Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau
Rapportage
Onderzoek ‘Sturing op projecten’ Baarle-Nassau 9 oktober 2013
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
1
1
Inleiding
De Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau heeft een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop de gemeente Baarle-Nassau stuurt op projecten. 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Aanleiding voor dit onderzoek is dat veel gemeenteraden de sturing op projecten als complex ervaren. Meer specifiek leert de ervaring in andere gemeenten dat raadsleden ervaren dat zij (na het benodigde budget beschikbaar te hebben gesteld) weinig informatie krijgen over de voortgang van het project (zowel financieel als inhoudelijk). De complexiteit van sturing op grote projecten komt tot uiting doordat bij deze projecten vaak meerdere belanghebbenden zijn betrokken. Het gaat hier om belanghebbenden in de gemeente (college, raad en ambtelijke organisatie) en buiten de gemeente (aannemers, maatschappelijke organisaties en burgers). Daarnaast komt de complexiteit van grote projecten vaak tot uiting in het feit dat projecten vaak over meerdere jaren uitgevoerd worden, waarbij vooraf moeilijk in te schatten is met welke (financiële) risico’s de gemeente rekening moet houden. Projecten lopen vaak uit en blijken achteraf aanzienlijk meer geld te kosten dan vooraf begroot. De verschillende belangen en de moeilijk in te schatten financiële risico’s maken het voor de raad lastig grip te krijgen: waar is een raming op gebaseerd en hoe groot is de kans dat de gemeente met overschrijding te maken krijgt? Hierin is de raad voor een groot deel afhankelijk van de informatievoorziening vanuit het college. 1.2 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is tweeledig. In de eerste plaats biedt de rekenkamercommissie met dit onderzoek inzicht in de vraag of de gemeente Baarle-Nassau voldoet aan de voorwaarden voor projectmatig werken. Het gaat hier om voorwaarden als een heldere opdrachtformulering door raad en/of college, een adequate inrichting van de projectorganisatie en een goede informatievoorziening richting college en raad. In de tweede plaats draagt de rekenkamercommissie met dit onderzoek leerpunten aan voor de toekomst. Daarmee wil zij eraan bijdragen dat de raad van Baarle-Nassau zichzelf blijvend in staat stelt om adequaat te sturen op projecten. In het onderzoek staat daarom het perspectief van de raad centraal: hoe heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol? In hoeverre sluit de informatievoorziening vanuit het college aan bij de informatiebehoefte van de raad? 1.3 Centrale vraag De rekenkamercommissie geeft met dit onderzoek antwoord op de volgende centrale vraag: Hoe organiseert de gemeente Baarle-Nassau grote projecten en welke leerpunten over de sturing en beheersing kan de gemeente (raad, college en ambtelijke organisatie) halen uit de ervaring in de praktijk? 1.4 Deelvragen De centrale vraag is uitgewerkt in zes deelvragen. Algemeen beleid grote projecten / projectmatig werken 1 Welke algemene beleidskaders hebben college en raad vastgesteld voor de wijze waarop
sturing en verantwoording plaatsvinden ten aanzien van grote projecten? 2 Welke regels en voorschriften bevatten deze algemene beleidskaders over de interne rolverdeling tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie? 3 Welke regels en voorschriften bevatten deze kaders voor de sturing op externe partijen?
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
2
Praktijk van het projectmatig werken 4 In hoeverre zijn de algemene beleidskaders over projecten / projectmatig werken (inclusief
de regels en voorschriften over interne rolverdeling) uitgewerkt en adequaat doorvertaald in specifieke projectplannen per project? 5 In hoeverre wordt in de praktijk gewerkt volgens de algemene beleidskaders over projecten (inclusief de uitwerking hiervan in specifieke projectplannen)? En zo niet, in hoeverre is sprake van een bewuste onderbouwing van de afwijking van deze kaders? 6 In hoeverre wordt de raad tijdig, juist en volledig geïnformeerd over de voortgang van
specifieke projecten en afwijkingen van de specifieke projectplannen? 1.5 Afbakening Om het onderzoek af te bakenen, heeft de rekenkamercommissie de deelvragen 4 tot en met 6 beantwoord door middel van één casestudy te onderzoeken: de Multifunctionele Accommodatie (MFA) te Ulicoten. Dit project acht de rekenkamercommissie geschikt, omdat het project reeds is afgerond en relatief groot in omvang is (zowel financieel als in maatschappelijke aandacht). 1.6 Leeswijzer Dit rapport bevat vier hoofstukken. Hoofdstuk 2 geeft de conclusies en aanbevelingen weer. Hoofdstuk 3 geeft inzicht in de (beleids)kaders die in de gemeente Baarle-Nassau van toepassing zijn op de wijze waarop sturing op projecten plaatsvindt. Hoofdstuk 4 geeft weer op welke wijze deze sturing in de praktijk heeft plaatsgevonden (in de case ‘MFA Ulicoten’).
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
3
2
De centrale boodschap van dit onderzoek
Op basis van de bevindingen in hoofdstuk 3 en 4 van dit onderzoeksrapport, komt de Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau met drie conclusies en twee aanbevelingen over de wijze waarop de gemeente Baarle-Nassau stuurt op projecten. Conclusie 1: Beleidskaders voor projectmatig werken ontbreken De gemeente Baarle-Nassau kent geen beleidskaders waarin is voorgeschreven op welke wijze zij dient te sturen op projecten. Zo is niet vastgelegd welke minimale eisen er aan een projectplan worden gesteld, hoe op uitvoering van het projectplan wordt toegezien en welke rol de raad heeft in het vaststellen en monitoren van dit projectplan. Hoewel uit de interviews blijkt dat er onder projectleiders en afdelingshoofden wel gedeelde opvattingen zijn over hoe sturing op projecten moet plaatsvinden, loopt de gemeente door het ontbreken van op schrift gestelde kaders het risico dat er onvoldoende eenduidigheid is over hoe projecten in de gemeente aangepakt dienen te worden. Daarnaast loopt de gemeente het risico dat er kennis verloren gaat op het moment dat ervaren projectleiders in de gemeente vertrekken. Conclusie 2: Gewenste rol van de raad blijft onduidelijk De gemeente Baarle-Nassau heeft niet vastgelegd op welke wijze de raad in staat gesteld dient te worden om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van projecten. In de praktijk wordt duidelijk dat de raad op een aantal formele en informele momenten betrokken wordt bij projecten (in het geval van de MFA Ulicoten bij het vaststellen van de kredieten en door het ontvangen van nieuwsbrieven). In het algemeen blijft onduidelijk of de informatievoorziening over de MFA Ulicoten (zowel bij de vaststelling van de kredieten als tijdens de uitvoering van het project) in de ogen van de raad voldoende is geweest om zicht te houden op de voortgang van dit project. Conclusie 3: Beheersing project MFA Ulicoten voldoende Het college en de ambtelijke organisatie hebben voldoende gestuurd op de beheersing van het project MFA Ulicoten. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat geïnvesteerd is in draagvlak bij de toekomstige gebruikers van de MFA. Hierdoor heeft het project relatief lang geduurd (vanaf 2008 tot de oplevering in 2013), maar is geïnvesteerd in een gezonde exploitatie en samenwerking tussen gebruikers in de toekomst. In de tweede plaats blijkt dit uit de veelvuldige formele overlegvormen (in stuurgroep en werkgroepen) en de gedetailleerde projectregistratie. Door deze twee zaken lijkt het project zonder aanzienlijke problemen (inhoudelijk en financieel) te zijn verlopen (hoewel de eindafrekening van het project nog niet is opgesteld). Aanbevelingen Op basis van bovenstaande conclusies, komt de rekenkamercommissie met de navolgende twee aanbevelingen aan de raad: 1. Geef het college opdracht om een (beknopt) algemeen beleidskader op te stellen over de wijze waarop de gemeente Baarle-Nassau wenst te sturen op projecten. In dit kader dient minimaal terug te komen wanneer sprake is van een project, wat in een projectplan dient terug te komen en welke taken en bevoegdheden van toepassing zijn. Neem daarbij het Handboek Projectmatig Werken van de gemeente Alphen-Chaam als voorbeeld en vertaal deze naar de eigen gemeente. 2. Expliciteer als raad welke rol u wenst te hebben in de sturing op projecten, en neem deze gewenste rol op in het algemeen beleidskader projecten (zie aanbeveling 1). Stel minimaal vast op welke wijze (frequentie en inhoud) u geïnformeerd wenst te worden over de voortgang van strategische projecten. Spreek u daarbij in ieder geval uit over de mogelijkheid om: a) een periodieke rapportage over de voortgang van strategische projecten in te stellen (al dan niet als onderdeel van de reguliere planning-en-control-cyclus; b) per op te starten project te bepalen of deze als strategisch aangemerkt kan worden (c.q. opgenomen dient te worden in de periodieke rapportage), afhankelijk van het risico wat de gemeente met dit project loopt; c) voor te schrijven dat de rapportage ingaat op risico’s op het gebied van tijd, geld en kwaliteit, waarbij scenario’s en alternatieven worden geschetst. ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
4
3
Beleidskaders Sturing op Projecten
In dit hoofdstuk wordt inzichtelijk gemaakt welke beleidskaders (handleidingen, protocollen) van toepassing zijn op de wijze waarop de gemeente Baarle-Nassau dient te sturen op projecten. Daarbij gaat specifieke aandacht uit naar de mate waarin deze beleidskaders ingaan op de rol van de raad. Daarmee wordt antwoord gegeven op de deelvragen 1 t/m 3. 3.1 Baarle-Nassau kent geen schriftelijk vastgestelde kaders voor projectmatig werken De gemeente Baarle-Nassau kent geen algemeen beleidskader waarin is vastgelegd op welke wijze sturing op (grote) projecten plaats moet vinden. Meer specifiek kent de gemeente geen handboek of handleiding waarin zij expliciet maakt wat zij onder een project verstaat, welke kwaliteitseisen zij stelt aan een project(plan) en welke verdeling van taken en bevoegdheden van toepassing is. Hierdoor is ook niet vastgelegd op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van project invulling kan geven. 3.2 Mondelinge afspraken over de wijze waarop de gemeente op projecten stuurt Uit de interviews blijkt dat er in de ambtelijke organisatie en in het college - ondanks het ontbreken van schriftelijk vastgelegde kaders - wel mondelinge afspraken bestaan over de sturing op projecten. De reden dat deze afspraken niet schriftelijk zijn vastgelegd, is volgens geïnterviewden gelegen in gebrek aan ambtelijke capaciteit. Het formeel vastleggen wordt - met het oog op de omvang van de ambtelijke organisatie - niet als prioriteit gezien. In de praktijk zijn de volgende mondelinge afspraken van toepassing:
het de verantwoordelijkheid is van het college en het managementteam (MT) om te bepalen wanneer er sprake is van een project; elk project in de gemeente dient te starten met een concreet projectvoorstel. Afhankelijk van de grootte van het project, wordt dit voorstel vastgesteld in het MT of in het college. In dergelijke projectvoorstellen wordt ingegaan op de te nemen stappen, de verantwoordelijkheden van betrokkenen, de budgetten en de termijnen waarbinnen het project uitgevoerd dient te worden;
grotere projecten in een aantal gevallen starten met een kick-off, waarin de beoogd projectleider input verzameld voor het schrijven van een projectplan. Het is aan het verantwoordelijk afdelingshoofd en de beoogd projectleider om te bepalen in hoeverre een dergelijke kick-off toegevoegde waarde heeft;
het college de raad op formele en informele wijze intensief op de hoogte wil houden van lopende projecten. In formele zin dient de raad te besluiten over het beschikbaar stellen van budget, het (eventueel) beschikbaar stellen van aanvullend budget en het achteraf worden geïnformeerd over de (financiële en inhoudelijke) resultaten van het project. In informele zin dient de raad op de hoogte gehouden te worden door nieuwsbrieven en bijeenkomsten die de gemeente voor andere betrokken partners (burgers en belangenorganisaties) organiseert.
3.3 Algemene kaders over planning-en-control en financiële sturing De gemeente Baarle-Nassau kent een aantal algemene beleidskaders over de wijze waarop de planning-en-control-cyclus ingericht is en over de wijze waarop financieel beheer plaatsvindt. Deze algemene kaders zijn ook van toepassing op projecten. Meer specifiek gaat het om:
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
5
/
de Financiële Verordening (FV). Deze FV is door de raad vastgesteld op 28 juni 2007. De FV maakt onder andere inzichtelijk hoe de planning-en-control-cyclus (programmabegroting, jaarrekening) is ingericht en op welke manier het budgetrecht van de raad is ingevuld. De voorschriften uit de FV gelden ook voor projecten. Meest relevante voorschrift daarbij is dat de raad het krediet voor projecten vaststelt en bij budgetoverschrijding extra krediet wordt gevraagd aan deze zelfde raad;1
/
de Budgethoudersregeling (vastgesteld door het college op 10 juni 2008). In deze nota is vastgelegd wie op het niveau van het college en de ambtelijke organisatie (eind)verantwoordelijk is voor de programma’s, producten en bijbehorende budgetten. Deze regeling vormt feitelijk een specifieke uitwerking van de FV. Meer specifiek staat erin toegelicht tot welk bedrag een budgethouder bevoegd is om uitgaven te doen en vanaf welk bedrag (in Baarle-Nassau € 10.000) verschuivingen in budgetten / overschrijdingen door het college goedgekeurd moeten worden. In deze budgethoudersregeling wordt niet specifiek over budgetbeheer binnen projecten gesproken;2 de Organisatieregeling (vastgesteld door het college op 2 oktober 2007). In deze regeling is vastgelegd hoe de structuur van de ambtelijke organisatie eruit ziet. Over de organisatie van projecten staat in deze regeling vastgelegd dat het college het besluit kan nemen tot het instellen van een ‘tijdelijk organisatorisch verband tussen delen van organisatorische eenheden als projectorganisatie’. Het college neemt dit besluit alleen nadat het managementteam (MT) is gehoord. Zodra het besluit tot een projectorganisatie is genomen, wordt een ambtelijk opdrachtgever (afdelingshoofd), een politiek opdrachtgever (collegelid) en een projectleider aangewezen. Deze projectleider dient tijdens de duur van het project te worden aangestuurd door de ambtelijk opdrachtgever.3
/
Geen van de bovenstaande kaders gaat expliciet in op de rol van de raad ten aanzien van projecten. 3.4 Beoordeling beleidskaders Sturing op projecten In paragraaf 3.2 en paragraaf 3.3 zijn de geldende beleidskaders en -regels voor projectmatig werken beschreven. Tabel 3.1 op de volgende pagina toetst de kwaliteit van deze kaders aan de vooraf opgestelde normen. Uit deze tabel blijkt dat - door het ontbreken van een algemeen beleidskader voor projectmatig werken - de gemeente Baarle-Nassau niet of nauwelijks aan de normen voldoet.
1 2 3
Financiële Verordening (FV), 28 juni 2007. Budgethoudersregeling, 10 juni 2008. Organisatieregeling, 2 oktober 2007.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
6
Tabel 3.1 - Toetsing beleidskaders Sturing op projecten aan vooraf opgestelde normen Nr.
Norm
1
Er zijn algemene regels en richtlijnen opgesteld over de wijze waarop projecten intern worden ingericht en uitgevoerd. Meer specifiek zijn binnen de gemeente regels en richtlijnen opgesteld die ingaan op:
1a
de inhoudelijke omschrijving van een project en een projectplan. Voorgeschreven dient te zijn welke elementen minimaal in de beschrijving van een project terug moeten komen (doel, budget, tijdsplan etc.) en in welke (deel)plannen het college expliciet dient te worden gekend.
Niet voldaan. Geen van de algemene kaders (zoals beschreven in paragraaf 3.2 en 3.3) geeft inzicht in de minimaal vereiste inhoud voor project(plan)en in Baarle-Nassau.
1b
de inrichting van de projectorganisatie. Voorgeschreven dient te zijn hoe de sturing op projecten er uit moet zien en hoe het projectmatig werken in de organisatie ingebed moet zijn.
Beperkt voldaan. De Organisatieregeling heeft beknopt inzicht in de vereiste rollen rondom projectmatig werken (interne opdrachtgevers en opdrachtnemers). Hoe deze projecten vorm moeten krijgen, is niet uitgewerkt.
1c
de wijze waarop (ambtelijk) verantwoordelijken dienen toe te zien op de prestaties van externe partijen waarmee de gemeente in het desbetreffende project samenwerkt. Duidelijk dient te zijn welke informatie de externe partij moet aanleveren en op welk moment.
Niet voldaan. Geen van de nota’s uit paragraaf 3.3 gaat hier op in. Daardoor blijft onduidelijk op welke manier de gemeente haar ‘externe opdrachtgeversrol’ in projecten wenst te vervullen (contracten aangaan, rapportages over de voortgang e.d.).
1d
de momenten waarop (bij budgetoverschrijding, bij inhoudelijke knelpunten, bij overschrijding van termijnen enz.) diverse betrokkenen (raad, college en ambtelijke organisatie) door wie van welke informatie moeten worden voorzien.
Beperkt voldaan. Geen van de nota’s uit paragraaf 3.3 gaat hier op in. Daardoor blijft het bij het algemene voorschrift dat de raad kredieten vaststel en bij budgetoverschrijding wordt geïnformeerd. Hoe uitvoerig deze informatie moet zijn / hoe de actieve informatievoorziening invulling moet krijgen, is niet uitgewerkt.
ON DERZ OEK
Beoordeling
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
7
4
Casestudy: MFA Ulicoten
In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de wijze waarop de gemeente Baarle-Nassau invulling heeft gegeven aan het project Multifunctionele Accommodatie (verder in de tekst kortweg: MFA) Ulicoten. Meer specifiek wordt beschreven welke stappen in het project zijn gezet, of gewerkt is volgens de algemene beleidskaders (zie hoofdstuk 3) en op welke wijze de raad bij het project betrokken is geweest. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de deelvragen 4 t/m 6. 4.1 Voorgeschiedenis: vaststelling dorpsontwikkelingsplan Ulicoten (28 juni 2007) Op 28 juni 2007 stelt de raad het Dorpsontwikkkelingsplan Ulicoten vast. Eén van de 4 onderdelen van dit plan is om tot een accommodatieplan te komen voor Ulicoten. Als eerste stap om tot dit plan te komen, geeft de gemeente opdracht een onderzoek uit te voeren naar knelpunten en vraagstukken rondom accommodaties in Ulicoten. In mei 2008 bespreekt de raad de uitkomsten van dit onderzoek. Uit het onderzoek blijkt dat de beste oplossing voor gemeentelijke accommodaties in Ulicoten is om te komen tot een nieuw, multifunctioneel gebouw (MFA). In dit gebouw zouden ‘vrijwel alle maatschappelijke activiteiten die in Ulicoten plaatsvinden, onderdak krijgen’. 5 Concreet zouden in deze MFA een school, een gymzaal, het Dorpshuis, het dienstencentrum, de peuterspeelzaal, diverse verenigingen en de voor- en naschoolse opvang gerealiseerd moeten worden. In mei 2008 besluit de raad in te stemmen met de uitkomsten uit het accommodatieonderzoek. Daarnaast besluit het een bedrag van € 35.000 beschikbaar te stellen voor het opstellen van een Programma van Eisen (PvE). Aan de hand van dit PvE zouden later de investeringskosten bepaald worden. 4.2 Besluitvorming college over opstellen Programma van Eisen (jan-juli 2010) Op 19 januari 2010 behandelt het college het collegevoorstel ´MFA Ulicoten´ waarin de ambtelijk projectleider een (door de ambtelijk opdrachtgever goedgekeurd) PvE voorlegt. In dit voorstel wordt genoemd dat (op basis van het PvE) in totaal een bedrag van € 4.988.000 nodig is om de MFA te realiseren. Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie in dit voorstel aan dat er onvoldoende dekking is binnen de begroting. Dit kan volgens het voorstel deels worden opgevangen door de weerstandsratio naar beneden bij te stellen en door een bedrag uit de algemene reserve te halen. Dan zou nog een structureel tekort van € 100.000,- overblijven.6 4.2.1 Projectvoorstel MFA Ulicoten In het collegevoorstel van 19 januari 2010 is aangegeven dat Oranjewoud is ingezet om te komen tot een PvE, een advies voor de gewenste organisatie van beheer en exploitatie en een plan van aanpak voor het vervolgtraject (inclusief een tijdspad). Daarvoor is een stuurgroep (met bestuurders van alle instellingen die gebruik gaan maken van de MFA), een projectgroep (medewerkers van deze instellingen) en een klankbordgroep (met meerdere belanghebbende organisaties) in het leven geroepen. 7
4 5 6 7
Raadsbesluit vaststelling Dorpsontwikkelingsplan Ulicoten, 28 juni 2007. Raadsvoorstel MFA Ulicoten, 23 september 2010. Collegevoorstel MFA, 19 januari 2010. Idem, pp. 2-3.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
8
4.2.2 College besluit eerste voorstel aan te houden Het college besluit tijdens haar vergadering van 19 januari 2010 om het voorstel aan te houden. Belangrijke reden daarvoor is dat het meer inzicht wil in de kosten van het alternatief (renovatie dorpshuis, de school en de sportzaal). De gemeenteraad ontvangt vervolgens tweemaal een memo over de stand van zaken tussen januari en juni, naar aanleiding van activiteiten in het college rondom het PvE, het onderzoek naar renovatie en het uitstellen van het besluit van de raad over de financiële haalbaarheid. Voordat de raad kan besluiten dient er volgens het 8 college nader inzicht geboden te worden in alternatieven en dekking. 4.2.3 Tweede besluit van het college Op 13 juli 2010 behandelt het college een aangepast voorstel waarin gevraagd wordt om de raad voor te stellen om in te stemmen met de realisatie van de MFA Ulicoten, het benodigde krediet van € 4.988.000 vast te stellen, de keuze voor de locatie aan de Bernardusstraat te bevestigen en de dekking van de jaarlijkse kapitaallasten te betrekken bij de integrale afweging. 9 Het college besluit conform het voorstel. Het voorstel aan het college geeft een toelichting op het PvE. Duidelijk wordt dat dit PvE in nauwe samenwerking met de gebruikers is opgesteld (die georganiseerd zijn in een stuur- en projectgroep voor de MFA). Daarbij is niet alleen gekeken naar de investeringskosten, maar ook naar de structurele (beheer- en exploitatie)kosten na oplevering (onder leiding van extern bureau Oranjewoud). Dit heeft geleid tot een PvE waarin wordt ingezet op een accommodatie 10 van 1950 m2 groot. Tot slot wordt in het tweede voorstel op verzoek van het college ingegaan op de kosten van het alternatief: het opknappen van de huidige gebouwen. Deze kosten worden volgens het voorstel geraamd op € 3.106.405 exclusief BTW. Volgens het voorstel zouden in dat geval alsnog ‘beperkingen met zich meebrengen en worden functionele knelpunten in het geheel niet opgelost’. Er zou bij die keuze dan ook sprake zijn van ‘echte kapitaalvernietiging’. 11 4.2.4 Presentatie en informele bespreking met de raad Nog vóór de formele besluitvorming over het PvE in de raad (paragraaf 4.3) vindt op 8 september 2010 een raadsvoorbereidende bijeenkomst plaats met de ambtelijk projectleider, de verantwoordelijk portefeuillehouder en de raad. Tijdens deze bijeenkomst wordt door de projectleider onderbouwd waarom de bouw van een MFA te verkiezen is boven de renovatie van alle separate locaties. Naar aanleiding van deze bijeenkomst vraagt de raad om een financiële onderbouwing van de MFA. Het college stuurt deze extra onderbouwing op 16 september 2010 op naar de raad. 12 Uit deze onderbouwing blijkt dat er nog dekking wordt gemist van € 300.000. Hierover wordt toegezegd door het college dat met de perspectiefnota 13 van 2012-2015 een actualisatie van het meerjarenperspectief zal worden gegeven.
8
Intern memo college aan raad, 25 februari 2010 en 27 mei 2010. Collegevoorstel MFA, 13 juli 2010. 10 Idem, pp. 2. 11 Idem, pp. 3. 12 Brief aan de raad van Baarle-Nassau, 16 september 2010. 13 Idem, pp. 2. 9
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
9
4.3 Vaststelling Programma van Eisen (23 september 2010) Op 23 september 2010 stelt de raad van de gemeente Baarle-Nassau het gevraagde krediet vast voor de realisatie van de MFA Ulicoten. Het voorstel aan de raad bevat nagenoeg exact 14 dezelfde informatie als het collegevoorstel van 13 juli 2010. 4.3.1 Verkenning toekomstig beheer en exploitatie MFA De raad krijgt niet alleen een Programma van Eisen voorgelegd, maar ook de resultaten van een verkenning naar ‘de wijze waarop de toekomstige gebruikers de nieuwe accommodatie willen beheren en exploiteren’. Volgens het raadsvoorstel is bij deze gebruikers grote bereidheid om samen te werken en verantwoordelijkheid te nemen in het beheer van de MFA. Aandachtspunt hierbij zou wel zijn dat financiële risico’s afgedekt moeten zijn. Op basis hiervan wordt de voorkeur uitgesproken voor een beheermodel waarin een hoofdgebruiker de beheertaken voor alle partijen uitvoert. 15 4.3.2 Advies / belang van nieuwe accommodatie Het belang van de nieuwe accommodatie wordt volgens het raadsvoorstel van 23 september 2010 primair gevonden in het feit dat de bestaande accommodaties in Ulicoten niet meer voldoen aan de bouwkundige- en gebruikseisen. Er is dus een kwaliteitsimpuls nodig. De keuze voor een multifunctionele accommodatie wordt in het raadsvoorstel voornamelijk onderbouwd doordat dit efficiëntievoordelen zou opleveren. Ook zou dit de leefbaarheid en de 16 aantrekkingskracht van het dorp verbeteren. 4.3.3 Toelichting op de financiën De gevraagde investeringskosten in het raadsvoorstel van september 2010 bestaan uit een investeringsraming (€ 4.073.000), het versneld afschrijven van de balanswaarde van de huidige locaties (€ 167.000) en het verzorgen van tijdelijke huisvesting van de Bernardusschool (voor een bedrag van € 256.000). 17 De structurele lasten per jaar zouden na de realisatie van de MFA neerkomen op € 298.000 per jaar. Dit zou gefinancierd kunnen worden door subsidies van de provincie, inzet van bestemmingsreserves en nog in te brengen voorstellen bij de programmabegroting van 2011. 18 4.3.4 Raad besluit conform voorstel, maar met 10% bezuiniging De raad besluit op 23 september 2010 in te stemmen met het voorstel om krediet beschikbaar te stellen voor de MFA Ulicoten, maar wel met een bezuingingsopgave van 10%. Uit de notulen van de vergadering van de raad blijft onduidelijk wat de inhoudelijke onderbouwing is van deze korting op het beschikbaar gestelde krediet. Wel wordt duidelijk dat de economische crisis als belangrijke argument wordt aangevoerd.
14 15 16 17 18
Raadsvoorstel MFA Ulicoten, 23 september 2010. Idem, pp. 2. Idem, pp. 3. Idem, pp. 4. Idem, pp. 5.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
10
4.3.5
Structurele monitoring van het project
Om te monitoren of het project binnen de gestelde inhoudelijke en financiële kaders (vastgelegd in het PvE) wordt uitgevoerd, stelt de gemeente een centrale stuurgroep in. Deze centrale stuurgroep komt eens in de 4-6 weken bijeen en bestaat uit het voltallige college, een medewerker financiën, een medewerker communicatie en de projectleider zelf. Tijdens dit overleg wordt de stand van zaken doorgenomen en besloten over vervolgstappen. Naast de centrale stuurgroep, worden er verschillende werkgroepen ingericht waarin overleg en afstemming plaatsvindt. Bovendien kunnen ambtenaren en collegeleden het project volgen via het computernetwerk van de gemeente. Daar houdt de projectleider gedurende het project alle stukken bij (memo’s, nieuwsbrieven, raadsvoorstellen, facturen en opdrachten etc.) en staat ook het actuele financiële overzicht. 4.4 Besluitvorming over gunning van de opdracht (13 maart 2012) Na de beschikbaarstelling van het krediet door de raad, is gestart met de uitvoerende werkzaamheden voor de realisatie van de MFA. Allereerst is een architect geselecteerd; vervolgens is een meervoudige onderhandse aanbesteding ingezet voor een aannemer om het werk daadwerkelijk uit te voeren. Dit leidt op 13 maart 2012 tot de behandeling door het college van een voorstel om het werk te gunnen aan de laagste inschrijver Aannemersbedrijf J.A. van 19 Gisbergen BV, voor een bedrag van € 2.429.385. Het college besluit conform voorstel, waarbij het opdracht geeft om een memo met de stand van zaken aan de raad door te sturen. Uit het voorstel aan het college blijkt dat aan deze gunning met Aannemersbedrijf Gisbergen extra onderhandelingen ten grondslag hebben gelegen. Deze waren nodig omdat de laagste inschrijving boven het beschikbare budget (van € 2.333.000) lag. 4.5 Uitvoerende werkzaamheden en oplevering Op 23 april 2012 start de aannemer met het uitvoeren van de werkzaamheden die in het PvE zijn beschreven. In de tussentijd worden interne en externe belanghebbenden (college, raad, belangenorganisaties, bewoners) via memo’s, nieuwsbrieven en bewonersbijeenkomsten op de hoogte gehouden van de voortgang van het project. Uiteindelijk wordt de MFA exact een jaar opgeleverd na de start van de werkzaamheden. Burgemeester Braam krijgt op 23 april 2013 de sleutel van het nieuwe gebouw overhandigd. In september 2013 zal de officiële opening plaatsvinden. Uit de interviews blijkt dat op de korte termijn zal blijken in hoeverre het nieuwe gebouw is gerealiseerd binnen het vooraf opgestelde budget (inclusief de 10% bezuiniging die vanuit de gemeenteraad is opgelegd). 4.6 Beoordeling casestudy MFA Ulicoten In de paragrafen 4.1 tot en met 4.5 is een beschrijving gegeven van de wijze waarop sturing is gegeven aan het project MFA Ulicoten. Tabel 4.1 op de volgende pagina toetst de kwaliteit hiervan aan de vooraf opgestelde normen. Uit deze tabel blijkt dat grotendeels is voldaan aan de vooraf opgestelde normen. Tegelijkertijd is het niet mogelijk te beoordelen of de sturing en de informatievoorziening naar de raad in lijn zijn met de algemene kaders en afspraken, aangezien deze kaders ontbreken. Met andere woorden: hoewel de raad in de voorbereiding en de voortgang van het project intensief op de hoogte
19
Collegevoorstel aanbesteding MFA, 13 maart 2012.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
11
is gehouden, blijft onduidelijk of deze informatievoorziening in de ogen van de raad voldoende is om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Hierdoor blijft bijvoorbeeld onduidelijk of de raad bij het verstrekken van het krediet meer informatie had willen hebben over besparingsmogelijkheden (om eventuele bezuinigingen ook te kunnen onderbouwen) en of de raad tussendoor ook (korte) voortgangsrapportages wil ontvangen (los van de nieuwsbrieven). Zie verder de aanbevelingen en conclusies over dit onderwerp.
Tabel 4.1 - Toetsing casestudy MFA Ulicoten Nr.
Norm
Beoordeling
2
Er is sprake van een vooraf door raad en/of college vastgesteld projectkader, waarin een projectdefinitie, een probleemanalyse, het doel en de middelen staan aangegeven. De doelen zijn meetbaar, specifiek en tijdgebonden geformuleerd. Tot slot is aangegeven binnen welke financiële bandbreedte het project uitgevoerd dient te worden.
Grotendeels voldaan. Bij het verlenen van de opdracht aan Oranjewoud is een projectplan opgesteld. Ook in de voorstellen aan het college en de raad om het PvE vast te stellen, wordt ingegaan op de probleemanalyse, de doelen en de middelen. Deze doelen zijn niet specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. Zo is niet duidelijk hoe (na realisatie) wordt vastgesteld of de MFA daadwerkelijk aan de leefbaarheid in de kern bijdraagt.
3
Tijdens het project wordt gemonitord in hoeverre volgens de vooraf opgestelde projectkaders wordt gewerkt (of het beoogde tijdspad wordt aangehouden, inhoudelijke doelen worden bereikt en binnen de financiële bandbreedte wordt gewerkt).
Voldaan. Voor het project is een duidelijke projectorganisatie ingericht die overeenkomen met de Organisatieregeling. In de stuurgroep en de werkgroepen is gestuurd op de juiste uitvoering van het project, door middel van veelvuldig overleg en een gedetailleerde vastlegging van de financiële en inhoudelijke voortgang.
4
Raad en/of college ontvangen tussentijds en achteraf periodieke voortgangsrapportages waarin minimaal eventuele knelpunten, dreigende budgeten termijnoverschrijdingen en de mate van doelrealisatie zijn opgenomen. Daarbij worden zowel raad als college op de momenten betrokken die vooraf zijn afgesproken.
Beperkt voldaan. College en raad zijn intensief op de hoogte gehouden en hebben een belangrijke rol gespeeld in besluitvorming over het PvE. Tegelijkertijd zijn er naar de raad geen periodieke voortgangsrapportages gegaan tijdens de uitvoering en blijft onduidelijk wat de gewenste rol van de raad is in de sturing op projecten (en daarmee ook of voldoende recht is gedaan aan deze rol).
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
12
Bijlage 1: Geraadpleegde bronnen Documenten:
Financiële Verordening (FV), 28 juni 2007. Budgethoudersregeling, 10 juni 2008. Organisatieregeling, 2 oktober 2007. Raadsbesluit vaststelling Dorpsontwikkelingsplan Ulicoten, 28 juni 2007. Raadsvoorstel MFA Ulicoten, 23 september 2010. Collegevoorstel MFA, 19 januari 2010. Collegevoorstel MFA, 13 juli 2010. Brief aan de raad van Baarle-Nassau, 16 september 2010. Raadsvoorstel MFA Ulicoten, 23 september 2010. Collegevoorstel aanbesteding MFA, 13 maart 2012.
Geïnterviewde personen: -
De heer Mayen (beleidsmedewerker); De heer Oosterbaan (projectleider MFA Ulicoten).
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
13
Bijlage 2: Toetsingskader onderzoek Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamercommissie de hoofdvraag en deelvragen beantwoord aan de hand van onderstaand normenkader. Normen over de algemeen beleid en projectspecifieke beleidskaders 1 Er zijn algemene regels en richtlijnen opgesteld over de wijze waarop projecten intern worden ingericht en uitgevoerd. Meer specifiek zijn binnen de gemeente regels en richtlijnen opgesteld die ingaan op: a. de inhoudelijke omschrijving van een project. Voorgeschreven dient te zijn welke elementen minimaal in de beschrijving van een project terug moeten komen (doel, budget, tijdsplan etc.) en in welke (deel)plannen raad en/of het college expliciet dienen te worden gekend ter instemming (bijvoorbeeld specifieke projecten of deelprojecten waarmee een hoog bedrag is gemoeid). b. de inrichting van de projectorganisatie. Voorgeschreven dient te zijn hoe de sturing op het project er uit moet zien, wanneer een werkgroep en/of een stuurgroep ingericht moet worden, welke leden hier zitting in hebben en welke taken deze leden hebben; c. de wijze waarop (ambtelijk) verantwoordelijken dienen toe te zien op de prestaties van externe partijen waarmee de gemeente in het desbetreffende project samenwerkt. Voorgeschreven dient te zijn welke informatie de externe partij moet aanleveren en op welk moment; d. de momenten waarop (bij budgetoverschrijding, bij inhoudelijke knelpunten, bij overschrijding van termijnen enz.) diverse betrokkenen (raad, college en ambtelijke organisatie) door wie van welke informatie moeten worden voorzien. 2 Er zijn (in de geselecteerde casussen) projectspecifieke kaders opgesteld. Meer specifiek is
er sprake van een vooraf door raad en/of college vastgestelde projectkaders, waarin minimaal een projectdefinitie, een probleemanalyse, het doel en de beschikbare (financiële) middelen staan aangegeven. De geformuleerde doelen zijn toetsbaar (meetbaar, specifiek en tijdgebonden) geformuleerd. Tot slot is aangegeven binnen welke (financiële) bandbreedte het project uitgevoerd dient te worden. Normen over de uitvoering (inclusief de informatievoorziening) 3 Tijdens het project wordt gemonitord in hoeverre volgens de vooraf opgestelde projectkaders wordt gewerkt (of het beoogde tijdspad wordt aangehouden, inhoudelijke doelen worden bereikt en binnen de financiële bandbreedte wordt gewerkt). 4 Raad en/of college ontvangen tussentijds en achteraf periodieke voortgangsrapportages
waarin minimaal eventuele knelpunten, dreigende budget- en termijnoverschrijdingen en de mate van doelrealisatie zijn opgenomen.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
14
Bijlage 3: Bestuurlijke reactie door het college van B&W
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
15
Bijlage 4: Nawoord rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau is tevreden met het feit dat het college zegt zich te herkennen in de conclusies en aanbevelingen. Wij zien uit naar de discussie in de raad over de conclusie en de tweede (aan de raad gerichte) aanbeveling.
ON DERZ OEK
ST URING OP
PROJECT EN- G EMEENT E
BAARLE-NASSAU
16
