Sterk bestuur voor sterke scholen!

Sterk bestuur voor sterke scholen! Onderzoeksrapportage

Marieke Versloot ©KPC Groep November 2013 13956

Marjan Vermeulen Suzanne Beek In samenwerking met Ineke Sagasser

1 INLEIDING

3

1.1 Bestuur en toezicht in de onderwijssector

3

1.2 Bestuur en toezicht in de zorgsector

3

1.3 Vraagstelling

4

2 METHODE, ONDERZOEKSOPZET, DATAVERZAMELING

5

EN ANALYSE

Inhoud

2.1 Methode onderwijssector

5

2.2 Methode zorgsector

5

2.3 Onderzoeksopzet

5

2.4 Dataverzameling

6

2.5 Analyse

6

3 RESULTATEN

7

3.1 Algemene gegevens

7

3.2 Bestuursinrichting

7

3.3 Onderwijskwaliteit

17

3.4 Kwaliteitszorg

18

3.5 Personeelsbeleid

19

4 CONCLUSIES

22

4.1 Eerste onderzoeksvraag

22

4.2 Tweede onderzoeksvraag

23

5 DICUSSIE EN AANBEVELINGEN

26

5.1 Discussie

26

5.2 Aanbevelingen

27

6 REFERENTIES

30

Colofon Deze publicatie is ontwikkeld door KPC Groep voor ondersteuning van het regulier en speciaal onderwijs in opdracht van het ministerie van OCW. KPC Groep vervult op het gebied van R&D een scharnierfunctie tussen wetenschap en onderwijsveld. Het is toegestaan om in het kader van educatieve doelstellingen (delen van) teksten uit deze publicatie te gebruiken, te verveelvoudigen, op te slaan in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar te maken in enige vorm zodanig dat de intentie en de aard van het werk niet worden aangetast. Bronvermelding is in alle gevallen vereist en dient als volgt plaats te vinden: Versloot, M., Vermeulen, M., & Beek, S., in samenwerking met Sagasser, I. (2013). Sterk bestuur voor sterke scholen! Onderzoeksrapportage. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep in opdracht van het ministerie van OCW. November 2013 13956

© 2013, KPC Groep, ‘s-Hertogenbosch

1 INLEIDING 1.1 Bestuur en toezicht in de onderwijssector In de Wet goed onderwijs, goed bestuur (OCW, 2010) wordt een functionele scheiding tussen bestuur en toezicht voorgeschreven. Het wetsvoorstel beschrijft verder, naast diverse bestuursvormen, een aantal minimumbepalingen waar een code Goed Bestuur voor de sector onderwijs aan moet voldoen (horizontale verantwoording, integer bestuur en professionele autonomie van onderwijsgevenden). Een goed bestuur zou moeten bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs; het schoolbestuur en het interne toezichtorgaan zijn er samen verantwoordelijk voor dat scholen adequate leerlingenresultaten boeken en dat medewerkers zich optimaal kunnen ontwikkelen en onder optimale omstandigheden hun bijdrage aan de organisatieprocessen kunnen leveren (onder andere Hooge, zoals beschreven in Klarus & De Vijlder, 2010) (en worden vanaf 2009 door Inspectie van het Onderwijs hierop aangesproken). Inmiddels is enig onderzoek verricht naar hoe besturen in het primair en voortgezet onderwijs sinds de invoering van de Wet goed onderwijs, goed bestuur vorm geven aan de scheiding tussen bestuur en toezicht (onder andere Blokdijk & Goodijk, 2012; Hooge & Honingh, 2011; Inspectie van het Onderwijs, 2012; De Koning & Dielemans, 2011; Oosterling & Vink, 2011).1 In deze onderzoeken wordt vanuit verschillende perspectieven naar het bestuur in het onderwijs gekeken; bijvoorbeeld wat er feitelijk gebeurt (Goodijk, 2012), maar ook nadruk op integer bestuur en de verbinding tussen het onderwijsbestuur en de werkvloer (Hooge, 2013). Onderzoek naar optimale vormen of het leggen van relaties tussen bestuurlijke processen en de opbrengsten op schoolniveau heeft echter nog nauwelijks plaatsgevonden. Meer kennis over de relatie tussen vormgeving van bestuurlijke processen en de organisatieprocessen en organisatie-uitkomsten is voor schoolbesturen van belang om eigen keuzes te kunnen maken op basis van meer empirische kennis, zodanig dat het de kwaliteit van het onderwijs waar zij verantwoordelijk voor zijn ten goede komt. 1.2 Bestuur en toezicht in de zorgsector “In zijn algemeenheid loopt het onderwijs vijf tot tien jaar achter bij de zorg.” (bestuurder, zorgsector) In andere sectoren met een publieke taak zijn vergelijkbare ontwikkelingen gaande, zo ook in de zorg. De laatste jaren is een maatschappelijk debat gevoerd over wat nu een goede invulling van die bestuurlijke verantwoordelijkheid voor kwaliteit en veiligheid is. In de zorg is de primaire verantwoordelijkheid van de zorgaanbieders het creëren van vertrouwen door de patiënt/cliënt in de dienstverlening van de zorgsector. Wettelijk is het bestuur van de zorginstelling hiervoor verantwoordelijk. Deze moet zodanige afspraken maken met de professionals en de leidinggevenden in de zorginstelling dat zij deze verantwoordelijkheid ook waar kan maken. Dit houdt onder meer in dat professionals actief werken aan hun professionele kwaliteit en dat dit kwaliteitssysteem onderdeel uitmaakt van het kwaliteitssysteem van de zorginstelling. De Raad van Toezicht ziet erop toe dat het bestuur deze verantwoordelijkheid voor kwaliteit aantoonbaar waarmaakt.

1

Pagina 3/31 November 2013 13956

Zie ook: http://www.ord2011.nl/sessiondetail.asp?conferenceID=1&entryID=373 vergelijking met woningbouwsector (verkregen in 2011); http://www.nwo.nl/files.nsf/pages/NWOP_6A4DDK/$file/BOPO_programma_2009_2012_lowres.pdf blz. 3739 (verkregen in 2011).

Ook in de zorg is er een code voor goed bestuur opgesteld, de zogeheten Zorgbrede Governancecode (Brancheorganisatie Zorg, 2010; Raad voor de Volksgezondheid & Zorg, 2009). In de zorg is al enig onderzoek verricht naar de verandering in het bestuur en in het intern toezicht en de problemen die daaruit kunnen voortkomen (Goodijk, 2011). Vergelijking tussen onderwijs en zorg op basis van reeds uitgevoerd onderzoek en de ervaring van bestuurders/toezichthouders in de zorg met de in deze studie gevonden resultaten kunnen helpen nieuwe kennis en inzichten over verdere implementatie van goed bestuur in het onderwijs op te doen en reeds elders gemaakte fouten te voorkomen. 1.3 Vraagstelling Het door KPC Groep uitgevoerde SLOA-onderzoeksproject ‘Besturen vergeleken’ is een eerste verkenning op het gebied van de relatie tussen bestuur en leerlingenresultaten. De twee vraagstellingen voor dit onderzoek luiden als volgt: 

Welke verschillen zijn er te onderscheiden in de wijze waarop het intern toezicht, het bestuur en het management functioneert bij besturen van scholen met hoge en lage leerlingenresultaten in zowel PO als in VO?



Hoe functioneert het bestuur en het intern toezicht in de zorgsector en welke knelpunten en beste condities voor good governance zijn bekend?

In deze rapportage zal eerst worden ingegaan op de methode, de onderzoeksopzet, de dataverzameling en de analyse (hoofdstuk 2). Vervolgens zullen de resultaten besproken worden, waarbij eerst algemene gegevens worden weergegeven en daarna wordt ingegaan op de inrichting van het bestuur en het intern toezicht, de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het personeelsbeleid (hoofdstuk 3). De rapportage wordt afgesloten met conclusies (hoofdstuk 4), voorlopige discussie en aanbevelingen (hoofdstuk 5) en referenties (hoofdstuk 6).


2 METHODE, ONDERZOEKSOPZET, DATAVERZAMELING EN ANALYSE 2.1 Methode onderwijssector Middels casestudies bij 15 scholen (14 besturen) is getracht meer inzicht te verkrijgen welke factoren op het niveau van besturen, toezichthouders, schoolleiders en leraren samenhangen met onderwijsopbrengsten. Onderwijsopbrengsten zijn in het primair onderwijs geoperationaliseerd op basis van de meest actuele inspectierapporten en het oordeel van de hoofdinspecteur Primair Onderwijs en expertisecentra in 2012. In het voortgezet onderwijs heeft de selectie plaatsgevonden op basis van de rangvolgorde op rendement en eindexamencijfers van Elsevier en Trouw in 2011. Gezocht is naar zwakke2 en sterke scholen (vanaf nu zwakkere en sterkere scholen genoemd). De 15 casussen zijn geanalyseerd door te zoeken naar significante relaties tussen de rangvolgorde van scholen op basis van hun opbrengsten (volgens oordeel Inspectie van het Onderwijs, 2012; Elsevier/Trouw, 2011) en de kenmerken van het bestuur. De data in de casussen zijn verzameld met diverse instrumenten. Allereerst zijn vragenlijsten afgenomen bij intern toezichthouder, bestuurder, schoolleider en leraren. Daarnaast zijn relevante schoolen bestuursdocumenten opgevraagd en bestudeerd. Op basis van die gegevens zijn per groeperingen per casus halfgestructureerde interviews afgenomen. 2.2 Methode zorgsector Om meer inzicht te verkrijgen in de vraag hoe het bestuur in de zorgsector functioneert en welke knelpunten er bekend zijn, is een literatuurstudie uitgevoerd (Basoski, Schulz, Camps, Vermeulen, Nieuwland & Wiegers, 2006; Blokdijk & Goodijk, 2011; Botter, 2010; Buiting, 2012a, 2012b; Goodijk, 2012; Houwen, Bergkamp & Arends, 2010; Meurs & Schraven, 2002; Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in de Zorg, 2008; Poiesz & Caris, 2010). Naast het literatuuronderzoek naar de bevindingen met de invoering van de nieuwe governancestructuur in de zorg zijn er in 2013 interviews gehouden met enkele personen uit de bestuurs- en toezichthouderspraktijk van de zorg, zoals een voorzitter en een lid Raad van Bestuur en de directeur van de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in de Zorg (NVTZ) over de bevindingen met de invoering van de nieuwe governancestructuur in de zorg. Ook is informatie verzameld tijdens conferenties en presentaties over besturen in de zorgsector, zoals de CMBO-lezing door Goodijk (2012) over het falende toezicht in de zorgen onderwijssector naar aanleiding van zijn boek ‘Falend toezicht in semipublieke organisaties?’. 2.3 Onderzoeksopzet Onder 14 besturen (PO-VO) met 15 bijbehorende scholen is een casestudie-analyse uitgevoerd ter beantwoording van de onderzoeksvragen. De casusanalyse vond plaats op basis van rangvolgorde-analyse (aan de hand van leerlingenopbrengsten). Door de scholen te ordenen naar hoogpresterend en laagpresterend kon een vergelijking tussen twee categorieën (zwakkere scholen en sterkere scholen) gemaakt worden op de variabelen ‘bestuursinrichting’, ‘onderwijskwaliteit’, ‘kwaliteitszorg’ en ‘personeelsbeleid’.


2

Er is gekozen voor zwakke scholen omdat we zeer zwakke scholen niet te veel wilden belasten met een onderzoek.

2.4 Dataverzameling De verdeling van scholen over het oordeel zwakkere en sterkere school wordt in onderstaande tabel weergegeven, evenals de uitgevoerde interviews en het type respondent (zie tabel 1). De vragenlijsten zijn in 2012 uitgezet. Gekozen is voor een inventariserende vragenlijst om in het interview voldoende tijd te hebben om dieper in te gaan op de ervaringen omtrent het functioneren van bestuur en toezicht. De interviews zijn verwerkt in een korte verslaglegging en deze zijn ter controle voorgelegd aan de respondenten (membercheck).

leraren

Aantal geïnterviewde

schoolleiders


toezichthouders


bestuurders


Oordeel

Casus

Onderwijs

Tabel 1: Overzicht van betrokken casussen en de gehouden interviews

1

PO

Zwakkere school

1

1

2

3

2

PO

Zwakkere school

1

1

1

2

3

PO

Zwakkere school

1

1

1

2

4

PO

Zwakkere school

1

1

1

2

5

PO

Zwakkere school

1

1

1

1

6

PO

Zwakkere school

1

1

1

1

7

PO

Zwakkere school

1

1

1

3

8

PO

Sterkere school

1

1

1

2

9

PO

Sterkere school

1

1

1

2

10

PO

Sterkere school

1

1

1

2

11

PO

Sterkere school

1

1

1

3

12

PO

Sterkere school

1

1

1

1

13

VO

Sterkere school

1

1

2

4

14

VO

Sterkere school

1

1

1

2

15

VO

Sterkere school

1

1

1

3

2.5 Analyse De vragenlijsten zijn middels non-parametrische toetsen (vanwege beperkte aantallen) geanalyseerd (SPSS18). Middels een Spearmann-toets is nagegaan welke kenmerken gecorreleerd zijn aan de rangvolgorde van scholen ten aanzien van hun leerlingenopbrengsten. Omdat het een oriënterende analyse betreft (er is te weinig bekend over de effectieve kenmerken om hypothesetoetsing mogelijk te maken), is tweezijdig getoetst. De resultaten van de interviews waarvan hierna verslag wordt gedaan, zijn gebaseerd op een inhoudsanalyse van de door de respondenten goedgekeurde verslagen. In het kader van deze rapportage zijn de interviews tevens gebruikt ter illustratie van de gevonden statistische verschillen. Van de diversiteit aan bevraagde onderwerpen wordt hierna van de meest opvallende resultaten verslag gedaan.


3 RESULTATEN 3.1 Algemene gegevens De ondervraagde besturen hebben gekozen voor de volgende bestuursmodellen: Tabel 2: Gekozen bestuursmodellen, opgesplitst in besturen met sterkere en zwakkere scholen Organieke scheiding

Totaal: 11 besturen

(Raad van Toezicht en College/Raad van Bestuur)

Zwakkere scholen: 6 Sterkere scholen: 5

Functionele scheiding (Algemeen bestuur met geleding intern toezicht)

Totaal: 1 bestuur Zwakkere scholen: 0 Sterkere scholen: 1

Overige bestuursvormen (Bestuur houdt toezicht en bestuurlijke functie via volmacht/mandaat/delegatie bij bovenschools management of

Totaal: 2 besturen Zwakkere scholen: 1 Sterkere scholen: 1

schoolleiding)

Bij vijf besturen is sprake van een groei in het percentage ziekteverzuim, bij zeven besturen is dit min of meer gelijk en de overige twee besturen hebben te maken met een terugloop in het percentage ziekteverzuim. Zwakkere scholen hebben vaker te maken met krimpende leerlingenaantallen, sterkere scholen met groeiende leerlingenaantallen. De meeste besturen hebben te maken met een terugloop in het aantal personeelsleden (zes besturen) of een min of meer gelijk aantal personeelsleden (zes besturen); bij de overige twee besturen is sprake van een groei hierin. 3.2 Bestuursinrichting “Niet alles van waarde is meetbaar en niet alles wat meetbaar is, is van waarde.” (intern toezicht, zorgsector) 3.2.1 Implementatie code Goed Bestuur Onze ondervraagde besturen hebben de afgelopen jaren de code Goed Bestuur geïmplementeerd. Een belangrijk onderdeel vanuit de code Goed Bestuur is een scheiding in aparte geledingen van de functie bestuur (hiermee wordt de bestuurder(s) bedoeld) en de functie intern toezicht. Dit dient gepaard te gaan met het aannemen van bijbehorende rollen, taken en verantwoordelijkheden door intern toezichthouders en bestuurders. Maar gebeurt dit ook daadwerkelijk in de praktijk? En merken scholen iets van deze scheiding in functie? “Ik ben verantwoordelijk en ik ben de pineut.” (bestuurder, vo) Voor de ondervraagde besturen zorgt de scheiding van functies voor een scala aan (nieuwe) werkzaamheden: ontwikkelen van een toetsingskader voor het intern toezicht, bestuurlijke kaders uitzetten voor de scholen, informatie verschaffen aan intern toezicht en scholen (informatievoorziening), verantwoording over onderwijskundige zaken afleggen aan de intern toezichthouder en leiding geven aan alle schooldirecteuren. Pagina 7/31 November 2013 13956

De bestuurder is vanaf nu eindverantwoordelijk voor de organisatie (visie, missie, doelstellingen vaststellen en binnen deze bandbreedte werken), representeren aan de buitenwereld (externe

stakeholders), inbrengen van relevante maatschappelijke zaken en onderwijskwaliteit en structuur verbeteren. Dit betekent meer externe vrijheid, maar ook meer druk door de eindverantwoordelijkheid. “Als toezichthouder ben je, als het fout gaat, altijd te laat.” (bestuurder, zorgsector) Voor de ondervraagde intern toezichthouders (IT) leidt de scheiding van functies tot een strakke(re) scheiding tussen de rollen, taken en verantwoordelijkheden van het bestuur en het IT. In de praktijk betekent dit voor de toezichthouders: meer afstand nemen en niet (meer) op de ‘stoel’ van de bestuurder gaan zitten. Ook betekent de scheiding van de rollen dat toezichthouders zich niet meer verantwoordelijk voelen voor het gehele beleid en een actievere rol in informatievoorziening innemen (zelf, buiten het bestuur om, informatie zoeken). Ook zorgt de scheiding van functies ervoor dat de toezichthouders de rol van werkgever en sparringpartner meer op zich zijn gaan nemen, aldus het IT. De ondervraagde schoolleiders (directeur, rector) voelen sinds de scheiding bestuur - IT een grotere verantwoordelijkheid als school. Veel schoolleiders geven aan dat meer zaken nu gecentraliseerd zijn: een verandering bijvoorbeeld is dat schoolleider keuzes maken in samenspraak met het bestuur. Ook vinden enkele schoolleiders dat zij meer betrokken zijn bij het beleid van het bestuur. Daarnaast wordt het hebben van veel minder contact met het intern toezicht genoemd als verandering sinds de scheiding van de functies voor de schoolleider. Binnen de zorgsector wordt het als positief ervaren als personeelsleden op de hoogte zijn wie er eindverantwoordelijk is voor de organisatie. De meeste ondervraagde leraren (docenten) geven aan dat zij geen veranderingen hebben ondervonden sinds de scheiding bestuur - IT. Een aantal leraren geeft aan dat het nu duidelijk is bij wie je terecht kunt met klachten op schoolniveau. Echter, dit geldt maar voor enkele van de ondervraagde leraren. Enkele leraren merken verandering door het nieuwe gecentraliseerde personeelsbeleid (dat als positief, maar soms ook als belemmerend wordt ervaren) en vinden het prettig dat er nu meer contact is met andere scholen. Echter, de meeste leraren die zijn geïnterviewd hebben zelf weinig gemerkt van de scheiding bestuur - IT op schoolniveau. 3.2.2 Successen en knelpunten implementatie code Goed Bestuur volgens bestuur en intern toezicht “De scheiding van taken geeft meer helderheid en dat vind ik een verademing.” (intern toezicht, vo) Successen Voor bestuurders in het onderwijs zijn de grootste succesfactoren van de scheiding tussen de bestuursfunctie en de functie van de toezichthouder: het transparant zijn in werkzaamheden en het openbaar maken van waar het bestuur mee bezig is. Vooral besturen met sterkere scholen geven aan weinig verbeteringen te zien als gevolg van de scheiding bestuur en toezicht. Alle besturen geven aan dat buitenstaanders ruim voldoende kunnen zien hoe de processen en structuren op bovenschools niveau geregeld zijn, op de volgende manieren:


a.

bestuurs- en managementstatuut;

b.

financieel en sociaal jaarverslag;

c.

medezeggenschapsreglement van MR/GMR;

d.

integraal jaarverslag;

e.

heldere, financiële kengetallen.

Wat zijn overige succesfactoren voor de besturen geweest tijdens het implementeren en het vervolgens in de praktijk brengen van de code Goed Bestuur? De meest voorkomende succesfactoren van bestuur en IT, in willekeurige volgorde genoemd: 1.

Beschouw de code Goed Bestuur niet als ‘structuurding’, maar als ‘cultuurding’. Het heeft uiteindelijk onderwijskwaliteit tot doel.

2.

Neem als bestuur en IT ruim de tijd voor het opzetten van het toezichtkader.

3.

Heb goed in kaart wat een scheiding voor de gehele organisatie betekent. Focus niet alleen op de relatie en de rollen van het intern toezicht en het bestuur, maar ook van management - bestuur. Besef als bestuurder en toezichthouder dat jouw rol invloed heeft op de resultaten op schoolniveau. Leg alle rollen vast in statuten en blijf elkaar evalueren op deze scheiding van rollen.

4.

Betrek het management (schoolniveau) bij het invullen van de code Goed Bestuur.

5.

Evalueer regelmatig de rollen, taken en verantwoordelijkheden van bestuur, IT en management, het statuut, enzovoort, eventueel onder leiding van een extern bureau.

6.

Creëer geen afrekencultuur tijdens de vergaderingen tussen bestuur - IT, maar laat het bestuur aan het IT uitleggen waarom bepaalde resultaten zijn geboekt.

7.

Bedenk van tevoren als bestuur hoeveel en welke informatie je wilt geven aan het IT en de scholen. Te weinig informatie kan leiden tot een verwijt dat je onvoldoende informatie geeft, te veel informatie kan ertoe leiden dat het IT op jouw stoel gaat zitten. Blijf kritisch als IT naar het bestuur.

8.

Loyaliteit van het IT naar de organisatie.

9.

Houd contact als bestuur met je externe stakeholders, maak hier een structureel agendapunt van. Neem als IT meer afstand van de externe stakeholders.

“Onze toezichthouders willen via een andere route dan het bestuur informatie krijgen.” (bestuurder, zorgsector) Herkenbare succesfactoren in de zorgsector (voor zowel besturen en toezichthouders in de zorg, als door onder andere Blokdijk en Goodijk, 2011) zijn: kritisch blijven als IT naar bestuur, informatievoorziening van bestuur naar IT en loyaliteit van IT naar de organisatie. Een stevige, kritisch onafhankelijke en niet meegaande houding hebben (gelegitimeerd door de instelling en de samenleving) als IT en blijven doorvragen worden beschouwd als belangrijke kenmerken van goed bestuur. Een ander genoemde conditie door de respondenten uit de zorgsector is een actieve houding hebben als IT (bijvoorbeeld met betrekking tot diverse kanalen van informatievoorziening) en een eigen verantwoordelijkheidsgevoel met betrekking tot conflicten tussen stakeholders en bestuur (en ingrijpen zodra de bestuurder de regie niet meer in handen heeft). Een tip op het gebied van informatievoorziening vanuit de zorgsector is vooraf bedenken welke informatie op welke laag terecht moet komen en welke ondersteuning hierbij eventueel nodig is (bijvoorbeeld toelichting door een meer gespecialiseerd persoon). “Wie is diegene aan wie je eigenlijk verantwoording moet afleggen: Den Haag of de ouders en kinderen?” (directeur, zorgsector) Het contact houden als bestuur met de externe stakeholders wordt binnen de zorgsector volgens eigen zeggen beschouwd als succesfactor voor good governance. Stakeholders kunnen een belangrijke rol spelen door bijvoorbeeld mogelijke oplossingen aan te bieden. Pagina 9/31 November 2013 13956

Het zicht van het IT op de tevredenheid van stakeholders hangt in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). Het IT van besturen met sterkere scholen heeft (volgens eigen zeggen) meer zicht op de tevredenheid van ouders en leerlingen.

Knelpunten Bij het implementeren en vervolgens in de praktijk brengen van de code Goed Bestuur hebben de ondervraagde besturen ook diverse knelpunten ervaren. De bestuurders geven aan dat zij nog worstelen met de bedrijfsvoering en het kwaliteitsbeleid. Vooral besturen met sterkere scholen geven aan nog verbeteringen te zien op deze punten. Minder tevreden zijn de besturen nog over het hanteren van een duidelijke cyclus van planning en controle van het bestuur en de wijze waarop de horizontale verantwoording bij het bestuur gestalte krijgt. “Ons intern toezicht is vooral vriendelijk naar het bestuur, maar een meer kritische houding naar ons bestuur mag nog groeien.” (bestuurder, vo) Overige knelpunten die bestuur en intern toezicht hebben ondervonden bij de implementatie en het in praktijk brengen van de code Goed Bestuur hebben betrekking op werving (het vinden van geschikte kandidaten voor het IT), het wennen aan de nieuwe structuur (en soms op elkaars stoel zitten), het niet hebben van een klokkenluidersregeling, geen kritische houding als IT naar het bestuur toen, een onvoldoende toezichtkader en geen ruimte maken voor regelmatig contact met externe stakeholders. Het hebben van een toezichtkader wordt binnen de zorgsector door Blokdijk en Goodijk (2011) genoemd als belangrijk onderdeel om goed toezicht te kunnen houden. Immers, een toezichtkader maakt duidelijk waar toezicht op gehouden wordt en dus wat de verwachtingen van het IT naar het bestuur toe zijn. De helft van de ondervraagde besturen uit het onderwijs heeft momenteel een toezichtkader. Slechts één bestuur is hier volledig tevreden over; de overige besturen geven aan dat er nog verbetering mogelijk is. Een ander genoemd knelpunt van besturen in het onderwijs is geen tijd nemen om regelmatig te evalueren met elkaar. De helft van de ondervraagde toezichthouders voert jaarlijks of zelfs meerdere malen per jaar een functioneringsgesprek met de bestuurder, de andere helft voert dit gesprek nooit of eens in de twee tot vier jaar. Bij acht besturen bespreken bestuurders en intern toezichthouders jaarlijks elkaars functioneren en de onderlinge relatie, bij de overige zes besturen doet men dit eens per twee of vier jaar of tot nu toe (nog) niet. De helft van de besturen legt de uitkomsten schriftelijk vast. Slechts enkele besturen bespreken de uitkomsten met de medezeggenschapsraad. “Het bespreken van elkaars functioneren is hier strak geregeld. Dit gebeurt zelfs aan de hand van allerlei leidraden of met inschakeling van een extern begeleider.” (bestuurder, zorgsector) Ook binnen de zorgsector worstelen sommige toezichthouders volgens eigen zeggen nog met het evalueren van elkaars functioneren: de meeste toezichthouders evalueren hun eigen functioneren jaarlijks, maar tijdens die evaluatie wordt het gehele IT functioneren geëvalueerd en niet de individuele leden afzonderlijk. Evalueren wordt binnen de zorgsector beschouwd als belangrijke conditie voor good governance. Binnen de zorgsector zijn er op het gebied van werving en selectie vooral problemen met de openheid bij werving van nieuwe leden van het IT en minder op het vinden van geschikte kandidaten. Binnen de zorg wordt het hebben van een klokkenluidersregeling beschouwd als belangrijke conditie voor good governance, aldus bestuurders in de zorg. Pagina 10/31 November 2013 13956

3.2.3 Huidige kansen en bedreigingen voor bestuur en intern toezicht Kansen Bestuurders en intern toezichthouders in het onderwijs geven aan zowel een aantal kansen te zien, als een aantal bedreigingen. De aard van deze kansen en bedreigingen varieert per bestuur. De kansen die de bestuurder in het onderwijs op dit moment zien in het onderwijs zijn; voldoende aanbod van personeel, samenwerking tussen scholen onderling, met andere schoolbesturen en met de gemeente, onderwijskundige ontwikkeling van scholen, ondernemerschap en eigen initiatief, vergroten transparantie binnen de organisatie en meer sturingsmogelijkheden door verbeterde informatievoorziening. Een genoemde kans door een onderwijsbestuurder is innoveren, oftewel vernieuwing van bestaande werkwijzen, leermaterialen en/of het onderwijsconcept in het geheel. Binnen de zorgsector wordt innoveren benoemd als belangrijke conditie voor good governance. Organisaties binnen de zorgsector bekijken strategisch innovaties in andere sectoren (in binnen- en buitenland) en zetten innovatie apart op de agenda. De meest genoemde kansen volgens de intern toezichthouders in het onderwijs zijn: 

als IT een belangrijke rol spelen in het strategisch beleid (doordat als IT minder aandacht hoeft te worden te besteed aan de uitvoering);



bewaken van gemaakte afspraken;



uitbreiding van aangesloten scholen;



profilering en vernieuwing;



als toezicht zichtbaar en hoorbaar zijn in de organisatie en laten ervaren aan anderen dat toezicht bijdraagt aan een gezonde organisatie;



doorontwikkeling gemeente;



functioneren als klankbord voor het bestuur.

Bedreigingen De waargenomen bedreigingen volgens de besturen in het onderwijs zijn momenteel te hoge bovenschoolse kosten en verslechterende financiële randvoorwaarden voor de scholen, daling aanmeldingen leerlingen, kwaliteit van schoolleiders/management, versnelde uitstroom van ervaren leraren, toenemende regelgeving en geen vertrouwen in de overheid. Zwakkere scholen hebben vaker te maken met krimpende leerlingenaantallen dan sterkere scholen die (nog) groeiend zijn. De besturen binnen de zorgsector (die inmiddels een aantal jaren werken met de elementen van good governance) ervaren andere bedreigingen dan de besturen in de onderwijssector. Het onvermogen en/of eenzijdig gedrag van de bestuurder, de hand boven het hoofd houden bij mensen die hun taak niet goed uitvoeren en het nemen van te veel risico’s als bestuur worden beschouwd als knelpunten door bestuurders en toezichthouders in de zorg en zijn ook door Blokdijk en Goodijk (2011) in hun onderzoek benoemd. Een ander knelpunt is het spanningsveld tussen risico’s en ondernemerschap: in de zorg is ondernemerschap nog altijd niet maatschappelijk geaccepteerd en leidt vaak tot het afstraffen van bestuurders en toezichthouders bij tegenvallend resultaat van een innovatieve activiteit. De intern toezichthouders nemen de volgende bedreigingen in het onderwijs waar: Pagina 11/31 November 2013 13956



verslechterende financiële randvoorwaarden voor de scholen;



de communicatieve verbinding met de gehele organisatie;



de wettelijke ontwikkeling rondom IT;



de kwaliteit van de informatievoorziening;



kennis van zaken bijhouden;



helderheid rolverdeling voor externe stakeholders;



geen kritische vragen durven te stellen;



onvoldoende directe relatie met de scholen als IT;



geen vertrouwen tussen bestuur en IT;



daling aanmeldingen leerlingen;



kwaliteit van schoolleiders/management;



contact tussen school en ouders;



niet alert zijn op ‘early warnings’. De drie bedreigingen genoemd in het onderwijs die ook worden ervaren in de zorgsector (door bestuurders en toezichthouders, evenals door onder andere Blokdijk & Goodijk, 2011) zijn de wettelijke ontwikkelingen rondom IT (zoals de steeds hogere eisen, toenemende druk en verantwoordelijkheid geïnitieerd door de overheid), helderheid inzake de rolverdeling met externe stakeholders en de kwaliteit van de informatievoorziening. Met dit laatste wordt bedoeld dat een punt van aandacht binnen de zorgsector is dat het intern toezicht zich onvoldoende verantwoordelijk voelt voor de acties en werkzaamheden van de bestuurder. De toezichthouder heeft een te weinig actieve opstelling en te weinig gevoel voor het nemen van verantwoording voor de organisatie. Dit leidt er ook toe dat toezichthouders te afhankelijk worden van informatie van de bestuurders en alleen nog achteruit kijken en niet meer vooruit. Tegelijkertijd is het evenwicht van belang; immers, er moet ook voor gewaakt worden dat de betrokkenheid bij de dagelijkse operationele zaken van het intern toezicht niet te groot wordt (balans dichtbij en veraf). “Het hebben van alleen ‘oudere’ mannen en vrouwen in ons intern toezicht is niet alleen onwilligheid, maar het is als jonger persoon lastig dat met een gezin te combineren.” (intern toezicht, vo) Een genoemde bedreiging door besturen en IT in de zorgsector die in het onderwijs niet wordt genoemd is de samenstelling van het IT. Het feit dat de toezichthouders diverse achtergronden hebben, eventuele ‘ego’s’ en dat je elkaar weinig ziet kan ertoe leiden dat het IT niet wordt beschouwd als één team, maar als ‘hokjes aan tafel’. Het functioneren als één team wordt binnen de zorgsector door toezichthouders wel beschouwd als succesfactor. Immers, het is voor de bestuurder van belang te weten wat het IT voor verwachtingen heeft. Een vaker genoemd punt vanuit de zorgsector, die al enkele jaren bezig is met good governance, is dat het hebben van een juiste infrastructuur (samenstelling, werkwijze, wijze van verantwoording) niet automatisch leidt tot een goed functionerend intern toezicht (in inhoudelijke zin). Zowel besturen als het IT in het onderwijs zien nog problemen in de verslechterende financiële randvoorwaarden voor de scholen, de kwaliteit van schoolleiders/management en de daling van de leerlingenaantallen. De kwaliteit van informatievoorziening wordt meerdere malen door toezichthouders als probleem aangehaald. (Krijg ik voldoende informatie? Is deze informatie gekleurd?)

3.2.4 Knelpunten volgens schoolleiding “Ik mis nog feedback over mijn eigen functioneren als directeur. […] Als je niks hebt gehoord, ga je wel twijfelen of je het goed hebt gedaan.” (schoolleider, po) Pagina 12/31 November 2013 13956

Wat zijn voor de schoolleiders in het onderwijs nog knelpunten met betrekking tot de code Goed Bestuur? En wat zijn hun suggesties voor het bestuur? Voor een aantal schoolleiders is het nog niet transparant wat de huidige rol is van het intern toezicht. Ook geven enkele schoolleiders expliciet aan dat zij geen enkel idee hebben wat de rol, taken en verantwoordelijkheden van het IT zijn. Schoolleiders zouden graag het intern toezicht van informatie willen voorzien; dit is nog niet altijd mogelijk. En soms zijn er nog twijfels over de onderwijskundige ervaring van zittende toezichthouders. Schoolleiders geven als suggesties voor het optimaal invoeren van de code Goed Bestuur het verbeteren van de werkgeversrol (individuele feedback aan schoolleiders door bestuur) en de communicatie tussen bestuur en school (gesprekken voeren over verwachtingen en rol als schoolleider volgens bestuur, inbreng schoolleiding vergroten). Ook is nog niet voor alle schoolleiders duidelijk wat de huidige rol is van de bestuurder. Zo worden taken soms onterecht door de bestuurder of door de schoolleider opgepakt. Daarnaast geven schoolleiders aan dat er nog winst kan worden behaald door het verbeteren van de communicatie tussen scholen onderling. Een enkeling noemt nog het opzetten van één centraal professionaliseringsbeleid als verbeterpunt. Tot slot, net als voor het IT, zijn er ook twijfels over de onderwijskundige ervaring van zittende bestuurder(s). Schoolleiders zijn in het algemeen nog niet geheel tevreden over hoever het staat met de invoering van de code Goed Bestuur. Dit is echter niet verwonderlijk, omdat iets groots implementeren en het vervolgens in de praktijk uitvoeren tijd kost, aldus een schoolleider. 3.2.5 Knelpunten volgens leraren “Wat het intern toezicht doet? Geen idee, ik weet dat ze op de jaarlijkse barbecue komen.” (leraar, po) Wat zijn voor de leraren in het onderwijs nog knelpunten met betrekking tot de code Goed Bestuur? En wat zijn hun suggesties voor het bestuur? Geen enkele leraar (zowel bij besturen van zwakkere als sterkere scholen) kan uitleggen wat het intern toezicht precies doet. Enkele leraren geven aan dat zij het gebrek aan transparantie storend vinden. Een enkele leraar zou de toezichthouders vaker willen zien en eventueel een dag een les laten bijwonen. “Wij missen de terugkoppeling van successen van onze school door het bestuur. En dan worden successen ook nooit gevierd.” (leraar, po) Leraren geven een scala aan suggesties aan voor het huidige bestuur. Zo zouden leraren graag willen dat er meer communicatie (face-to-face) plaatsvindt tussen het bestuur en de leraren zelf. Dit kan door het bijwonen van een les en daarna inhoudelijk feedback geven, of het bijwonen van een teamvergadering. Een andere suggestie was om in zo’n vergadering aan de leraren zelf te vragen waar zij het professionaliseringsgeld aan zouden willen besteden op school. Tevens zouden leraren graag door de bestuurder uitgelegd willen krijgen hoeveel geld er überhaupt per school en per leraar beschikbaar is. Daarnaast zouden successen door het bestuur kunnen worden gedeeld met de school. Het uitleggen van bestuursdoelen door de bestuurder zelf zou door een groep leraren gewaardeerd worden. Pagina 13/31

Communicatie tussen bestuur en leraar door middel van een website of een nieuwsbrief is niet

November 2013

altijd voldoende en zorgt niet voor een verbinding, aldus de leraren. Dit heeft als consequentie

13956

dat leraren niet op de hoogte zijn van de nieuwste ontwikkelingen op bestuursniveau, maar ook

bestuursdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg en personeelsbeleid niet kennen. Daar zouden de meeste leraren echter wel van op de hoogte willen worden gesteld. Uit de analyses van de gegevens blijkt dat niet alleen de leraren dit zo ervaren, maar dat prioriteiten in het schoolbeleid door IT, bestuurder, schoolmanagement en leraar anders worden benoemd en ervaren. De keten en de communicatie in deze keten lijken niet in alle casussen even vlekkeloos te verlopen. “Bij elke schakel gaat er een ruis doorheen. Ik zou het iedereen aanraden om op werkbezoek te gaan en ervoor te zorgen dat je andere bronnen gebruikt.” (bestuurder, zorgsector) Ook binnen de zorgsector wordt het doen van werkbezoeken door bestuur beschouwd als succesfactor voor good governance, evenals een open communicatie tussen werkvloer en bestuur. Zo wordt e-mail bij bepaalde zorginstellingen (direct) door de bestuurder zelf beantwoord. Andere genoemde punten in het onderwijs door de leraren over het bestuur hebben betrekking op de samenstelling en de mate van transparantie van het bestuur. Er zijn nog onbeantwoorde vragen over de deskundigheid, het aantal leden, man-vrouwverdeling, de wijze van vergaderen en de communicatie tussen IT en bestuur. Ook het in kaart hebben en waarborgen van kennis, methodes en technieken is een punt waar nog aandacht aan kan worden besteed, aldus de leraren. Zowel leraren van besturen met zwakkere als sterkere scholen geven het vaakst de communicatie tussen bestuur en leraren en de transparantie van de rol van het bestuur aan als suggesties voor verbetering. “Ik kan ons verhaal aan elke functie op dezelfde manier begrijpelijk uitleggen, van schoonmaker tot professor.” (bestuurder, zorgsector) Een probleem voor besturen binnen de zorgsector op dit moment is het niet hebben van een consistent verhaal en dat communiceren naar de organisatie toe en de externe stakeholders (dat weer gebaseerd is op de visie en missie). Door bestuursdoelen niet zelf helder in kaart te hebben, is het onmogelijk zelf het goede voorbeeld te geven en transparant te maken welke beslissingen het bestuur heeft genomen. Het openbaar maken van besluiten door bestuur wordt binnen de zorgsector echter beschouwd als succesfactor voor good governance. 3.2.6 Agendering van onderwerpen door bestuur en intern toezicht “Ik weet dat er vergaderingen zijn tussen bestuur en intern toezicht, maar wat er precies wordt besproken is totaal niet transparant voor mij.” (schoolleider, po) Uit dit onderzoek blijkt een relatie tussen de aard van de agendapunten die bestuurders en intern toezichthouders samen behandelen en de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen. Op de agenda van het IT van zwakkere scholen staan vaker de rapporten van de Inspectie van het Onderwijs en directiewisselingen en op de bestuursagenda vaker strategische kwesties en inspectierapporten. Bij wie deze punten zijn belegd (een portefeuillehouder, een commissie of allen) is bij deze onderwerpen niet relevant. Echter, het onderwerp leerlingenpopulatie is bij zwakkere scholen vaker bij iedereen belegd, bij sterkere scholen is er vaker een Pagina 14/31 November 2013 13956

portefeuillehouder voor benoemd.

Binnen de zorgsector werken volgens Blokdijk en Goodijk (2011) niet alle toezichthouders met specifieke aandachtsgebieden en portefeuilleverdeling. Daarnaast wordt er weinig inzicht gegeven in de (resultaten van de) inhoudelijke invulling van de toezichthoudende taken (het openbaar maken van bijvoorbeeld formele gegevens, zoals de samenstelling van de raad, benoemingen en vergaderingen). 3.2.7 Professionalisering bestuur en intern toezicht “De bestuurder komt eens per jaar op bezoek en komt dan erbij zitten in de klas. Dan gaat het niet over de inhoud van de lessen. Hij heeft daar blijkbaar niet genoeg onderwijskundige kennis over.” (leraar, po) Wat doen de huidige toezichthouders in het onderwijs aan professionalisering en wat beschouwen zij als professionalisering? De ondervraagde toezichthouders geven aan dat zij de ontwikkelingen van de code Goed Bestuur (Good Governance) volgen door het lezen van artikelen, het bezoeken van diverse congressen, het vergaderen met diverse collega’s en organisaties (bijvoorbeeld VTOI), lidmaatschap hebben (bijvoorbeeld VTOI) en ervaring opdoen met werkzaamheden buiten het IT. Bepaalde toezichthouders geven aan dat dit geen dagtaak moet worden; anderen besteden expliciet veel tijd aan professionalisering. Er kan niet geconcludeerd worden dat toezichthouders van besturen met zwakkere scholen meer of minder tijd besteden aan professionalisering dan de toezichthouders van sterkere scholen. Binnen de zorgsector geeft het IT aan dat kwaliteit en diversiteit binnen het IT een succesfactor is voor een goed functionerend IT. Echter, toezichthouders worstelen in de praktijk momenteel (volgens de bestuurders en IT, evenals volgens onder andere Blokdijk & Goodijk, 2011) met de spanning tussen enerzijds het streven naar een klein, effectief intern toezicht, en anderzijds een intern toezicht met voldoende diversiteit en (aanvullende) deskundigheden. Daarnaast beschikt de helft van de toezichthouders niet over een kennis- en deskundigheidsontwikkelingsbudget. Voor bepaalde bestuurders binnen de zorgsector is het soms nog onvoldoende duidelijk welke deskundigheid er überhaupt nodig is voor het bestuur. “Naast mijn werk heb ik altijd een leergang of cursus gedaan.” (bestuurder, po) Zowel bestuurders van zwakkere als sterkere scholen in het onderwijs steken (met uitzondering van één bestuur) aanzienlijk veel tijd in professionalisering. Een aantal bestuurders volgt een interne of externe opleiding. Ook steken bestuurders aanzienlijk meer tijd in netwerken in vergelijking met de intern toezichthouders. Naarmate scholen sterker zijn, zeggen toezichthouders over minder onderwijskundige kennis te beschikken. De behoefte om meer onderwijskundige kennis leeft meer bij het IT van sterkere scholen dan bij het IT van zwakkere scholen. 3.2.8 Belangenverstrengeling “Wij hebben nooit expliciet op de stoel van de bestuurder gezeten. Maar ik kan me wel voorstellen dat het bestuur dat wel eens denkt. Maar als we bepaalde dingen niet aankaarten, dan komen we er niet altijd achter.” Pagina 15/31 November 2013 13956

(intern toezicht, vo)

Sinds de scheiding van de functie bestuur - IT in het onderwijs is een aantal bestuurders toezichthouder geworden. Is er sindsdien mogelijk sprake geweest van belangenverstrengeling? Zowel bij de besturen met zwakkere scholen als bij de besturen met sterkere scholen hebben voormalige bestuurders momenteel zitting in het IT. Hoewel het een vaak genoemd knelpunt is dat toezichthouders op de stoel van de bestuurder zijn gaan zitten, geeft de helft van de bestuurders en toezichthouders aan dat dit nauwelijks tot niet meer gebeurt. Mocht het gebeuren, dan worden de intern toezichthouders teruggefloten door de bestuurder. Soms is er ook onenigheid wanneer je als IT nu precies op de stoel van de bestuurder gaat zitten, oftewel: wanneer ga je te ver als IT? Met uitzondering van één bestuur heeft geen bestuurder een kind op de school zitten waar hij of zij bevoegd gezag is. Twee intern toezichthouders (van twee verschillende besturen) hebben een kind die de school bezoekt waar zij intern toezichthouder van zijn. 3.2.9 Taakverdeling bestuur en schoolleider Op basis van de veranderende eisen aan het bestuur en het professioneler opereren van het bestuur verwachtte Klifman (2004) dat er een andere taakverdeling tussen bestuur en schoolleider zou ontstaan. De taakverdeling tussen bestuur en schoolleider hangt in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). Het is in het onderwijs niet voor alle schoolleiders transparant wat de huidige rol is van het bestuur. Taken worden soms onterecht door het bestuur of nou juist door de schoolleider opgepakt. Bestuurders van sterkere scholen geven (in tegenstelling tot zwakkere scholen) vaker aan dat schooloverstijgende taken hun eigen taak is en niet de taak van de schoolleider. Beleidsvoorbereiding inzake kwaliteit onderwijs, formatie en kwaliteitsbeleid wordt op sterkere scholen (volgens bestuurder) uitgevoerd door de schoolleiding; op zwakkere scholen neemt de bestuurder dit op zich. Ook het nemen van initiatief inzake personeelsformatie en beslissingen nemen op het gebied van kwaliteitsbeleid wordt op sterkere scholen uitgevoerd door de schoolleider en op zwakkere scholen door de bestuurder (zie tabel 3). Bij sterkere scholen is dus sprake van een juiste taakverdeling van bestuur en schoolleiding, bij zwakkere scholen pakt het bestuur deze taken nog zelf op. Tabel 3: Taakverdeling tussen bestuurder en schoolleiding Beleidsvoorbereiding inzake: Kwaliteit onderwijs Formatie Kwaliteitsbeleid Initiatief nemen inzake: Personeelsformatie Beslissingen nemen inzake: Kwaliteitsbeleid

3.2.10 Taakverdeling schoolleider “Onze schoolleider heeft veel taken en delegeert nauwelijks. Wij vragen ons wel eens af wat er met de missie en visie gebeurt als hij er niet meer is. Misschien moet hij meer gaan delegeren naar ons.” (leraar, po) Pagina 16/31 November 2013 13956

De taakverdeling en de werkwijze van de schoolleiding hangen in het onderwijs in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). De schoolleiding werkt

(volgens het bestuur) bij zwakkere scholen minder met het team samen dan binnen sterkere scholen. In sterkere scholen lijkt de schoolleider dus meer met het team op te trekken. Volgens de leraren van zwakkere scholen pakt de schoolleiding zelf veel vernieuwingsprocessen op en begeleidt daarin de leraren; dit wordt op zwakkere scholen vaker zo ervaren dan op sterkere scholen. 3.3 Onderwijskwaliteit “Bestuursdoelen wat betreft leerlingenresultaten? Ik denk op het gemiddelde scoren, maar ik heb er geen zicht op.” (leraar, po) Uit het onderzoek is gebleken dat de bestuursdoelen niet altijd overeenkomen met de schooldoelen. Ook zijn in bepaalde gevallen de schooldoelen meer specifiek geformuleerd dan de bestuursdoelen. Daarom is in dit onderzoek gekozen voor het splitsen van de doelen op het gebied van leerlingenresultaten, kwaliteitszorg en professionalisering in bestuurs- en schooldoelen. 3.3.1 Bestuursdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit Bij de ondervraagde besturen verschillen de bestuursdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit sterk. De meeste besturen hebben geen doelen opgesteld of deze zijn nog niet uitgekristalliseerd; de overige besturen hebben concrete doelen op dit gebied beschreven in het kwaliteitsplan. Met uitzondering van één bestuur werken alle besturen aan het verbeteren en verhogen van de leerprestaties; dit wordt echter door sommige besturen vrij algemeen geformuleerd andere zijn specifieker. Het merendeel van de leraren heeft niet helder in beeld wat de bestuursdoelen zijn op het gebied van onderwijskwaliteit, ook als de doelen wel beschreven zijn. Sommige leraren geven een tegenovergesteld antwoord als hun bestuur (bestuur: onderwijskwaliteit hoog in vaandel; leraren: onderwijskwaliteit is geen prioriteit) of kunnen geen enkel bestuursdoel opnoemen op dit gebied. Dit geldt voor leraren van zowel zwakkere als sterkere scholen. De schoolleiders hebben de bestuursdoelen op dit gebied in het algemeen wel goed in kaart. Dit geldt voor schoolleiders van zowel zwakkere als sterkere scholen. 3.3.2 Schooldoelen op het gebied van leerlingresultaten Leraren hebben niet goed in kaart wat de bestuurdoelen zijn op het gebied van leerlingenresultaten; de schoolleiders hebben dit in het algemeen goed voor ogen. Maar hebben de leraren wel voor ogen wat de schooldoelen zijn op het gebied van leerlingenresultaten? Dit is zeer wisselend. Het lijkt erop dat alle leraren van zwakkere scholen in kaart hebben wat de schooldoelen zijn op dit gebied. De leraren van sterkere scholen hebben dit soms wel, maar soms ook niet voor ogen, of geven een tegenovergesteld antwoord als de schoolleider of het bestuur of benoemen hun eigen schooldoelen. 3.3.3 Toetsingskader Inspectie van het Onderwijs “Ik weet dat het bestuur wil dat wij een excellente school worden, maar wat dit betekent weet ik eigenlijk niet.” Pagina 17/31 November 2013 13956

(leraar, po)

Uit dit onderzoek blijkt dat het hanteren van het toetsingskader van de Inspectie van het Onderwijs samenhangt met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). Zwakkere scholen hanteren altijd het toetsingskader van de Inspectie van het Onderwijs. Sterkere scholen hanteren niet tot nauwelijks het toetsingskader. Het hanteren van een eigen toetsingskader met criteria en ijkpunten door bestuurder en toezichthouder is een van de aanbevelingen van Blokdijk en Goodijk (2011) in verband met het verbeteren van het bestuur van maatschappelijke ondernemingen. Ook het hanteren van een eigen toetsingskader hangt in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). De zwakkere scholen hanteren vaker een toetsingskader met eigengemaakte ijkpunten op het gebied van leerlingenopbrengsten bij het beoordelen van de leerlingenopbrengsten. In het algemeen hanteren zowel besturen van zwakkere als sterkere scholen eigengemaakte ijkpunten op het gebied van leerlingenopbrengsten, strategische doelen, kwaliteit van het onderwijs, financiële resultaten en tevredenheid medewerkers. Of deze ijkpunten dan meer of minder inhouden dan die van de inspectie, is niet bekend. Binnen de zorgsector wordt volgens Blokdijk en Goodijk (2011) niet voldoende gewerkt met schriftelijke en/of mondelinge ijkpunten. Het werken met vooraf vastgestelde (schriftelijke en/of mondelinge) ijkpunten en het toepassen van checks en balances wordt echter binnen de zorgsector beschouwd als succesfactor voor good governance. “Ik denk dat het aan tijd van het bestuur ontbreekt om van alle scholen met voldoende diepgang te kijken wat er allemaal gebeurt.” (schoolleider, po) De meeste besturen en toezichthouders zijn van mening dat zij op tijd de risico’s in beeld krijgen wanneer die aanwezig zijn op het gebied van onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg en professionalisering (communicatie school - bestuur). Het zicht van het IT op de opbrengsten en resultaten op schoolniveau hangt in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). Bij sterkere scholen heeft het IT (volgens eigen zeggen) vaker zicht op de opbrengsten en de resultaten van hun scholen. Het IT va zwakkere scholen geven aan minder zicht te hebben op de onderwijskwaliteit in de school. Besturen van sterkere scholen leggen vaker (volgens eigen zeggen) externe verantwoording af dan besturen van zwakkere scholen. De schoolleiders en de leraren zijn er niet altijd zeker van of hun bestuur risico’s die de school bedreigen op tijd in beeld krijgt. Vooral over het rendement en het niveau van de kwaliteitszorgprocessen en de professionalisering vragen zij zich af of de besturen dit ruim op tijd in kaart krijgen. Dit vragen zowel schoolleiders en leraren van besturen met zwakkere scholen als sterkere scholen zich af. De meeste leraren hebben geen idee of en zo ja welke acties het bestuur onderneemt zodra het niveau van kwaliteitszorgprocessen op school ondermaats is, het rendement van de professionalisering onvoldoende en/of er lage onderwijskwaliteit op de scholen wordt behaald. Zowel leraren van besturen met zwakkere als sterkere scholen zeggen dit niet te weten. 3.4 Kwaliteitszorg “Ik denk nooit dat er een dag komt dat je denkt: ’we hebben nu al onze doelen op het gebied van kwaliteitszorg bereikt.' ” Pagina 18/31 November 2013 13956

(bestuurder, po)

3.4.1 Bestuursdoelen op het gebied van kwaliteitszorg Net als bij de doelen op het gebied van onderwijskwaliteit verschillen de opgestelde bestuursdoelen van de ondervraagde besturen in het onderwijs op het gebied van kwaliteitszorg sterk in kwaliteit. Ook geven alle besturen aan dat ze op dit gebied verbeteringen willen doorvoeren. Het is opvallend dat de meeste besturen meer specifieke doelen op het gebied van kwaliteitszorg hebben geformuleerd dan dat ze doelen voor onderwijskwaliteit hebben geformuleerd. Voor een aantal schoolleiders is het niet helder wat de bestuursdoelen in het kader van kwaliteitszorg zijn. Het blijkt dat schoolleiders beter in staat zijn de bestuursdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit te benoemen dan op het gebied van kwaliteitszorg, terwijl de doelen op kwaliteitszorg een grote prioriteit voor haast alle ondervraagde besturen zijn. Ook hier is geen verschil gevonden tussen schoolleiders van zwakkere en sterkere scholen. Met uitzondering bij leraren van één ondervraagd bestuur is het voor leraren niet helder wat de bestuursdoelen zijn op het gebied van kwaliteitszorg. Er is geen verschil gevonden tussen schoolleiders van zwakkere en sterkere scholen. 3.4.2 Schooldoelen op het gebied van kwaliteitszorg Voor leraren is het niet helder wat de bestuurdoelen zijn op het gebied van kwaliteitszorg. In tegenstelling tot de schooldoelen op het gebied van leerlingenresultaten hebben vrijwel alle leraren helder voor ogen wat de schooldoelen zijn op het gebied van kwaliteitszorg (met uitzondering van één bestuur). Dit geldt voor zowel leraren van besturen met zwakkere als sterkere scholen. Dit betekent dat leraren beter weten wat de schooldoelen zijn op het gebied van kwaliteitszorg dan de schooldoelen op het gebied van onderwijs. In het algemeen hebben leraren de schooldoelen op het gebied van kwaliteitszorg beter voor ogen dan de bestuursdoelen op dit gebied. 3.4.3 Invulling kwaliteitszorg op schoolniveau In dit onderzoek is er sprake van een relatie tussen de invulling van kwaliteitszorg op schoolniveau en de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). De zwakkere scholen bepalen systematischer en regelmatiger de gewenste kwaliteit van het onderwijs, gebruiken klachten als input om de kwaliteit te verbeteren en onderdelen van de PDCA-cyclus worden gebruikt door de bestuurder, met name de delen check (evaluatie aan de hand van een norm, prestatie-indicatoren) en act (inzetten van specifieke maatregelen voor borging). Leraren van ‘zwakkere’ scholen hebben zeer helder voor ogen op welke wijze de kwaliteitszorg op school wordt geborgd. De scholen die werken met de PDCA-cyclus worstelen met het stellen van (te) hoge doelen, het plannen van te veel activiteiten (tijdgebrek), het checken van de activiteiten en het evalueren van groeps- en handelingsplannen. De meeste (zwakkere en sterkere) scholen geven echter aan dat zij in staat zijn concrete doelen te formuleren en (ondanks de nodige verbeteringen) vernieuwingen op schoolniveau voortdurend blijven evalueren.


3.5 Personeelsbeleid (professionalisering) “Als problemen van leraren over personeelsbeleid niet via de directeur opgelost gaan worden, verwacht ik dat zij mij weten te vinden als bestuurder.” (bestuurder, po)

“Personeelsbeleid? Ik heb geen flauw idee of het bestuur daarin stuurt.” (docent, vo) 3.5.1 Bestuursdoelen op het gebied van personeelsbeleid De bestuursdoelen op het gebied van personeelsbeleid (professionalisering) zijn, in vergelijking met doelen op het gebied van onderwijskwaliteit en kwaliteitszorg, het minst concreet geformuleerd door IT en besturen in het onderwijs. Op één bestuur na hebben alle besturen doelen op dit gebied, maar de meeste doelen blijven te algemeen geformuleerd. Alle besturen geven aan nog verbeteringen op dit terrein te zien. Drie van de zeven besturen met zwakkere scholen en vier van de zeven besturen met sterkere scholen geven aan hun professionalisering systematisch en planmatig op te zetten. Er zijn geen verschillen gevonden tussen besturen met sterkere en zwakkere scholen. Geconcludeerd kan worden dat de bestuursfilosofie van zwakkere scholen vaker het faciliteren van de professionals in de scholen is, dan dat deze filosofie aangehangen wordt door besturen in sterkere scholen. Het is voor veel leraren niet helder wat de bestuursdoelen zijn op het gebied van personeelsbeleid. Dit gaat op voor leraren van zowel zwakkere als sterkere scholen. Schoolleiders zijn beter in staat de bestuursdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit te benoemen dan op het gebied van professionalisering (en kwaliteitszorg). Dit geldt voor schoolleiders van zowel zwakkere als sterkere scholen. 3.5.2 Schooldoelen op het gebied van personeelsbeleid Het is voor leraren niet helder wat de bestuursdoelen zijn op het gebied van personeelsbeleid; schoolleiders hebben dit beter in kaart. De leraren hebben echter ook niet goed in kaart wat de schooldoelen zijn op het gebied van professionaliseringsbeleid. Dit geldt voor zowel leraren van besturen met zwakkere als sterkere scholen. Dit betekent dat voor de ondervraagde leraren de schooldoelen in het kader van kwaliteitszorg het meest bekend zijn, in tegenstelling tot schooldoelen op het gebied van onderwijskwaliteit en personeelsbeleid. De leraren hebben iets meer (minimale) kennis over de schooldoelen dan over de bestuursdoelen op dit gebied. “Ik zie als remedial teacher dagelijks mogelijkheden. Dit zou ik graag aan beginnende leraren willen overbrengen. Niet iedereen heeft dezelfde talenten, dit vind ik nou juist mooi.” (leraar, po) Tijdens het functioneringsgesprek en tijdens teamoverleg bespreken schoolleiding en leraren altijd de leerlingenprestaties (onderwijskwaliteit), de kwaliteitszorg en het professionaliseringsbeleid. Dit gebeurt op zowel de zwakkere als op de sterkere scholen. Tijdens informele momenten bespreken leraren onderling de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en de professionalisering; volgens sommige schoolleiders is dit echter niet of onvoldoende het geval en zouden de onderwerpen meer ‘moeten leven bij leraren’. Volgens bestuurders en schoolleiders van zwakkere scholen worden er in hun scholen vaker functionerings- en Pagina 20/31 November 2013 13956

ontwikkelingsgesprekken gevoerd. Ook zetten zij vaker uitstroom- en mobiliteitsinstrumenten in. Zowel bij zwakkere als bij sterkere scholen vinden nauwelijks tot geen beoordelings- en loopbaangesprekken plaats.

Volgens de bestuurders van zwakkere scholen wordt professionaliseringsbeleid vooral gebaseerd op bekwaamheidsdossiers, volgens de schoolleiders echter wordt juist bij sterkere scholen het professionaliseringsbeleid gebaseerd op bekwaamheidsdossiers. Op sterkere scholen (in vergelijking met zwakkere scholen) komen volgens de schoolleiders het professionaliseringsbeleid ook vaker op basis van individuele gesprekken met medewerkers tot stand. Verder is het doel van professionaliseringsbeleid volgens de schoolleiders bij zwakkere scholen vaker de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en wordt professionalisering van zwakkere scholen vaker verplicht gesteld dan bij sterkere scholen. Motieven om te professionaliseren in het onderwijs zijn, volgens leraren bij zwakkere scholen, het feit dat ze telkens geconfronteerd worden met weer nieuwe problemen die om een oplossing vragen. Daarnaast noemen ze het motief dat professionalisering nodig is om het onderwijs te kunnen vernieuwen. De professionaliseringsactiviteiten bij de zwakkere scholen vinden vooral plaats door dingen uit te proberen en in de vorm van zelfstudie; oftewel: beide zijn informele manieren van professionalisering. 3.5.3 Verdeling financiële middelen door bestuur De verdeling van financiële middelen door bestuur hangt in dit onderzoek samen met de onderwijsopbrengsten (zwakkere en sterkere scholen). Het toedelen van de middelen voor de onderwijskwaliteit volgens de bekostigingsnorm, in plaats van op basis van eigen beleidskeuzes, komt vaker in het onderwijs voor bij zwakkere scholen dan bij sterkere scholen. Het toedelen van financiële middelen voor personeels- en professionaliseringsbeleid gebeurt bij zwakkere scholen ook vaker door een verdeling, deels volgens de bekostigingsnorm en deels door extra geld voor innovatie. De zwakkere scholen voeren minder eigen beleid qua bekostiging dan sterkere scholen.


4 CONCLUSIES In het onderzoek ‘Besturen vergeleken’ van KPC Groep is getracht antwoord te geven op twee onderzoeksvragen. 4.1 Eerste onderzoeksvraag De eerste onderzoeksvraag luidt: Welke verschillen zijn er te onderscheiden in de wijze waarop het intern toezicht, het bestuur en het management functioneert bij besturen van scholen met hoge en lage leerlingenresultaten in zowel PO als in VO? Uit het onderzoek blijkt dat een aantal aspecten van bestuursinrichting, onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg en professionalisering gerelateerd zijn aan onderwijsopbrengsten. Allereerst blijkt dat het bestuur van zwakkere scholen meer zelf uitvoert op het gebied van beleidsvorming en -voorbereiding. Daarnaast voeren deze besturen nauwelijks schooloverstijgende taken uit. Bij sterkere scholen voert de schoolleider meer beleidsvoorbereidende taken uit, neemt vaker initiatief en beslissingen over onderwijs, kwaliteits- en personeelsbeleid en voert de bestuurder schooloverstijgende zelf taken uit. De schoolleider in zwakkere scholen pakt zelf veel vernieuwingsprocessen op en begeleidt de leraren hierin. De schoolleider in sterkere scholen pakt minder snel vernieuwingsprocessen op en werkt meer samen met het team. Het intern toezicht van sterkere scholen heeft meer zicht op de tevredenheid van ouders en leerlingen, heeft meer behoefte aan onderwijskundige kennis en voert meer beleid qua bekostiging van de individuele scholen. Het intern toezicht van sterkere scholen heeft meer zicht op de opbrengsten en resultaten van de scholen. Ook maken sterkere scholen minder gebruik van het toetsingskader van de Inspectie van het Onderwijs en hanteren zij minder vaak een toetsingskader met eigengemaakte ijkpunten op het gebied van de beoordeling van de gehaalde leerlingenopbrengsten. Sterkere schoolleiders en besturen volgen minder vaak de PDCA-cyclus. Besturen van zwakkere scholen maken meer gebruik van het checken van de activiteiten en het evalueren van groeps- en handelingsplannen. De besturen van zwakkere scholen bepalen meer systematisch en regelmatig de gewenste kwaliteit van het onderwijs en gebruiken klachten als input om de kwaliteit te verbeteren. Tot slot is het professionaliseringsbeleid op sterkere scholen minder vaak verplicht gesteld, komt het beleid minder vaak voort uit vernieuwingsnoodzaak en is de professionalisering minder gebaseerd op informele professionaliseringsvormen. Bestuurders van sterkere scholen zetten minder vaak functioneringsgesprekken, ontwikkelingsgesprekken en uitstroom- en mobiliteitsinstrumenten in. Het professionaliseringsbeleid op zwakkere scholen is vaak verplicht gesteld, heeft als doel het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs en hanteert vaker informele professionaliseringsactiviteiten (uitproberen en zelfstudie). Bestuurders van zwakkere scholen zetten vaker instrumenten in, zoals functionerings- en ontwikkelgesprekken. Pagina 22/31 November 2013 13956

In onderstaande tabel 4 worden de kenmerken van een bestuur met sterkere scholen schematisch weergegeven. Tabel 4: Kenmerken van besturen met sterkere scholen Aspecten

Wat kenmerkt een bestuur met sterkere scholen?

Bestuursinrichting

Bestuur 

Het bestuur voert schooloverstijgende taken zelf uit.

Intern toezicht 

Het intern toezicht heeft zicht op de tevredenheid van ouders en leerlingen.



Het intern toezicht heeft behoefte aan (meer) onderwijskundige kennis.



Het intern toezicht voert meer beleid qua bekostiging.

School 

De schoolleider voert beleidsvoorbereidende taken uit.



De schoolleider neemt initiatief en beslissingen over kwaliteits- en personeelsbeleid.

Onderwijskwaliteit



De schoolleider pakt minder snel zelf vernieuwingsprocessen op.



De schoolleider werkt samen met het team.

Intern toezicht 

Het intern toezicht heeft zicht op de opbrengsten en resultaten van de scholen.

School 

De school maakt weinig gebruik van het toetsingskader van de Inspectie van het Onderwijs of een eigen gemaakt toetsingskader.

Kwaliteitszorg

Bestuur 

Het bestuur maakt minder gebruik van de PDCA-cyclus.

School  Professionalisering

De school maakt minder gebruik van de PDCA-cyclus.

Bestuur 

Het bestuur zet minder vaak instrumenten in (functionerings- en ontwikkelingsgesprekken, uitstroom- en mobiliteitsinstrumenten).

School 

Het beleid is op schoolniveau minder vaak verplicht gesteld.



Het beleid komt minder vaak voor uit vernieuwingsnoodzaak.



Het beleid is minder gebaseerd op informele professionaliseringsvormen.

4.2 Tweede onderzoeksvraag De tweede onderzoeksvraag luidt: Hoe functioneert het bestuur en het intern toezicht in de zorgsector en welke knelpunten en beste condities voor good governance zijn bekend? De zorgsector is al enige jaren bezig met de implementatie en het in de praktijk brengen van een code Good Governance. Knelpunten voor besturen in de zorgsector zijn onder meer onduidelijkheid welke deskundigheid er überhaupt in het bestuur nodig is, het niet werken met schriftelijke en/of mondelinge ijkpunten en het feit dat ondernemerschap in de zorg nog niet altijd maatschappelijk geaccepteerd wordt. Ook ervaren besturen in de zorgsector problemen met bepaalde bestuurders met specifieke Pagina 23/31

karaktereigenschappen: bestuurders die te veel risico’s nemen, onvermogen en/of eenzijdig

November 2013

gedrag vertonen, een te groot ‘ego’ hebben en/of mensen de hand boven het hoofd houden.

13956

Genoemde knelpunten voor het intern toezicht in de zorgsector zijn de wettelijke verplichtingen rondom het intern toezicht, het niet werken met specifieke aandachtsgebieden en portefeuilleverdeling, te weinig transparantie in werving en selectie van nieuwe leden en bij de inhoudelijke invulling van de toezichthoudende taken. Ander genoemde strubbelingen zijn geen kennis- en deskundigheidsontwikkelingsbudget hebben als intern toezicht, de leden niet kunnen laten functioneren als één team, het niet structureel evalueren van het intern toezicht en gebrek aan loyaliteit vanuit het intern toezicht naar de organisatie toe. Succesfactoren (beste condities) voor besturen in de zorgsector zijn het hebben van een visie op informatievoorziening vanuit het bestuur naar het intern toezicht en externe stakeholders, heldere bestuursdoelen hebben, zelf het goede voorbeeld geven als bestuurder, regelmatig werkbezoeken afleggen als bestuur, open communicatie tussen bestuur en werkvloer (bijvoorbeeld openbaar maken van besluiten door het bestuur) en innoveren. Succesfactoren (beste condities) voor het intern toezicht in de zorgsector zijn een duidelijke toezichtvisie, toezichtplan en toezichtkader hebben, kwaliteit en diversiteit binnen het intern toezicht hebben, kritisch blijven als intern toezicht naar het bestuur, een actieve houding hebben als intern toezicht (op het gebied van informatievoorziening) en een stevige, kritische en onafhankelijke houding aannemen (ook durven ingrijpen). Tot slot zijn genoemde succesfactoren (beste condities) voor de werkvoer het hebben van een klokkenluidersregeling, dat personeelsleden op de hoogte zijn wie er eindverantwoordelijk is voor de organisatie en goed en regelmatig contact hebben met externe stakeholders. In onderstaande tabel 5 is het antwoord op de tweede onderzoeksvraag schematisch weergegeven. Tabel 5: Knelpunten en succesfactoren van bestuur en intern toezicht binnen de zorgsector Knelpunten

Bestuur

vanuit zorgsector



Het karakter van de bestuurder zelf: te veel risico’s nemen, onvermogen en/of eenzijdig gedrag, te groot ‘ego’ en mensen hand boven het hoofd houden.



Ondernemerschap tonen in de zorgsector is nog niet altijd maatschappelijk geaccepteerd.



Onduidelijk welke deskundigheid er überhaupt in het bestuur nodig is.



Niet werken met schriftelijke en/of mondelinge ijkpunten.

Intern toezicht 

Wettelijke verplichtingen rondom het intern toezicht.



Niet werken met specifieke aandachtsgebieden en portefeuilleverdeling.



Te weinig transparantie in werving en selectie nieuwe leden en bij inhoudelijke invulling toezichthoudende taken.



Geen kennis- en deskundigheidsontwikkelingsbudget hebben.



Het intern toezicht laten functioneren als één team.



Structureel evalueren van het intern toezicht.



Loyaliteit vanuit het intern toezicht naar de organisatie.

Succesfactoren

Bestuur

vanuit zorgsector



Een visie hebben op informatievoorziening vanuit bestuur naar intern toezicht (en externe stakeholders).



De bestuursdoelen helder hebben.



Zelf het goede voorbeeld geven van de visie en missie.

Pagina 24/31



Regelmatig werkbezoeken afnemen als bestuur.

November 2013



Open communicatie tussen bestuur en werkvloer.

13956



Innoveren.

Intern toezicht 

Duidelijke toezichtvisie, toezichtplan en toezichtkader hebben.



Kwaliteit en diversiteit binnen het intern toezicht.



Kritisch blijven als intern toezicht naar het bestuur.



Een actieve houding hebben als intern toezicht, een stevig kritisch en onafhankelijke houding aannemen.

Werkvloer 

Hebben van een klokkenluidersregeling.



Personeelsleden zijn op de hoogte wie er eindverantwoordelijk is voor de organisatie.




Goed en regelmatig contact hebben met externe stakeholders.

5 DISCUSSIE EN AANBEVELINGEN 5.1 Discussie Ondanks alle inspanningen heeft de werving van scholen voor voortgezet onderwijs niet het gewenste effect opgeleverd. In de praktijk bleken veel besturen met voortgezet onderwijs onder zich niet te willen deelnemen aan het onderzoek. Het primair onderwijs is daardoor oververtegenwoordigd. Er is gekozen voor het categoriseren van scholen met basistoezicht (volgens de Inspectie van het Onderwijs) als ‘sterkere school’. Dit betekent dat zowel ‘excellente’ scholen als scholen met basistoezicht werden meegenomen in dit onderzoek als sterkere school. Daarnaast hebben in dit onderzoek vooral grotere besturen deelgenomen en vooral besturen met een organieke scheiding tussen bestuur en intern toezicht. We vonden helaas weinig bereidheid van kleinere besturen deel te nemen aan dit onderzoek. Het vergelijken van besturen van diverse grootte (van éénpitters tot besturen met 20 scholen onder zich) en het vergelijken van besturen met diverse bestuursmodellen had enige nuances kunnen geven in de gevonden resultaten. In dit onderzoek werd gestreefd naar het vinden van goede voorbeelden uit het onderwijs. Het bleek moeilijk deze boven tafel te krijgen. Mogelijke oorzaak is dat een aantal besturen en scholen aangaven zoekende te zijn en nog weinig zicht te hebben op wat eigenlijk goede voorbeelden voor anderen kunnen zijn. Dat verklaart ook waarom een aantal toezichthouders wel eens op de stoel van de bestuurder gaan zitten en waarom er nog weinig aandacht is voor werving en selectie van toezichthouders: het onderwijs zit nog in een groeiproces en zijn nog zoekende hoe de functionele scheiding verder vorm te geven. Daarnaast waren er veel afzeggingen voor de interviews met bestuurders van zorginstellingen. Reden hiervoor was dat de bestuurder van de instelling in de problemen kwam en crisismanagement noodzakelijk werd. Spijtig genoeg (hoewel zeer begrijpelijk) werden wij daarna niet meer uitgenodigd; hier hadden wij namelijk nog veel van kunnen leren voor ons onderzoek. Hetzelfde is ons helaas ook overkomen in het voortgezet onderwijs. Uit het onderzoek blijkt dat een aantal aspecten van bestuursinrichting, onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg en professionalisering gerelateerd zijn aan onderwijsopbrengsten. Het is echter onduidelijk wat de invloed en de richting hiervan is. Bijvoorbeeld kwaliteitszorg: besturen met zwakkere scholen werken intensiever met de PDCA-cyclus (kwaliteitszorg). Worden scholen zwakker omdat zij meer aandacht besteden aan de PDCA-cyclus of ben je als school een zwakkere school en zet je daarom aspecten van kwaliteitszorg intensiever in? Echter, met de gebruikte methode en technieken in dit onderzoek kunnen helaas geen uitspraken worden gedaan over oorzakelijk verband. Tot slot zijn er in het onderzoek weinig verschillen gevonden in de soorten bestuursvormen (organieke scheiding, functionele scheiding, overige bestuursvormen). Een oorzaak hiervan is dat slechts drie van de 14 besturen een functionele scheiding of andere bestuursvorm (dan organieke scheiding) hanteren. Daarnaast zaten de meeste besturen tijdens het onderzoek in een overgangsfase. Er was bij de onderzochte besturen niet altijd sprake van een strikte hantering van een organieke of functionele scheiding; werkzaamheden werden nog wel eens door verschillende mensen (in een andere functie) uitgevoerd. Andere kenmerken van de besturen, zoals daling van het leerlingenaantal bij zwakkere scholen, waren van tevoren al Pagina 26/31 November 2013 13956

verwacht en leverden geen aanvullende informatie op.

5.2 Aanbevelingen Op basis van dit onderzoek is op 26 september 2013 een werkconferentie ’Sterk bestuur voor sterke scholen!’ georganiseerd met bestuurders, toezichthouders en vertegenwoordigers van de Inspectie van het Onderwijs, de PO-Raad en professor R. Goodijk. Tijdens deze werkconferentie zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd. 5.2.1 Bestuursinrichting 

Rollen I Volgens de Inspectie van het Onderwijs is er aandacht voor de rol van adviseur als toezichthouder, maar kan er nog meer aandacht worden besteed aan de werkgevers- en de controleursrol van het intern toezicht. De toezichthouder zou een controlerende en stimulerende rol moeten hebben. Een valkuil volgens bestuurders is dat het intern toezicht vaak vooral focust op de financiën; onderwijskundige resultaten worden vaak gezien als de taak van het bestuur en dan ook overgelaten aan het bestuur. Een andere valkuil hierbij volgens bestuurders is dat de bestuurder meer onderwijskundige kennis heeft dan het intern toezicht. Het kan dan lastig zijn voor het intern toezicht om in te gaan op de bestuurder.



Rollen II Blijf als intern toezichthouder in je rol als toezichthouder en ga niet op de stoel zitten van de bestuurder. Evalueer na elke vergadering even of dit ook daadwerkelijk gelukt is.



Bestuursfilosofie en gedrag Volgens de PO-Raad moet er ook aandacht zijn voor de bestuursfilosofie: wanneer doet wie wat en hoe vul jij je verantwoordelijkheid in. Volgens Goodijk is gedrag belangrijker dan het soort bestuursmodel dat je kiest. One-tier model is niet zomaar een oplossing: van binnenuit moet je een goede oplossing vinden.



Werving, selectie en deskundigheid Een zorg van de Inspectie is de werving: het intern toezicht zou een tegenkracht moeten zijn voor het bestuur en de bestuurder kritisch aan de kaak moeten voelen. Een aantal bestuurders twijfelt nog wel eens of het intern toezicht deskundig genoeg is en voldoende tegenkracht kan bieden. Volgens Goodijk is een succesfactor om als intern toezicht adviseurs binnen te laten; laat jezelf adviseren wat de bestuurder aan jou als toezichthouder voorlegt. En neem je eigen standpunt als toezichthouder in voordat je gaat praten met het bestuur.



Toezichtkader Het toezichtkader zou volgens de bestuurders niet alleen gericht moeten zijn op de cognitieve leerling resultaten, maar in moeten gaan op het welbevinden en brede vorming van leerlingen. Een vraag die vooraf hierbij gesteld zou moeten worden, is wat de functie eigenlijk is van een toezichthouder. Nog breder gesteld: wat is je visie hierop? Ook is het regelmatig aanpassen van het toezichtkader aan de veranderende organisatie volgens bestuurders en toezichthouders een vereiste. Evalueer het toezichtkader structureel (minstens) eens per jaar. Maak er een levend document van: koppel het bijvoorbeeld aan het beleidsplan. Volgens Goodijk moet het toezichtkader een gesprek opleveren en niet enkel dienen als afvinklijst.



Informatievoorziening, in dialoog gaan Een aandachtspunt volgens de Inspectie van het Onderwijs is het meer regelmatig in gesprek gaan met het schoolteam als bestuur, maar ook als intern toezicht. Urgentiegevoel


onder het schoolteam creëer je door in dialoog te gaan, niet door dit op papier te zetten. Het intern toezicht zou meer in gesprek kunnen gaan met de medezeggenschapsraad, zodanig dat het intern toezicht niet enkel meer afhankelijk is van de informatie van het

bestuur. Een goed voorbeeld weergegeven door een van de aanwezige bestuurders. Die gaf aan dat hun eigen toezichthouder regelmatig alleen in gesprek ging met de inspectie, met de afvaardiging van de MR en met de accountant. 

Communicatie van bestuur naar werkvloer Het is belangrijk dat de partners in de keten dezelfde ‘taal’ spreken en uitgaan van dezelfde concepten. Elke ketenpartner is mede-eigenaar met een eigen verantwoording, maar wel vanuit verschillende invalshoeken. Het uitspreken van waardering voor elkaar is daarbij belangrijk. Om een lerende organisatie te worden en te zijn, zijn intervisiegroepen op school belangrijk aldus een van de aanwezige bestuurders. De professionele dialoog zou moeten gaan over ambities en focus in de keten. Daarnaast over verantwoording en situationeel leiderschap. Vanuit de dialoog komt het bestuur en de school tot actie, kracht en eigenaarschap, aldus bestuurders en toezichthouders in de werkconferentie.

5.2.2 Onderwijskwaliteit 

Inspectienorm In het onderzoek blijkt vaak dat scholen streven naar het behalen van de inspectienorm. Volgens de Inspectie van het Onderwijs zouden scholen niet moeten streven naar het behalen van de norm van de inspectie op het gebied van onderwijskwaliteit en kwaliteitszorg. Dit is namelijk een basisnorm en als zodanig niet goed genoeg voor een ambitie. Volgens een bestuurder hebben sommige scholen een afkeer voor het boven de norm scoren, een predicaat ‘excellent’ ontvangen en/of een afkeer voor Cito-resultaten. Andere bestuurders en toezichthouders geven aan dat scholen een ‘kunstje’ gaan doen om weer in het basisarrangement terecht te komen. In plaats daarvan zou de school zich moeten oriënteren op haar doelen. Dit lijkt onze eerdere resultaten te onderschrijven, waarin werd gevonden dat zwakkere scholen de PDCA en dan met name de twee laatste stappen vaker zetten dan sterkere scholen.



Focus op resultaten Het bestuur zou zich volgens bestuurders en toezichthouders niet alleen moeten richten op de resultaten. Een valkuil hierbij is namelijk dat de drive van de leraren hiermee niet wordt bevorderd.



Visie en missie Volgens bestuurders en toezichthouders zou er een overeenkomstige visie moeten zijn tussen bestuur en school. Op dit moment zou er nog regelmatig een verschil zijn in visie tussen die van het bestuur en de school (een uitkomst die ook in ons onderzoek werd gevonden). Ook liggen de ambities niet altijd in elkaars verlengde. Als bestuur zou je (na inventarisatie van de onderwijsvisie en identiteit op de scholen) in gesprek kunnen gaan met de schoolteams wat hen nu bezig houdt. Dit voorkomt te veel afstand tussen het bestuur en de schoolteams op dit gebied en kan er voor zorgen dat er meer overeenkomst tussen alle partners in de keten ontstaat voor wat betreft visie, ambitie en doelen.

5.2.3 Kwaliteitszorg 

Kwaliteitszorg bestuur Volgens de PO-Raad zou niet alleen de school, maar ook het bestuur moeten systematiseren.


5.2.4 Personeelsbeleid



Beoordelingsgesprekken Zowel de Inspectie van het Onderwijs als KPC Groep constateert dat schoolleiders en bestuurders niet tot nauwelijks beoordelingsgesprekken voeren. Er zou meer aandacht besteed moeten worden aan personeelsbeleid.



Bekostigingsnorm OCW geeft nog steeds bekostigingsvoorwaarden van de scholen. De MR krijgt het overzicht dat de scholen krijgen. Maar volgens de PO-Raad zou een bestuur hier zelf in moeten kunnen kiezen en verdelen en budgetten kunnen alloceren.


6 REFERENTIES Basoski, I., Schulz, M., Camps, T., Vermeulen, M., Nieuwland, L., & Wiegers, M. (2006). Educational governance in perspectief. Onderzoek naar de stand van zaken in Nederland, in het buitenland en in andere sectoren. Utrecht: Berenschot. Blokdijk, T.M.M., & Goodijk, R. (2011). Zorgtoezicht in ontwikkeling: naar een betere balans tussen controle en strategisch partnerschap? Onderzoek naar samenstelling, werkwijze en functioneren van raden van toezicht in de zorg. Tilburg: TiasNimbas Business school. Blokdijk T.M.M., & Goodijk, R (2012). Toezicht binnen onderwijsinstellingen. Onderzoek naar samenstelling, werkwijze en functioneren van raden van toezicht in het onderwijs. Den Haag: Nationaal Register. Botter, F. (2010). Maatschappelijke ondernemingen. Naar een andere benadering van maatschappelijk ondernemen. Uitgeverij Eburon. Brancheorganisaties Zorg (2010). Zorgbrede Governancecode 2010. Bunnik: Libertas BV. Buiting, M. (2012a). Column van de directeur: Falend toezicht. Verkregen op 6 augustus 2012 van http://www.nvtz-nieuwsbrief.nl/user/nieuwsbrief/125. Buiting, M. (2012b). Column van de directeur: Zelfbewust toezichthouden. Verkregen op 6 augustus 2012 van http://www.nvtz-nieuwsbrief.nl/user/nieuwsbrief/123. Goodijk, R. (2011). Toezicht in semipublieke organisaties. Leren we van de misstanden? Tilburg: Prisma Print. Goodijk, R. (2012). Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklaringen. Assen: Van Gorcum. Hooge, E. (2013). Besturing van autonomie, over de mythe van bestuurbare onderwijsorganisaties. Oratie als bijzonder hoogleraar ‘Multi-governance of educational organisations’. 21 juni 2013, TiasNimbas. Hooge, E., & Honingh, M. (2011). Governance in het primair onderwijs. Onderzoek naar de toepassing en implementatie van de code Goed Onderwijs Primair Onderwijs. Paper bij het symposium ‘Naleving en toepassing van governancecodes door schoolbesturen in het funderend onderwijs’. Onderwijs Research Dagen te Maastricht 2011. Houwen, L., Bergkamp, P., & Arends, L. (2010). Governance en ondernemerschap in de zorg. Nieuwe bestuurlijke verantwoordelijkheden in de gezondheidszorg. Deventer: Kluwer. Inspectie voor de Gezondheidszorg (november 2009). Staat van de Gezondheidszorg 2009. De vrijblijvendheid voorbij. Sturen en toezichthouden op kwaliteit en veiligheid in de zorg. Den Haag: Inspectie voor de Gezondheidszorg. Inspectie van het Onderwijs (2012). Onderwijsverslag 2010-2011. Utrecht: Inspectie van het onderwijs. Pagina 30/31 November 2013 13956

Klarus, R., & F. de Vijlder (red.) (2010). Wat is goed onderwijs? Bestuur en regelgeving. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

Klifman, H. (2004). Greep krijgen op educational governance. School en Wet, oktober 2004, p. 276-281. Verkregen in 2011 van http://www.wat-nu.nl/090310/artikelen/10293-greep-krijgen. Koning, P. de, & Dielemans, J. (2011). Implementatie van de code Goed Onderwijsbestuur bij scholen voor voortgezet onderwijs. Stand van zaken per 31 oktober 2010. Rotterdam: Hogeschool INHolland. Onderzoek in opdracht van de VO-raad. Meurs, P., & Schraven, Th. (2002). Langs de meetlat. Een onderzoek naar het functioneren van de raden van toezicht in de zorg. Kenniscentrum Governance in de Zorg. Ministerie van Onderwijs en Wetenschap (OCW) (2010). Goed Onderwijs, Goed Bestuur. Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in de Zorg (NVTZ) (2008). Onderzoek naar het functioneren van de raden van toezicht in de zorg. Uitgevoerd door RoumaConsult. Oosterling, M., & Vink, R. (2011). Besturen met intern toezicht. Zicht op het omgaan met de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’. Tilburg: IVA. Poiesz, T., & Caris, J. (2010). Ontwikkelingen in de zorgmarkt: een strategische analyse. Deventer: Kluwer. Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (2009). Governance en kwaliteit van zorg. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid & Zorg.


Sterk bestuur voor sterke scholen!

Recommend Documents