Strategische sturing?

Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Onderzoeksrapport in opdracht van Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)

Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) Universiteit Utrecht prof. dr. M. Noordegraaf dr. M. van der Meulen A. Bos MSc Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) dr. M. van der Steen dr. M. Pen

EINDRAPPORT 12 november 2010


Inhoudsopgave

Managementsamenvatting.......................................................................................................... 1 1

2

3

4

5

Inleiding ............................................................................................................................. 7 1.1

Achtergrond................................................................................................................ 7

1.2

Vraagstelling .............................................................................................................. 8

1.3

Onderzoeksaanpak ..................................................................................................... 8

1.4.

Leeswijzer .................................................................................................................. 9

‘Van plan naar praktijk’: implementatie .......................................................................... 10 2.1

Inleiding ................................................................................................................... 10

2.2

Implementatie........................................................................................................... 11

2.3

Vormen van implementatie ...................................................................................... 13

2.4

Implementatiestrategie ............................................................................................. 17

2.5

Slot ........................................................................................................................... 20

Casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs (PO) ............................................................ 22 3.1

Tijdslijn .................................................................................................................... 22

3.2

Beleidsdoelen ........................................................................................................... 24

3.3

Partijen ..................................................................................................................... 27

3.4

Implementatieproces ................................................................................................ 29

3.5

Implementatiestrategie ............................................................................................. 36

3.6

Doorwerking............................................................................................................. 38

3.7

Analyse van de casus................................................................................................ 39

Casus Cultuurparticipatie en cultuureducatie................................................................... 42 4.1

Tijdslijn .................................................................................................................... 43

4.2

Beleidsdoelen ........................................................................................................... 46

4.3

Partijen ..................................................................................................................... 47

4.4

Implementatieproces en -strategie............................................................................ 50

4.5

Doorwerking............................................................................................................. 51

4.6

Nadere verdieping: Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs ............ 55

4.7

Analyse van de casus................................................................................................ 62

Vergelijkende analyse ...................................................................................................... 65 5.1

Inleiding ................................................................................................................... 65


6

5.2

De cases en de theorie .............................................................................................. 65

5.3

De cases vergeleken ................................................................................................. 67

5.4

Implicaties ................................................................................................................ 70

5.5

Slot ........................................................................................................................... 71

Conclusies en aanbevelingen............................................................................................ 72 6.1

Inleiding ................................................................................................................... 72

6.2

Conclusies ................................................................................................................ 73

6.3

Implementatiestrategieën en slimme mechanismen ................................................. 81

6.4

Tot slot...................................................................................................................... 83

Literatuur .................................................................................................................................. 85 Bijlage 1

Respondenten ....................................................................................................... 88

Bijlage 2

‘Topic list’ voor interviews .................................................................................. 90


Managementsamenvatting

Achtergronden In dit rapport, geschreven in opdracht van het ministerie van OCW, staat de implementatiestrategie van het ministerie centraal. Preciezer, verkend wordt of het ministerie een implementatiestrategie heeft, of juist meerdere implementatiestrategieën, hoe die er over de tijd heen uitzien, en wat de doorwerking ervan is – of ze effect hebben. Een implementatiestrategie staat daarbij voor de ‘(bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen’. Simpel gezegd staat daarmee de vraag centraal hoe het ministerie ervoor probeert te zorgen dat bepaalde beleidsdoelen worden gevormd en gesteld, en vervolgens gerealiseerd worden. De analyse van hoe een ministerie van beleid of beleidsplannen tot implementatie van beleid komt is niet onbelangrijk, omdat de overgang van beleidsdoelen naar uitvoering gecompliceerd kan zijn. Dat geldt zeker in grote en complexe beleidsvelden als die van OCW, waarin beleidsopgaven mede door maatschappelijke en politieke druk stevig kunnen zijn, maar het stellen van doelen en het realiseren van doelen weerbarstig. Beleidsuitvoering krijgt vorm in complexe implementatienetwerken – verzamelingen van actoren die relaties met elkaar aangaan – en via moeilijk te sturen processen. De complexiteit geldt bovendien voor veeleisende tijden, waarin processen en partijen – zoals professionals – ‘ruimte’ moeten krijgen, maar tegelijk helder en ‘accountable’ gepresteerd moet worden. Als beleid en uitvoering welbewust aan het veld worden overgelaten, dan nog zullen bewindspersonen verantwoording en rekenschap moeten afleggen. Omstandigheden – het Parlement, de VBTB systematiek, de Algemene Rekenkamer – dwingen hen ‘in control’ te zijn.

Implementatie In dit rapport onderscheiden we vier manieren om beleid te maken en uit te voeren, ofwel vier implementatiemodellen, en die kunnen met behulp van vier verschillende implementatiestrategieën in praktijk gebracht worden. - Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top down via regels en toezicht uit. - Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld. - Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en ‘bottom up’ processen gestalte, maar is er een duidelijk plan.

1


-

Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse aanpassing tot doelen en uitvoering te komen. We geven tevens aan dat verschillende omstandigheden vragen om verschillende modellen. In meer theoretische zin spelen daarin vooral twee condities een rol. Zowel de mate van helderheid van beleidsonderwerpen (of gebrek eraan: ambiguïteit), als de mate van overeenstemming (of gebrek eraan: conflict) over beleid bepalen welke soort implementatie geëigend is. Simpel gezegd, naarmate beleid minder helder en meer conflictueus is, ligt het minder voor de hand om voor hiërarchische implementatie te kiezen en zullen andere implementatievormen/ -strategieën relevant worden.

Case studies Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn mede op verzoek van OCW twee cases onderzocht: - De casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op de verbetering van taal en rekenen op basisscholen - De casus Cultuurparticipatie, gericht op het vergroten van participatie en publieksbereik in kunst en cultuur. Omdat het hier gaat om een breed beleidsterrein, wordt de casus nader toegespitst op de Versterking Cultuureducatie Primair Onderwijs. In beide gevallen bestonden er politieke wensen, die in gelaagde en conflictgevoelige beleidsvelden tot uitvoering moesten worden gebracht. Dat alles werd bovendien in meer of mindere mate door maatschappelijke omstandigheden beïnvloed. Het is in beide gevallen de vraag hoe het beleid is gevormd en hoe de uitvoering heeft plaatsgevonden – en of het beïnvloeden van de uitvoering werkte. In de casus Kwaliteitsagenda laten we zien dat een duidelijk plan tot stand werd gebracht, sterk beïnvloed door maatschappelijke gevoelens. De maatschappelijke (en politieke) nadruk op ‘de achteruitgang’ van het onderwijs en de noodzaak om basisvaardigheden – i.c. taal en rekenen – op peil te brengen, leidde tot een duidelijke agenda. Die agenda werd vervolgens niet direct via het ministerie of via de geëigende kanalen uitgevoerd, maar via een participatieve implementatiestrategie die goed paste bij de omstandigheden en behendig werd aangepakt. De implementatiestrategie richtte zich vooral op de verspreiding van doelen, principes, kennis en acties. Zonder veel geld, maar wel met financiële ‘triggers’, zijn vele scholen aangezet om aan de versterking van taal en rekenen te gaan werken. Dat gebeurde relatief indirect door veel nadruk, ook politieke nadruk, op de ‘core business’ van scholen te leggen, door duidelijke hervormingsprincipes te hanteren, die door de Canadese onderwijsexpert Michael Fullan werden geïntroduceerd, en door netwerken te activeren waarin kennis en deskundigheid centraal stonden. Er werd een ‘sterk verhaal’ ontwikkeld, waar scholen niet aan voorbij konden en dat verhaal is via kennisnetwerken verspreid. Veel scholen zijn in de afgelopen kabinetsperiode via intermediaire organisaties – projectbureau Kwaliteit (PK), EDventure, Unit 2


Kwaliteitsagenda – adviseurs en ambassadeurs, en door lokale netwerken geactiveerd en betrokken geraakt. In de casus Cultuurparticipatie is minder een breuk met het verleden te zien en minder nadruk op nieuwe mechanismen om partijen tot ander gedrag te brengen. Voortbouwend op eerdere pogingen om kunsten cultuurparticipatie te versterken zijn vooral langs de geëigende bestuurlijke kanalen pogingen ondernomen om lokale implementatieactoren (gemeenten, scholen, kunsten cultuurinstellingen) tot nieuwe initiatieven te brengen. Maar vanwege de geringere nadruk op de ‘core business’ van die actoren, in combinatie met het diffuse karakter van de doelen en de afwezigheid van indirecte mechanismen is er weinig doorwerking gerealiseerd. Deze casus is op hoofdlijnen een voorbeeld van interactieve implementatie, waarbij binnen bestaande kaders nieuwe aanpakken op bestaande aanpakken werden gestapeld. Door het ontbreken van dwingende maatschappelijke omstandigheden en politieke urgentie is die cumulatie vrijblijvend gebleven. Kijken we echter naar het recente en meer concrete beleid voor cultuureducatie in het primair onderwijs als onderdeel van het cultuurparticipatiebeleid, dan ontstaat een genuanceerder beeld. Op dit onderdeel is wel duidelijk een breuk met het verleden te zien, dat wil zeggen een overgang van het ontbreken van beleid naar serieus stimuleringsbeleid. Uit beleidsvoorbereidend onderzoek in 2003 bleek dat veel scholen maar weinig aandacht besteedden aan cultuureducatie. Vervolgens ontwikkelde OCW een strategie gericht op het stimuleren van cultuureducatie in scholen, het faciliteren van netwerken op lokaal en regionaal niveau en kennisverspreiding. In samenspraak met gemeenten en provincies werden doelen gesteld en bestuurlijke afspraken gemaakt om een brug te slaan tussen scholen en culturele instellingen en cultuureducatie in het primair onderwijs te verankeren. Hier zien we nog steeds een vrij open vorm van interactieve implementatie, maar net als bij taal en rekenen (Kwaliteitsagenda) wordt het stimuleren van het veld met een met specifieke subsidieprikkels en kennis omgeven verspreidingsaanpak vormgegeven. Als het om de inhoud van (en toezicht op) cultuureducatie gaat, blijft OC&W even wel op afstand, meer dan bij taal en rekenen.

Case vergelijking en conclusies De case analyses en hun vergelijking laten zien dat op beide terreinen een succesvolle strategie is gevolgd, maar de successen moeten niet verabsoluteerd worden. De uitvoering van de Kwaliteitsagenda had ‘het tij mee’, en is niet enkel door gerichte politieke en beleidsactie op gang gebracht. De maatschappelijke en politieke voedingsbodem was er meer dan rijp voor. De echte beleidseffecten moeten bovendien nog blijken, en ook in het geval van de Kwaliteitsagenda bestaan fricties en kwetsbaarheden. Binnen het door intermediairen en netwerken bevolkte uitvoeringsnetwerk bestaan bijvoorbeeld coördinatieproblemen; de politieke nadruk op sturing en rekenschap blijkt lastig te hanteren; en er bestaan klachten over administratieve lasten. Het is ook nog eens de vraag hoe politieke discontinuï3


teit (de val van een kabinet) de verspreidingsaanpak aangaande taal en rekenen gaat beïnvloeden. Desalniettemin toont de Kwaliteitsagenda wél aan dat het ministerie in een complex veld – alleen al vanwege het enorme aantal basisscholen – tot nieuwe uitvoeringspraktijken kan komen. Implementatie is moeilijk, maar kan wel. Cruciaal is de koppeling tussen omstandigheden, aanpak en uitvoeringsmechanismen. En daarin, zo laat de casus zien, is door intelligente en passende sturing strategisch te bewegen, waarmee de kansen op succesvolle implementatie ook temidden van complexe omstandigheden worden vergroot. Bij de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs had de strategie – hoewel ook sprake was van interactieve implementatie – duidelijk een andere vorm. Deze was gebaseerd op drie pijlers: een stimuleringsregeling, afspraken met bestuurlijke partners over netwerkvorming op lokaal niveau en kennisverspreiding. Ondanks dat de politieke urgentie om cultuureducatie in het basisonderwijs te brengen minder groot is dan die voor goed taalen rekenonderwijs, zijn scholen ontvankelijk gebleken voor de OCW strategie. Diverse evaluatiestudies laten zien dat – hoewel scholen hier niet op worden afgerekend – cultuureducatie meer en meer verankerd raakt in het primair onderwijs. Maar meer dan bij taal en rekenen blijft OC&W op afstand, en er is minder nadruk gelegd op competentieontwikkeling en deskundigheid van leraren. De beide cases samen genomen leveren overigens nog een aanvullende conclusie op. Op scholen zelf kan een afweging ontstaan tussen nadruk op taal en rekenen enerzijds, en nadruk op cultuureducatie, anderzijds. Met andere woorden, effectieve implementatie aangaande een bepaald beleidsthema en ín een beleidssegment, kan de implementatie aangaande andere beleidsthema’s in andere segmenten verdringen. Implementatiestrategie draait dan niet alleen om externe oriëntatie, maar tevens om interne oriëntatie: hoe worden binnen OC&W meer horizontaal afwegingen gemaakt?

Aanbevelingen Bij de aanbevelingen leggen we in die lijn de nadruk op enkele slimme mechanismen die in de verspreidingsaanpakken te traceren zijn, en die ook in andere complexe beleidsvelden met ambigue en conflicterende doelen in te zetten zijn. 1. Ten eerste wijzen we op de mogelijkheid van het benutten van narratieve mechanismen. Implementatie komt ‘los’ als er sprake is van een consistent en voor de actoren die er mee aan het werk moeten (uitvoerders) en er verantwoordelijkheid voor moeten dragen (politiek) aansprekend verhaal. Dat is enerzijds een verhaallijn met een overtuigende verbinding van probleemanalyse, verklaring, handelingsopties en bewijsmateriaal, maar anderzijds ook krachtige symbolen, sterke en pakkende termen. Om verspreiding mogelijk te maken is een heldere maar vooral ook pakkende en aanstekelijke boodschap vereist. 2. Ten tweede zijn er wat we hier kennis mechanismen hebben genoemd. Verspreiding komt daarbij van de grond langs de lijn van kennis, bijvoorbeeld in het organiseren van kenniscoalities en gemeenschappen (reëel of virtueel) waarin best practices worden uitgewisseld. 4


Langs de lijn van de kennis ontstaat dan uitwisseling van praktijkervaring, en verspreiding van het daarbij leidende idee. Dat is bij uitstek dus geen discussieforum voor wetenschappers en producten van kennis, maar vooral een platform waar praktijkmensen hun lokale kennis en ervaringen kunnen aanbieden aan anderen. 3. Ten derde is er een reeks symbolische mechanismen. Gezaghebbende vertellers, zoals Michael Fullan, of bijvoorbeeld de symboliek van grote bijeenkomsten met professionals, vormen sterke mechanismen voor verspreiding. Ambassadeurs zijn niet alleen mensen die boodschappen overbrengen en vragen beantwoorden, maar staan symbool voor wat het beleid beoogt. In de ambassadeurs zien andere uitvoerders wat het beleid kan, wil en mogelijk maakt. En ook het handelen van beleidsmakers heeft krachtige symbolische elementen. Beleid ‘maken’ kan op vele manieren en door in het maken zelf bewust veel ruimte in te bouwen voor symbolen van bijvoorbeeld buitenlandse deskundigheid of grote betrokkenheid van het veld, komt beleid op een andere manier ‘het veld’ in. Daarmee is niet gezegd dat externe deskundigen en het mobiliseren van grote groepen professionals puur symbolische daden zijn, ze zijn ook inhoudelijk en in sommige gevallen politiek, maar ze hebben buiten dat ook een krachtige symbolische werking. En die symboliek vormt een ‘instrument’ in de handen van beleidsmakers die de kansen op succesvolle implementatie en verspreiding van beleid willen vergroten. De inzet van dergelijke mechanismen moet tegen de achtergrond van hardere omstandigheden en randvoorwaarden worden gezien, in het bijzonder: - Wat is het maatschappelijke en politieke klimaat? Welke verhalen en symbolen passen daarin? - Hoeveel tijd is er? Is er tijd en ruimte om kennis en inzichten via (nieuwe) netwerken te verspreiden? - Welke ruimte hebben instellingen? Op welke grenzen stuiten het ministerie en andere publieke actoren, zoals de Inspectie, wanneer ze verandering voorstaan?

Slot De afgelopen decennia was de lijn in het wetenschappelijk werk en het denken over implementatie goeddeels relativerend van aard. Veel aandacht is gegaan naar het relativeren, nuanceren en soms zelfs volledig ontkennen van de mogelijkheden om beleid te implementeren. De literatuur over implementatie ging daarmee in veel gevallen over het gebrek aan succesvolle implementatie, en/of de onverwachte effecten die bij implementatie de boventoon gingen voeren boven datgene wat door de beleidsmaker bedoeld was. We nemen geen afstand van die traditie, in die zin dat we de ontwikkelde inzichten hier niet ontkennen of falsifiëren. Wel voegen we er elementen aan toe, die de beleidsmaker nieuw instrumentarium geven in het denken over beleidsimplementatie. Lessen uit praktijkcases laten zien hoe een deels vooraf geplande maar goeddeels emergente implementatiestrategie wel degelijk direct aan de gevolgde strategie te relateren bedoelde ge5


volgen heeft. Niet alles gebeurt daarbij volgens plan, maar het plan krijgt wel in grote lijn volgens planning de bedoelde invulling. En niet vanwege toeval of de grote eenvoud van de arena, maar eerder door een zekere ‘goodness of fit’ van de implementatiestrategie bij het onderwerp (het te implementeren beleid) en de arena waarin het beleid uitvoering en invulling moet krijgen. Dat biedt hen die voor implementatieopgaven staan geen toverformules voor vlekkeloze en volledige implementatie, of andersoortige garanties voor succes, maar het geeft wel aangrijpingspunten voor strategievorming. Succes is daarmee niet gegarandeerd, maar de kansen erop worden wel vergroot.

6


1

Inleiding

1.1

Achtergrond

De Kenniskamer van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) richt zich op de kennisbehoefte van het departement. Daarbij komen zowel strategische als meer beleidsgerichte kennisvragen aan de orde. Steeds draait het om het in verbinding brengen van voor OCW relevante ‘state of the art’ kennis met de beleidspraktijken en strategische afwegingen van het departement. Eén van de Kenniskamers in het najaar van 2010 gaat over de implementatie en doorwerking van het beleid van het ministerie van OCW. De directie Kennis van het departement heeft de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) gevraagd een onderzoek uit te voeren, waarvan de uitkomsten dienen ter voorbereiding op deze bijeenkomst. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe implementatieprocessen verlopen, wat de onderliggende strategie dan wel strategieën rond implementatie zijn die door het ministerie worden gehanteerd en hoe die strategie of strategieën leiden tot doorwerking. Het onderzoek kreeg vorm via een literatuurverkenning en een nadere analyse van twee door het ministerie aangereikte beleidscases. Het gaat om de volgende twee cases: -

Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs: verbeteren van taal en rekenen op basisscholen. Cultuurparticipatiebeleid: versterken van participatie en publieksbereik in kunst en cultuur, met in het bijzonder aandacht voor het beleid ter versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs.

Het ministerie heeft bij de opdrachtverlening verzocht om expliciet aandacht te hebben voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende partijen, die bij de inrichting van de implementatieprocessen in beide cases is gekozen. Daarnaast heeft het ministerie gevraagd om vooral ook aandacht te besteden aan de mate waarin de keuzes in de cases voor een bepaalde strategie voor implementatie van invloed is geweest voor de doorwerking van het beleid. Van daaruit zouden lessen gegenereerd moeten worden voor implementatiestrategieën die de kans op adequate doorwerking vergroten.

7


1.2

Vraagstelling

Om de doelstellingen van het onderzoek invulling te geven zullen we conform de wensen van de opdrachtgever de volgende hoofdvraag beantwoorden: Hoe is in het landelijke implementatienetwerk een implementatiestrategie tot stand gekomen op de terreinen van de twee geselecteerde beleidscases, welke instrumenten zijn ingezet en hoe is de doorwerking van het beleid naar lokale implementatieactoren? Deze hoofdvraag is te verdelen in de volgende deelvragen, die voor beide geselecteerde beleidscases relevant zijn: -

-

1.3

Op welke wijze is de implementatiestrategie tot stand gekomen en vormgegeven? Wat is de doorwerking van het beleid naar locale implementatie-actoren? Hoe bevordert/beperkt de implementatiestrategie de doorwerking van beleid naar locale implementatie-actoren? Wat leert de analyse het ministerie van OCW voor implementatie van beleid?

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek is in verschillende stappen uitgevoerd. We hebben vier fasen doorlopen. Fase 1: Nadere verkenning implementatietheorieën. In de eerste fase van het onderzoek hebben we op basis van wetenschappelijke literatuur en vakliteratuur een conceptualisering gemaakt van beleidsimplementatie. Hierbij hebben we ten eerste begripsverheldering tot stand gebracht. We onderscheiden de begrippen: implementatie, implementatierelaties en –processen, en implementatiestrategieën. Aangaande implementatiestrategieën hebben we vervolgens verkend hoe sturende partijen om kunnen gaan met het tot uitvoering brengen van doelen of intenties, en welke mogelijke mechanismen daarvoor inzetbaar zijn. Daarbij hebben we ook aandacht besteed aan omstandigheden: strategieën hangen idealiter samen met de aard van beleidsopgaven en de kenmerken van de beleidsvelden waarin nieuwe resultaten geboekt moeten worden. We hebben deze eerste fase benut voor het opstellen van een ‘topiclist’ voor interviews in het kader van de twee beleidscases (bijlage 2). Fase 2: Casusonderzoek. Het casusonderzoek had tot doel diepgaande inzichten te verkrijgen in de implementatie en doorwerking van beleid in de twee geselecteerde cases: de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs en het Cultuurparticipatie-/cultuureducatiebeleid. Dit heeft geleid tot een beschrijving 8


van implementatieprocessen, en de wijze waarop binnen de cases via een al dan niet bewuste implementatiestrategie die processen zijn beïnvloed. Ook stellen we de doorwerking van die processen vast: zijn instellingen andere dingen gaan doen? De case studies zijn gebaseerd op beleidsdocumenten, achtergrondstukken en gesprekken met beleidsmedewerkers van OCW en vertegenwoordigers van de beide beleidssectoren (respectievelijk onderwijs en cultuur, zie ook bijlage 1). Fase 3: Vergelijking en analyse. Het case-onderzoek heeft resultaten opgeleverd die in verband zijn gebracht met theoretische verwachtingen rond implementatie, en onderling zijn geanalyseerd op overeenkomsten en verschillen. Dat leverde een goed beeld op van de soorten implementatiestrategieën die het ministerie – veelal impliciet – volgde, en inzicht in de uitvoeringsmechanismen die zijn ingezet om de realisatie van beleid te beïnvloeden. Om een beeld te krijgen van meer ‘algemene’ implementatiepraktijken, mede met het oog op conclusies met een breder bereik, hebben we enkele aanvullende gesprekken gevoerd binnen het ministerie van OCW, met name op het niveau van het hogere departementale management. Als gevolg van deze gesprekken hebben we extra nadruk gelegd op cultuureducatie in het primair onderwijs. Fase 4: Rapportage en presentatie. Van het onderzoek is verslag gedaan in het onderliggende rapport. De hoofdlijnen van het rapport worden gepresenteerd in de Kenniskamer van het ministerie van OCW.

1.4.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 definiëren we de belangrijkste begrippen, inclusief het begrip implementatiestrategie en presenteren we een overzicht van de literatuur over implementatie van beleid. Daarmee verhelderen we het analysekader waarmee we de twee beleidscases reconstrueren en van conclusies en aanbevelingen voorzien. Vervolgens worden in de hoofdstukken 3 en 4 beide beleidscases gepresenteerd. In hoofdstuk 3 bespreken we de casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op taal en rekenen. In hoofdstuk 4 staat het de beleidsuitvoering in het kader van Cultuurparticipatie en Cultuureducatie in het Primair Onderwijs centraal. In beide hoofdstukken reconstrueren we beleidsdoelen en implementatieprocessen, en leggen we de gevolgde implementatiestrategieën bloot. In hoofdstuk 5 analyseren we de bevindingen uit de cases, vooral vergelijkenderwijs. In hoofdstuk 6 formuleren we lessen en conclusies, met nadruk op het ministerie van OCW. We geven aan hoe andere beleidsopgaven kunnen worden aangepakt ten einde bepaalde doelen – te midden van bepaalde omstandigheden – zo veel mogelijk te realiseren. 9


2

‘Van plan naar praktijk’: implementatie

Het implementeren van beleid lijkt simpel. Neem politiek-bestuurlijke ambities, vertaal die naar concrete beleidsdoelen en maatregelen, organiseer de nodige middelen, kies de juiste rol als beleidsmaker, mobiliseer uitvoerders en stakeholders en realiseer de uitvoering. Het zijn de standaard ingrediënten van een aantrekkelijke implementatiestrategie. Feitelijke implementatieprocessen zijn vaak weerbarstiger.

2.1

Inleiding

Beleidsimplementatie is in de bestuurs- en beleidswetenschappen al vele decennia een kernleerstuk. Dat is niet zo vreemd, want implementatie gaat over de uitvoering van beleidsdoelen, en in parlementair-democratische stelsels is dat een cruciale zaak. In zulke stelsels worden er op diverse plekken - zoals in het kabinet en Parlement - doelen vastgesteld, bijvoorbeeld neergelegd in beleidsplannen, en mogen we ervan uitgaan dat die vervolgens worden uitgevoerd. Maar juist in zulke stelsels is een directe uitvoering van doelen niet gegeven. De doelen zelf kunnen diffuus of onbepaald zijn, want bijvoorbeeld de uitkomst van politieke compromissen. Partijen kunnen tijdens de uitvoering proberen de doelen een beetje bij te stellen om alsnog gelijk te krijgen. Partijen kunnen zich ook verzetten tegen de uitvoering van doelen. En het kan ook zo zijn dat instellingen diep in beleidsvelden zich weinig van beleid aantrekken of er geheel hun eigen draai aan geven. Het gevolg is dat we goed stil moeten staan – en dat gebeurt in de bestuurs- en beleidswetenschap – bij de partijen en relaties die de beleidsimplementatie als het ware constitueren. Zonder relaties tussen bepalende en uitvoerende actoren geen uitvoering. De in de inleiding gehanteerde term ‘implementatienetwerk’ kan hier mee in verband gebracht worden. Zeker in complexe beleidsvelden bestaan er veelal netwerken van actoren die met elkaar de (om)vorming van beleid tot uitvoering moeten realiseren. We moeten ook stil staan bij de processen die op gang gebracht worden als meerdere actoren uitvoering proberen te geven aan beleidsdoelen. Hieronder laten we eerst kort zien hoe daar in de literatuur over gedacht wordt. We zullen vier typen implementatie onderscheiden, op basis van de verschillende relaties/processen die we aantreffen in uitvoeringspraktijken. De vraag is vervolgens of de bepalende actoren iets van een beeld of idee hebben rond deze implementatieprocessen en soorten uitvoering, en of ze daar bewust rekening mee houden in 10


hun uitvoeringsaanpak. In dit verband kunnen we over implementatiestrategie spreken, die we definiëren als een ‘(bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen’. Daar zullen we vervolgens bij stil staan. Dat is extra belangrijk, omdat daar in de literatuur eigenlijk weinig over bekend is. Er is wel veel geschreven over beleidstheorieën, dat wil zeggen, de ideeën achter beleid, maar weinig over ‘implementatietheorieën’ die door beleidsmakers worden gehanteerd. We bakenen de term nader af, en zullen aangeven wat dit betekent voor sturing en sturingsmechanismen. We onderscheiden verschillende strategische sturingsmechanismen, en die koppelen we aan de soorten implementatie. In figuur 1 is deze door ons gehanteerde conceptuele inkadering van beleidsimplementatie en implementatiestrategieën weergegeven. Politiek en ministeries maken beleid c.q. beleidsplannen, en via intermediairen en instellingen wordt dat uitgevoerd, althans, dat is de veronderstelling. In feitelijke zin moet de overgang van beleid naar uitvoering als proces worden gezien. En de implementatiestrategie is dan de meer of minder bewuste sturing op die processen van uitvoering, ten dienste van het verkleinen van de kloof tussen beleid(splan) en uitvoering.

P o l it ie k

3 . I m p l e m e n ta tie s tr a te g ie

M in i s t e r i e B e le i d s p l a n 1 . Im p le m e n ta t ie r e la t ie

I n t e r m e d ia ir e n

2 . Im p le m e n t a ti e p roc e s

U it v o e r i n g I n s t e l l in g e n

Figuur 1. Implementatierelaties, implementatieproces en implementatiestrategie

2.2

Implementatie

Het thema beleidsimplementatie is in de bestuurskunde vooral sinds de jaren zeventig goed zichtbaar. Nadat er aanvankelijk vooral aandacht was voor beleid en beleidsontwikkeling is sinds de jaren zeventig een omvangrijke ‘body of knowledge’ rond implementatie tot stand gekomen. Deze aandacht werd gevoed door moeizame ervaringen met de feitelijke implementatie van beleid en de onverwachte effecten die zich na de implementatie voordeden. In de verzameling implementatietheorieën zijn globaal genomen drie ‘generaties’ te onderscheiden 11


(DeLeon & DeLeon, 2006; Fitz, 1994). Eén van de centrale bewegingen in de opeenvolging van generaties is dat de specifieke kenmerken van de arena’s waarin processen zich moeten voltrekken steeds sterker onderdeel worden van de implementatietheorie. •

De eerste generatie van implementatietheorieën wordt vrijwel zonder uitzondering verbonden aan de auteurs Pressman & Wildavsky (1973) en hun studie van het Oakland project. Deze en andere auteurs bestudeerden vooral praktijkcases, waarin ze trachtten problemen binnen implementatieprocessen te ontleden. Ze lieten zien dat de uitvoering van beleidsdoelen steeds vertaalslagen en bijstellingen op gang brengt, naarmate het verder ‘van boven’ naar ‘beneden’ doorsijpelt. Het gevolg is dat bij de feitelijke uitvoering ‘op de grond’ een groot deel van de beleidsintenties kwijt zijn. Die ontleding moest leiden tot een precieze voorspelling over het succes van een aanpak. Uiteindelijk slagen de onderzoekers er niet in om een generieke theorie te ontwikkelen en waarheidsgetrouwe voorspellingen te doen, maar blijft de analyse beperkt tot het trekken van lessen over feitelijke beleidsrealisaties in het licht van oorspronkelijke doelen. Deze eerste generatie heeft wel opgeleverd dat implementatie voor het eerst echt geproblematiseerd werd: beleidsimplementatie was niet langer een logisch vervolg van beleidsontwikkeling en een tussenstap naar de uitvoering, maar een element op zichzelf.

•

Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig ontstond vanuit deze eerste golf van aandacht een tweede generatie implementatietheorie. Hierbij wordt nog steeds sterk geredeneerd vanuit een top-down perspectief (zie o.a. Sabatier & Mazmanian, 1979; Hoogerwerf 2003). De leidende vraag is hoe er kan voor gezorgd kan worden dat centraal uitgedachte plannen in de praktijk worden uitgevoerd zoals bedoeld door de makers. Onderzoekers testen hypothesen en ontwikkelen empirische modellen die vat zouden moeten krijgen op implementatievraagstukken. Deze modelmatige benadering bleek op termijn echter moeilijk houdbaar. Het onderzoek leverde veel inzicht op in de talrijke relaties in het veld en daardoor werden de modellen steeds ingewikkelder en uitgebreider. Na verloop van tijd werden de modellen daarom zo gedetailleerd, dat de relatie met de praktijk en de toepasbaarheid erin verloren ging. Het bleek, achteraf bezien, niet goed mogelijk voor de beleidsontwikkelende actor om vanuit nader onderzoek over de arena te komen tot een zelf bedachte eenduidige strategie voor succesvolle implementatie.

•

In de jaren tachtig is een derde generatie theorie over implementatie van de grond gekomen. Hierin lag het accent op bottom-up processen, in het bijzonder om de interacties tussen ambtenaren die in de uitvoering voor implementatie moeten zorgen (zie o.a. Lipsky, 1980). Zogenaamde street level bureaucrats worden hierbij gezien als de sleutel tot implementatie. Zij zouden bepalend zijn voor het succes of falen van beleidsuitvoering. Implementatie kan in deze optiek niet los worden gezien van beleidsvorming; implementatie is onderdeel van beleidsvorming, omdat de uitvoerder het beleid mede vormgeeft en dus 12


•

2.3

zou moeten worden meegenomen in de ontwikkeling. Interactie met en participatie door stakeholders zijn sleutelbegrippen in deze benadering. Dat werd door anderen, onder andere door Yanow (1996) nog verder aangezet: beleid wordt vooral daar gemaakt waar het wordt uitgevoerd. De kansen op succesvolle implementatie worden vergroot als de uitvoerder die het beleid mede maken invloed hebben op de beleidsontwikkeling. Ingewikkeld daarbij is uiteraard dat hoewel ‘uitvoerders’ van beleid cruciaal zijn in de succesvolle implementatie van beleid, ook zij niet precies weten wat ‘goed’ beleid is. En het is bovendien lastig om eenduidige beelden over zaken als uitvoerbaarheid op te halen: er zijn vele uitvoerders en in hun eigen uitvoeringspraktijken passen ze vaak heel verschillende microstrategieën toe. Soms ook zijn de belangen en strategieën van uitvoerders strijdig met de wensen van beleidsmakers en is een van de meer of minder expliciete doelen van het beleid zelfs om bestaande uitvoeringspraktijken en/of voorkeuren van uitvoerders te doorbreken.

Vormen van implementatie

Het gevolg van de opeenvolging van generaties implementatietheorieën is niet alleen dat beleidsuitvoering geproblematiseerd is, maar dat nadrukkelijk gewezen wordt op het belang van implementatierelaties en -processen. Implementatie veronderstelt bepaalde verhoudingen tussen de partijen die in arena’s met (of tegen) elkaar opereren; en het veronderstelt bepaalde processen waarin doelen gesteld en bijgesteld worden, en waarin samengewerkt of juist tegengewerkt wordt. Relaties We staan eerst stil bij de relaties. De weg van law in the books naar law in action wordt in belangrijke mate bepaald door de relatie tussen de actor die beleid maakt, de uitvoerders en de doelgroepen van beleid. Het relationele aspect heeft twee dimensies. In de eerste plaats ligt in het denken over implementatie besloten hoe de overheid en burger zich tot elkaar verhouden. Implementatie is de schakel tussen de ‘sturende’ overheid en ‘te sturen’ samenleving. Dat kan spanningen veroorzaken in discussies over wat de overheid zou moeten doen en waarmee zij zich wel of niet moet bemoeien, omdat in het denken over implementatie in concrete issues wordt vastgelegd hoe de overheid zichzelf positioneert ten opzichte van de actoren in het veld, zoals burgers, bedrijven of instellingen. Dit niveau van implementatie is daarom meer dan een element van ‘uitvoering’ en van techniek. Het is een politieke afweging: wat is de rol van de overheid, welke rol hebben andere partijen en hoe verhouden die twee zich tot elkaar? Naast dit politieke aspect is er implementatie ook een meer feitelijk relationeel vraagstuk, omdat uitvoering concreet vorm krijgt in een aaneenschakeling van relaties. Het organiseren van implementatie is dan ook het managen van geschakelde relaties. De overheid heeft een relatie met beleidsuitvoerders, en de uitvoerders hebben een relatie met beleidsdoelgroepen. Om de 13


implementatie te begrijpen moet er aandacht zijn voor de meervoudige relaties tussen overheid en uitvoerende organisaties en die tussen uitvoerderde organisaties en doelgroepen (zie Bakker & Van Waarden, 1999). Kijken we specifiek naar de relatie tussen de beleidsmaker en beleidsuitvoerders, dan kan deze ideaaltypisch verschillende kenmerken hebben. Een relatie kan eenzijdig zijn, of juist meerzijdig. In het eerste geval bepaalt de beleidsmaker het beleid en de uitvoerders conformeren zich daaraan. De beleidsmaker zet de koers uit en de uitvoering (door andere overheidsorganisaties, intermediairs of maatschappelijke partijen) volgt. Beleid kent een top down karakter. In het tweede geval beïnvloedt de uitvoerder (mede) het beleid. Beleid kent een bottom up karakter. Relaties kunnen daarbij enkelvoudig zijn, of juist meervoudig. In het eerste geval sturen beleidsmakers een of meer uitvoerders aan; in het tweede geval wordt een uitvoerder door meerdere beleidsmakers ‘bediend’. Dat kan in de praktijk betekenen dat een uitvoerder verschillende en mogelijke strijdige beleidslijnen invulling moet geven. Andersom kan het ook zo zijn dat één beleidsvormende organisatie voor de uitvoering van het beleid uitvoeringstaken bij verschillende organisaties heeft belegd. Het beleid wordt in de som van de verschillende uitvoerende inspanningen door de verschillende organisaties ‘gemaakt’. Naarmate de aantallen beleidsmakers en uitvoerders groter zijn en relaties meervoudiger zijn, is het beleidsveld complexer. Uitvoering krijgt dan automatisch meer het karakter van implementatiearena’s en -netwerken. Processen Met het implementatieproces doelen we op de praktijk van de implementatie van beleid, met alle complexiteiten die daarbij aan de orde zijn. In het beleidsproces spelen doorgaans veel partijen een rol, met eigen voorkeuren en belangen, vaak ook verankerd in reeds bestaande coalities. Het beleidsveld heeft een eigen geschiedenis, een eigen taal, kent specifieke en gegroeide voorkeuren en heeft allerlei vormen van impliciete of expliciete organisatie los van het beleid zelf. Ook de beleidsmaker zelf draagt een historie met zich mee en opereert niet blanco of ‘vrij’ in het veld. Succesvolle implementatie van beleid is niet zozeer een kwestie van het stellen van duidelijke doelen en richting, maar kan ook gaan om het vinden van doelen en richting. Daarbij speelt ook mee dat beleid niet alleen gericht is op het bereiken van zichtbare, of zelfs tastbare, maatschappelijke effecten, maar ook andere effecten kan hebben. Beleid kan minder instrumenteel van aard zijn (zie Bekkers et al., 2004) en meer gaan over het zicht bieden op nieuwe mogelijkheden (agenderend), de blik richten op nieuwe activiteiten (conceptueel) of sturingsruimte geven voor de toekomst (politiek-strategisch). Dat gaat met meer diffuse processen gepaard. Dat staat los van het aantal betrokken beleidsmakers en uitvoerders en de aard van relaties. Ook als een beleidsvoerder top down kan sturen, dan nog hoeven doelen en richting niet op voorhand helder te zijn. 14


Het gevolg is dat beleidsuitvoering zowel vorm kan krijgen via planmatige processen, waarbij beleidsplannen het uitgangspunt vormen en doelen worden vastgesteld. Het kan tevens vorm krijgen via meer emergente processen, waarbij beleid, doelen en uitvoering als het ware ‘ontdekt’ worden. Hoogstens worden kaders gesteld, waarbinnen andere partijen dan al dan niet met elkaar beleidsdoelen vinden. Soorten implementatie Op basis van het voorgaande kunnen we stellen dat beleidsimplementatie twee cruciale aspecten kent: 1. Het primaat ligt bij beleidsmakers en de uitvoering wordt top down gestuurd, of het primaat ligt bij uitvoerders en de uitvoering vindt bottom up plaats. 2. Het proces van implementatie krijgt via schematische, geplande processen vorm, dan wel via meer emergente processen met ruimte voor leren en ontdekken. Deze kenmerken zijn gebruikt om in tabel 1 (pagina 15) vier soorten implementatie te onderscheiden: -

Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top down via regels en toezicht uit. Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld. Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en ‘bottom up’ processen gestalte, maar is er een duidelijk plan. Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse aanpassing tot doelen en uitvoering te komen.

Deze soorten gebruiken we verderop in dit hoofdstuk om uitvoeringsmechanismen te onderscheiden wanneer we dieper ingaan op hoe implementatiestrategieën gestalte kunnen krijgen. In de hoofdstukken 3-5 gebruiken we deze soorten om de geanalyseerde cases te duiden. In het slothoofdstuk gebruiken we ze om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen.

15


Tabel 1. Vier implementatiemodellen1 Proces Gepland Hiërarchische Implementatie

Emergent Decentrale implementatie

Top down

Een sturende actor heeft een Een sturende actor stelt kaders plan en dat wordt uitgevoerd en anderen voeren daarbinnen uit Participatieve implementatie Interactieve implementatie

Bottom up

Partijen werken met elkaar aan Partijen bepalen met elkaar wat de uitvoering van een plan er moet gebeuren

Primaat

Omstandigheden Zoals in het hierna volgende deel zal blijken is de ontwikkeling van de theorie over beleidsimplementatie er vooral één waarin steeds gezocht wordt naar verdere aansluiting van de strategie op het proces. Met andere woorden, de specifieke elementen van het implementatieproces worden steeds verder geïncorporeerd in het denken over implementatiestrategie. De complexiteit van de arena waarin beleid moet ‘werken’ wordt steeds meer meegenomen in het denken over de implementatie, waarin in vroege vormen van theorie over implementatie nog veel meer werd verondersteld dat de arena zich tamelijk vanzelfsprekend aan de theorie zou aanpassen. Van belang in dit verband is de vraag op welke gronden bepaald wordt hoe complex het eigenlijk is, het implementeren van beleid in specifieke situaties. DeLeon & DeLeon (2002) constateren, wanneer zij de balans van de theorieontwikkeling opmaken, dat de relevante partijen of ‘stakeholders’ samen met de context bepalend zijn voor de te bepalen strategie en het behalen van beleidssucces. Dat bepaalt dan of een bottom-up benadering geschikt is, waarbij de veldpartijen het primaat hebben, of dat juist een top-down benadering geëigend is, waarbij de beleidsbepaler het voortouw neemt. Matland (1995) wijst in dit verband op twee centrale omgevingsaspecten die van invloed zijn op de manier waarop beleidsimplementatie gestalte krijgt: 1. De mate waarin beleidsdoelen duidelijk zijn: de doelen kunnen helder zijn of ambigu. 2. De mate waarin partijen het eens zijn: er is sprake van coöperatie of conflict. Dat is op zijn beurt niet alleen een kwestie van beleidsambities en opgaven, maar ook van bredere omstandigheden waarin beleidsopgaven worden aangegaan. Het zijn niet alleen de issues die tellen, maar ook institutionele condities en politieke en maatschappelijke ontwikke1

Bron: op basis van onder andere Hoogerwerf (2003); Smith (1973); Sabatier & Mazmanian (1979); Pressman & Wildasky (1973); O’Toole (2000); Hill & Hupe (2002); DeLeon & DeLeon (2002).

16


lingen (o.a. Noordegraaf 2004). Als relatief autonome bestuurlijke partijen bijvoorbeeld betrokken zijn bij beleidsprocessen, dan kan de ene partij de andere partij niet zomaar doelen opleggen. Als maatschappelijk ontwikkelingen of sentimenten snel wisselen, dan kan het lastig zijn om alle partijen op één lijn te krijgen. Omgekeerd geldt overigens dat het ondanks de complexiteit van omstandigheden toch zo kan zijn dat beleidsactoren gedwongen worden om beleid en uitvoering simpel en overzichtelijk te houden. Ook al worden veel beleidsthema’s allengs onhelderder en meer conflictueus, de bestuurlijke nadruk op ‘accountability’, planning & control, begrotingsdiscipline, VBTB, ‘value for money’, et cetera (Noordegraaf 2004) maakt dat beleid strak en eenduidig moet worden geformuleerd en dat het zo direct mogelijk moet worden uitgevoerd. De vraag is dan niet alleen hoe beleidsactoren een bij de omstandigheden passende implementatiestrategie ontwikkelen, maar ook hoe ze de ‘juiste’ (dat wil zeggen, meest passende) strategie verbinden met politiek-bestuurlijke invloeden die overzicht en inzicht vereisen.

2.4

Implementatiestrategie

Implementatiestrategie Zoals aangegeven definiëren wij een implementatiestrategie als een ‘(bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen’. Dat sluit aan op de conceptuele lijnen die hiervoor onderscheiden zijn, en op de schematische vertaling daarvan in figuur 1. Vanuit een ministerie gedacht, zoals het ministerie van OCW, gaat het dan om de manier(en) waarop het ministerie – bewindspersonen, (top)ambtenaren – ervoor proberen te zorgen dat beleidsdoelen gerealiseerd worden, of dat beleidsdoelen meer via emergente processen ontdekt en gerealiseerd worden. De kans is namelijk groot dat eenduidige uitvoering op basis van heldere beleidsplannen niet goed werkt, aangezien het OCW beleidsveld niet alleen omvangrijk en heterogeen is, maar ook vol ambiguïteit en conflict. De mate waarin dat het geval is, zal natuurlijk van beleidsdossier tot dossier verschillen, en vandaar dat concreet case inzicht, zoals in de twee cases die we hierna zullen analyseren, belangrijk is. Het woord ‘bewust’ staat in de definitie tussen haakjes, omdat een strategie niet per definitie heel welbewust hoeft te worden gevormd. Zoals Mintzberg op allerlei plekken heeft laten zien (bijv. Minztberg 1987; Mintzberg & Waters 1985), kan een strategie zeer planmatig worden ingezet, maar hoeft dit geenszins tot resultaten te leiden. Voor Mintzberg is strategie altijd de combinatie van de weldoordachte ‘intended strategy’ en de meer toevallig of ongeplande ‘emergent strategy’. Het bekende schema dat Mintzberg in dit verband vaak gebruikt is weergegeven in figuur 2. Toegepast op implementatiestrategieën betekent dit dat het beïnvloeden van implementatieprocessen heel nadrukkelijk bedacht kan zijn, maar ook dat patronen kunnen ontstaan die als het ware achteraf blijk geven van de gehanteerde strategie. Voor casusanalyse is dat relevant, omdat betrokkenen dan strategisch kunnen handelen zonder dat ze een uitgesproken strategie hanteren. 17


Figuur 2. Strategievorming (bron: Mintzberg 1987)

Mechanismen Meer theoretisch is het vervolgens de vraag hoe op of via de implementatieprocessen gestuurd kan worden. Via welke al dan niet bewust te hanteren mechanismen kunnen implementatiestrategieën gerealiseerd worden? Bij top down en geplande implementatie is dat het meest overzichtelijk: de beleidsmaker hanteert bepaalde mechanismen om doelen te realiseren. Het kan directe instructies geven, en direct toezien op uitvoering. Het kan ook duidelijke richtlijnen en procedures afkondigen zodat werkprocessen van uitvoerende instellingen gestandaardiseerd worden. Iets meer uitgewerkt behelzen deze twee mechanismen het volgende (mede o.b.v. Mintzberg 1983): -

-

Direct toezicht, bijvoorbeeld door een inspectie onder toezicht van het departement. Hierbij vindt coördinatie plaats door het organiseren van toezicht op naleving. Zo wordt duidelijk wat de uitvoeringspraktijken zijn en hoe deze tot implementatie leiden. Op basis van de bevindingen van de toezichthouder kan het beleid worden aangepast en kunnen betrokken actoren worden gewezen op onvolledige implementatie. De idee achter de introductie van direct toezicht in een arrangement is overigens dat de toezichthouder relatief weinig hoeft op te treden, omdat de aanwezigheid van de toezichthouder maakt dat partijen de richtlijnen op eigen initiatief zullen naleven. Standaardisatie van werkprocessen, via regels en protocollen. Om het implementatieproces te coördineren kunnen de belangrijkste processen waarin dat concreet invulling krijgt zodanig worden omschreven dat het proces zelf weinig speelruimte meer laat voor andere invulling dan bedoeld. Hierdoor kan het beleidsdoel eenduidig in uitvoering worden omgezet, waarbij deze in de tijd en verschillende organisatie relatief stabiel zal blijven. De procedures zijn er dan op gericht om niet de praktische kennis in de strategie te incorporeren, maar om deze daarvan juist uit te sluiten. Het belemmert de inzet van, of de ‘verstoring door’, lokale ervaringen of omstandigheden in de implementatie. 18


Bij de andere implementatievormen is het minder helder hoe op de uitvoering gestuurd kan worden. Vanuit de organisatiekunde weten we dan echter wel op hoofdlijnen welke alternatieven voorhanden zijn (cf. Mintzberg 1983). In plaats van direct toezicht en standaardisatie van werkprocessen kan gedacht worden aan: -

-

-

Standaardisatie van resultaten, gericht op output/prestaties, vergelijkbaar met de moderne traditie van New Public Management. Het gaat niet zozeer om een interventie in de procedure, in het werkproces, maar in het resultaat daarvan. De beleidsmaker bepaalt wat moet gebeuren en laat de werkwijze die daartoe leidt vrij (ook al kan deze door strakke standaardisering van het eindproduct beperkt zijn). Net als bij de standaardisering van procedures geldt hier dat het altijd de vraag is in hoeverre het lukt om het beleidsdoel ook daadwerkelijk te vertalen in standaarden voor processen of eindproducten. Vaak wordt weliswaar een eenduidige standaard gevonden, maar is deze niet één-op-één gelijk aan wat er in het beleid bedoeld werd. Vaak ook gaan de standaarden het oorspronkelijke beleidsdoel vervangen, zeker als uitvoeringsorganisaties niet zozeer worden ‘afgerekend’ op het bereikte beleidsdoel, maar op handhaving en naleving van afgesproken normen. Standaardisatie van kennis en vaardigheden, door professionalisering van werkers in het veld of wel de uitvoerders van beleid. Deze derde van vorm standaardisering grijpt niet aan bij de administratieve procedures of de producten, maar heeft betrekking op de technieken, vaardigheden en perspectieven van het personeel dat voor implementatie moet zorgen. Door deze met bepaalde inhoudelijke uitgangspunten te professionaliseren, vergroot de beleidsmaker de kans dat er op een bepaalde manier implementatie van het beleidsdoel zal plaatsvinden. Overigens bestaat er in de praktijk vaak een spanning tussen de professionele standaarden en de doelstellingen van het beleid. Voor een aantal meer gevestigde professies geldt namelijk dat ze de dragers zijn van krachtige beelden over de invulling van een bepaalde beleidsdoelstelling zijn, die niet noodzakelijkerwijs dezelfde als die van de beleidsmaker hoeft te zijn. Zo hebben professionals in het onderwijs vanuit hun professionele achtergrond eigen ideeën en opvattingen over wat ‘goed onderwijs’ betekent. Onderlinge aanpassing, vooral bij kleinschalige projecten waarbij intensief contact bestaat tussen het departement en intermediaire organisaties. In dit geval ‘leren’ de verschillende betrokken partijen in een open proces samen van de concrete ervaringen met de implementatie van het beleid. Ze kijken periodiek of per geval wat de stand van zaken is en passen hun repertoire daarop aan. Dat kan betekenen dat de uitvoeringspraktijk anders wordt ingevuld, maar ook dat bepaalde beleidsdoelen worden aangepast. Aan beide kanten is hier min of meer in ‘real time’ aanpassing van het arrangement mogelijk.

19


Deze drie uitvoeringsmechanismen passen theoretisch duidelijk bij de drie andere implementatiesoorten. Standaardisatie van outputs past bij decentrale implementatie, waarbij instellingen wel duidelijke opdrachten c.q. kaders meekrijgen, maar ze zelf deels mogen bepalen hoe ze daaraan voldoen. Standaardisatie van vaardigheden past bij participatieve uitvoering, aangezien verschillende partijen ‘weten’ hoe ze gemeenschappelijke doelen kunnen bereiken. Wederzijdse aanpassing past bij interactieve implementatie, aangezien dat de randvoorwaarden creëert waarbinnen actoren gezamenlijk zowel doelen als realisatiemogelijkheden kunnen ontdekken. De relaties tussen implementatiemodellen en sturingsmechanismen zijn weergegeven in tabel 2.

Tabel 2. Sturingsmechanismen bij beleidsimplementatie Proces Gepland Hiërarchische implementatie Top down

Toezicht, standaardisering Standaardisering van output (kaders) via regels Participatieve implementatie Interactieve implementatie

Bottom up

Standaardisering van kennis Wederzijdse aanpassing, samenen vaardigheden werking

Primaat

2.5

Emergent Decentrale implementatie

Slot

Het klassieke leerstuk van implementatie staat voor een gevarieerde ‘body of knowledge’ waarin vele inzichten rond de formele en feitelijke werking van beleidsuitvoering samenkomen. In dit hoofdstuk hebben we die wereld overzichtelijk gemaakt door enkele centrale begrippen eruit te lichten en met elkaar in verband te brengen: implementatie, implementatierelaties en -processen, implementatiestrategieën, en mechanismen. We gaven aan dat er verschillende soorten implementatie bestaan, met verschillende processen: hiërarchische implementatie, gedecentraliseerde implementatie, participatieve implementatie, en interactieve implementatie. Wanneer uitvoeringsprocessen worden beïnvloed, dan kan dat gebeuren via vier soorten strategische aanpakken – die meer of minder bewust worden gehanteerd – en via verschillende daarbij passende uitvoeringsmechanismen. Kortom, er is geen ‘one best way of policy implementation’: omstandigheden tellen. Daarom is het bij de studie naar de praktijk van implementatiestrategieën en implementatieprocessen

20


belangrijk na te gaan hoe relaties zijn vormgegeven en welke sturingsmechanismen zijn ingezet. Daarbij gaat speciale aandacht uit naar de mate van ambiguïteit en conflict die de beleidsopgave met zich mee brengt. Door maatschappelijke, politieke en bestuurlijke omstandigheden kunnen beleidsvorming en relaties tussen beleid en uitvoering weerbarstig zijn: zaken kunnen onhelder zijn en conflict oproepen. Wanneer dat het geval is, dan wordt de doorwerking van beleid lastiger. Met het oog op het ‘leren van beleid’ is het interessant na te gaan hoe een implementatieproces zich in dat geval ontwikkelt en hoe de implementatiestrategie wordt bijgesteld. In de volgende twee hoofdstukken bestuderen we twee cases. We reconstrueren de gang van zaken door eerst de contouren van de Kwaliteitsagenda PO en Cultuurparticipatie te beschrijvende, en door daarna de implementatieprocessen en –strategieën, mede in het licht van context en omstandigheden, te analyseren.

21


3

Casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs (PO)

De doelstelling van het kabinet Balkenende IV om de taalen rekenprestaties op basisscholen te verbeteren heeft vorm gekregen via de Kwaliteitsagenda PO. Deze agenda bevat meer thema’s en sporen dan sec het verbeteren van taal en rekenen. Zowel bij de beleidsvoorbereiding als bij de -implementatie is consequent geprobeerd de verschillende lijnen te verbinden aan de focus: het verbeteren van de taalen rekenprestaties. Vandaar dat wij voor het analyseren van de verbetering van taal en rekenen de Kwaliteitsagenda als uitgangspunt nemen en telkens vanuit die agenda naar de implementatie van het verbeteren van de taalen rekenprestaties kijken in relatie tot de aanverwante beleidsthema’s en implementatietrajecten. Dit casushoofdstuk over de Kwaliteitsagenda PO start met een tijdslijn (paragraaf 3.1), waarop chronologisch de belangrijkste beleids- en implementatieontwikkelingen zijn weergegeven. Paragraaf 3.2 schetst kort de belangrijkste beleids- en implementatieactoren, en beschrijft wat hun relatie tot de implementatie van de Kwaliteitsagenda is. In paragraaf 3.3 beginnen we met een beschrijving van het implementatieproces, om vervolgens daarbinnen de nadruk te leggen op het richting geven aan dat proces, de zogenaamde implementatiestrategie. Vervolgens bespreken we de doorwerking van de implementatiestrategie, en we benoemen fricties in de implementatie van de Kwaliteitsagenda, zoals die uit de analyse van de interviews met betrokkenen naar voren is gekomen. Dit hoofdstuk eindigt met een eerste analyse van het implementatieproces, de implementatiestrategie en de doorwerking ervan, die in navolgende hoofdstukken wordt verdiept met een vergelijkende analyse, inclusief een confrontatie met de theorie.

3.1

Tijdslijn

Onderstaande tijdslijn is geconstrueerd op basis van voor de implementatie van de Kwaliteitsagenda relevante gebeurtenissen. Deze gebeurtenissen worden vervolgens kort toegelicht, zonder een (uitgebreidere) bespreking van de waarde van deze momenten voor het implementatieproces of een analyse van de implementatiestrategie. 2006: Ambtelijke voorbereiding. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de kwaliteit van het onderwijs in Nederland (in vergelijkend opzicht) stagneert. Voorbereidingsdossiers voor de bewindspersonen van het nieuwe kabinet Balkenende IV worden uitgewerkt. 22


Januari 2007: Verkennende gesprekken met de Canadese expert op gebied van onderwijs en onderwijshervormingen, Michael Fullan, door beleidsambtenaren van OCW. De focus op taal en rekenen komt daarbij naar voren. Februari 2007: Kabinet Balkenende IV treedt aan. Bewindslieden trekken de eerste 100 dagen ‘door het land’. Staatssecretaris Dijksma van OCW (belast met primair onderwijs en kinderopvang) doet een consultatieronde in het veld, met o.a. leraren, directeuren, besturen, ouders en onderwijsexperts. Deze ronde levert input voor de Kwaliteitsagenda. April 2007: Na een gesprek met staatssecretaris Dijksma wordt Michael Fullan ingeschakeld als adviseur bij de totstandkoming (en uitvoering) van de Kwaliteitsagenda PO. Mei 2007: De Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (commissie Meijerink) wordt geïnstalleerd. Deze expertgroep krijgt van staatssecretaris Van Bijsterveldt de opdracht mee advies te geven over wat leerlingen op verschillende niveaus in hun schoolloopbaan moeten kennen en kunnen op het gebied van taal en rekenen. November 2007: Presentatie van de Kwaliteitsagenda PO, getiteld Scholen voor morgen: Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het onderwijs. Conferenties met vertegenwoordigers van de sector vinden op 19 en 26 november plaats. November 2007: Unit Kwaliteitsagenda PO binnen OCW opgezet (als alternatief voor een afdeling Kwaliteit en een programma PO). Januari 2008: Oprichting PO-raad, als de vereniging van besturen in het basisonderwijs. Januari 2008: Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (commissie Meijerink) brengt haar rapport Over de drempels met taal en rekenen uit. In het rapport zijn referentieniveaus beschreven en wordt geadviseerd prioriteit te geven aan basiskennis en basisvaardigheden wat betreft taal en rekenen en te investeren in de voorwaarden daarvoor (in termen van scholing, tijd en middelen). Februari 2008: Oprichting Projectbureau Kwaliteit (PK), nadat dit bureau al in 2007 als PO Platform Kwaliteit en Innovatie voorbereidende werkzaamheden heeft verricht. Het was ondergebracht bij de besturenorganisaties in het Innovatieplatform. Vanuit het Innovatieplatform werden de taken overgedragen aan PK. PK heeft (in eerste instantie) de taak de Kwaliteitsagenda PO concreet gestalte te geven.

23


Juli 2008: Publicatie van de notitie ‘Opbrengstgericht werken & het verbeteren van taal/leeren reken/wiskunde prestaties van leerlingen’ door PK Deze notitie vormt de basis, als plan van aanpak, voor het concreet aanpakken van taal en rekenen via verbetertrajecten bij (groepen van) basisscholen, onder begeleiding van onderwijsexperts. Het plan wordt jaarlijks geupdate, waarbij steeds specifieke aandachtspunten worden benoemd. In 2010 wordt aandacht gevraagd voor verduurzaming. 2008: Ambtelijke uitwerking van overige sporen uit de Kwaliteitagenda2 en overleg daarover met veldpartijen. Dit gaat onder andere over de aanpak van zeer zwakke scholen, een programma gericht op excellentie (voor leerlingen met bovengemiddelde cognitieve talenten) en het verbinden van de verschillende sporen aan referentieniveaus die commissie Meijerink heeft vastgesteld voor het beoordelen en richten van het taalen rekenonderwijs. Februari 2009: Publicatie van aanpak ‘Opbrengstgericht leiderschap’. De projectleiding van Opbrengstgericht Leiderschap (officieel ‘Versterking bestuur en schoolleiding in verband met de leeropbrengsten voor taal en rekenen’) is belegd bij de Algemene Vereniging van Schoolleiders (AVS), die haar taken uitvoert onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de POraad. Juni 2009: Publicatie van Plan van Aanpak ‘Alle scholen in beweging: Duurzame verbetering met taalen rekenverbetertrajecten’. De directeur van EDventure, de branchevereniging van onderwijsadviesbureaus in Nederland, leidt dit project, onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-raad. Het doel is de kennis die is opgedaan in de taalen rekenverbetertrajecten van PK actief te verspreiden onder niet participerende scholen. Februari 2010: val kabinet Balkenende IV. In het demissionaire kabinet nemen minister Rouvoet (CU) en staatssecretaris Bijsterveldt (CDA) de agenda over van PvdA staatssecretaris Dijksma.

3.2

Beleidsdoelen

Voordat we het implementatieproces en de sturing van dat proces, de implementatiestrategie, kunnen beschrijven, presenteren we eerst het beleid (huidige paragraaf) en de betrokken (beleids- en implementatie) actoren (paragraaf 3.3). De Kwaliteitsagenda PO bevat als beleidsdocument een aantal concrete beleidsdoelstellingen en bespreekt tevens de manier waarop die doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. Die 2

Welke sporen de Kwaliteitsagenda PO bevat wordt in de volgende paragraaf nader uitgewerkt. 24


manieren zijn uitgewerkt als sporen. Om goed grip te krijgen op de Kwaliteitsagenda en de manier waarop in die agenda de implementatie van het beleid en het behalen van de doelstellingen is voorzien, sluiten we in deze paragraaf nauw aan op de bewoording van de Kwaliteitsagenda. In de Kwaliteitsagenda PO worden de volgende doelstelling expliciet benoemd: • In 2009 is duidelijk vastgelegd wat leerlingen aan het eind van het primair onderwijs op het terrein van taal en rekenen moeten kennen en kunnen. Dit gebeurt samen met het onderwijsveld op basis van het advies van de Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen. • In 2011 is er een dekkend aanbod van voor- en vroegschoolse educatie, en is de taalachterstand van achterstandsleerlingen aan het einde van de basisschool met 40 procent gereduceerd ten opzichte van het meetjaar 2002. • In 2011 zijn de gemiddelde leerprestaties voor alle groepen leerlingen op taal en rekenen aantoonbaar gestegen ten opzichte van 2005. Deze doelstelling wordt geconcretiseerd met behulp van experts en onderzoekers en zal vanaf 2008 jaarlijks worden gemonitord. • In 2011 voldoet minimaal 80 procent van de scholen aan de indicatoren van goede kwaliteitszorg zoals omschreven in het toezichtkader van de inspectie, ten opzichte van de 50 procent in 2006. • In 2011 is het aantal zeer zwakke scholen gehalveerd, en de periode dat een school zeer zwak functioneert wordt geminimaliseerd. Om deze doelen te bereiken, werkt de agenda een vijftal sporen expliciet uit. Via deze sporen geeft het Ministerie van OCW richting aan de implementatie van de agenda. Hier bespreken we kort de sporen en de doelstellingen die met deze implementatie worden beoogd.

Spoor 1: Wat leerlingen moeten kennen en kunnen als zij het primair onderwijs verlaten. In dit spoor wordt vastgelegd wat leerlingen aan het einde van het PO moeten kunnen en kennen op het terrein van taal en rekenen. In dit spoor wordt als doel gesteld dat in 2009 duidelijk is vastgelegd wat leerlingen aan het eind van het primair onderwijs op het terrein van taal en rekenen moeten kennen en kunnen. Dit gebeurt samen met het onderwijsveld op basis van het advies van de Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen. Daarnaast is de ambitie dat in 2011 de gemiddelde leerprestaties voor alle groepen leerlingen op taal en rekenen aantoonbaar zijn gestegen ten opzichte van 2005. Deze doelstelling wordt geconcretiseerd met behulp van experts en onderzoekers en zal vanaf 2008 jaarlijks worden gemonitord.

25


Spoor 2: Zicht op succes. De ambitie hierbij is dat scholen voldoen aan opgestelde standaarden voor kwaliteitszorg, zoals het toezichtkader van de Inspectie die benoemt. De informatie over onderwijskwaliteit moet daarbij beter benut worden door leraren. Behorende doelstelling luidt als volgt: in 2011 voldoet minimaal 80% van de scholen aan de indicatoren van goede kwaliteitszorg zoals omschreven in het toezichtkader van de inspectie, ten opzichte van de 50% in 2006. Spoor 3: Leren van en met elkaar. De focus is hierbij gericht op het leren door leraren, op het terrein van taal en rekenen. Daarbij moet gewerkt worden met bewezen succesvolle aanpakken en vernieuwende initiatieven (dieptestrategie) en met leergemeenschappen, waarin leraren leren van collega’s, experts en anderen (breedtestrategie). Spoor 4: Verminderen van taalachterstand (close the gap). Dit spoor zet in op het verminderen van taalachterstanden van achterstandsleerlingen. Het doel is om in 2011 een dekkend aanbod van voor- en vroegschoolse educatie te realiseren. Verder moet de taalachterstand van achterstandsleerlingen aan het einde van de basisschool met 40% gereduceerd ten opzichte van het meetjaar 2002. In dit spoor past in zekere zin ook de ambitie dat in 2011 het aantal zeer zwakke scholen gehalveerd is, en de periode dat een school zeer zwak functioneert is geminimaliseerd. Spoor 5: Een rijke leeromgeving. Naast kwaliteitszorg en investeren in de leraar, is ook een zogenaamde rijke leeromgeving nodig, waarin andere projecten binnen het onderwijs vooral ondersteunend dienen te zijn aan de Kwaliteitsagenda PO. Deze doelstellingen en sporen hebben geresulteerd in een aantal concrete projecten die momenteel door unit Kwaliteitsagenda PO van het ministerie van OCW worden aangestuurd. Elk project wordt geleid door een (externe) projectleider. De volgende projecten vallen dus momenteel onder de Kwaliteitsagenda: • • • • • • •

Verbetering taalen rekenvaardigheid Opbrengstgericht werken Schooltrajecten ‘Alle scholen in beweging’ Excellentie Wetenschap en techniek Leiderschapstraject (opbrengstgericht leiderschap) Zeer zwakke scholen

26


De Kwaliteitsagenda PO komt in betrokkenheid met het veld tot stand. Er is sprake van een gedeelde agenda, waarbij verschillende partijen geconsulteerd en betrokken worden. In de volgende paragraaf komen de belangrijkste (implementatie) actoren aan bod.

3.3

Partijen

Naast het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zijn de volgende actoren betrokken bij het verbeteren van de taalen rekenprestaties in het basisonderwijs: PO-Raad. De PO-Raad is in januari 2008 opgericht als de vereniging van besturen in het basisonderwijs. In het kader van de Kwaliteitsagenda krijgt de PO-Raad al snel een aantal taken, zoals de feitelijke subsidieverstrekking die bij de Kwaliteitsagenda hoort. Projecten van de Kwaliteitsagenda worden deels door of onder de regie van de PO-raad uitgevoerd: op bestuurlijk en uitvoeringsniveau coördineert de PO-Raad. Per spoor in de Kwaliteitsagenda verschilt daarbij de rol van de PO-Raad. De grootste rol heeft zij, middels het Projectbureau Kwaliteit, in de uitvoering van spoor 3 (rekenen taaltrajecten). Ook bij zeer zwakke scholen heeft de PO-raad een uitvoerende rol. In andere sporen is zij minder uitvoerend: in spoor 1 (referentieniveaus) verzorgt zij de communicatie, maar heeft zij niets met de implementatie van doen; in spoor 5 (Excellentie) heeft de raad weer meer de rol van belangenbehartiger. Het primaat voor subsidieverstrekking en de uitvoering van projecten blijft bij het ministerie van OCW. Projectbureau Kwaliteit (PK). Het projectbureau is onderdeel van de PO-Raad en feitelijk een voortzetting van het al in 2007 bestaande PO Platform Kwaliteit en Innovatie. Dit platform heeft in februari 2008 – de start van PK – al voorbereidende werkzaamheden verricht, ook beleidsmatig. PK zorgt voor de uitvoering van verschillende onderdelen van de Kwaliteitsagenda PO, onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-Raad en in afstemming met het onderwijsveld en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.3 PK wordt ingezet op spoor 3 van de Kwaliteitsagenda. Algemene Vereniging van Schoolleiders (AVS). De AVS is de belangenvereniging en vakbond voor leidinggevenden in het onderwijs. De vereniging wil goed onderwijs bewerkstelligen door goed management.4 Binnen de Kwaliteitsagenda PO fungeert de AVS als projectleider van het project ‘Opbrengstgericht Leiderschap’, onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-raad.

3 4

Zie ook: http://www.poraad.nl/index.php?p=361110 Zie ook: http://www.avs.nl/vereniging/overdeavs/Pages/defaultx.aspx 27


EDventure. EDventure is de branchevereniging van onderwijsadviesbureaus (meer precies: de schoolbegeleidingsbranche) in Nederland. Binnen de Kwaliteitsagenda PO krijgt (de directeur van) EDventure de projectleiding van het project ‘Alle scholen in beweging’. Het doel van dit project is de kennis die is opgedaan in de taalen rekenverbetertrajecten van PK actief te verspreiden onder niet participerende scholen. EDventure heeft tevens een rol in de subsidieregelingen van lokale projecten op het terrein van excellentie, samen met PK. Unit Kwaliteitsagenda PO. O.a. op advies van Michael Fullan wordt binnen het ministerie van OCW deze specifieke unit voor de uitvoering van de Kwaliteitsagenda opgezet. De unit dient als alternatief voor de afdeling Kwaliteit en het programma Kwaliteitsagenda (respectievelijk de lijnen projectorganisatie). De unit is in de breedte verantwoordelijk voor aan onderwijskwaliteit verwante structurele vraagstukken, dus breder dan alleen de Kwaliteitsagenda. Inspectie van het Onderwijs. De Inspectie controleert of scholen zich aan weten regelgeving houden, beoordeelt en bevordert de kwaliteit van het onderwijs en ziet toe op de bedrijfsvoering van scholen. In het kader van de Kwaliteitsagenda speelt de Inspectie een rol: het toezichtkader van de inspectie wat betreft kwaliteitszorg is expliciet in de (sporen van de) Kwaliteitsagenda opgenomen. De inspectie heeft ‘opbrengstgericht werken’ daarbij onderdeel van haar toezichtkader gemaakt. Zij is daarmee ondersteunend aan de doelen van de Kwaliteitsagenda. De Inspectie spreekt, naast schoolleiders, nu ook het bevoegd gezag (besturen) van scholen direct aan op kwaliteit. In dat kader is nog belangrijker dat de Inspectie aandacht heeft voor zeer zwakke scholen, waarbij de Inspectie sinds 2003 een lijst met zeer zwakke scholen openbaar maakt en maandelijks actualiseert. Michael Fullan c.s. De Canadese socioloog Michael Fullan en zijn team, o.a. bestaande uit Ben Levin en Nancy Watson, worden eerst intensief en later in het proces minder intensief betrokken bij de totstandkoming en uitvoering van de Kwaliteitsagenda. Zijn ervaringen met onderwijsvernieuwing dienen als inspiratie voor de bewindspersoon, ambtenaren en de veldpartijen. Vliegende Brigades. De zogenaamde Vliegende Brigades worden vanaf maart 2010 ingezet in het kader van de Kwaliteitsagenda PO, op het project ‘Zeer zwakke scholen’. Scholen die door de inspectie als ‘zeer zwak’ beoordeeld zijn, kunnen de hulp inroepen van deze brigades. De brigades zijn samengesteld uit adviseurs uit de schoolbegeleidingsbranche en/of van de landelijke pedagogische centra. Platform Bèta Techniek (PBT). Het PBT beoogt – in opdracht van de overheid – te zorgen voor een goede beschikbaarheid van bètatechnici. In het kader van de Kwaliteitsagenda PO is het platform ingeschakeld voor een onderdeel uit het spoor ‘Excellentie’. Met het zogenaamde 28


Orion Programma werkt het PBT daarin aan een betere afstemming tussen de vraag naar en het aanbod van wetenschappelijke kennis voor het basisonderwijs. Besturenorganisaties en vakbonden in het onderwijs. De besturenorganisaties en vakbonden in het onderwijs – denk aan CNV Onderwijs, VOS-ABB, KBO, PCPO – schaarden zich vrijwel allen achter de Kwaliteitsagenda PO. Acadin.nl, i.s.m. Kennisnet. Acadin verzorgt een onderdeel uit het spoor Excellentie. Acadin.nl is een (leer)omgeving van waaruit op verschillende manieren ruimte wordt geboden om de talenten van leerlingen met (uitzonderlijk) cognitief talent verder te ontwikkelen. De doelstelling van Acadin is een bijdrage te leveren aan uitdagend onderwijs op maat voor deze doelgroep en ondersteuning te bieden aan onderwijsgevenden die hen daarbij begeleiden.5 SLO, nationaal expertisecentrum leerplanontwikkeling. SLO werkt in de driehoek van beleid, wetenschap en onderwijspraktijk, waarin het ontwikkelen van doelen en inhouden van leren voor vele niveaus (zowel landelijk als in het klaslokaal) centraal staat.6 In het kader van de Kwaliteitsagenda PO monitort SLO het spoor excellentie.

3.4

Implementatieproces

In deze paragraaf reconstrueren we het implementatieproces van de Kwaliteitsagenda, met een focus op het verbeteren van de taalen rekenprestaties. Na een beschrijving van de chronologie van het implementatieproces, gaan we thematisch in op de pogingen om de implementatie te sturen, inclusief bijbehorende implementatiestrategie.

Fase 1: voorbereidende fase (2006 - februari 2007) Er zijn signalen dat het niet goed gaat met taal en rekenen op de pabo en dat Nederland wat betreft taalen rekenprestaties op scholen stagneert. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt weliswaar dat Nederlandse (basis)schoolleerlingen goed presteren wat betreft de basisvaardigheden taal en rekenen (Inspectie van het Onderwijs, 2009), maar dat deze prestaties van scholieren wel sterk kunnen verschillen tussen scholen en dat de prestaties – relatief gezien – in vergelijk met het buitenland achterblijven (vergelijk ook Inspectie van het Onderwijs, 2008). Al langer bestaat het idee dat de basisvaardigheden als taal en rekenen achterblijven, zeker op de zogenaamde ‘zwakker presterende scholen’ (Vernooy, 2001), wat – bijvoorbeeld volgens de Vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON) – veroorzaakt wordt door een 5 6

Zie ook: http://www.acadin.nl/overacadin Zie ook: http://www.slo.nl/organisatie/overmissie/ 29


beperkte vakinhoudelijke en onderwijsdidactische kwaliteit in het primaire onderwijsproces en een managementbenadering die onvoldoende in dienst staat van dit primaire onderwijsproces. De roep om meer aandacht voor kennis als onderwijsinhoud en minder aandacht voor onderwijsvernieuwingen (zoals Tweede Fase, Studiehuis, nieuwe rekenmethoden) komt echter niet alleen van BON, maar ook van de Onderwijsraad (Onderwijsraad, 2006). Kortom, de kwaliteit van het onderwijs is in 2006 nadrukkelijk een thema binnen de onderwijssector en dat blijkt ook uit het regeerakkoord van Balkenende IV, waarin CDA, PvdA en ChristenUnie afgesproken hebben om te investeren in de kwaliteit van het onderwijs. Dit is volgens respondenten niet onbelangrijk: de verbetering van taal en rekenen had ‘het maatschappelijke tij mee’. Na de val van Balkenende III in 2006 worden op het ministerie van OCW voorbereidingsdossiers gemaakt voor de nieuwe bewindspersonen. In de voorbereidingsdossiers wordt de zogenaamde hink-stap-sprong voor het verbeteren van de kwaliteit van het basisonderwijs voorgesteld. Betrokkenen noemen het voorstel een drietrapsraket, die geënt is op het werk van Michael Fullan en zich met drie Engelstalige slogans (raise the bar, close the gap, stimulate excellence) laat samenvatten. Op ambtelijk niveau is in de periode voorafgaande aan de demissionaire periode van het Kabinet Balkenende III contact gelegd met de Canadese socioloog Michael Fullan. Fullan had in Canada, Engeland en Denemarken successen geboekt met onderwijshervormingen, die ook positieve effecten hadden op de kwaliteit van het onderwijs. Tijdens verschillende bezoeken is met Fullan en zijn team ook gesproken over de Nederlandse opgave. “Ervaringen van Fullan in Ontario laten zien dat er binnen één kabinetperiode resultaten geboekt worden. (…) De betreffende bewindspersoon die daar haar tweede termijn inging, kreeg staand applaus van de sector. (…) Geïnspireerd door Fullan spraken we met een aantal mensen over de vraag hoe je het onderwijs [in Nederland] breed een boost zou kunnen geven. Dan moet je focus houden; niet alles tegelijk willen aanpakken. En het hele niveau moet omhoog, zowel aan de onderkant als aan de bovenkant.” Die focus, inclusief de manier van werken die Fullan adviseerde, is dan ook in het voorbereidende dossier terechtgekomen. Toen, in februari 2007, staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) in het vierde kabinet Balkenende aantrad als bewindspersoon voor basisonderwijs en kinderopvang, bleken haar ideeën behoorlijk overeen te komen met de al geformuleerde ideeën in de voorbereidingsdossiers. Dit maakte de weg vrij om snel met het opstellen van de Kwaliteitsagenda PO te beginnen. De staatssecretaris betrekt Fullan (en zijn team, bestaande uit Ben Levin en Nancy Watson) vanaf de start van de Kwaliteitsagenda als een soort ‘critical friend’. Naast verschillende werkbezoeken zijn Fullan en zijn team betrokken via tweejaarlijkse advisering. De samenwerking met Fullan heeft ertoe geleid dat met de Kwaliteitsagenda naast een scherpe focus een evidence based manier van werken in het basisonderwijs is geïntroduceerd. 30


Fase 2: verwerven van steun in het onderwijsveld Het kabinet Balkenende IV gebruikt de eerste 100 dagen om geluiden in het veld te verkennen. Staatssecretaris Sharon Dijksma brengt tijdens deze consultatieronde in het veld van primair onderwijs al een gerichte focus aan, namelijk een focus op taal en rekenen. De boodschap die daarbij wordt ingezet is bewust gekozen: ‘het gaat over het algemeen heel goed met het onderwijs in Nederland, maar we redden het niet als andere landen zich verbeteren en wij stabiliseren’. De Kwaliteitsagenda zelf start ook met constateringen als ‘Nederlandse kinderen behoren tot de gelukkigste van de wereld’ en ‘kinderen en ouders zijn tevreden over de basisschool’. “Ze [de staatssecretaris] is heel intensief de hort op geweest met de boodschap: we staan er goed voor, maar als we bij willen blijven in de rat race, dan moeten we een tandje bijzetten op het gebied van taal en rekenen. (…) Het goud ligt om de hoek.” Op het ministerie van OCW wordt tegelijkertijd gewerkt aan het uitwerken van een beleidsdocument, waarin de focus en evidence based manier van werken worden opgenomen. Dit wordt de Kwaliteitsagenda PO. Specifiek voor de Kwaliteitsagenda wordt op advies van Fullan – ‘je moet organisatorisch massa creëren’ – binnen de directie PO een unit Kwaliteit opgezet. Deze unit schrijft de Kwaliteitsagenda echter niet alleen. Met de input vanuit de sector, die tijdens de honderd dagen campagne is opgedaan, en de adviezen van Fullan en zijn team, heeft de kwaliteitsunit ook vertegenwoordigers uit het primaire onderwijsveld gevraagd om mee te denken over de Kwaliteitsagenda. De bedoeling is dat deze vertegenwoordigers de experts en ambassadeurs van de boodschap van de Kwaliteitsagenda worden. De implementatie van de Kwaliteitsagenda zou dan via deze ‘gangmakers’ vorm (en vooral aandacht) krijgen. De implementatie van de Kwaliteitsagenda heeft uiteindelijk vorm gekregen via (deels) andere experts, die ook op een andere manier betrokken werden bij de uitvoering. De gangmakers hebben er wel toe bijgedragen dat de Kwaliteitsagenda positief ontvangen werd. Bij de presentatie van de Kwaliteitsagenda PO, getiteld ‘Scholen voor morgen: Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het onderwijs’, in november 2007 aan de besturenorganisaties en vakbonden binnen het primaire onderwijsveld werd duidelijk dat de boodschap breed gedragen werd. Eerst geven de vakbonden en daarna ook de besturen7 aan dat zij zich committeren aan de Kwaliteitsagenda. Het commitment wordt ondersteund door de onderwijsinspectie, die opbrengstgericht werken onderdeel van haar toezichtkader heeft gemaakt, met name in het kader van zeer zwakke scholen. Respondenten geven aan dat deze ‘gezamenlijkheid’ kenmerkend is geweest voor het proces. “Het eigenaarschap op de werkvloer is gemaximaliseerd.” Bovendien wordt aangegeven dat er sprake is van een momentum dat goed wordt opgepakt: “De staatssecretaris heeft het momentum goed ingeschat (…). De samenleving vraagt meer concrete opbrengsten, wordt stringenter; de inspectie spreekt de schoolbesturen direct aan op kwaliteit en er zijn aanwijsbare plekken in het onderwijs die om aandacht vragen.” Deze ma7

Één organisatie distantieert zich van de Kwaliteitsagenda. 31


nier van werken - opbrengstgericht, strenger en gericht op basisvaardigheden taal en rekenen – past goed in een nationale en internationale context waarin meer aandacht bestaat voor prestaties, kennisinhoud en didactiek. Fase 3: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (I); verbetertrajecten taal en rekenen De uitvoering van de Kwaliteitsagenda heeft het ministerie, via de Kwaliteitsunit, niet zelf ter hand genomen. Omdat de focus in de Kwaliteitsagenda op taal en rekenen ligt, krijgt dit spoor als eerst vorm. Al bij het formuleren van de doelstellingen en sporen in de Kwaliteitsagenda was het PO Platform Kwaliteit en Innovatie betrokken. Het platform ging op in het Projectbureau Kwaliteit (PK), dat bewust opgericht was als tegenhanger van de departementale kwaliteitsunit om de sporen uit de Kwaliteitsagenda te gaan uitvoeren in het veld. Aanvankelijk was het de bedoeling dat PK alle projecten zou gaan trekken, maar daarvan is afgeweken om andere kenniscentra binnen de sector ook een rol te geven in het verbeteren van de kwaliteit van primair onderwijs. Dit is een bewuste keuze, ingegeven door Micheal Fullan en zijn team, die in dat kader spreken over ‘capacity building’. PK wordt begin 2008 opgericht, tegelijkertijd met de oprichting van de PO-raad, de vereniging van besturen in het primair onderwijs. PK gaat vanaf de oprichting van de PO-raad functioneren onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-raad, maar wel met een betrekkelijk grote zelfstandigheid. Achter de bundeling van PK en de PO-raad in één gebouw in Utrecht zaten strategische overwegingen. “De PO-raad bestond net en zo konden we die een beetje in positie brengen.” Dit leidt later in het proces – als de PO-raad een eigen positie begint te verwerven – wel tot enige verwarring over de precieze functie van de PO-raad: is de PO-raad nu een onafhankelijke belangenbehartiger van besturen in het primair onderwijs of is ze een uitvoeringsorganisatie van het ministerie? Het PK start met het vormgeven van de opbrengstgerichte aanpak van verbeteren van de taalen rekenprestaties vanuit de veronderstelling dat niet het gebrek aan gegevens over die prestaties het probleem was, maar de interpretatie daarvan door leerkrachten en schoolleiders. Daartoe ontwikkelde PK taalen rekentrajecten die niet moesten voorschrijven hoe het taalen rekenonderwijs veranderd of verbeterd zou moeten worden, maar die ingrijpen op het grip krijgen van docenten en bestuurders op die prestaties. Scholen kunnen zich inschrijven voor de trajecten met groepjes van 10 scholen tegelijkertijd, waarbij tijdens de aanvraag een plan opgesteld moet worden waarmee de 10 scholen gezamenlijk de ‘handelingsgelegenheid’ van leerkrachten verbinden aan de leerprestaties van taal en rekenen. De bedoeling is dat binnen die groepen van 10 scholen er ongeveer 4 behoren tot de categorie van zwakke scholen. De samenwerking tussen de scholen zou bijdragen aan het verhogen van het niveau van deze zwakkere scholen. Centraal uitgangspunt vanaf de start van de Kwaliteitsagenda is het leren van van elkaar, middels een website (www.scholenaanzet.nl), nieuwsbrieven en conferenties.

32


Een punt van kritiek is de hoeveelheid werk die scholen moesten verzetten om een aanvraag gehonoreerd te krijgen. Per school kwam bij een succesvolle aanvraag een bedrag van 6.000 euro per jaar beschikbaar voor dit samenwerkingsproject. Schoolbestuurders vinden dat ze relatief veel werk moeten verrichten voor een beperkte omvang van de projectsubsidie. Voor OCW (en de inspectie) is dit echter een manier om te zorgen dat scholen hun gegevens op orde krijgen; voor de scholen die dat al hebben zou het niet veel werk zijn. Ondanks de kritiek op de bewerkelijkheid van de aanvraag, vragen veel scholen toch een verbetertraject aan De eerste tranche wordt direct overschreven, waardoor er direct ongeveer 300 zwakke scholen op een wachtlijst terechtkomen. Het ministerie geeft vrij snel daarna het groene licht voor een tweede tranche, zodat ook de groepen waarin deze scholen participeerden konden deelnemen. Niet elke aanvraag werd direct goedgekeurd (slechts 30%). Onderwijsexperts die zijn geworven door PK beoordeelden alle aanvragen. Met het commentaar van deze experts en de verwerking daarvan door de scholen zijn in de tweede ronde wel alle aanvragen gehonoreerd. De taalen rekentrajecten waarvoor de groepen van scholen de aanvraag hadden gedaan gingen niet specifiek over succesvolle activiteiten rond het verbeteren van het taalen rekenonderwijs. De aanvragen waren juist gericht om focus in het onderwijs te brengen door specifieke doelen te stellen. De scholen moesten zelf over het taalen rekenonderwijs en bijvoorbeeld leerlingvolgsystemen nadenken en zichzelf daarbij doelen stellen. Met de financiering van het project en het geld dat de scholen zelf dienden bij te leggen – “dit versterkt het eigenaarschap van de scholen” – kon vervolgens tweejaarlijks een onderwijsexpert worden gevraagd om de prestaties, ontwikkelingen en doelen van de verschillende deelnemende scholen (veelal gezamenlijk) te bespreken. Het PK stond bij de uitvoering van verbetertrajecten niet alleen. De onderwijsinspectie beval zwakke scholen aan te (en hielp ze bij het) participeren in een groep van scholen die een taalof rekentraject bij PK gingen aanvragen. PK legitimeert ook haar aanpak via de werkwijze van de onderwijsinspectie. De inspectie verwijst de zwakke scholen natuurlijk alleen door, als de basisvaardigheden van de scholieren van scholen die meedoen met de projecten van PK ook daadwerkelijk verbeteren. Cijfermatig hebben we dit verband overigens niet kunnen vaststellen, maar respondenten spreken in dit verband over een “bijna significante” verbetering van de prestaties van scholen die meedoen met verbetertrajecten. Ervaringen uit eerdere projecten, zoals Weer Samen Naar School (WSNS) en de pilot van 32 scholen uit Enschede, werden geïntegreerd bij de taalen rekentrajecten. Later wordt geprobeerd ervaringen uit de taalen rekentrajecten weer door te geven – “verduurzamen van kennis” wordt dat genoemd – naar andere, nog niet participerende scholen. Fase 4: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (II), overige projecten Bij de start van de uitvoering had de PO-raad, met name via PK, een soort monopolie op de uitvoering van de Kwaliteitsagenda. Later worden door het ministerie van OCW ook andere 33


partijen betrokken: het Platform Bèta Techniek (voor Excellentie), EDventure (de branchevereniging voor onderwijsadviesbureaus, voor het onderdeel ‘Alle scholen in beweging’), de Vliegende Brigades (ingehuurd via een raamcontract, voor het onderdeel ‘Zeer zwakke scholen’) en de Algemene Vereniging van Schoolleiders (voor het onderdeel ‘Versterking bestuur en schoolleiding in verband met de leeropbrengsten voor taal en rekenen’). De overige projecten uit de Kwaliteitsagenda worden in de loop van de tijd dus meer eigenstandig ingericht. Wel vindt de uitvoering van deze projecten voor een deel plaats onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-raad. Dit creëert een ingewikkeldere management- en coördinatieopgave. De PO-raad geeft zelf ook aan dat de regie lastig is: onderaannemers van ingeschakelde partners weten geregeld niet meer dat ze feitelijk werken aan een groter geheel (de Kwaliteitsagenda). “Met voortschrijdend inzicht was het een bewuste keuze om zoveel mogelijk andere partijen, om de scholen heen, te betrekken. Zo wordt kennis opgebouwd en vooral ook ingebed; het gaat om borgen en verduurzamen.” Dat impliceert dat er meerdere kanalen richting de sector gebruikt moeten worden om het potentieel van de Kwaliteitsagenda volledig te benutten. PK bereikt met zijn trajecten weliswaar ruim 2.000 scholen, maar de overige 5.000 worden dus niet direct bereikt, terwijl ook voor hen een kwaliteitsimpuls gewenst is. Wel worden zij mogelijk op andere manieren bereikt, bijvoorbeeld via de website van EDventure (http://www.allescholeninbeweging.nl/). Er is wel sprake (geweest) van enige rivaliteit tussen PK dat via de taalen rekentrajecten een nieuwe kwaliteitsimpuls in het primaire onderwijsveld tracht te verzorgen, en de reeds bestaande branche van onderwijsadviesbureaus, die zogezegd al jaren bezig zijn met het versterken van schoolbesturen en leerkrachten, ook als het gaat om het verbeteren van het taalen rekenonderwijs. “We moeten niet doen alsof PK het allemaal uitgevonden heeft.” Daar komt bij dat de experts die PK gebruikt voor de taalen rekentrajecten ook uit de pool van de onderwijsadviesbureaus komen, terwijl PK niet expliciet samenwerkt met de organisaties die reeds een wijd vertakt netwerk binnen basisscholen hebben. Dat samenwerken is ook nuttig voor het selecteren van de juiste experts voor de verbetertrajecten. De experts en adviseurs van de onderwijsadviesbureaus en pedagogische centra zitten vaak in scholen en/of hebben dagelijks contact, terwijl PK met haar experts op afroep bij de scholen binnenkomen. Op verzoek van de programmamanager bij de Kwaliteitsunit van OCW is EDventure, de branchevereniging van onderwijsadviesbureaus, erbij gehaald, om de resultaten uit de eerste trajecten te verduurzamen. Daarvoor is een speciale website (www.allescholeninbeweging.nl) vervaardigd, waarop informatie over taal en rekenonderwijs en methodieken online beschikbaar (en hanteerbaar) zijn gemaakt voor overige basisscholen. Verder is een vouchersysteem uitgewerkt, waarmee de scholen extra aandacht voor taal en rekenen (via adviseurs, middels

34


bussen en ‘audits’) kunnen inkopen. Deze manier van kennis overdracht is veel laagdrempeliger dan taal en rekentrajecten. Fase 5: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (III), einde kabinetsperiode, veranderende rollen Nadat alle sporen uit de Kwaliteitsagenda - wat betreft uitvoering - gefaseerd invulling hebben gekregen, komen er veranderingen aan. Die vallen over het algemeen samen met het einde van de kabinetsperiode. Daar komt bij dat de rol van de PO-raad veranderde gedurende het proces, mede omdat de Raad zelf (en autonoom) een positie in het onderwijsveld aan het verwerven is. Haar rol bij de uitvoering van de Kwaliteitsagenda wordt met het verwerven van die positie ook kritischer bekeken. Het feit dat zij uitvoerder en belangenorganisatie is, vraagt om structurele communicatie: “Ik moet constant – ook hier in huis – communiceren dat het onze gezamenlijke agenda is. Wij zijn het niet altijd met Sharon eens; we zijn geen uitvoeringsmachine van OCW, maar dat beeld bestaat wel… Het is onhandig geweest.” “De Kwaliteitsagenda heeft ons wel geholpen om zichtbaar te worden, dus het is geen drama geweest, maar het is niet rolvast.” De start van de Kwaliteitsagenda is vooral die van “laissez faire”, van “meters maken”. Hoewel voor de sporen doelen voor de kabinetsperiode zijn opgesteld, zijn bij de afzonderlijke projecten – binnen de verschillende sporen – vooraf geen concrete prestatieafspraken of indicatoren opgesteld. Wel is het beter presteren op het gebied van taal en rekenen bij alle projecten altijd de globale doelstelling geweest. Op het moment dat het kabinet Balkenende IV tegen haar einde loopt, en ook andere ambtenaren de leiding over de Kwaliteitsunit hebben gekregen, komt er meer aandacht voor prestatieafspraken en verantwoording. “De teugels worden strakker aangehaald”. Er komt periodiek overleg met alle uitvoerende partijen en één keer in de 1½ maand met mensen van de PO-raad/PK. Er wordt gewerkt met dashboards (voor activiteiten, planning & voortgang en financiële kengetallen). Een derde dashboard voor resultaten - is momenteel in ontwikkeling, waarbij resultaten globaal zijn geformuleerd. Het kan hierbij bijvoorbeeld ook gaan om procesresultaten in plaats van specifieke vordering op het gebied taal en rekenen. De vraag is daarbij vooral of er een opwaartse beweging is waar te nemen. “We kwamen tot het inzicht dat er meer sturing nodig was, ook om het overzichtelijk te houden voor het veld. (…) Uit een eerste opiniepeiling in 2009 onder leraren, schoolleiders en schoolbesturen bleek dat zij wel de focus van Dijksma op taal en rekenen kenden, maar de Kwaliteitsagenda als zodanig onbekend was”. De betrokkenen begrijpen de veranderende houding van het departement. Aan het eind van een kabinetsperiode wil een politiekverantwoordelijke “oogsten”. Het gaat om te laten zien wat de resultaten zijn. Het is ook normaal als er zoveel geld wordt besteed aan het verbeteren van de kwaliteit van primair onderwijs, dat de verantwoordelijken laten zien wat er met dat geld wordt bereikt. Na de val van het Kabinet Balkenende IV verkeert het primaire onderwijsveld in onzekerheid – “ik heb al tig verontruste telefoontjes gehad” – of de projecten 35


worden gecontinueerd of een nieuw kabinet toch weer haar eigen prioriteiten in het primaire onderwijs wil leggen.

3.5

Implementatiestrategie

Implementatiestrategie: bewust of niet Tijdens de beschrijving van het implementatieproces van de Kwaliteitsagenda zijn reeds vele strategische oriëntaties van verschillende betrokkenen aanbod gekomen. In deze paragraaf gaan we niet nogmaals het proces beschrijven. We richten ons op de al dan niet bewuste strategische oriëntaties van betrokkenen en concentreren ons hier op een aantal thema’s binnen de implementatiestrategie van de Kwaliteitsagenda. Het interessante is dat sommige respondenten wijzen op bewuste keuzes binnen de implementatiestrategie, terwijl anderen, ook van het ministerie van OCW, aangeven dat er niet bewust nagedacht is over een (afwijkende) implementatiestrategie in deze casus. “Zo doen wij dat [het uitvoeren van beleid] gewoon. Het is logisch om de relatie met betrokkenen aan te gaan en na te denken over hoe veldpartijen tegen het beleid aankijken.” Los van de vraag hoe bewust de implementatiestrategie voor de betrokkenen is, kunnen we wel stellen dat de Kwaliteitsagenda expliciet aandacht besteedt aan (implementatie)sporen. Deze sporen zijn ook allemaal zijn uitgevoerd (ondanks kleine wijzigingen) zoals vooraf bedacht en we kunnen achteraf analyserend enkele strategische keuzes ontdekken die kenmerkend zijn voor dit implementatieproces. Ook wordt gesteld dat het verspreiden van voorbeelden (bij de start) en effecten van de trajecten (later in het proces) een bewuste strategie is geweest. Implementatiestrategie: Fullan cum sui De rol van Fullan en zijn team is groot geweest en deze is niet beperkt gebleven tot de inhoud van het beleid. Fullan adviseerde focus aan te brengen in het kwaliteitsbeleid en expliciet hieromtrent activiteiten te organiseren. Niet voor niets waren de verbetertrajecten van taal en rekenen de eerste projecten die het ministerie, de PO-raad en PK (zie ook naamgeving) oppakten. Fullan adviseerde binnen de complexiteit van een departementale organisatie kritieke massa te creëren op het kernpunt. Fullan adviseerde binnen de focus op taal en rekenen niet alleen te focussen op de problemen (zwakke scholen; achterstand wat betreft taalen rekenvaardigheden) maar ook op positieve kanten (aandacht voor excellentie, goede en zwakke scholen moeten beide participeren). Fullan bleef ook bij de uitvoering van het beleid betrokken met zijn adviesteam. Al met al is de rol van Fullan bijzonder groot geweest bij de start en de daadwerkelijke implementatie van de Kwaliteitsagenda. Alle respondenten benoemden de rol van Fullan ook expliciet, en eigenlijk altijd ook positief. Fullan heeft in andere landen reeds succes geboekt en dat kon goed gebruikt worden bij de legitimatie van dit beleid, inclusief de aanpak. De 36


aandacht voor Fullan in de formele beleidsstukken (vooral de kamerstukken) is beperkt, maar de betrokkenheid van Fullan bij het beleid is bij alle partijen uit het onderwijsveld evident geweest. Implementatiestrategie: brede aanpak De Kwaliteitsagenda heeft zich niet beperkt tot dat deel van de sector waar problemen met de kwaliteit van primair onderwijs waren. Raise the bar gold net zo goed voor de goede als de zwakkere scholen. Kwaliteitsbevordering is noodzakelijk over de breedte van de sector. Goede en zwakke scholen participeren gezamenlijk in de verbetertrajecten. Zo wordt voorkomen dat bepaalde segmenten binnen de sector niet willen participeren of de Kwaliteitsagenda als niet voor hen bestemd gaan beschouwen. Voordat de scholen hun core business kritisch zouden gaan beschouwen en analyseren, was echter wel een goed verhaal nodig. Dat verhaal moest niet alleen aansluiten bij bewezen succes (zie vorige punt), maar ook worden ondersteund door verschillende, belangrijke actoren binnen het onderwijsveld. Implementatiestrategie: ‘institutional support’ Als het ministerie van OCW nieuw beleid presenteert, is de reactie van het veld niet automatisch positief. Het ministerie, en eigenlijk ook de PO-raad als ze de rol van uitvoerder van Rijksbeleid oppakt, is een ‘verdachte institutie’. Het beleid van OCW wordt vaak geassocieerd met bureaucratische controle en is vooral gericht op het beheersen van randvoorwaarden en financiën. Als het ministerie zich dan ook met de kern van het onderwijs, taal en rekenen, gaat bemoeien, dan is een kritische houding van het veld niet bevreemdend. De Kwaliteitsagenda is niet alleen geïmplementeerd via de reguliere kanalen. Op sommige sporen zijn er bewust nieuwe actoren gecreëerd en zo nieuwe implementatierelaties gelegd tussen nieuwe en reeds bestaande implementatie-actoren. Daarnaast is ook de integratie met het toezicht van de onderwijsinspectie en de rol van onderwijsexperts bij het adviseren van de scholen interessant. Omdat de insteek van de Kwaliteitsagenda verbonden werd met handelingsmogelijkheden vanuit PK-trajecten, die op hun beurt aansluiten bij de stand van zaken in de (onderwijs) wetenschap en bij het toezicht vanuit de onderwijsinspectie, gingen verschillende verhaallijnen elkaar beïnvloeden en versterken. Basisscholen kregen de inhoud van de Kwaliteitsagenda dus gepresenteerd vanuit verschillende instanties met een zekere mate van autoriteit. De staatssecretaris verzorgde de politieke dekking, de experts zorgden voor de ‘wetenschappelijke waarde’ en de inspectie voor de bureaucratische. Het verhaal van kwaliteit in het basisonderwijs kreeg zo een sterke ‘institutional support’. Implementatiestrategie: financiële ‘trigger’ De bedragen van de projectsubsidie waren betrekkelijk laag per school, zowel bij de verbetertrajecten als bij het innen van de vouchers uit het ‘alle scholen in beweging’ project. Toch bezitten de projecten een sterke aantrekkingskracht in het onderwijsveld. Dat heeft niet alleen 37


met het verhaal te maken, maar ook met de manier waarop de financiering van de projecten in elkaar steekt. Om mee te doen met de verbetertrajecten moeten de scholen contracten afsluiten, waarbij overigens ook de helft van de kosten uit de budgetten van de scholen zelf medegefinancierd moet worden. Scholen worden gefinancierd met een lumpsum. Vele belangrijke zaken binnen de scholen maken aanspraak op een voortdurend onder druk staand lumpsumbudget. Dan is het oormerken van geld voor het verbeteren van de kwaliteit van onderwijs handig om allerlei budget discussie te vermijden. Tevens geldt bij het maken van de plannen en het opstellen van de contracten dat de kosten en tijdsinvestering voor de opbrengsten uitgaan. Het meedoen verschaft extra financiële ruimte boven op de lumpsumfinanciering die extra aandacht voor de kwaliteit, ook via externe experts, mogelijk maken. De extra financiën moeten overigens wel extra verantwoord worden, maar dat gaat buiten de reguliere verantwoording om. Als de leeropbrengsten succes hebben en bestuurders en leraren meer grip krijgen op leerlingvolgsystemen, dan is de verantwoordingsvraag niet ingewikkeld, zo betoogden de betrokkenen ter relativering van de toegenomen administratieve lasten van scholen.

3.6

Doorwerking

De animo van scholen om mee te doen in projecten van de Kwaliteitsagenda is groot. Van de ca. 7.000 scholen zijn er zo’n 2.000 die meedoen. Taal- en rekenconferenties worden druk bezocht, vooral door leerkrachten. Volgens een respondent komt dit doordat taal en rekenen in het algemeen tot de ‘core business’ van het onderwijs gerekend worden: Het gaat meer dan in andere projecten echt gaat over de inhoud in het primaire proces; over dat waar de leerkracht dagelijks mee bezig is. Bovendien zou het feit dat de trajecten facultatief zijn (scholen kunnen zelf aangeven of ze wel of niet meedoen) bijdragen aan eigenaarschap en daarmee succes. Bestuursleden en schoolleiders zijn redelijk bekend met de inhoud van de Kwaliteitsagenda PO. Bij leraren is deze bekendheid veel kleiner. Uit een opiniepeiling van de Kwaliteitsagenda blijkt minder van een vijfde de inhoud te kennen. De focus op het verbeteren van taal en rekenen is bij zowel bij bestuurders en schoolleiders als leraren daarentegen groot (80-90%). Verder blijkt de aandacht bij scholen meer uit te gaan naar het verberen van taalprestaties dan naar rekenprestaties en is het concept opbrengstgericht werken vooral bekend bij (zeer) zwakke scholen (ResearchNed, 2009). De implementatie van de Kwaliteitsagenda kampte echter ook met enkele fricties. Ten eerste was er binnen de ambtelijke organisatie van het ministerie van OCW sprake van dubbele sturing. Zowel de afdeling Kwaliteit als het programma Kwaliteitsagenda bemoeiden zich met de aansturing van de verschillende projecten uit de Kwaliteitsagenda. Er is onduidelijkheid over de eindverantwoordelijkheid voor de Kwaliteitsagenda, omdat het hoofd van de afdeling niet

38


tevens programmamanager is. Inmiddels hebben de oorspronkelijk direct betrokken ambtelijk verantwoordelijken nieuwe posities binnen het ministerie en het veld. Een andere frictie betrof de toegenomen lasten voor deelnemende scholen. Als scholen wilden participeren dan moesten zij niet alleen plannen opstellen, maar ook verantwoorden dat de planmatige aanpak van het verbeteren van het taalen rekenonderwijs gelukt is. Voor de toch al druk bezette scholen betekent dit een extra last, die voor veel scholen lastig op te brengen is. Er werden ook steeds weer nieuwe projecten binnen de Kwaliteitsagenda geopend, vanwege een financiële constructie waarbij in elk regeringsjaar een steeds groter bedrag vrijkwam voor onderwijs.8 Gaandeweg konden zich zo steeds meer scholen aansluiten. Resultaten van scholen die vroeg zijn gestart moedigen andere scholen zo aan om ook mee te doen aan de projecten. Tegelijkertijd zorgt dit voor stapeling van administratieve lasten, waar scholen ook over klagen. Ten derde is de doorwerking naar alle scholen toch nog steeds wel beperkt. Met de 2.000 nu participerende scholen worden er toch nog zeker 5.000 niet gediend. Deze kunnen weliswaar via een laagdrempeligere aanpak toch participeren in de beweging, maar zelfs dan nog is de doorwerking beperkt. Het onderwijsveld is zo immens groot, dat decentraal aansturen, zeker als het gaat om kwaliteitsbevordering en beoordeling, ingewikkeld is. De laatste frictie betrof de gewijzigde houding van het ministerie. De ‘laat de duizend bloemen bloeien’ aanpak werd tegen het einde van de kabinetsperiode vervangen door een meer beheersmatige aanpak. Dat impliceert dat alle betrokken partijen nu inzichtelijk moeten maken welke resultaten zijn behaald, terwijl de echte kwaliteitseffecten zich pas op een langere termijn manifesteren. De respondenten uit dit onderzoek gaven aan te begrijpen dat de politiek grip wil houden en er resultaten getoond moesten worden aan het eind van de kabinetsperiode. Voor de implementatie van de Kwaliteitsagenda is dit wel lastig. Enerzijds moeten OCW, PK en EDventure ruimte organiseren voor de deelnemende partijen als scholen om resultaten – ook op de langere termijn – mogelijk te maken. Anderzijds moeten zij grip krijgen op die resultaten om in en aan de politiek te laten zien dat de projecten werken.

3.7

Analyse van de casus

Als we achteraf construeren welke implementatiestrategie achter de implementatie van de Kwaliteitsagenda PO zit, dan is zij het best te kenschetsen als een aanpak waarin via het veld, maar vanuit een duidelijke beleidsambitie gewerkt is aan educatieve verbeteringen. Versprei8

Het betreft hier het zogenaamde enveloppengeld: het extra geld dat een ministerie krijgt om ambities van vorige kabinetten verder te brengen. Waar dat meestal eenmalig bij de start van een nieuw kabinet beschikbaar komt, was voor onderwijs bedacht dit bedrag (ca. 29 miljoen in totaal) stapsgewijs uit te keren. 39


ding is daarbij een sleutelwoord. Binnen de Kwaliteitsagenda worden niet alleen verschillende thema’s bij elkaar gebracht en ook verschillende sporen uitgewerkt. De implementatie van de agenda kreeg zelf ook vorm via verschillende kanalen, waarbij inzichten en voorbeelden, en later ook over effecten, via experts, intermediairen en samenwerkingsvormen over het veld verspreid worden. De Kwaliteitsagenda brengt schijnbaar verschillende beleidsthema’s, als raising the bar, closing the gap en stimulate excellence, bijeen onder een gezamenlijke noemer – kwaliteit – met een scherpe focus, namelijk het verbeteren van taalen rekenen. Door die verbinding van (het aanpakken van) zwakke scholen en het versterken van excellentie ontstaat op het eerste gezicht een succesverhaal, ook omdat dit verhaal wordt verbonden met experts en bewezen succes uit het buitenland. Vooral de expertise van de Canadese expert Michael Fullan en zijn team versterken inhoudelijk, en op basis van autoriteit, de kracht van de boodschap uit de Kwaliteitsagenda. Belangrijk binnen het implementatieproces is de consistentie vanuit de politiek en de ambtelijke ondersteuning. Staatsecretaris Sharon Dijksma heeft niet alleen met kracht en (voor betrokkenen ongekende) consistentie de boodschap van de agenda uitgedragen. Ze heeft zich er in de ministerraad en in de Kamer voor ingespannen dat het verhaal in takt bleef, ondanks de neiging van anderen om in de agenda te shoppen. Ook vanuit de ambtenarij is de volledige agenda uitgewerkt en met relevante veldpartijen verder ontwikkeld. Het sterke verhaal werd verbonden met cijfers (bijvoorbeeld van de inspectie) en krachtige beelden en gezaghebbende vertellers. Vooral de experts, die bij scholen langs gaan om de verbetertrajecten ‘echt’ mogelijk te maken, hebben de doorwerking van de implementatie versterkt. Zo raakte het kwaliteitsverhaal verbonden met academisch gefundeerde expertise en krachtige (charismatische) experts als Fullan, maar ook de al lang in het onderwijs werkzame adviseurs. Het is een via experts en expertise gespeelde strategie van implementatie. Het is zoeken naar kennis en kennisverspreiding. Het is een goed verhaal, een beetje geld en gedragen door expertise. Samengevat kunnen we de implementatiestrategie als een soort welbewuste verspreidingaanpak: die verspreiding gaat een beetje via financiering, maar vooral ook via vertellen, doorvertellen, aansteken in plaats van direct aansturen. Dat neemt overigens niet weg dat deze aanpak ook zwakten en problemen kent. Het is de vraag hoe zo’n aanpak werkbaar blijft en stabiliteit verwerft. Werkbaar, omdat er ondanks de enthousiaste geluiden ook geklaagd wordt over gebrek aan duidelijke coördinatie en uitvoeringslasten. Stabiel, omdat betrokkenen een ‘gejaagdheid’ signaleren binnen de ambtelijke organisatie die het onmogelijk maakt de tijd te nemen voor het gedegen uitzetten van een implementatiestrategie. In veel beleidsprogramma’s wordt maar alvast begonnen met bepaalde onderdelen van het programma, zeggen sommigen, terwijl de andere nog uitgewerkt en uitge40


zet moeten worden. Voor veldpartijen, die geregeld het zicht op de politieke en ambtelijke cycli ontberen, is het mogelijk dat ze voortdurend geconfronteerd worden met wisselende politiek prioriteiten, beleidsprogramma’s en manieren waarop ze met dit programma’s kunnen werken. Dat maakt het complex om te anticiperen. Scholen vrezen nu al dat een mogelijk volgend kabinet de insteek, met een focus op het verbeteren van de basisvaardigheden, de inzet van experts en de werkwijze, met bijbehorende financiële ondersteuning, gaat aanpassen.

41


4

Casus Cultuurparticipatie en cultuureducatie

Met kunsten cultuurparticipatie wordt gedoeld op de deelname van burgers - jong en oud aan kunsten cultuuruitingen. Het kan gaan om passieve deelname, bijvoorbeeld bezoek aan musea en podiumkunsten, maar het kan ook gaan om actieve (niet-professionele) kunstbeoefening. Volgens een recente studie van het Sociaal Cultureel Planbureau zijn in Nederland ongeveer 7,5 miljoen mensen ouder dan 6 jaar regelmatig op actieve wijze betrokken bij actieve kunstbeoefening (muziek, dans, toneel, schilderen, fotografie, etc.). Het beleid voor cultuurparticipatie hangt nauw samen met het beleid voor cultuureducatie. Cultuureducatie is echter vooral gericht op kinderen en jeugd in het primair en voortgezet onderwijs.9 Later in dit hoofdstuk wordt uitvoerig ingegaan op het specifieke beleid voor de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs. Het overheidsbeleid voor cultuurparticipatie en cultuureducatie heeft in Nederland een lange traditie, waarin decentrale overheden een belangrijke, zo niet de belangrijkste rol spelen. De gemeente is van de drie overheden de grootste subsidiënt, verantwoordelijk voor 74% van de geldstroom. Gemeenten subsidiëren een groot aantal amateurverenigingen en instellingen voor kunsteducatie, zoals muziekscholen en centra voor de kunsten. Provincies subsidiëren ondersteuningsinstellingen voor amateurkunst en kunsteducatie (22% van de totale geldstroom). Tot slot levert het rijk een – in financieel opzicht – bescheiden bijdrage (4% van de geldstroom). Het rijksbeleid heeft vooral tot doel de kwaliteit en vakmatigheid van kunstbeoefening en kunsteducatie te bevorderen. Daarom worden landelijke organisaties met sectorondersteunende functies, cultuurfondsen en cultuurinstellingen met een nationale oriëntatie gesubsidieerd (ook wel de ‘basisinfrastructuur’ genoemd). Door middel van stimulering via deze organisaties tracht OCW ook accenten aan te brengen in het regionale en lokale cultuureducatie- en cultuurparticipatiebeleid. De meest recente beleidsteksten van rijkswege over cultuurparticipatie en deels ook voor cultuureducatie zijn opgenomen in de nota Kunst van Leven (2007). Specifieke beleidsteksten, bijvoorbeeld over cultuureducatie in het primair onderwijs, zijn in separate beleidsnota’s opgenomen. Dit hoofdstuk over cultuurparticipatie en cultuureducatie begint met een tijdlijn (paragraaf 4.1), waar in volgtijdelijkheid de belangrijkste beleids- en implementatieontwikkelingen rond 9

Daardoor is er ook een inhoudelijke relatie tussen het onderwijsbeleid van OCW en het cultuureducatiebeleid van OCW. De directe geldstroom van de directies onderwijs naar de scholen (en alle beleid en voorschriften die daarmee samenhangen) worden in dit hoofdstuk niet uitgediept. Het hoofdstuk is beperkt tot het beleid vanuit de directie Kunsten. 42


cultuurparticipatie staan genoemd. Paragraaf 4.2 biedt een overzicht van de voornaamste beleidsdoelen en paragraaf 4.3 toont de partijen die zijn betrokken bij de uitvoering van het beleid. Paragraaf 4.4 gaat in op het implementatieproces en de strategie die is gehanteerd. In paragraaf 4.5 wordt de doorwerking van de implementatie beschreven, waarbij veel aandacht gaat naar ervaringen in ‘het veld’. In paragraaf 4.6 wordt meer specifiek ingegaan op het beleid voor de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs. Het hoofdstuk eindigt met een eerste analyse van het implementatieproces, de implementatiestrategie en de doorwerking van cultuurparticipatie en cultuureducatie. Die wordt in hoofdstukken verderop verder verdiept met een vergelijking met de andere casus en de theoretische inzichten uit eerdere hoofdstukken.

4.1

Tijdslijn

Kunstbeoefening is van alle tijden. Al eeuwenlang doen mensen aan muziek, dans, toneel en beeldende kunst. Eind negentiende eeuw bemoeide de overheid zich voor het eerst met kunstbeoefening. Zingen werd een verplicht onderdeel op de lagere school.10 Pas na de tweede wereldoorlog kwam het overheidsbeleid voor cultuurparticipatie echt op gang. Tot die tijd was de kunstensector en kunstbeoefening in belangrijke mate gestuurd door private initiatieven. De eerste naoorlogse minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, de sociaaldemocraat Gerardus van der Leeuw, wilde in 1946 kunst dienstbaar maken aan de volksopvoeding. Mensen moesten kennis nemen van kunsten, maar ook zelf kunsten beoefenen. Volgens hem behoorde het tot de taken van de overheid om te bevorderen dat het volk met kunst in contact kwam. Goede kunst zou een probaat middel zijn tegen de opkomende vermaakindustrie en zedenverwildering.11 In 1972 verscheen de eerste nationale nota voor kunstbeleid waarin een samenhangend beeld van het kunstbeleid werd geschetst, waarbij het vooral ging over de rol van de professionele kunstensector. Sindsdien verscheen elke vier jaar een nieuwe cultuur- en kunstnota. De kunst en cultuurnota’s gaan over de ondersteuning van grote musea en nationale instellingen (de professionele kunstensector), maar ook steeds meer over cultuurdeelname door burgers. In 1976 werd in de Nota Kunst en Kunstbeleid geschreven dat vergroting van de deelname van mensen aan de kunsten een middel is om niet alleen hun welzijn te verhogen, maar ook hun maatschappelijke bewustwording. Kunst werd in de jaren zeventig steeds minder beschouwd

10

Wet tot regeling van het Lager Onderwijs 1878 (17 augustus 1878 Staatsblad no 127) Zie voor een uitgebreide historische beschrijving van het cultuurbeleid: Cultuurbeleid in Nederland (2007), Ministerie van OCW/Boekmanstudies 11

43


als onderdeel van het beschavingsoffensief. Steeds meer werd het gezien als middel voor de zelfontplooiing van burgers.12 Midden jaren tachtig is een verschuiving van aanbodgericht naar vraaggericht denken zichtbaar, met name voor de professionele kunstsector. Professionele kunsten cultuurinstellingen moesten zich veel meer gaan richten op de vraag bij het (grote) publiek. In 1985 werd in de nota Kunstzinnige vorming, amateuristische kunstbeoefening en kunstbeleid gemeld dat amateurkunst en professionele kunsten tezamen de infrastructuur vormen die nodig is voor het scheppen van een klimaat waarin kunst, in allerlei vormen en op alle niveaus niet meer is weg te denken uit het dagelijks leven. Tegelijkertijd vond in de jaren tachtig – net als op veel andere beleidsterreinen – een decentralisatie van coördinerende en uitvoerende taken plaats. Provincies en gemeenten gingen in de ogen van het rijk een belangrijkere rol spelen in het cultuurparticipatiebeleid. Feitelijk waren zij al lang verantwoordelijk voor het in stand houden en ontwikkelen van lokale en regionale cultuurinstellingen en het geheel aan voorzieningen die kunstbeoefening en kunsteducatie mogelijk maken. Het aantal nationale beleidsregels, subsidies, plannen en nota’s voor de kunstensector is in de loop van de jaren zeventig en tachtig flink gegroeid. Om het geheel aan instrumenten en regels te structureren werd in 1993 de Wet Specifiek Cultuurbeleid (WSC) aangenomen. Dit kader was vooral van toepassing op het rijksbeleid. Gemeenten en provincies hebben hun eigen autonome positie in de bevordering van kunsten cultuurdeelname. De nieuwe wet voorzag onder meer in de mogelijkheid om (uitvoerende) fondsen op te richten, zodat het rijk minder rechtstreeks bij de kunstensector betrokken was en zich meer op de hoofdkaders kon richten. De historische beschrijving in vogelvlucht laat zien dat het cultuurparticipatiebeleid een geschiedenis heeft. In het vervolg van dit hoofdstuk beperken ons tot de meer recente ontwikkelingen: belangrijke punten uit het beleid sinds midden jaren negentig. 1996: Staatssecretaris Aad Nuis (Kabinet Kok-I) lanceert het beleidsprogramma Cultuur en School, gestart als een gezamenlijk traject van het onderwijsbeleid en cultuurbeleid. Het doel is om leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs nog meer dan voorheen in aanraking te brengen met kunst en cultuur. Dit vanuit het idee dat het voor de culturele vorming van kinderen goed is hen op jonge leeftijd kennis te laten maken met culturele verworvenheden. Samenwerking en wederkerigheid tussen scholen en culturele instellingen kan daar volgens de staatssecretaris toe bijdragen. Binnen Cultuur en School wordt met name op processen gestuurd (samenwerking, netwerken, etc.). Er komt een subsidieregeling voor het primair en voortgezet onderwijs (een budget per leerling) om culturele activiteiten te ondernemen en 12

Eerste discussienota Kunstbeleid (1972), Vervolgnota Kunstbeleid (1976). 44


daarbij samenwerking te zoeken met lokale en regionale cultuurinstellingen en instellingen voor kunsteducatie. Het rijk ziet een coördinerende en uitvoerende taak weggelegd voor provincies en gemeenten. In het voortgezet onderwijs wordt bovendien het vak Culturele en Kunstzinnige Vorming (1998) geïntroduceerd. 1999: Staatssecretaris Rick van der Ploeg (kabinet Kok-II) presenteert het Actieplan Cultuurbereik. Het plan heeft als doel meer mensen bij kunst en cultuur te betrekken. Voor de uitvoering maken het rijk, de provincies en gemeenten bestuurlijke afspraken. Provincies en gemeenten stellen beleidsprogramma’s voor cultuurbereik op voor de periode 2001-2004, die aansluiten bij het rijksbeleid. Het budget dat het rijk beschikbaar stelt wordt door lagere overheden verdubbeld. Veel aandacht gaat naar de amateurkunst. Het programma Cultuur en School wordt voortgezet door Van der Ploeg. Vanaf 2001 worden lerarenopleidingen voor het primair onderwijs en sinds 2004 voor het voortgezet onderwijs gestimuleerd cultuureducatie op te nemen in de opleiding. Interne cultuurcoördinatoren moeten de cultuureducatie en samenwerking met cultuureducatieve instellingen begeleiden. 2003: Staatssecretaris Medy van der Laan (kabinet Balkenende-II) lanceert de Cultuurnota 2005-2008. Besloten werd tot een verlenging van het Actieplan Cultuurbereik met vier jaar. Ook het programma Cultuur en School wordt voortgezet. 2004: De nota Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs verschijnt. Daarin wordt een aantal maatregelen genoemd om cultuureducatie te verankeren in basisscholen (zie paragraaf 4.6). Februari 2007: In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-IV staat als actiepunt 74 vermeld: ‘Alle jongeren tot 18 jaar raken actief of passief vertrouwd met cultuur en kunstvormen en met de Nederlandse geschiedenis’. Aangekondigd wordt dat de voorwaarden voor scholen om te voldoen aan de kerndoelen en eindtermen voor kunst en cultuur worden verbeterd, dat de leesbevordering wordt geïntensiveerd, dat cultuurparticipatie en amateurkunst via een nieuw op te richten fonds – het Fonds voor Cultuurparticipatie – worden gefinancierd en dat er een Nationaal Historisch Museum wordt opgericht.13 Juni 2007: De voornemens uit het regeerakkoord worden uitgewerkt in de hoofdlijnennotitie Kunst van Leven van minister Plasterk. De hoofdlijnennotitie bevat een 10-puntenplan voor cultuurparticipatie, waarin wordt voortgebouwd op het Actieplan Cultuurbereik en het Programma Cultuur en School.

13

Regeerakkoord, paragraaf 6.5, zie www.regering.nl 45


4.2

Beleidsdoelen

De nota Kunst van Leven (2007) gaat over het beleid en de financiering van de professionele kunsten cultuursector. Het bevorderen van cultuurparticipatie is één van de vijf hoofdthema’s. Hiertoe is in de nota een 10-puntenplan gepresenteerd. In het plan is onderscheid gemaakt tussen maatregelen die betrekking hebben op scholen en maatregelen buiten het onderwijs. Punten met betrekking tot het onderwijs: -

-

-

Verbeteren van randvoorwaarden voor scholen om te voldoen aan de kerndoelen en eindtermen op het gebied van kunst en cultuur door een cultuurkaart voor alle leerlingen van het voortgezet onderwijs beschikbaar te stellen (opvolger van de cultuurvouchers). De cultuurkaart is een jaarlijks tegoed dat individueel of klassikaal kan worden besteed. Scholen ondersteunen bij de invoering van de Canon van Nederland om de historische kennis binnen het onderwijs te versterken. Meer cultuureducatie op lerarenopleidingen voor het primair en voortgezet onderwijs en de nascholing van docenten. Hiermee was in de jaren daarvoor al een begin gemaakt. Verbindingen leggen tussen de brede school en culturele instellingen, door aandacht voor buitenschoolse kunsteducatie en verbindingen met de amateurkunst en de professionele cultuursector. De brede school wordt gezien als een schakel tussen school, bibliotheek, toneelvereniging, museum en muziekschool. Scholen in probleemwijken krijgen prioriteit.

Daarnaast heeft de minister actiepunten geformuleerd die zich buiten het onderwijs afspelen: - Meer geld voor amateurkunst en volkscultuur (uitbreiding van de middelen voor het Actieplan Cultuurbereik). De middelen worden verdeeld door het nieuw op te richten Fonds Cultuurparticipatie14. De extra middelen zijn vrijgemaakt naar aanleiding van de motie Vroonhoven-Kok/Leerdam.15 - Rijksgesubsidieerde musea gratis toegankelijk maken voor kinderen tot en met 12 jaar. - De ontwikkeling van een programma leesbevordering in samenwerking met de openbare bibliotheken. Lezen (van literaire teksten) zou kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van cultureel burgerschap en laaggeletterdheid tegengaan. - In overleg met organisaties voor mediawijsheid een netwerkorganisatie mediawijsheid instellen om kinderen, ouders en docenten te ondersteunen om te gaan met media14 15

Het fonds is op 1 januari 2009 formeel opgericht. Motie Van Vroonhoven-Kok/Leerdam, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30847, nr. 14. 46


-

uitingen. Bij mediawijsheid gaat het om de gewenste vaardigheden, kennis en houding om vanuit ten minste drie perspectieven goed met media om te kunnen gaan: functioneel (kennis en ontwikkeling), inspirerend (ontdekken van nieuwe kansen en mogelijkheden) en alert (met een kritisch oog). Oprichting van een Nationaal Historisch Museum dat op basis van de canon een breed publiek een overzicht geeft van de nationale geschiedenis. Structureel geld voor kunsten cultuurprojecten voor een divers (multicultureel) publiek en het aanjagen van de culturele dialoog in grootstedelijke gebieden.

Het 10-puntenplan voor cultuurparticipatie bouwt voort op de programma’s Cultuur en School (sinds 1996) en Cultuurbereik (sinds 1999), maar ook op het advies van de Raad voor Cultuur uit maart 2007 en het rapport Van stolling naar stroming (2007) van de Commissie Cultuurbereik. We richten ons hierna vooral op de implementatie van de actiepunten die in het verlengde liggen van het Actieplan Cultuurbereik en het programma Cultuur en School. De overige punten (gratis toegankelijkheid van musea, programma leesbevordering, mediawijsheid, Nationaal Historisch Museum en multiculturele kunstprojecten) worden vanwege de beperkte omvang en reikwijdte van het onderzoek niet verder uitgewerkt.

4.3

Partijen

Bij de totstandkoming en implementatie van het cultuurparticipatiebeleid is een groot aantal partijen betrokken. Hierna geven we de belangrijkste partijen weer en we accentueren hun rol. Provincies en gemeenten In de nota Kunst van Leven worden provincies en gemeenten aangeduid met de term ‘medeoverheden’. In de paragraaf ‘bestuurlijk overleg’ in de nota wordt benadrukt dat samenwerking en afstemming tussen de drie overheden belangrijk is om cultuurparticipatie en kunsteducatie te bevorderen. Elke overheidslaag heeft zijn eigen rol en taken. Hierover zijn bestuurlijke afspraken gemaakt. De gemeenten en provincies verzorgen vanuit hun autonome positie de basisinfrastructuur voor cultuur en kunst. De provincies hebben een regionale regisserende functie en subsidiëren bijvoorbeeld de provinciale steunfunctie voor amateurkunst. Voor de meeste gemeenten geldt dat zij al decennia lang de amateurkunst en kunsteducatie subsidiëren. Gemeenten zijn evenals de provincies subsidieverlener en facilitator. Het rijk kijkt naar nationale belangen en oefent via subsidies (bijv. via het Fonds voor Cultuurparticipatie) invloed uit op het cultuurparticipatie- en cultuureducatiebeleid van gemeenten en provincies. Het rijk is budgettair een kleine partij, het overgrote deel van de middelen voor cul-

47


tuurdeelname komt van gemeenten en provincies.16 Provincies en gemeenten leggen geen verantwoording af over hun kunsten cultuurbeleid aan het rijk. Dat gebeurt alleen in de eigen politiek-bestuurlijke contexten (gemeenteraad, Provinciale Staten). Fonds voor Cultuurparticipatie In januari 2009 is het Fonds voor Cultuurparticipatie ingesteld.17 Het Fonds is opgericht voor het verdelen van rijksgeld voor de amateurkunsten, cultuureducatie en volkscultuur. Voor de periode tot 2012 bedraagt het budget ruim € 30 miljoen per jaar. Het Fonds is net als de andere OCW-cultuurfondsen een privaatrechtelijke stichting die als zelfstandig bestuursorgaan functioneert. De beoordeling van subsidieaanvragen vindt plaats met in achtneming van de OCW-beleidskaders. Het Fonds onderscheidt vier typen subsidies: − Regeling Cultuurparticipatie voor provincies en gemeenten (ca. € 14 miljoen). Provincies en de grote gemeenten krijgen een matchingssubsidie (van 50%) voor de uitvoering van gemeentelijke of stedelijke cultuurprogramma’s voor de amateurkunsten. Dit is een betrekkelijk kleine regeling vergeleken met de middelen die gemeenten en provincies zelf besteden. OCW en het Fonds brengen ook met deze regeling slechts accenten aan in het lokale en regionale cultuurparticipatiebeleid. − Plusregeling Cultuurparticipatie voor projecten (ca. € 4 miljoen): subsidies voor landelijke innovatieve voorbeeldprojecten op het gebied van de amateurkunst, aan te vragen door (samenwerkende) culturele instellingen. − Specifieke stimuleringsprogramma’s gericht op de bevordering van muziekbeoefening door jeugd, en samenwerking tussen amateurkunstenaars en professionals (ca. € 5,5 miljoen). − Vierjarige subsidiëring van ca. 25 culturele organisaties die van nationale betekenis zijn (in totaal ca. € 5 miljoen).

16

Het blijkt lastig om van de omvang en het verloop van de geldstromen voor amateurkunst en cultuureducatie een duidelijk beeld te krijgen. Dat constateerde ook het Sociaal Cultureel Planbureau in haar recente rapport ‘Mogelijkheden tot kunstbeoefening in de vrije tijd’ (juni 2010, pag. 316). Dat is een gevolg van de moeilijkheid om middelen voor activiteiten die meer doelen dienen of meer functies omvatten adequaat toe te rekenen aan amateurkunst of cultuureducatie. Onder de noemer van cultuur, welzijn, cultuureducatie en onderwijs zitten vaak posten die voor een deel aan amateurkunst en cultuureducatie kunnen worden toegerekend, maar niet als zodanig zijn te isoleren. Ook het CBS kan geen duidelijk inzicht verschaffen in alle overheidsuitgaven voor amateurkunst. Voor 2007 zijn volgens het CBS de totale overheidsuitgaven voor amateurkunst naar schatting 53 miljoen euro. De verdeling over het rijk, provincies en gemeenten is respectievelijk 12, 2 en 39 miljoen euro. De netto uitgaven voor cultuureducatie bedroegen in 2008 een veelvoud: in totaal 275 miljoen euro, waarbij rijk, provincies en gemeenten respectievelijk 16, 20 en 239 miljoen euro voor hun rekening namen (zie CBS Statline). 17 Het Fonds voor Cultuurparticipatie is één van de cultuurfondsen. De andere zijn: Nederlands Fonds voor Podiumkunsten; Fonds voor Beeldende Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst; Mondriaan Stichting (voor beeldende kunst, vormgeving en erfgoed); Nederlands Fonds voor de Film; Stimuleringsfonds voor Architectuur; Fonds voor de Letteren; Nederlands Literair Product- en Vertalingenfonds.

48


Kunstfactor Kunstfactor, door het rijk gesubsidieerd en in 2007 ontstaan door een fusie van een aantal partijen, is het sectorinstituut voor de amateurkunst en ondersteunt de amateurkunstenaars en hun koepelorganisaties (o.a. muziek, zang, beeldende kunst, theater). Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau beoefent circa de helft van de bevolking van zes jaar en ouder (ca. 7,5 miljoen mensen) regelmatig in de vrije tijd een kunstdiscipline.18 Kunstfactor heeft een aantal taken: - het stimuleren van artistieke en inhoudelijke ontwikkeling; - het verbinden van de amateurkunst met andere sectoren; - het zorgen voor een adequate infrastructuur; - het stimuleren van kunstbeoefening op school. Kunstfactor is een van de acht door OCW aangewezen sectorinstituten met ondersteunende besteltaken zoals internationale vertegenwoordiging, promotie, educatie, informatie, reflectie, archivering en coördinatie. Kunstfactor zet zich in voor de sociale, culturele en economische emancipatie van de amateursector. Daarnaast informeert en adviseert Kunstfactor gevraagd en ongevraagd het rijk, provincies, gemeenten en voor de amateurkunst relevante maatschappelijke organisaties. Cultuurnetwerk Nederland Dit is het landelijke expertisecentrum voor cultuureducatie. Cultuureducatie omvat kunsteducatie, erfgoededucatie en media-educatie en alle andere vormen van educatie waarbij cultuur als doel of middel wordt ingezet. Cultuurnetwerk Nederland verzamelt, beheert, genereert en verspreidt kennis over cultuureducatie. Kerntaken van Cultuurnetwerk zijn: informatievoorziening, netwerkvorming tussen onderwijs, overheden, professionele kunstsector en vrijetijdssector, onderzoek naar cultuureducatie en advisering. Onderwijsinstellingen Instellingen voor primair en voortgezet onderwijs verzorgen kunsteducatief onderwijs, dat voldoet aan de wettelijke kerndoelen en eindtermen. De minister van Onderwijs bepaalt in samenspraak met onderwijssectororganisaties hoe de onderwijseisen eruit zien. Dezelfde minister van Onderwijs, die ook Cultuur in portefeuille heeft, voert beleid om ook de samenwerking tussen scholen en cultuur- en kunstinstellingen te stimuleren (niet op basis van de onderwijsportefeuille, maar vanuit de cultuurportefeuille). Er zijn regelingen ingesteld waarmee scholen worden gesubsidieerd als zij samen met een kunsteducatieve instelling een beleidsplan voor kunsteducatie opstellen (cultuurbudget per leerling). Interne cultuurcoördinatoren in het primair onderwijs, wier opleiding eveneens van rijkswege wordt gesubsidieerd, zorgen voor de ‘inkoop’ van kunsteducatie. Culturele instellingen en instellingen voor kunsteducatie 18

SCP (2010), Kunstbeoefening in de vrije tijd, Den Haag. 49


Hiertoe behoren centra voor de kunsten, buitenschoolse kunsteducatie, professionele kunstenaars, theater- en dansgezelschappen, muziekgroepen, podia en accommodaties, instellingen voor beeldende kunst, bibliotheken, musea, archieven en erfgoedinstellingen. Instellingen bieden culturele activiteiten waaraan scholieren en burgers actief of passief deelnemen. Centra voor de kunsten spelen een belangrijke rol voor de cultuurparticipatie en amateurkunst. De instellingen zijn gespecialiseerd in cursussen op het gebied van verschillende kunstrichtingen door professionele docenten. De centra werken lokaal of regionaal. Het kan bijvoorbeeld gaan om muziekscholen, creativiteitscentra of combinaties daarvan. Veel van de centra verzorgen ook kunsteducatie voor het onderwijs. Dat is in belangrijke mate een gevolg van het rijksbeleid voor cultuureducatie (programma Cultuur en School). De meeste centra worden gesubsidieerd door gemeenten. Kunstconnectie is de branchevereniging voor kunsteducatieve instellingen. Deze organisatie telt circa 200 leden.

4.4

Implementatieproces en -strategie

Hoewel OCW in haar cultuurparticipatiebeleid de term implementatiestrategie niet gebruikt, kunnen we op basis van de beleidsteksten en gesprekken met OCW-ambtenaren en veldpartijen wel degelijk een implementatiestrategie ontwaren. Een belangrijk principe in het cultuurbeleid is de afstand die het rijk houdt van de cultuursector. Thorbecke stelde halverwege de negentiende eeuw dat de overheid geen beoordelaar behoort te zijn van kunst. Dat adagium wordt nog steeds toegepast. De overheid bemoeit zich niet met artistieke expressies of met wat kunst behoort te zijn. Voor de professionele kunstensector geldt dat zij subsidie krijgen op basis van een advies van de Raad voor Cultuur. Om tot dat advies te komen, voert de Raad gesprekken met onder meer lokale en provinciale overheden, cultuurorganisaties en sectorinstituten. Instellingen die niet tot de (nationale) basisinfrastructuur worden gerekend, ontvangen subsidie via één van de fondsen, waaronder het Fonds voor Cultuurparticipatie. Hoewel het rijk zich niet met de inhoud van kunsten cultuuruitingen bemoeit, zijn er wel beleidsmatige opvattingen over een aantal zaken. Het rijk vindt het belangrijk dat zoveel mogelijk mensen in aanraking komen met kunst en cultuur. Dat kan langs de weg van deelname aan amateurverenigingen of (voor met name jongeren) via kunsteducatie op of rondom scholen. Welke kunstvormen precies worden beoefend is geen onderwerp van beleid, het rijk heeft alleen aangegeven dat een groter aantal mensen (jong en oud) in aanraking moet komen met kunst en cultuur, en daar zelf ook actief aan zou moeten deelnemen. Omdat de kunstensector in hoge mate afhankelijk is van publieke middelen en het rijk traditioneel de kleinste financier is van cultuurparticipatie en kunsteducatie, is zij afhankelijk van de 50


bereidheid van decentrale overheden om iets van het rijksbeleid over te nemen. Provincies en gemeenten zijn voor wat betreft het kunsten cultuurbeleid immers autonoom. Het rijk kan feitelijk alleen proberen invloed uit te oefenen - en haar eigen beleidsdoelen realiseren - via bestuurlijke afspraken en subsidies. In de afgelopen jaren zijn diverse bestuurlijke afspraken gemaakt met provincies en gemeenten, onder meer over cultuurparticipatie en kunsteducatie. Het Fonds voor Cultuurparticipatie is voor het rijk het belangrijkste sturingsinstrument. Het Fonds verdeelt subsidies nadat gemeenten en provincies hun cultuurplannen hebben ingediend en deze door het Fonds zijn getoetst. De rijkssubsidie, die via het Fonds wordt verstrekt, wordt door provincies en gemeenten verdubbeld (matchingsregeling). Hoewel de omvang van de middelen beperkt is, wordt de rijkssubsidie gezien als belangrijke stimulans om provinciaal en gemeentelijk cultuurparticipatiebeleid op een professionele manier in te richten. Het Fonds hanteert een strak en sturend format dat decentrale overheden dwingt om goed na te denken over de samenhang van doelen, middelen en resultaten. Ook voor de stimulering van cultuureducatie zijn subsidieregelingen ontwikkeld door het rijk (o.a. cultuurkaart, cultuurbudget per leerling, stimuleringsregelingen voor lerarenopleidingen). Het gebruik van de regelingen geschiedt op basis van vrijwilligheid. Hoewel geld een belangrijke trigger is, is het rijk overgeleverd aan de bereidwilligheid van de sector om plannen en projecten voor subsidie in te dienen. Naast de bestuurlijke afspraken, de fondsen en subsidieregelingen heeft het rijk beleidsgelden (‘potjes’) waarmee ad hoc kansrijke ontwikkelingen buiten de reguliere fondsen en subsidiestromen om kunnen worden gestimuleerd. Het gaat dan om innovaties, pilots of netwerkvorming. De beleidsruimte biedt gelegenheid om in te spelen op veelbelovende initiatieven die niet binnen de reguliere kaders worden gefinancierd.

4.5

Doorwerking

De implementatie van het cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid is een aaneenschakeling van grote en kleine beleidsmaatregelen, programma’s en projecten, uitgevoerd door verschillende intermediaire organisaties (o.a. Fonds voor Cultuurparticipatie, Kunstfactor, Cultuurnetwerk). Hoewel het rijk duidelijke invloed uitoefent op het cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid zoals dat door decentrale overheden wordt ontwikkeld en uitgevoerd, is het moeilijk de doeltreffendheid van het rijksbeleid precies op waarde te schatten.19 De financiële bijdrage van het rijk is beperkt en richt zich in belangrijke mate op de financiering van sectororganisaties die een coördinerende en professionaliserende rol spelen.

19

Zie: F. Konings en V. Veldheer (2010), Het overheidsbeleid voor de kunstbeoefening in de vrije tijd, in: SCP, Kunstbehoefening in de vrije tijd. Nu en in de toekomst, Den Haag. 51


Het SCP heeft onlangs een rapport uitgebracht over kunstbeoefening in de vrije tijd, waaruit blijkt hoeveel mensen in hun vrije tijd bezig zijn met kunsten cultuuruitingen. Het SCP constateert dat het niet is vast te stellen welke invloed het kunsten cultuurbeleid van de drie overheden heeft op de kunstbeoefening. Het beleid heeft zonder meer effect, maar in welke mate dat het geval is, is volgens het SCP moeilijk vast te stellen. Wel constateert het SCP dat de beleidsdoelen voor cultuurparticipatie van de drie overheden goed op elkaar aansluiten: alle drie overheden stimuleren dat burgers de mogelijkheid hebben om actief deel te nemen aan cultuuruitingen. Daar proberen de overheden een bijdrage aan te leveren via subsidies en ondersteunende faciliteiten (ondersteuningsfunctie) voor kunstbeoefenaars. In het kader van dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met organisaties die actief zijn in en rond cultuurparticipatie en kunsteducatie (zie bijlage met respondenten). We geven de belangrijkste bevindingen weer, die hier en daar worden ondersteund met citaten uit de gesprekken. De citaten dienen ter illustratie van de algemene lijn van de bevindingen. Het is belangrijk op te merken dat vooral is gesproken met intermediaire organisaties die een uitvoerende of regisserende rol hebben. Algemeen oordeel over implementatiestrategie positief Het OCW-beleid voor cultuurparticipatie en kunsteducatie krijgt over het algemeen veel waardering uit het veld. Bijna alle geïnterviewde partijen oordelen positief over het brede pakket aan maatregelen en subsidies van OCW. Er wordt positief geoordeeld over de voortzetting van bestaande regelingen (soms onder een nieuwe noemer) en de nieuwe regelingen die zijn toegevoegd. Dit wordt belangrijk geacht vanwege de continuïteit van beleid. Ook wordt positief geoordeeld over de afstemming van rijksbeleid met provincies en gemeenten (via het Fonds voor Cultuurparticipatie). Het Fonds voor Cultuurparticipatie wordt beschouwd als een belangrijk instrument waarmee het rijk in goed overleg met provincies en gemeenten accenten in het cultuurparticipatiebeleid kan aanbrengen. Het matchingssysteem past bij het streven om de inhoudelijke keuzes die het Fonds in samenspraak met gemeenten en provincies heeft gemaakt te implementeren. De doorwerking van het cultuureducatiebeleid wordt positief ingeschat. De relatie tussen onderwijsbeleid en cultuurbeleid staat sinds de het programma Cultuur en School (midden jaren negentig) duidelijk op de agenda en de intensieve samenwerking tussen scholen en cultuureducatieve instellingen (een samenwerking die door het rijk gestimuleerd is) heeft zijn vruchten afgeworpen. Het stimuleren van samenhang tussen onder meer brede scholen, bibliotheken en kunstinstellingen wordt in het algemeen belangrijk gevonden. “OCW heeft er goed aan gedaan het beleid zo breed mogelijk te verkopen. Alle partijen zijn begeesterd: schoolbesturen, docenten, cultuurcoördinatoren, PABO’s, culturele instellingen, instellingen voor kunsteducatie en ga zo maar door. Voor elke partij is 52


er wel een subsidie beschikbaar, maar steeds met oog voor de samenhang met andere regelingen.” “OCW geeft duidelijke beleidskaders en zoekt partijen in de sector om de uitvoering vorm te geven. De sturing vindt plaats op hoofdlijnen, er is geen grote bemoeienis met hoe de sectorpartijen hun activiteiten vormgeven. Er wordt wel waarde gehecht aan de dialoog met de sector over de uitvoering van activiteiten in de wetenschap dat het beleid op die manier kan worden gevoed. Veel ideeën over beleid en uitvoering ontstaan in interactie tussen OCW en partijen met inhoudelijke kennis.” Veranderende rol van OCW Volgens verschillende respondenten heeft het ministerie zich in de afgelopen tien jaar meer op afstand geplaatst van de cultuur- en kunsteducatieve sector. Tien jaar geleden waren ambtenaren van het ministerie erg zichtbaar in het land en nauw betrokken bij de uitvoering van programma’s en projecten, zowel op het gebied van amateurkunst als op het terrein van cultuureducatie. De zichtbaarheid lijkt nu een stuk minder. Daarentegen zijn het Fonds voor Cultuurparticipatie en andere intermediaire partijen (als ‘instrumenten’ van OCW) wel goed zichtbaar (en representeren in zekere zin het rijksbeleid). “OCW werkte vroeger dichtbij de sector. Hoge ambtenaren traden vaak op in het land. Ze toonden zich strategische denkers, maar ook als uitvoerders van beleid. Ze zaten werkgroepen voor en coördineerden beleidsuitvoering. Dat is nu heel anders.” De veranderende rolopvatting van OCW lijkt een gevolg van de decentralisatie van rijkstaken (overdacht van taken aan provincies en gemeenten, minder bemoeienis van het rijk). OCW werd conform het BZK-beleid voor interbestuurlijke verhoudingen gedwongen meer afstand te nemen tot provincies en gemeenten. Dat vertaalde zich onder meer in de oprichting van het Fonds voor Cultuurparticipatie, dat nu het overgrote deel van het cultuurparticipatiebudget verdeelt. “Het kabinet wilde de decentrale uitvoeringslasten verminderen. Daarom kon het Actieplan Cultuurbereik in zijn oude vorm niet meer worden uitgevoerd. OCW wilde het doel van het instrument wel overeind houden. Toen is gekozen voor de oprichting van het Fonds voor Cultuurparticipatie als schakel tussen het rijk en provincies/gemeenten.” In de loop der jaren lijkt zich een stapeling van beleidsmaatregelen te hebben voorgegedaan. Veel ‘oud beleid’ bleef overeind en er werden nieuwe beleidsmaatregelen aan toegevoegd. Dat leidt tot een scala aan regelingen en subsidies voor verschillende doelgroepen en eindge-

53


bruikers. De regelingen stimuleren elk op hun eigen manier cultuurparticipatie en kunsteducatie. Hierbij zijn enkele kanttekeningen geplaatst door respondenten. “Het geheel aan subsidieregelingen dreigt af en toe wat complex te worden. OCW, provincies en gemeenten hebben de neiging om steeds weer nieuwe potjes en regelingen te bedenken. Het gevolg is een toename van projectenbudgetten en een wirwar aan subsidies.” “Het nadeel van al die regelingen is de voortdurende matchingseis. Er is sprake van veel projectgelden. De regelingen dreigen elkaar te kannibaliseren.” Enkele respondenten hebben zich kritisch uitgelaten over het ontbreken van sturingsmogelijkheden van OCW en het feit dat de kwaliteit van lokaal en regionaal cultuurbeleid erg kan verschillen. “OCW heeft weinig regie op wat lagere overheden doen aan cultuurbeleid. Alles moet geregeld worden in bestuurlijke afspraken. OCW kan ontwikkelingen instrumenteel faciliteren, maar wat effect heeft is niet altijd duidelijk.” “De kwaliteit van lokaal cultuurbeleid is erg afhankelijk van de kwaliteit van gemeentelijke ambtenaren en de betrokkenheid van lokale bestuurders. Er is soms geen goede samenhang tussen doelen en instrumenten. Ook is er weinig zicht op wat het lokale cultuurbeleid oplevert.” Volgens veel respondenten is het zeer effectief geweest om contacten tussen scholen en instellingen voor kunsteducatie te stimuleren. Om in aanmerking te komen voor subsidie (budget per leerling) moesten scholen samenwerken met culturele instellingen. Dat lijkt de relatie tussen het onderwijs en de culturele instellingen te hebben verbeterd. Ook de maatregelen gericht op lerarenopleidingen zijn positief beoordeeld. “Als je het onderwijscurriculum wilt veranderen, moet je beginnen bij de leraren en lerarenopleidingen. De vorming van leraren op cultuurgebied schoot tekort, daarom heeft OCW terecht ingegrepen. Het lastige is dat OCW afhankelijk is van de bereidwilligheid van onderwijsinstellingen, maar gezien het succes is er behoefte aan kunsteducatie.” Volgens enkele respondenten heeft OCW een goede aanjaagrol vervuld bij het onder de aandacht brengen van cultuureducatie in het onderwijs. Maar succes is niet alleen afhankelijk van subsidies, maar ook van het enthousiasme van leraren. Dat maakt de uitvoering van het beleid ook kwetsbaar. 54


“Het enthousiasme van een leraar voor cultuurvragen is vaak van doorslaggevende betekenis. Het gaat vaak niet alleen om geld, maar om de wil van de leraar om iets met kunst of cultuur te doen.” Een ander kwetsbaar punt in de beleidsimplementatie is de relatief zwakke positie die het rijk (in financieel opzicht) inneemt ten opzichte van gemeenten en provincies. Het rijk zorgt voor subsidies, maar die maken maar een klein deel uit van de totale financieringsstroom voor het cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid. Momenteel bestaat in de sector bezorgdheid over de toekomst van het lokaal cultuurbeleid, nu provincies en gemeenten drastisch moeten bezuinigen. “In het licht van de bezuinigingen is het de vraag wat er overblijft van het cultuurbeleid op lokaal niveau. De eerste tekenen zijn dat er stevig wordt gesneden in cultuurbudgetten. Naar verwachting zullen veel culturele instellingen in de komende jaren omvallen omdat zij hun exploitatie niet rond krijgen. De vraag is of het rijksbeleid dan nog het verschil kan maken.” Tot slot kan worden geconstateerd dat het beleid voor cultuurparticipatie en cultuureducatie in intensiteit toeneemt, misschien niet zozeer in financiële zin, alswel in het aantal regelingen. Voortdurend verschijnen nieuwe beleidsinitiatieven, soms top down en soms bottom up geïnitieerd (bijv. cultuurcoaches, combinatiefunctionarissen, de oprichting van een Jeugdcultuurfonds).

4.6

Nadere verdieping: Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs

Na een analyse van het algemene cultuurparticipatiebeleid en –educatiebeleid, zoomen we hier verder in op het laatste onderdeel. In 1997 startte het ministerie van OCW het project Cultuur en School. Het doel van Cultuur en School is leerlingen van jongs af aan vertrouwd te maken met cultuur. De achterliggende gedachte is dat kinderen en jongeren die tijdens hun schoolloopbaan regelmatig in contact komen met het culturele aanbod in hun omgeving in hun latere leven gemakkelijker de stap zullen maken naar cultuurinstellingen, concerten, musea en voorstellingen, of het zelf actief beoefenen van een kunstvorm. De initiatieven in het kader van Cultuur en School betekenden in eerste instantie vooral een stimulans voor cultuureducatie in het voortgezet onderwijs, onder andere via de invoering van het vak Culturele en Kunstzinnige Vorming. Cultuureducatie in het primair onderwijs kreeg in de jaren 1997-2003 weinig beleidsaandacht. Een ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van OCW, provincies en gemeenten was 55


van oordeel dat hier iets moest gebeuren. Het beeld bestond van een versnipperd aanbod. Het werd noodzakelijk geacht cultuureducatie beter in het primair onderwijs te verankeren. OCW zette hiertoe begin 2003 twee adviesvragen uit. De eerste had betrekking op het toekomstbeeld voor cultuureducatie in het primair onderwijs. Waar stonden scholen nu en welke ontwikkeling konden of wilden zij doormaken? In juni 2003 bracht de Taakgroep Cultuureducatie in het Primair Onderwijs haar advies uit.20 De Taakgroep constateerde dat er grote verschillen waren tussen scholen. Globaal konden drie ambitiescenario’s worden onderscheiden. - In scenario 1, Komen & Gaan, vult de school de lessen cultuureducatie in door jaarlijks wisselende activiteiten te kiezen voor de verschillende groepen. Leerlingen bezoeken bijvoorbeeld een culturele instelling of een kunstenaar voert met de leerlingen een project uit op school. - In scenario 2, Vragen & Aanbieden, ontwikkelt de school een eigen profiel en formuleert op grond daarvan haar vraag naar cultuureducatie. De school heeft zelf expertise in huis, bijvoorbeeld in de vorm van vakdocenten en een cultuurcoördinator en participeert in een netwerk met andere scholen en culturele instellingen. - In scenario 3, Leren & Ervaren, is de school als instituut opgeheven en vormt zij een onderdeel van een ‘rijke leeromgeving voor kinderen van 0-12 jaar’, waarin cultuureducatie op een vanzelfsprekende manier is geïntegreerd met andere activiteiten. Dit laatste scenario bleek in de praktijk nog niet te bestaan, hoewel een aantal brede scholen probeerde zich in die richting te ontwikkelen. De scholen bevonden zich vooral in scenario 1 en scenario 2. De tweede adviesvraag betrof de financiering van cultuureducatie. Welke middelen hadden scholen beschikbaar en welke rol speelden gemeenten en provincies bij de financiering van cultuureducatie? Bureau BMC deed onderzoek bij een groot aantal scholen.21 Het resultaat was een sterk wisselend beeld. Sommige scholen hadden structureel middelen voor cultuureducatie beschikbaar, vaak afkomstig van gemeente of provincie, terwijl andere scholen hiervoor veel minder budget hadden. Beide rapporten onderstreepten het beeld van versnippering: grote verschillen tussen scholen in de manier waarop zij met cultuureducatie werken, verschillen in de externe ondersteuning (door gemeenten, provincies en culturele instellingen) en verschillen in beschikbare middelen. De Taakgroep deed drie aanbevelingen: (1) betere financiering van cultuureducatie in het primair onderwijs door de drie overheden; (2) bevordering van de organisatie van cultuureducatie en een brug bouwen tussen het primair onderwijs en culturele instellingen; 20 21

Taakgroep Cultuureducatie in het Primair Onderwijs (2003), Hart/d voor Cultuur, Den Haag. BMC (2003), De tak en de bloesem, Leusden. 56


(3) deskundigheidsbevordering bij scholen over de inkoop van cultuur bij culturele instellingen. Als deze aanbevelingen werden opgevolgd zou een situatie ontstaan waarin scholen welbewust een keuze konden maken voor hun ambitieniveau voor cultuureducatie. Het was volgens de Taakgroep niet de bedoeling om alle scholen naar het hoogste scenario – van Leren & Ervaren – te brengen, maar scholen wel keuzeruimte te geven. OCW was samen met de provincies en gemeenten van oordeel dat de aanbevelingen van de Taakgroep moesten worden uitgewerkt in een samenhangend beleid, dat niet alleen door het rijk, maar ook door provincies en gemeenten werd gedragen. Beleidsdoelen en maatregelen Voordat de beleidsdoelen en maatregelen worden toegelicht, is het belangrijk stil te staan bij de autonomie van scholen. Scholen bepalen zelf hoe zij hun onderwijs invullen. OCW legt slechts kerndoelen op. Vanuit het directoraat-generaal voor Onderwijs (het cultuureducatiebeleid komt vanuit het directoraal-generaal voor Cultuur en Media, in het bijzonder de directie Kunsten) zijn drie kerndoelen voor het leergebied kunstzinnige oriëntatie opgedragen aan de scholen: (1) de leerlingen leren beelden, taal, muziek, spel en beweging te gebruiken om er gevoelens en ervaringen mee uit te drukken en om ermee te communiceren; (2) de leerlingen leren op eigen werk en dat van anderen te reflecteren; (3) de leerlingen verwerven enige kennis over en krijgen waardering voor aspecten van cultureel erfgoed. Deze kerndoelen betreffen niet alleen de actieve kunstbeoefening of expressie, maar ook de reflectie op kunst en de kennismaking met cultureel erfgoed. Hoe die kerndoelen bereikt worden, wordt door de scholen zelf bepaald. Vanuit het cultuureducatiebeleid kunnen dus geen voorschriften worden gegeven, maar er kan wel stimuleringsbeleid worden gemaakt, waarbij scholen zelf kiezen of zij daar interesse in hebben. In de beleidsnotitie Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs 2004-2007 van de Directie Kunsten is de centrale doestelling van het stimuleringsbeleid voor cultuureducatie geformuleerd:22 ‘Alle scholen in het primair onderwijs hebben in 2007 hun visie op de plaats van cultuureducatie in hun onderwijsprogramma geformuleerd. Ze zijn in staat om in samenwerking met hun culturele omgeving en met behulp van de extra financiële middelen deze visie te vertalen in een samenhangend geheel van culturele activiteiten.’ Deze doelstelling is uitgewerkt in een aantal resultaatgerichte doelstellingen op het niveau van scholen (vraaggerichte werkwijze, intensieve en structurele samenwerking met cultuurinstellingen) en leerlingen (bewustwording over de betekenis van kunst en erfgoed, de ontwikke22

Ministerie van OCW, Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs 2004-2007, Den Haag. 57


ling van eigen creatieve mogelijkheden). Het beleid was aanvankelijk ingezet voor de jaren 2004-2007, maar is daarna verlengd (vooralsnog tot 2012). OCW, IPO en VNG zijn overeengekomen dat rijk, gemeenten en provincies elk een bijdrage leveren om de centrale doelstelling te realiseren. Het rijk ontwikkelde een subsidieregeling voor scholen om cultuureducatie vorm te geven. OCW koos er bewust voor het geld rechtstreeks aan de scholen te doen toekomen. De regeling verschafte scholen koopkracht om zelf cultuureducatie in te kopen bij (lokale) culturele instellingen. Scholen konden op basis van een aanvraag in aanmerking komen voor een subsidie van € 10,90 per leerling per jaar. Met deze aanvraag spraken zij de intentie uit een beleidsplan voor cultuureducatie op te stellen met hierin een meerjarige visie op de functie van cultuureducatie in het onderwijsprogramma, structureel deel te nemen aan een netwerk van scholen en culturele instellingen (gericht op de afstemming van cultuurvraag en –aanbod), met het beleidsplan samenhangende activiteiten te organiseren op het gebied van cultuureducatie, en aandacht te geven aan de deskundigheidsbevordering van personeel op het dit terrein. Het geld voor cultuureducatie is geoormerkt. Scholen moeten bij hun accountantscontrole kunnen laten zien dat het geld rechtmatig is besteed. OCW heeft geen inhoudelijke verantwoordingsplicht opgelegd. Gemeenten en provincies konden in samenwerking met daartoe aangewezen cultuurinstellingen scholen helpen een visie op cultuureducatie te ontwikkelen. Daarnaast werden zij geacht te stimuleren dat er een aanbod van cultuureducatieve activiteiten voor scholen beschikbaar was en dat er netwerken kwamen van scholen en cultuureducatieve instellingen.23 Provincies zouden aanspreekbaar zijn op de bovenlokale coördinatie. Zij zouden ook gemeenten met minder dan 90.000 inwoners stimuleren om lokaal cultuureducatiebeleid te ontwikkelen. De grote gemeenten waren rechtstreeks betrokken bij de afspraken met OCW. Om gemeenten en provincies te ondersteunen bij hun taken heeft OCW een geoormerkt budget beschikbaar gesteld van in totaal € 1,65 miljoen in de schooljaren 2004-2005 en 20052006 (€ 1 per leerling per convenantspartner), oplopend tot € 2,48 miljoen in het schooljaar 2006-2007 (€ 1,50 per leerling per convenantspartner). Gemeenten en provincies verplichtten zich de financiële inzet voor cultuureducatie ten minste te handhaven. Voor de coördinatie van de beleidsuitvoering werd de departementale projectorganisatie Cultuureducatie in het Primair Onderwijs opgericht. De projectorganisatie kreeg tot taak om zorg te dragen voor structurele cultuureducatieve voorzieningen, kennisontwikkeling en communicatie over cultuureducatie. De projectorganisatie bestond uit een werkgroep met vertegenwoordigers van rijk, provincies en gemeenten, en een projectbureau bij het ministerie dat de werkgroep ondersteunde. De projectorganisatie zou in de loop der jaren werken aan onder meer het opzetten van PABO-trajecten voor cultuureducatie, de doorontwikkeling van de cur23

Bureau Driessen (2006), Evaluatie van de Versterking Cultuureducatie Primair Onderwijs door gemeenten en provincies in het kader van de afspraak tussen IPO, VNG en OCW. Deelrapportage A: Uitgangssituaties en Doelstellingen, Utrecht. 58


sus interne cultuurcoördinator en het stimuleren van cultuurnetwerken rond scholen.24 Het budget van het projectbureau bedroeg circa € 3,5 miljoen per jaar, waarmee innovatieve pilots en kennisuitwisseling konden worden betaald. Implementatieproces en -strategie Bovenstaand overzicht van maatregelen geeft al een doorkijk naar de implementatiestrategie. OCW plaatste zichzelf tegelijkertijd in en boven het netwerk van relevante partijen. Zij onderhield intensieve contacten met decentrale overheden middels de werkgroep (en later ook een klankbordgroep van gemeenten en provincies), maar bleef ook de regie houden. Kennisontwikkeling, monitoring, bijstelling van beleid waren centrale punten. OCW hanteerde ook een groeibeleid. In het eerste jaar van de regeling (2004-2005) was budget voor 10% van de scholen om gebruik te maken van de regeling. De financiële ruimte liep in de jaren daarna op tot 40% (2005-2006) en 80% (2006-2007). Dat budget is inmiddels verder verhoogd, waardoor momenteel praktisch alle scholen deelnemen. De implementatiestrategie ging gepaard met vrij intensieve kennisontwikkeling en flankerend beleid bij de subsidieregeling voor scholen (ondersteuning van provincies en gemeenten, netwerken stimuleren, communicatie). De werkgroep en het projectbureau hielden de resultaten van de uitvoering in beeld middels een groot aantal monitors en evaluatiestudies. Op basis van de bevindingen werd bepaald wat er nodig was om de beleidsuitvoering te verbeteren. De monitoring van effecten had ook tot doel om scholen aan te sporen hun cultuureducatiebeleid verder te ontwikkelen. Scholen werden ingedeeld in drie cohorten. Binnen deze cohorten werd bekeken in welk scenario de scholen zich bevonden. Vervolgens werd in de jaren na de nulmeting gekeken op welke punten de scholen vooruitgang hadden geboekt. De projectorganisatie hanteerde een verspreidingsstrategie waarin intensiveren, stimuleren en verbinden centraal stonden. Het projectbureau was in de periode 2004-2007 zeer actief in bijeenkomsten in het hele land. In 2008 werd het projectbureau wegens de behaalde successen beëindigd. OCW heeft op kleinere schaal de kennisontwikkeling en verspreiding voortgezet (o.a. via de website www.cultuurplein.nl). Resultaten en doorwerking De verschillende evaluatie- en monitorrapporten geven een tamelijk nauwkeurig beeld van de effecten van het beleid, zowel kwantitatief als kwalitatief.25 Het kwantitatieve beeld is uitvoerig beschreven in de monitorrapporten van bureau Sardes.26 Een kwalitatief beeld met zoge24

Zie voor een uitgebreid overzicht: www.cultuurplein.nl Van der Vegt, A.L. (2009), Maakt de ICC-er verschil? Secundaire analyse van de Monitor Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs, Utrecht: Sardes. Grinten, M. van der, P. Hagenaars, K. Hoogeveen, C. Oomen, A.L. van der Vegt & T. IJdens (2008), Pegasus’ vlucht gevolgd. Cultuur en School 1997-2007: doelstellingen, onderzoek en resultaten, Utrecht: Cultuurnetwerk Nederland. 26 Hoogeveen, K & A.L. van der Vegt (2008), Cultuureducatie in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor regeling Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs, Utrecht: Sardes. 25

59


naamde ‘schoolportretten’ waarin leraren en leerlingen centraal staan, is beschreven in een studie van Bureau Konings Kunst. Uit de monitors van Sardes blijkt dat er positieve ontwikkelingen in gang gezet zijn. Enkele bevindingen: - Het percentage scholen dat cultuureducatiebeleid schriftelijk heeft vastgelegd in het schoolplan of in een cultuurbeleidsplan lag eind 2007 op bijna 50% en eind 2009 op bijna 75% (bij aanvang lag dit percentage op circa 18%). Dat betekent volgens de onderzoekers niet dat bij de andere helft van de scholen niets gebeurt; in de meeste gevallen is daar een beleidsstuk in ontwikkeling of zijn mondelinge afspraken tussen schoolleiding en docenten gemaakt. Een bepalende factor is de cultuurcoördinator. Waar een cultuurcoördinator is, wordt veelal ook een beleidsplan opgesteld. - Ruim 80% van de scholen had na vier jaar een cultuurcoördinator. Op 40% van deze scholen had de cultuurcoördinator de cursus interne cultuurcoördinator gevolgd. De voornaamste taak van de cultuurcoördinatoren is het selecteren en organiseren van culturele activiteiten, gevolgd door het vergroten van draagvlak voor cultuureducatie binnen de school. - De meeste scholen hebben inmiddels ambities geformuleerd, gebaseerd op de streefscenario’s uit het rapport Hard/t voor cultuur van de Taakgroep, maar zijn nog niet in staat gebleken om die te realiseren. Dat lijkt een zaak van langere adem. - Scholen zoeken meer dan voorheen samenwerking met andere scholen om activiteiten te organiseren, kennis uit te wisselen of te selecteren uit het aanbod van culturele activiteiten. - De hoeveelheid activiteiten op het gebied van cultuureducatie is toegenomen. - Hoewel het doel van de regeling was dat scholen zelf het cultuureducatieve aanbod in hun externe omgeving sturen op basis van hun visie, kiezen zij nog vooral uit het bestaande aanbod, verenigd in het ‘kunstmenu’ (overzicht van lokale/regionale activiteiten, vaak gecoördineerd door gemeente en/of provincie). De helft van de scholen neemt een ‘kant-enklaar’ kunstmenu af en ongeveer een derde past het aan naar eigen behoefte. Minder dan een kwart stelt en meerjarig programma samen, gebaseerd op hun eigen cultuureducatieve visie. - De bevordering van de deskundigheid van docenten krijgt weinig prioriteit. Ongeveer één op de drie scholen besteedt hier een deel van de subsidie aan. - De meeste scholen vinden het nog te vroeg om aan te geven dat de doelstelling van de regeling voor cultuureducatie is gehaald. Het is voor scholen ook lastig om de effecten van hun cultuureducatieve inspanningen ‘hard’ te maken. Daarbij speelt ook mee dat leerlingen nauwelijks beoordeeld worden op culturele activiteiten en de Onderwijsinspectie geen oordeel velt over de kwaliteit van het cultuureducatieve onderwijs. Sardes (2008), Cultuureducatie in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor regeling Versterking cultuureducatie in het primair onderwijs, Utrecht. Hoogeveen, K. & C. Oomen (2009), Cultuureducatie in het primair en voortgezet onderwijs. Monitor 20082009, Utrecht: Oberon/Sardes. 60


-

Vergeleken met de ambitiescenario’s van de Taakgroep is een lichte verschuiving te zien van scholen van scenario 1 (Komen & Gaan) naar scenario 2 (Vragen & Aanbieden) en onderdelen van scenario 3 (Leren & Ervaren). De verschuiving doet zich voor bij scholen die bij de start van het beleid te boek stonden als voorlopers, middenmoters en achterblijvers.

Sardes noemt op basis van de empirische bevindingen ook enkele aandachtspunten voor het beleid. Ten eerste wordt het zorgelijk geacht dat het aantal vakleerkrachten voor de kunstvakken in het primair onderwijs (vanwege financiële oorzaken) sterk is afgenomen. Ten tweede werd het nog grotendeels ontbreken van een doorlopende leerlijn als zorgelijk ervaren. Er is weliswaar meer aandacht gekomen voor de doorlopende leerlijn, maar die is nog maar op weinig plekken gerealiseerd. Ten derde blijkt uit de monitors dat de structurele samenwerking tussen culturele instellingen en het onderwijs de laatste jaren niet verder groeit. Intensievere samenwerking tussen scholen en culturele instellingen zou een kwaliteitsimpuls kunnen geven. De laatste monitor van Sardes concludeert met de opmerking dat wanneer de scholen zich blijven ontwikkelen in de richting die in gang is gezet, er reden is tot optimisme. Verwacht werd dat nog meer scholen komen met een visie op cultuureducatie, een cultuurcoördinator en een geoormerkt budget voor cultuur (opgebouwd uit de extra middelen vanuit de regeling, eigen middelen en (nieuwe) middelen van de gemeente). Dat kan vervolgens weer bijdragen aan de opbouw van een doorlopende leerlijn voor cultuureducatie. Een diepteonderzoek van Bureau Konings Kunst bij veertien basisscholen laat zien dat scholen het extra geld als een aanleiding zien om kunsten cultuurdoelen die zij in het verleden nastreefden weer op te pakken of om ze juist verder te integreren in hun onderwijsvisie.27 De onderzochte scholen zochten naar manieren om het geld niet ‘kwijt’ te raken aan eenmalige projecten. Ze besteedden het aan structurele zaken, zoals het aanstellen van een vakleerkracht voor kunstvakken of de aanschaf van apparatuur die ingezet wordt bij cultuureducatie. In de studie wordt een directeur geciteerd: ‘Als je succes wilt, heb je de mogelijkheid om subsidie aan te vragen.’ Volgens geïnterviewde schooldirecteuren en leraren brengt de regeling weinig extra werk met zich mee. Die laagdrempeligheid blijkt voor veel scholen een reden om subsidie aan te vragen, hoewel het uiteindelijke bedrag beperkt is. ‘Het bedrag is genoeg om cultuureducatie verder in de steigers te zetten’, aldus een van de geïnterviewde schoolleiders. De belangrijkste motivatie van een schoolteam om cultuur te integreren in de school, is het effect van cultuureducatie op de leerling. Op basis van interviews met schooldirecties en leraren constateren de onderzoekers van Konings Kunst: ‘De leden van het schoolteam zien andere capaciteiten en 27

Konings, F.E.M. (2006), Elke school is uniek. Schoolportretten; cultuureducatie in het primair onderwijs, Rotterdam: Bureau Konings Kunst. 61


kwaliteiten van leerlingen als deze cultureel actief bezig zijn. Volgens hen beleven leerlingen er plezier aan. Hierdoor functioneren leerlingen goed op school en krijgen leerkrachten een intensiever contact met ze. Cultuureducatie wordt door teams gebruikt om verbindingen tussen vakken te leggen, vakoverstijgend te werken. Scholen werken dan vaak met thema’s of verbinden aardrijkskunde en geschiedenis in wereldoriëntatie.’ 28

4.7

Analyse van de casus

We noemen enkele in het oog springend punten in de implementatiestrategie voor het cultuurparticipatiebeleid in het algemeen en het cultuureducatiebeleid voor het primair onderwijs in het bijzonder. We beginnen met enkele opmerkingen over het cultuurparticipatiebeleid in het algemeen. Uitvoering op afstand. Uitvoerende taken (subsidieverdeling, kennisnetwerken) zijn gedelegeerd aan uitvoeringsinstellingen en sectororganisaties. Zij leggen over de uitvoering van het beleid en de besteding van middelen verantwoording af aan de minister. Dat heeft niet alleen bestuurlijke of juridische redenen, maar ook inhoudelijke. De relatie tussen overheid en kunst/cultuur in Nederland is een gevoelige. Bestuurlijke afspraken tussen rijk, provincies en gemeenten. OCW, provincies en gemeenten hebben onderling afspraken gemaakt over de vormgeving en uitvoering van een deel van het cultuurparticipatiebeleid op lokaal niveau. Het rijk stelt middelen beschikbaar voor regionale en lokale cultuurplannen. Die plannen moeten aansluiten bij het rijksbeleid. Provincies en gemeenten matchen de rijksmiddelen met vijftig procent. De positie en rol van het Fonds voor Cultuurparticipatie is belangrijk voor de provinciale beleidspraktijk. Door de matchingssystematiek van rijksgelden is het mogelijk om veel activiteiten en initiatieven te financieren binnen de inhoudelijke keuzes die het Fonds in zijn beleidsplan heeft gemaakt. Het Fonds lijkt een stimulerende en sturende invloed te hebben op de provinciale beleidsuitvoering. Autonomie in de uitvoering door provincies en gemeenten. Als de regionale en lokale cultuurplannen zijn vastgesteld vindt de uitvoering en verantwoording over die uitvoering plaats binnen de eigen bestuurlijke gremia. Provinciale Staten en gemeenteraden controleren hun eigen bestuur. Daar is geen rol weggelegd voor OCW en het Fonds voor Cultuurparticipatie. De uitvoering van het cultuurparticipatiebeleid op lokaal niveau is in zekere zin kwetsbaar, omdat gemeenten en provincies in tijden van bezuinigingen hun middelen anders kunnen

28

Konings (2006), p. 15-16. 62


aanwenden. De uitvoering van cultuurplannen (en daarmee van het OCW-beleid) staat dan onder druk. Focus op projecten en subsidies, en op bereidwilligheid van partners. De uitvoering van het cultuurparticipatiebeleid berust voor een belangrijk deel op subsidies en projecten. De uitvoering en medewerking bij scholen en culturele instellingen berust op vrijwilligheid. OCW probeert met subsidies en professionele ondersteuning door sectororganisaties (die daarvoor ook subsidie ontvangen) scholen en culturele instellingen te ‘verleiden’ activiteiten te ontwikkelen die aansluiten bij het rijksbeleid. Bij de precieze vormgeving van die activiteiten wordt veel ruimte geboden. Hoe meten we of de implementatie succesvol is? Alle elementen uit het cultuurparticipatiebeleid zullen direct of indirect bijdragen aan de beleidsdoelstelling om cultuurparticipatie te vergroten, maar het is onduidelijk, ook voor OCW, in welke mate dat het geval is. Het is betrekkelijk eenvoudig outputcijfers in kaart te brengen (aantal maatregelen, verstrekte subsidies, deelnemers aan activiteiten, etcetera), maar het is praktisch onmogelijk om heldere outcome te definiëren. Het Sociaal en Cultureel Planbureau monitort wel de cultuurparticipatie van Nederlanders, maar er kan geen causaal verband worden gelegd met de effecten van het OCW-beleid. Het overheidsingrijpen is lastig te isoleren van andere factoren die van invloed zijn op cultuurparticipatie. Beleidsmaatregelen accumuleren, maar kunnen ook zonder elkaar. De OCWbeleidsmaatregelen vertonen nauwe samenhang: ze versterken elkaar en overlappen soms zelfs (cultuureducatie op lerarenopleidingen, interne cultuurcoördinatoren op scholen, etc.). Tegelijkertijd staan ze ook los van elkaar. Als een beleidsmaatregel minder goed uit de verf komt, vormt dit niet direct een bedreiging voor andere maatregelen. Analyse van de Versterking Cultuureducatiebeleid in het Primair Onderwijs Uit de verschillende onderzoeken naar doorwerking van het beleid ter versterking van de cultuureducatie in het primair onderwijs blijkt dat er sterke aanwijzingen zijn dat het OCWbeleid positieve effecten heeft gehad. Op méér scholen wordt cultuureducatiebeleid vastgelegd, er worden méér activiteiten georganiseerd en er wordt méér geparticipeerd in netwerken. Waar al positieve ontwikkelingen gaande waren, zijn er aanwijzingen dat deze door de regeling zijn versneld. Scholen hebben in de vragenlijsten en interviews zelf veelvuldig een verband gelegd tussen de ontwikkeling van het cultuureducatiebeleid en de maatregelen die zij zelf hebben genomen. Ook kan geconstateerd worden dat geld niet het enige is dat motiveert tot meer inspanningen op cultuureducatief gebied. Door het beleid van rijk, provincies en gemeenten heeft cultuureducatie meer status gekregen, wat vooral een steun in de rug is voor scholen die al langer intensiever met cultuureducatie bezig waren. De cultuureducatie is niet meer een extraatje dat 63


voortkomt uit het enthousiasme van de schoolleiding en enkele leraren, maar krijgt een vaste plek in het schoolbeleid. De OCW-implementatiestrategie was erg gericht op de organisatie- en proceskant, waardoor op dit punt een professionaliseringsslag is gemaakt. De keerzijde daarvan is dat er minder aandacht is gegaan naar de competentieontwikkeling bij leraren. Scholen hebben ook zelf weinig inspanningen verricht om de kunstzinnige vorming en culturele deskundigheid van leraren te bevorderen. Inmiddels bestaat bij OCW de indruk dat de inhoudelijke competenties van leerkrachten niet overal toereikend zijn om invulling te geven aan cultuureducatie.29 Het is ‘een vak apart’, maar het wordt in veel gevallen door dezelfde docenten gegeven. Een veel gehoorde klacht is bijvoorbeeld dat er veel minder gezongen of muziek gemaakt wordt in de klas dan voorheen. Deze ontwikkeling heeft ook te maken met de sterke (politieke) focus op taalen rekenonderwijs (o.a. in PABO’s) in de afgelopen jaren. Paradoxaal is hier dat het cultuuronderwijs hinder ondervindt van de accenten die in een ook in onderzoek beschreven casus zijn gelegd. Door meer nadruk te leggen op taalen rekenonderwijs, via de Kwaliteitsagenda, komt cultuureducatie in de problemen. Een belangrijke succesfactor lijkt het samenhangende geheel aan maatregelen. Scholen krijgen niet alleen subsidie, maar provincies en gemeenten zijn ook actief betrokken bij de ondersteuning van cultuureducatie in het primair onderwijs. Ook de cursus interne cultuurcoördinator, het kennistransferpunt www.cultuurplein.nl, een project als Kunstenaars in de Klas en pilots cultuureducatie op de PABO’s hebben bijgedragen aan de verankering van cultuureducatie in het primair onderwijs. Zo worden langs alle lijnen die mogelijk van invloed kunnen zijn op het in praktijk brengen van de doelstellingen rond cultuureducatie beperkte maar in optelling toch betekenisvolle prikkels gegeven. Veel kleine stimuli, langs verschillende lijnen, en op verschillende niveaus, kunnen in samenhang relatief grote gevolgen hebben. Tot slot is het belangrijk op te merken dat het OCW-beleid geen inhoudelijke doelstellingen kende, in die zin dat er geen opvattingen bestonden over wat er in het onderwijs inhoudelijk aan bod zou moeten komen. Het beleid is gericht op het verankeren van cultuureducatie in het primair onderwijs, zonder dat daarbij is vermeld op welk terrein onderwijs moet worden gegeven of wat daarmee wordt bereikt. De beleidstheoretische gedachte is dat met het verankeren van cultuureducatie de kerndoelen op het gebied van kunstzinnige vorming worden gehaald. Of dat gebeurt, wordt niet onderzocht, ook niet door de Onderwijsinspectie.

29

Opgetekend in een interview met enkele OCW-beleidsambtenaren. 64


5

Vergelijkende analyse

5.1

Inleiding

In dit vergelijkende hoofdstuk zullen de beide cases, die in hoofdstukken 3 en 4 zijn gereconstrueerd, eerst in verband worden gebracht met de meer theoretische verkenningen rond implementatie van hoofdstuk 2, en vervolgens met elkaar. Op grond van een analyse van de implementatieprocessen in de case Kwaliteitsagenda PO en de case Cultuurparticipatie en cultuureducatie zal eerst vastgesteld worden welke soort(en) implementatiestrategie(ën) het ministerie van OCW – te midden van andere partijen – volgt om de uitvoering van beleidsdoelen te beïnvloeden. Vervolgens zal worden vastgesteld of en hoe de beïnvloeding van beide implementatieprocessen in beide cases verschilt, en wat de effecten daarvan zijn. We zijn niet op zoek naar ‘de ideale’ strategie (want die bestaat niet), maar naar mogelijke strategieën, de keuzen voor of tegen strategieën in specifieke omstandigheden, en de relatieve voor- en nadelen. En misschien nog belangrijker: we zijn tevens op zoek naar hoe die mogelijke c.q. passende strategieën daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. De vraag is niet alleen, ‘wat is de goede strategie?’, maar ook ‘hoe doe je strategie?’

5.2

De cases en de theorie

Soorten implementatie De reconstructies van de beide cases laten zien dat de beïnvloeding van uitvoering op sterk verschillende wijzen gestalte heeft gekregen. In beide cases zijn wezenlijk verschillende implementatiestrategieën vast te stellen. In hoofdstuk 2 zijn vier soorten implementatie onderscheiden, op grond van de dimensies top down/bottom up, en gepland/emergent. Wanneer we deze dimensies gebruiken om de cases te plaatsen, dan kunnen we allereerst vaststellen dat de eerste case, Kwaliteitsagenda PO, een kwestie was van geplande, maar bottom up implementatie, dat wil zeggen participatieve implementatie. Via gerichte activiteiten is geprobeerd veldpartijen ‘mee te krijgen’ en te laten participeren aan de uitvoering van politieke doelen. Daarbij is qua sturingsmechanismen gebruik gemaakt van vormen van standaardisatie van kennis en deskundigheid, zij het getrapt (waarover zo meer). Daarbij speelde een aanpak van verspreiding een cruciale rol. Op nieuwe manieren is via overtuiging en gespreide deskundigheid geprobeerd scholen mee te krijgen in het verbeteren van taal en rekenen.

65


We kunnen vervolgens vaststellen dat de case Cultuurparticipatie een kwestie was van meer emergente, en bottom up implementatie, dat wil zeggen, interactieve implementatie. Via het overlaten van de uitvoering van intenties aan veldpartijen is geprobeerd instellingen tot andere acties te brengen ten dienste van meer cultuurparticipatie. Daarbij is gebruik gemaakt van wederzijdse aanpassing, die vooral via de geëigende bestuurlijke kanalen gestalte kreeg. Via al lang bestaande en gesedimenteerde uitvoeringsstelsels is geprobeerd beïnvloeding te plegen. Dat ging dus vooral gepaard met een aanpak van cumulatie: nieuwe maatregelen werden op bestaande maatregelen gestapeld. In het specifiekere beleid ter versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs was sprake van nieuw beleid. Met een strategie gericht op stimulering van cultuureducatie op scholen, netwerkontwikkeling rond cultuureducatie op lokaal niveau en kennisverspreiding zijn stappen gezet op een voor OCW tot dan toe onontgonnen terrein. Ook hier heeft een interactieve aanpak vorm gekregen. De implementatiestrategie vertoont gelijkenissen met die van de Kwaliteitsagenda, maar als het om de inhoud van cultuureducatie gaat blijft het ministerie (en ook het toezicht) meer op afstand dan bij taal en rekenen. Het specificeren van cultuurparticipatie via cultuureducatie maakt duidelijk dat het begrip van implementatiestrategie gelaagd is. Naarmate het beleid meer op hoofdlijnen wordt bekeken, is het lastiger om precies te zijn over ‘de’ strategie. De verspreidingsaanpak bij cultuureducatie maakt de werkelijke strategie als het ware pas duidelijk. Omstandigheden Dat betekent dat beide strategieën zich aan de onderkant van schema 1 uit hoofdstuk 1 bevinden. Dat past op het eerste gezicht bij de complexe omstandigheden in desbetreffende beleidsvelden: beide vraagstukken, zowel dat van de verbetering van taal en rekenen, als dat van cultuurparticipatie en cultuureducatie, zijn onhelder en potentieel conflictueus. Over hoe het er qua beleid en uitvoering voor staat, wat er is gebeurd, en wat er zou kunnen gebeuren, zijn uiteenlopende ideeën te ontwikkelen. Bovendien is de kans groot dat partijen het oneens zijn over voorgestelde aanpakken. Wat goede taalen rekenmethoden zijn, bijvoorbeeld, en waarom cultuurparticipatie nu precies noodzakelijk is, daarover verschillen de meningen. Ook meer institutioneel kennen de cases centrifugale krachten: er zijn veel instellingen betrokken, verhoudingen zijn constitutioneel (onderwijs) en bestuurlijk (kunst en cultuur) precair, er staan financiële en andere belangen op het spel, et cetera. Anders gezegd, het ministerie stuit op allerlei grenzen wanneer ze wil sturen. Wat beide cases ook gemeen hebben is dat er ondanks de complexiteiten wel helder gestuurd en afgerekend moet worden, althans in politieke en politiek-bestuurlijke zin. In de taal en rekenen casus blijkt dat bijvoorbeeld uit de nadruk die de Kamer en staatssecretaris leggen op verbetering en voortgang. Die druk is in de tweede casus, cultuurparticipatie, gematigder dan in de eerste. Het cultuurparticipatie- en cultuureducatiedossier is minder politiek gespannen of explosief dan de verbetering van taal en rekenen. Daar zit een ander verschil tussen beide cases aan vast, dat niet onbelangrijk is voor het beoordelen van de aanpakken. In de casus taal 66


en rekenen hadden betrokkenen ‘het maatschappelijk tij’ duidelijk mee. Er was veel politieke aandacht en urgentiebesef. De zorgen rond zwakke scholen en gebrekkig taal en rekenonderwijs, in combinatie met politieke en publieke zorgen rond scholen, bureaucratie en leraren, maakten dat de noodzaak om iets in een bepaalde richting te doen, welhaast onvermijdelijk werd. Het vraagstuk is al met al in bepaalde opzichten helderder en minder conflictueus dan het participatievraagstuk. Dat wordt gezien als ‘belangrijk’, maar niet als onmisbaar. Toch is in geval van de Kwaliteitsagenda ook welbewust inhoudelijk gestuurd, zij het op subtiele wijze. Via het duidelijk kiezen voor de ‘core business’ van scholen, het consistent uitspreken en uitdragen van commitment, en het sturen via experts en deskundigheid zijn niet alleen de plannen ontwikkeld en bijgestuurd, maar is ook helderheid en commitment gebracht. In de andere case, die van cultuurparticipatie en cultuureducatie, is minder inhoudelijk gestuurd, en is binnen zeer globale kaders veel aan veldpartijen overgelaten. Maar nogmaals, het maatschappelijk tij zette de boel ook minder onder druk. Bij taal en rekenen was de keuze voor inhoudelijke sturing misschien niet écht een keuze, maar eerder een onvermijdelijkheid: gegeven de druk was er ruimte en noodzaak om niet alleen randvoorwaarden te creëren, maar ook inhoudelijk richting en sturing te geven. Dit alles betekent niet dat de uitvoering in geval van cultuurparticipatie ineffectief is (in het geval van het cultuureducatiebeleid voor primair onderwijs zijn er zelfs aanwijzingen dat het beleid vrij effectief is geweest), en in geval van taal en rekenen effectief. Dat moet allemaal op langere termijn blijken, als het al duidelijk is vast te stellen. Het wil vooral zeggen dat de uitvoering in het eerste geval meer controleerbaar is geworden, ook in politieke zin, en dat het veld directer is verbonden met een collectieve ambitie. Cultuureducatie is of lijkt moeilijker grijpbaar en laat zich dan ook moeilijker in inhoudelijke termen ‘vangen’.

5.3

De cases vergeleken

Zoals aan het einde van de case hoofdstukken is gesteld, en hierboven kort is samengevat, worden beide cases door andere implementatiestrategieën gekenmerkt, waarbij verspreiding van kennis (Kwaliteitsagenda en cultuureducatiebeleid) en cumulatie van maatregelen (algemeen cultuurparticipatiebeleid) centraal stonden. Dat zegt op zich nog niet zoveel en dus zullen we preciezer moeten zijn over de verschillen en overeenkomsten. We doen dat hieronder door de verschillende mechanismen te bespreken die beide aanpakken als het ware gemaakt hebben. Om de analyse te verhelderen doen we dat nogal zwart-wit door het ene tegenover het andere mechanisme te plaatsen. ‘Core business’ versus bijzaak In geval van de Kwaliteitsagenda PO heeft het beleid zich direct gericht op de ‘core business’ van scholen, taal en rekenen. Dat betekent dat geen van de partijen het als bijzaak of luxe kon 67


beschouwen. Het verklaart deels waarom veel scholen zo bereidwillig waren om aan de Kwaliteitsagenda mee te doen. Daarin speelt misschien ook de idee van contrastwerking mee. Scholen zijn de afgelopen jaren zozeer geconfronteerd met de verruiming van taakopvattingen, via allerlei maatschappelijke opdrachten, dat het werken aan de kerntaken als extra welkom werd gezien. Bovendien zijn leerkrachten op zoveel manieren ‘afgehouden’ van hun kerntaak – althans, dat is het gevoelen – dat het sturen op inhoud als welkome afwisseling is beleefd. Dat betekent niet dat de implementatie een probleemloos proces wordt. Niet alle scholen doen automatisch mee, en er wordt – zoals bij andere taken – nog steeds genoeg geklaagd over coordinatieproblemen en administratieve lasten. In geval van Cultuurparticipatie, en ook voor cultuureducatie primair onderwijs, was er veel meer ruimte om de beleidsinzet als bijzaak te beschouwen. Cultuurparticipatie en -educatie zijn belangrijk, maar vooral op (langere) termijn, en de precieze betekenis hiervan is naar verhouding minder goed vast te stellen. In de loop van de afgelopen jaren zijn uiteenlopende interpretaties van participatie verdedigd, ook in politieke zin – bijvoorbeeld onder staatssecretaris Van der Ploeg – en die zijn niet onverdeeld enthousiast ontvangen. De van oudsher bewaakte institutionele afstand tussen ministerie en cultuurinstellingen draagt ook niet bij aan het direct omarmen van nieuwe beleidsideeën rond kunst en cultuur. Dit vraagstuk is misschien nog wel meer grillig dan dat van taalen rekenonderwijs. Bovendien raken de cases Kwaliteitsagenda en cultuureducatiebeleid elkaar op dit punt: gaat het in scholen voor primair onderwijs om taal en –rekenen en/of cultuureducatie? Uit de analyse blijkt dat binnen scholen afwegingen kunnen ontstaan tussen taal/rekenen enerzijds en bijvoorbeeld cultuureducatie anderzijds. Meer concreet kan de nadruk op taal en rekenen dat andere verdringen. Hoe vindt hierin binnen het departement afstemming plaats, als beide beroepen op scholen worden gedaan? De cases concurreren om aandacht, politiek en beleidsmatig, maar ook heel concreet in de klas. Sterk verhaal versus diffuse noodzaak In de casus Kwaliteitsagenda valt op dat gezorgd is voor een stevige inhoudelijke legitimering van de beleidsinterventies. Daarbij is behendig ingespeeld op politieke en maatschappelijke sentimenten rond de staat van het onderwijs. Het bestaan van ‘zwakke’ en ‘zeer zwakke’ scholen is onderkend, maar dat is voorzien van een positief getoonzet verhaal, waarbij goed presterende scholen minder presterende scholen zouden ‘optrekken’ en ze gezamenlijk het schoolniveau zouden verbeteren. De in beleidskringen welbekende ‘story of decline’ (cf. Stone, 1997), die de nadruk legt op de noodzaak van ingrijpen vanwege achteruitgang en verval (zoals vergrijzing, stijgende kosten, krimp, et cetera) werd aangevuld c.q. vervangen door een ‘story of hope’. Interventies werden gelegitimeerd met het oog op een kansrijke toekomst. Dat daarbij sterk geleund is op de overzeese ideeën van Michael Fullan heeft niet alleen de expertbasis versterkt (zie onder), maar het verhaal ook de nodige zwaarte gegeven. Fullans (vermeende) succes in diverse buitenlanden kon worden gebruikt om het Nederlandse gebied met 68


nieuwe principes – ‘close the gap, raise the bar, stimulate excellence’– te lijf te gaan. Dat diverse betrokkenen, variërend van de staatssecretaris, via beleidsambtenaren, tot intermediaire partijen en het veld zelf, zich daarmee verbonden voelden, versterkte het ontstaan van een zogenaamde discours coalitie (cf. Hajer & Wagenaar, 2003). Over de grenzen van organisaties heen vonden gelijkgestemden elkaar. Deze dynamiek is bij de casus Cultuurparticipatie en -educatie niet sterk aanwezig. Het gedeelde verhaal, mede gevoed door een duidelijke ‘bron’ (zoals Fullan) en partijen over grenzen heen verbindend, was er eigenlijk niet. Tegelijkertijd was er wel iets anders; namelijk een relatief breed gedeeld besef van docenten en scholen dat er ‘iets’ moet met cultuur, dat dat bijdraagt aan vorming van leerlingen en dat als er enigszins ruime voor is, dat er dan aandacht voor zou moeten zijn. De urgentie voor cultuur is niet groot, maar het basisbesef dat het ergens toe bijdraagt is wel breed aanwezig. Het verhaal is en was er in die zin altijd al, maar wordt door het beleid eerder getemd dan ondersteund; het beleid van OCW heeft er nieuwe ruimte voor gemaakt. Beperkte middelen konden zo een relatief groot effect hebben. Experts versus bestuurders Tot slot valt bij de casus Kwaliteitsagenda op dat welbewust op expertise en via deskundigen is gestuurd. De hoeveelheid geld die ten dienste van de uitvoering ter beschikking was gesteld was in relatieve zin beperkt, maar dat werd ruimschoots goed gemaakt door het expertise netwerk dat werd opgezet en aangewend. Via intermediaire eenheden, zowel binnen het ministerie als bij de PO Raad, en via beroepsverbanden van deskundigen, al dan niet opererend als ‘ambassadeurs’, werd geprobeerd om de kwaliteitsideeën over de vele scholen heen te verspreiden. De intermediairen zijn daarbij steeds relatief losgekoppeld geweest van de bestuurlijk verantwoordelijken, zoals het bestuur van de PO Raad. Scholen werden aan scholen gekoppeld voor die verspreiding (vooral de minder en beter presterende scholen), en kleine groepen scholen werden aan experts gekoppeld. Zo werd de participatie (in lijn van het participatiemodel uit figuur 2) gerealiseerd. Dat dit niet altijd even soepel ging hebben we ook laten zien. Tussen de stimulerende partijen ontstonden de nodige coördinatieproblemen; ideeën rond de verspreiding van kennis werden flink bijgesteld; los van de strategie van loslaten, moest er wel politiek gescoord kunnen worden; en scholen klagen over lastendruk. De casus Cultuurparticipatie daarentegen bleef meer een bestuurlijke exercitie. Via de geëigende (en al lang bestaande) bestuurlijke instanties werd geprobeerd om de ambitie van meer participatie te realiseren. Die ambitie werd in de bestuurlijke netwerken vertaald en (vaak wel, maar soms ook niet) verder gebracht. Anders gezegd, in tegenstelling tot de Kwaliteitsagenda werd niet gezorgd voor ‘bypasses’ rond bestaande bestuurlijke kanalen, maar werd via bestaande kanalen gestuurd. In het specifieke beleid voor cultuureducatie in het primair onderwijs zien we een genuanceerder beeld. Daar richtte OCW zich direct tot scholen met een subsidieregeling. In dit beleid gebruikte OCW verschillende kanalen: rechtstreeks middelen verschaffen aan scholen en daarnaast afspraken met decentrale overheden over flankerend beleid. 69


Een inherent aanwezig enthousiasme op de verschillende relevante werkvloeren deed vervolgens het werk. Beperkte investeringen maakten ruimte voor de op zich relatief overvloedig aanwezige enthousiasme en sympathie bij professionals. Zo heeft cultuureducatie een relatief breed bereik gekregen. Maar vanwege de nadruk op proces en organisatie is er weer minder aandacht ontstaan voor competenties en deskundigheden van leerkrachten.

5.4

Implicaties

Zoals gesteld, het voorgaande is geen definitieve analyse, laat staan beoordeling, in de zin van ‘dit is de beste strategie’. Ten eerste ging ook de casus Kwaliteitsagenda gepaard met de nodige fricties. Ten tweede ging ondanks de doorwerking van het kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld afgemeten aan bekendheid van het beleid op scholen, de doorwerking niet zo ver dat alle leerkrachten in klaslokalen daadwerkelijk anders gaan handelen. Ten derde zijn de effecten nog niet aangetoond; er is vooral gekeken naar procesresultaten. Zelfs als scholen en leerkrachten op andere manieren taalen rekenonderwijs gaan geven, is niet gegarandeerd dat taal en rekenen daadwerkelijk beter wordt. Deze fricties, en vooral de laatste twee, waren ook zichtbaar in de casus Cultuurparticipatie. De doorwerking is lastig vast te stellen, en of het participatie- of cultuureducatiebeleid daadwerkelijk tot een andere culturele ‘mindset’ en meer actieve kunstbeoefening leidt, is niet tot nauwelijks vast te stellen. Dat wil niet zeggen dat het omgekeerde waar is – het is net zo min vast te stellen dat het beleid niet tot breder cultuurbereik leidt. Vanuit het oogpunt van politieke verantwoording is dit echter een weinig bevredigende constatering. Los van de beoordeling bieden beide cases inzicht in hoe de uitvoering van beleid in complexe beleidsvelden te beïnvloeden is. De cases hebben namelijk gemeen dat het gelaagde beleidsvelden betreft, waarbinnen vele instellingen uiteindelijk bepalen wat er van omstreden beleid tot stand komt. Tussen beleidsmakers en uitvoeringspraktijken in instellingen opereren vele intermediairen, associaties en besturen (gelaagd). Het aantal scholen en kunst-en cultuurinstellingen is groot (veel). En kwaliteit en participatie zijn woorden waar niemand tegen is, maar die voor verschillende uitleg vatbaar zijn (omstreden). De cases maken duidelijk dat het beïnvloeden of bespelen van processen in die velden niet alleen met financiële middelen en langs bestuurlijke lijnen kan plaatsvinden. De hoeveelheid geld is beperkt, zeker om voor alle instellingen verschil te maken, en de bestuurlijke lijnen dempen vernieuwing af of sturen het flink bij, waardoor het genormaliseerd wordt. Vooral de casus Kwaliteitsagenda laat zien dat er andere mechanismen denkbaar zijn. Die mechanismen kunnen, als het om vormgeven en realiseren van implementatiestrategie gaat, gebruikt worden om richting andere cases handvatten te ontwikkelen om in geval van participatieve (en wellicht interactieve) implementatie. Grofweg treffen we de volgende drie soorten 70


interventies aan in de casus Kwaliteitsagenda, waarbij de kennisinterventie ook zichtbaar is in de cultuureducatiecasus: -

Narratieve interventies: het ontwikkelen van een aansprekend verhaal, het gebruiken van sterke termen, het overtuigen met veelzeggende cijfers. Kennisinterventies: het binden van experts, het verspreiden van best practices, het organiseren van coalities. Symbolische interventies: het politiek uitdragen van ambities, het organiseren van veelzeggende invloeden (zoals Fullan), de acties van ‘ambassadeurs’.

In de toepassing van deze mechanismen laat de casus zoals gesteld ook zien dat daarbij voortdurend relaties moeten worden gelegd tussen de kennis- en innovatielogica in het veld zelf, met nadruk op stimuleren, experimenteren en leren, en de politieke logica in Den Haag, met nadruk op aanspreekbaarheid, controleerbaarheid en de mogelijkheid om te ‘scoren’. Vooral dat laatste genereert de verleiding om langs bestaande bestuurlijke lijnen te sturen, terwijl die lijnen in geval van beleidsvernieuwing de beïnvloeding van implementatieprocessen eerder belemmeren dan bevorderen. Dat lijkt, als het om krachtige implementatie gaat, een kernspanning: hoe kunnen reguliere bestuurlijke kanalen en principes geaccepteerd én omzeild worden, zodat via veldpartijen betrokkenheid en beweging ontstaat? In het volgende hoofdstuk werken we de interventies, die in deze spanningsvolle context gestalte moeten krijgen, verder uit.

5.5

Slot

Ook al is het lastig om welbewuste en expliciete implementatiestrategieën aan te treffen, zeker in gecompliceerde politiek-bestuurlijke arena’s, toch worden expliciete keuzen gemaakt rond de uitvoering van beleid. De beide cases laten zien dat die keuzen soms welbewust zijn, of welbewust worden naarmate de tijd vordert, zoals bij de Kwaliteitsagenda, maar tevens dat die keuzen non-decisions kunnen zijn, dat wil zeggen, dat er niet voor gekozen wordt bestaande kanalen of aanpakken aan te passen. De cases laten ook zien hoe dat uitpakt. Vooral het in zekere zin omzeilen van bestaande bestuurlijke kanalen om vernieuwing mogelijk te maken, zoals in de casus Kwaliteitsagenda is gebeurd, lijkt een verstandige strategie om de veelheid aan instellingen (scholen) in gelaagde beleidsvelden tot ander gedrag te brengen ten dienste van (nieuwe) doelen. Anders gezegd, om in gelaagde en omvangrijke beleidsvelden de uitvoering van beleid te beïnvloeden, moeten de beleidsvelden zèlf worden beïnvloed. Via het beïnvloeden van de implementatiearena en het vormen van nieuwe implementatierelaties kunnen de uitvoeringspraktijken in instellingen worden beïnvloed. In het slothoofdstuk trekken we in deze lijn conclusies, en presenteren we aanbevelingen om implementatiestrategieën te verbeteren. 71


6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding

In dit rapport hebben we onderzocht wat de implementatiestrategie van het Ministerie van OCW is (of het ministerie een strategie heeft, of ze meerdere strategieën inzet), hoe deze zich over de tijd heeft ontwikkeld, en wat de doorwerking ervan is, dus of de strategie effect heeft. Het concept van de ‘implementatiestrategie’ staat daarbij voor de (bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen. Simpel gezegd staat daarmee de vraag centraal hoe het ministerie ervoor probeert te zorgen dat bepaalde beleidsdoelen worden gesteld en ontwikkeld, en vervolgens realiteit worden. Dat is een belangrijk vraagstuk, omdat het er in het openbaar bestuur uiteraard niet zozeer om gaat of er veel en goed beleid wordt gemaakt, maar om wat er vervolgens met dat beleid gebeurt in de praktijken waar het voor bedoeld is. En om de vraag wat er buiten datgene waarvoor het beleid bedoeld is gebeurt, want ervaring leert dat beleid evengoed onbedoelde en onverwachte effecten heeft. Overigens ligt hier een belangrijke buitengrens van het onderzoek: we onderzoeken nadrukkelijk niet of beleid ‘effectief’ was in de zin van dat het doel wat beoogd was is ‘bereikt’. Wij kijken op een ander niveau: zijn de partijen die volgens het beleid op een bepaalde wijze zouden moeten gaan handelen ook daadwerkelijk in beweging gekomen en is die beweging conform de bedoelingen én herleidbaar tot het beleid? Gebeurt er wat bedoeld was, in de meest letterlijke zin van het woord: doen de benodigde en geadresseerde actoren wat ze zouden moeten doen? In een tijdperk waarin beleid steeds meer in omvangrijke en complexe netwerken van uitvoerende partijen vorm krijgt – en waarin de druk om tot snelle en meetbare prestaties te komen vergroot is – lijkt dat een belangrijke kwestie. Meer dan ooit wordt op grote en kleine dossiers ‘daadkrachtig beleid’ gevraagd (bijvoorbeeld in de Kamer, in de samenleving en door groepen belanghebbenden), terwijl de samenleving en het veld waarin die daadkracht ontwikkeld en ontplooid zou moeten worden misschien wel meer beladen en ingewikkeld is dan ooit. De vraag en roep om daadkracht is groot, in een tijd waarin de mogelijkheden daartoe zeer beperkt en beperkend zijn.

72


6.2

Conclusies

Conceptueel: modellen en strategieën voor implementatie In onze literatuurverkenning hebben we de ontwikkelingsgeschiedenis van het denken over implementatie beschreven. Daarin wordt duidelijk dat in de theoretische modellen in de loop der jaren steeds meer aandacht ontstaat voor de problematische elementen in de relatie tussen de beleidsmaker en de beleidsuitvoerder. In de opeenvolgende theoretische modellen raken steeds meer onderdelen van het in de beginperiode tamelijk eenvoudige en enkelvoudige denken over implementatie geproblematiseerd. Daarbij ontwikkelt men steeds meer oog voor de belangen en agenda’s van uitvoeringsorganisaties (die niet perse één op één gelijkwaardig zijn aan die van de beleidsmaker) en de onhelderheid of onzekerheid van het vraagstuk en van het beleid (bedoelingen zijn niet vanzelfsprekend). Zo ontstaan modellen die bijvoorbeeld meer uitgaan van een bottom-up benadering van beleidsuitvoering en die de relatie meer tweezijdig invulling geven, als vorm van co-productie of zelfs het overnemen van beleidsproductie in en door uitvoeringspraktijken. In dit onderzoek hebben we de verschillende modellen bij elkaar gebracht en in verhouding tot elkaar gezet. Daarmee bieden we een theoretisch model wat niet zozeer vertelt hoe het feitelijk ‘gaat’, wat wel het doel is van de meeste modellen en theorieën, maar welke mogelijkheden aan de orde zouden kunnen zijn. Het laat de variëteit in vormen voor implementatie zien en biedt daarin ook ruimte voor strategische keuze. Zo kan het model kan gebruikt worden voor het beschrijven van implementatiestrategie zoals deze in gebruik is, maar kan ook benut worden als kader voor het denken over en ontwerpen van implementatie van beleid. Het model is dus niet prescriptief, in de zin van dat het één model aan gebruikers oplegt, maar schrijft wel handelingsopties voor door de variëteit in modellen en mechanismen zichtbaar en voor gebruikers hanteerbaar te maken. In onze aanbevelingen zullen we hier nader op ingaan. We onderscheiden vier implementatiemodellen, die met vier verschillende strategieën in praktijk gebracht worden: 1. Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top down via regels en toezicht uit. 2. Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van resultaten, en ze laat de uitvoering over aan het veld. 3. Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld gestalte (‘bottom up’), maar is er een duidelijk plan. 4. Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse aanpassing tot doelen en uitvoering te komen. Tabel 3 brengt de modellen en strategieën samen.

73


Belangrijk is om te markeren dat bij elk denken en spreken over strategie het onderscheid gemaakt moet worden tussen de bedoelde en formele strategie – bijvoorbeeld datgene wat op papier staat als ‘de strategie’ – en datgene dat in de praktijk feitelijk als strategie ‘blijkt’. Strategie wordt ten onrechte vaak te zeer ‘strategisch’, calculerend en gepland verondersteld. Strategie wordt niet alleen of vooral vooraf bedacht, maar blijkt in sterke mate ook uit het handelen in de loop van processen van – in dit geval – implementatie. Strategie is dan niet wat mensen of organisaties ‘hebben’, maar vooral iets wat ze doen. Het kan bovendien zijn dat wat ze in strategische zin doen afwijkt van datgene wat ze als strategie hebben gemarkeerd. De feitelijke praktische strategie wijkt dan af van datgene wat op papier als ‘de strategie’ benoemd en bekrachtigd is. De strategie als praktijk wijkt dan af van de strategie als/op papier. Maar het kan ook zo zijn dat er helemaal geen strategie op papier staat en dat uit een analyse van het handelen blijkt dat er steeds sprake is van een zelfde strategisch handelingspatroon wat te herleiden is tot een implementatiestrategie. Strategie als praktijk bestaat ook zonder strategie als/op papier. Deze manier van denken en redeneren over strategie als papier en/of als praktijk hebben we in hoofdstuk 2 aangestipt door de nadruk van Minztberg op ‘emergent strategy formation’ te bespreken. Tabel 3. Modellen en strategieën bij beleidsimplementatie Proces Gepland Emergent Hiërarchische implementatie Decentrale implementatie Top down

Toezicht, standaardisering Standaardisering van output (kavia regels ders) Participatieve implementatie Interactieve implementatie

Bottom up

Standaardisering van vaar- Wederzijdse aanpassing, samendigheden en kennis werking

Primaat

Het is niet mogelijk om op basis van literatuur of ons empirisch onderzoek uitspraken te doen over de beste manier van implementeren. Dat zou ook raar zijn. In tegenstelling tot wat in nogal wat handboeken over strategie wordt beweerd, is er volgens ons geen ‘one best way’ voor strategievorming te benoemen. Strategie moet bovenal contingent zijn. Passend bij de contouren van het probleem en de eigenschappen van de betrokken organisaties en mogelijk zelfs daarbinnen werkzame personen. De strategie voor implementatie moet volgens ons passen bij de aard van het vraagstuk en van de omgeving waarin het beleid moet landen. Omgeving is hier nadrukkelijk iets anders dan een verwijzing naar de doelgroepen waarop het beleid zich richt en de aard van de omstandigheden waarin zij verkeren. Het gaat daarbij ook – en in onderzoek naar implementatie misschien wel juist – om de organisaties, groepen of in74


dividuen die een rol hebben in de beleidsuitvoering. Het gaat in het geval dus niet zozeer om ‘leerlingen’ of ‘studenten’, maar om bijvoorbeeld docenten, schoolbesturen, kwaliteitsorganen, de onderwijsinspectie, koepels of gemeenten. Per dossier zal de relatie van het ministerie tot dergelijke groepen anders zijn en per geval zal een andere implementatiestrategie passend zijn. De conclusie van contingentie als criterium roept de vraag op waar dan bij het bepalen van passendheid naar gekeken moet worden: waar moet de strategie bij passen? Wat zijn belangrijke aspecten waarnaar gekeken moet worden? De beantwoording van die vraag is op veel manieren invulling te geven, maar volgens ons gaat het vooral om een tweetal elementen. Ten eerste gaat het om de mate van helderheid van het vraagstuk, of in veel gevallen om het gebrek daaraan. Is er rond een vraagstuk sprake van helderheid of van ambiguïteit (dat wil zeggen, meerstemmigheid)? Daarnaast gaat het om de mate van overeenstemming, of om het gebrek daaraan, dat wil zeggen de mate van conflict. In hoeverre is een vraagstuk omstreden? Vanuit de combinatie van deze twee elementen ontstaan inschattingen van de kansen die verschillende modellen bieden voor succesvolle implementatie. Naarmate beleid minder helder en meer conflictueus is, is de kans dat geplande en top down uitvoering succesvol is, bijvoorbeeld klein. Dat betekent niet dat in dergelijke gevallen top down opleggen onmogelijk is, dat is zelfs vrij gemakkelijk, maar wel dat de kans op implementatie volgens de plannen klein is. Dat kan overigens een bewuste strategie zijn van de beleidsmaker, bijvoorbeeld om ‘te zien wat er komt’ of omdat beleid vooral een symbolische bedoeling had en de uiteindelijke invoering ervan secundair is aan het ‘afspreken’ en afkondigen ervan. Een strategie voor handelen temidden van grote ambiguïteit kan zijn om van start te gaan met een plan, dat relatief strak gestuurd te doen, zodat er in ieder geval in het veld helderheid over de procedure ontstaat en er dus langzaam een verandering in de omgeving ontstaat. Ambiguïteit kan er door afnemen en vanuit het opbouwen van onderlinge ervaringen kan ook het conflictueuze karakter afnemen. Van daaruit ontstaat ervaring die tot bijsturing kan leiden. Wat lijkt op een strategie van linksboven – geplande en top-down implementatie – fungeert dan feitelijk als een start van een proces wat veel meer elementen van rechtsonder bevat – emergent en bottom-up. Zo zijn strategieën en instrumenten op verschillende en beweeglijke manieren in te zetten om beleid te implementeren. Dit onderzoek betoogt niet alleen dat strategieën dit type effecten en beperkingen hebben, maar vooral ook dat vanuit inzicht in dit type mechanismen voor beleidsmakers strategische ruimte ontstaan. Door de contingentie te begrijpen en te doorzien hoe hun handelen daarin doorwerkt kunnen ze meer gericht en misschien daarmee ook wel steeds meer gepland strategisch handelen. Al dan niet in combinatie met vormen van gericht inspelen op en benutten van de meer emergente elementen. Empirisch: een analyse van twee beleidscases Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn twee cases onderzocht: de casus Kwaliteitsagenda PO, met nadruk op de verbetering van taal en rekenen op basisscholen, en de casus 75


Cultuurparticipatie, gericht op het vergroten van participatie en publieksbereik in kunst en cultuur, met daarbinnen in het bijzonder aandacht voor de Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs. In beide gevallen bestonden er politieke wensen, die in gelaagde en conflictgevoelige beleidsvelden tot uitvoering moesten worden gebracht. In ons onderzoek hebben we ons gericht op de vraag hoe dat heeft plaatsgevonden - en of en hoe (!) die strategieën hebben gewerkt. Vanuit de notie dat strategie niet iets is dat organisaties hebben, maar dat strategie is wat organisaties doen, hebben we de strategie niet overgenomen uit beleidsdocumenten, maar hebben we ons gericht op wat er feitelijk is gebeurd. Beleidsdocumenten en expliciteringen van de strategie – bijvoorbeeld in ‘strategiedocumenten’ of specifieke beleidsnota’s – zijn daarin onderdeel van een analyse die breder is. We kijken niet naar welke beleidsdocumenten er waren, maar naar wat die documenten daarbuiten hebben gedaan en wat er als gevolg daarvan is gebeurd. In de casus Kwaliteitsagenda laten we zien dat binnen het Ministerie een duidelijk plan werd geformuleerd, dat echter niet zozeer direct via het ministerie of via de geëigende kanalen werd uitgevoerd, maar dat via een participatieve strategie de uitvoering op vele basisscholen is gaan beïnvloeden. Een gepland ontwerp, maar met invulling en invoering van bottom-up, zonder veel geld, maar wel met financiële ‘triggers’, en vooral met heel veel nadruk - ook politieke nadruk! – op de ‘core business’ van scholen. Daarbij is vooral ingezet op beleidsverspreiding. De Kwaliteitsagenda is benoemd als een zaak van ‘goed onderwijs’, maar vooral ook van kennis en deskundigheid van het personeel en van de instelling. Belangrijk daarin was ook dat het beleid werd ingebed in het denken van de door de Canadese goeroe Michael Fullan geïntroduceerde hervormingsprincipes voor onderwijs. Hierdoor zijn veel scholen op een indirecte manier aan de versterking van taal en rekenen gaan werken. Het beleid werd zodoende ‘van henzelf’ en de verdere verspreiding en verdieping van de ontwikkeling kwam vanuit het veld tot stand. Er werd een ‘sterk verhaal’ ontwikkeld, waar scholen niet aan voorbij konden. Dat verhaal is via kennisnetwerken verspreid. Veel scholen zijn in de afgelopen kabinetsperiode via ambassadeurs en adviseurs, die via enkele intermediairen – projectbureau Kwaliteit, PK, EDventure, Unit Kwaliteitsagenda – als mede via lokale netwerken geactiveerd. De Kwaliteitsagenda is niet uitgerold, maar heeft zich in het proces vanuit het veld ontrold. Dat betekent niet dat er maar iets gedaan werd, het Ministerie had wel degelijk een scherp idee van wat er moest gebeuren en welke richting het op moest. Bijzonder aan de casus van de Kwaliteitsagenda is vooral dat de instellingen vanuit indirecte mechanismen gingen meedoen, uit eigen overtuiging en (dus) met veel inzet en creativiteit, en dat er in het veld allerlei netwerken waren waarin instellingen en professionals hun goede ervaringen onderling konden uitwisselen. Zo ontstonden er dus gaandeweg het proces lerende maar indirect ook meer dwingende en borgende netwerken om de bedoelde beleidswijziging invulling te geven. De casus laat zien dat het daarbij niet alleen gaat om het formuleren van procedures, normen en standaarden, en goede financiële prikkels, om het netwerk van de grond te laten komen, maar dat het ook gaat om het bieden van een taal en van gedeelde sym76


boliek waarmee partijen zich tot elkaar kunnen verhouden en elkaar kunnen verstaan. Het gedachtegoed van Michael Fullan heeft voor dit soort talige en symbolische eenheid en enthousiasmering gezorgd; door inzichten en concepten voor het debat aan te reiken, maar ook de door de cruciale partijen in het veld het gevoel te geven dat ze onderdeel waren van een grote en fundamentele verandering in het onderwijs. De breuk met gevestigde patronen en praktijken is hier ontstaan door ‘echt iets nieuws’ te doen, vanuit een verhaal waarin het nieuwe niet als ‘bedreigend’ of ‘nieuwlichterij’ wordt gezien, maar langzaam is geworden tot iets dat een instelling en/of professional niet zou mogen missen. Deze aanpak moeten we overigens niet verabsoluteren, zoals we eerder hebben aangegeven. De verbetering van taal en rekenen werd niet alleen door dossiers en bestuurlijke partijen beinvloed, maar tevens door grotere maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden. De Kwaliteitsagenda had ‘het maatschappelijk tij’ mee, en speelde nadrukkelijk in op politieke en publieke opvattingen over de staat van het onderwijs in Nederland. In de casus Cultuurparticipatie is in het algemeen minder een breuk met het verleden te zien. Voortbouwend op eerdere pogingen om kunsten cultuurparticipatie te versterken is langs door de jaren heen ingesleten bestuurlijke kanalen geprobeerd om lokale implementatieactoren (gemeenten, scholen, kunsten cultuurinstellingen) tot nieuwe initiatieven ten behoeve van de bevordering van cultuurparticipatie te brengen. Soms is geheel nieuw beleid ontwikkeld, zoals in het geval van de Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs. Dat beleid werkt door in de letter, maar het is de vraag hoe dat daadwerkelijk doorwerkt tot in de geest. Er wordt door de verschillende actoren netjes volgens de afspraken gehandeld, men doet wat gezegd is, maar dat betekent niet dat de partijen die het beleid moeten uitvoeren/invullen zich tot het uiterste bewegen om in de geest van het beleid te handelen. Ze hebben de beleidskaders geïncorporeerd in hun handelen, maar er is verder weinig sturing op wat er gebeurt. Dat is expliciet niet bedoeld als een uitdrukking van teleurstelling of een beperkt bereik van het beleid. Specifiek voor het cultuureducatiebeleid voor primair onderwijs kunnen we zelfs stellen dat het beleid een groot bereik heeft en serieuze doorwerking heeft gehad. Het is een analytische opmerking die het onderscheid tussen beleid als letter en beleid als bedoeling aanmerkt. Het beleid wordt uitgevoerd, maar waarschijnlijk niet dieper gedragen. Uitvoerende partijen ‘doen het’, maar ze hebben het niet eigen gemaakt of zelfs ‘verinnerlijkt’. Dat laat overigens meteen ook fraai zien dat implementatieprocessen de verschillen tussen beide elementen zichtbaar maken: zelfs als iedereen doet wat volgens het beleid bedoeld was, bereikt het beleid mogelijk nog niet het bedoelde effect (en in de betekenis van dit onderzoek is het bedoelde effect dat alle actoren volgens de geest van het beleid handelen). De ene uitvoering is de andere niet, zo zouden we losjes kunnen concluderen. Deze casus toont op hoofdlijnen een zogenoemde cumulatieve aanpak (als uitwerking van interactieve implementatie) die zonder veel dwingendheid in praktijk is gebracht. Belangrijk daarbij is dat de mechanismen die voor een effectieve interactie-implementatie nodig zijn, 77


namelijk de interactie tussen beleidsmaker en uitvoerder, weinig langs de lijn van het beleid invulling krijgen. De interactie is tamelijk vlekkeloos en zonder al te veel interactie; zo groeit er niet zozeer ervaring, maar wordt het beleid min of meer zonder al te veel respons overgenomen. Het is een tamelijk serene interactie; een interactieve benadering, zonder veel wederzijds contact. Daarmee worden enkele potentiële baten van deze strategie niet benut. Zo wint het beleid niet door ervaringen van uitvoerende organisaties aan scherpte en het wordt nauwelijks door ervaringen uitvoeringservaringen verrijkt. Het beleid ‘is’ er, het wordt ‘gedaan’, maar dat doet vervolgens niet meer met het beleid zelf. Feitelijk is er in de praktijk vooral sprake van een wat los en indirect gestuurde uitvoering, met veel vrijheid voor uitvoerende partijen, maar zonder mechanismen die de invulling van die vrijheid op een hoger niveau benutten voor verbetering van het beleid. Dat leidt tot tevredenheid in zowel het veld als bij de beleidsmaker. De resultaten zijn niet slecht, in die zin dat de inspanningen gehaald worden en zich vanuit de doelgroepen in het veld nauwelijks klachten komen. De geruisloze implementatie van het beleid en de spanning tussen de letter en de geest van het beleid is mogelijk buiten de analyse van dit onderzoek wel betekenisvol. Het zegt iets over de inhoudelijke scherpte van het beleid. Beleid is per definitie selectief en politiek, wat betekent dat bij scherp beleid er op zijn minst fricties en enigszins verhitte debatten zouden moeten staan. Voorstanders en beneficianten zouden zich in positieve zin moeten roeren en zich bijvoorbeeld in coalities rond het beleid moeten verenigen. Terwijl tegenstanders en/of partijen die door het beleid niet begunstigd, benadeeld worden of geheel over het hoofd gezien worden zich bij scherp beleid zouden moeten roeren. Dat gaat over meer dan ‘voor’ of ‘tegen’, maar ook over ervaringen van gebruikers, analyses van kritische deskundigen en eventueel prikkelende bijdragen van personen of organisaties die met het beleid geconfronteerd worden. Het is de vraag wat dat betekent voor de beleidsinhoud. Die vraag wordt hier niet beantwoord, maar het is wel goed om deze overwegingen hier ook mee te nemen. Het is belangrijk om hier wel aan te geven dat ‘de casus binnen de casus’, cultuureducatie, een beeld laat zien wat hier wat van afwijkt. Het spreekt de eerdere conclusies niet tegen, maar laat wel zien dat op één niveau dieper/lager het draagvlak meer inhoud krijgt. Daar wordt de werkelijke implementatiestrategie als het ware tastbaar. Op het niveau van individuele scholen is men blij met het beleid wat enigszins ruimte maakt voor iets wat men zelf al inherent belangrijk vindt en vond. Hier worden individuele instellingen en professionals juist aangesproken (in de zin van ruimte die geboden wordt) om met cultuureducatie aan het werk te gaan. Dat leidt ertoe dat ze zich gaan inzetten en misschien wel meer doen dan vanuit kosten-baten afwegingen verwacht zou mogen worden. Het beleid ten aanzien van cultuureducatie maakt zo – bedoeld of onbedoeld – gebruik van een zeker enthousiasme wat in de basis aanwezig is. En zo kan relatief ‘klein’ beleid in zijn uitwerking meer zijn en gaat implementatie relatief vanzelf. Het feit dat het administratief nu ook kan maakt dat het in de instellingen ook gebeurt. Niet omdat het moet, maar omdat instellingen en individuele professionals graag de nodige aandacht aan cultuureducatie willen besteden. Ze doen het niet vanwege de midde-

78


len en afspraken, maar de afspraken en beperkte middelen maken mogelijk wat ze in zekere mate eerder al wilden doen maar niet konden. Opbrengsten: uitvoering is geen beleidsrealisatie Zo bezien lijkt de invoering van de Kwaliteitsagenda een succes te zijn, evenals het beleid gericht op de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs, maar die successen moeten niet verabsoluteerd worden. De beleidseffecten moeten nog blijken, wat we zien is dat er in het veld met een onwaarschijnlijke inspanning en enthousiasme aan de onderwerpen gewerkt wordt. Dat geldt zeker voor de Kwaliteitsagenda en in iets geringere mate ook voor cultuureducatie. Instellingen lijken veel meer te doen dan wat zonder de strategie te verwachten zou zijn. Dat zegt in ieder geval dat de implementatiestrategie en de combinatie van interventies die is ingezet voor deze cases goed werkt: actoren zijn aan het werk, in de geest van het beleid en doen dat met een zelfvoorzienend en grotendeels zelfgestuurd enthousiasme en inzet. Toch zijn er ook fricties en kwetsbaarheden. In het geval van de Kwaliteitsagenda is het bijvoorbeeld de vraag hoe politieke discontinuïteit (de val van een kabinet) de verspreidingsstrategie rond taal en rekenen gaat beïnvloeden.30 Politieke aandacht is nu een belangrijk thema, net als de vrijheid voor eigen invulling voor de instellingen en de professionals. Dat zij twee contextuele factoren die broos zijn en die rechtstreeks in verband staan met gevoelige debatten die ook nog eens vanuit veel meer arena’s dan de Kwaliteitsagenda alleen gevoed worden. Politieke urgentie is schaars en kan paradoxaal genoeg ook als gevolg van het succes van dit beleid afnemen. Het probleem is in de opvatting van politici al snel onder controle, ook omdat de successen vooral op het conto van hun voorganger komen. Beleidswijziging kan dan vanuit een politiek-bestuurlijke logica batig zijn, hoezeer het bestaande ook ‘werkt’. Ook de vrijheid van instellingen en professionals is kwetsbaar. Wanneer er op andere dossiers bijvoorbeeld zaken bij instellingen ‘mis’ blijken te gaan, dan kan dat meteen doorwerken in de mate van ruimte die instellingen in zijn algemeenheid – dus ook rond de Kwaliteitsagenada – wordt gegund. Bovendien was er in de afgelopen tijd sprake van coördinatieproblemen en klachten over administratieve lasten; de aanpak is relatief vrij, maar niet verblijvend. Deelnemende instellingen moeten aan veel informatieverplichtingen voldoen aan PK; PK legt op haar beurt weer verantwoording af aan OCW. Dat maakt de inspanning relatief kostbaar, en daarmee onder budgettaire druk kwetsbaar. Desalniettemin toont de Kwaliteitsagenda wél aan dat het ministerie in een complex veld – alleen al vanwege het enorme aantal basisscholen – tot nieuwe uitvoeringspraktijken kan komen: niet eens zozeer door de strakheid en eenvormigheid van het beleid en het uitvoeringsregime, maar juist door relatief veel vrijheid te laten en door de kracht van een sterk verhaal over de noodzaak en richting van het onderwijs. Niet strakke sturing, maar een sterk verhaal (en handelingsvrijheid) lijken in deze casus de ingrediënten 30

Overigens is inmiddels (september 2010) toegezegd dat de Kwaliteitsagenda wordt afgemaakt, wat betekent dat zij doorgaat tot 2011. 79


voor een relatief succesvolle en grootschalige implementatie van een ingewikkeld beleid, in een complex en zeer divers veld. Voor de casus Cultuurparticipatie geldt, zoals we al aangaven, op hoofdlijnen een ander verhaal. Het beleid is hier minder spanningsvol en minder ambitieus, maar het is ook minder ‘pijnlijk’. Zowel voor doelgroepen als de betrokken instellingen is het een prettige bijkomstigheid. Echt op scherp komen de belangen en verhoudingen in het veld niet te staan en daar waar er sprake is van potentiële conflicten zijn de partijen die in potentie een probleem hebben met het beleid vooral partijen die buiten de relatie met de beleidsmaker vallen. Zo hebben partijen die niet in aanmerking komen voor subsidiëring of ondersteuning uit het Fonds weinig mogelijkheden om hun ongenoegen kenbaar maken. De bron voor hun ongenoegen is immers dat ze niet in een relatie met de beleidsmaker komen te staan. En de omvang van het beleid is dusdanig dat de belangrijkste spelers in de sector steeds in meer of mindere mate baten van het beleid genieten. Het beleid organiseert dus relatief weinig oppositie en komt zodoende nauwelijks onder spanning te staan. De interactieve benadering heeft hier de onprettige interactie waarschijnlijk onbedoeld buiten de orde geplaatst. Deze context maakt het moeilijk om uitspraken te doen over de effectiviteit van de gekozen implementatiestrategie. Evidente tekorten worden niet zichtbaar, de implementatie verloopt volgens plan. Maar wat zegt dat over de achterliggende bedoelingen? Instellingen doen wat hen gevraagd wordt, handelen naar de letter van het beleid, maar het is de vraag of dat ook past in de geest van het beleid én leidt tot wat het beleid uiteindelijk wel beoogd had. Ten aanzien van cultuureducatie hebben we al betoogd dat de ontwikkeling toch iets anders is geweest. Hier is enig enthousiasme aangeboord, wat het beleid misschien wel meer heeft gemaakt dan het feitelijk is. Hier is de vraag vooral hoe duurzaam het enthousiasme is; niet omdat het aardig is dat professionals enthousiast zijn, maar omdat dat toch de primaire basis voor het succes is. Er zijn signalen dat het enthousiasme met de tijd wat is afgekalft, dat het meer geïnstitutionaliseerd is geraakt, en dus weer meer iets is geworden wat ‘erbij hoort’ of misschien zelf ‘moet. Zo kan over de tijd, met het normaler worden van de ruimte, de implementatie van beleid minder worden. De vraag is dan hoe beleid ‘fris’ blijft en hoe zaken als enthousiasme en betrokkenheid gekoesterd, hernieuwd en mogelijk zelfs geïntensiveerd kunnen worden. Dat zijn bovendien vreemde woorden in een beleidsanalytisch vertoog; aandacht voor de processen van implementatie, en de relativering van de vanzelfsprekend daarvan, maakt dergelijke elementen echter een volwaardig onderdeel van de analyse. Een andere kwestie is volgens ons ook de ‘drukte’ die in het curriculum voelbaar is. Interessant is dat de door ons onderzochte cases van cultuureducatie en de Kwaliteitsagenda concurreren. Het gaat om de benutting van schaarse tijd, waarbij aandacht voor taal en rekenen niet anders dan ten koste kan gaan van cultuur. Of van iets anders. Onderwijstijd is in die zin uiteindelijk altijd een ‘zero sum game’; het één gaat ten koste van het ander. Dat is voor OCW geen nieuws, maar het is mogelijk wel nodig om dat type afwegingen in het beleid nadrukkelijker een plaats te geven. Dit om waterbedeffecten in het onderwijs te voorkomen; drukken 80


op taal en rekenen leidt tot problemen bij cultuur, of bij andere disciplines. Onderwijs is uiteindelijk ook het verdelen van schaarste. Die notie zou meer specifiek kunnen worden.

6.3

Implementatiestrategieën en slimme mechanismen

Het onderzoek laat zien dat er verschillende implementatiestrategieën zijn, maar dat er binnen die strategieën ook enkele mechanismen zijn waarlangs verspreiding van het beleid vorm kan krijgen. Verspreiding is hier geen synoniem voor uitvoering. Verspreiding duidt op het steeds meer omzetten van beleid in uitvoeringspraktijken door partijen in het veld; beleid is er niet als het is afgekondigd, maar vindt langzaam zijn weg naar partijen en groepen in het veld. Het groeit aan, kalft af, breekt definitief door of ‘bloed langzaam dood’. Dat zijn dynamische processen, die veranderlijk zijn en waar het moeilijk is om te voorspellen hoe het verder zal gaan. Daar waar uitvoering tegelijkertijd abstract (wanneer is beleid eigenlijk uitgevoerd) en dichotoom (wel of niet) is, is verspreiding meer een uitdrukking van een proces wat gaande is. En dat gaande is, is moeilijk te extrapoleren naar toekomstige ontwikkelingen. Soms lijkt de start veelbelovend, met veel partijen die gepassioneerd meedoen en uitvoering die een heel eind op streek is. Maar dan gebeurt er elders iets, of blijken de voorwaarden of mogelijkheden tegen te vallen en valt de aandacht weg. Uitvoering is dan ver weg, ondanks de veelbelovende start. Of er komt een nieuw issue wat prominent op de agenda verschijnt en de aandacht overneemt. En wat betekent het in termen van uitvoering als heel veel of misschien zelfs alle bedoelde actoren een deel doen van het geheel van wat het beleid voor hen bedoeld had. Wordt beleid dan ‘uitgevoerd’? In ieder geval niet volledig, of misschien zelfs maar een beetje. Maar wel door allemaal? En steeds meer? Het denken en spreken over verspreiding leidt tot een meer dynamisch proces van uitvoering en implementatie en laat zodoende ook een meer genuanceerde beschrijving en begrijpen toe van de processen die daarmee gepaard gaan. De vraag die vanuit de casuïstiek en het denken over implementatiestrategie naar voren komt is hoe dergelijke processen van verspreiding door de beleidsmaker verder gestuurd kunnen worden. Hoe kan verspreiding versterkt en verstevigd worden? Beleid is ‘geïmplementeerd’ als alle partijen in het veld in de geest van het beleid handelen; dat betekent dat er aandacht moet zijn voor de vraag hoe het beleid bij al die partijen zo duurzaam en robuust mogelijk onder de aandacht gebracht kan worden. We onderscheiden hier een drietal op het eerste gezicht wat informele en zachte strategieën die in de casuïstiek echter relatief ‘hard’ zijn gebleken. Het zijn aanvullingen, of mogelijkerwijs kernpunten, naast de bekende interventies als verplichten en disciplinering door bijvoorbeeld het stellen van kaders, het benoemen van regels, het handhaven van normen, het stroomlijnen van professionele profielen en andere disciplineringstrategieën. Dat zijn, zo menen wij, in steeds meer complexe en gefragmenteerde beleidsvelden nog steeds mogelijke maar tevens minder effectieve interventies. Door ze te combineren met de drie ‘slimme me81


chanismen’ die we uit de casuïstiek afleiden kunnen meer effectieve strategieën voor verspreiding ontstaan. Allereerst wijst ons onderzoek op de kracht van narratieve sturing. Strategie is dan niet alleen wat een organisatie doet of heeft, maar vooral ook wat de strategie ‘zegt’. Verhalen gaan niet zomaar rond, maar worden gemaakt en wij vestigen de aandacht op de mogelijkheden die in goed gemaakte verhalen voor beleidsmakers besloten liggen. Het gaat dan om het ontwikkelen van een consistent en aansprekend ‘sterk’ verhaal, het gebruiken van sterke termen, en het overtuigen met veel- of zelfs ‘alles’ zeggende cijfers. Het sterke verhaal omvat aanleiding, urgentie én concrete handelingsopties ineen. Het laat zien waarom een bepaald onderwerp problematisch is, hoe het zover heeft kunnen komen, maar ook wat actoren – in dit geval bijvoorbeeld instellingen of individuele professionals – daar aan kunnen doen. Het problematiseert dus niet alleen, maar biedt juist ook handelingsrepertoire. Een dergelijk verhaal is altijd een combinatie van enerzijds ‘bewijs’ en een argumentatiepatroon, maar anderzijds vooral ook beeldend, betekenisvol en voor anderen reproduceerbaar. Het gaat er om dat niet alleen de beleidsmaker het over vertelt, maar juist dat actoren er zelf mee aan het vertellen slaan. De sturing bestaat dan vooral uit het ‘opmaken’ en ‘aanreiken’ van een verhaal waarmee het veld aan de slag kan, het steeds hervertellen van dat verhaal, maar ook vooral het organiseren en faciliteren van mogelijkheden en ‘plaatsen’ voor anderen om het verhaal aan elkaar door te vertellen en het te herhalen. Zo wordt het verhaal van het beleid in het proces steeds meer ‘waar’ en gaan instellingen en professionals het verhaal acteren. Beleid wordt dan vanzelfsprekend, zoals veel ooit omstreden wetten en beleidsveranderingen zich langzaam in het DNA van het openbaar bestuur als vanzelfsprekendheden en gegevenheden hebben genesteld. Niet voor niets worden de niet eens meer als verhaal herkende vertellingen tot de meest krachtige gerekend; het verhaal ‘doet’ het meest als ze niet meer als zodanig worden herkend. Een tweede mechanisme voor verspreiding is het sturen op en via kennis. Dat krijgt bijvoorbeeld vorm in het binden van experts, het verspreiden van best practices, en het organiseren van coalities, niet alleen tussen bestuurlijke partijen en veld, maar ook tussen uitvoeringsinstellingen (scholen) onderling. De beleidsmaker schrijft dan niet voor hoe het moet en wie er allemaal aan mee moeten doen, maar organiseert een proces waarin de kennis waaruit blijkt dat het zo kan en eigenlijk ook zou moeten beschikbaar is, zich uitbreidt, door ervaringen wordt gevoed en ‘mainstream’ wordt in het denken over het issue waarop het beleid zich richt. Dat betekent nog steeds niet dat de beleidsmaker, in dit geval het Ministerie, zelf allerlei onderzoek moet uitvaardigheden en zelf rapporten moet publiceren, maar kan ook de vorm hebben van het aanreiken en beschikbaar maken van structuren waarin of waarlangs kennisdisseminatie en verrijking kan plaatsvinden. Een portal voor het aanbieden van best practices door instellingen, het organiseren van expertbijeenkomsten en het zo nu en dan financieren van onderzoek of leerstoelen kan bijdragen aan het richten van het wetenschappelijke en professionele debat over een issue. De beleidsmaker discussieert niet expliciet mee en overtuigt 82


niet voortdurend andere partijen van zijn gelijk, maar organiseert de mogelijkheid van kennisontwikkeling die de beleidslijn onderschrijft en versterkt. Het derde mechanisme wat we onderscheiden is dat van symbolische sturing. Het gaat dan niet zozeer om concrete interventies, maar vooral om interventie gericht op beeldvorming. Denk daarbij aan het politiek uitdragen van ambities, het organiseren van veelzeggende invloeden (zoals de inzet van Michael Fullan), en de acties van ‘ambassadeurs’ die staan voor de zaak. De ambassadeurs bijvoorbeeld hebben nauwelijks formele status, maar ze zijn er wel: vanuit het veld, met betekenisvolle bijdragen, die het beleid bekrachtigen en uitdragen als een belangrijke positieve ontwikkeling. Zo verspreidt het beleid zich en krijgt het vaak ook letterlijk een gezicht. Symbolische sturing richt zich meer nog dan de beide voorgaande mechanismen op de beeldvorming en op de beleving van het beleid: ‘het is van ons’, ‘het is belangrijk’, ‘het is in beweging’, ‘het gaat om kwaliteit’. Steeds probeert de beleidsmaker een symbolische ordening aan te brengen in de beleving van uitvoerende partijen van het beleid, door de inzet van mensen of middelen die daartoe in staat moeten worden geacht. Michael Fullan draagt geen beleidsverantwoordelijkheid, maar hij is wel het gezicht van de Kwaliteitsagenda geworden, die het beleid zonder harde interventies een zekere dwingendheid heeft gegeven: ‘er moet iets gebeuren, dat kan ook en het gebeurt elders op de wereld ook’. Zo raakt het veld in de ban van een idee en verspreidt het beleid dat rond dat idee is opgebouwd, in ieder geval in de beeldvorming, zich snel en relatief effectief. Het moge duidelijk zijn dat een passende inzet van deze mechanismen in goed samenspel met de meer gegeven omstandigheden en randvoorwaarden moet worden gezien. Daarbij zullen vooral meer strategische antwoorden moeten worden ontwikkeld voor de volgende vragen: - Wat is het maatschappelijke en politieke klimaat? Welke verhalen en symbolen passen daarin? - Hoeveel tijd is er? Is er tijd en ruimte om kennis en inzichten via (nieuwe) netwerken te verspreiden? - Welke ruimte hebben instellingen? Op welke grenzen stuiten het ministerie en nadere publieke actoren, zoals de Inspectie, wanneer ze verandering voorstaan?

6.4

Tot slot

Dit rapport dient een discussie in de Kenniskamer van het Ministerie van OCW. Wij zijn van mening dat het aangrijpingspunten biedt voor verschillende debatten. De kern is wat ons betreft echter dat we menen dat reflectie dient plaats te vinden op de vooraf bedoelde/geëxpliciteerde én emergente implementatiestrategieën (wij geloven dat er verschillende zijn) die circuleren binnen het Ministerie. Niet zozeer om te komen tot ‘één nieuwe’ en ‘finale’ strategie, maar om te leren van de manier waarop die strategieën in de praktijk uitpakken. 83


En hoe gewenst ze zijn. We hebben laten zien dat strategieën in de praktijk altijd een uitkomst zijn van een interactie tussen gevestigde ingesleten patronen en beelden, en tussen nieuwe ideeën en noties over wat kan en zou moeten. Strategie is gelijktijdig een uitkomst van dat proces, maar geeft ook weer nieuwe voeding en vulling aan de interactie tussen die twee. Cruciaal is volgens ons niet dat er één goede strategie te benoemen is die altijd werkt. Belangrijker is om te komen te passende implementatiestrategieën, die passen bij het onderwerp, het veld en bij de situatie waarin het ministerie zelf – als beleidsmaker – verkeert. Zo kan een meer bewuste en doordachte implementatiestrategie ontstaan, die bijdraagt aan waar het uiteindelijk allemaal om begonnen was, het vergroten van de kansen op beleidsrealisatie. Succes is daarmee niet gegarandeerd, maar de kansen erop worden wel vergroot. Dat legt overigens veel extra verantwoordelijkheid bij beleidsmakers. Waar implementatieprocessen meer gericht en precies worden, is de noodzaak voor ‘goed’ en ‘passend’ beleid groter. De paradox van de beleidsimplementatie is misschien wel dat betere en scherpere implementatie de zichtbaarheid van de kwaliteit van beleid vergroot. Als meer van wat bedoeld werd ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt zoals bedoeld, dan moeten niet alleen de bedoelingen goed zijn, maar ook de achterliggende beleidstheorieën deugen. Zo legt verbeterde beleidsimplementatie onverwacht veel druk op de politieke, normatieve en analytische onderbouwing van beleid. Strategie, zo hebben we hier meerdere keren betoogd, is niet wat een organisatie heeft, maar wat een organisatie doet. Met dit rapport hopen we het gesprek over wat het Ministerie al heeft, en in de toekomst doet, op een passende wijze te hebben ingeleid. We zien uit naar wat er in het gesprek opkomt.

84


Literatuur

Algemeen Bakker W. & F. van Waarden (red.) (1999), Ruimte rond regels: Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken, Amsterdam: Boom Bekkers, V, H.J.M Fenger, V.M.F Homburg & K. Putters (2004), Doorwerking van strategische beleidsadvisering, Erasmus Universiteit Rotterdam DeLeon P. & L DeLeon (2002) ‘What ever happened to policy implementation? An alternative approach’, Journal of Public Administration Research and Theory, 12: 467-492 Fitz, J. (1994), ‘Implementation research and education policy: Practice and prospects’, British Journal of Educational Studies, XXXXII: 53-69 Hayer, M. & H. Wagenaar (red.) (2003), Deliberative policy analysis: Understanding governance in the network society, Cambridge: Cambridge UP. Hill, M. & P. Hupe (2002), Implemeting public policy, Londen: SAGE Hoogerwerf, A. (2003), Het ontwerpen van beleid, Alphen aan den Rijn: Kluwer Lipsky, M. (1980), Street-level bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation O’Toole, L. J. (2000), ‘Research on policy implementation: Assessment and prospects’, Journal of Public Administration Research and Theory, 20: 263-288 Matland, R.E. (1995), ‘Synthesizing the implementation literature: The ambiguity conflict model of policy implementation’, Journal of Public Administration Research and Theory, 5: 145–174 Mintzberg, H. (1983), Structure in fives: Designing effective organizations, Englewood Cliffs, NJ, US: Prentice-Hall Mintzberg, H. (1987), The strategy concept: Five Ps for strategy, California Management Review, Fall 1987: 11-24 Mintzberg, H. & J.A. Waters (1985), Of strategies, deliberate and emergent, Strategic Management Journal, 6 (3): 257-272 Noordegraaf (2004), Management in het publieke domein, Bussum: Coutinho (2e dr. 2008). Pressman, J.L. & A. Wildavsky (1973), Implementation, Berkeley: University of California Press Sabatier, P.A. & D.A. Mazmanian (1979), ‘The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives’, Policy Analysis, 5: 481-504 Smith, T.B. (1973), ‘The policy implementation process’, Policy Sciences, 4: 197-209 Stone, D. (1997), Policy paradox: The art of political decision-making, New York: Norton Yanow, D. (1996), How does a policy mean?, Washington: Georgetown UP

85


Casus Kwaliteitsagenda PO Ministerie van OCW (28 november 2007) Notitie ‘Scholen voor morgen. Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het onderwijs’, Den Haag ResearchNed: Vrielink, S., Hogeling, L. & Brukx, D. (juni 2009), Opiniepeiling Kwaliteitsagenda PO. Eindrapportage, Nijmegen http://www.minOCW.nl/actueel/nieuwsbrief/artikel/796/Scholen-voor-morgen--elke-schooltelt.html Kohnstamm Instituut (2009), Opbrengstgericht werken. Over de waarde van meetgestuurd onderwijs Inspectie van het Onderwijs (2009), De sterke basisschool. Definitie en kenmerken. Onderwijsraad (2008), Partners in onderwijsopbrengst. Naar een sterkere opbrengstgerichtheid in het primair en voortgezet onderwijs, advies. Beleidsreactie van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op het Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie van het Onderwijs Inspectie van het Onderwijs (2008), De staat van het onderwijs: Onderwijsverslag 2006/2007 Inspectie van het Onderwijs (2009), De staat van het onderwijs: Onderwijsverslag 2007/2008 Beleidsreactie Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (2008) Website PO Raad, Kwaliteitsagenda PO ‘Scholen voor morgen’ – elke school telt, 2009 BON (Beter Onderwijs Nederland), De PO Raad conferentie ‘scholen voor morgen’ een onthutsend verslag BON (Beter Onderwijs Nederland), Vakwerk, ledenblad vereniging BON, juli 2008 NRC Handelsblad (december 2009), Nieuwe taalen rekennorm zaait verwarring: opleiders voor basisonderwijs Commissie Leraren (Rinnooy Kan), LeerKRACHT Vennooy, K. (2001), Het verbeteren van basisscholen met slechte leerlingresultaten: een verkenning van de problematiek en van verbeteringsmogelijkheden, Amsterdam: CPS. Onderwijsraad (2006), Versteviging van kennis in het onderwijs: Verkenning

Casus Cultuurparticipatie Kunst van Leven, Ministerie van OCW, juni 2007 Cultuureducatie in het primair en voortgezet onderwijs, monitor 2008-2009, Ministerie van OCW Beleidsplan Fonds voor Cultuurparticipatie 2009-2012 Onderwijs in cultuur, Onderwijsraad, april 2006 Bulletin Cultuur en School, Ministerie van OCW, jan 2009 86


Cultuurbeleid in Nederland, Ministerie van OCW, 2007 Advies van Onderwijsraad en Raad voor Cultuur 2006 Pegasus’s Vlucht gevolgd. Cultuur en School 1997-2007: doelstellingen, onderzoek en resultaten (2008), publicatie van CNNL Basisinfrastructuur 1.0 2009-2012 van Raad voor Cultuur. Onderwijs in Cultuur, advies van de Onderwijsraad, 2006

87


Bijlage 1

Respondenten

Ministerie van OCW -

José Lazeroms (Directeur-generaal Primair en Voortgezet Onderwijs) Judith van Kranendonk (Directeur-generaal Cultuur en Media) Quirine van der Hoeven (Directie Kunsten) Rien Rouw (Directie Kennis) Tim Schokker (Directie Kennis)

Casus Kwaliteitsagenda PO -

Marsha Hamilton (plv. programmamanager unit Kwaliteitsagenda PO, ministerie van OCW) Roel Weener (projectleider PK) Annemarie Kaptein (directeur EDventure, projectleider Alle Scholen in Beweging) Christianne Mattijssen (voorheen programmamanager Unit Kwaliteitsagenda) Mark Weekenborg (voorheen werkzaam bij OCW op het terrein van de Kwaliteitsagenda, nu manager Onderwijskwaliteit/projecten bij de PO-Raad) Kete Kervezee (voorzitter van de PO-Raad) Carine Hulscher-Slot (projectleider Opbrengstgericht Leidershap, AVS) Jos Haagens (AVS) Anje-Margreet Woltjer (adviseur Taal en Rekenen PO-Raad)

Casus Cultuurparticipatie en Cultuureducatie -

Jos van Bussel, plaatsvervangend directeur Kunstconnectie Ans Buys, directeur Fontys Lerarenopleidingen, voorzitter ADEF Piet Hagenaars, directeur Cultuurnetwerk Nederland Jan Jaap Knol, directeur Fonds voor Cultuurparticipatie Ellen Koning-Vreecken, coördinator Actieplan Cultuurbereik, provincie NoordHolland Joost Kuggeleijn, directie Kunsten, ministerie van OCW

88


-

-

Hans Muiderman, voormalig directeur Koorenhuis Centrum voor Kunst en Cultuur, Den Haag, tevens voormalig projectleider Werkgroep Cultuureducatie Primair Onderwijs Robert Oosterhuis, onderzoekscoördinator DGCM, ministerie van OCW Jet de Ranitz, directeur Nederlands Dans Theater en voorzitter Jeugdcultuurfonds Tom de Rooij, directeur-bestuurder Kunstfactor Olga Smit, programmacoördinator Cultuurbereik, gemeente Rotterdam Paul Vogelezang, directeur Edu-Art Ap de Vries, directeur Vereniging Openbare Bibliotheken

89


Bijlage 2

‘Topic list’ voor interviews

1. Recapitulatie van de beleidsdoelen en -context: a. welke doelen heeft het departement geformuleerd? b. welke beleidsinstrumenten heeft het departement voorgesteld in de beleidsaanpak? c. welke maatschappelijke actoren/stakeholders zijn relevant geacht voor de beleidsimplementatie? (onderscheid naar ‘centrale actoren, bijv. koepelorganisaties, en lokale en uitvoeringsgerichte actoren) d. welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op punt 1a t/m 1c? 2. Verloop implementatieprocessen: a. hoe verlopen de implementatieprocessen in de praktijk? b. hoe zijn verantwoordelijkheden en taken door de implementatie-actoren opgepakt? c. hoe wordt de effectiviteit van de implementatieprocessen ervaren? d. welke lessen heeft het departement getrokken t.a.v. de implementatie? 3. Reconstructie van implementatiestrategie: a. is er zoiets als een OCW-implementatiestrategie? b. hoe zag de implementatiestrategie in deze casus eruit? door wie worden taken uitgevoerd? hoe vindt sturing en verantwoording plaats? c. hoe is het OCW-beleid naar het veld gecommuniceerd? hoe is het beleid en de implementatiestrategie ontvangen? d. in welke mate is sprake van: - verticaal primaat van sturing: sturingsmodel – hiërarchische sturing - verticaal primaat van sturing: decentralisatiemodel – sturing op kaders - horizontaal primaat van sturing: participatiemodel – samenwerking gericht op planvorming - horizontaal primaat van sturing: interactiemodel – evaluatie van beleid en uitvoering e. welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op punt 2a t/m 2d? 4. Doorwerking van implementatieprocessen: a. welke resultaten zijn geboekt met de implementatiestrategie? (focus op procesniveau, minder aandacht voor inhoud) b. welke onderdelen van de implementatiestrategie zijn succesvol en minder succesvol gebleken? c. hoe kunnen successen (of het ontbreken daarvan) worden verklaard? 90

Strategische sturing?

Recommend Documents