Sturing van Veiligheid Achter het stuur of vanaf de trekhaak?
MCDM-10 H.A.J. Foederer
0. Inhoudsopgave 0. 1. 2. 3.
Inhoudsopgave ................................................................................................. 1 Voorwoord ....................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................... 3 Inleiding .......................................................................................................... 4 3.1 Probleemstelling .......................................................................................... 5 3.2 Methode van onderzoek ................................................................................ 6 4. Theoretisch kader ............................................................................................. 7 4.1 Begrippen omtrent veiligheid, risico, effect, veerkracht en zelfredzaamheid ........ 7 4.2 Begrippen omtrent en mechanismen van sturing ............................................ 10 4.3 Verwachting omtrent effectieve sturing door de overheid op drie elementen uit de fysieke veiligheid .............................................................................. 19 5. Onderzoeksresultaten ....................................................................................... 22 5.1 Wijze van onderzoek ................................................................................... 22 5.2 Interviews/gesprekken ................................................................................ 22 5.3 Veldwerk ................................................................................................... 30 6. Synthese ........................................................................................................ 38 6.1 Verkeersveiligheid ...................................................................................... 38 6.2 Arbeidsveiligheid in de bouw ........................................................................ 40 6.3 Veiligheid consumentenvuurwerk .................................................................. 42 7. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................. 44 Literatuurlijst ...................................................................................................... 47
1.
1. Voorwoord Wie met de trein het station van Alkmaar noordwaarts verlaat ziet, terwijl de trein het Noordhollands kanaal kruist, aan de rechterhand op het Stadskantoor de spreuk “Van teveel spektakel wankel je allicht”1. Deze spreuk is in twee betekenissen een rode draad geweest tijdens het schrijven van deze scriptie. De Franse schrijver Guy Debord schreef in 1967 zijn boek La Société du spectacle (De spektakelmaatschappij) waarin hij de invloed van het geheel van elkaar napratende massamedia op de westerse maatschappij beschrijft. De meerderheid in de maatschappij laat zich gek maken door wat de media hen voorschotelt en denkt daardoor steeds minder zelf. Steeds weer nieuwe informatie beïnvloedt ons in dusdanige mate dat we onze eigen koers niet meer scherp in beeld hebben. Zo is het ook met deze scriptie gegaan. Mijn zoektocht naar de mogelijkheden voor de overheid om een sturende rol in veiligheid te kunnen spelen werd steeds weer door nieuwe informatie en inzichten verbreed waardoor ik bij tijd en wijle de draad geheel kwijt dreigde te raken. Uiteindelijk is het beperken van mijzelf in het alles te willen doorgronden daardoor voor mij de belangrijkste les geworden van dit onderzoek. Vastbesloten om deze scriptie klaar en ingeleverd te hebben voor het einde van 2008, heb ik het eerste concept geschreven in de zomervakantie van dat jaar. Daarna ontstond er zoveel spektakel in mijn beroepsmatige en persoonlijke leven dat ik op een wankel evenwicht terecht kwam waarbinnen het afmaken van de scriptie geen prioriteit meer kon hebben. Nu, zomer 2009, lijkt het spektakel weer enigszins uitgedempt en kan ik de draad weer oppakken en de scriptie verder afschrijven. Veel dank ben ik verschuldigd aan Marc Otten voor zijn begeleiding en stimulerende adviezen, maar ook voor zijn relativerende opmerkingen over wat belangrijk is in het leven. En zonder de onvoorwaardelijke steun en vertrouwen in de goede afloop van Marjolein was dit volstrekt onmogelijk geweest.
Alkmaar, augustus 2009 Henny Foederer
1
Lucebert
2.
2. Samenvatting De huidige maatschappij wordt steeds veiliger, maar de mensen daarin lijken zich steeds onveiliger te voelen. Is de overheid in deze nog wel in staat haar sturende rol op het gebied van de fysieke veiligheid effectief in te vullen, direct sturend van achter het stuur, of moet men dit maar overlaten aan de (georganiseerde) burger en marktpartijen, indirect sturend vanaf de trekhaak? Deze scriptie beschrijft de theoretische aspecten die met veiligheid en sturing te maken hebben en formuleert op basis daarvan verwachtingen ten aanzien van de mogelijkheden tot sturing op drie uiteenlopende terreinen binnen fysieke veiligheid: verkeersveiligheid,
arbeidsveiligheid
in
de
bouwsector
en
de
veiligheid
van
consumentenvuurwerk. Deze verwachtingen blijken voor al deze terreinen ruime sturingsmogelijkheden te bevatten die tot effectieve resultaten kunnen leiden. Op basis van interviews met betrokkenen uit de wetenschap en de overheid en veldwerk bij instanties die zich op de genoemde terreinen bezig houden met veiligheid worden vervolgens de geformuleerde verwachtingen gerelativeerd. Dan blijken de sturingsinspanningen van de overheid niet zo effectief te zijn als werd verwacht, vooral niet daar waar directe sturing op de inhoud (van achter het stuur) plaats vindt. Betere resultaten worden bereikt als, in samenspraak met andere actoren in het betreffende veiligheidsterrein, op een procesmatige manier (vanaf de trekhaak) gestuurd wordt. Samenhang in beleid en het zorgvuldig kiezen van de toe te passen sturingsmechanismen spelen daarbij ook een cruciale rol. De algemene aanbevelingen luiden dan ook dat de overheid er goed aan zou doen bij het bepalen van veiligheidsbeleid grote aandacht te geven aan de samenhang van dat beleid met al bestaand beleid op hetzelfde terrein en bij het kiezen van de toe te passen sturingsmechanismen de direct gedragsbeïnvloedende mechanismen nooit te veronachtzamen.
3.
3. Inleiding Sturing van veiligheid, achter het stuur of vanaf de trekhaak? Van oudsher heeft de overheid, zowel de centrale als de decentrale, een zeer belangrijke rol in de zorg voor een veilige samenleving. Zij deed dit onder andere door het stellen van regels en het bijbehorende toezicht en handhaving daarop. Maar ook de inrichting van het land en beschermende maatregelen tegen vijanden van buiten, waaronder ook het altijd aanwezig water, speelden daarin een belangrijke rol. Over het algemeen waren burgers redelijk gehoorzaam en voldeden zij braaf aan de door de overheid gestelde regels. Veiligheid was een redelijk “maakbaar” begrip. De laatste decennia is hierin echter een duidelijke kentering waar te nemen. Burgers zijn mondiger geworden. Men accepteert niet voetstoots het gezag van de overheid. Media spelen een belangrijke rol in het tonen van de effecten van onveiligheid. De belangentegenstellingen tussen milieu, economie en veiligheid worden scherper en groter. Bij rampen vraagt men zich direct af waar de overheid gefaald heeft en waarom er niet eerder door die overheid was ingegrepen. Het gevolg is dat de overheid zich veel nadrukkelijker dan voorheen de vraag moet stellen of men nog wel effectief kan sturen op veiligheid in de hedendaagse Nederlandse samenleving die, objectief gezien, steeds veiliger wordt, maar waarin men zich steeds onveiliger lijkt te voelen. Is het onbegonnen werk en moet men het maar overlaten aan de (georganiseerde) burger en marktpartijen (vanaf de trekhaak, indirecte sturing) of heeft de overheid nog wel degelijk invloed en eigen sturingsmogelijkheden (achter het stuur, directe sturing) en zo ja, waarin dan? Volgens Frissen2 kan de overheid weinig meer zelf doen en dient men het over te laten aan eerder genoemde partijen. Anderen, waaronder Helsloot 3 en Van Twist4, betogen juist dat er een andere benadering nodig is waarin de burger serieus genomen wordt en klassieke besturingsparadigma‟s verlaten worden om plaats te maken voor nieuwe innovatieve
manieren om het (nog immer aanwezige?) maatschappelijk beoogde
effect, een veilig(er) samenleving, te bereiken. Ik ben geboeid geraakt door dit dilemma en ben op zoek gegaan naar een aantal antwoorden daarop, waarbij ik mij beperkt heb tot een drietal aspecten binnen het terrein van de fysieke veiligheid.
2 3 4
Frissen, P.H.A., De lege staat (1999), Uitgeverij Nieuwezijds. Helsloot, I., Voorbij de symboliek (2007), Boom Juridische uitgevers Van Twist, M.J.W., interview d.d. 24-05-2008
4.
3.1 Probleemstelling
Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag, met bijbehorende subvragen, die ik bij mijn zoektocht gehanteerd heb luidt: “Welke sturende rol in fysieke veiligheid moet de overheid vervullen in een maatschappij die steeds veiliger wordt, maar waarin mensen zich steeds onveiliger lijken te voelen?” a. Hoe werkt de “veiligheids-beleidsketen” over het algemeen en zijn hierin zwakke punten te herkennen? b. Welke sturingsmechanismen staan de overheid daarbij ter beschikking en is aan te geven welke het meest effectief zijn? c. Kan deze sturende rol op een andere manier worden ingevuld en zijn hieraan voordelen verbonden? In de context van deze onderzoeksvragen speelt mee dat Veiligheid en Onveiligheid nauwelijks eenduidig te definiëren begrippen zijn. Afhankelijk bij wie (of welke groep) er naar gevraagd wordt, komt er een ander antwoord. Twee veelvoorkomende indelingen zijn daarin wel te maken: De indeling in sociale en fysieke onveiligheid en de indeling in subjectieve (gevoelde) en objectieve (waarneembare) onveiligheid. Daarbij valt op dat de begrippen veilig en onveilig niet complementair zijn. Niet “veilig” betekent niet automatisch “onveilig”. Op het terrein van de sociale onveiligheid, waar problemen in de openbare orde en criminaliteit de voornaamste veroorzakers van onveiligheid zijn, is er tussen de uitersten veilig en onveilig een breed middengebied waarneembaar waarin men zich niet veilig, noch onveilig voelt. Anders dan bij fysieke onveiligheid worden hierin geen “normen” voor veilig en onveilig gegeven. Kennelijk hanteert men daarbinnen eigen normen met (niet goed waarneembare) grenzen voor wat veilig of onveilig benoemd kan worden. Op het terrein van de fysieke onveiligheid, waar industriële risico‟s door gevaarlijke stoffen, het verkeer en brand belangrijke veroorzakers van onveiligheid zijn, is die scheidslijn tussen veilig en onveilig evenmin scherp te trekken. De normen voor groeps- of individuele risico‟s lijken objectief en meetbaar aan te geven wat als veilig bestempeld kan worden, maar niet-veilig betekent niet: onveilig. En daarnaast betekent “veilig” niet “risicoloos”. De beleving van risico‟s door de burger speelt daarin een belangrijke rol. En deze heeft weer een belangrijke invloed op het anticiperend 5.
gedrag van die burger. Een situatie als “veilig” bestempelen is daardoor ook risicovol geworden, want de burger anticipeert niet meer. Kortom, het is een complex vraagstuk.
3.2 Methode van onderzoek
Om de vragen te kunnen beantwoorden is in eerste instantie gebruik gemaakt van een uitgebreide literatuurstudie. De literatuurbundels van de MCDM-opleiding, MCDMscripties en diverse publicaties op het internet hebben waardevolle inzichten opgeleverd. Op basis van de theorieën daaruit is een verwachting geformuleerd ten aanzien van de sturingsmogelijkheden van de overheid op drie uiteenlopende aspecten van de fysieke veiligheid, nl. Verkeersveiligheid, Arbeidsveiligheid en Veiligheid van consumentenvuurwerk. Vervolgens heeft een zoektocht naar de inzichten van betrokkenen uit de wereld van de wetenschap en de overheid informatie opgeleverd over de manier waarop de overheid momenteel stuurt, kan sturen en volgens hen zou moeten sturen. Daarnaast is feitelijke informatie verzameld bij de belangrijkste organisaties die zich bezig houden met het bevorderen van veiligheid op de drie genoemde terreinen. De theoretische verwachtingen, de observaties van de betrokkenen uit wetenschap en overheid en de feitelijke manieren van sturing zijn met elkaar vergeleken. Daaruit zijn conclusies getrokken over de effectiviteit van de overheidssturing op de genoemde terreinen en zijn aanbevelingen geformuleerd om deze te verbeteren. Tijdens de literatuurstudie die ten grondslag ligt aan dit onderzoek, dook al snel een publicatie “Sturing van veiligheid?, Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend” 5, een uitgave uit 2006 van BMC, onder auspiciën van het platform Overheidssturing, op. De schrijvers hiervan, A. Cachet, C.L. Derickx en A. de Vos hebben hierin getracht aan te geven wat de mogelijkheden voor overheidssturing op het gebied van veiligheid zijn. De 22 conclusies van het rapport betreffen vooral bestuurskundige aanbevelingen en signaleringen, maar bieden weinig concrete handvatten voor het geven van sturing. Als resultaat van mijn zoektocht probeer ik een stap verder te gaan door het geven van concrete aanbevelingen die tot een effectievere, betere of meer geaccepteerde sturing van veiligheid leiden.
5
Cachet, A., Derickx, C.L. en De Vos, A., Sturing van veiligheid (2006), BMC
6.
4. Theoretisch kader Voor het theoretisch kader van dit onderzoek wordt een onderscheid gemaakt in begrippen die met veiligheid en met begrippen die met sturing te maken hebben. Vervolgens worden deze twee werelden met elkaar in verband gebracht en wordt een verwachting geformuleerd ten aanzien van de manier waarop de overheid sturing zou kunnen geven aan fysieke veiligheid.
4.1 Begrippen omtrent veiligheid, risico, effect, veerkracht en zelfredzaamheid
Veiligheid Veiligheid is evenals onveiligheid een vaag begrip en omvat een bijzonder breed terrein. Zelfs de beperking tot het terrein van de fysieke veiligheid laat een omvangrijk gebied achter. En dit heeft niet alleen betrekking op wat er werkelijk mis gaat (objectieve onveiligheid), maar ook op wat er mis kan gaan (risico) en op wat mensen als veilig of onveilig ervaren (subjectieve onveiligheid). Daarbij zijn de verhoudingen tussen objectieve en subjectieve onveiligheid en risico‟s steeds wisselend en afhankelijk van een groot aantal factoren als het specifieke onderwerp, maatschappelijke en sociaal-culturele context, tijd en plaats. Dit maakt het bijzonder lastig om tot een, voor deze studie, bruikbare “overall-definitie” van (on)veiligheid te komen. Beter hanteerbaar lijkt het om te spreken in termen van risico‟s en effecten. Deze zijn nl. maatgevend voor zowel objectieve als subjectieve veiligheid. Risico Adams6 citeert uit het rapport “Risk assessment” van de Royal Society7 uit 1983 de volgende definitie van risico: “Risico is de kans dat een bepaalde kwalijke gebeurtenis ofwel uit zichzelf plaatsvindt in een bepaalde periode, ofwel dat deze kwalijke gebeurtenis het resultaat is van een uitdaging
die
is
aangenomen.
Risico‟s
zijn
onderhevig
aan
de
wetten
van
kansberekening”.
6 7
Adams, J., Risk (1995) UCL Press Ltd. De onafhankelijke wetenschappelijke academie voor het Verenigd Koninkrijk en de landen in het Gemenebest
7.
De Royal Society definieert het aan risico gerelateerde begrip „schade‟ (of effect) als volgt: “.…een getalsmatige schatting van het verwachte nadeel of verlies dat gerelateerd is een kwalijke gebeurtenis ….. in het algemeen te beschouwen als een combinatie van kans en de omvang van het verlies. Schade is in de meeste gevallen uit te drukken als financiële kosten, het verlies in levens(verwachting) of het verlies in productiviteit, en dit is noodzakelijk voor getalsmatige exercities zoals kostenbatenanalyses of risico-batenanalyses”8. In termen van risico en effect valt een onderscheid te maken in objectieve en subjectieve risico‟s en objectieve en subjectieve effecten. Het is belangrijk deze hier uiteen te halen, hoewel ze middels de bekende formule: Risico = Kans x Effect aan elkaar verbonden zijn. Omdat het nl. in de beleving van de burger uitmaakt hoe groot een effect beleefd of ingeschat wordt, is de mate van en de manier waarop overheidssturing daarop plaats vindt, ook van belang. Met objectief risico wordt bedoeld dat wat door kwantitatieve risicoanalyses berekend kan worden. Subjectief risico is de manier waarop een individu of groep tegen een risico
aankijkt.
Tussen
beide
bestaat,
alleen
al
door
het
kansaspect,
een
onoverbrugbare kloof. In risicoanalyses speelt het kansaspect een dominante rol en in de beleving van het publiek telt dit aspect nauwelijks mee. De term “objectief “ moet hierbij overigens met de nodige omzichtigheid gebruikt worden, want strikt objectief (echt meetbaar) is risico namelijk nooit. Adams illustreert in zijn boek Risk 9 de relativiteit van risico door de risicothermostaat te introduceren. Risico‟s reageren op iedere poging om het te meten en zijn daardoor constant in beweging. Adams noemt dit “de dans van de risicothermostaten”. Objectivering van risico wordt steeds ingewikkelder. Objectief en subjectief effect Met objectief effect wordt bedoeld dat wat voorspelbaar als effect op zal treden. Subjectief effect is wat er door een individu of groep als effect verwacht wordt. De kloof tussen beide is hierbij veel minder fundamenteel dan bij risico het geval is en wordt voornamelijk bepaald door actuele kennis van de effecten die op kunnen treden bij een gebeurtenis. Ook hierin mag de term objectief zeker niet als absolute waarheid gebruikt worden. Het is namelijk maar hoogstzelden het geval dat een gevolg van een ongewenste gebeurtenis exact te voorspellen valt en dat die kennis ook aanwezig is bij de drager van het risico.
8 9
In “Risk assessment” (1983), Royal Society Adams, J., Risk (1995), UCL Press Ltd.
8.
Kwetsbaarheid, veerkracht, coping capacity en zelfredzaamheid Blaikie, Cannon, Davis en Wisner zien in 1994 risico als de optelsom van gevaar en kwetsbaarheid. Kwetsbaarheid wordt daarbij gedefinieerd als: “De eigenschappen van een persoon of een groep, in termen van theoretische capaciteit, om te anticiperen op, om te gaan met, weerstand te bieden tegen en het herstellen van de impact van een natuurramp of –gevaar”10 De genoemde anticipatie beïnvloedt ook de omvang van de risico‟s en dus de kwetsbaarheid. Ook als risico‟s bekend zijn bij de risicodrager zullen deze diens gedrag beïnvloeden. Door de introductie van de begrippen veerkracht en coping capacity wordt de objectivering van risico een schier onmogelijke aangelegenheid. Wildavsky11 brengt een verband aan tussen veerkracht en “trial and error”. Hij stelt dat het aannemelijk is dat veerkracht afhankelijk is van het aantal “trial and errors” en daardoor niet constant is, maar verandert in de tijd. Naarmate er meer “trial and errors” zijn geweest, neemt de veerkracht toe en dit beïnvloedt de mate van risico weer. “Coping
capacity”
staat
voor
de
mate
waarin
men
kan
omgaan
met
de
omstandigheden bij een ongewenste gebeurtenis. Hierin zit een passieve component, lijdzaam toezien, en een actieve component, zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid is daarbij gedefinieerd als: Alle handelingen die door burgers verricht worden: a. ter voorbereiding op ongewenste gebeurtenissen b. tijdens en na ongewenste gebeurtenissen om zichzelf en anderen te helpen de gevolgen van de ongewenste gebeurtenis te beperken12. Omdat zelfredzaamheid het effect beïnvloedt, worden risico‟s dus ook beïnvloed. Aan de mogelijkheid om risico‟s te objectiveren lijkt nu zeker een eind te zijn gekomen. Niet voor niets spreekt de Royal Society in een rapport van 1993 over “cultureel denkbeeld” om risico te duiden. Ook Douglas13 en Wildavsky beschreven dat risicoperceptie niet plaats vindt in een sociaal vacuüm, maar dat sociale en culturele processen een belangrijke rol spelen in hoe mensen risico‟s interpreteren.
10
Blaikie, P., Cannon, T., Davis, I., en Wisner, B., At Risk: Natural Hazards, People's Vulnerability and Disasters (1994), Routledge 11 Wildavsky, A., Searching for Safety (1988), Transaction Publishers 12 Wildavsky, A., Searching for Safety (1988), Transaction Publishers 13 Douglas, M. en Wildavsky, A., Risk and Culture (1982), University of California Press, Berkely
9.
De onderlinge samenhang en (wederzijdse) invloed van deze begrippen op elkaar zijn in onderstaand model weergegeven. Zelfredzaamheid
+
Gevaar
+
-
+
Risico
Effect
+
+
-
-
Anticipatie
-
Kwetsbaarheid
+ : vergroot - : verkleint Kennelijk is risico dus een subjectief begrip, weliswaar met enkele, min of meer objectiveerbare elementen, maar waarbij de beleving van de risicodrager over ernst en omvang van het risico, de “risicoperceptie”, de belangrijkste factor is. Als de overheid wil sturen op veiligheid dient daarmee dus uitdrukkelijk rekening gehouden te worden.
4.2 Begrippen omtrent en mechanismen van sturing Sturing en beleid zijn aan elkaar verwante begrippen met een onduidelijke scheidslijn. Onder sturing wordt hier door mij verstaan: het beïnvloeden van het eigen handelen en het handelen van anderen in een gewenste richting. Die gewenste richting is vervolgens beschreven in het beleid. Beleid is volgens Hoogerwerf14 de uitkomst van een beleidsproces dat hij beschrijft als het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Het wordt gekenmerkt door onderling samenhangende handelingen, wederzijdse beïnvloeding tussen de betrokken factoren en actoren en een opvolging van gebeurtenissen met een herkenbaar verloop. Een beleidsproces wordt in gang gezet door een gebeurtenis of omstandigheid die als problematisch wordt ervaren. 14
Hoogerwerf, A (red). Overheidsbeleid; een inleiding in de beleidswetenschap, (1993), Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn
10.
Voor het analyseren van een beleidsproces verdeelt Hoogerwerf 15 het in een zevental deelprocessen: 1. Agendavorming: zorgen dat een probleem de aandacht krijgt van publiek en/of beleidsbepalers; 2. Beleidsvoorbereiding:
probleembeschrijving
en
-analyse
en
het
vervolgens
bedenken, beargumenteren en formuleren van een beleid; 3. Beleidsbepaling: het nemen van beslissingen; 4. Beleidsuitvoering: de toepassing van de gekozen beleidsinstrumenten; 5. Beleidsevaluatie: beoordelen van de inhoud, het proces, de beleidsprestaties en de beleidseffecten; 6. Terugkoppeling: verwerken van de evaluatie-uitkomsten in bijsturing van het beleid of het beleidsproces; 7. Beleidsbeëindiging: staken van een gevoerd beleid. Bij de terugkoppeling (6.) kan het beleidsproces ook een cyclisch verloop krijgen. De processen 4, 5, 6 en 7 maken feitelijk deel uit van “sturing” die doelgericht en direct is. Voor
veiligheidsvraagstukken
met
een
(ingeschat)
“single-issue”-karakter
en
(vermoede) beperkte afhankelijkheid van de actoren in het accepteren en uitvoeren van
het
beleid
lijkt
deze
(inhoudelijke)
benadering
een
goed
werkbare.
Veiligheidsvraagstukken zijn echter veelal “multi-issue” van aard. Voor het realiseren van beleid is vaak een groot aantal verschillende acties op velerlei terrein nodig om tot het gewenste resultaat te leiden En deze zijn sterk afhankelijk van de medewerking van een groot aantal actoren. De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‟t Veld beargumenteren in Procesmanagement (2002)16 dat in dit soort situaties juist het toepassen van procesmanagement in tegenstelling tot de inhoudelijke aanpak belangrijke voordelen biedt. Het verwerven van draagvlak, het reduceren van inhoudelijke onzekerheid, het verrijken
van
de
probleemdefinities
en
de
–oplossingen,
het
verkrijgen
van
transparante besluitvorming en het depolitiseren daarvan, zijn de belangrijkste argumenten om tot een procesaanpak te besluiten. Bij multi-issue vraagstukken past dus bij uitstek een procesaanpak en een interactieve wijze van beleidsvorming. De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‟t Veld beschrijven in Procesmanagement (2002) de verschillen tussen de inhoudelijke aanpak en de procesaanpak middels het volgende schema:
15
16
Hoogerwerf, A (red.). Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek (1998), Samson, Alphen aan den Rijn De Bruijn, H., Ten Heuvelhof, E. en In ‟t Veld, R., Procesmanagement (2002), Academic Service
11.
Inhoudelijke aanpak
Procesaanpak
Kernelement van de analyse, voorafgaand aan het ontwerp
Een inhoudelijke analyse van de problematiek
Kernelement van het ontwerp
Een inhoudelijke oplossing voor de problematiek
Wat is het probleem ?
Wordt zoveel mogelijk inhoudelijk aangegeven. Is dus bij de start van de besluitvorming rondom een concreet project bekend Na afloop van het ontwerpproces: het kan blijken dat het ontwerp in onvoldoende mate wordt geaccepteerd Veel inhoudelijke regels en enkele procedurele regels voor omstandigheden die vooraf niet in te schatten zijn
Een analyse van de betrokken partijen, hun belangen, machtsmiddelen en opvattingen Een beschrijving van het proces, dat moet leiden tot oplossing van de problematiek Is bij de start van een proces bekend, maar kan gedurende het besluitvormingsproces veranderen Voorafgaand aan het ontwerpproces: acceptatie van proces en procesregels kost tijd
Belangrijkste probleem rondom acceptatie Type beslisregels
Rol van de “verandermanager”
Veel procedurele regels en enkele inhoudelijke regels voor onderwerpen, die ongeacht de aard van het project bescherming verdienen - Architect: maakt een - Procesarchitect: zet de hele inhoudelijk ontwerp procesbenadering op - Manager: draagt zorg voor - Procesmanager: organiseert invoering inhoudelijk de concrete ontwerp afwegingsprocedures - Hoeder van een beperkt - Hoeder van een beperkt aantal procedurele aantal inhoudelijke randvoorwaarden randvoorwaarden
Belangrijk is ook om te constateren dat in de procesaanpak de inhoud niet meer direct gestuurd wordt, zoals in de inhoudelijke aanpak, maar indirect. Hierdoor ontstaat over het algemeen een veel grotere acceptatie van de inhoud, ook als die strijdig is met de primaire uitgangspunten van actoren. Door betrokken te zijn (en te blijven) bij de totstandkoming van de inhoud is men genegen enkele van de eigen uitgangspunten opzij te zetten ten gunste van het algemeen belang (en het uiteindelijke resultaat). In de procesaanpak met zijn indirecte sturing is ook sprake van veel interactiviteit tussen partijen. Pröpper en Steenbeek beschrijven interactiviteit in beleidsvoering als: “een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de
12.
voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie van beleid te komen” 17. Zij introduceren daarin de onderstaande “participatie-ladder” om een onderscheid te maken tussen interactieve en niet-interactieve beleidsvorming.
Participatie Bestuursstijl
Rol participant
Bestuur vraagt van participant
Bestuur geeft aan participant
Wisselwerking komt tot uitdrukking in
Grotere eigen verantwoordelijkheid en slagvaardigheid
Ondersteuning (tijd, geld, kennis, deskundigheid, materiële hulpmiddelen)
Ondersteuning die wordt aanvaard
Wel interactief
Faciliterende stijl
Samenwerkende stijl
Delegerende stijl
Open participatieve stijl
Initiatiefnemer
Samenwerkingspartner
Evenwichtige inbreng
Evenwichtige inbreng
Binding aan gemeenschappelijke en open besluiten, afspraken en handelingsplannen
Medebeslisser
Beslissing: gesloten besluit, alsmede 'commitment' eraan
Beslissingsmacht binnen randvoorwaarden
Besluit waarin beide partijen worden gehonoreerd
Oordeel: open advies
Open vraagstelling (over probleemdefinitie en oplossingsrichting)
Uitwisselen van alternatieve concepties, probleemdefinities en oplossingsrichtingen
Gesloten vraagstelling (over probleemdefinitie en oplossingsrichting)
Uitwisselen van visies en argumentaties
Adviseur
Niet-interactief
Gesloten participatieve stijl
Consultor (geconsulteerde)
Oordeel: gesloten advies
Open autoritaire stijl
Doelgroep van onderzoek of voorlichting
Kennis / informatie over gedrag, houdingen en opvattingen
Informatie en voorlichting
Afstemmen van (onderzoeks) vragen en en boodschap op doelgroep
Gesloten autoritaire stijl
Geen
Niets
Niets
Niets
17
Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D.A., Bestuurskunde, jaargang 7, nr. 7 p. 292-301
13.
Met name de mate van openheid is het belangrijkste criterium om te bepalen of er sprake is van interactiviteit in het beleidsproces. Niet alleen inhoudelijke openheid in de formulering van probleem en beleid, maar zeker ook transparantie in de procesgang en openheid voor actoren spelen hierin een rol.
Sturingsmechanismen Als de overheid wil sturen op veiligheid is allereerst belangrijk om vast te stellen welke mechanismen de overheid heeft waarmee zij kan sturen. Traditioneel zijn deze te onderscheiden in voorwaardenscheppende mechanismen (inrichting van de omgeving, wet- en regelgeving) en gedragsbeïnvloedende mechanismen (belonen, bestraffen, uitleggen). Daarbij zijn de voorwaardenscheppende mechanismen feitelijk ook (maar indirect) gedragsbeïnvloedend. Deze raken ook één van de kerndilemma‟s in de politieke afwegingen omtrent veiligheidsbeleid, want zij hebben betrekking op beperkingen van rechten en vrijheden. Zo staat b.v. het inrichten van de omgeving door het aanwijzen van overloopgebieden voor hoog water op gespannen voet met de rechten en vrijheden van eigenaren van deze gebieden en is beperking van de snelheden op autowegen door wet- en regelgeving tegen het zere been van de “sportieve” automobilist. De direct gedragsbeïnvloedende mechanismen van de overheid zijn Belonen, Bestraffen en Uitleggen. Zonder objecten waar zij aan zouden moeten grijpen, zijn ze echter redelijk betekenisloos. Op het gebied van sturing van veiligheid kan deze context gevormd worden door de drie (basis)sturingselementen die in het bevorderen van veiligheid een rol spelen. Dit zijn: Techniek (alle technische aanpassingen die een grotere veiligheid teweeg brengen, b.v. autogordels, airbags, valbeveiliging etc.); Regelgeving
en
Handhaving
daarop
(alle
wettelijke
regelingen
om
veiligheid te bevorderen, b.v. het telefoneerverbod in de auto, draagplicht van autogordels etc.); Gedrag (stimuleren en bevorderen van veiliger gedrag door b.v. voorlichting over het veilig afsteken van vuurwerk). Elk van deze drie elementen levert een eigen bijdrage aan bevordering van veiligheid en er zijn overlappen waar zij elkaar aanvullen en versterken.
14.
Schematisch:
REGELGEVING / HANDHAVING
TECHNIEK
GEDRAG
Interessant hierbij is het om te kijken naar de raakvlakken tussen de elementen van sturing en de middelen die de overheid (maar ook anderen) voor sturing ter beschikking staan. Hiervoor wordt het volgende schema geïntroduceerd:
Techniek
Regelgeving/
Gedrag
handhaving Belonen Bestraffen Uitleggen
A
B
C
D
E
F
G
H
I
Per raakvlak is uitgewerkt hoe dit gekenschetst zou kunnen worden en zijn voorbeelden gegeven van manieren die de overheid, maar ook anderen, hierbinnen ter beschikking staan. A: Belonen – Techniek: Stimuleren van veiliger oplossingen Overheid: - investeringssubsidies t.b.v. onderzoek naar veiliger oplossingen - belastingbeperking voor toepassingen die veiliger zijn Anderen: - korting premie brandverzekering bij toepassing rookmelders B: Belonen – Regelgeving / handhaving: Stimuleren van leven volgens de regels Overheid: - nauwelijks mogelijkheden, wordt van iedereen verwacht Anderen: - brancheorganisaties kunnen een belangrijke stimulerende rol vervullen
15.
C: Belonen – Gedrag: Stimuleren veilig gedrag door positieve prikkels Overheid: - toestaan van vrijheden (minder regels) Anderen: - b.v. bonus-malus regeling bij autoverzekeringen D: Bestraffen – Techniek: “Slechte” techniek tegen gaan Overheid: - vestiging technisch onveilige fabriek niet toestaan / moeilijker maken Anderen: - extra premie inbraakverzekering bij onvoldoende beveiligingsmaatregelen E: Bestraffen – Regelgeving / handhaving: Indirect beboeten (van gedrag) Overheid: - budgetkorting bij niet nakomen prestatiecontract politie t.a.v. handhaving Anderen: - alleen bestraffing (van gedrag) bij handhaving eigen regels mogelijk F: Bestraffen – Gedrag: “Slecht” gedrag tegen gaan Overheid: - alleen via boetes of ernstiger straffen Anderen: - via “schandpaal-effect” (media) - via b.v. bonus-malus regeling bij autoverzekeringen - fout gedrag “bestraft” zichzelf (ziekenhuisopname) G: Uitleggen – Techniek: Gedragsbeïnvloeding om veiliger techniek toe te passen Overheid: - voordeel / besparing technisch veiliger oplossingen laten zien - groot: effect Maaslandkering in simulatie tonen - klein: effect snelle waarschuwing door rookmelder tonen Anderen: - producenten tonen effect technische middelen H: Uitleggen – Regelgeving / handhaving: Begrip kweken voor opgelegde beperkingen Overheid: - voorlichting over de doelen van regelgeving Anderen: - brancheorganisaties kunne hierin een rol vervullen I: Uitleggen – Gedrag: Werven en stimuleren Overheid: - bevorderen anticipatie (crisis.nl) - bevorderen veerkracht - bevorderen zelfredzaamheid - verminderen kwetsbaarheid Anderen: - vuurwerkcampagne Consument en Veiligheid - BOB-campagne tegen alcohol in het verkeer van 3VO
16.
Op basis van het bovenstaande kan gesteld worden dat er op zich ruim voldoende mogelijkheden ter beschikking zijn van zowel de overheid als andere organisaties om te kunnen sturen op veiligheid. De mate waarin deze sturing effectief is, is afhankelijk van het terrein waarop de sturing betrekking heeft en van de mogelijkheden en bereidheid om deze middelen in te zetten. Vooral daar waar het gaat om de combinatie van middelen die door de overheid samen met andere partijen ingezet moeten worden om effect te bereiken (in een procesmatige aanpak) is deze bereidheid tot samenwerking en versterking van elkaars inspanningen cruciaal. Hierbij is het ook van belang te beseffen dat sturing (het beïnvloeden van het eigen handelen en het handelen van anderen in een gewenste richting) van veiligheid dus ook direct sturing op gedrag betekent, zowel van de stuurder als van de gestuurde. Omdat risico een subjectief begrip is en omdat sturing vooral gaat om het beïnvloeden van gedrag van anderen (in directe of indirecte zin), is het van belang te kijken naar de mechanismen waarmee deze beïnvloeding van gedrag mogelijk zijn. Dit lijkt een lastig te realiseren opgave, maar dat het wel degelijk mogelijk is wordt onder andere beschreven in een aantal theorieën over beïnvloeding van het gedrag van mensen. Een van de meest bekende is de Theorie van Gepland gedrag van Ajzen 18 (1988, 1991). Het doel van deze theorie is het verklaren en voorspellen van gedrag. Volgens Ajzen is de beste manier om gedrag te voorspellen een rechtstreekse vraag naar de intentie van een persoon om zich al dan niet op een bepaalde manier te gedragen. De intentie om gedrag wel of niet uit te voeren wordt beïnvloed door de houding t.o.v. dat gedrag, subjectieve norm(en) en de verwachte beheersing van dat gedrag. Schematisch:
HOUDING T.O.V. HET GEDRAG
SUBJECTIEVE NORMEN
GEPLAND GEDRAG (INTENTIE)
GEDRAG
VERWACHTE GEDRAGSBEHEERSING
18
Ajzen, I. The theory of planned behaviour, (1991). Organizational Behavior and Human Decision Processes, 50, 179-211.
17.
Volgens Ajzen wordt menselijk gedrag geleid door drie soorten van overwegingen en zijn deze cruciaal in omstandigheden waarin het gedrag van mensen moet worden veranderd of beïnvloed: 1. Gedragsovertuigingen. Dit zijn overtuigingen over de waarschijnlijke gevolgen van het gedrag en leiden tot een gunstige of ongunstige houding ten opzichte van het gedrag. Bij de verwachting dat het gedrag een positief gevolg zal hebben, ontstaat een positieve houding ten opzichte van het gedrag en andersom. 2. Normatieve Overtuigingen. Dit zijn overtuigingen over hoe (voor die persoon belangrijke) anderen vinden dat een persoon bepaald gedrag wel of niet moet vertonen, gekoppeld aan de wens van die persoon om te voldoen aan de verwachtingen van die belangrijke anderen. Belangrijke anderen zijn personen wier voorkeur voor gedrag op dit punt belangrijk is voor een persoon. Het is wat iemand dénkt over hoe belangrijke anderen zullen reageren als hij het gedrag gaat vertonen. 3. Overtuigingen
ten
aanzien
van
de
beheersing
van
het
gedrag.
Dit
zijn
overtuigingen over hoe moeilijk of makkelijk het is om bepaald gedrag te vertonen. Hierbij spelen de aanwezigheid van factoren die het gedrag kunnen faciliteren of kunnen belemmeren uiteraard een belangrijke rol. In combinatie, leiden de houding ten opzichte van het gedrag, de subjectieve normen en de verwachting over beheersing van het gedrag, tot de vorming van een “voorgenomen gedrag”. In het algemeen zal, als de houding en de subjectieve norm gunstiger zijn, de verwachte beheersing groter zijn en de bedoeling van de persoon om het gewenste gedrag te vertonen sterker moeten zijn. Als de betreffende persoon dan ook nog in de gelegenheid is om het gedrag te vertonen, zal dat in veel gevallen ook gebeuren. Bijvoorbeeld: het “voorgenomen gedrag” om vuurwerk af te gaan steken wordt bepaald door de houding van een persoon ten opzichte van het afsteken (het is leuk, mooi, spannend, wellicht gevaarlijk), de verwachtingen van diens omgeving (ik kan niet achterblijven in mijn vriendengroep, het is stoer om vuurwerk af te steken en iedereen doet/kan het) en of het makkelijk of moeilijk is om het te doen (aansteker erbij en het werkt). Het gevaarsaspect van vuurwerk speelt hierin dus een ondergeschikte rol. Uiteraard zijn er ook verschillende andere theorieën die ingaan op gedrag en gedragsverandering. Het gaat te ver om deze allemaal hier te behandelen. Belangrijk is om te beseffen dat gedrag in veel gevallen een keuze is en dus niet vooraf vast staat (b.v. als direct gevolg van een verbod). Daarmee is gedrag dus te beïnvloeden in
18.
een gewenste richting en zou het dus ook een belangrijk deel uit moeten maken van de sturing van de overheid op fysieke veiligheid.
4.3 Verwachting omtrent effectieve sturing door de overheid op drie elementen uit de fysieke veiligheid
Fysieke veiligheid is een te omvangrijk en gedifferentieerd terrein om een algemene generieke verwachting te formuleren over effectieve sturing van de overheid hierop. Daarom is een keuze gemaakt voor drie uiteenlopende aspecten van die fysieke veiligheid waarna per aspect een, op het theoretisch kader gebaseerde, verwachting is geformuleerd over de mate waarin de overheid hierop effectief sturing kan geven. De drie gekozen aspecten zijn: 1.
Verkeersveiligheid
2.
Arbeidsveiligheid in de bouwsector
3.
Veiligheid van consumentenvuurwerk
Verkeersveiligheid De stuurbaarheid van dit terrein lijkt voor de overheid eindeloos. De overheid heeft een stevige vinger in de pap waar het gaat om toepassing van technisch veilige vervoersmiddelen, kan allerlei regels stellen en daarop handhaven en kan door middel van belonen, bestraffen en uitleggen het gedrag van verkeersdeelnemers in ruime mate beïnvloeden. Partners hierin zijn beroeps- en belangenorganisaties, zoals ANWB, 3VO, Eigen VervoersOrganisatie (EVO), Transport en Logistiek Nederland (TLN), maar b.v. ook de automobielindustrie. Deze hebben, hoewel de aanvliegroutes soms verschillen, uiteindelijk eenzelfde belang in de verkeersveiligheid: Een zo veilig mogelijk verkeer. Toch is, als het effectiviteit van de sturing afgemeten wordt aan het verloop van het aantal verkeersslachtoffers (doden en gewonden), een soort van natuurlijke ondergrens waarneembaar die niet doorbroken lijkt te kunnen worden Arbeidsveiligheid in de bouwsector Sturingsmogelijkheden zijn volop aanwezig. Er is ruim voldoende regelgeving om toepassing van technisch veilige arbeidsmiddelen af te dwingen, er is ruime regelgeving over gedrag wat arbeidsveiligheid moet borgen. Handhaving daarop kan in principe plaats vinden en door middel van belonen, bestraffen en uitleggen is het gedrag van arbeiders te beïnvloeden. Partners hierin zijn m.n. beroeps- en belangenorganisaties van werkgevers en werknemers. Ook hierin staat een gedeeld belang voorop: De arbeidsplaats moet een veilige werkomgeving zijn.
19.
Veiligheid van consumentenvuurwerk Ook hierin zijn ruime mogelijkheden aanwezig om te kunnen sturen. Er is regelgeving over de veiligheid van consumentenvuurwerk, zowel over de veiligheid van het vuurwerk zelf als over de opslag, verkoop en afsteken van vuurwerk. De overheid heeft de mogelijkheid hierop te handhaven en door middel van belonen, bestraffen en uitleggen kan het gedrag van de consument zeker beïnvloed worden. Partners zijn hierin moeilijker voor de hand liggend. Belangenverenigingen van consumenten, maar ook van de leveranciers van het vuurwerk hebben eenzelfde belang waar het gaat om de veiligheid: Vuurwerk mag geen slachtoffers maken. Het belang van de individuele consument staat hier echter haaks op, deze wil stoer doen met mooi en spannend vuurwerk! Worden deze noties geprojecteerd op de sturingsmogelijkheden zoals opgenomen in de tabel op pagina 15. dan ontstaat het volgende beeld: Verkeersveiligheid
Belonen - Techniek
Arbeidsveiligheid in de
Veiligheid
consumen-
bouw
tenvuurwerk
Stimuleren veiliger
Stimuleren gebruik
Nauwelijks sturing
vervoersmiddelen
veiliger gereedschap en
mogelijk
hulpmiddelen Belonen – Regel-
Meer toestaan als men
Meer toestaan als men
Meer toestaan als men
geving/Handhaving
zich aan de regels houdt
zich aan de regels houdt
zich aan de regels houdt
(Keurmerk voor aannemers?) Belonen - Gedrag
Diverse mogelijkheden
Vooral richting
Meer toestaan als men
werkgevers interessant
zich veilig blijkt te kunnen gedragen
Bestraffen - Techniek
Onveilige
Onveilige
Toezicht op legaal
vervoersmiddelen
gereedschappen en
vuurwerk mogelijk, op
verbieden
hulpmiddelen verbieden
illegaal vuurwerk niet
Bestraffen – Regel-
Slechts sturingsmogelijk-
Mogelijkheden voor
Mogelijkheden voor
geving/Handhaving
heden voor brancheorga-
brancheorganisatie bij
brancheorganisatie bij
nisaties bij overtreding
overtreding eigen regels
overtreding eigen regels
eigen regels
20.
Vervolg tabel:
Verkeersveiligheid
Bestraffen - Gedrag
Uitleggen - Techniek
Arbeidsveiligheid in de
Veiligheid
bouw
tenvuurwerk
Ruime mogelijkheden
Boetes en straffen (voor
Slechts mondjesmaat
(pakkans vergroten)
werkgevers en
mogelijk door
werknemers)
capaciteitsgebrek
Ruime mogelijkheden
Acceptatie van veiliger
Uitleggen waarom
(Veiliger techniek
oplossingen
illegaal vuurwerk zo
presenteren als comfort)
consumen-
gevaarlijk is
Uitleggen – Regel-
Leg beperkingen uit,
Leg regelgeving uit,
Leg uit waarom
geving/Handhaving
maar hef deze ook op als
maar toon ook begrip
beperkingen absoluut
ze niet nodig zijn
voor beperkingen in het
nodig zijn
werk daardoor Uitleggen - Gedrag
Directe invloed op
Directe invloed op
Directe invloed op
risicoperceptie en dus op
risicoperceptie en dus op
risicoperceptie en dus op
veilig gedrag
veilig gedrag
veilig gedrag
In het algemeen valt te concluderen dat er op elk gebied ruim voldoende sturingsmogelijkheden aanwezig zijn. De manier waarop deze sturing het beste vorm kan krijgen varieert echter wel. Ook de effectiviteit van de sturing, bijvoorbeeld afgezet tegen de daling van het aantal slachtoffers dat op de Spoedeisende Eerste Hulp (SEH) behandeld moet worden, zal per gebied variëren. Enerzijds omdat er “natuurlijke grenzen” aanwezig lijken te zijn in de afname van dergelijke slachtoffers, anderzijds omdat er hardnekkiger tegenkrachten aanwezig zijn die het effect van de sturing tegenwerken (zoals het stoere gedrag bij het afsteken van vuurwerk). Het uiteindelijk bereikte sturingseffect is (conform de definitie van sturing op pag. 10) de mate waarin de beïnvloeding van het eigen handelen en het handelen van anderen in een gewenste richting (lees: gedragsverandering) succesvol is geweest.
21.
5. Onderzoeksresultaten
5.1 Wijze van onderzoek
Middels een serie interviews met
wetenschappers die zich interesseren voor
overheidssturing en beleidsmakers op het veiligheidsterrein is een beeld verkregen van de manier waarop de overheid momenteel sturing geeft, kan geven of zou moeten geven aan veiligheid. De centrale betogen van deze personen zijn gespiegeld aan een drietal invalshoeken uit de praktijk, t.w. Verkeersveiligheid (belicht vanuit de Dienst Verkeer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat), Arbeidsveiligheid (belicht van de Arbeidsinspectie) en Veiligheid van consumentenvuurwerk (belicht vanuit de Stichting Consument en Veiligheid). Daarnaast zijn verschillende publicaties geraadpleegd om het beeld te completeren en/of te relativeren. Hieruit volgen algemene conclusies ten aanzien van de wijze waarop de overheid momenteel daadwerkelijk effectief sturing geeft aan veiligheidsbeleid op de genoemde drie terreinen.
5.2 Interviews/gesprekken
Vanuit de wetenschap is bewust gekozen voor drie hoogleraren die op geheel eigen wijzen naar overheidssturing kijken. -
Prof. dr. Paul Frissen, hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit van Tilburg, tevens decaan en bestuursvoorzitter NSOB, betoogt dat de overheid nauwelijks meer kan sturen;
-
Prof. dr. Mark van Twist, ten tijde van het interview bijzonder hoogleraar Publiekprivate samenwerking, Universiteit van Nijmegen, tevens decaan en bestuurslid NSOB,
benadrukt
de
noodzaak
van
samenwerkingsarrangementen
in
overheidssturing; -
Prof. dr. Ira Helsloot, bijzonder hoogleraar Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid, Vrije Universiteit, Amsterdam, kijkt vooral naar hoe de burger overheidssturing op het gebied van fysieke veiligheid beleeft.
22.
Vanuit de overheid is gekozen voor twee personen die op zeer verschillende posities in de overheidssturing staan: -
Drs. Henk Geveke, ten tijde van het interview directeur Crisisbeheersing, Ministerie van BZK, DG-Veiligheid, vanuit het rijksniveau vaak op een initiërende positie;
-
Dhr. Piet Bruinooge, burgemeester van Alkmaar, op lokaal niveau vaak als uitvoerder van de rijkssturing, maar zelf ook initiator van sturing op lokale schaal.
Paul Frissen Paul Frissen staat bekend als een hoogleraar die er uitgesproken (en enigszins controversiële) opvattingen over de mate van stuurbaarheid/maakbaarheid van de samenleving op na houdt. In zijn publicaties “De Virtuele Staat” (1996), “De Lege Staat” (1999) en ”Sturing en Publiek Domein” (2000) beargumenteert hij dat de staat leeg raakt en de politiek verdampt. De rol van de overheid is afnemend en van sturing door die staat kan al helemaal geen sprake meer zijn. Over een sturingsconcept dat uit gaat van maakbaarheid is Frissen zeer kritisch. Het “klassieke sturingsparadigma” bevat een besturend orgaan, een bestuurd systeem, stuursignalen, effecten in de omgeving van het bestuurde systeem en feedback om de effecten te monitoren. Schematisch:
Frissen stelt19 dat dit systeem op een aantal veronderstellingen berust die nodig zijn om het te laten werken. Zo is, vertaald naar overheidssturing, een hiërarchische verhouding tussen besturend
orgaan
en bestuurd
systeem nodig, dienen de
maatschappelijke processen een lineair verloop te hebben, beschikt het besturend 19
Frissen, P. Sturing en Publiek Domein (2000), Wiardi Beckman Stichting/Centrum voor Lokaal bestuur
23.
orgaan over volledige informatie van de patronen tussen bestuurd systeem en de omgeving, weet het besturend orgaan wat de effectiviteit van de stuuracties zijn en kan het besturend orgaan rekenen op onvoorwaardelijke uitvoering van het opgelegde beleid door het bestuurd systeem. Ondenkbaar is dit niet, maar veel denkbaarder zijn volgens Frissen situaties waarin minstens een aantal van de veronderstellingen niet geldig is. Ten aanzien van de “volledige informatie” spreekt hij van een “informatie-paradox”, hoe meer informatie we vergaren over de sociale werkelijkheid (de omgeving van het overheidshandelen), des te beter raken we geïnformeerd over de gebrekkigheid van onze kennis (dit geldt overigens ook bij het schrijven van deze scriptie). Dit lijkt een principieel gebrek, want “chaos en toeval karakteriseren sociale werkelijkheden beter dan orde en causaliteit”. Over de lineairiteit van de maatschappelijke processen stelt hij dat daarvan zelden sprake is. De sociale werkelijkheid is sterk reflexief en verandert voortdurend doordat er sturing aan gegeven wordt. Wat er dan uiteindelijk gewerkt heeft is nooit eenduidig vast te stellen. Hij stelt dat “zelfs als beleid succesvol is, er nooit eenduidig vastgesteld kan worden dat dat aan het beleid ligt”. Ook van de hiërarchische relatie tussen de overheid (als besturend orgaan) en de samenleving waarbinnen beleid onvoorwaardelijk wordt uitgevoerd is volgens Frissen zelden sprake. De samenleving praat terug (reflexiviteit) en is daarnaast “eigenwijs, subversief en interpreterend”. Over de effecten van overheidssturing stelt Frissen dat deze vaak onbedoeld zijn. Beleid heeft in zijn ogen meer (en grotere) onbedoelde bijeffecten dan bedoelde initiële effecten. Frissen
concludeert
in
“Sturing
en
Publiek
Domein”
dat
het
klassieke
sturingsparadigma niet meer geldig is en in een interview met Adriaan de Man en Engbert Breuker uit 2006 stelt hij dat “Nederland moet ontregelen en ruimte moet geven aan betovering”. Frissen
noemt
de
Nederlandse
verzorgingsstaat
een
“dolgedraaide
functionele
rationaliteit”20. Alles dreigt (of is), weliswaar met de beste bedoelingen, tot in detailniveau geregeld te worden. Op het gebied van veiligheid dreigt een verlangen naar totale beheersing (Pech moet weg!). Dit vraagt om grote hoeveelheden beleid en regelgeving die, in een complexe samenleving, onvermijdelijk gedetailleerd en verfijnd moeten
zijn.
En
als
dat
in
de
uitvoering
op
lastigheden
en
onvoorziene
omstandigheden blijkt te stuiten, dan komt er meer beleid, meer regels en procedures 20
Frissen, P. Betovering in een onttoverde wereld (2006), Tilburgse school voor Politiek en Bestuur
24.
en worden regels op regels gestapeld cf. de “Wet van de beleidsaccumulatie” (In ‟t Veld, 1982). Falend beleid leidt ook zelden tot beleidsbeëindiging en ontregeling maar meestal tot beleidsintensivering en regeldetaillering (met weer meer onbedoelde effecten als gevolg). Frissen noemt dit de “onttovering van de wereld”. Hij ziet gelukkig ook sporen van verzet, verandering en vernieuwing op allerlei publieke domeinen21. Er wordt op verschillende plaatsen en momenten gedacht aan coalitievorming en inspirerende activiteiten. De samenleving gaat reageren op een teveel aan centrale regelgeving. Daarmee keert, weliswaar langzaam, de “betovering” van de wereld terug. In 2008 blijkt Frissen wel een aantal van de scherpe kanten uit “De Lege Staat” te hebben verlaten22. Hij geeft aan dat de overheid op het gebied van veiligheid wel degelijk kan sturen. Als de staat daar niet meer toe in staat is, wie dan wel? Wel is gelukkig een tendens waarneembaar om veel meer dan voorheen samenwerking met andere partijen en/of belanghebbenden te zoeken om de sturing effectiever te kunnen laten zijn. Maar naarmate de maatschappelijk effecten diffuser worden, worden ook de mechanismen van te behalen resultaten minder zichtbaar en meetbaar. Daardoor lijkt het dat de overheid weinig meer stuurt. Hij pleit voor versterking van het zelfbewustzijn van de burgers over onveiligheid. Het krampachtige idee dat risico‟s uit te bannen zijn moet worden verlaten: “Een leven zonder tragiek is niet denkbaar”. Ook constateert Frissen bijna dwangmatige pogingen om alles aan alles te verbinden waar het veiligheid betreft. Ondanks een evident web van afhankelijkheden op veiligheidsgebied vindt hij “Integrale veiligheid” een overschat begrip. Hij stelt dat we (objectief gezien) nog nooit zo veilig zijn geweest al nu, maar dat het gevoel van onveiligheid groter is als ooit tevoren en hierin spelen de media een belangrijke (versterkende) rol. Hierbij is overigens de paradox waarneembaar dat zij die het veiligst zijn, zich het meest onveilig voelen en andersom.
Mark van Twist Mark van Twist begeeft zich vooral op het vlak van de publiek-private samenwerking en vernieuwende verbintenissen. Hij betoogt dat het openbaar bestuur een nieuwe vernieuwingsimpuls nodig heeft. “Als de overheid zich op dezelfde manier blijft gedragen t.o.v. de maatschappij, zal deze maatschappij daartegen steeds meer
21 22
Frissen, P. Betovering in een onttoverde wereld (2006), Tilburgse school voor Politiek en Bestuur Interview, 27-02-2008
25.
weerstand gaan vertonen waardoor de overheidsbemoeienis steeds minder effectief wordt”. Schematisch weergegeven als volgt:
Effectiviteit
+
+
Overheidsbemoeienis
-
Van Twist stelt dat door het aangaan van verrassende en wellicht onverwachte allianties in publiek-publiek en/of publiek-private samenwerkingen dit kan worden doorbroken. In “Vernieuwend Verbinden, Verbindend Vernieuwen” 23 pleit hij al voor het zoeken naar interessante recombinaties van publieke functies teneinde de kwaliteit van de publieke dienstverlening te verbeteren. In “Publiek-private samenwerking in Nederland”24 beschrijft Van Twist samen met Klijn twee vormen van publiek-private samenwerking, de “contractarrangementen” en “partnerschaparrangementen”. Beiden hebben
over
het
algemeen
een
concreet,
tastbaar
resultaat.
Hoewel
partnerschaparrangementen zich uitstekend lenen voor procesmatige activiteiten, zoals het ontwikkelen van gezamenlijk beleid waar zowel overheid als marktpartij profijt van hebben, wordt dit kennelijk nog maar weinig gedaan. Als de overheid om effectief te kunnen sturen op fysieke veiligheid andere verbintenissen moet aangaan zouden PPS-constructies daarbij zeker kunnen helpen. Evenals Frissen merkt hij op dat het klassieke paradigma van hiërarchische, directe, overheidssturing (“de overheid lost het voor u op!”) kritisch tegen het licht dient te worden gehouden25. Uiteraard zijn er onderwerpen, ook delen van veiligheidssturing, waarbij het nog steeds toepasbaar is, maar voor het merendeel van de gevallen is een veel meer indirecte manier van sturing (of een combinatie van beide) de aangewezen weg om dingen voor elkaar te krijgen. Daarbij zijn ook vele partners denkbaar die gelijksoortige of aanverwante belangen hebben en die daardoor een inhoudelijke bijdrage kunnen leveren aan oplossingen of het overheidsbeleid kunnen versterken. Van Twist pleit in ieder geval voor een procesaanpak bij het geven van sturing aan overheidsbeleid op het gebied van veiligheid.
23
Van Twist, M.J.W., Vernieuwend Verbinden, Verbindend Vernieuwen, Bestuurskunde 2005 7/8 Klijn, E.H. en Van Twist, M.J.W., Publiek-private samenwerking in Nederland, M&O, nummer 3/4 - meiaugustus 2007 25 Interview 23-05-2008 24
26.
Hij schetst dit in het volgende schema:
GEEN CLEAN-BREAK
Overheid - Samenleving
Overheid - Samenleving
“OVERHEID LOST HET OP”
“BURGER HEEFT EIGEN INITIATIEF”
INSTRUMENTEN
ARRANGEMENTEN
INTERVENIËREN
ORGANISEREN
DOELEN REALISEREN
BELANGEN BORGEN
BELONEN BESTRAFFEN UITLEGGEN
“OVERHEID NEEMT VERANTWOORDELIJKHEID”
“ANDERE PARTIJEN IN STAAT STELLEN”
PPS VEERKRACHT KETENREGIE PROCESARCHITECT
- SAMENHANG
STURING
- EXPERIMENTEREN
- SYSTEEMBENADERING
- AL DOENDE LEREN DIRECT
REDEN
RISICO
INDIRECT
1
3
2
4
Hierbij moet volgens Van Twist dus beseft worden dat er niet één panklaar recept is voor de keuze van sturing. B.v. het kiezen van directe sturing voor het realiseren van een doelstelling (omdat daar een evidente reden voor aanwezig is)(zie vlak 1), brengt vaak ook een risico mee (uit vlak 2) die het wellicht nodig maakt ook vormen van indirecte sturing toe te gaan passen (zie vlak 3) met weer risico‟s die om directe sturing vragen (via vlak 4 naar vlak 1). Zo bewandelt men de vlakken 1, 2, 3, 4, 1, 2 enz… soms een aantal malen om de meest effectieve mix voor het realiseren van die doelstelling te vinden.
Ira Helsloot In zijn inaugurale rede als bijzonder hoogleraar crisisbeheersing en fysieke veiligheid betoogde Ira Helsloot dat de overheid zich op het gebied van het fysieke veiligheidsbeleid meer zou moeten richten op de realiteit en minder op symboliek in
27.
dat beleid26. Burgers kunnen waarschijnlijk beter met de realiteit dat de overheid beperkt is in het realiseren van een veilige samenleving omgaan dan in het algemeen wordt verwacht. En de legitimatie van de overheid hoeft niet tot uitdrukking te komen in symbolische handelingen die feitelijk (in de realiteit) weinig bijdragen aan verbetering van die veilige samenleving. Hij constateert (evenals Frissen) dat de maatschappij steeds veiliger wordt, maar dat we ons steeds minder veilig voelen27. Elk falen van overheidsbeleid dat leidt tot een incident of ramp wordt door de media sterk opgeblazen waardoor de burger het gevoel krijgt dat het wel erg onveilig moet zijn in Nederland. Hij stelt dat de overheid, na zo‟n situatie, een heel stelsel van ritueel handelen uit de hoge hoed haalt die vooral directe overheidssturing betreft. Van evaluaties, verantwoording en actiepuntenlijsten tot beleidsstapeling om, kennelijk falend beleid, bij te stellen. Daarmee wordt de mythe van maakbaarheid (en legitimatie van de overheid) in stand gehouden. De burger heeft volgens hem echter meer belang bij een realistische kijk op risico‟s en een open dialoog daarover. Daarbij zou de zelfredzaamheid van de burger een prominente rol moeten krijgen. Hij verwacht dat de burger, hoewel dat volgens hem nog niet is onderzocht, best kan leven met de reële risico‟s en de onzekerheden daarin.
Henk Geveke Als directeur Crisisbeheersing van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ten tijde van het interview) zit Henk Geveke op een positie waarin hij mede-beleidsbepalend is voor een belangrijk deel van het overheidsbeleid voor fysieke veiligheid. Hij bevestigt mijn vermoeden dat er veelal geen sprake is van het klassieke besturingsparadigma (probleem → mogelijke oplossingen → afwegingen → keuze → implementatie) maar dat het bij de totstandkoming van beleid toch vooral de “windows-of-opportunity” zijn die nieuw of aangepast beleid genereren 28. Van een fundamentele dialoog met de maatschappij over de problemen is echter zelden sprake. Uiteraard wel met de politiek die, als vertegenwoordiger van die maatschappij, opvattingen heeft over vast te stellen beleid. Daardoor wordt het effect van toekomstig beleid veelal alleen in Den Haag ingeschat en kan , na evaluatie van dat beleid pas bepaald worden wat het feitelijke effect is geweest (als dat al eenduidig vast te stellen valt). Volgens Geveke is er in communicatie en dialoog vooraf met degenen waarop het toekomstige beleid effect moet gaan hebben nog veel te winnen in de effectiviteit van dat beleid. 26 27 28
Helsloot, I. Voorbij de symboliek (2007), Boom Juridische Uitgevers Interview 18-03-2008 Interview 14-05-2008
28.
Als voorbeeld van “falend” beleid noemde hij de campagne “Denk vooruit”, gericht op het bewuster maken van de burger van de grote risico‟s in de samenleving (ontploffing tankwagen, kernramp, e.d.) en ze te bewegen zelf de nodige maatregelen te
nemen
ter
voorbereiding
op
de
gevolgen
daarvan.
Het
stimuleren
van
risicobewustzijn en de notie dat risico‟s onvermijdbaar zijn, zou moeten leiden tot vergroting van de zelfredzaamheid van burgers. Effectonderzoek van het ministerie van BZK toont volgens Geveke aan dat het feitelijke resultaat van de campagne blijkt te zijn dat deze weliswaar door het merendeel van de bevolking gekend wordt, maar dat dit niet of nauwelijks geleid heeft tot aanpassingen in het gedrag van de burgers. Het lijkt er op dat de ernst van de risico‟s niet wordt gedeeld, wellicht doordat de burger het gevoel heeft dat deze risico‟s hen in Nederland niet zullen treffen. De campagne “Denk Vooruit” heeft inmiddels een vervolg gekregen met een gewijzigde insteek, die van het noodpakket. Dit is concreter en komt dichter bij de belevingswereld van de burgers. Na een eerste inventarisatie blijkt dat ca. 75% van de bevolking weet dat de overheid adviseert om een noodpakket in huis te halen. 56% vindt het handig om zo‟n pakket in huis te hebben en ca. 40% geeft aan er een te zullen kopen als ze in de winkel verkrijgbaar zijn. Veel Nederlanders zeggen ook veel van zo‟n pakket al in huis te hebben en daardoor niet zullen overgaan tot het aanschaffen van een compleet pakket.
Piet Bruinooge De burgemeester van Alkmaar is een nuchtere bestuurder. Als voorzitter van de Veiligheidsregio
Noord-Holland
Noord
en
korpsbeheerder
van
de
gelijknamige
politieregio bevindt hij zich op een positie waarin hij belangrijke sturing kan geven aan het regionale beleid op het gebied van fysieke veiligheid. Hij maakt tevens deel uit van het landelijke Veiligheidsberaad. Bruinooge maakt zich zorgen over de manier waarop we in Nederland aankijken tegen de rol van de overheid als “stuurder” van veiligheid29. Hij is van mening dat de overheid, zowel de rijks- als decentrale overheid, vooral bezig is met het creëren van “schijnveiligheid”. We houden de burger voor dat de overheid het allemaal wel zal regelen terwijl de werkelijkheid heel anders is, want de overheid heeft maar zeer beperkte middelen om het voor de burger te regelen. Hij vraagt zich af waarom de overheid dit doet. Heeft het te maken met het verlies van legitimatie van de overheid als men toe gaat geven dat men het allemaal niet zo kan als de burger verwacht, of liggen er andere redenen hieraan ten grondslag? In die zin heeft hij ook “last” van de rijksoverheid. Die is volgens hem bezig met de verkeerde dingen. Met name de hele 29
Interview 22-04-2008
29.
structuurslag die voorgestaan wordt m.b.t. de vorming van de veiligheidsregio‟s leidt sterk de aandacht af van waar het eigenlijk om zou moeten gaan: Het verbeteren van de veiligheid voor de burgers, de inhoud dus. Daaraan komt de overheid nu niet meer toe en het effect van de veiligheidsregio wordt naar zijn mening zwaar overschat.
5.3 Veldwerk
Middels korte stages bij drie belangrijke instanties die zich bezig houden met het bevorderen van fysieke veiligheid op de onderzochte terreinen is informatie verzameld over de manier waarop de overheid momenteel sturing geeft op deze terreinen. Voor het gebied Verkeersveiligheid is dat de Dienst Vervoer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat, voor Arbeidsveiligheid in de bouwsector de Arbeidsinspectie en voor Veiligheid van consumentenvuurwerk is dat de stichting Consument en Veiligheid. Dienst Vervoer en Scheepvaart (Verkeersveiligheid) De Dienst Vervoer en Scheepvaart (DVS) is één van de vijf landelijke diensten van Rijkswaterstaat en is daardoor onderdeel van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De vroegere Adviesdienst Verkeer en Vervoer maakt hiervan deel uit. Het doel is “Veilig en duurzaam verkeer over water en weg”. De afdeling Veiligheid maakt deel uit van de directie Mobiliteit en vult het algemene doel in door informatie te verzamelen, door het gedrag van weggebruikers te bestuderen, te adviseren over educatieve maatregelen en door te onderzoeken hoe technologie kan worden ingezet ter verhoging van de veiligheid. De afdeling bergt een groot aantal verschillende disciplines
zoals
scheikundigen,
psychologen,
informatici
en
natuurlijk
verkeerskundigen. DVS zit in het middelpunt van de beleidscyclus van verkeersveiligheid. Enerzijds is men adviseur van de beleidsmakers op het ministerie en anderzijds is men uitvoerder van datzelfde beleid. Zo constateert men uit de eerste hand welke effecten dat oplevert zodat effectief kan worden bijgestuurd. Daarnaast participeert men in een breed (internationaal) kennisnetwerk van deskundigen op allerlei gebied. Bij DVS is veel kennis aanwezig over de ontwikkeling van verkeersveiligheid in de laatste decennia en de veranderende manier van aanpak daarin. Waar in de jaren ‟50, ‟60 en ‟70 wetgeving, het aanleggen van (snel)wegen en maatregelen op het gebied van passieve veiligheid (gordels e.d.) nog de voornaamste bijdragen aan de vergroting van de verkeersveiligheid leverden, in de decennia daarna is veel meer aandacht uitgegaan naar de beïnvloeding van het gedrag van de verkeersgebruikers. Op dit
30.
moment denkt men vooral in “total-safety”-concepten waarbij de componenten techniek,
wetgeving
en
handhaving
en
gedrag
hand
in
hand
gaan
om
verkeersveiligheid te verbeteren (zie tekening).
Veiligheidsbijdrage
wetgeving
(snel)wegenbouw
passieve veiligheid gedragsbeïnvloeding
stimulering decentralisatie
duurzaam veilig ???
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Bron: “Een duurzaam veilig wegverkeer” 30 Deze drie componenten zijn eigenlijk altijd nodig zijn om effectief op veiligheid te kunnen sturen, maar het gedragsaspect in elk geval nooit vergeten worden. Zonder sturing op gedrag is sturing op verkeersveiligheid heden ten dage, waarbij al zeer veel op het gebied van “technische veiligheid” en “wetgeving en handhaving” gedaan is, onbegonnen
werk.
Totaalconcepten,
waarin
alle
drie
de
componenten
vertegenwoordigd zijn en elkaar kunnen versterken, lijken zonder meer het effectiefst. Om tot effectief verkeersveiligheidsbeleid te komen is een procesmatige aanpak absoluut de geëigende weg gebleken. Rijkswaterstaat was ook een van de eerste instanties van de rijksoverheid die op redelijk grote schaal in open (maar met een heldere focus op het eindresultaat) dialogen met “het veld” beleid ontwikkeld heeft, en met succes. Het toegepaste model “InfraLab” werd in het blad Bestuurskunde zelfs als succesvolle vorm van bestuurlijke vernieuwing omschreven31 en het beschrijft de gevolgde werkwijze: “Een van de kenmerken van de InfraLab-aanpak is dit expliciet focussen op dat wat leeft. Bij de start van de experimenten ligt nog geen probleemanalyse op tafel. De deelnemers aan de bijeenkomsten kunnen zélf aangeven wat de belangrijkste 30
31
Nationale Verkeersveiligheidsverkenning 1990-2010, Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid Enthoven, G.M.W. en De Rooij, A., Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 8, p. 392-398
31.
problemen en knelpunten zijn. De ervaring tot dusver is dat deze ook naar hun aard uiteenlopen: zowel korte termijn operationele onderwerpen als structurele en strategische visies worden besproken. Er komen zowel technocratische als politieknormatieve vragen op tafel. De functie van deze brede en open probleeminventarisatie is drieërlei. Ten eerste geeft het een aantal mensen de gelegenheid stoom af te blazen en soms al jaren slepende frustraties eindelijk te kunnen uiten. Ten tweede ontwikkelt zich zo op een vrij natuurlijke wijze een draagvlak voor het plan dat zich verder in het traject uitkristalliseert. Ten derde vormt het een goed uitgangspunt voor het ontwikkelen van oplossingen; deze hebben betrekking op reëel bestaande problemen. Het aansluiten op 'dat wat leeft' lijkt te werken als 'wind in de rug'. Allerlei processen kunnen dan veel soepeler verlopen. Een aardig voorbeeld is de discussie over het gebruik van de vluchtstrook tijdens de spits. Deelnemers aan het experiment bij de A28 kozen voor een spitsstrook als de meest praktische mogelijkheid om bestaande wegen beter te benutten. De ANWB verzette zich, mede vanwege het belang van de bereikbaarheid van de wegenwacht. Normaliter had een dergelijk idee dan ook weinig kans gemaakt. Door te praten met de eindgebruikers en op hun opvattingen aan te sluiten, kon er nu besloten worden een experiment te starten”. De weggebruiker wordt serieus genomen en daarmee is een belangrijke stap gezet in het verkrijgen van draagvlak voor de beleidsbeslissingen, ook al zouden die tegendraads staan op de initiële wensen van de weggebruiker. Ook de cijfers wijzen uit dat het werkt, hoewel er op dit terrein van vele elkaar beïnvloedende afhankelijkheden moeilijk vast te stellen valt dat één specifiek beleidsaspect tot een direct daaraan toe te wijzen resultaat heeft geleid. Het aantal verkeersslachtoffers in Nederland daalt gestaag en is, afgezet tegen het aantal inwoners, het laagste in de EU (43 per miljoen inwoners). Het gemiddelde in de EU bedraagt 79 per miljoen inwoners terwijl dit aantal in de VS 122 per miljoen inwoners bedraagt. Op het gebied van Verkeersveiligheid stuurt de overheid dus in combinaties met andere belanghebbende partijen. Wel met een duidelijk doel voor ogen, maar waarin de weg die tot dat doel gaat leiden niet vooraf vast staat. Arbeidsinspectie (Arbeidsveiligheid in de bouwsector) De Arbeidsinspectie (AI) maakt deel uit van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en bevindt zich in de uitvoering van het beleid gericht op arbeidsveiligheid. Een van de werkvelden is de bouw. Daarin controleren de inspecteurs vooral de aanwezigheid en het gebruik van fysieke beschermingsmiddelen, zoals helmen, gehoorbescherming, valbeveiligingsmiddelen, etc. Een andere afdeling
32.
van de Arbeidsinspectie controleert op de aanwezigheid van illegale werknemers in de bouw. Van alle arbeidsongevallen die leiden tot een spoedeisende eerste hulpbehandeling (SEH) komt het grootste aantal voor in de bouw (17%, 16.000 gevallen). In de bouw is ook het grootste risico aanwezig. Per 100.000 werknemers zijn er jaarlijks ca. 3.100 SEH-behandelingen (het gemiddelde bedraagt 1.100 per 100.000 werknemers en het aantal doden in de bouw bedraagt 34% van het landelijke aantal (in 2007, 33) 32. Daarbij is het schrijnend om te constateren is dat, hoewel vallen van hoogte het grootste overlijdensrisico in de bouw vormt (5% van de SEH-behandelingen komt door vallen van hoogte, maar het zorgt voor bijna 40% van het aantal dodelijke slachtoffers) 33, er volgens de Arbeidsinspectie nog zeer weinig gebruik wordt gemaakt van valbeveiligingsmiddelen (als ze al op de bouwplaats aanwezig zijn). Preventie van het vallen van hoogte is dan ook al jaren een van de vaste speerpunten van de Arbeidsinspectie. Bij een bezoek aan een bouwwerk waarbij de vereiste (wettelijk voorgeschreven) valbeveiligingsmiddelen niet aanwezig zijn en/of niet gebruikt worden, kan de inspecteur van de AI het werk op dat moment stilleggen (wat ook meestal gebeurt), totdat de betreffende beveiligingsmiddelen aanwezig zijn en ook toegepast worden. Zowel de werknemers in de bouw als de inspecteurs geven aan en erkennen dat de beschermingsmiddelen lastig te gebruiken zijn in het werk van een bouwvakker. De inspecteurs hebben daar, zoals verwacht, in formele zin geen boodschap aan. Hun doel is het borgen van de veiligheid zoals die door de wetgever bedacht is. Voor de bouwvakker is het consequent toepassen van de vereiste beschermingsmiddelen tijdrovend en bewegingsbeperkend en voor de werkgevers in de bouw soms kostenverhogend, b.v. als er gebruik moet worden gemaakt van hydraulische platforms. Bij overtredingen zijn het echter altijd de werkgevers die een boete tegemoet kunnen zien, zowel wanneer de beschermingsmiddelen aanwezig zijn, maar niet gedragen worden, als wanneer zij niet aanwezig zijn of niet aan de werknemers verstrekt zijn. De werkgevers dienen er op toe te zien dat de werknemer de verstrekte middel ook daadwerkelijk gebruikt. Indien deze laatste dat niet doet is de werkgever aansprakelijk en krijgt dus de boete. Door deze constructie wordt het gedrag van de werknemers in de bouw niet gestimuleerd in de richting van het gebruik van de verstrekte beschermingsmiddelen. Technische middelen en bijbehorende wetgeving en handhaving daarop zijn dus in ruime mate aanwezig, maar als er op gedrag van de gebruiker niet gestuurd kan worden, wordt het er niet veiliger op.
32
33
Bron: Letsel Informatie Systeem, Consument en Veiligheid en Monitor Arbeidsongevallen in Nederland 2007, TNO Bron: Monitor Arbeidsongevallen 2007, TNO
33.
De AI werkt in een speelveld waarin veel geregeld is in wetgeving (wetten, AMvB‟s en ministeriële regelingen) op het gebied van arbeidsveiligheid. Daarbij speelt echter ook de werkgever-werknemer-relatie een belangrijke rol. In het algemeen wordt de werkgever aangesproken bij overtredingen van de arbeidsveiligheidsregels en niet de directe uitvoerders van de onveilige handelingen, de werknemers. De risicoperceptie van deze groep lijkt ook relatief gering. Daardoor is dit beleid weinig effectief. Beter zou het zijn een slag te maken in de bewustwording bij zowel werkgevers als werknemers dat de veiligheid in de bouw een gedeelde verantwoordelijkheid is van overheid (regels en handhaving), werkgevers (techniek en sturing op veilig gedrag) en werknemers (gedrag). Ook hier is en blijft de combinatie van sturing op technische middelen en regelgeving en handhaving noodzakelijk, maar om tot wezenlijke verbetering van de veiligheid te komen is sturing op gedragsverandering absoluut nodig. Belangrijk daarbij is dat er ook aandacht is voor de beperkingen die sommige veiligheidsmiddelen (hoe nodig zij ook lijken te zijn) met zich mee brengen in de uitvoering van relatief eenvoudige handelingen waardoor de werknemers in de bouw niet geneigd zijn ze gebruiken. Vak- en belangenorganisaties van werkgevers en werknemers in de bouw zouden hierin een belangrijke stimulerende rol kunnen vervullen. Stichting Consument en Veiligheid (Veiligheid van consumentenvuurwerk) Voortkomend uit het oude Veiligheidsinstituut heeft de overheid begin jaren ‟80 de Stichting Consument en Veiligheid (C&V) opgericht die zich een stevige positie verworven heeft als behartiger van de veiligheid in de privésfeer. Vrijwel iedereen kent de televisiespotjes van C&V over vuurwerk (93% bekendheid) en brandveiligheid (96% bekendheid). Daarnaast zijn er belangrijke campagnes om de veiligheid van kinderen van 0 tot 4 jaar te verbeteren, zowel op de fiets als in de auto, in de kinderopvang als in en om het huis. Daarnaast C&V de belangrijkste en meest betrouwbare verzamelaar van letselgegevens in Nederland is. Men maakt hiervoor gebruik van het “eigen” Letsel Informatie Systeem (LIS), via Ongevallen en Bewegen in Nederland (OBiN) en via een krantenknipsel-registratie. Daarnaast gebruikt men informatie die door het Centraal Bureau voor de Statistiek (dodelijke slachtoffers) en Prismant
(ziekenhuisopnames)
worden
verzameld.
Uit
analyses
van
de
ongevalgegevens probeert men enerzijds beleid te ontwikkelen om ongevallen te voorkomen en anderzijds aan te tonen welke mate van kosteneffectiviteit deze maatregelen hebben (gehad). De voornaamste financier van C&V is de directie Gezondheidsbescherming van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
34.
Van de drie componenten om veiligheid te bevorderen kan C&V er eigenlijk maar over één beschikken, beïnvloeding van gedrag. Indien ongevalsanalyses aangeven dat technische oorzaken een belangrijke rol hebben gespeeld, kunnen aanbevelingen gedaan worden om de techniek te verbeteren (b.v. veiliger keukentrapjes), maar daarmee is deze component vanuit het oogpunt van C&V uitgespeeld. Voor regelgeving geldt hetzelfde en van handhaving is door de positie van C&V geen sprake. Het zijn vooral de psychologische prikkels die door C&V toegediend worden die tot effect leiden. In de vuurwerkcampagnes probeert men aan te sluiten bij de belevingswereld van jongeren,
omdat
die
de
voornaamste
groep
slachtoffers
van
vuurwerk
vertegenwoordigen. Zo zijn de spotjes over veilig gedrag bij het afsteken van vuurwerk b.v. te zien op de muziekzender MTV en probeert men de boodschap in de taal van de jongeren over te brengen. Vóór het jaar 2000 werden de vuurwerkcampagnes uitgevoerd door de Stichting SIRE. Bekend daarvan is de boodschap “Je bent een rund als je met vuurwerk stunt”. Na de millenniumwisseling stopte SIRE met zijn vuurwerkcampagnes en werden deze overgenomen door Consument en Veiligheid. Volgens onderzoek van C&V sloot de kreet van SIRE niet aan bij de beleving van jongeren, het zou een beeld oproepen van stunten met illegaal vuurwerk en niet met gewoon vuurwerk. C&V besloot zich vooral te richten op het gevaarlijke verrassingseffect van vuurwerk. Via een serie spotjes die het afsteken van vuurwerk lieten zien met de centrale vraag: “Wat doe je fout? Je hebt nog 5 seconden!” werd informatie gegeven over de onvermoede gevaren van normaal vuurwerk. Vanaf dat moment bleek het aantal vuurwerkslachtoffers te dalen. Bij de jaarwisseling 2005/2006 werd via “extreme sports” ingestoken op de belevingswereld van de doelgroep die van nature eigenwijs is en niet zit te wachten op een voorlichtingscampagne die vertelt hoe je vuurwerk veilig moet afsteken. Men plaatste vuurwerk in dezelfde context als “downhillen” en “base-jumpen” waarin het nemen van veiligheidsmaatregelen niet alleen noodzakelijk, maar ook voor iedereen logisch is. Waarom dus niet bij vuurwerk wat meer slachtoffers oplevert dan deze gevaarlijke sporten? , het gevaar van Vanaf 1997 was dat aantal redelijk stabiel tussen de 1100 en 1300 slachtoffers per jaar. Daarna bleek dit te dalen tot rond de 650 in de jaren 2003 t/m 2006 (zie tabel) 34
34
Bron: Consument en Veiligheid
35.
Jaarwisseling
Aantal SEHbehandelingen
Aantal dodelijke slachtoffers
1997-1998
1.200
2
1998-1999
1.300
0
1999-2000
1.200
3
2000-2001
900
1
2001-2002
960
1
2002-2003
760
2
2003-2004
630
1
2004-2005
620
1
2005-2006
660
1
2006-2007
960
3
2007-2008
1.100
1
2008-2009
790
0
Verrassend was de stijging van het aantal vuurwerkslachtoffers vanaf de jaarwisseling 2005-2006 (660) tot 1.100 in de jaarwisseling 2007-2008, een stijging met 67%. De staatssecretaris van VROM, Van Geel, schreef daarover al in 2007 en brief aan de Tweede Kamer waarin hij een aantal mogelijke en waarschijnlijke oorzaken noemt als redenen voor deze stijging. Vooral de toename van zwaarder illegaal vuurwerk van ondeugdelijke kwaliteit zou de grote boosdoener zijn. Dit, vooral uit België afkomstig vuurwerk, zou in de groeiende behoefte bij de Nederlandse consument naar groter vuurwerk voorzien. Voor een deel werd daaraan ook al tegemoet gekomen door het toestaan in Nederland van (iets) zwaarder vuurwerk, maar dat was kennelijk nog lang niet voldoende. Ook Consument en Veiligheid beaamt dit. Het grootste risico bij dit illegale vuurwerk is de onverwacht snelle ontbranding en/of onverwacht grotere effecten. C&V waarschuwde hier al voor bij de jaarwisseling 2007/2008. Maar er is nog een reden aanwijsbaar die tot op heden (nog) nergens officieel is onderzocht. Na de Vuurwerkramp in Enschede heeft de overheid (in het Vuurwerkbesluit) zeer strenge
eisen
gesteld
aan
vuurwerkverkooppunten,
zowel
qua
technische
voorzieningen als qua hoeveelheid vuurwerk dat tegelijkertijd aanwezig mocht zijn. Door de hieruit voortvloeiende hoge investeringen is het aantal verkooppunten drastisch afgenomen wat de verkrijgbaarheid van vuurwerk heeft doen afnemen. Mede daardoor is waarschijnlijk een veel grotere hoeveelheid zwaarder vuurwerk uit België gehaald
dan
voorheen,
vuurwerkslachtoffers.
Zo
met lijkt
dienovereenkomstige beleid
dat
effecten
gemaakt
is
op om
het
aantal
het
aantal
36.
vuurwerkslachtoffers te verminderen uiteindelijk een tegenovergesteld effect te krijgen. De in januari 2008 gepubliceerde evaluatie van het Vuurwerkbesluit35 gaat ook voorbij aan dit aspect. Het spreekt wel over “gedetailleerde en strenge regelgeving” en doet ook aanbevelingen om deze, in overleg met de vuurwerkbranche, te vereenvoudigen, maar onderzoekt geen verband tussen de effecten van deze strenge regelgeving en de toename van zwaarder illegaal vuurwerk. Consument en Veiligheid heeft inmiddels de strategie om het gedrag van de gebruikers van vuurwerk te beïnvloeden aangepast. Men associeert het gevaar van het illegale vuurwerk nu met het gevaar van terrorisme en doet dat op een humorvolle aansprekende manier. Terroristen hebben er een nieuwe bondgenoot bij: België. Het Flemish Liberation Army Against Freedom (FLAAF) speelt hierin de hoofdrol 36. De gevaren van het afsteken van illegaal vuurwerk worden daarbij duidelijk geïllustreerd. Via MTV, YouTube en Hyves worden de waarschuwingsfilmpjes verspreid en bekeken, direct gebruik makend van de communicatiekanalen die binnen de doelgroep gebruikelijk
zijn.
En,
afgaande
op
de
weer
dalende
cijfers
van
het
aantal
vuurwerkslachtoffers, wederom met succes. In de sturing van veiligheid rondom consumentenvuurwerk speelt de overheid een nadrukkelijke rol waar het gaat om het voorschrijven van technische middelen (bunkers e.d.) en handhaving daarop. De sturing op gedrag gebeurt door de overheid via de achterdeur. Consument en Veiligheid, gesticht door de overheid, vervult hierin een wezenlijke rol en is daardoor een niet meer weg te denken instantie in Nederland waar het gaat om het, via het beïnvloeden van gedrag, bevorderen van veiligheid rondom consumentenvuurwerk. Een overduidelijk succesvol voorbeeld van sturing vanaf de trekhaak.
35
36
Evaluatie Vuurwerkbesluit en Transportregelgeving, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 18 januari 2008 Zie www.flaaf.be
37.
6. Synthese Het onderzoek uit hoofdstuk 4 overziend roept de vraag op in hoeverre de in hoofdstuk 3.3 geformuleerde verwachtingen over de sturingsmogelijkheden van de overheid ook daadwerkelijk zo ingevuld (kunnen) worden en zo niet, welke verbeteringen er dan mogelijk en/of wenselijk zijn. Per gebied volgt een beschouwing waarna de tabel
6.1 Verkeersveiligheid Binnen het beleidsterrein Verkeersveiligheid is in hoofdstuk 3.3 de verwachting geformuleerd dat er ruim voldoende mogelijkheden voor de overheid aanwezig zijn om effectief te kunnen sturen. Als de mate waarin die effectiviteit gemeten wordt, bepaald wordt door het aantal verkeersslachtoffers, is dat zeker het geval, want dat aantal is al jaren dalende. De vraag is echter of dat het gevolg is van de concrete sturing van de overheid of b.v. de almaar toenemende verkeersdrukte en filevorming die tot lagere snelheden leidt en dus ook tot minder ongevallen? Door de complexiteit van op elkaar inwerkende factoren hierin valt nooit eenduidig vast te stellen of beleid gewerkt heeft of niet, Frissen noemde het al. De oproep van Frissen om te ontregelen en ruimte te geven aan betovering vindt binnen het verkeer al, maar op beperkte en experimentele wijze, navolging. Middels de zgn. Shared Space principes van Hans Monderman voor de inrichting van de openbare ruimte wordt in de bebouwde kom vooral aan de mens de ruimte gegeven, niet aan het verkeer (of de auto). Dat resulteert in het weglaten van zoveel mogelijk verkeersborden en –tekens en de ruimte te geven aan sociale regels. Hierdoor ontstaat een veel grotere mate van interactiviteit tussen de gebruikers van de ruimte, voetgangers, fietsers, maar ook autoverkeer. Men houdt, noodgedwongen door de afwezigheid van verkeersborden of –tekens, veel meer rekening met elkaar. Men voelt zich onveilig en daardoor gaat men zich veiliger gedragen. “Onveilig” wordt zo “veilig”. Inmiddels zijn de eerste evaluatiestudies naar de feitelijke effecten in termen van verkeersveiligheid e.d. van twee van de drie proeflocaties in Drachten en Haren beschikbaar. Daaruit blijkt dat er wel degelijk een toename van de verkeersveiligheid in objectieve zin (minder ongevallen) valt waar te nemen, maar in subjectieve zin voelen de gebruikers van de openbare ruimte zich onveiliger en roepen om maatregelen ter bescherming van de kwetsbare gebruikers waarmee ook in deze
38.
omstandigheden de aloude veiligheidsparadox weer eens opgeld doet. De verwachting van de Dienst Scheepvaart en Verkeer is overigens wel dat deze concepten, met inachtneming van de aandachtspunten uit de evaluatiestudies, wel op meer plaatsen in Nederland navolging kunnen krijgen. Een confrontatie tussen verwachte en werkelijke sturing laat het volgende zien:
Verwachting
Feitelijke sturing
Stimuleren veiliger
Overheid stuurt weinig, maar industrie maakt
vervoersmiddelen
veiligheid in auto‟s steeds goedkoper (standaard)
Belonen – Regel-
Meer toestaan als men
Meedenken van belanghebbenden wordt
geving/Handhaving
zich aan de regels houdt
gestimuleerd en deze krijgen er ook wat voor terug
Belonen - Gedrag
Diverse mogelijkheden
Bonus/malus-regeling leidt tot lagere
Belonen - Techniek
verzekeringspremies bij veilig gedrag en bij rijden buiten de spits gelden soms hogere maximumsnelheden (schiet lekker op) Bestraffen - Techniek
Onveilige
Typekeuringen houden onveilige vervoermiddelen
vervoersmiddelen
van de weg en APK-keuringen zorgen voor bewaking
verbieden
van de ondergrens in veiligheid van auto‟s
Bestraffen – Regel-
Slechts sturingsmogelijk-
Kwaliteitsborging door BOVAG e.d. (economisch
geving/Handhaving
heden voor brancheorga-
belang voor de garagehouder)
nisaties bij overtreding eigen regels Bestraffen - Gedrag
Ruime mogelijkheden
Door toepassing van slimmere snelheidscamera‟s
(pakkans vergroten)
wordt de pakkans vergroot wat bijdraagt aan veiliger gedrag
Uitleggen - Techniek
Ruime mogelijkheden
Autofabrikanten verpakken veiligheid als comfort of
(Veiliger techniek
profileren zich met “de veiligste auto ooit” (Volvo)
presenteren als comfort) Uitleggen – Regel-
Leg beperkingen uit, maar
Publiciteit omtrent 80 km.-zones rondom grote
geving/Handhaving
hef deze ook op als ze niet
steden: Goed voor de leefbaarheid en de veiligheid
nodig zijn Uitleggen - Gedrag
Directe invloed op
In ruime aandacht van de overheid. O.a. door:
risicoperceptie en dus op
BOB-campagnes tegen alcohol in het verkeer
veilig gedrag
Experimenten met Shared Spaces Aandacht voor psychologie van de weggebruiker
39.
De sturende rol van de overheid op het gebied van verkeersveiligheid is er een waarin veel plaats is voor participatie van belangengroeperingen (Infralab etc.). In die zin sluit men sterk aan bij de ideeën van Van Twist waarin vormen van directe overheidssturing (b.v. instellen van aangepaste maximumsnelheid op delen van autosnelwegen) prima samen gaan met vormen van indirecte overheidssturing (ingaan op burgerinitiatieven om de leefbaarheid rondom een autoweg te vergroten). Verkeersveiligheidsvraagstukken zijn in de loop van de jaren veranderd van relatief simpele problemen die om direct overheidsingrijpen vroegen zoals het regelen van de voorrang, het instellen van een maximumsnelheid, het aanleggen van een rotonde etc. naar veel complexere zaken waarin de psychologie van de verkeersdeelnemer een hoofdzaak is geworden. Sturing van verkeersveiligheid heeft zich ook in die richting ontwikkeld en “Total-safety”-concepten lijken op dit moment de toekomst te hebben. De overheid stuurt op dit terrein dus zeer succesvol vanaf de trekhaak.
6.2 Arbeidsveiligheid in de bouw Binnen het beleidsterrein Arbeidsveiligheid in de bouw laat hoofdstuk 3.3 zien dat er ruim voldoende sturingsmiddelen aanwezig lijken te zijn om hieraan effectief vorm te kunnen geven. De praktijk blijkt echter weerbarstiger. De overheid zet sterk in op regelgeving en handhaving daarop en betrekt daar maar in geringe mate partijen uit het werkveld bij. Ook lijkt de handhaving op de verkeerde partijen gericht (de werkgevers i.p.v. de werknemers die de voornaamste oorzaak zijn van onveilig handelen in de bouw). Daardoor levert het beïnvloeden van het handelen van de partijen in het beleidsterrein waarschijnlijk niet het maximaal bereikbare effect op. Om effectiever te kunnen sturen zal de overheid dus in eerste instantie haar eigen handelen aan moeten passen om daarmee uiteindelijk het handelen van de andere partijen te kunnen beïnvloeden. Het is maar zeer de vraag of het ontregelen en ruimte geven aan “betovering” zoals waar Frissen op doelt, in de arbeidsveiligheid in de bouw het effect zal hebben dat het aantal arbeidsongevallen af zal nemen. Immers, men houdt zich nu al niet aan de bestaande regels en het is niet waarschijnlijk dat het loslaten van die regels een positief effect zal hebben. Ook is in de bouw weinig sprake van symbolisch handelen van de overheid, in de zin waar Helsloot op doelt. Weliswaar vinden er na arbeidsongevallen
onderzoeken
plaats
waaruit,
bij
nieuwe
inzichten,
nieuwe
regelgeving voort vloeit, maar die is heel concreet en weinig symbolisch. Daarin is dus
40.
weinig te winnen. De overheid stuurt op dit terrein zeer direct van achter het stuur, maar met weinig succes. Verbetering is noodzakelijk, zo laat ook de volgende tabel zien:
Belonen - Techniek
Verwachting
Feitelijke sturing
Stimuleren gebruik veiliger
Overheid stuurt hier niet op
gereedschap en hulpmiddelen Belonen – Regel-
Meer toestaan als men
Overheid stuurt hier niet op
geving/Handhaving
zich aan de regels houdt
Gering effect van brancheorganisatie, deze kan
(Keurmerk voor
meer betekenen voor imago van “veilige aannemer”
aannemers?)
en dat ook promoten in de markt
Vooral richting
Overheid stuurt hier nog niet op maar heeft
werkgevers interessant
mogelijkheden om werkgevers (economisch) te
Belonen - Gedrag
stimuleren veilig gedrag in de bouw te promoten Bestraffen - Techniek
Onveilige gereedschappen
Werkgevers nemen verantwoordelijkheid daarin
en hulpmiddelen verbieden
Controle door Arbeidsinspectie
Bestraffen – Regel-
Mogelijkheden voor
Idem als bij Belonen – Regelgeving/Handhaving
geving/Handhaving
brancheorganisatie bij overtreding eigen regels
Bestraffen - Gedrag
Boetes en straffen (voor
Feitelijk slechts boetes voor werkgevers, onveilig
werkgevers en
gedrag van werknemers wordt zelden beboet
werknemers) Uitleggen - Techniek
Acceptatie van veiliger
Kan effectief worden als ook de beperkingen in het
oplossingen
werk van de veilige oplossingen besproken kunnen worden
Uitleggen – Regel-
Leg regelgeving uit, maar
geving/Handhaving
toon ook begrip voor
Idem als bij Uitleggen - techniek
beperkingen in het werk daardoor Uitleggen - Gedrag
Directe invloed op
Hierop wordt weinig gestuurd, door overheid noch
risicoperceptie en dus op
door brancheorganisaties. Aandacht voor
veilig gedrag
beperkingen in het werk, samen met de onveiligheid die sommige handelingen meebrengen, kan tot gedragsverandering van werknemers leiden.
41.
Een combinatie van directe beïnvloeding van het (onveilige) gedrag van de werknemers in de bouw, in samenhang met verandering van de wetgeving is waarschijnlijk de meest effectieve manier om tot verbetering van de veiligheid in de bouw te komen. De risicoperceptie van de werknemers in de bouw lijkt laag en actieve aandacht
daarvoor
zou
de
verwachte
gedragsbeheersing
(cf.
Ajzen)
kunnen
beïnvloeden in een richting waarin men er niet meer zo zeker van is dat het allemaal wel eventjes zonder gevaar kan. Daarbij zal ook aandacht moet zijn voor de beperkingen die de diverse beschermingsmiddelen in de bouw met zich meebrengen. Een dialoog tussen de werknemersorganisaties uit de bouw en de regelgevende overheid kan hierin tot meer begrip over en weer leiden met een veiliger werkplek als uiteindelijk resultaat. Daarnaast zal de wetgeving de mogelijkheid moeten bieden om de werknemers in de bouw zelf verantwoordelijk en aanspreekbaar te maken op veilig gedrag in hun werk zodat ook langs die weg een stimulans komt om onveilig gedrag te vermijden.
6.3 Veiligheid consumentenvuurwerk In hoofdstuk 3.3. werd als verwachting geformuleerd dat de overheid voldoende middelen
ter
beschikking
staan
om
op
het
gebied
van
de
veiligheid
van
consumentenvuurwerk effectief te kunnen sturen. Het bestuurd orgaan (de maatschappij) heeft kennelijk echter andere belangen want er wordt op flinke schaal illegaal vuurwerk uit m.n. België gehaald. De overheid heeft onvoldoende middelen om daarop overal (op wegen, in havens etc.) te handhaven en dus is het gevaar van vuurwerkslachtoffers t.g.v. dit vuurwerk reëel aanwezig. Ontregelen en ruimte geven aan betovering (cf. Frissen) zou op dit terrein, mits op de juiste wijze gedoseerd, wel eens effect kunnen hebben. Door meer ruimte te geven aan de vraag naar iets zwaarder vuurwerk en dit zodoende uit de illegaliteit te halen, is het beter te reguleren en te controleren. Een minder strakke regelgeving op het gebied van opslag en verkoop verruimt zeer waarschijnlijk de verkrijgbaarheid waardoor de illegale import van gevaarlijk zwaarder vuurwerk zal afnemen. Helemaal vermijden daarvan lijkt een utopie, maar vermindering zal ook leiden tot vermindering van vuurwerkslachtoffers. Samen met de campagnes van Consument en Veiligheid, gericht op de bewustwording van het gevaar en het veilig afsteken van vuurwerk zou dit tot verdere verlaging van het aantal vuurwerkslachtoffers kunnen leiden.
42.
De overheid stuurt op dit gebied zowel zeer direct van achter het stuur (middels strenge regelgeving), als vanaf de trekhaak (middels Consument en veiligheid). Hierbij dient de overheid zich er van bewust te zijn dat de sturingsbewegingen elkaar dienen te versterken in plaats van elkaar tegenwerken, zie ook onderstaande tabel:
Belonen - Techniek
Verwachting
Feitelijke sturing
Nauwelijks sturing
Overheid stuurt hier niet op
mogelijk Belonen – Regel-
Meer toestaan als men
Overheid stuurt hier nu niet op. Zou wel kunnen (zie
geving/Handhaving
zich aan de regels houdt
ook Uitleggen – Regelgeving/Handhaving)
Belonen - Gedrag
Meer toestaan als men
Overheid stuurt hier nu niet op
zich veilig blijkt te kunnen gedragen Bestraffen - Techniek
Toezicht op legaal
Sturing slechts door classificatie van vuurwerk
vuurwerk mogelijk, op
(meestal uit China) die ook dubieus lijkt te zijn
illegaal vuurwerk niet Bestraffen – Regel-
Mogelijkheden voor
Strenge regels van overheid
geving/Handhaving
brancheorganisatie bij
Bij overtreding regels volgend jaar geen vergunning
overtreding eigen regels
meer, werkt direct op verkooppunten
Slechts mondjesmaat
Strenge controle op vuurwerkverkooppunten
mogelijk door
Beperkte controles in havens en op wegen, vooral
capaciteitsgebrek
gericht op grote illegale partijen
Bestraffen - Gedrag
Nauwelijks controle op particuliere illegale import Nauwelijks controle op voortijdig afsteken Geen controle bij jaarwisseling Uitleggen - Techniek
Uitleggen waarom illegaal
Door Consument en Veiligheid middels diverse
vuurwerk zo gevaarlijk is
publiekscampagnes (via diverse media), gericht op specifieke doelgroepen
Uitleggen – Regel-
Leg uit waarom
Overheid stuurt hier niet op. Uitleggen waarom
geving/Handhaving
beperkingen absoluut
post-Enschede-regels leiden tot beperkte
nodig zijn
verkrijgbaarheid van vuurwerk zou wel tot begrip kunnen leiden. Verruiming van deze regels werkt wellicht op afname van illegaal vuurwerk
Uitleggen - Gedrag
Directe invloed op
Door Consument en Veiligheid middels diverse
risicoperceptie en dus op
publiekscampagnes (via diverse media), gericht op
veilig gedrag
specifieke doelgroepen. Zeer effectief gebleken
43.
7. Conclusies en aanbevelingen Conclusies Het koppelen van de centrale vraagstelling en de subvragen daarin aan de theorie en het uitgevoerde onderzoek levert uiteindelijk het volgende beeld op waarbij eerst de subvragen en daarna de centrale vraagstelling beantwoord wordt: Subvraag a: Hoe werkt de “veiligheids-beleidsketen” over het algemeen en zijn hierin zwakke punten te herkennen? Er is niet één werkwijze te geven waarop veiligheidsbeleid tot stand komt. Dat varieert
van
de
klassieke
manier
(probleem
→
mogelijke
oplossingen
→
afwegingen → keuze → implementatie) tot zeer ingewikkelde en interactieve manieren waarbij veel partijen uit de omgeving van probleem en/of oplossing meepraten en gezamenlijk tot probleembeschrijving en wenselijke oplossing gekomen wordt. Zwak punt lijkt het ontbreken van samenhang in het beleid en dus ook in de sturing naar dat beleid te zijn. In twee van de drie onderzochte velden binnen de fysieke veiligheid (nl. de arbeidsveiligheid in de bouw en de veiligheid van consumentenvuurwerk)
worden
de
sturingsmaatregelen
onvoldoende
in
samenhang toegepast of werken zij elkaar tegen. Subvraag b: Welke sturingsmechanismen staan de overheid daarbij ter beschikking en is aan te geven welke het meest effectief zijn? De middelen die de overheid ter beschikking staan zijn Belonen, Bestraffen en Uitleggen. Deze kunnen op veel manieren worden toegepast, afhankelijk van het sturingselement waarop zij aangrijpen (Techniek, Regelgeving/Handhaving en Gedrag, zie pag. 14 e.v.). Er valt niet eenduidig aan te geven welk het meest effectief zijn, wel valt op dat daar waar op de directe beïnvloeding van gedrag wordt gestuurd, dit over het algemeen succesvol is. Dit speelt het sterkst wanneer sprake is van Uitleggen waarbij deze vorm van gedragsbeïnvloeding wel dicht op de doelgroep moet aansluiten. Dan is nl. goed aan te geven wie waarvoor verantwoordelijk is binnen de gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en burgers voor veiligheid en kan ook helder gemaakt worden dat er onveiligheid is en blijft en is dit binnen een reëel perspectief te plaatsen. Het gevoel van toename van onveiligheid zou daarmee gerelativeerd kunnen worden. 44.
Subvraag c: Kan deze sturende rol op een andere manier worden ingevuld en zijn hieraan voordelen verbonden? Uiteraard kan elke sturende rol op een andere manier worden ingevuld, zo ook de rol van de overheid op het gebied van fysieke veiligheid. Er is daarbij geen panklaar recept aanwezig waarop dat zou moeten gebeuren, daarvoor is het terrein te divers. Op sommige gebieden blijft een directe sturende rol (van achter het stuur), op inhoud gericht en niet-participatief, de meest wenselijke manier om veiligheidsbeleid tot stand te brengen. Op andere gebieden is een procesmatige aanpak met maximale participatie van de betrokkenen (vanaf de trekhaak) de meest geëigende weg.
Centrale vraag: “Welke sturende rol in fysieke veiligheid moet de overheid vervullen in een maatschappij die steeds veiliger wordt, maar waarin mensen zich steeds onveiliger lijken te voelen?” Deze paradox kan door de overheid eigenlijk maar op één manier aangepakt worden: Sturen op gedrag door middel van uitleggen en daarbij de burger serieus nemen. Maak daarbij ook duidelijk dat de burger ook een eigen verantwoordelijkheid heeft voor zijn veiligheid en dat niet altijd alleen maar gekeken mag worden naar de overheid om veiligheidsvraagstukken aan te pakken; Zorg dat de overheid serieus genomen blijft worden. Daarvoor is een, vooraf goed doordachte, samenhang in beleid en de toe te passen sturingsmechanismen nodig. Daarbij dienen de verwachte gevolgen, maar ook de bijeffecten, van dat beleid nauwkeurig ingeschat te worden zodat het beleid ook echt het beoogde effect oplevert. Aanbevelingen Communiceer actief over risico‟s en benadruk daarbij dat veiligheid een gedeelde verantwoordelijkheid is van burger en overheid waarin ieder een heldere rol heeft; Zorg voor samenhang in het veiligheidsbeleid op elk terrein, stem nieuw beleid af op het bestaande beleid en schat de effecten van het nieuwe beleid en de invloed daarvan op het bestaande beleid realistisch in; Leg de burger uit waarom de overheid stuurt en wat er concreet van de burger verwacht wordt;
45.
Kies de toe te passen sturingsmechanismen zorgvuldig en veronachtzaam daarbij nooit de direct gedragsbeïnvloedende mechanismen.
Kortom: Bezint eer gij begint, want van teveel spektakel wankel je allicht!
46.
Literatuurlijst Adams, J., Risk (1995), UCL Press Ltd. Ajzen, I. The theory of planned behaviour, (1991). Organizational Behavior and Human Decision Processes, 50, 179-211. Cachet, A., Derickx, C.L. en De Vos, A., Sturing van veiligheid (2006), BMC De Bruijn, H., Ten Heuvelhof, E. en In ‟t Veld, R., Procesmanagement (2002), Academic Service Douglas, M. en Wildavsky, A., Risk and Culture (1982), University of California Press, Berkely Enthoven, G.M.W. en De Rooij, A., Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 8, p. 392-398 (1996) Evaluatie Vuurwerkbesluit en Transportregelgeving, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 18 januari 2008 Frissen, P.H.A., De lege staat (1999), Uitgeverij Nieuwezijds. Frissen, P. Sturing en Publiek Domein (2000), Wiardi Beckman Stichting/Centrum voor Lokaal bestuur Frissen, P. Betovering in een onttoverde wereld (2006), Tilburgse school voor Politiek en Bestuur Helsloot, I., Voorbij de symboliek (2007), Boom Juridische uitgevers Hoogerwerf, A (red). Overheidsbeleid; een inleiding in de beleidswetenschap, (1993), Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn Hoogerwerf, A (red.). Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek (1998), Samson, Alphen aan den Rijn Klijn, E.H. en Van Twist, M.J.W., Publiek-private samenwerking in Nederland, M&O, nummer 3/4 - mei-augustus 2007 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid, Nationale Verkeersveiligheidsverkenning 1990-2010 Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D.A., Bestuurskunde, jaargang 7, nr. 7 p. 292-301 (1998) Van Twist, M.J.W., Vernieuwend Verbinden, Verbindend Vernieuwen, Bestuurskunde 2005 7/8 Wildavsky, A., Searching for Safety (1988), Transaction Publishers
47.
