Dikeuihui11ya infonnasi kondlsi obyekuf infras1rukrur yang relan dibiayai melalui mekanisme DAK infrasmikn».

I. 4. Manfaaf Srudi.

Mantaat penelitiau inr sccara praktis adalah seperti yang telah dinyatakan dalam tujuan pcnclitian. Sebagaimana peruyataan Davey. K.J (1988),

bahwa alokusi

dana khesus merupakan bagian dari strategi pengendalian pemerintah pusat k epadn daerah untuk dikehendaki

menyelsmarkan jenis-jenis

dan tingkut investusi yong

serta sarana uruuk meneraukan dun mencapai standar naslonal

rerendah untulc suatu pclayaMn tertentu. Suarn kcwajioon oleh pemcrint11h daerah

untuk meny ...diakan suetu pelayanan tertentu sesuai kcrenruan yang berlaku dengan insenrif pemcnnreh

pUSlll

melahu dana alokas: khusus ini tentu

Sll,jft

mcrupakan beniuk dukungan terhadap proeram prioritas nasional yang harus dilaksanakan olch perncrintah dacrah guna meojaga kestabilan ekonomi makro.

Bagi pcmcrimah pusar, kcstabilan perekonomian sccara makro rnerupakan Ml yang pcntin(l

gum. mencapai

tujuan

pernhungunan ekcnomi

nasional

yaitu

mcaci ptakan pemeratuan, Secara kcilmuan, peneli1iA11 pcmikiran

tcrhadap

ini diharapkan dapat membcrikan

pcrmasalahan-permasalahan

desentralisasi

swnbangan fiskal

yang

menyangkut kcpada perirnbangan kcuangan antara pemcrintah pusat dan pcmcrintah daerah. Permasalahan desennulisasi fiskal dalam bal ini adalah alokasi

DAK

bidang rnfrastruktur

mcnginuat dmamika

mcrupakan

pembangunan

penm1salahat? y11ng cukup

rncnarik

pemcrintah daerah sangat thggi sehingga

seringkali mcngganggu hubungan antara pemerintah pusat dan pcmerintuh daernh dalam hal pcmbiayaan.

12 Terhadap disiplin ilmu perencanaan wilayah dan kota khususnya bidang sistern mfrestruktur dan teansportasi, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan

sumbangan

pengetahuan

rnengenai

pelaksanaan

pembiayaan

infrestruktur

di

dacrah ping dibiayai rnelalui Dana Alokasi Khusus bidang lnfrastruktur yang mencakup

dampaknya

pembangunan

di daerah

schingga

dapal

suaru straregi pclaksanaan DAK lnfrastruktur yang leltih !:>aik di

direacanakan masa

terhadap

depan

terkait

dcngan

karaktcristik

daerah

penerima

DAK

bidang

infrastruktur

1.5. Ruang Lingkup Studi Secara garis besar lingkup studi akan meliputi hal-hal sebagai berikut : 1. Pcmantauan kcluaran hasi] pelaksanaan OAK [nfrastruktur

::!.

Pemantauan dampak hasil pelaksanaan DAK Infrastruktur

3. Anahsis

kcsesuaian basil pelaksanaan

l)AJC Infrasuuktur. dengan rujuau

kcbijakan program nasional yang telah diietapkan ..

1.5.1.

Ruang Lmgkup Matcri

Ruang lingkup rnatcri difokuskan kepada infrastrukrur yang rncndapat sumber pembiayaan

secara

langsung

pclaksanaannya

dapat

diaman

rnemungkinkan,

Untuk

itu dalam

melalui

D.tU<.

melalui

varibel-variabel

penelitian

Infrsstruktur yang

sorta ada

hasil dan

ini ditentukan intrastrukturnya

adalah : I.

In frastruktur Irigas:

2.

Infrastruktur Jalan

Infrastruktur Air Bersih tidak menjadi matcri kajian. karcna baru dialokasikan pada tahun '.!005. sehingga data-data dampak Jang dapat diamati masih sungat

13

minim. Selain itu pembiayaan air bersih tidak scpenuhnya dari APDD akan tetapi

scbagian bcsar adalah melalui l.lLIMD. Irigasi Iungsional dan bangunan pclengkapny« mcrupakan pcnunjang pcningkatan

produksi pcrtanian khususnra p.1di di daemlt. Secara nasicmal haJ ini menunjang kepada program keiahanan pangan nasional. Untuk itu variabel keluaran yang

dapar diamati untuk mengetahui gambaran pelaksanaan DAK lnfrastruktur irigasi adalah luas daerah irigasi fungsional, sedangkan variabel dampak yang tcrkait dcngan tujuan pemberian

l)AK infrastruktur irigasi yaitu kctahanan pangan

diamati melalui jumlah pruduksi pancn padi sawah disuam kabupaten/kota.

Prasarsna jalan adalah mfrastruktur yans membcrikan kontribusi yang signifikan tcrhadup pertumbuhun ekunomi di daerah. Variabel keluaran yang dapat dianalisis

schubungan ccngan pclaksanaan l>AK lntrastruktur jal3n adalah panjang jalan kabupaten dalam kondisi mantap yairu kondisi jalan baik dan sedans. Sedangkan variabel tcrukur yung <1ipil1h scbagai an3lisi.~ pcmRntnua11 dampak yang rerkait

d<'n11a11 tuj uan pembcnan D!\K infmstruk!ur jalan

yaitu

mendukung pertumbuhan

i:kuoomi odaluh P ORB lw!>upalen'korn.

J 5 2. Ruan11 l.i?1gk~p

Wilayuh

Kaj ian dampak OAK lnfrastruktur

terhadap pcmbangunan

daerah dilakukau

dalam Iingkup Kabupatcn/kora di Indonesia. Dalam mcnentukan Ii ngkup wilayah studi didassrkan kepada kelengkapan data yang tcrsedia. Daerah kabupaten/kota yang diambil scbagai wiluyah kajian adalah daerah yang secara terus-ruenerus

mendapat bantuau alokasi Dt\K Infras!ruktur dari tahun 2003 sampai 2005. Hal ini untuk mendapatkan gambaran hasil pelaksanaan DAK infrastruktur yang dapat

diamati seluma 3 tahun Uniuk alokasi OAK mlrastruktur TA 2006 jumlah kabupaten/kota di Indonesia yang mendapat elokasi dana DAK lnlrastruktur adalah 434 kabuparen/kora untuk infrastruktur jalan dan 341 kabupatervkota untuk infrastruktur irigasi (Departemen

!4 Keuangan), Mcngingat data yang diperlukan adalah data time series maka yang diambil

adalah data daerah yang pada 3 tahun penerimaan (2003-2005)

rncndapatkan alokasi rerus menems.

Unruk infrastrukmr jalan ada 2i3 kabuparen/kota yang selama 3 tahun penerimaan menerima terns menerus alokasi DAK infrastruktur sedangkan untuk infrastrukrur irigasi uda 148 kabupaten/kote.

I. 6. Metodologi J'enelitian Menurut

:>iu:lir (1988 : 51-52),

sistem dalam penclirian datum

suatu

pekerjaan

yang

peneliti:m.

metode penelirisn

merupakun suatu kesatuau

ter
Prosedur

yang hams dilakukan

kepada pencliti

memberikun

urut-urutan

dalam ~uatu pcnclirian. sed1111gkan 1okn)k

pcnelitian mcmberikan alat-alai ukur apa yan& diperlukan rialam melaksanakan

suatu pcnelhian. I. 6. I. Pendekatan Studi Srudl ini berawal dari tidak dikerahuinya informasi mengenai hasil pelaksanaan OAK Infrnstruktur,

Seringkali

alokasi

khusus

ini mcngarah pada pola-pola

pengeluaran yang berbeda dar] prioritas arau pilihan daerah. Pcnelitian ini akau mengkaj]

dan

menganalisis

kcscsuaian

autara

hasil

pclaksanaan

DA K.

infrastruktur dcngan tujuan yang telah ditetapkan pada awal irnplemcntasi ..

Untuk mernperoleh gambaran tersebut, maka metodc pcnclitian yaog digunakan adalah mctodc desknptif

Menurut

Whitney ( 1960) dalam Nazir ( 1988:63 ),

mctodc dcskriptif adalah pencarian fakta dengan interpretasi yang tepat terhadap data-data

yang dikumpulkan.

Pcndekatan

studi y.mg sesua: dengan tujuan

penelitian ini adalah pcndekatan pemantauan (monit<>nnK research). yaitu suatu pendekatan studi yang pada umurnnya digonakan untuk memberikan informasi lentang

sebab akibar dari suaiu kebijakan

(Dunn W.N. 1994).

Pemantauan

!5 menghasitan informasi tentang gambaran kcgiatan yang sesungguhnya telah dilakukan.

lhta yang dipcrlukan dalam penelitian ini adalah data sckundcr yang ada pada kabnpaten/koca yang menerima alokasi DAK Tn&asrruktur. Dara-dma tersebut dikumpulkan dalam bcberapa tahun pengamatan. hal ini agar dapat menghasilkan

analisis yang lcbih valid dan optimal. Metodc analisis yang digunakan dalam penetitian ini adalah metode pemantauan basil kebijakan, yaitu metode pcmantauan terl1adap keluaran dan dampak suatu

program atau kegiatan, karcna data-data yang dianalisis adalah data-data hasil (output dan nutcnme) dari suatu program Dlau kegiatan yang dicvaluasi. Output adalah kcluaran yang dibasilkan dari iuput yang berupa dana dan proses yang

berupa

ke:iiatan

atau

proyek

pcmbangunan

proyck

baik

fisik

seperti

pembangunan, rehabilitasi serta peningkatan rnaupun non fisik scpcrti pendidikan, pelattban.

penelltian,

pcnyuluhao

dan lain sebagainya.

Sedangkan outcome

merupakan dampak atau hasil dari kcscluruhan input dan proses. Oleh sebab itu dalam pcmilihoo

indika10: akan didnsaoo1n kepada tujuan dan sasaran program

atau kegiatan yang telah ditetapkan ierhadap mfrasiruktur bcrsangkutan. Tujuan don sesaren dari pctaksanaan DAK Infrastrukrur, tercantum di dalam l'asa! 7 Pernturan Menteri Kcuangan No 1241PMK.02!2005.

lndikator ouput unruk

infl"~srrnktur jalan adalah tingkat pelayanan prassrana jalan melalui kegiatan pemcliharaan

periodik/!>crkala

dan pcoingktdwi

prtlj1Ua1u.t

jakm. Unruk itu

variabel yang dipergunakan adalah paniang jalan kabupaten/kota menurut kondisi

mantap. lndikator outcome yang hisa ditarik dari tujuan dan sasaran pelaksanaan DAK infrastruktur jalan adalah mcndukung pertumbub.an eknnomi di daerah, Untuk itu variabel yang dapat dipe[b'Urnikan adalah PTJRB kabupaten/kota. llipole~i• y~ng bis" diambil dari variabel ini adalah bahwa sctiap peningkaian panjang jalan dengan

kondis: mantap (bai];

I

sedang], menunjukkan bahwa jalau

sebagai kornponcn pcnggcrak pcrtumbuhan perekonomian kabupatcnikota juga menunjukkan kincrja yang scmakin baik.

16 Sedangkan indikator ouput untuk infrastrulctut irigasi adalah tingkat pelayanan jaringan irigasi melalui kcgiatan pcmcliharaau daa/atau rehabilitasi jaringan irigasi

Untuk itu variabcl yang dapat dipakai berdasarkan data yang Ilda adalah

luas daerah irigasi fungsional, lndikator outcome berdasarkan tujuan dan sasaran pclaksanaan DAK adalah mendukung ketahanan pangan, schingga variabel yang

dapat dipakai adalah produksi padi sawah. Hipotcsa yang hisa diamhil dari variabe]

ini.

bahwa setinp

mcmberikan kabupatcn

pengaruh sehingga

peningkatnn

jumlah luasan

dacrah irigasi akan

secara positif 1erhad11p pmduksi panen padi di suaru hal

ini

terkait langsung

tlcngiin

membaiknya kinerja

infrestruktur irigasi. U ntuk mendukung

rnctode pcmaniauan ini, maka dilakukan pcngamatan dan

onalisis yang bcrsifat "comparative study" atau studi perbandingan. Perbandingan dilakukan

terhadap data-data dalam

saru

tahun dibandingkan

dengan data-data

tahun sebelurnnya. H11sil pengllmatan analisis ini akan men
sekarang masih belum berubah sepeni kondisi awal

alau b<::r·ubah bclum signifikan. yung bersrti kcbijaksunuan alokasi OAK

Infrastruktur tidak memberiken dampak yang positif "" Ki11ei)a 111fras1ruklur sekarang mengalami perubahan positif (mengalami peningkatan

kinerja)

dibandingkan

kcbijaksanaan

pengalokasian

Awai,

kondisi

yang

berarti

OAK lnfrustruktur mcmbcrikan dampak

yang positif ./ Kincrja infrustruktur sekarang mengalarni perubahan negatif (mengslami penurunan kinerja) dibanding

kondisi awal, yJJJg berarti kcbijaksanaan

pengalokasien OAK Jnfrastmktur membetikan dampak negatif. Maslng-masing

varibcl akan diamari perkembangannya sclama 4 tahun, yailu 1

tahun ~~helnm t11t~rapkannya

pelaksanaan

Oi\K

DAK. lnfrastruktur

lnfrastruktur

(2003-2005),

(2002) dan 3 tahun setelah ha!

int

untuk

rncngetahui

Ii bagairnanakah darnpak OAK Infrastruktur terhadap peningkatan kinerja rnasing-

u1as:ng infrastruktur sebelum dan ~1 peocrapanDAK Infrasuukiur. Sebagai gambaren lcbih jclas perumusan indikator pemuntuuan hasil pelaksanaan DAK In farstruktur terhadap pembangunan di daerah dapat dilihat di tabcl di

bawah ini. Taxi. l .4. Indikator Pemantauan Hasil Pelaksanaan OAK Infrastruktur. ;

JENIS CN£'RAS. ' '-----·

KLASI Fl KASI

(P:;.7 PMK

(BY l'l
No I 24120-05)

...

<

<

prasarana ialan

.

M•mlukung

~

pcrtumhuh.in eknnmni

Ourcornc

·Output

~ 0

1!1

!

Peningkat3n pelayanan

Output

z

I

V AIUAl:l£1.

trxsn.

!

OULO<>lllC

Ji J•.,,ah

..

r•c:n1ngkatan pclayanan jaringan lrii;asi · M•ndulrnng l"''l!-'"'n I kcrehansn n•na.an

rNm KA TOR

TOI.OK l:KUR

... Panjllns jalan dalam k ondisi mantup. ProJuk Domesri k Resiona I llruto

Naik/Turunff"etap

lPDRB\ Luas da

irigas1

N~iklTurun/Tetap

. tit.!1~1011 a.I : Prnduks i sawah

·----

·-

Naikfl umn/Tetap

....

- ··------'

1. 6.2 Kerangku Pernikiran Kerangka pikir penelitran

ini ditandasi oleh Pelaksanaan bentuk transfer dana

l'emennwh Pusat kcpsda Pcmcrintsh O~mh dalwn bentuk Van.a Alokasi I< hwu~

bidang Infrastruktur. Pcrmasalahan kesesuaran antara program pernerintah pusat yang

harus

mcngamankan

stabilitas

pcrekonornian

secara

makro

yang

impternentasi secara kewilaynhannya meojadi wcwcnang dari pcmerintah daerah. Implcmeruasi program ini dari segi pembiayaan seriugkali berbeda dari prioritas atau pilihlm daeruh Adanya arokasi dana alokasi khusus (DAK) rnenjadi jembaran nntara pernerintah

pusat dan dacrah dalem mengamankan program pcmcrintah

pusat dalam menjaga stabilitas perekonomian sccara makro. Tcntu saia ha! ini akan berdamp~k secara langsung kepada peningkatan pcrnbangunan dsersh.

I& Oleh

karena

pelaksanaan

iru sangar

menarik

bagaimana

mengetahui

gambaran

hasil

suatu program yang menjadi prioritas nssional ketika secara

wewenang dan tanggung jawab hal ini rnenjadi domain dari pcmerintah daerah, Apakeh suatu kebijakan yzng berupa DAK merupakan suaru solusi yang paling tepat dan optimal schingga, program pcmcrinlah lctap bisa tcrlaksana dcagan baik

dan perneriruah daerah dapat merasakan manfaat sehingga dalam pemanfaatan kegiatan mi menjadi efektif'dan efisien. llasil pcnclitian ini pada akhirnya dibarankan dapat memberikan kesimpu!an dan rekomcndasi

yang dapat dipergunakan dalam tahapan analisis kebijakan lebih

lanJUt yaitu evaluasi pelaksanaan, yang pada akhirnya dapat mcmbcrikan rumusan

arau formulasi atas kcbijakan pclaksansan DAK lnfrastruktur sehinzga menjadi suaru kebijakan yang mernberikan

nilAi rambah hagi pemerintah pusat dan

pemerintah daeruh. Untuk i:11 alur kerungka pikir yang akan digunakan dalam penelitian mi dapat dilihat pada diagram di bawah ini ·

i9

.. DAK INFRASTRUK'IUR

--

.

-

llUGASI Alokasi f
,

EVALUASI

PELAl<SANAAN ';

.

Tujuan dau Sasaran (ps 7 PMK. 124n.OOS)

s

·-

,

I

.

l

IOENTlFIKASI VARJABEL

l

Ol'Tt'UT

IDENTJF'IKASI

VARIAAEL IMPACTS/OUTCOME

...

• !NDIKATOR VARIABEL OUTPUT

Data Sek under .(

,/

JALA;-.J

i

' i

• ••

•

INDl t'A TOR VAR.lABEL

J

lMl'M'T<;;()11n·oMF

Data Sekunder

Panjang Jalan mcnurut

,/

Kondi s i Mantap Luas Daeren lJigasi

PDRB

./

l'roduksi Padi Sawah

Fungsional

I

I

l

ANAUSIS l'EMA!IITAUAN HASIL

-

KF.BJJAKAN ~

(Comparative Slllo}l) DAK IlffilAS'fRUKTUR

-·

--

KFBIMPfJf .A \I

DAN REKOMENDASI Garnbar 1.1. Kerangka Pikir Studi.

-

20 l. 6.3. Metode Pengumpulan Data Daw yang digunakan dalam srudi ini merupakan data sekunder yaitu : ./

Data

Alokas:

Khusus

Non

Dana

Reboisasi

khususnya

DAK

Infrastrukrur Tahun 2003-2005 . ./

Data Panjang Jalan mcnurut kondisi mantap Kabuparen/kota tahun 2003-?.00S .

./

Data angka PDRB kabupaten.'kota tahun 2003-2005

./

Data jumlah luasan duerah irigasi fungsional kabuparen/kota tahun 7.00'\-2005

./

Data Jurnlnh l'anen pruduksi patli sawah kabupatcn/kota tahun 20032005

Data-dam rcrsebut dikwnpulkan dari bctbagai somber, scpcrti data DAK dari

Dcpartemen

Keuangan (Dircktorat

Jenderal Anggaran dan Perimoangan

Keuangan). data jalan dan irigasi hcra<;aJ dari Riro P11sat Sratistik (HPS) clan Departemen Pekcrjaan Umum.

I. 7. Sistematika Pembahasan

Sistematika pcmbahasan pada pcnelitian ini adalah sebagai berikut: Bab l

Pada bah saru 'ni akan dibahas mengenai latar belakang penelitian;

rurnusan oermasalahen: rujuan dan sasaran penelitian: rnanfaai studi, ruang lingkup srudi: metodologi )'ang digunakan: serta kcrangka pemikiran penclitian. Bab II

Pada bab dua akan diuraikan

1injauall ieori .r.)ug terdiri tlMi konsep

pcmantauan, pcnjelasan Dana Alokasi Khusus, penielasan Dana Alokasi Khusus Bidang lnfrastrnktur, mctodc peadekatan yang digunakan dalarn analisis pemantauan DAK infrasrruktur.

Bab III

Pada bah tiga akan dieraikan gambaran umum perkembangan Dana Alokasi Khusus Bidang lnfrastrukrur yang terdiri dari gambaran umum pencrimaan DAK Didang

lnfrastruktur, mekanisme clan tata cara

21 pengalokasian DAK bidang infrastruktur serta gambaran umum Sebaran

Dara H:ih IV

Pad~ bab ernpat ~L'an dilakukan analisis yang terdiri dari dua bagian. Pada

bagian

pcrtama

akan dilakukan

anal isis pcmantawm

basil

pelaksanaan OAK lnfrastruktur jalan dan irigasi. Pada bagian ini analisis pcmantauan dibagi juga menurut wilayah pengamatan. Pada bagian kcdua

adalah

dibicerakan

mcngcnai

remuan-temuan

yang

dijumpai sclama analisis. Bab V

Rab

I irna

merupakan

renutup

yans

tcrdiri

dari

kcsimputan,

rckomendasi, kcu:Tballl.'iitn studi
22 BAB II

PEMANTAl!AN DANA ALOKASI KffUSlJS lNFRASTRUklUR

Psdn bagian ini akan diuraikan mcngenai pemantauan atas hasil pelaksanaan Dana Alokasi Khusus f>idan!{ infrastruktur yang bcrisi mcngenai konsep pcmanrauan (monitoring). Dana A lokasi Khnsus. Dana Alol
dalam analisis

pemamauan DAK intrastruktor. 2. t. Konsep r.,m;ootauau Pemantauan arau monitoring mcrupakan bagian dari prosedur analisis kcbijakan

puhli:... Pemahamau mengenai pemantauau tidak bisa lepas dari tahapan-tahapan

dalarn analisis kebijukan publik. Di bawah ini ukan dijelaskan mengenai analisi~ kebijakan dan selunju1ny11 knjian teori mengcnai pernantauan.

2.(.2. Anali~ls l\ehljokun Publlk KcbiJOkaii

publik sendiri mcmpunyai dcfinisi yang bermacarn-macam.

ahli seperti Thomas Dye (I 972. daiam Abldin .. S.I,, 2002:21) kebijakan

publik schugai

piliha«

pemerintah

untuk

melakukan

Banyuk

menycburkan atau tidak

rnelakukan scsuatu (w/i(I( <'•'l.'r government chooses lo J<• or not to do). Scmeruara Davit~

f.aston

mcnyebuikan

kebijakan

pernerintah

sebauai

"Kekuasaan

rnengalokasikan nilai-nilai urnuk masyarakat sccara seselurunan. Lasswell dan Kaplan mendefinisikan

kehijakan publik sebagai sarana untuk mencapai rujuan

yang berupa kebiiakan sebagai program yang diproyeksikan ocrkenaan dcngan rujuan, nilai dan praktek ( a projected program ofgoa!». values and practices). Carl Friedrich mcnyatakan bahwa y<111g puling pokok bagi suatu kcbijaken adaleh

adanya tuiuan (XQa{). sasaran tobiective; atau kehendak (J111rp<Jse). Sementara anahsis kebijakan didefiniksan oleh Dunn.W.N (1994:44) sebagai

suatu aktivitas intdektual dan praktis yang ditujukan untuk menciptakan, secara

23 kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan tentang dan didalam proses kebijakan, Di dalam metodologi analisis kebijakan terkandung suatu pengertian adanya suatu

sistem, aruran dan prosedur umuk menghasilkan pengetahuan yang bermanfaat stau

pengetahuan

yang

relevan

dengan kehijakan.

Menurut. Dunn.W.N

(1994:208), ada cnam mctoda atau tcknik dalam analisis kcbijakan, yaitu : 1. Mcrumuskan masalah-masalah kebijakan (Problem Structuring) 2.

Meramalkan l.:ebijakan di masa depan (Forecasting)

3.

Mercknmcndasikan aksi-aksi kebijakan (Recommendation

4.

Memantau hasil-hasil kebijakan (Monitoring)

5. Mengevaluesi kinerja kebijaknn (Evaluation) 6.

Penyimpulan Praktis (Practical Inference)

AnaliRis kebijakan dimeksudkan unruk mengh:tsilkan infonnasi stsu pernyataan yang relevan, yang bersifat penjelasan (Ji:signatiw:),penilaian (cvahtufivc) dan

anjuran tadvocattve; (Abidin ..:S.Z. 2002}. tnformas: atau pemyataan yang bersitat designative adalah gambaran keadaan sebagaimana adanya yang diolah dnri fakra d11.11 data Yani! obyektlf. lnformasi }'lU18 lxnipe evatuattve sdalah informasi yang mengandung Sedangkan

nilai-ni lai yani: berguna, inforrnasi

umuk membuat

sebuah keputusan,

yang bersifat advocauve berkaitan dengun aksi atuu

tindak11u yang harus dilakukan. llntuk mcnghasilkcn

informasi atau pernyataan di atas dapat dilakukan dengan

tiga pendekaian unalisis yaiiu cmpiris, evaluatif dan normatif (Dunn.W.N. 1994). Untuk garnbaran lcbih jclas tentang hubungan anrara tipe informasi. pendekatan nnalisis dnn pertanyaan yU!lg relevan untuk tiap informasi dapat dilihat pada tabcl 2.l. di bawah ini

24 Tabel 2.1. Tiga Pendckatan analisis kebijakan l'ENDEKATAI';

PERTANY AAN l'OKOK Apakah sesuaru itu ada ?

LMPIR!S F.V ALUA

TIPE INFORMASI

Designarif

( fakta-fakta)

nr

Evaluatif

(nilai-nitai) Apa yang harus dilakukan '?

NORMATIF

Advckatif

(tindakan)

Sumbcr : Dunn. W.N (1994:48)

Dari tahel 2.1.

di alas dapat dijcla~kan bahwa tipc intormasi yang bersifar

penjelasan (de.v1/,ln11til•11) dapat dipcroleh dengan pendekatan ernpiris terutama menjelaskiu1 sebab dan akibat d111i kebijakan. Pcnanyaan

pokok unnik tipe

informasi ini adalah mengenai Iakta (Apakah sesuaiu iiu ill.la?). Lntuk informas:

> ang bt:rsifot evaluasi, maka menggunakan peedekatan evaluatif, terutama berkauan dcngan penentuan nllai dart suatu kcbijakan. Disini pertanyaanny adalah mengenai nilai (hcrapn niln1 ~sW1tu?). Peudekatan nonnatif 11n111k analisis menghusilkan

ripe

informasi

yang bersifat

anjurnn (advocative}.

yang

tcrutama

mengenai pengusulan arnh dan tindakan yang dapin memccahkan masalah atau problem kebijakan. Dalam hat ini pcrtanyaan yang diaiukan adalah mengenai tindakan (apa yani; harus dilakukan"). Untuk mendapatkan hasil infonnasi yang relevan dengon kebijakan, baik yang bcrsifat designative, evaluative dan advocative dilakukan dcngan mcnggunakan prosedur analisis yang jelas. Menurut IJunn. W. N t I 9'J4) sebagai suaru proses

pcnelitian maka metode-metode clalam aaalisis kebijakan dapat dengsn mcrodc-mctode dalam anahsis

dianalogikan

umum yang biasa drpergunakan

untuk

memecahkan masalah-masalah kemanusiaan yaitu : deskripsi. prodiksi. evaluasi dan preskripsi. Metode dalam analisis umum ini dapat dibedakan mcnunu tipc infonnasi dart waktu tindakan. Garnbaran tcrscbut dapat dilihat pada tabel 2.2. di bawah ini.

25 Tabel -:.2. Meiodc analisis umu menurut wakru dan tipc informasl

T[PE INFORMAS! 1----··~· .

WAKJU ·--

Scbclum Tindakan

Evaluative

Designaive -·

-

PREDIKSl

EVALUASI

I DESKRJJ>SI

EVAl.lJASI

·--

--

I A dvocative . -·

PRES KRIPS!

(ex ante}

Setelah Tindaksn

· (expust)

Sumbcr : Dunn. W .N. ( 1995:51} Dari tabel 2.2. dupa: djjelaskan bahwa metodc analisis dcskripsi dan prediksi

mcrnbantu di dalam mcmbcrikan informasi yang bw;ifot penjelasen (designative). sedangkan evaluasi membantu mcmberikan infonnasi yaog bersifat evaluative dan

analisis prcskripsi rncmbantu dalam memherikan informasi y~ng bersifat anjuran (advocative ).

Terkaii dengan waktu tindakan dalam kebijak1111. meiodc anulisis prediks! dan rekornendasi dcskrip);1

khusus digunakan scbclum iindakan diambil (~.~ t1111c). Sedangkan

Jan evaluasi pada u:numnya digunakan sccelah tindakan lerjadi (ex

post). Jadi prcdiksi dan rekomendasi berhubungan dengan masa dstang, serncntara

dcskripsi dun cvaluasi berhubungan dengan masa l111rrp~11. Metodc Jal am anal isis umum ini rn~njadi dasar kepada rnetodologi dalam analisis kebijakun. Modi likas1 metodc analisis umum 11K::nj11di mcnxlc anahsis kebijakan dapat dilthat pada tabel 2.3

26 Tabcl 2.3. Moditikasi dari metode analisis umum kc rnetode analisis kebijakan Metudc Analisis Umum

r

--

l\fctode Analisti Kebijakan --·

--

.

Pl:!RUMl.lSAN M1\SALAH

\

(Problem Struc1uri11g)

DESKRl\>SI

PF.MANTAI.JAN

(D,•scription)

\ PRhDIKSi

·--

·->

(J.lomtaringl -·

-

·--.

·----

(For(!casting)

EVALUASI

EVALUASI

(Evaluation}

(Evaluation)

PRESKRIPSI

REKOMENDASJ

-1

J --

--

( Kr!comenda1for1)

(Prescriptirm}

....

-·

'

--··

PENYIMPULAN PRAKTTS iPracncal Inference)

L__

-

·-·

PERA MALAN

(Prediction)

--

J

Sumber · Dunn. W .N ( 1995 :S4) Dalan 1 analisis um um dapat disarnakan dengan em pal metode dalam analisis kebijakan. Monitoring (diskripsi) memungkinkan untuk menghasilkan informasi rnengenai sebab dan akibat kebijakan. Peramalan (prediksi] memungkinkan para analis

menghasi lka11

informasi

mengenai

akibal kebijakan

dimasa

daiang,

Evaluasi (eva.uasi) menghasilkan infcrmasi mengenai mlai atau harga dan kebijakan dimasa lalu dan dirnasa darang. Sedangkan rekomendasi (preskripsi) mernungkinkan

para analis

mcnghasilkan

inlonnasi mengenai

ke111uugku1a11

bahwa arah tiudakan dimasa datang akan menimbulkan akibat-akibat yang mengandung nilai, Dalarn hubungannya dengan <eempat metode analisis kebjjakan ini, terdapat dua metode ya11g ~idak d;i.pat dih11bm1gkan secara langsung

dengan prosedur analisi umum :i-ang telah dibahas diatas. Kedua analisis kebijakan itu adalah

j'Cfllnlll~an

praktis (practical 111fcrence)

tnaSal11h iprob/!!m

Slrl/("/llring)

dan penynnpulan

27 Salah satu karakreristik penting dari metode analisis kebijakan adalah hubuoga11

hierarkis antar metode. Metode analisis kebijakan secara hierarkis saling berhubungan dan saling bergantung. Akan tetapi salah satu dari rnctode tersebut dapat dipergunakan secara terpisah yaitu pemantauan (moniforin~). (Dunn. W.N.

!995:R4) . Jadi dimungkinkan

melakukun pernnntauan kebijakan tanpa terlebih dahulu

meramalkan akibar-aksbarnya. Akan retapl ridak mungkin meramalkan kebijakan tanpa didahului dengan pemantauan. Demikian juga dapat mclakuken monitoring kcbijakan

tanpa terlebih

dahulu

mengevaluasi.

akan tctnpi tidak

mengevaluasi kebljakan tanpa rerlebih dahulu melakukan monitoring.

mungkin

Demikian

juga dalarn memouat rckomendasl kebijakan harus terlcbih dahulu melakukan pomantauan, pcramalan dan cvaluaai.

Pendekatan normatif yang dipergunakan dalam analisis

rekomendasi dun

pendekatan ev11lu11~1 pcrlu menyerteken baik premis foktual (fakta) maupun

prernis nilai [yang bcnar), I lanya pendckatan empiris dalam analisis kebhakan yang pada dasarnyn bersifar bebas nilai (Dunn, W.N. I •)95:53). Duri gambaran mempcrkuat bahwa metude analisis

1111

pemantauan merupakun rnetode yang
dipakai secara tcrpisah dun tidak terganlung kcpada metode analisis kebijakan

yang lain. Dalam tcsis ini, penulis mencoba untuk rnemantaatkan dan mcnggunakan analisis pcmantauan scbagai metode analisis sehingga menghasilkan mfonnasi yang Japal ~ipakai scbagar bahan analisis selaniumya.

2.1.2. t'emantauan dalam Am1li•b Kehijakan Pernantauan tmoniroring) adalah rncrupakan suatu prosedur analisis kcbijakan yang dlpergunakan untuk memberikan i11forin11si tentang scbab akibat dari suatu

kcbijukan pubtik (Dunn. W. N. I ?94:509). Konsekucnsi atas suatu tindakan

28 kebijakan tidak pernah diketahui secara penuh, dRO oleh karena itu memantau tindakan kcbijakan mcrupakan suatu kcharusan. Kegiatan monitoring menghasilkan

infonnasi tentang gambaran kegiatan yang

scsungguhnya celah dilakukan (deskripsi). Karena dengan analisis pemantauan mcmungkinkan rnendiskripsikan hubungan nntara operasi program kebijukan dan hasilnya, oleh sebab itu pcmantauan merupakan sumber informasi utama tentang implementasi (Dunn, ! 994:509). Pressman dan Wildausky, 1973 [dalam Utomo.W. 2004:2) menjeloskon tcntang implernentasi ynitu suaru proses interaksi antara pcnctepan rujuan dan kegiatan yang dlarahkun untuk oencapeien tujuan tersebut. Menunn mereka fokus utama dalam implementnsi tersebut odoloh pemehaman tcrhadap kahan antara program

dur. policy. Suatu po/Icy rnerupakan suatu pemyataan rcntang apa yang harus dicapai, ~11ngkon program adalah bagaimana cara pencapaiannya. Oalam hal ini perlu pemahaman tcntnng intcrazsi scbab dnn akibar, Menurut

Dunn. Wt\.

( 1994).

implemcntasi

kebijakan

sendin

merupakan

kcbijakan y1111g rcleh diambil dan dilaksanakan oleh unit-unit admiulstras! ya.ns mcrnobilisasikan

surnberdaya finansial dan manusia. Terkai; dengan tahap-tahap

dalam proses pernbuatan kebijakan, malca oleh Dunn W.N. ( J 994:25) membcrikan ilustrasi tenlar:g kedcsaran yangtcrkait antaro prosedur analisis kcbijakan dengan tahap-tahap dalarn proses pembuatan kcbijakan. (Ciambar 2.1)

29 Gambar 2.1. Kcdckatan prosedur analisis J.:ehijakan dcngan tipc-tipe pernbuatan

kebijakan {Dunn. W.N, 1994:251 .

/"

i

...------.... Perumusan

Penyusunan

)

Agenda

~

Formulasi

-

~) .........____.-/

Kcbijakan

-.

-:

Adupsi Kebijakan

Rckorncndasi ~

<; --

__./ -

.....----------.....

•

Pemantauan

(

Pcnilaian

Iruplementasi

\

Kebijakan

Penilaian Kebijakan

~

--... Pemantauan

di daiam analisis ~d>ijakan sctidaknya rnemainkan empar fungsi

yaitu : Keparuhau. Perncriksaan. Akuntansi, dan Eksptanasi (DW111.W.N. 1994). Kepatuhan

(Complianc'!'). mcngandung

arti

bahwa

tindakan

pcmantauan

bermanfaar unruk mcncntukan apakah tindakan para administrator program. staf dan pelaksana lain tclah sosuai dcngan staodar dan prosedur yang dibuat oleh para legislator

Fungsi

perneriksaan

(Audiring) mcmbantu

para

analis

untuk

meucntukan apakah sumberdaya dan pclayanan ~ang dimaksud umuk kelompuk sasaran maupun konsumcn tenemu (individu. kcluarga. koia.kabupaten

dan

wilayah) rnemang tclah sarnpai kcpeda mereka. Fungsi akuntansi mcnghasilkan infrornasi yang bermanfaat umuk melakukan akuntansi atas perubahan sosial dan ekonomi

yang tcrjadi setelah dilaksanakannya ~umlah kebijakan publik dari

waktu ke waktu, Sedangksn fungsi eksplanasi menghimpun

infcrmasi yang

30

dapat menjelaskan hubungan antara hasil-hasil kebijakan publik ciao program yang dibuat. Untuk melakukan suatu analisis pernantauan kebijakan, somber infonnasi atau

data mcrupakan bagian yang sangat penting karena mcrupakan surnbcr utama dari proses

analisis pemantauan. Informasi yang rclcvan, reliabel dan valid

mutlak dibutuhkan

dalam proses pemantauan. mtormasi yang rclcvan

mengandung ani bahwa is1 dari infonnasi yang dipergunakan

benar-benar

berhubungan

kuat

dengan

kebijakan

yang

untuk analisis

akan

dilakukau

pcrnantauan. Reliabcl mcngandung arti bahwa informasi yang dihimpun benar benar dilakukan secara cermat dan dapat diandalkan sehingga memang lntormasi

tcrscbut scsuai dengan yang kitn m11ks1111. Scdangkan valid atau sahth mcngandung arti bahwu informusi yang dipergunakan bcnar-benar dapar dipertanggung jawabkun kebenarunnya baik darl scgi kualitas maupun kuantitas. Kcbcrhasilen didalarn mcrnpcroleh,

mcnganali~i~ dan menafsirken dattt utau

mfonnasi tcntang h~il i..ebi,iakan rergantung pada kapasitas seorang pcnclit! dnlam memhangun ukuran-ukuran yang relevan, reliabcl dan valid. Sah1h satu cara untuk melakukan ini adalah dcngan mcmbuat rincian secara t1;ga:i

\lutl:lbcl

yang aksn kita paruau (monitor). Variabel adalah karakterisrik dari seseorang, suatu pcristiwa atau obyek. yang bisa dinyatakan

dcngun
bcrbcda-beda (Dunn. W.N., I 994). Salah

satu kendala

kesuliian

ui

dalam anahsis

dalam mendcfinisikan

kebijakan

adalah

seringkali

mcngalami

suatu vanabel kareua tidak terarnati alaupun

tidak terukur. Menurut Dunn.W.N. (1994) sebaiknya mcmbuat dua jenis definisi, yaitu definisi konsep dan definisi operasionat. Delinisi konsep mcmherikan makna

dari

kata

yang

digunakan

untuk

menjelaskun

variabel

dengan

menggunakan pcrsamaan katanya, Dengan mcmbuat dcfirnsi konsep maka secara konsepsual

rnemberikan

kaitan yang paling mudah

untuk memnhami suaru

variabel. Kesuiitan di dalam memahami variabcl yang tidak rerarnatt maupun

terukur, lebih mudah lagi dipahami dengan membuat suatu definisi opcrnsiona~. Dcfinisi operasional

rnemberikan

makna bagi suatu variabel dengan mcrinci

31 operasi (tindakan) apa yang disyaratkan untnk dilakukan agar dapat mengalami

atau untuk rnengukumya. Hal ini dibantu dengan membuat indikator-indlkator dan tcrukur.

yang dapat diamati

lndikalor sendiri

didefinisikan scbagai

karakteristik yang dapat diamati secara langsung {Dunn. W.N. 1994 ).

2.1.2.A. Jenis-Jenis Tindakan dan Hasil Kehijakan Telah disebutkan dimuka bahwa pcmantauan sangat erat berkaitan dcngan proses implementasi kebiakan. Di dalam proses implernentasi terlah terjadi mobilisasi sumberdaya finansial dan manusia untuk melaksananckan kcbijakan yang tclah

dlputuskan. l\ksi atau tindakan kebijakan merupakan bagian dari implcmentasi

kebijakan yang mengontrol kcpa
1994:514).

Tindalcan regulalif adalah rindakan yans dihuat

untuk menjarnin kepatuhan para pelsksana tcrhad11p staodar dan prosedur tertentu.

Sedangkan tlndakan alokarif adalah lindakan yang memburuhkan masukan yang herupa uang, awktu, pcrsonil dM alar, Secara diagram dapat diliha1 pada garnbar 2.2 di bawah ini, Gambar 2.2.

Tindakun regulatif dan alokatif dan implemenrasinya {Dunn. W N. l \1\14:5 15). Regulatif

TINl)AKAN

KEBIJAKAN Alokatif

-

Ba
Tindakan kehijakan dapat di bagi lebih lanjut meajadi masukan (inpur) kcbijakan

dun proses kebijakan. Masukan kchijakan edalah sumberdaya. bisa bcrupa waktu. ~ang. personil, alat dan material yd/lg dipakai melalui proses kebijakan untuk rnenghasilkan ;..du;ira~ (nwpul) dan dampak (itrljXICI).

32 Sclaniutnya tindakun kcbijakan akan menciptakan hasil kcbijakan. Pemantauan hasil kcbijakan

harus mcngetahui

perbedaan

antara dua jenis akibat, yaitu

keluaran ( ouput) dan dampak (impuc1s). Keluaran a tau output dari suatu kcbijakan adalah barang layanan atau sumberdaya yang diterima oleh kelompok sasaran atau kelompok pencrima (hem~ficarfr:s). Sedangkan dampak atau impact kebjjakan

rnerupakan perubahan nyata pada tingkah laku atau sikap yang dihasilkan oleh keluaran kcbijakan tcrscbut, Sehagai garnbaran rnengenai hubungan antara tindakan kebijakan dengan hasil kcbijakan dapat dilihat pada gambar diagram di bawah im. Gambar 2.3. Diagram hubungan amara jenis-jenis tindakan kebijakan dan hasil kebijakan [modifikasi Dunn.W.N. 1994:516).

I I

TINDAKAN KERIJAKAN

[7 I

MASIJKAN

D

Pi

Pl

PROSES

HASIL KEBIJAKAN

D KF.l.lJARAN

Pl

D UAMl'AK

I

2.1.2.B. Pendekatan Pernantauan Banyak cara untuk mernaatau keluaran dan dampak kebijakan. William 'J. Dunn ( 1994) mernbuat beberapa pcndckatan dalam pemantauan kebijakan : Akuntansi Sistern Sosial, Eksperimentasi Sosial, Audiring Sosiai dan Sinresis Risct-Pmklek. Pcndekatan-pcndckatan

ini dapat dibedakan

dari jenis-jenis

pengcndalian

dan

jenis-jenis informasi yang dibutuhkan.

Jcnis-jenis

pemantauan


tindakan kehijakan. Hanya sam pcndckatan (ckspenrnentasi

sosial) yang secara

langsung

pcngcndahan

mcngomrol

melina;

masukan

pendekaran

dan proses kebijakan.

lleherapa

pendekatan

mengharuskan mcmpergunakan infromasi barn seperti eksperirnentasi sosial dan

33 auditing sosial. Sedangken pendckatan lain seperti akuntansi sisrcm sosial tidak harus menggunakan

informasi baru, bahkan sintesis riset-praktek mendasarkan

diri sepcnuhnya pada infonnasi yang tersedia saja, Pendekatan-pendekatan

ini

lcbih mudah dipahami melalui tabel di bawah ini, Tabcl. 2.4.

Perbedaan Utama cmpat pendekatan Pemantauan

(Dunn.WN.

1994:520). ·-

JENTS

JENIS TNFORMASf YANG

PF.NGENDAfJAN

DIBUTlJHKAN

PENDF.KATAN

Akuntasi Sistern Sosial

Kuantitatif

Informasi lama dan/atau baru ·~ ~· ·····-

Eksperirncntasi Sosial

Manipulasi

Informasi baru dan kauntitetif

Langsung

: Pemeriksaan Sosial

Kuamitatif dan/atau

i

kualitatif

- .. Sintesis Riset-Prakrek

lnformasi baru

- ..

Kuamitatif danfatau

Infonnasi lama

kualitatif ~.

..

·-·

I. Akuntansi Sisrcm Sosial (Social Sysr1!171S!lccountinx) Adalah suatu pcndekatan clan mctodc ynng mcmungkinkan pcncliti mcrnantuu perubahan kondisi sosiat yang obyekrif dan subyeklif dari wakiu ke waktu, Dengan

pcndekatan

ini efektiviras sumbcr
dipant
cam

mcngukur hubungan sumberdaya d<."11glU1 basil kebijakan. Unsur analitis yang penting

dari pendckatan akuntaasi sistem sosial adalah indikator

sosial.

lndikator sosial adalah statistik )'ang mengukur kondisi dan perubahan sosial dart

waktu

kc

waktu

1994:525).

T>alam

pernantauan,

scringkal;

untuk

berbagai

meoggunakan diperlukan

segemen

indikator

populasi

sosial

umuk

(Dunn.WN,

keperluan

asumsi umuk hubungan masukan

dan

34 Hal ini disebabkan bahwa hubungan antara rnasukan dan keluaran

kcluarnn.

atau proses kcbijakan dcngan Iaktor-faktor ckstcmalnya merupakan "kotak hitarn" atau sesuaru yang tidak dikerahui dan oleh karcnanya harus berasumsi (Dunn.W.N.1994).

2.

Ekspcrimeruasi Sosial Adalah proses mcmanipulasi

tindakan kcbtjakan sccara sisternatis, sedemikian

rupa selungga mcmungkinkan diperoleh jawahan yang cukup tepat terhadap persoalan sumberdaya mana yang mengubah

hasil kebijakan (Dunn.W.N.

1994:531 ). Fksperimentasi

sosial berguna untuk menunjukkan

penilaian yang cermar

apakah tindakan kcbijakan tertentu memhoahkan suatu hasil, Jadi dalam ini

pcncliti dapat rnelakukan kontrol terhadap tindakan kebijakan tcrutamanya adalah

input

sehingga

dapat membcrikan

penilaian

input mana

yang

bcrpcngaruh tcrhadap hasil kcbijakan. 3

Pemeriksaan Sosial (.'V1ri11! AudiJing)

Adalah pcndckata.n pernantauan yang memantau hubungau amara masukan. proses,

keluaran

kebijakan

sampai

dan darnpak sehagai dcngan penerima

usaha untuk mengikuti

terakhir, Pendckatan

masukan

mi mcmbantu

ruenentukan apakah basil kebijakan merupekan konsekuensi dari kecukupan

masukan kehijakan ataukah schagai akibar dari proses yang mcngalihkan sumberdaya atau pelayanan dari kelompok sasaran dan penerima manfaat (hi!nt:.ficiancs) yan~ diinginkan (Dunn.W.N, 1994:537). Apabila faktor

pada dua pendekatan sebelwnnya proses

dalam

pernamauan

tidak bcgitu rnempcrhitungkan

kebijakan.

maka

unruk

pendckatan

pemeriksaan sosial rnembcrikan pcrhatian kepada proses yang mcmbentuk surnberdaya rnenjadi kcluaran. Lntuk mcmberikan pantauan terhadnp proses di dalam tindakan kebijakan, maka metode kualitatif menjadi pelengkap di

35 dalam membcrikan informasl tcnrang interpretasi subyektif rnengcnai tindakan kebijakan olch para pelaku kebijakan.

4. Sintesis Risct dan Praktek Merupakan

pendekatan

pemantauan

perbandingan

dan pt'ngL!iian

implementasi

kcbijaknu

secara

yang

sistematis terhadap

y1111g tel ah

publik

mcncrapkan

kompilasi,

b11Si l-hasil dari

bcrlungsung

(Dunn. W .N,

1994:540). Pendekatan ini telah digunakan unmk meusintesiskan informasi dalam sejurnlah bidang kebjjukan rnulai dari kesejuhteraan sosial, pertanian, pcndidikan hingga lc:ntang pclayanan .lr.oWdacrah.

Dari beberapa pendekatan clalam analisis pemantauan yang dikemukakan oleh William N. Dunn terscbut dapar ditarik suatu bcnang merah dari sitat pendekaran

dalam analisis pemanrauan. Pcrtama, semua pendekaran tcrsebut bcrusaha :nemantau hasil kebijakan yang

relevan. sehmgga sctiap pendckatan mcnccnnati vanabel-variabel bagi pembual k~fl1jabn karena variahel-variahel

yang relevan

1crsebnt mcmpakan mdikaror

dari kcluaran da11/a111u dampak kcbijakan. Kedua ada.ah hahwa setiap pendekatan pemaniauan :irfalah rcrfokus pada tujuan. lni berarti

bahwu

hasil

kcbijukan

dipantae

karena

mereku

diyakini akan

meningkatkan kepuasan aras beberapa kebutuhan, nilai atau kcscmpatan. Sifat kctiga adnlah berorientasi kepada perubahnn (change ori~nltd).Sedap pendekatan

'xrupaya untuk rnemantau perubahan,

baik dengan menganalisis

perubahan tersebut antar program, proyek atau wilayah atau knmbinasi kedna cara ini.

Kccmpat. adalah mcmungkinkan klasifikasi silang atas keluaran dan dampak dengan variabel lai n, termasuk variabcl yang dipakai untuk memanrau masukan

serta proses kebijakan,

36 Ketima, adalsh mcngukur rindakan clan basil kebijakan secara obycktif subyektif

maupun

lndikator obyektif biasanye pada data-data sekunder (statistik, sensus,

survci dan lain-Jain). Sedangkan data subyektif didasarkan pada data baru yan)! diperolch mclalui survei dan studi Iapangan Analisis pemamauan (monitoring) hasil kebijakan yang akan diamati dalarn iesis ini adalah mengenai Dana Alokasi Khusus Bidang Infrastruktur, yang merupakan bagian dari kebijakan pemerintah di bidang desentralisasi

fiskal melalui dana

penmbangan. Ur.tuk icu di bawah ini akan dijelaskan mengenai Dana Alokasi Khusus Hiclane Infrastrukrur.

2.2. Dana Alok ...-i Khus11s Pengetahuan tcniang Dana Alokasi Khusus atau OAK tidak dapat terlepaskan dari proses kebijukan pemerintah mengenai Desentralisasi Fiskal yang merup .. ka11 bagian dari semangat reforrnasi umuk rnelaksanakan desentralisasi perncrintahan. Lnrnk itu pada bagian ini nkan diiclassan rnengenai Desen.ralisasi,

DAK dan

DAK bidang infrastruktur, 2.2.1. Desenrralisasi Dalarn era otonom: sekarang ini. pemenntah pusat tidak bisa mengonrrol roda pcmbangunan secara sentralisrik.

Pemcrinrab daerah diberikan wewcncog yang

sangat slgnifikan dalam mengelola dan mengarar pcmbangunan di dacrahnya

sesuai dengan prioriras masmg-maslng daerah, J'elimpahan wewenang dan ranggung jawab ini ten Lu saja diikuti okh penyerahan dalam aspek pembiayaan.

Karena itu, da!ain hubungan keuangan dikcnal konsep desentralisasi tiskal. yakni peuyerahan kewenangan

di bidang keuangan antar level pemerintahan

y~ng

mencakup bagairnana pemcrintah pusat mengalokasikan scjumtah bcsar dnna dau/arau surnber-surnber daya ekonomi kcpada daerah unruk dikclola menurut kepentingan dan kebutuhan daerah itu scndin (Bahl. 1999). Desenrralis.1si adalah salah satu cara untuk lcpas dari jerat-jerat pemcrintahan yang iidak efektif clan

37

tidak eflsien, instabilitas makroekonomi, dan l~ju pcrtumbuhan e.l:onomi yang tiduk berimbang (Bird.R, 2000).

Meriam-Websters

Collegiate Dictionary menganikan decentralization sebagai

the dtsperston or dumbution of 'funcuon and powers; specific: the delegation oj powerfrom a central authority

(<1

regional and local authorities. Adapun UU No.

)2{,1()(14 dan UU No.3J/2004 mengartikan desentralisasi sebagai pcnycrahan wcwcnang pcmerintahan oleh l'emerintah (pusat) kepada daerah otonom untuk mengatur dan menguru» urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesaiuan Rcpublik Indonesia. Disini ada pelimpahan wewenang dari pusat (delegation of power from renteaf) kc dacrah otonom (rt:gionaf or local authorities). Ada otonomi bagi daerah, dimana otonomi dalam pengertiannya yang orisinal menurut

Fncyc lopedia of Social Science adidah: .. The lew1i selfs11fjidenly ofsocial body and its actual independence" (Yani. A. 2002 :5). Dalam bahasa scdcrhana, desentralisasi di Indonesia bermakna rnemberi kewenangan rnengurus rumah langga

daerahnya

Desentralisasi

scndiri,

tctapi letup dalam koridor negara kcsatuan RI.

j ugn didorong o'eh kcbutuhan kctatanegaraan

dan adm mistrasi

ncgara, karena tugas-tugas pcmenntahan yang makin bany-.ik dan menjangkau daerah

yang

luas tidak

mungkin

dapat

disclesaikan

dcngan

baik

apabila

dipusatkan di rangan suatu tingkat pemerintahan ~~j11 (Yuni, A. 2002.2).

Sclain kewenangan dan tanggung jawab. agar dapat melaksanakan oronomi daerah yang didistrisbusikan juga adalah sumbcr kcuangan. Pemcrintah dacrah

harus

mcmpunyai

surnber keuangan

yang memadai

unruk

mernhiayai

penyelenggaraan otonominya. Kapasitas keuangan pcmcrintah daerah akan mcnentukan kemampuan pemerintah dacrah dalrun mcnjalankan fongsi pelayanan masyarakat (publi,· service function), melaksanakan pernbangunan (developmen: .fimc/icm) dan perlindungun masyarakat. Desentralisasi beraneka

yang digulirkan

oleh pemerintah

melahirkan

penguruh

yang

ragam terhadap kcgiatan pcmbangunan antar daerah, Pcngaruh itu

sangat tergantung pada desain menyeluruh dari pcmbagian wewenang dan perimbangan

kcu11ng1111 antara pemerintah pusat dan pcmerintah

dacruh. Jika

38 pemcrintah

pusat

dalam

tidak

desainnya

mcmikirkan

upaya begaimana

mendistribusikan sejumlah penerimaan sektor pcrpajakan dan sumber daya alam (SDA) tcrutarr.a unmk daerah

yang

lebib miskin, desentralisasi fiskal justru

berdarnpak

akan

mcmperbesar

ncgatif

terutama

ketirnpangan

antardaerah.

Begitupun npabila pemerintah propinsi tidak mclaksanakan redistribusi sumbersumber keuangan diantara kebuparen/kota di wilayahnya. akan bcrakibai negatif pada penduduk mi skin. Terutama mereka akan merasakan tidak adilnya pelayanan publik yang mcrcka rasakan. Berbagai studi cmpiris mcmbuktikan bahwa deseotralisasi seringkali tidak hanya gagal dalarn meningkatkan pelayanan sektor publik pada tingkat lokal, tctapi bahkan mengakibatkan resiko kctidakstabilan nasiooal di bidang politik. sosial dan ekouomi.

Resiko

pcmerimuh diserahkan kebijakan

yang p.11ing besar ketika sumber utama penerimaan kepada perncrintah dacrah tanpa diikuti langkah-langkah

yang menjamin

mobilisasi

pendapatan daerah

untuk membiayai

bcrbagai pclayanan puhlik yang menjadi tanti&ung jawab pernerintah lokal (Bird dan Smart. 2001). Rasio pembagian hasil yang timpang, dapar mcnjadi indikasi dari suatu kenyataan bahwa pusat memung belum sepenulmya rnemberi kesempaian pada dacrah untuk bisa icrnbuh dan oerxembang daerah

dikhawatirkan

secara wajar, Rendahya kernarnpuan keuangan

berefek

negalif

yaitu

rendahnya tingkat pelayanan

masyarakat sehingga akan mcngundang camper tangan puset yang bahkan dalam beniuk ekstremnya menycbabkan dialihkannya sebegian fungsi-fungsi pcrncrintah daeran ke ungkat pemerintahan yang lebih atas ataupun kepada instansi-instansi vertikal (Suwan
dan

bantuan

kepada

daerah

mcndesak, pada dasamya dilakukan mcnghasilkan membaik,

keseimbangan

dan

tertentu untuk kebutuhan

yang sangar

melalui alokasi dana perlmbangan pcmeraraan

akan

antar daerah yang scmakin

Dcsentralisasi akan rnemberikan dampak positif ierhadsp disrribusi

pcndapatan masyarakat melalui kebijakan pcngeluaran sekror publik, kebijakan

39 fiskal dan desai 1~ surnbangan

pemetintah pusat kepada daerah yang lcbih

mceckankan pada kebijuka» pengumngM kescnjangan antar dacrah. Disparitas antar daerah yang dikorcksi melalw kebijakan dana perimbangan dcngan bcrbagar formula )·ang sccara normatif relatif adil, dirmbangi dengan standar ekuatisasi tclah dilaksanakan di berbagai negara antara Jain Cina • Brasil, Canada clan Rusia, dengan cars ~

rasional, transparan dan akuntabel telah

mcrnbcrikan implikasi )'ang sangai positif hagi pembangunan daerah. Berbagai

pcngalaman ernpiris di t>erbagai negara tcrsebut memberikan petunjuk bahwa pelaksansan

asas desenrralisasi clan pemberian otonomi kepada daerah alau

ncgara bugian yang lehih luas dirmbangi dengan usaha stabilisasi di bi dang politik dan ekonomi, membenkan hasil yang sangat rnenggembirakan (Hird dan Smart. 2001).

l'erimbangan dana dimaksudkan agar terja