Bestuur en autonomie van openbare scholen Samenvatting rapport SCO-Kohnstamm Instituut (rapportnummer 737, ISBN 9068137875) September 2005
dr. Klari-Janne Polder m.m.v. prof. dr. Sjoerd Karsten drs. Pjotr Koopman 1
Aanleiding voor het onderzoek
De bestuursvormen in het openbaar onderwijs zijn momenteel aan wijzigingen onderhevig. Vroeger kenden we het integrale bestuur (via de gemeenteraad), de bestuurscommissie ex artikel 831 en het openbaar lichaam2. Recentelijk zijn daar drie nieuwe bestuursvormen bijgekomen, namelijk de openbare stichting, een andere openbare rechtspersoon en een samenwerkingsbestuur voor openbare én bijzondere scholen. Daarbij doet zich een trend voor naar verzelfstandiging van besturen. Die lijkt niet zonder gevolgen voor inspraak en autonomie van scholen te blijven. Sinds het tot stand komen van het Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing in 1994, is het onderwijsbeleid gedecentraliseerd. Echter, ruim een decennium later kan in het openbaar onderwijs de vraag worden opgeworpen wiens autonomie nu eigenlijk is vergroot. Er is een situatie ontstaan waarin de autonomie van de bestuurders wél lijkt te zijn vergroot, maar die van de scholen niet. De decentralisatie lijkt voor scholen en personeel in het openbaar onderwijs een aantal negatieve gevolgen te hebben. Behalve het effect van de bestuursvorm (zoals de stichting), lijkt daar in het voortgezet onderwijs (VO) het effect bij te komen van de invoering van de lumpsum financiering, die een grotere bestedingsvrijheid voor besturen betekent. Het CBOO3, als netwerkorganisatie van het openbaar onderwijs, heeft daarom een aanvrage ingediend voor een onderzoek naar de autonomie op scholen in het openbaar voortgezet onderwijs. Die aanvrage is gehonoreerd in het kader van het Kortlopend Onderwijsonderzoek4, gecoördineerd door de Landelijke Pedagogische Centra en gefinancierd door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Dit onderzoek, waarover deze samenvatting handelt, is uitgevoerd door het SCO-Kohnstamm Instituut van de Universiteit van Amsterdam.5 Het onderzoek had een looptijd van februari tot en met augustus 2005. In het onderzoek is nagegaan in welke mate en op welke wijze de kwesties die het CBOO signaleert, zich voordoen in de praktijk van openbare scholen onder verschillende besturen. Het onderzoek heeft bestaan uit drie delen: 1. Een literatuurstudie; 2. Casestudies op drie scholen onder verschillende bestuursvormen; 3. Een survey onder alle openbare scholen voor voortgezet onderwijs (in totaal 157). 1
Voorheen ex art. 82. Op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. 3 Ook de AVMO (Algemene Vereniging voor Medewerkers in het Onderwijs), denominatieve vereniging voor het openbaar onderwijs binnen de AOb, was bij het onderzoek betrokken. 4 Deeluitmakend van de ontwikkellijn: de school als professionele organisatie. 5 Met dank aan de onderzoeksondersteuning door drs. Dorothé Elshof. 2
1
Zowel in de casestudies, als in het survey dienden de directie en de personeelsgeleding uit de medezeggenschapsraad (MR) van scholen als de belangrijke sleutelinformanten. In het survey bedroeg de respons onder directeuren 34 procent en die onder MR-en 43 procent, zodat een representatief beeld van de landelijke situatie werd verkregen.
2
Onderzoeksvragen
De hoofdvraag luidt: Welke gevolgen heeft de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs voor de autonomie van de verschillende actoren in de school, voor wat betreft onderwijskundig beleid, personeelsbeleid, financieel beleid en materieel beleid? Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen: a. In hoeverre ervaren de actoren in de scholen voor openbaar voortgezet onderwijs autonomie, wat betreft onderwijskundig beleid, personeelsbeleid, financieel beleid en materieel beleid? b. In hoeverre heeft het personeel de mogelijkheid invulling te geven aan het onderwijsproces en krijgt het daartoe zelfsturend de middelen? c. Welke knelpunten met betrekking tot het onderwijsproces ervaart het personeel als gevolg van de verzelfstandiging? d. In hoeverre varieert de ervaren autonomie met bestuursvorm en bovenschoolse verdeling van taken en middelen? e. In hoeverre spelen interveniërende variabelen, zoals schaalvergroting, hierbij een rol? f. Welke oplossingen en aanbevelingen volgen uit het onderzoek? In het onderzoek valt de eenheid ‘school’ samen met een brinnummer bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (CFI). In het hiernavolgende worden de conclusies en aanbevelingen uit het rapport samengevat.
3
Autonomie -
3.1
Onderzoeksvraag a.: In hoeverre ervaren de actoren in de scholen voor openbaar voortgezet onderwijs autonomie, voor wat betreft onderwijskundig beleid, personeelsbeleid, financieel beleid en materieel beleid? Onderzoeksvraag b: In hoeverre heeft het personeel de mogelijkheid invulling te geven aan het onderwijsproces en krijgt het daartoe zelfsturend de middelen? Onderwijsbeleid
Schoolmanagement Uit de casestudies blijkt dat het schoolmanagement over het algemeen voldoende autonomie ervaart op het gebied van het onderwijsbeleid. Alle rectoren vinden dat ze ook voldoende inspraak hebben in bestuursbeslissingen op het gebied van onderwijsbeleid, hoewel die beslissingen in de eerste case (integraal bestuur onder de wethouder Onderwijs en de gemeenteraad) tot spanningen leiden. Juist op dit beleidsterrein achten de directeuren zichzelf en het personeel van de school bij uitstek deskundig. Het bovenschools uitstippelen van onderwijsbeleid door bestuur of centraal bureau wordt, in die situatie waar daarvan sprake is, dan ook sterk ervaren als een inbreuk op de eigen autonomie. Het gaat in die case om politiek gekleurd onderwijsbeleid, gevoerd door een integraal bestuur.
2
Uit het survey onder directeuren blijkt dat onderwijsbeleid gemiddeld zeer weinig aan het bestuur is toebedeeld. Directeuren kunnen gemiddeld zeer veel invloed uitoefenen op onderwijsbeleid. Ondanks dat, zouden directeuren nog wel wat meer autonomie willen verkrijgen op het gebied van het onderwijsbeleid. Ze streven op dit beleidsterrein klaarblijkelijk naar maximale autonomie. Personeel Als het gaat om autonomie voor het personeel op het gebied van onderwijsbeleid blijken de cases zeer verschillend. In de eerste case (integraal bestuur) ervaart het personeel van de school, bij monde van de MR, onvoldoende autonomie. Het personeel heeft erg het gevoel dat het onderwijsbeleid van bovenaf wordt opgelegd, niet alleen door het rijk, maar vooral ook door de gemeente. Toch heeft het personeel wel de mogelijkheid om zelf invulling te geven aan het onderwijsproces. De bedoeling is dat er een onderwijsvernieuwing van onderop totstandkomt, maar het proces gaat erg langzaam. Het personeel krijgt maar in beperkte mate zelfsturend de middelen, namelijk via het vaksectie- en het scholingsbudget. In de tweede case (de bestuurscommissie ex art. 83) ervaart de MR wél voldoende autonomie op het gebied van het onderwijsbeleid, omdat ze daarover met de rector spreekt. Het personeel van de school heeft die mogelijkheid echter niet en ervaart daarom op dit beleidsterrein onvoldoende autonomie. Wel heeft het personeel goede mogelijkheden om zelf invulling te geven aan het onderwijsproces. Voor de vaksecties is weliswaar een budget beschikbaar, maar dat is te krap. Ook afdelingsleiders hebben een budget tot hun beschikking. In de derde case (de stichting) ervaart het personeel van de school ruim voldoende autonomie op het gebied van onderwijsbeleid. De mogelijkheid voor het personeel om zelf invulling te geven aan het onderwijsproces is in de leerwegen waar traditioneel lesgegeven wordt heel groot, maar minder in die waar volgens het nieuwe onderwijsconcept (natuurlijke leren) wordt lesgegeven. Daar moet het personeel heel veel samenwerken. In de schoolorganisatie beschikken vaksecties en teamleiders over een eigen budget. Uit het survey blijkt dat de MR-en over het algemeen redelijk veel invloed kunnen uitoefenen (via formele en informele kanalen) op onderwijsbeleid. Op het gebied van het onderwijsbeleid voelt het personeel zich enigszins voldoende autonoom. Wel ervaart ruim een kwart van het personeel uitgesproken onvoldoende autonomie wat betreft onderwijsbeleid. Op het terrein van het onderwijsbeleid treden dus grote verschillen op tussen scholen in termen van autonomie die het personeel ervaart. Veel directeuren erkennen dat het personeel van hun school meer autonomie zou willen ervaren op het gebied van onderwijsbeleid. Het personeel krijgt volgens de MR-en voldoende mogelijkheden om zelf invulling te geven aan het onderwijsproces. Wel zou het personeel wat vaker het budget in handen willen krijgen om zelf sturing te kunnen geven aan het onderwijsproces. 3.2
Personeelsbeleid
Schoolmanagement Uit de casestudies blijkt dat in twee van de drie gevallen het schoolmanagement voldoende autonomie ervaart op het gebied van personeelsbeleid. Onder de stichting, die een bovenschools personeelsbeleid voert, ervaart de directeur slechts een gedeeltelijke autonomie. Directeuren ervaren het gezamenlijk opvangen van boventallig personeel door scholen onder het bestuur als een voordeel, omdat het hun bedrijfsrisico vermindert. Voor een school die vernieuwend wil zijn, is de keerzijde van de medaille dat ze traditioneel werkend personeel van een inkrimpende school verplicht moet overnemen. Directeuren hebben voldoende inspraak in bestuursbeslissingen op het gebied van het personeelsbeleid. In het survey blijkt personeelsbeleid gemiddeld weinig als taak aan het bestuur toebedeeld te zijn. Directeuren geven te kennen dat ze gemiddeld zeer veel invloed kunnen uitoefenen op het
3
personeelsbeleid (net zoveel als op het onderwijsbeleid). Directeuren noemen de autonomie van het schoolmanagement onder hun bestuur op het gebied van personeelsbeleid over het algemeen voldoende. Personeel In de eerste case (integraal bestuur) noemt de MR de autonomie die het personeel ervaart op het gebied van het personeelsbeleid, beperkt. Het functiewaarderingssysteem FUWASYS bepaalt immers de landelijke kaders, en de gemeente ziet toe op een uniforme invoering ervan op de openbare scholen die onder haar bestuur vallen. Van de schoolbegroting gaat vrijwel alles op aan personeelslasten, en boventallig personeel in dienst van een andere, openbare school kan men niet weren. In de tweede case (bestuurscommissie) ervaart de MR wél voldoende autonomie op het gebied van het personeelsbeleid, maar het personeel niet, omdat het hierover niet kan communiceren met de rector. In de derde case (stichting) ervaart, niet alleen de MR, maar ook het personeel voldoende autonomie in termen van personeelsbeleid. Het personeel van deze school ervaart geen knelpunten in de autonomie. Decentraliseren is bewust door het bestuur ingezet. Uit het survey blijkt dat de MR-en over het algemeen redelijk veel invloed kunnen uitoefenen (via formele en informele kanalen) op het personeelsbeleid. Net zoveel invloed dus als op het onderwijsbeleid. Desondanks ervaart het personeel, anders dan op het gebied van onderwijsbeleid, zich enigszins onvoldoende autonoom ten aanzien van het personeelsbeleid. Bijna eenderde van het personeel ervaart uitgesproken onvoldoende autonomie wat betreft het personeelsbeleid op school. Er doen zich dus grote verschillen tussen scholen voor, als het gaat om de autonomie die het personeel ervaart met betrekking tot het personeelsbeleid. Ditzelfde, verdeelde beeld zagen we op het gebied van het onderwijsbeleid. Veel directeuren erkennen dat het personeel van hun school meer autonomie zou willen ervaren op het gebied van personeelsbeleid. 3.3
Materieel beleid
Schoolmanagement In de drie cases is er een wisselend beeld wat betreft de autonomie op materieel/financieel beleid. In de eerste en tweede case ervaren de directeuren voldoende autonomie in termen van materieel/financieel beleid. Wel meldt de directeur in de eerste case dat de aan zijn school opgelegde bezuiniging door het integrale bestuur voor hem weinig transparant is. Onder de bestuurscommissie (de tweede case), die zich in de praktijk eigenlijk niet met het beleid bemoeit, ervaren de rectoren volledige autonomie en formuleren ze gezamenlijk beleid op hoofdlijnen. Ook hebben deze directeuren voldoende inspraak in bestuursbeslissingen op deze beleidsterreinen. In de derde case (de stichting) ervaart de directeur onvoldoende autonomie in termen van materieel/financieel beleid. De school staat wat dit betreft vrij goed onder curatele van het bestuur. Ook de inspraak van de directeur in bestuursbeslissingen is op deze beleidsterreinen duidelijk minder. In de casestudies zijn het materiële en financiële beleid samengenomen. Omdat bleek, dat er verschillen optraden tussen deze twee beleidsterreinen, zijn deze in het survey apart behandeld. Hierna gaan we eerst in op de surveygegevens met betrekking tot het materiële beleid. De surveygegevens over het financiële beleid worden behandeld in par. 3.4. Uit het survey onder directeuren blijkt dat het materiële beleid als taak gemiddeld weinig aan het bestuur is toebedeeld. De directeuren kunnen gemiddeld veel invloed uitoefenen op het materiële beleid. Dat is iets minder invloed dan op onderwijsbeleid en personeelsbeleid. Over het algemeen ervaren directeuren de autonomie van het schoolmanagement op gebied van het materiële beleid als voldoende.
4
Personeel Net zoals bij het personeelsbeleid, ervaart het personeel in de eerste case (integraal bestuur) een beperkte autonomie in termen van materieel/financieel beleid. Veel zaken in de schoolbegroting liggen vast. In de tweede case (bestuurscommissie) is de autonomie van het personeel op het gebied van het financieel/materieel beleid, niet alleen voor de gewone leerkracht, maar ook voor de MR veel minder aanwezig. Ook hier wordt erop gewezen dat dit komt doordat er weinig speelruimte in de schoolbegroting is. Het personeel in de derde case (stichting) ervaart echter wel voldoende autonomie in termen van materieel/financieel beleid. Dit, in tegenstelling tot hun directeur, die vindt dat de controle door het bestuur op dit vlak streng is. Uit het survey onder de MR-en blijkt dat het personeel (via formele en informele kanalen) gemiddeld maar weinig invloed kan uitoefenen op het materiële beleid. Dit is minder dan op het gebied van het onderwijs- en het personeelsbeleid. Het personeel voelt zich gemiddeld enigszins voldoende autonoom op het gebied van het materiële beleid (evenveel als op het gebied van het onderwijsbeleid). 3.4
Financieel beleid
Schoolmanagement Uit het survey komt naar voren dat het financiële beleid, net zoals personeelsbeleid en materieel beleid, als taak gemiddeld weinig aan het bestuur is toebedeeld. Directeuren kunnen gemiddeld veel invloed uitoefenen op het financiële beleid. Net zoveel dus als op het materiële beleid, maar iets minder dan op het onderwijs- en personeelsbeleid. Ook ervaren directeuren over het algemeen de autonomie van het schoolmanagement op het gebied van het financiële beleid als voldoende. Personeel Uit het survey blijkt dat de MR-en gemiddeld redelijk veel invloed kunnen uitoefenen (via formele en informele kanalen) op het financiële beleid. Dit is minder dan op het gebied van het onderwijs- en het personeelsbeleid. Het personeel ervaart op het gebied van het financiële beleid onder hun schoolmanagement gemiddeld enigszins onvoldoende autonomie.
4
Factoren die van invloed zijn op autonomie -
4.1
Onderzoeksvraag d: In hoeverre varieert de ervaren autonomie met bestuursvorm en bovenschoolse verdeling van taken en middelen? Onderzoeksvraag e.: In hoeverre spelen interveniërende variabelen, zoals schaalvergroting, hierbij een rol? Bestuursvorm
De invloed van de bestuursvorm ‘sec’ op de bovenschoolse verdeling van OCW/CFI-gelden en op de taakverdeling tussen bestuur en school blijkt in de casestudies afwezig. Belangrijker blijken de personen (en hun ambities) die de bestuursvorm hanteren. Een bewijs dat de formele bestuursvorm er op zich niet zoveel toedoet, is het gegeven dat in één van de cases de bestuursvorm pas geleden is veranderd van bestuurscommissie naar stichting. De zwaar opgetuigde centrale organisatie bestond voorheen echter ook al onder de bestuurscommissie.
5
Hoewel directeuren in het survey bevestigen dat de bestuursvorm van invloed is op de autonomie die het schoolmanagement ervaart, blijkt bestuursvorm in de uitgevoerde kwantitatieve analyses geen krachtige, verklarende factor te zijn. Alleen blijken onder de nieuwe bestuursvormen (stichting e.a.) significant meer VO-scholen te vallen dan onder de oude. Er is dus wel een verband tussen bestuursvorm en schaalgrootte van het bestuur (zie par. 4.5). Gemiddeld telt een bestuur twee leden namens de gemeenteraad. De helft van de scholen heeft een bestuur, dat geen leden telt namens de gemeenteraad. Vooral bij een openbare stichting (opgericht bij statuten) ontbreken dit soort leden. Deze gegevens bevestigen het signaal van het CBOO dat zich hierin een trend voordoet. Het CBOO noemt dit een zorgelijke ontwikkeling. We hebben in de casestudies echter ook kunnen waarnemen dat teveel invloed van de gemeente (i.c. onder het integrale bestuur) sterk ten koste kan gaan van de autonomie van de school (vooral op het gebied van het onderwijsbeleid). Meer invloed van de gemeente versterkt dus weliswaar de lokale democratie, maar is niet zonder meer gunstig voor het functioneren van scholen (schoolmanagement, MR en personeel). Noemenswaardig is dat er binnen een jaar een behoorlijke verschuiving in bestuursvormen zal optreden. Van de directeuren geeft eenvijfde deel te kennen dat de bestuursvorm zal veranderen. Vooral het integrale bestuur wordt verlaten. In de casestudie werd als reden voor de transformatie van bestuurscommissie naar stichting gegeven dat de scholen in de toekomst minder politiek afhankelijk willen zijn en zelfstandiger moeten kunnen opereren als zakelijke partner. Ook de MR-en geven in het survey te kennen dat bestuursvorm wel enigszins van invloed is op de autonomie die het personeel op de scholen ervaart. Kwantitatieve analyses wijzen echter uit dat er geen verband is tussen bestuursvorm en de autonomie die het personeel op school ervaart. Wel blijkt het personeel van een school onder een nieuwe bestuursvorm significant minder vaak een knelpunt te ervaren in de verhouding tussen lestijd, professionalisering en taaktijd. 4.2
Bovenschoolse verdeling van taken
In de casestudies wordt de bovenschoolse verdeling van taken door rectoren aangewezen als een factor die van invloed is op de autonomie die de school ervaart onder het bestuur. In de eerste case (integraal bestuur) vindt de rector dat de taakverdeling tussen bestuur en school ten aanzien van het personeelsbeleid en het materiële/financiële beleid wel netjes is geregeld. De taakverdeling tussen bestuur en school wat onderwijsbeleid betreft, vormt echter een knelpunt. Het besluit van de gemeenteraad tot invoering van VMBO-breed in de gehele stad, heeft grote nadelige gevolgen voor zijn school. Bovendien spelen oneigenlijke, politieke argumenten daarbij een rol. Onderwijskeuzen moeten volgens de rector principieel op de scholen zelf worden gemaakt. De neiging tot meer bovenschoolse taken staat op gespannen voet met de autonomie van de school. In de tweede case (bestuurscommissie) vindt de rector de taakverdeling tussen bestuur en rector prima. Het bestuur speelt nauwelijks een rol. In de derde case (stichting) ervaart de directeur evenmin knelpunten met de taakverdeling tussen bestuur en school. Dit, ondanks het feit dat het stichtingsbestuur een gemeenschappelijk personeelsbeleid ontwikkelt en de uitgaven van de school heel strak controleert. Het enige knelpunt voor de directeur is dat de begroting van het bestuur altijd te laat komt. In zijn situatie komt het goed uit dat het bestuur de scholen erg stimuleert in de richting van een bepaald onderwijsconcept (natuurlijk leren), dat juist op zijn school al wordt ingevoerd. Het onderwijsbeleid van het bestuur stemt dus overeen met de onderwijsvisie van de directeur en met de praktijk op zijn school. In het survey vinden de directeuren over het algemeen dat de taakverdeling tussen bestuur en school wel goed is. Gemiddeld genomen zijn er wel veel bestuurlijke taken aan het bestuur toebedeeld, maar niet alle. In 43 procent van de gevallen zijn er evenwel geen tot weinig bestuurlijke taken aan het bestuur toebedeeld en regelt de directeur die meestal zelf.
6
De directeur van de school heeft voldoende inspraak in beslissingen door het bestuur. Gemiddeld oefent de directeur van de school veel invloed uit op bestuursbeslissingen. Indien van toepassing, gebeurt dit gezamenlijk met de collega-directeuren van de andere scholen onder het bestuur. In het krachtenspel zijn die twee actoren (d.w.z. de directeur alleen en het gremium van directeuren) erg machtig. Ze oefenen zelfs meer invloed uit op de bestuursbeslissingen dan de bestuursleden zelf. Volgens de MR-en in het survey zijn gemiddeld veel taken op het gebied van onderwijsbeleid, personeelsbeleid, materieel beleid en financieel beleid aan het schoolniveau toebedeeld. Daarnaast zijn gemiddeld redelijk veel bestuurlijke taken aan het schoolniveau toebedeeld. De MR-en vinden de taakverdeling tussen bestuur en school over het algemeen wel goed. Ze zijn het wat dit betreft dus eens met hun directeuren. 4.3
Bovenschoolse verdeling van middelen
In de eerste case (integraal bestuur) hebben de rectoren gezamenlijk berekend hoe hoog de afdracht aan bestuurskosten zou moeten zijn. Die afdracht is, per leerling berekend, op een tamelijk laag bedrag uitgekomen. De bijdrage van de gemeente aan de kosten voor administratie, beheer en bestuur is voor de rector niet transparant, evenmin trouwens als de opgelegde bezuiniging. De rector vindt overigens wel dat de publieke middelen over het algemeen doelmatig worden besteed. Verder is een pluspunt dat er tegenwoordig duidelijkheid is over de lumpsumfinanciering. De rector weet voor welk budget hij verantwoordelijk is, wat de autonomie van de school zeer ten goede komt. In de tweede case (bestuurscommissie) is de rector dezelfde mening toegedaan. De publieke middelen worden doelmatig besteed. Zijn afdracht aan bestuurskosten is praktisch nihil. In de derde case (de stichting), vindt de directeur echter dat de publieke middelen onvoldoende doelmatig worden besteed, in termen van de verhouding (bovenschoolse) overhead versus middelen voor de school zelf (i.c. het onderwijs). De bovenschoolse, centrale organisatie is zwaar opgetuigd. De school is behoorlijk wat geld kwijt aan het bestuursapparaat. Verder ervaart hij als knelpunt dat de scholen met het bestuur een spelletje spelen over de verdeling van geoormerkte rijksmiddelen. In het survey ervaren directeuren over het algemeen niet zoveel problemen met de toedeling van middelen aan het bestuur in verhouding tot wat de eigen school ter beschikking staat. Meer dan de helft van de directeuren antwoordt dat het bestuur de beschikking heeft over een centraal apparaat dat diensten levert aan de eigen scholen. Het zou kunnen zijn dat de overige scholen vaker deze diensten zelf verzorgen of dat ze hun diensten betrekken van een bureau dat meerdere besturen bedient (bijvoorbeeld op commerciële basis). Nieuwe bestuursvormen kennen niet vaker een centrale dienst dan oude bestuursvormen. Hoewel het al dan niet hebben van een centrale dienst, geen verband houdt met de bestuursvorm (oud versus nieuw), blijkt de variabele ‘centrale dienst’ met veel andere variabelen wel significant samen te hangen. Het centrale apparaat onder het bestuur vormt een cruciale factor in het onderzoek. Gemiddeld dragen scholen 1,7% van de lumpsum af aan bestuurskosten. Omgeslagen per leerling, is de gemiddelde afdracht € 112,-. Er treden echter aanzienlijke verschillen tussen scholen aan de dag. De gemiddelde afdracht aan bestuurskosten bij scholen onder een bestuur met een centrale dienst blijkt significant hoger dan bij scholen onder een bestuur zonder centrale dienst. Op zich hoeft dat niet ernstig te zijn, omdat men mag verwachten dat scholen in ruil voor de afdracht diensten geleverd krijgen. Zorgelijk is echter wel dat we signaleren dat de hoogte van de bestuurskosten is losgeraakt van de massa die scholen vertegenwoordigen. Een verband tussen het aantal leerlingen van een school en de hoogte van de afdracht voor bestuurskosten blijkt namelijk afwezig. De conclusie op basis van deze gegevens is dat er in het voortgezet onderwijs inderdaad een tendens is tot scheefgroei in de verhouding tussen de (bovenschoolse) overhead versus de middelen voor de school zelf (c.q. het onderwijsproces). Anders dan het CBOO veronderstelt, staat deze
7
bureaucratisering echter los van de bestuursvorm als zodanig. De verzelfstandiging in het openbaar onderwijs leidt op zichzelf dus niet tot bureaucratisering. Verder blijkt er ook een significant verband tussen centraal apparaat en autonomie. Directeuren van scholen, waarvan het bestuur geen centraal apparaat onder zich heeft, ervaren gemiddeld iets vaker een gevoel van autonomie in vergelijking met scholen onder een bestuur met een centraal apparaat. Directeuren onder een bestuur met een centraal apparaat dat diensten levert, ervaren ook significant meer knelpunten, vooral met de verdeling van OCW/CFI-gelden tussen school en bestuur, met de taakverdeling tussen schoolmanagement en schoolbestuur, met de inspraak van het schoolmanagement in bestuursbeslissingen, en met de autonomie die het schoolmanagement onder het bestuur heeft. Anders dan hun directeuren, ervaren de MR-en in het survey over het algemeen wel een klein probleem met de toedeling van middelen aan het bestuur in verhouding tot wat de eigen school ter beschikking staat. Ze vinden nogal eens dat het bestuur teveel middelen tot zijn beschikking heeft in vergelijking met de school. Bijna de helft van de MR-en is het volmondig eens met de stelling dat het bestuursapparaat goedkoper zou moeten zijn. 4.4
Verdeling van middelen en taken binnen de school
In de eerste case (integraal bestuur) ervaart de rector knelpunten in de verhouding in arbeidstijd tussen secundaire en primaire taken. Feitelijk gaat er erg veel tijd, die niet beschikbaar is, zitten in secundaire taken. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat docenten in Nederland, vergeleken met andere landen, erg veel lesuren moeten geven. Ook de rector in de tweede case (bestuurscommissie) ervaart knelpunten in de verhouding in arbeidstijd. Hij probeert de zwaarte (de omvang) van de directie terug te dringen. Wel betekent het feit, dat de directeur vrijwel alle bestuurstaken zelf uitvoert, een extra last voor het overige schoolmanagement (de keerzijde van een goedkoop bestuur). De MR signaleert een tendens dat steeds meer uren aan management in plaats van aan lessen worden toebedeeld en heeft twijfels bij de keuzes die de schoolleiding maakt bij de verdeling van het budget. Ook de directeur in de derde case (stichting) ervaart knelpunten in de verhouding in arbeidstijd. De docenten die bezig zijn met het nieuwe onderwijsconcept ervaren een hoge werkdruk, en zouden in hun taaktijd 20 procent aan ontwikkeltijd moeten kunnen besteden. In het survey vinden directeuren over het algemeen dat de besteding van middelen binnen de school eigenlijk wel goed geregeld is. De kwaliteit van het onderwijs heeft volgens hen niet te lijden, doordat er teveel middelen naar secundaire taken zouden gaan. Directeuren besteden gemiddeld 84 procent van hun arbeidstijd aan taaktijd. Er zijn wel verschillen tussen directies, maar die kunnen we niet goed verklaren. Bestuursvorm of centraal apparaat zijn in dit geval geen factoren die er toe doen. Evenmin valt het gemiddelde percentage aan lestijd door leerkrachten (70 procent) goed te verklaren. Onderwijsondersteunend personeel besteedt gemiddeld 90 procent van de arbeidstijd aan taaktijd. Naarmate de directie over meer taaktijd beschikt, beschikt ook het onderwijsondersteunende personeel over meer taaktijd. We kunnen echter niet aantonen dat op een school waar de directie zich meer taaktijd toeeigent, leerkrachten meer lessen moeten geven. De normjaartaak (verdeling lestijd, professionalisering, taaktijd) vormt volgens de MR-en over het algemeen geen probleem. De leerkrachten en het onderwijsondersteunende personeel ervaren gemiddeld wel enigszins een te hoge werkdruk. Op ruim de helft van de scholen is dit uitdrukkelijk het geval. Desondanks vinden de MR-en dat de keuzes van de directie bij de verdeling van de lumpsum te billijken zijn. De kwaliteit van het onderwijs op de scholen heeft, ook volgens de MR-en, meestal niet te lijden, doordat er teveel middelen naar secundaire taken zouden gaan. Een klein probleem vormt het type onderwijs dat op de school wordt gegeven (en de bijbehorende leerlingen). Dat maakt de taak van de leraar soms zwaar.
8
4.5
Schaalvergroting
In de casestudies wordt de schaalgrootte (in de zin van ‘aantal scholen onder het bestuur’) genoemd als een factor die van invloed is op de autonomie die de school ervaart onder het bestuur. Bij meerdere scholen kunnen de risico’s van het personeelsbeleid wat beter worden verdeeld, en is het opgetuigde bestuur beter te dragen. Directeuren onderkennen dus schaalvoordelen, met name op het gebied van het personeelsbeleid. In het survey blijkt ‘het aantal scholen voor voortgezet onderwijs onder een bestuur’ een factor te zijn die er iets toedoet. Gemiddeld telt een bestuur drie scholen voor voortgezet onderwijs. Zoals gezegd, blijken er onder de nieuwe bestuursvormen (stichting e.a.) significant meer VO-scholen te vallen dan onder de oude. Duidelijk wordt dat schaalvergroting in het onderwijs niet alleen zijn beslag krijgt via de scholen (d.m.v. het aantal leerlingen), maar ook via de besturen (d.m.v. het aantal scholen). ‘Aantal schooltypen’ als operationalisering van schaalgrootte blijkt er ook iets toe te doen. Naarmate scholen meer schooltypen omvatten, ervaren directeuren significant minder knelpunten (zoals met de taakverdeling tussen schoolmanagement en schoolbestuur). ‘Aantal leerlingen’ als operationalisering van schaalgrootte blijkt in het onderzoek echter niets te kunnen verklaren. 4.6
Bestuurders en bestuurscultuur
Een belangrijker factor dan de bestuursvorm zijn de bestuurders en de bestuurscultuur. In de eerste case is er onder de politieke bestuurders een sterke neiging om het onderwijsbeleid te centraliseren, ten koste van de autonomie van het schoolmanagement. De rector ervaart het voorts als knelpunt dat er bij de manager van de bovenschoolse, centrale dienst de neiging bestaat om zaken te centraliseren en steeds meer grip te krijgen op de verdeling van rijksmiddelen die door OCW/CFI rechtstreeks aan de scholen zijn toegekend. In de tweede case kiest de bestuurscommissie voor een minimale uitoefening van haar macht, waardoor het schoolmanagement volledig autonoom kan handelen. In de derde case wordt de relatie tussen voorzitter van het stichtingsbestuur en directeur gekenmerkt door een hoge mate van informaliteit en communicatie, waardoor zaken onderling soepel te regelen zijn. In het survey zijn directeuren het eens met de uitspraak dat de bestuurders en de bestuurscultuur wel van invloed zijn op de autonomie die het schoolmanagement ervaart. MR-en zijn het eens met de uitspraak dat de bestuurders en de bestuurscultuur wel enigszins van invloed zijn op de autonomie die het personeel op de scholen ervaart. 4.7
Inspraak door (G)MR
In de eerste case vecht de MR een geschil uit met het integrale bestuur. De MR is van mening dat ze onvoldoende is geïnformeerd, en dat er onvoldoende recht is gedaan aan haar adviesbevoegdheid. Ze kan onvoldoende invloed uitoefenen op bestuursbeslissingen, met name op het gebied van onderwijsbeleid. Bovendien vindt de MR dat ze onvoldoende invloed kan uitoefenen op beslissingen door het schoolmanagement. Dit komt vooral door de beperking van het instemmingsrecht: de MR kan alleen ja of nee zeggen tegen voorstellen van het schoolmanagement. In de tweede case (bestuurscommissie) kan de MR redelijk veel invloed uitoefenen op beslissingen door het schoolmanagement op het gebied van het onderwijsbeleid. Verder kan de MR voldoende
9
invloed uitoefenen op het gebied van het personeelsbeleid. Minder invloed kan ze uitoefenen op het gebied van financieel/materieel beleid. Door de combinatie van functies in één persoon, is de inspraak van de MR in beslissingen door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) volledig. Onderwijsbeleid komt niet in de GMR terecht, maar is principieel een zaak van de afzonderlijke scholen. De GMR volgt op het gebied van het personeelsbeleid en het materiële/financiële beleid het akkoord van de MR-en op. In de derde case (stichting) kan de MR onvoldoende invloed uitoefenen op beslissingen door het schoolmanagement op het gebied van het onderwijsbeleid. Ze kan maar matige invloed uitoefenen op het personeelsbeleid. Wel kan ze voldoende invloed uitoefenen op het terrein van materieel/financieel beleid. Ook in deze case heeft de MR voldoende inspraak in de GMR door de combinatie van functies in dezelfde persoon. De GMR kan voldoende invloed uitoefenen op bestuursbeslissingen. Dit geldt voor beslissingen op alle beleidsterreinen. In het survey vinden de MR-en en de GMR-en over het algemeen dat ze enigszins onvoldoende inspraak (formeel en informeel) hebben in de beslissingen die het bestuur neemt. Dit strookt met de bevindingen van directeuren dat de MR-en gemiddeld redelijk veel invloed uitoefenen op bestuursbeslissingen, en de GMR-en gemiddeld weinig. MR-en en GMR-en hebben dus lang niet zoveel macht als de directeuren (alleen of gezamenlijk) bij het beïnvloeden van bestuursbeslissingen. De MR-en hebben daarentegen wel voldoende inspraak (formeel en informeel) in de beslissingen die hun schooldirectie neemt, maar het houdt niet over. Ook de inspraak die de MR-en hebben in de beslissingen die de GMR-en nemen is wel voldoende, maar zou beter kunnen zijn. Liggen de oorzaken hiervan in een gebrek aan facilitering of professionalisering? Leden van de MRen en GMR-en worden, naar eigen zeggen, wel enigszins voldoende gefaciliteerd voor hun taak op bestuurlijk gebied (gemiddeld 158 respectievelijk 77 klokuren op jaarbasis). De professionalisering van de (G)MR-en voor hun taak op bestuurlijk gebied laat echter wel enigszins te wensen over. Uit de casestudies komt naar voren dat die ondeskundigheid MR-en vooral parten speelt op het financiële vlak. Professionalisering wordt bemoeilijkt door het feit dat de functie in de (G)MR maar een tijdelijke is. Directeuren in het survey onderschrijven de bevindingen, dat de facilitering voldoende is, maar de professionalisering niet.
5
Knelpunten en oplossingen -
5.1
Onderzoeksvraag c: Welke knelpunten met betrekking tot het onderwijsproces ervaart het personeel als gevolg van de verzelfstandiging? Onderzoeksvraag f. Welke oplossingen en aanbevelingen volgen uit het onderzoek? Knelpunten en oplossingen volgens directeuren
Directeuren die in het survey een knelpunt ervaren bij de verdeling van de OCW/CFI-gelden tussen school en bestuur (15% procent) noemen als oplossingen bijvoorbeeld het terugbrengen van de overheadkosten en het sterk inkrimpen van het bestuursbureau. Directeuren die een knelpunt ervaren met de taakverdeling tussen schoolmanagement en schoolbestuur (28 procent) noemen als oplossingen bijvoorbeeld een grotere autonomie voor de school en meer ruimte voor profilering van de school. Een directeur vindt de besturingsfilosofie te bevoogdend en zou het bestuur meer op afstand willen zien, een andere directeur pleit juist voor een duidelijker besturingsfilosofie op bestuursniveau. Terwijl de ene directeur een bestuursmanager verkiest (in plaats van een algemene directie), vindt de andere de taken en bevoegdheden van de bestuursmanager onduidelijk. Aansluiting bij een groter bestuur wordt ook als oplossing genoemd, en wel voor het knelpunt dat de school als éénpitter veel te kwetsbaar is. Kortom, voor ruim een kwart
10
van de directeuren valt er nog wel iets te verbeteren in de taakverdeling tussen schoolmanagement en schoolbestuur. Directeuren die een knelpunt ervaren met de inspraak van het schoolmanagement in bestuursbeslissingen (19 procent) zien als oplossingen voor hun probleem onder andere een betere communicatie en beter (direct) overleg met het bestuur, het geven van meer mandaat aan de directeur en dit vastleggen in het directiestatuut. Verder wordt genoemd het terugdringen van generieke bestuursmaatregelen, zodat er maatwerk voor de school geleverd kan worden. Directeuren die een knelpunt ervaren met de autonomie van het schoolmanagement (22 procent) noemen als oplossingen zoal een kleiner bestuursbureau en een betere kwaliteit van de dienstverlening, een helder geformuleerde code voor goed onderwijsbestuur, meer mandatering en resultaatverantwoordelijkheid voor het schoolmanagement, en het als schoolmanagement kunnen beschikken over de reserves bij het bestuur. Verreweg het grootste knelpunt dat directeuren ervaren (51 procent) is de verhouding tussen lestijd, professionalisering en taaktijd binnen hun school. Uit de analyses blijkt dat dit laatste knelpunt er één is van een andere orde dan de voorgaande knelpunten. De aangedragen oplossingen liggen bij dit knelpunt niet in de verhouding tussen schoolmanagement en bestuur, maar liggen veelal op landelijk niveau. Docenten, zo vinden directeuren, moeten in Nederland teveel lesgeven. De werkdruk is daardoor hoog. Een voorgestelde oplossing is dat OCW/CFI meer geld beschikbaar stelt voor taaktijd en ontwikkeltijd. Ook vinden veel directeuren de landelijke afspraken met de vakbonden een keurslijf. De Collectieve Arbeidsovereenkomst (CAO) zou meer ruimte moeten laten voor beslissingen op schoolniveau. Een directeur beweert dat de 10 procent professionalisering te ruim is, of dat die maar in de eigen tijd van docenten zou moeten plaatsvinden, omdat het gepaard gaat met veel lesuitval. Een ander vindt dat het moeilijk is om mensen structureel bij te scholen. Ook in de casestudies wezen de oplossingen in de richting van minder lesuren en meer taaktijd, te financieren met geld van OCW. 5.2
Knelpunten en oplossingen volgens MR-en
In de casestudies brengen de MR-en een aantal knelpunten naar voren die leerkrachten op de werkvloer ervaren. Knelpunten op de werkvloer worden in de eerste case (integraal bestuur) veroorzaakt door een gebrek aan arbeidstijd (c.q. lumpsum) voor primaire taken. Verder is er een gebrek aan autonomie en inspraak in de besluitvorming voor leerkrachten, want naar boven toe hebben ze te weinig te zeggen. Ook de organisatiecultuur (laissez faire) is een factor die knelpunten op de werkvloer veroorzaakt. Het management op deze school zet te weinig kracht achter veranderingen. Voorts is het bestuur een factor die op deze school knelpunten op de werkvloer veroorzaakt, en wel met name door het top-down invoeren van zijn onderwijsconcept. Een factor die tot slot ook enigszins knelpunten op de werkvloer veroorzaakt is de maatschappij en haar veranderende leerlingen. Oplossingen komen voor een heel groot deel neer op meer tijd en meer geld. Ook zou het personeel meer moeten samenwerken. In de tweede case (bestuurscommissie) worden de volgende factoren genoemd die knelpunten op de werkvloer veroorzaken: een gebrek aan arbeidstijd (c.q. lumpsum) voor primaire taken (als gevolg van keuzes door het rijk en door de rector), het soort onderwijs dat op deze school wordt gegeven, een gebrek aan professionaliteit van de leerkrachten die recent van de lerarenopleidingen zijn gekomen, een gebrek aan autonomie voor leerkrachten, een gebrek aan inspraak in de besluitvorming voor leerkrachten, de uitdijende organisatiestructuur en de rol van het management (keuzes voor staftaken). Ook in de derde case (stichting) noemt de MR de hoge werkdruk als knelpunt op de werkvloer. Knelpunten op de werkvloer worden veroorzaakt door een gebrek aan arbeidstijd (c.q. lumpsum) voor primaire taken, door het soort onderwijs in het traditionele leren (met de bijbehorende zwak sociale leerlingpopulatie), door een gebrek aan inspraak in de besluitvorming, door de organisatiestructuur/-
11
cultuur, door de rol van het management en door de maatschappelijke problemen die leerlingen meebrengen de school in. In alle drie de cases spelen dus de volgende factoren een rol bij het ontstaan van knelpunten op de werkvloer: gebrek aan arbeidstijd voor primaire taken, gebrek aan inspraak in de besluitvorming, de organisatiestructuur of –cultuur en de rol van het schoolmanagement. Het bestuur van de school is alleen in de eerste case (integraal bestuur) een factor die knelpunten op de werkvloer veroorzaakt. Een substantieel deel van de MR-en in het survey ervaart één of meer knelpunten. MR-en die een knelpunt ervaren met de inspraak van de (G)MR in de beslissingen die het bestuur neemt (43 procent) noemen als oplossingen bijvoorbeeld dat ze de vergaderstukken tijdig zouden willen ontvangen. Ze willen ook betere informatie. Verder willen ze meer mogelijkheden voor open overleg vooraf, zodat ze niet voor voldongen feiten komen te staan. Professionalisering (in onderwijskundige zin) van het bestuur zou ook een oplossing zijn. MR-leden steken overigens ook de hand in eigen boezem. Ze achten ook voor zichzelf professionalisering nodig. Verder wordt gepleit voor instemmingsrecht in plaats van adviesrecht, het vaker op MR-niveau (schools niveau) behandelen van zaken in plaats van op GMR-niveau (bovenschools niveau). De bestuursbeslissingen staan namelijk soms ver van de praktijk af. MR-en die een knelpunt ervaren met de inspraak van de MR in de beslissingen die de directie van de school neemt (44 procent) zien onder meer de volgende oplossingen. De MR moet goed en tijdig worden geïnformeerd, zodat ze met de directie kan meedenken, voordat beslissingen worden genomen. Behalve dat de directie moet luisteren naar het personeel, wil de MR ook dat hun advies beter door de directie wordt opgevolgd. Gepleit wordt voor instemmingsrecht voor de MR in plaats van adviesrecht en voor meer bevoegdheden laag in de organisatie. Een MR wil niet gehinderd worden door afspraken op GMR-niveau. Ook wordt gewezen op de lastige positie van personeel in de MR. MR-leden zijn namelijk daarnaast ook docent en zitten feitelijk in een gezagsrelatie met hun baas. Daardoor zegt de MR soms niet waar het op staat. Een echte oplossing hiervoor wordt niet aangedragen. MR-en die aangeven, dat het personeel van hun school een knelpunt ervaart met de autonomie (49 procent), noemen vooral de volgende oplossingen. De directie zou plenaire vergaderingen moeten organiseren, naar het personeel moeten luisteren en rekening moeten houden met het draagvlak voor bepaald beleid onder het personeel. Ook wordt het werken in kernteams als wenselijk beschouwd, zodat het personeel meer zelfverantwoordelijk kan opereren. Over het algemeen wordt gepleit voor een schoolorganisatie waarbij de verantwoordelijkheden lager in de organisatie worden geplaatst en meer bevoegdheden aan de professionals worden gegeven. Voor een grotere school wordt het instellen van MR-en op locatieniveau wel voorgesteld als oplossing. MR-en die aangeven, dat het personeel van de eigen school een knelpunt ervaart met de verhouding tussen lestijd, professionalisering en taaktijd (48 procent), noemen onder meer de volgende oplossingen. Veel MR-en vragen om een beter taakbeleid, en vooral om meer taaktijd. Dit geldt vooral voor situaties van onderwijsvernieuwing. De werkdruk lijkt de laatste jaren te zijn toegenomen als gevolg van bezuinigingen door de overheid.
6
Aanbevelingen
De onderzoekers doen op basis van het onderzoek de volgende aanbevelingen. 1.
Besturen zouden aan hun (professionele) scholen maximale autonomie moeten geven op het gebied van het onderwijsbeleid, tot uitdrukking komend in de taakverdeling tussen bestuur en schoolmanagement (mandatering). Bestuurders zouden zich terughoudend moeten opstellen op het gebied van onderwijsbeleid.
12
2. 3.
4.
5. 6. 7.
8.
Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zouden zo laag mogelijk in de organisatie (bij de professionals) moeten worden gelegd. Het personeel zou vaker het budget in handen moeten krijgen, bijvoorbeeld via kernteams, om zelf sturing te kunnen geven aan het onderwijsproces. Ongeacht bestuursvorm, zou er volledige transparantie voor het schoolmanagement en de (G)MR moeten bestaan in de kosten voor administratie, beleid en bestuur. Indien transparantie van bestuurskosten onder de oude bestuursvormen minder goed mogelijk is, pleit dit voor verzelfstandiging van het bestuur (stichting). Scholen en hun besturen zouden de hoogte van de afdracht aan bestuurskosten moeten ‘benchmarken’. Een goed uitgangspunt voor deze benchmarking is het om de afdracht te relateren aan het aantal leerlingen per school. Bij een bovengemiddelde afdracht aan bestuurskosten verdient het aanbeveling het bestuursbureau in te krimpen. Verder dienen besturen alert te zijn op een inefficiënte dienstverlening van het centrale apparaat. Gezien de schaalvergroting in het VO (d.w.z. toename van het aantal scholen onder een bestuur), verdient het aanbeveling een heldere taakverdeling tussen bestuur en schoolmanagement op schrift te stellen (statuut). Uitgezocht zou moeten worden hoe in het raad-van-toezicht-model het interne toezicht op openbare scholen actiever door de gemeenteraad kan worden vervuld. De inspraak van de (G)MR-en in beslissingen door bestuur en schoolmanagement zou moeten worden verbeterd, onder meer door professionalisering van de (G)MR-leden in werktijd, een betere en tijdige informatievoorziening door bestuur en management, en open overleg voorafgaand aan de besluiten. Ook zal het wetsvoorstel Wet Medezeggenschap Scholen van het kabinet de positie van het personeel kunnen versterken. Of het adviesrecht moet worden omgezet in instemmingsrecht verdiend nadere doordenking. De werkdruk onder leerkrachten zou omlaag moeten worden gebracht. In de eerste plaats door een zo zuinig mogelijk bestuursapparaat en bovenschoolse dienst. In de tweede plaats door betere keuzes van directeuren bij de verdeling van managementtaken en lestaken. In de derde plaats door een CAO die meer ruimte biedt voor beslissingen op schoolniveau. In de vierde plaats door een betere financiering van rijkswege (meer taaktijd).
13
