STAATSCOMMISSIE VOOR HET INTERNATIONAAL PRIVAATRECHT

STAATSCOMMISSIE VOOR HET INTERNATIONAAL PRIVAATRECHT Secretariaat: Spui 186 - 2511 BW 's-Gravenhage

tel (070) 3460974 - fax (070) 3625235 - e-mail [email protected]

Zijne Excellentie de heer Mr M.J. Cohen Staatssecretaris van Justitie Postbus 20301 2500 EH 's-GRAVENHAGE 's-Gravenhage, 17 mei 2000 Excellentie, Bij brief van 8 oktober 1999 (Uw kenmerk 793733/99/6) heeft U de Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht verzocht te adviseren over de betekenis die invoering van het gewijzigde asielstatussysteem, zoals neergelegd in het voorstel van wet houdende algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000), heeft voor het privaatrecht dat van toepassing is op de verschillende categorieën vreemdelingen. De Staatscommissie heeft een Subcommissie ingesteld ter voorbereiding van haar advies1. Op basis van het rapport dat de Subcommissie op 8 april 2000 heeft uitgebracht aan het plenum van de Staatscommissie, brengt de Staatscommissie thans haar advies uit.

1. Inleiding 1.1. In het voorgestelde asielstatussysteem wordt aan asielzoekers die tot Nederland worden toegelaten een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel verleend (art. 26). Deze vergunning vervangt de toelating als vluchteling (A-status), de verblijfsvergunning om klemmende redenen van humanitaire aard (vtv-hum) en de voorwaardelijke verblijfsvergunning (vvtv). De gronden waarop de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel als bedoeld in art. 26 kunnen worden verleend blijven evenwel gehandhaafd; slechts de afzonderlijke statusvormen verdwijnen. Na drie jaar verblijf kan de vergunning voor bepaalde tijd worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd asiel (art. 31).

1

De Subcommissie was als volgt samengesteld: Prof. Mr H.U. Jessurun d'Oliveira (voorzitter), Mr L. Strikwerda (rapporteur), Mr D.H. Beukenhorst, Mr R. Kotting (leden) en Mr Drs E. Hennis (secretaris). Aan het overleg werd voorts deelgenomen door Mr F.J.A. van der Velden en Mr Drs J.H. Gerritsen (Ministerie van Justitie) en door Mr A. Kuijer (advocaat te Amsterdam) en Mr H.J. Walrave (advocaat te Hoofddorp).

1

1.2. Tot de vreemdelingen die in aanmerking kunnen komen voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel als bedoeld in art. 26 behoren zowel verdragsvluchtelingen, dat zijn vreemdelingen die vluchteling zijn in de zin van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, Trb. 1951, 131 en 1954, 88, hierna: het Vluchtelingenverdrag, en het bijbehorende Protocol van New York van 31 januari 1967, Trb. 1967, 76, als nietverdragsvluchtelingen. Ten aanzien van het privaatrecht dat van toepassing is op vreemdelingen die vluchteling zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag bepaalt art. 12 van dit verdrag (in de Nederlandse vertaling): 1. De persoonlijke staat van een vluchteling wordt beheerst door de wet van het land van zijn woonplaats, of, indien hij geen woonplaats heeft, van het land van zijn verblijf. 2. De rechten welke een vluchteling vroeger heeft verkregen en welke uit de persoonlijke staat voortvloeien, in het bijzonder de rechten, voortvloeiende uit het huwe lijk, zullen door een Verdragsluitende Staat worden geëerbiedigd, behoudens dat, zo nodig, de vluchteling de door de wet van die Staat vereiste formaliteiten moet vervullen. Deze bepaling is alleen van toepassing op rechten welke door de wet van die Staat zouden zijn erkend indien de betrokkene geen vluchteling was geworden.

Voorts garandeert art. 16 van het Vluchtelingenverdrag de verdragsvluchteling dezelfde behandeling als een onderdaan, wat betreft rechtsingang, waaronder begrepen rechtsbijstand en vrijstelling van de cautio judicatum solvi. Hoewel het voorschrift van art. 16 niet rechtstreeks betrekking heeft op de in de adviesaanvrage gestelde vraag naar het privaatrecht dat van toepassing is op de verschillende categorieën vreemdelingen, zal de Staatscommissie ook een enkel woord aan art. 16 wijden. 1.3. Uitgaande van de voorgestelde wijziging van het asielstatussysteem, moeten met betrekking tot de vraag naar het toepasselijke privaatrecht op vreemdelingen aan wie de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in art. 26 c.q. art. 31 is verleend twee situaties worden onderscheiden: enerzijds de situatie dat de vreemdeling vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, anderzijds de situatie dat de vreemdeling geen vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag. In de eerstbedoelde situatie leidt inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 niet tot wijzigingen van de privaatrechtelijke status van de vreemdeling; evenals thans het geval is, is art. 12 van het Vluchtelingenverdrag beslissend voor de vraag welk recht de "persoonlijke staat" van de vluchteling beheerst. Op niet-verdragsvluchtelingen is art. 12 van het Vluchtelingenverdrag niet - rechtstreeks - van toepassing en zal in beginsel aan de hand van de bestaande regels van Nederlands internationaal privaatrecht moeten worden vastgesteld welk privaatrecht ten aanzien van deze categorie vreemdelingen toepasselijk is. De Staatscommissie is van oordeel dat dit verschil 2

in behandeling niet wenselijk is, nu de wet het onderscheid tussen de verschillende categorieën asielgerechtigden laat varen, en adviseert op nader uiteen te zetten gronden tot het treffen van een wettelijke voorziening krachtens welke de bepaling van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de vreemdeling aan wie de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in art. 26 en art. 31 Vreemdelingenwet 2000 is verleend, doch niet is vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag. 1.4. Ter voorbereiding van haar advies heeft de Staatscommissie de volgende vragen in haar beraadslagingen betrokken: (a) wat dient verstaan te worden onder het begrip "persoonlijke staat" als bedoeld in art. 12 van het Vluchtelingenverdrag? (b) wat is rechtens indien toepassing van de bepaling van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag leidt tot een resultaat dat onverenigbaar is met bepalingen van een ander, Nederland bindend verdrag inzake het toepasselijke recht op de "persoonlijke staat" als bedoeld in art. 12 van het Vluchtelingenverdrag? (c) staat het de Nederlandse wetgever vrij de bepaling van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag van overeenkomstige toepassing te verklaren op niet-verdragsvluchtelingen? 2. Het begrip "persoonlijke staat" als bedoeld in art. 12 van het Vluchtelingenverdrag 2.1. Het eerste lid van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag bepaalt dat "de persoonlijke staat" van een vluchteling wordt beheerst door de wet van het land van zijn woonplaats, of, indien hij geen woonplaats heeft, van het land van zijn verblijf. Het Vluchtelingenverdrag definieert het begrip "persoonlijke staat" niet. Volgens een klassieke regel van verdragenrecht, gecodificeerd in art. 30 lid 1 van het op 23 mei 1969 te Wenen tot stand gekomen Verdrag inzake het verdragenrecht, Trb. 1972, 51 en 1977, 169, hierna: het Verdragenverdrag, dienen de in een verdrag gebezigde begrippen verdragsautonoom uitgelegd te worden, d.w.z. in hun context en in het licht van de doelstellingen van het verdrag, los van de betekenis die het begrip heeft in de landswetten van de verdragsstaten. Aansluiting bij nationaalrechtelijke begrippen kan slechts worden aangenomen, indien het verdrag dit voorschrijft of noodzakelijk meebrengt. Dit laatste doet zich hier kennelijk voor. In het licht van de strekking van art. 12 Vluchtelingenverdrag, te weten bespoediging van integratie van de vluchteling in de samenleving van het toevluchtsland door gelijke behandeling van de vluchteling met de inwoners van het toevluchtsland (vgl. H.J. Sonnenberger, Münch.Komm., Bd 7, EGBGB, 2. Aufl., 1990, Art. 5 Anh. II, RdNr 61), moet immers wel worden aangenomen dat het begrip "persoonlijke staat" in art. 12 verwijst naar het (internationaal privaat-)recht van het toevluchtsland. Naar heersende opvatting is de domiciliaire aanknoping van art. 12 dan ook steeds toepasse3

lijk, indien het internationaal privaatrecht van het toevluchtsland aanknoping aan de nationaliteit zou voorschrijven (vgl. Raape/Sturm, Internationales Privatrecht, Bd I, 1977, p. 153; zie ook Kegel/Schurig, Internationales Privatrecht, 8. Aufl., 2000, blz. 404/405). 2.2. Dit betekent dat het begrip "persoonlijke staat" als bedoeld in art. 12 Vluchtelingenverdrag ruim moet worden opgevat (vgl. Raape/Sturm t.a.p.) en dat in Nederland daaronder begrepen mag - en ook moet - worden al die verwijzingscategorieën in het personen- en familierecht, met inbegrip van het alimentatierecht, het huwelijksvermogensrecht en het erfrecht, waarin volgens Nederlands internationaal

privaatrecht

nationaliteit

als

aanknopingsfactor

geldt.

Voor

deze

verwijzingscategorieën brengt art. 12 van het Vluchtelingenverdrag mee dat domiciliair aangeknoopt moet worden. Of dit ook het geval is indien de nationaliteitsaanknoping voorvloeit uit een Nederland bindend verdrag, is afhankelijk van het antwoord op de vraag wat rechtens is indien toepassing van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag leidt tot een resultaat dat onverenigbaar is met bepalingen van een ander, Nederland bindend verdrag. 3. De samenloop van het Vluchtelingenverdrag met andere verdragen 3.1. Voorop gesteld zij, dat het probleem van de samenloop van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag met andere, Nederland bindende verdragen inzake het op het personeel statuut toepasselijke recht een reeds bestaande kwestie betreft, waaraan invoering van de Vreemdelingenwet 2000 niets verandert. Niettemin acht de Staatscommissie het dienstig voor deze kwestie in verband met de onderhavige adviesaanvrage aandacht te vragen, al was het maar om - mede met het oog op toekomstige ratificaties van verdragen - zichtbaar te maken welke voetangels en klemmen hier liggen. 3.2. Bij samenloop van verdragen moeten twee situaties worden onderscheiden. De eerste situatie betreft het geval dat dezelfde Staten partij zijn bij achtereenvolgende (bilaterale of multilaterale) verdragen die (op onderdelen) met elkaar niet verenigbaar zijn. Artikel 30 van het Verdragenverdrag geeft regels voor deze situatie. Deze regels komen hierop neer dat de gevolgen van samenloop worden bepaald door de voorzieningen welke de achtereenvolgende verdragen daarover bevatten en, bij gebreke van zodanige voorzieningen, door het beginsel dat het jongere verdrag voorgaat boven het oudere. De tweede situatie betreft het geval dat Staat A gebonden is jegens Staat B door verdrag X en later met Staat C verdrag Y sluit dat (op onderdelen) onverenigbaar is met verdrag X (de zgn. driehoeksverhouding). Het Verdragenverdrag regelt deze situatie niet. In het volkenrecht wordt aangenomen dat ook hier de gevolgen van samenloop voor Staat A worden bepaald door de 4

voorzieningen welke de verdragen daarover bevatten. Zwijgen de verdragen over de samenloop dan geldt als uitgangspunt dat verdrag Y de rechten van Staat B jegens Staat A op nakoming van verdrag X niet aantast en dat Staat A zich jegens Staat C niet kan onttrekken aan de verplichtingen uit verdrag Y met een beroep op verdrag X. Er ontstaat voor Staat A dus een patstelling: nakoming van het ene verdrag betekent schending van het andere verdrag, en omgekeerd. 3.3. In de Nederlandse literatuur en rechtspraak is de problematiek van de driehoeksverhouding ten aanzien van het Vluchtelingenverdrag aan de orde gekomen in verband met echtscheidingen van Hongaarse vluchtelingen in de jaren vijftig en zestig. Nederland was destijds partij bij zowel het Vluchtelingenverdrag als het oude Haagse Echtscheidingsverdrag van 1902, terwijl Hongarije partij was bij alleen het laatstbedoelde verdrag. Dit verdrag knoopte ten aanzien van echtscheiding aan bij de nationale wet van de echtgenoten. Domiciliaire aanknoping ingevolge art. 12 Vluchtelingenverdrag en nationaliteitsaanknoping ingevolge het Echtscheidingsverdrag conflicteerden. De meningen over de vraag hoe dit conflict van verdragsverplichtingen tot een oplossing moet worden gebracht waren verdeeld. Zie R.D. Kollewijn, Tien jaren Nederlandse rechtspraak internationaal privaatrecht (1954-1963), 1966, p. 73-75. C.W. Dubbink (NTIR 1958, blz. 252/253; zie ook Kosters/Dubbink, Algemeen deel van het Nederlandse internationaal privaatrecht, 1962, blz. 168/169) verdedigde de opvatting dat de verdra gen gelijkelijk van kracht zijn (zodat de rechter mag kiezen). Kollewijn t.a.p. was van oordeel dat de Nederlandse rechter gebonden was aan het Haagse Echtscheidingsverdrag, aangezien het later gesloten Vluchtelingenverdrag de rechten van Honga rije op nakoming door Nederland van het Echtscheidingsverdrag niet teniet kan doen en in zoverre krachteloos is. 3.4. Wat er zij van deze opvattingen, aangenomen moet worden dat het volkenrecht voor de zgn. driehoeksverhoudingen bij samenloop van verdragen geen oplossing biedt (vgl. in dit verband HR 30 maart 1990, NJ 1991, 249 nt. AHJS). Wat het Vluchtelingenverdrag betreft, behoeft voor driehoeksverhoudingen met IPR-verdragen thans minder gevreesd te worden, omdat de modernere IPR-verdragen op het terrein van het personen- en familierecht, anders dan de oudere Haagse verdragen, vrijwel nooit ongeclausuleerde toepassing van het nationaliteitsbeginsel voorschrijven. 3.5. Een inventarisatie van Nederland bindende IPR-verdragen welke bepalingen bevatten die mogelijk conflicteren met art. 12 van het Vluchtelingenverdrag, levert het volgende beeld op. (i) Verdrag nopens de wet welke op alimentatieverplichtingen jegens kinderen toepasselijk is, 's-Gravenhage, 24 oktober 1956, Trb. 1956, 144 en 1959, 20.

5

Voor zover in art. 3 al een verwijzing naar een nationaliteitsaanknoping mag worden gelezen, gaat het hier om een verwijzing naar het commune IPR van de aangezochte rechter. Samenloopproblemen met het Vluchtelingenverdrag kunnen zich niet voordoen; art. 12 van het Vluchtelingenverdrag gaat voor boven de commune IPR-regel. (ii) CIEC-Overeenkomst inzake verandering van geslachtsnamen en voornamen, Istanbul, 4 september 1958, Trb. 1960, 48. Voor zover dit verdrag al een voorziening kent die niet in overeenstemming is met art. 12 Vluchtelingenverdrag (te denken valt aan de bepaling van art. 2), wordt het samenloopprobleem met het Vluchtelingenverdrag uitdrukkelijk geregeld in art. 3 lid 1: verdragsvluchtelingen worden voor de toepassing van art. 2 kennelijk gelijk gesteld met onderdanen. (iii) Verdrag inzake de wetsconflicten betreffende de vorm van testamentaire beschikkingen, 'sGravenhage, 5 oktober 1961, Trb. 1980, 54. In de alternatieve verwijzingsregel van art. 1 is ook de nationaliteitsaanknoping opgenomen. Mogelijke samenloopproblemen met het Vluchtelingenverdrag worden niet geheel ondervangen door art. 3. Met name in het geval waarin de vluchteling in het toevluchtsland testeert of overlijdt, lijkt de nationaliteit van de vluchteling niet als alternatieve aanknoping te kunnen worden benut, zonder in strijd te komen met art. 12 van het Vluchtelingenverdrag. (iv) Verdrag betreffende de bevoegdheid der autoriteiten en de toepasselijke wet inzake de bescherming van minderjarigen, 's-Gravenhage, 5 oktober 1961, Trb. 1963, 29 en 1968, 101. In art. 4 ligt een subsidiaire nationaliteitsaanknoping verscholen. Voor zover hier al problemen kunnen rijzen met het Vluchtelingenverdrag, vangt art. 18 lid 2 deze op, door te bepalen dat anterieure verdragen tussen verdragsstaten onverlet worden gelaten. Het Vluchtelingenverdrag gaat, in ieder geval tussen de staten die partij zijn bij het Kinderbeschermingsverdrag, dus voor. (v) CIEC-Overeenkomst strekkende tot het vergemakkelijken van huwelijkssluiting in het buitenland, Parijs, 10 september 1964, Trb. 1965, 90. Ten aanzien van art. 1 van dit verdrag zijn door de bijzondere voorziening van art. 6, dat bepaalt dat voor de toepassing van dit Verdrag onder "onderdanen van een Staat" mede worden begrepen diegenen wier personeel statuut door de wet van die Staat wordt beheerst, geen samenloopproblemen met het Vluchtelingenverdrag te vrezen. Art. 12 van het Vluchtelingenverdrag gaat voor. (vi) CIEC-Overeenkomst inzake het vaststellen van overlijden in bepaalde gevallen, Athene, 14 september 1966, Trb. 1968, 102. Voor zover dit verdrag al een voorziening kent die mogelijk onverenigbaar is met art. 12 Vluchtelingenverdrag (te denken valt aan art. 2), voorziet art. 5 in de mogelijkheid aan het Vluchtelingenverdrag voorrang te geven. vii) CIEC-Overeenkomst inzake wettiging door huwelijk, Rome, 10 september 1970, Trb. 1972, 61.

6

Art. 1 kent een nationaliteitsaanknoping. Ten aanzien van vluchtelingen bevat art. 10 een bepaling die samenloopproblemen met het Vluchtelingenverdrag ondervangt. Ten aanzien van vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag mag de nationale wet worden vervangen door de domiciliaire wet. viii) Verdrag inzake de wet die van toepassing is op onderhoudsverplichtingen, 's-Gravenhage, 2 oktober 1973, Trb. 1974, 86. In art. 5 fungeert nationaliteitsaanknoping als conflictenrechtelijke herkansing. Voor zover hier al samenloopproblemen kunnen ontstaan met het Vluchtelingenverdrag worden deze opgelost door art. 19: het verdrag laat andere verdragen waarbij een verdragsluitende Staat partij is of wordt onverlet. Het Vluchtelingenverdrag gaat dus voor. (ix) Verdrag inzake de voltrekking en de erkenning van de geldigheid van huwelijken, 's-Gravenhage, 14 maart 1978, Trb. 1987, 137. Het verdrag kent wel nationaliteitsaanknoping (zie art. 3), maar slechts als alternatief voor domiciliaire aanknoping. Van onverenigbaarheid met art. 12 Vluchtelingenverdrag kan geen sprake zijn. Zie overigens art. 21 lid 1, dat bepaalt dat het verdrag anterieure verdragen onverlet laat. x) Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op het huwelijksvermogensregime, 's-Gravenhage, 14 maart 1978, Trb. 1988, 130. Het verdrag kent op verschillende plaatsen nationaliteit als aanknopingspunt (zie met name art. 4 en 5). Mogelijke samenloopproblemen met het Vluchtelingenverdrag worden ondervangen door art. 20: het verdrag laat andere verdragen waarbij een verdragsluitende Staat partij is of wordt onverlet. (xi) CIEC-Overeenkomst inzake het recht dat van toepassing is op geslachtsnamen en voornamen, München, 5 september 1980, Trb. 1981, 72. Artikel 1 van dit verdrag schrijft onverkorte nationaliteitsaanknoping voor. Het verdrag kent geen voorziening met betrekking tot de samenloop met andere verdragen. Ten aanzien van dit verdrag kunnen dus conflicten met het Vluchtelingenverdrag ontstaan. Tussen staten die partij zijn bij zowel het Vluchtelingenverdrag als het Verdrag van München gaat het laatstbedoelde verdrag, als het jongste verdrag, voor. In driehoeksverhoudingen ontstaat voor Nederland een patstelling. (xii) Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op erfopvolging, 's-Gravenhage, 1 augustus 1989, Trb. 1994, 49 (wel door Nederland goedgekeurd, maar nog niet in werking getreden). Het verdrag kent in art. 3 nationaliteitsaanknoping naast domiciliaire aanknoping. Art. 23 voorkomt conflicten met het Vluchtelingenverdrag: het verdrag laat verdragen waarbij verdragsluitende Staten partij zijn of worden onverlet. Het Vluchtelingenverdrag gaat dus voor.

3.6. De conclusie is dat van de onderzochte verdragen alleen het Haagse Testamentsvormenverdrag van 1961 (iii) en het Namenverdrag van München van 1980 (xi) tot conflicten met het Vluch-

7

telingenverdrag aanleiding kunnen geven. Er zij nogmaals op gewezen dat deze situatie zich thans ook reeds voordoet en dat invoering van de Vreemdelingenwet 2000 hieraan niets verandert. 3.7.

Het

is

de

Staatscommissie

niet

bekend

of

samenloopproblemen

met

het

Testamentsvormenverdrag zich in de praktijk hebben voorgedaan. Men kan hier denken aan het geval dat een vluchteling hier te lande in overeenstemming met de vormvoorschriften van zijn nationale recht een holografisch testament opmaakt. Volgens art. 1, lid 1, aanhef en onder d, van het Testamentsvormenverdrag is dit testament wat de vorm betreft geldig, nu het beantwoordt aan de eisen van het interne recht van de Staat waarvan de testateur de nationaliteit bezat op het ogenblik waarop hij beschikte. Ingevolge art. 12 van het Vluchtelingenverdrag is nationaliteitsaanknoping echter uitgeschakeld. Dit heeft tot gevolg dat het testament, indien het zijn geldigheid wat de vorm betreft niet kan ontlenen aan een van de andere in art. 1 van het Testamentsvormenverdrag genoemde rechtsstelsels, niet als geldig kan worden beschouwd. Dit resultaat, waartegen art. 3 van het Testamentsvormenverdrag geen soelaas biedt, wordt vermeden bij de opvatting dat de formele geldigheid van testamentaire beschikkingen niet valt onder het begrip "persoonlijke staat" als bedoeld in art. 12 van het Vluchtelingenverdrag. Van een samenloop tussen het Testamentsvormenverdrag en art. 12 van het Vluchtelingenverdrag kan dan immers geen sprake zijn. Ook laat zich verdedigen dat art. 12 van het Vluchtelingenverdrag, althans in deze context, toepassing van de nationale wet van de vluchteling niet verbiedt en dus niet in de weg staat aan het als geldig erkennen van het testament. Heeft hij in het land van oorsprong of elders op een tijdstip dat zijn hoedanigheid van Verdragsvluchteling nog niet vaststond, een testament gemaakt overeenkomstig de vormvoorschriften van zijn nationale wet, dan zal dit uiteraard geldig zijn onder artikel 12 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag. 3.8. De samenloopproblemen met het Namenverdrag zijn ernstiger en schijnen zich in de praktijk geregeld voor te doen ten aanzien van vluchtelingen die onderdaan zijn van Staten waar het namenrecht mede wordt aangewend voor bevolkingspolitieke doeleinden. Art. 1 van het Namenverdrag schrijft voor dat de geslachtsnamen en voornamen van een persoon bepaald worden door het recht, met inbegrip van het internationaal privaatrecht, van de Staat waarvan die persoon onderdaan is. De vluchtelingenstatus heeft geen gevolgen voor de reeds onder zijn nationale recht door de vluchteling verkregen naam. Van een conflict met art. 12 van het Vluchtelingenverdrag kan in dit opzicht geen sprake zijn, aangezien ingevolge het tweede lid van dit artikel verkregen rechten worden geëerbiedigd. Conflicten kunnen wel ontstaan, indien de omstandigheden waarvan de naam afhangt (huwelijk, echtscheiding, adoptie enz.), zich wijzigen nadat de vluchtelingenstatus is verkregen. Volgens art. 1 van het Namenverdrag dient de vraag welke gevolgen de gewijzigde omstandigheid heeft voor de naam beoordeeld te worden volgens de nationale wet, terwijl dit 8

volgens art. 12 van het Vluchtelingenverdrag aan de hand van de domiciliaire wet geschiedt. De toepassing van het door het Namenverdrag aangewezen recht kan slechts worden uitgesloten, indien zij kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde (art. 4). Ingevolge art. 6 van het verdrag kan iedere Staat bij toetreding tot het Verdrag het voorbehoud maken zijn interne wet toe te passen wanneer de betrokken persoon zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van die Staat heeft. Nederland heeft bij de ratificatie van het Namenverdrag van deze reservemogelijkheid geen gebruik gemaakt. Dit heeft tot gevolg dat Nederland op grond van het Namenverdrag, dat universele werking heeft (zie art. 3), jegens de andere verdragsluitende staten gehouden is ook ten aanzien van in Nederland verblijvende verdragsvluchtelingen het namenrecht van de Staat waarvan de vluchteling onderdaan is toe te passen, behoudens de exceptie van de openbare orde. De vraag rijst of dit gevolg voor Nederland aanleiding moet zijn om aan te dringen op wijziging van het Namenverdrag dan wel om het Namenverdrag op te zeggen. Aangezien het voorbehoud van art. 6 slechts kan worden gemaakt bij de ondertekening, de bekrachtiging, de aanvaarding, de goedkeuring of de toetreding, is Nederland niet bevoegd thans alsnog dat voorbehoud te maken. Opzegging van het verdrag om daarna alsnog tot het verdrag toe te treden met gebruikmaking van het voorbehoud van art. 6 vormt een derde weg om het samenloopprobleem met het Vluchtelingenverdrag te ecarteren. De staatscommissie spreekt zich uit voor het streven tot opzegging in het Namenverdrag, gevolgd door nieuwe toetreding maar nu met gebruikmaking van het voorbehoud van artikel 6. Bovendien beveelt zij aan aan te dringen op wijziging van het Namenverdrag, waartoe ook in andere lidstaten van de CIEC behoefte bestaat, teneinde het animo voor ratificatie ervan te vergroten. Zolang een en ander nog niet zijn beslag heeft gekregen, zal de rechtspraktijk zich in voorkomende gevallen moeten behelpen met de exceptie van de openbare orde, voorzien in artikel 4 van het verdrag. 4. Art. 12 Vluchtelingenverdrag en niet-verdragsvluchtelingen 4.1. Staat het de Nederlandse wetgever vrij de bepaling van art. 12 van het Vluchtelingenverdrag van overeenkomstige toepassing te verklaren op vreemdelingen aan wie de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in art. 26 c.q. art. 31 van de Vreemdelingenwet 2000 is verleend, doch die geen vluchteling zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag? 4.2. Geen bepaling in het Vluchtelingenverdrag verzet zich ertegen art. 12 uit te breiden tot nietverdragsvluchtelingen. Ook de strekking van art. 12 verzet zich daartegen naar het oordeel van de Staatscommissie niet. De bepaling van art. 12 heeft immers een de vluchteling begunstigende strekking, nu zij erop is gericht de integratie van de vluchteling in het toevluchtsland te bespoedigen. Bovendien beschermt zij de vluchteling doordat zij contacten van de vluchteling met de autoriteiten van het land van herkomst over aangelegenheden die zijn persoonlijke staat 9

betreffen overbodig maakt. IPR-verdragen, waarbij Nederland partij is en die voorzieningen bevatten waarmee de bepaling van art. 12 Vluchtelingenverdrag niet verenigbaar is, kunnen hier echter aan de vrijheid van de wetgever grenzen stellen. Het staat de Nederlandse wetgever immers niet vrij bij landswet af te wijken van regelingen die zijn neergelegd in Nederland bindende verdragen, tenzij het desbetreffende verdrag zulks toelaat. Daarbij dient bedacht te worden dat de omstandigheid dat het betrokken IPR-verdrag voorrang verleent aan het Vluchtelingenverdrag de Nederlandse wetgever niet de vrijheid geeft om art. 12 van het Vluchtelingenverdrag van overeenkomstige toepassing te verklaren op niet-verdragsvluchtelingen. Een daartoe strekkende wettelijke voorziening heeft immers slechts de status van nationaal recht en kan als zodanig niet afbreuk doen aan de verplichtingen welke voor Nederland voortvloeien uit het IPR-verdrag. 4.3. De Staatscommissie acht het niettemin wenselijk dat, met inachtneming van de grenzen welke daaraan ingevolge verplichtingen voortvloeiende uit Nederland bindende IPR-verdragen worden gesteld, een wettelijke voorziening wordt getroffen krachtens welke art. 12 van het Vluchtelingenverdrag van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op niet-verdragsvluchtelingen aan wie een verblijfsvergunning als bedoeld in art. 26 c.q. art. 31 Vreemdelingenwet 2000 is verleend. Er is naar het oordeel van de Staatscommissie geen gegronde reden aan deze niet-verdragsvluchtelingen toepassing van de nationa le wet op te dringen, terwijl aan verdragsvluchtelingen de gunst van toepassing van de domiciliaire wet wordt verleend. Waar de Vreemdelingenwet 2000 het onderscheid tussen de verschillende categorieën asielgerechtigden laat varen, is, zowel uit oogpunt van de eisen van rechtszekerheid en van rechtsgelijkheid als uit oogpunt van het belang van gemakkelijke hanteerbaarheid van de regels inzake het privaatrecht dat van toepassing is op vluchtelingen, een verschil in behandeling tussen verdragsvluchtelingen en niet-verdragsvluchtelingen naar het oordeel van de Staatscommissie ongewenst. Het zou bovendien in strijd komen met een van de doeleinden van de Vreemdelingenwet 2000, te weten de stroomlijning van het bestaande vreemdelingenrecht, als degenen die over een verblijfsvergunning asiel beschikken alsnog de rechter zouden adiëren om op grond van het verschil in aanknoping in de sfeer van het internationaal privaatrecht, hun verdragsvluchtelingschap vastgesteld te zien. 4.4. De door de Staatscommissie voorgestelde wettelijke bepaling zou bij voorkeur een plaats moeten krijgen in de titel Algemene Bepalingen van de thans in voorbereiding zijnde Wet betreffende het Internationaal Privaatrecht. Zolang deze wet nog niet tot stand is gekomen zou de bepaling opgenomen kunnen worden in de Invoeringswet van de Vreemdelingenwet 2000. Als tekst stelt de Staatscommissie voor:

10

1. Onverminderd het daaromtrent bepaalde in verdragen waarbij Nederland partij is, wordt de persoonlijke staat van een vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 26 of artikel 31 van de Vreemdelingenwet 2000 is verleend, beheerst door Nederlands recht. 2. De rechten welke deze vreemdeling vroeger heeft verkregen en welke uit de persoonlijke staat voortvloeien, in het bijzonder de rechten, voortvloeiende uit het huwelijk, worden geëerbiedigd.

Het verdient aanbeveling in de Memorie van Toelichting te onderstrepen dat deze wettelijke bepaling dezelfde strekking heeft als art. 12 van het Vluchtelingenverdrag. Voorts zou in de Memorie van Toelichting verwezen kunnen worden naar de in het eerste lid bedoelde verdragen, waarbij met name het Namenverdrag van München en voorts de hierboven in paragraaf 3.5 onder (ii), (iii), (x), en (xii) genoemde verdragen vermelding verdienen. Wat het commune Nederlandse conflictenrecht betreft, heeft de voorgestelde wettelijke bepaling tot gevolg dat de bedoelde vreemdeling bij de toepassing van verwijzingsregels waarin nationaliteit als aanknopingsfactor wordt gebezigd, geldt als Nederlands onderdaan. Nationaliteitsaanknoping - veelal in alternatieve of subsidiaire vorm - kent het thans geldende commune Nederlandse conflictenrecht met name op het gebied van echtscheiding en scheiding van tafel en bed (art. 1 van de Wet conflictenrecht echtscheiding), huwelijksbetrekkingen (art. 1 van de Wet conflictenrecht huwelijksbetrekkingen), afstamming (art. 6 Wet Algemene Bepalingen) en adoptie (ten aanzien van de vraag welke betekenis voor de beslissing op een adoptieverzoek toekomt aan de toestemming van de ouders van het kind of hun weigering van toestemming; zie HR 11 april 1980, NJ 1980, 364 nt. JCS).

5. Art. 16 Vluchtelingenverdrag 5.1. Art. 16 van het Vluchtelingenverdrag garandeert de vluchteling in de verdragsluitende Staat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft dezelfde behandeling als een onderdaan van die Staat, wat betreft rechtsingang, waaronder begrepen rechtsbijstand en vrijstelling van de cautio judicatum solvi. De Staatscommissie is van oordeel dat na invoering van de Vreemdelingenwet 2000 ook ten aanzien van de in art. 16 geregelde materie verschil in behandeling tussen verdragsvluchtelingen en niet-verdragsvluchtelingen niet (meer) gerechtvaardigd is en dat aan alle vreemdelingen, verdragsvluchteling of niet, aan wie de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in art. 26 c.q. art. 31 Vreemdelingenwet 2000 is verleend de rechten bedoeld in art. 16 van het Vluchtelingenverdrag behoren toe te komen. De Staatscommissie acht het daarom wenselijk dat art. 16 van het Vluchtelingenverdrag

van

overeenkomstige

toepassing

wordt

verklaard

op

niet-

verdragsvluchtelingen aan wie de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in art. 26 c.q. art. 31 11

Vreemdelingenwet is verleend. Er bestaan geen Nederland bindende verdragen die zich hiertegen verzetten. Als tekst van de aanbevolen wettelijke bepaling, stelt de Staatscommissie voor: Een vreemdeling aan wie de verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 26 of artikel 31 van de Vreemdelingenwet 2000 is verleend, geniet dezelfde behandeling als een Nederlander, wat betreft rechtsingang, waaronder begrepen rechtsbijstand en vrijstelling van de cautio judicatum solvi.

De Staatscommissie vertrouwt dat zij hiermee heeft voldaan aan uw verzoek om advies inzake de internationaal privaatrechtelijke gevolgen van het wetsvoorstel Vreemdelingenwet 2000, in het bijzonder de gevolgen van de wijziging van het asielstatussysteem. Een afschrift van dit advies is vandaag verzonden naar twee van de behandelende ambtenaren, te weten de heer mr. drs. J.H. Gerritsen en de heer mr. F.J.A. van der Velden. De Staatscommissie veroorlooft zich nog u te herinneren aan uw toezegging, namens u aan ons overgebracht door mr. drs. J.H. Gerritsen, de Staatscommissie te betrekken bij de implementatie van de Vreemdelingenwet 2000, nu daarin zeker internationaal privaatrechtelijke elementen verwacht kunnen worden, bijvoorbeeld in het kader van de gezinshereniging. Namens de Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht tekenen met de meeste hoogachting,

E.N. Frohn

A.V.M. Struycken

secretaris

voorzitter

12