van wa arde
levensloop
Solidariteit tussen generaties De verzorgingsstaat heeft de onderlinge hulp- en steunrelaties tussen generaties niet aangetast: ouders en kinderen geven nog altijd om elkaar. Maar de anonieme hulp in de samenleving loopt wel gevaar, signaleert Kees Schuyt. kees schuyt
102
Het hart van de verzorgingsstaat is altijd de sociale zekerheid geweest, maar de stormachtige ontwikkeling van de sociale zekerheid heeft tegelijk de verzorgingsstaat bedreigd. Deze is nu geworden tot een ingewikkeld systeem van regels en rechten, sancties en uitzonderingen op die sancties; voor iedereen onoverzichtelijk, zelfs voor deskundigen. Je zou bijna vergeten dat de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog bovenal werd ontwikkeld om vrijheid te organiseren. De uitdrukking ‘van de wieg tot het graf’ komt niet van de eerste critici van de verzorgingsstaat maar van de vroege ontwerpers ervan. Het was Churchill zelf die in 1942 deze uitdrukking gebruikte om een schets te geven van een samenleving, zoals die er na de oorlog uit zou moeten zien. De latere collectieve voorzieningen werden ontworpen en verdedigd als vormgeving aan de tijdens crisisen oorlogsjaren zo node gemiste vrijheid. Zo werden de eerste arrangementen ook ervaren, vooral door al die mensen die ‘oud en arm’ waren en niet voor hun oude dag hadden kunnen sparen. Over de auteur Kees Schuyt is voorzitter van de redactieraad van s&d Noten zie pagina 107 s & d 1/ 2 | 20 12
De Noodwet-Drees in 1947 en later de aow in 1956 maakten een einde aan de afhankelijkheid van zeer veel ouderen. Een collectieve oudedagsvoorziening ¬ hoe bescheiden van omvang in het begin ook ¬ zorgde voor enige verlichting van gebrek. Er werd daarbij noodgedwongen gekozen voor het omslagstelsel waarbij de toenmalige uitkeringsgerechtigden geen premie hoefden te betalen. De toenmalige economie kon het ook opbrengen: slechts 8% van de bevolking was boven de 65 jaar, de gemiddelde levensverwachting was toen 71 jaar voor mannen, 73 jaar voor vrouwen, er was een zeer lage werkloosheid, men ging op veertienjarige leeftijd massaal van school, en ten slotte was er een aanhoudende economische groei. Het politieke en economische draagvlak voor collectieve voorzieningen was optimaal. De latere uitbouw van de sociale zekerheid (de akw in 1962, de wao in 1967) en de collectief gefinancierde gezondheidszorg (de Ziekenfondswet in 1964) en de sociale voorzieningen (de abw in 1963) stonden ideologisch nog steeds in het teken van het opvangen van de risico’s van de moderne industriële samenleving, maar de relatie tot ‘vrijheid’ werd steeds zwakker beleefd. Toch bleven de systemen gebaseerd op
Kees Schuyt Solidariteit tussen generaties dezelfde mechanismen: een omslagstelsel, een uitgebreide kring van gerechtigden, een losse band tussen premiebetaling en uitkering. Het contrast met de huidige situatie is erg groot. Vrijheid wordt nu als een vanzelfsprekend uitgangspunt ervaren. Waar wel grote behoefte aan bestaat is een zoveel mogelijk op individuele omstandigheden afgestemd
Bij een echtscheiding komen de risico’s vaak op de schouders van de vrouw terecht programma van werk, zorg en vrije tijd. In plaats van 8% 65-plussers is thans 15% ouder dan 65 jaar, een getal dat snel zal oplopen tot 24% in 2030. De gemiddelde levensverwachting is met tien jaar vermeerderd en de tijd die men gemiddeld met ‘werken’ doorbrengt is verminderd van de in 1965 nog ‘geplande’ vijftig jaar (!) tot gemiddeld ongeveer 35 jaar. Demografisch, economisch en politiek is het draagvlak van collectieve overdrachten sterk gewijzigd. Onder deze nieuwe omstandigheden moeten de op oude risico’s en noden toegesneden verzorgingsarrangementen ¬ vooral ten behoeve van de ouderen ¬ worden gehandhaafd en moet er tegelijkertijd ruimte worden gevonden om vooral voor jongeren nieuwe risico’s (gezondheidsselectie, hoge werkdruk, geen vaste baan) en nieuwe noden (de combinatie van werk en zorg) op te vangen. Dit is een zeer forse opgave voor de toekomst. nieuwe risico’s De oude risico’s waar de verzorgingsstaat bescherming tegen bood, waren bijna allemaal verbonden aan de arbeid (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, inkomensderving, armoede en bijstand). Tegenwoordig komen daar nieuwe risico’s bij, die vooral ontstaan door veranderingen in de arbeid: vrouwen doen nu vanzelfspres & d 1 / 2 | 20 12
kend mee op de arbeidsmarkt, maar tegelijk dragen ze nog veelal de meeste zorg voor gezin en kinderen. Kinderopvang is een zorg geworden voor de overheid, werkgevers en werknemers gezamenlijk, maar bij echtscheiding komen de risico’s meestal weer op de schouders van vrouwen terecht; denk aan eenoudergezinnen waarin de moeder zowel moet blijven werken alsook voor de kinderen moet zorgen. Ook veranderingen in de wereldeconomie hebben nieuwe risico’s met zich meegebracht, zoals het risico op plotseling ontslag. Er is nauwelijks meer iemand die heel zijn leven bij één werkgever werkt. Alles is op de arbeidsmarkt dynamischer geworden. Men moet nu ook de werkloosheid vóór blijven door goede scholing of bijscholing. Dat roept onder meer de vraag op wie in die situatie verantwoordelijk is voor deze scholing: de werkgevers of de werknemers zelf? Hoe beter de scholing hoe meer kans op werk in een kennismaatschappij. Schooluitval wordt nu ook tot de nieuwe risico’s van de verzorgingsstaat gerekend. Deze oude en nieuwe risico’s kunnen het best met elkaar vergeleken worden door telkens, bij elk risico, oud én nieuw, vier vragen te stellen: de wie-vraag, de wat-vraag, de hoe-vraag en de financieringsvraag.1 Met de antwoorden op deze vier vragen kan de toekomst van de verzorgingsstaat goed in kaart gebracht worden. Deze antwoorden bepalen namelijk wat er in de komende tien of vijftien jaar zal gaan gebeuren. De vier vragen luiden: >Wie behoort tot de kring van gerechtigden, welke individuen en groepen moeten een recht op iets krijgen? Iedereen, zoals bij de aow, of slechts specifieke groepen? >Wat wordt door de overheid als recht ter beschikking gesteld? Een zelf te besteden geldbedrag, zoals een uitkering (in cash), of een gratis hulpverlening, zoals een pro–Deo advocaat of een voorziening (in natura)? >Hoe worden deze voorzieningen georganiseerd? Centraal door de regering in Den Haag of decentraal door gemeenten, die daarin zelf keuzen kunnen maken?
103
van wa arde
levensloop
Kees Schuyt Solidariteit tussen generaties
>Hoe worden de voorzieningen gefinancierd? Via de belastingen, dus centraal, of betalen de burgers zelf mee, en dan met name de burgers die van de voorzieningen zelf gebruikmaken (eigen bijdrage)?
Het interessante van deze vier vragen is dat elke vraag in twee richtingen kan worden beantwoord. Men kan een meer collectieve richting uitgaan: iedereen krijgt aow, de overheid zorgt voor een voorziening zonder eigen keuze van de burger, de uitvoering wordt centraal geregeld en de financiering gaat via de algemene belastingen. Maar de vragen kunnen ook in een meer individualistische richting beantwoord worden. In de praktijk zal nooit voor één richting gekozen worden, maar wisselen de collectieve en de individuele antwoorden elkaar af. Zo is het tot nu toe gegaan en zo zal het in de toekomst ook doorgaan. Dit betekent dat het ingewikkelde stelsel ingewikkeld blijft of zelfs ¬ door de wisselende keuzen ¬ ingewikkelder zal gaan worden. De voor- en nadelen van elke keuze zijn goed waar te nemen en het blijft moeilijk om alle vier de vragen in slechts één richting te beantwoorden. Dit zou ofwel een te zeer op het collectief
Zelfs voor ingewijden is de verzorgingsstaat ondoorgrondelijk complex 104
gerichte verzorgingsstaat opleveren ofwel een die te veel op het individu is gericht. Het hangt telkens van de politieke richting van opeenvolgende kabinetten af of de oplossingen die men voor de problemen van verzorging en voorzieningen ontmoet, nu eens in collectieve dan weer in individuele richting worden omgebogen. De verzorgingsstaat wordt dus over de gehele linie gekenmerkt door een onvermijdelijk zigzagbeleid. 2 Dit hangt slechts gedeeltelijk samen met de kleur van opeenvolgende kabinets & d 1/ 2 | 20 12
ten. Doordat de voordelen van een keuze in één bepaalde richting van het dilemma automatisch de nadelen ervan oproept, komt er na verloop van tijd weer een reactie in andere richting, van collectief naar individualistisch en weer terug. Dit zigzagbeleid is heel goed te demonstreren aan de geschiedenis van de Algemene Bijstandswet 1965 tot en met de Wet Werk en Bijstand. Studiefinanciering geeft ook een mooi voorbeeld van een onverbeterlijke zigzag. de druk van de vergrijzing De risico’s en noden die in de huidige verzorgingsstaat worden afgedekt, zijn vooral oude risico’s. Verzorgingsstaatarrangementen zijn nog te weinig ingesteld op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen. Jonge generaties worden daardoor veel slechter bediend. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de wens onder deze generaties om een afgewogen evenwicht te vinden tussen de tijd besteed aan betaald werk en de tijd besteed aan de zorg voor kinderen en de zorg voor zichzelf (inclusief genieten van vrije tijd). Tegelijkertijd wordt wel van jonge generaties verwacht de oude overdrachtssystemen in stand te houden voor de oudere generaties, die erop rekenen in de komende decennia rustig te kunnen genieten van een welverdiende oudedagsvoorziening. Een deel van de ouderen zal afhankelijk zijn van deze overdrachten. Een ander, groter deel heeft zich door een voorspoedig naoorlogs economisch en sociaal klimaat relatief onafhankelijk gemaakt van de collectieve overdrachtssystemen. Zij combineren aanspraken op aow met particuliere rijkdom (veelal in huisbezit verankerd) en met individuele bedrijfspensioenen. Maar alle ouderen hebben wel, naar het bekende gezegde, ‘heel hun leven premie betaald’. De verhouding tussen jong en oud heeft in de verzorgingsstaat minder aandacht gekregen dan de verhouding tussen arm en rijk. Pas door de zichtbare gevolgen van de demografische verschuivingen en veranderingen in de
Kees Schuyt Solidariteit tussen generaties levenslopen dringt het bewustzijn door dat de na de Tweede Wereldoorlog opgebouwde intragenerationele stelsels van sociale zekerheid en gezondheidszorg langetermijneffecten hebben op de intergenerationele verdeling. Generaties vormen een knooppunt in de sociale orde, net als sociale klassen of godsdienstige overtuigingen. Als de solidariteit tussen generaties goed is, loopt een aantal zaken in de samenleving soepeler: overdrachten van normen en waarden, socialisatiepatronen en inkomensoverdrachten. Tegelijk kunnen nieuwe generaties voor maatschappelijk nieuwe ideeën, zelfs voor nieuwe idealen zorgen. Generaties zorgen zo voor continuïteit én voor verandering. In de sociologie hanteert men gewoonlijk de door Becker c.s. geïntroduceerde typologie van generaties, de bekende vijfdeling van de vooroorlogse generatie, de stille generatie, de protestgeneratie, de verloren generatie en de pragmatische generatie. 3 Deze generaties verschillen in grote mate qua profijt dat zij trekken of getrokken hebben van de verzorgingsstaat: de ouderen profiteerden het meest, maar de jongeren begonnen steeds op een hoger welvaartspeil dan hun ouders en de oudere generaties. 4 Zo ontstaat een nieuwe discussies over rechtvaardigheid tussen generaties.5 Welke generatie is het beste af? Het knooppunt in de sociale orde kan onder bepaalde omstandigheden uitgroeien tot een knelpunt. Drie knelpunten kunnen worden gesignaleerd, te weten:6 >de relatie tussen intra-generationele en intergenerationele verdelingen; >het belang van veranderingen in de levensloop en van de nieuwe noden die dit oproept; >de micro-macro-verhouding in de zorg tussen generaties. verdelingseffecten tussen generaties Dreigt de verzorgingsstaat nu een staat van en voor ouderen te worden? Er is in elk geval wel sprake van een houdbaarheidsprobleem. De s & d 1 / 2 | 20 12
oorzaak daarvan ligt in het feit dat bij het ontstaan van de belangrijkste verzorgingsarrangementen, de aow en de collectief gefinancierde gezondheidszorg, men er stilzwijgend vanuit ging dat de demografische verhoudingen niet drastisch zouden wijzigen. Een omslagsysteem werkt het best als de verhouding tussen contribuanten en rechthebbenden over een lange periode stabiel is.
De verhouding tussen jong en oud heeft altijd minder aandacht gekregen dan de verhouding tussen arm en rijk De aow is door het omslagstelsel geen verzekering in de technische zin van het woord, hoewel het wel als zodanig is en nog steeds wordt ervaren. Als op een termijn van vijfentwintig à dertig jaar het aantal contribuanten afneemt en het aantal gerechtigden snel toeneemt, dan ontstaat er voor de houdbaarheid van het omslagstelsel een probleem, indien men wil vasthouden aan de welvaartsvastheid van de aow-uitkering. Dit houdbaarheidsprobleem kan op de volgende manieren worden opgevangen: >Ga vervroegde uittreding tegen. Werken tot 65 jaar moet weer gewoon worden. Ook moet een eventuele versoepeling van de pensioneringsleeftijd en een verhoging van de uittredingsleeftijd met twee jaar overwogen worden. In de meeste Europese landen liggen die nu op 67 jaar (of wordt dat voorgesteld); in Nederland durft men nog niet verder te gaan dan 66 jaar in 2020, dat is te weinig en te laat. >Laat leerlingen eerder van school en dus eerder aan het werk gaan, met het recht op een bepaalde vorm van levenslang leren. >Reduceer de staatsschuld, opdat na twintig of vijfentwintig jaar voor de dan noodza-
105
van wa arde
levensloop
Kees Schuyt Solidariteit tussen generaties
kelijke hogere uitgaven weer gekozen kan worden voor een verhoging van de schuld. Op deze manier wordt en passant € 30 mrd rente bespaard. >Fiscaliseer de aow-bijdrage voor aowgerechtigden. Dit laatste is niet de oplossing voor het gehele vraagstuk, maar vloeit voort uit de redenering dat alle generaties een bijdrage behoren te leveren aan de oplossing van de nieuwe ongunstige situatie van het omslagstelsel.
Op deze wijze kunnen de ongunstige intergenerationele verdeeleffecten worden opgevangen. Daarbij moet nog worden opgemerkt dat onze samenleving, ook na 2030 met een scheve verhouding tussen jongeren en ouderen zal blijven zitten. Ook nadat de babyboom, die aan de wieg gestaan heeft van de verzorgingsstaat, het graf gevonden zal hebben (omstreeks 2040), blijft het aantal jongeren relatief laag. veranderingen in de levensloop
106
De huidige situatie is niet uitsluitend veroorzaakt door demografische verschuivingen, maar ook door verandering in de levensloop, zoals: >de verlengde leertijd: men gaat gemiddeld zeven jaar langer naar school; >de toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen; zij halen hun vroegere achterstand nu in; >het uitstel van het krijgen van het eerste en eventueel latere kinderen (in 1965 was dat 22 jaar, in 2012 is dat 29,7 jaar); >het ontstaan van een nieuwe levensfase na het werkzame leven en vóór de afhankelijkheid en gebreken van de oude dag: tussen 65-75 jaar. Er ontstaat een grote groep van welvarende en gezonde ouderen: de hoppies: healthy oldaged people. (Zie ook het artikel Een nieuwe levensfase in dit nummer van s&d.) De veranderingen hebben enerzijds het draagvlak voor de collectieve verzekeringen vermins & d 1/ 2 | 20 12
derd, anderzijds een cumulatie van verantwoordelijkheden bij de draagvlakgeneratie gelegd, die moet zorgen voor a) een baan buitenshuis, liefst met carrière, b) voor kinderen die op latere leeftijd gekregen zijn, c) voor ouderen die afhankelijk beginnen te worden (bijvoorbeeld een veertigjarige met een tienjarige zoon en een vijfenzeventigjarige moeder). Dit vraagt om een herinrichting van verzorgingsarrangementen, waarin meer spreiding over de levensloop mogelijk wordt, eventueel gepaard gaande met het vroeger krijgen van kinderen en het langer doorwerken van ouderen. Overigens is de situatie voor Nederland niet zo
Ook na 2030 zal de verhouding tussen ouderen en jongeren scheef blijven somber als in bijvoorbeeld Spanje en Frankrijk waar men al spreekt van een ‘natality-strike’: vrouwen willen geen kinderen meer krijgen, totdat men hun belangen écht serieus neemt. De verzorgingsstaat moet heringericht worden om in deze nieuwe noden te voorzien (bijvoorbeeld een zorg-, arbeid- en leerpakket). micro-macroverhouding tussen generaties De overbelasting van de draagvlakgeneratie roept de vraag op naar het potentieel aan mantelzorg en primaire hulp en steun dat zij nog kan bieden voor de ouderen in de vierde levensfase (ongeveer vanaf 75-80 jaar). Op dit punt is er een interessante paradox: uit onderzoek blijkt dat de verhoudingen tussen generaties op microniveau ¬ dat wil zeggen de genealogische generaties van kinderen, ouders, grootouders ¬ betrekkelijk goed gebleven zijn. Afgezien van de wens van zowel ouders als kinderen om financieel onafhankelijk te zijn, heeft de verzorgingsstaat de onderlinge hulp- en steunrelaties
Kees Schuyt Solidariteit tussen generaties tussen generaties niet aangetast. De onderlinge solidariteit is nog steeds groot, met één opvallende uitzondering: kinderen van gescheiden ouders zijn niet erg bereid op latere leeftijd hun ouders, vooral de vader, bij te staan. Opvallend is ook dat in het milieu van allochtone Nederlanders de norm tot verzorging en samenwoning onder één dak groter is dan onder autochtone Nederlanders. Op macroterrein echter lopen de meer anonieme systemen voor hulp en steun, in het bijzonder de gezondheidszorg, wél gevaar, zowel wat betreft de financieringsgrondslag als wat betreft de feitelijke zorgarbeid. Tekorten in deze zorg, met name voor personen in de vierde levensfase, zullen zich manifesteren. Dit brengt voor de toekomst de noodzaak met zich mee van een particuliere verzekering voor zorg (care). De te verwachten problemen op macrogebied kunnen niet worden opgevangen door familiale verplichtingen. Die bereidheid is er wel, maar de bereikbaarheid van deze famili-
Noten 1 Vergelijk: N. Gilbert and H. Specht, Dimensions of social wel fare policy, Prentice Hall, Londen 1974. 2 Zie hierover uitvoeriger: K. Schuyt, ‘Kameleontisch beleid stekelige wetenschap’, in: Wer
ale zorg schiet toch vaak te kort vanwege de geografische afstand tussen ouders en kinderen en daarnaast is de professionaliteit van de zorg vaak onvoldoende. Ondanks de solidariteit op microniveau, zal de solidariteit op macroniveau bewaakt moeten worden door een duaal stelsel met een basisverzekering voor cure en zoveel mogelijk een daarnaast opererende particuliere verzorging van care. Deze drie knelpunten ¬ de verdeling van lasten tussen de generaties, de veranderingen in de levensloop en de bedreigde solidariteit tussen generaties ¬ zijn in principe op te lossen met behoud van de uitgangspunten van de oorspronkelijke verzorgingsstaat: een beschaafd niveau van samenleven (decency), een collectieve solidariteit in combinatie met individuele draagkracht, sociale rechtvaardigheid. Deze uitgangspunten zijn gericht op de vermeerdering van persoonlijke vrijheid, te omschrijven als het zo goed mogelijk ontwikkelen van de eigen talenten tot nut van het algemene welzijn.
ken op de grens van wetenschap en beleid, Sociaal en Cultureel Planbureau, den Haag, 2006, pp. 11-25. 3 H. Becker, generaties en hun kan sen, Meulenhoff, Amsterdam, 1992. 4 wrr, Generatiebewust Beleid, rapporten aan de Regering nr. 55,
Sdu, den Haag, 1999, p. 88 e.v. 5 Een van de eerste publicaties over dit onderwerp was: P. Laslett and J. Fishkin (eds.), Justice between age groups and genera tions, Yale University Press, New Haven, 1992. 6 wrr, Generatiebewust Beleid, op cit. pp. 329-336
107
s & d 1 / 2 | 20 12
108
s & d 1/ 2 | 20 12
