Slotconferentie van het Europees Jaar voor Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties in België

Slotconferentie van het Europees Jaar voor Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties in België Dinsdag 27 november 2012, Brussel

Discussienota:

Workshop “Welvaartspositie” (David Natali)

Inleiding Deze nota is bedoeld om de discussie te ondersteunen tijdens de workshop ‘Welvaartspositie’ op de Slotconferentie van het Europees Jaar van Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties in België (gepland op 27 november in Brussel). De nota organiseert de informatie betreffende het Belgisch pensioensysteem op een systematische wijze (rekening houdend met de hoorzitting die op 11 oktober plaatsgevonden heeft in Brussel), formuleert de uitdagingen in verband met de veroudering van de bevolking (en in verband met de socio-economische veranderingen die aan de gang zijn), beschrijft het huidig beleid en de mogelijke alternatieven en formuleert een aantal sleutelvragen die de discussie moeten stimuleren naar aanleiding van de slotconferentie. In wat volgt zullen we eerst (deel 1) de sleutelelementen van het Belgisch pensioensysteem overlopen. De kwalitatieve gegevens (de instellingen) en de kwantitatieve gegevens (de publieke uitgaven, het niveau van de uitkeringen, het armoederisico) dragen bij tot het begrip van de karakteristieken van de Belgische pensioenen. In deel II worden drie sleutelvragen gesteld aan de deelnemers aan de slotconferentie van het Europees Jaar Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties in België: de adequaatheid van de bescherming tegen de ouderdom, de vraag van de ongelijkheden en de institutionele vraag (de noodzaak van een doeltreffende coördinatie van alle instrumenten in het domein van het pensioenbeleid – eerste en tweede pijler – en tussen de verschillende relevante beleidssectoren: pensioen, werk, belastingen…). De drie vragen zijn gerelateerd aan de algemene politieke uitdagingen: een nieuwe legitimiteit voor het pensioensysteem in verandering. In deel III wordt de nadruk gelegd op de grote uitdagingen voor de sociale houdbaarheid van het systeem (zijn capaciteit om de welvaart van de ouderen te verzekeren). Op basis van de analyse van Jos Berghman, gepresenteerd op de hoorzitting van 11 oktober – zullen we een systematisch en gedetailleerd kader voorstellen voor de huidige en toekomstige uitdagingen voor het pensioensysteem in België. De zeven vastgestelde uitdagingen kunnen gezien worden als de uitwerking van de drie sleutelvragen geformuleerd in deel II. In deze context zal het debat, gelanceerd tijdens de hoorzitting ‘Welvaartspositie’ die plaatsgevonden heeft op 11 oktober 2012 in de FOD Sociale Zekerheid, samengevat worden. Eens de grote uitdagingen gedefinieerd zijn zullen we de recentste maatregelen voorstellen die genomen zijn om de actuele en toekomstige uitdagingen voor de welvaart van de ouderen in België aan te pakken (deel IV). Op deze basis zullen we al gerealiseerde en nog te realiseren vooruitgang in functie van het thema actief ouder worden aangeven. Deel IV vat zo de verschillende elementen van het debat samen en stelt – bij wijze van besluit – vier vragen voor discussie tijdens de workshop Welvaartspositie van de Slotconferentie voor.

Deel I: De Belgische pensioenen en hun doeltreffendheid Om de belangrijkste vragen op de politieke agenda goed te kunnen bespreken is het aangewezen eerst de sleutelelementen van het Belgisch pensioensysteem samen te vatten 1. Deze informatie laat 1

Voor een systematische analyse van de pensioenen in België, zie Nationale Pensioenconferentie (2010), Een Toekomst voor onze Pensioenen, www.conferencepensions.be; het hoofdstuk over België in de publicatie van de OESO Pensions at a Glance, Paris, 2012; http://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/oecd-pensions-outlook-

1

toe de elementen van het debat te contextualiseren die in delen II en III zullen worden geïntroduceerd.

De pijlers Het Belgisch pensioensysteem is gebaseerd op de eerste pijler die zowel de rust- als de overlevingspensioenen omvat (wettelijke regimes). De publieke pijler berust op de principes van repartitie 2 en solidariteit en dekt de werkenden. Het systeem bestaat uit drie regimes: het regime van de werknemers, dat van de zelfstandigen en het regime van de publieke sector (dat de ambtenaren dekt die vast benoemd zijn en werken voor de federale staat, de gewesten, de gemeenschappen en de provinciale en lokale administraties). Naast deze traditionele regimes zijn er nog een beperkt aantal regimes met bijzondere modaliteiten wat betreft de berekening van het pensioen, de pensioenleeftijd en de toekenningsvoorwaarden. Voor de ouderen die geen inkomen hebben of die niet beschikken over een voldoende hoog pensioen bestaat er de regeling voor financiële hulp IGO (Inkomensgarantie voor Ouderen), toegekend vanaf 65 jaar en na onderzoek van de bestaansmiddelen. Minimumpensioenen en andere herverdelingsmechanismen bestaan eveneens om het risico op armoede te beperken. De aanvullende pensioenen (tweede pijler) zijn gebaseerd op kapitalisatie en zorgen voor een bijkomende bescherming voor werknemers, zelfstandigen en sommige categorieën contractuele ambtenaren. Voor de werknemers wordt het aanvullend pensioen toegekend in functie van stortingen bepaald door een pensioenreglement dat gebaseerd is op een pensioenplan op het niveau van de onderneming of de sector. Voor de zelfstandigen wordt het aanvullend pensioen opgebouwd op basis van stortingen uitgevoerd krachtens een pensioenconventie. Voor het ogenblik is slechts een minderheid van de werknemers in overheidsdienst bij deze pijler betrokken. Het betreft meer bepaald de contractuele ambtenaren van de Vlaamse provinciale en lokale besturen. Volgens het Groenboek 3 van de Nationale Pensioenconferentie zouden vandaag 60% van de werknemers genieten van de tweede pijler: ongeveer 70% van deze werknemers zijn aangesloten bij een groepsverzekering, 30% bij een IBP (Instelling voor Bedrijfspensioenvoorziening). In de academische en politieke wereld is er altijd een debat over de aard van de derde pijler. Het betreft geïndividualiseerde bijdragen buiten het beroepskader, in de vorm van sparen via levensverzekering, bankfondsen en pensioenspaarfondsen. Doorgaans worden deze spaarvormen niet beschouwd als deel uitmakend van de aanvullende pensioenen, zelfs al hebben ze een stijgend succes gekend bij de Belgen sinds de jaren tachtig.

2012_9789264169401-en ; en het rapport over België in het Gezamenlijk Verslag over Pensioenen van het

Economisch Beleidscomité, het Sociaal Beschermingscomité en de Diensten van de Europese Commissie, 2010, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2010/pdf/ocp71_en.pdf . 2 3

De actieven financieren het pensioen van zij die de pensioenleeftijd bereikt hebben. Nationale Pensioenconferentie, Een Toekomst voor onze Pensioenen, www.conferencepensions.be.

2

De doeltreffendheid van het Belgisch pensioensysteem De publieke uitgaven Volgens cijfers in 2012 vooruitgeschoven door de Studiecommissie voor de Vergrijzing (ScV) 4 beliepen de publieke uitgaven voor pensioenen 9,9% van het BBP. Terwijl de publieke uitgaven voor de vergrijzing lager liggen dan de gemiddelde uitgaven van de EU lidstaten schuift het 2012 Vergrijzingsrapport, dat midden 2012 verschenen is en projecties bevat die in 2011 werden afgerond, een zogenaamd referentiescenario naar voor waarin de toename van de publieke uitgaven beschouwd over de periode 2020-2060 voor België één van de grootste is van de EU. De adequaatheid van de uitkeringen De bruto vervangingsratio berekend door de ScV betreft de som van de vervangingsratio van de eerste en de tweede pensioenpijler. Voor het typegeval (werknemer met een loopbaan van 40 jaar en een gemiddeld inkomen) was de bruto vervangingsratio op basis van de eerste pijler in 2010 51,3%. De netto vervangingsratio is merkelijk hoger dan de bruto ratio: 74%. Dat wordt verklaard door het voordelig (para)fiscaal regime waarvan de gepensioneerden genieten 5. In 2010 speelde het aanvullend pensioen een belangrijke rol in het beperken van de sterke daling van het welvaartsniveau van de werknemers op het moment van pensionering, vooral voor de hoge inkomens. Zoals voor de overige typegevallen is de vervangingsratio van het tweede pijlerpensioen nog beperkt. Volgens het Groenboek, gepubliceerd in 2010, is de vervangingsratio voor werknemers in België, de publieke sector buiten beschouwing gelaten, lager dan in de andere EU lidstaten. Zoals aangetoond door het groenboek van de pensioencommissie ‘in vergelijking met andere Europese landen met een vergelijkbare levensstandaard zijn de prestaties van het Belgische systeem zeer middelmatig voor de hoge en hogere gemiddelde inkomens.(…) Voor de laagste inkomens daarentegen zijn de prestaties grotendeels vergelijkbaar met het Europees gemiddelde’. Armoederisico Uit de EU-SILC enquête 2010 (vermeld in het Jaarlijks Verslag van de ScV) blijkt dat iemand jonger dan 65 jaar één op zeven kansen en iemand van ouder dan 65 jaar in 2009 één op vijf kansen had om met armoederisico geconfronteerd te worden. Dat betekent dat hun equivalent beschikbaar inkomen lager is dan de armoederisicodrempel (973 euro per maand). Worden in het bijzonder getroffen: alleenstaande ouderen, vrouwen (70% van de begunstigden van de IGO) en de zeer oude mensen. Het hogere armoederisico van ouderen moet echter genuanceerd worden. Inderdaad, het inkomensconcept op basis waarvan het armoederisico vastgesteld wordt dat hierboven vermeld werd houdt geen rekening met het vermogen (zoals de eigendom van de woning) noch met voordelen in natura (zoals gratis gemeenschappelijk vervoer of tegemoetkomingen op het vlak van gezondheidszorg). In vergelijking met Duitsland, Frankrijk en Nederland zijn mensen van 65 jaar en ouder en gepensioneerden die in België leven vatbaar voor een relatief hoog armoederisico. Echter, wat intensiteit van de armoede betreft is de situatie van ouderen minder precair in België dan in 4

Studiecommissie voor de Vergrijzing, Jaarlijks Verslag, 2012, http://www.plan.be/publications/Publication_det.php?lang=nl&TM=30&IS=63&KeyPub=1174 . 5 De vervangingsratio van de eerste pijler is het hoogst voor het typegeval met een laag inkomen omwille van de minima die gegarandeerd worden bij de berekening van het pensioen. De laagste vervangingsratio betreft het typegeval met het hoogste inkomen.

3

Duitsland en Frankrijk. In vergelijking met het buitenland is het armoederisico in België hoger, maar gemiddeld minder diep. Een relatief groot aantal gepensioneerden bevindt zich juist onder de armoederisicodrempel. De werkzaamheidsgraad België wordt gekenmerkt door relatief lage werkzaamheidsgraden, vooral voor de 55 plussers, met 37,3% in 2010. Niettemin is de leeftijd van effectieve uittrede uit de arbeidsmarkt van 56,8 jaar in 2000 gestegen naar 61,6 jaar in 2007. Toch blijft de werkzaamheidsgraden van de 55 plussers lager dan de doelstelling die de Europese Unie vooropgesteld heeft voor 2020. Op basis van de berekeningen van de Studiecommissie voor de Vergrijzing in 2011 was de totale werkzaamheidsgraad (totale werkgelegenheid in procent van de bevolking van 20 tot 64 jaar) 68,5 % en de werkloosheidsgraad 11,9%. In het bijzonder was de werkzaamheidsgraad (totale werkgelegenheid in procent van de bevolking van 15 tot 64 jaar) voor vrouwen 64, 8% (mannen 71,8%), en 42% voor de bevolking tussen 55 en 64 jaar.

Deel II: Sleutelvragen voor debat De pensioenen situeren zich in België, zoals elders, in een sociaal-economische context gekenmerkt door de veroudering van de bevolking en de economische en financiële crisis (met negatieve gevolgen voor de arbeidsmarkt en de openbare financiën). Bijgevolg zijn er drie sleutelvragen in het hart van het debat. De eerste betreft de adequaatheid van de uitkeringen in het licht van een economische en sociale situatie die in transitie is. Een tweede sleutelvraag is die van de ongelijkheden. De derde sleutelvraag is van institutionele aard: het komt erop aan de verschillende onderdelen van een verouderingsstrategie beter te coördineren. In de eerste plaats hebben we verwezen naar de interacties tussen bijstand en verzekering en tussen de eerste en de tweede pijler.

De vraag naar de adequaatheid van de uitkeringen Zoals aangegeven in het werkprogramma van het Europees Jaar Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties in België 6 voorgesteld door de Belgische regering: ‘Om op een actieve wijze ouder te worden en in omstandigheden van maximale autonomie moeten de ouderen beschikken over voldoende middelen.’ In dit domein is de eerste vraag verbonden met de capaciteit een doeltreffende bescherming te bieden door middel van de minimumuitkeringen – om het armoederisico te verminderen – en door middel van de verzekeringsuitkeringen voor een hoger niveau van bescherming. Een tweede aandachtspunt (zeer in lijn met het Belgisch hervormingsprogramma) houdt verband met de toenemende rol van de aanvullende regimes en met de specifieke risico’s die de leden lopen: de financiële risico’s, de investeringsrisico’s, de beperkingen van de informatie, typische problemen die besluitvormers in België en elders hebben trachten aan te pakken. Hoewel de groeiende rol van de aanvullende pensioenen nuttig kan zijn brengt ze nieuwe uitdagingen mee, waaronder de overdracht 6

Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Werkprogramma voor België voor het Europees Jaar Actief Ouder Worden en Solidariteit tussen de Generaties, 2012, http://www.beactive2012.be/sites/5017.fedimbo.belgium.be/files/press_publications/20120329_wp_ey2012_ belgium_nl.pdf .

4

van de kosten (bijvoorbeeld de vergrijzing van de bevolking) van de publieke begrotingen naar de financiële markten. Een ander thema is verbonden aan de verlenging van de loopbaan. Een reeks stimuli die kunnen helpen om de pensionering uit te stellen (dit gaat verder dan de herziening van de pensioenleeftijd) kunnen een impact hebben in termen van activiteitsgraad, vermindering van de uitgaven en verhoging van de uitkeringen. Deze stimuli om langer te werken kunnen in het bijzonder het gevolg zijn van: nieuwe regels inzake fiscaliteit van de pensioenen en de lonen, nieuwe regelgeving wat betreft arbeid.

De vraag van de ongelijkheden in de oude dag Een van de dwingende vragen voor de huidige en toekomstige ouderdomsbescherming is deze van de ongelijkheden. Het eerste punt heeft te maken met de progressieve fragmentarisering (of segmentatie) van de ouderdomsbescherming. In de officiële rapporten die recent door de Europese Commissie en de Raad gepubliceerd zijn 7 is vooral het accent gelegd op de genderdimensie, maar andere potentiële ongelijkheden moeten in aanmerking worden genomen: tussen standaard en niet standaard werk; tussen Europese burgers en migranten; tussen beroepsgroepen, en in het bijzonder voor de aanvullende pensioenen (vooral in de landen waar ze niet verplicht zijn) – bijvoorbeeld, de werknemers versus de zelfstandigen, de werknemers van grote ondernemingen versus die van kmo’s, de industriële sector versus de dienstensector, enz… De omstandigheden van vrouwen en mannen zijn een andere dimensie van (reële en potentiële) ongelijkheid. Zoals benadrukt door Françoise Goffinet van het Instituut voor Gelijkheid van Vrouwen en Mannen stelt de vraag zich eerst op grondwettelijk niveau. In 2002 heeft België de gelijkheid tussen vrouwen en mannen in de grondwet ingeschreven. Ongelijkheid ontstaat op verschillende manieren: het probleem van de onbetaalde arbeid, de loonkloof, ongelijkheid tussen de sectoren, enz. Hun hele leven lang leveren vrouwen veel meer onzichtbaar werk. Er is een blijvend loonverschil dat een impact heeft op de uitkeringen, tegemoetkomingen, enz. Omdat vrouwen een lager inkomen hebben, kunnen ze minder sparen. Heel wat vrouwen werken minder dan mannen om beroep en gezinsleven te kunnen combineren. Zoals sommige van de rapporten die in de loop van dit jaar gepubliceerd werden aantonen speelt de intergenerationele solidariteit een sleutelrol in de hervorming van de pensioensystemen. Het geval van de impact van nieuwe besparingsmaatregelen op de overstap naar de arbeidsmarkt van de jongere generaties is er een voorbeeld van. En anderzijds is er het geval van de ontwikkeling van atypische arbeidsrelaties (zonder enige verplichting bijdragen te betalen of met verlaagde bijdragen) dat de solidariteit dreigt te verbreken in het voordeel van de ouderen.

De institutionele vraag De instituties van het pensioenbeleid moeten gemoderniseerd worden in functie van de demografische veranderingen, maar ook van de veranderingen op de arbeidsmarkt, van de sociale veranderingen (structuur van de gezinnen) en van de economische context (recente crisis).

7

Europese Commissie en Raad van Ministers Pension Adequacy in the European Union, 2012, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=nl&pubId=7105&type=2&furtherPubs=no .

5

Maar deze modernisering is bijzonder complex. De actieve veroudering is gebaseerd op de interactie tussen verschillende publieke beleidsdomeinen: pensioenpolitiek, maar ook werkgelegenheidsbeleid, sociaal insluitingsbeleid, fiscaal beleid, beleid inzake gezondheidszorg en lange termijn zorgbeleid. De huidige en toekomstige risico’s voor ouderen kunnen niet alleen aangepakt worden met innovaties op het vlak van pensioenbeleid. Een ander aspect van die multidimensionaliteit betreft de noodzaak de uitkeringen te onderzoeken (transferten), diensten en voordelen in natura (en situatie wat betreft het bezit van de woning): de investering in ouderen moet voortgezet worden met behoud van de pensioenen en uitbreiding van diensten voor ouderen 8. Een tweede punt betreft de noodzaak om verschillende instrumenten te integreren: enerzijds de betalingen (transferten), anderzijds de diensten aan ouderen. De centrale vraag is verbonden aan het evenwicht tussen transferten en diensten, beseffend dat de laatsten een kans kunnen zijn voor werkgelegenheid (hier is de hele literatuur over ‘white jobs’ belangrijk 9). Een derde element van de integratie van de beleidsdomeinen is verbonden met de interne dimensie van de pensioenen. Het gaat erom een gecoördineerde benadering te volgen met betrekking tot de eerste en tweede pijler. De complementariteit tussen de publieke pijler en de aanvullende pensioenen moet goed gedefinieerd worden terwijl men de doeltreffendheid van de publieke en beroepssolidariteit bewaart. Het Belgisch voorbeeld toont het risico verbonden aan het cumuleren van de ongelijkheden geproduceerd door de arbeidsmarkt, door de publieke bescherming en door de aanvullende pensioenen 10 (voor wat betreft de vrouwen, de atypische werknemers, de zelfstandigen, enz…) (Zie deel III). Zoals onderlijnd werd tijdens de hoorzitting ‘Welvaartspositie’ (interventies van Magda Lambert en Jos Berghman), zijn de drie sleutelvragen voor debat verbonden met de algemene dimensie van de politieke legitimiteit van het pensioensysteem in België. Deze dimensie is politiek en betreft het te onderzoeken normatieve element: het pensioensysteem moet herdacht worden, in het bijzonder de vraag van de ongelijkheden en de doelstelling van het systeem. Wat is het doel van een pensioensysteem? Hoe streeft het systeem de doelstelling van gelijkheid na? Gaat het er in de eerste plaats om in te grijpen op de verschillen bepaald door de arbeidsmarkt en de sociale context of veeleer om het verminderen van de verschillen? Deze keuzes hebben een impact op de institutionele aspecten. Men moet een coherentie vinden tussen ideologisch element en institutioneel instrument. Het betrekken van de stakeholders bij de ontwikkeling van deze publieke beleidsdomeinen is van fundamenteel belang. Zoals onderlijnd tijdens de hoorzitting, in de toekomst zal de vraag naar de legitimiteit van de pensioenregimes tenminste zo belangrijk zijn als die naar de financiële houdbaarheid.

8

Verschillende werken in de wetenschappelijke literatuur tonen aan dat de incoherentie tussen de werkgelegenheidspolitiek en de pensioenpolitiek tot inefficiënte resultaten kunnen leiden. Dat is het geval bij de bescherming die moet gegeven worden aan de ‘atypische’ werknemers (deeltijds werk, contracten van bepaalde duur, enz…) die het risico lopen de grote flexibiliteit van de arbeidsmarkt te ondergaan zonder een adequate bescherming te hebben tegen het ouderdomsrisico. Zie K. Hinrichs en M. Jessoula ‘Labour Market Flexibility and Pension Reforms: Flexible Today, Secure Tomorrow?, London, Palgrave MacMillan, 2012. 9 E. Dijkgraaf (2012), Investing in the future of jobs and skills. Scenarios, implications and options in anticipation of future skills and knowledge needs, http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2009/82/en/1/EF0982EN.pdf 10 Zie P. Emmenegger, S. Hausermann, B. Palier, M. Seeleib-Kaiser ‘The Age of Dualisation’, Oxford, Oxford University Press, 2012.

6

Deel III: De zeven uitdagingen voor de Belgische pensioenen. Ter gelegenheid van de hoorzitting van 11 oktober met het oog op de voorbereiding van de slotconferentie van het Europees Jaar heeft Jos Berghman (Professor aan de KU Leuven) op een systematische wijze de grote uitdagingen voor de Belgische pensioenen voorgesteld. Het betreft in zekere zin een verdere uitwerking van de drie vragen geschetst in deel II. Eerst moet eraan herinnerd worden dat er twee belangrijke dimensies in aanmerking moeten genomen worden bij de analyse van de welvaart en het actief ouder worden. Men moet in de eerste plaats actief ouder worden onderzoeken als een factor die kan bijdragen tot adequate pensioenen. Men moet er ook over waken dat er toereikende pensioenen zijn in de laatste fase van het leven. Bovendien moet het pensioenbeleid voorkomen dat er een te grote last terechtkomt op de rest van de samenleving. Een collectief pensioenbeleid is van essentieel belang. In deze context moeten er zeven uitdagingen in aanmerking genomen worden die determinerend zijn voor de actuele en toekomstige pensioenen. 1.

Een pensioenbeleid?

We moeten inzien dat het pensioenbeleid de hele bevolking raakt: hetzij als bijdrager, hetzij als gerechtigde, zelfs in het kader van een herverdeling tussen de generaties. Een pensioenbeleid is gebaseerd op een geïntegreerde aanpak die verschillende beleidsdomeinen bestrijkt: het arbeidsmarktbeleid, de pensioenen en het fiscaal beleid. Het gaat hier dus om een algemene uitdaging wat de (noodzakelijkerwijze multidimensionele) benadering van de pensioenen betreft. 2.

De gelijkgestelde periodes

Pensioenrechten zijn in eerste instantie gebaseerd op arbeid, maar vooral tijdens de laatste loopbaanjaren spelen ook de gelijkgestelde periodes een zeer belangrijke rol. De notie gelijkgestelde periodes verwijst naar periodes die gelijkgesteld worden met perioden van betaald werk, hoewel er geen activiteit (in de zin van betaald werk) heeft plaatsgevonden. Het gaat onder meer om periodes van arbeidsongeschiktheid, brugpensioen, werkloosheid, zwangerschap. Door de gelijkstelling kunnen bepaalde ongelijkheden worden gecorrigeerd en ongelukken in de levensloop worden opgevangen. Zonder periodes van gelijkstelling zouden heel wat gepensioneerden (vooral vrouwen) financieel kwetsbaar worden. Toch dienen we ons de vraag te stellen of de huidige vorm van solidariteit wel de beste is. Zo wordt, naar analogie met de periodes van loopbaanonderbreking of tijdskrediet, bij de berekening van de gelijkgestelde periodes geen rekening gehouden met deeltijdse arbeid. Uit de statistieken blijkt echter dat vooral vrouwen halftijds werken. Anderzijds moet men zich de vraag stellen of alle periodes die nu gelijkgesteld zijn dat ook echt moeten zijn. Zijn de gelijkgestelde periodes echt de beste oplossing om de solidariteit te organiseren in functie van bepaalde samenlevingsproblemen? Zoals door verschillende sprekers tijdens de hoorzitting onderlijnd werd zijn de gelijkgestelde periodes gerelateerd aan grotere vragen: het aanbod van zorg op vrijwillige basis (moet ervoor gezorgd worden dat vormen van activiteit die nuttig zijn voor de samenleving bevorderd worden?); de hervorming van de regelgeving inzake gelijkgestelde periodes (het bevorderen van arbeidsmarktparticipatie van vrouwen tegen elke prijs?); en het dekken van gelijkgestelde periodes 7

door de aanvullende pensioenen. Wat het aanbod van zorgen betreft heeft Lieve Vander Leyden (Studiedienst van de Vlaamse Regering) onderlijnd dat uit onderzoek blijkt dat veel mensen bereid zijn zorg aan te bieden op vrijwillige basis (bijvoorbeeld door halftijds te werken). Het probleem is te weten welke de maatregelen zijn die rekening houden met het feit dat men zich bekommert om mensen die zorg nodig hebben in de berekening van de pensioenen. In dezelfde zin heeft Jef Maes (ABVV) onderlijnd dat men er nu over spreekt de gelijkgestelde periodes te beperken, maar men zou ook moeten onderzoeken of er geen behoefte bestaat aan het toevoegen van andere vormen van bescherming. De vraag van de dekking geboden door de aanvullende pensioenen is van groot belang: Chris Serroyen (ACV) heeft eraan herinnerd dat men erover moet waken dat de gelijkgestelde periodes ook in aanmerking genomen worden in het kader van de aanvullende pensioensystemen. 3.

Koppels en overlevenden

De meeste vrouwen met een overlevingspensioen hebben een hoger inkomen dan zij die enkel een rustpensioen ontvangen. Over het algemeen zorgt het overlevingspensioen ervoor dat weduwen niet in de armoede terechtkomen en hun vroegere levensstandaard kunnen behouden. Gezien de maatschappelijke veranderingen dienen we ons echter af te vragen of deze vorm van solidariteit wel de meeste wenselijke is. Zoals opgemerkt door Jos Berghman tijdens de hoorzitting stamt het overlevingspensioen uit de tijd waarin het huwelijk nog het centrale instituut was voor koppels. Vandaag is de helft van de samenwonenden in België niet gehuwd. De stabiliteit van de relaties is bij deze partners niet hoger dan in het geval van een huwelijk. De pensioenbescherming van gescheiden personen is helemaal anders dan die van weduwen/weduwnaars. Volgens de huidige wetgeving krijgt een weduwe 60 % van het loon van de echtgenoot (80% van 75%), terwijl een gescheiden persoon hoogstens slechts 37,5 % krijgt (50 % van 75 %). Bovendien bestaat er geen echtscheidingspensioen voor vrouwen die gehuwd geweest zijn met een ambtenaar of voor zij die ongehuwd hebben samengewoond, noch voor zij die een contract van wettelijke samenwoning hebben afgesloten. 4.

De grote verschillen tussen de pensioenregelingen

Er zijn grote verschillen tussen de pensioenregelingen van de eerste pijler, met name tussen ambtenaren (overheidssector) en werknemers in de privésector en tussen zelfstandigen en werknemers. Het pensioen van ambtenaren is veel hoger dan dat van werknemers in de privésector en het pensioen van zelfstandigen is veel lager dan dat van werknemers in de privésector. 5.

De rol van de tweede pijler

In 2008 ontvingen iets minder dan 40% van de gepensioneerden een pensioen van de tweede pijler. Bovendien is het bedrag van het tweede pijler pensioen verhoogd. Het is duidelijk dat de tweede pijler een oplossing kan bieden voor de te beperkte bescherming van de eerste pijler, meer bepaald voor de lage vervangingsratio voor mensen met een gemiddeld en hoog inkomen. Toch moet men voor ogen houden dat het pensioen van de tweede pijler niet volstaat om de ongelijkheid ten gevolge van het wettelijk pensioen te corrigeren. In tegendeel, de problemen worden enkel groter. Wat de dekking en de hoogte van het bedrag betreft, stellen we aanzienlijke verschillen vast tussen mannen en vrouwen en tussen de jongere en de oudere generaties, en deze verschillen lopen

8

parallel met wat we zien bij het wettelijk pensioen. De ongelijkheden worden bevestigd door de aanvullende bescherming 11. 6.

De uitbetaling van de aanvullende pensioenen in de vorm van een kapitaal en in één keer.

Een andere belangrijke vraag betreft de uitbetaling van bijdragen gestort in de tweede pijler. In België betalen de meeste pensioeninstellingen (groepsverzekeraars en pensioenfondsen) uit in de vorm van een kapitaal en niet in annuïteiten. Bijgevolg bestaat er voor de verzekerden een bijkomend risico: datgene dat voortkomt uit de investering van het kapitaal op verschillende manieren. 7.

Een complex systeem: de zeven pijlers

De laatste uitdaging betreft de institutionele complexiteit van de Belgische pensioenen. De pensioenregelingen zijn complex. Er zijn in totaal 7 pensioenbronnen of “pijlers”: 0 pijler: sociale bijstand (toegekend na onderzoek van de bestaansmiddelen) 1ste pijler: wettelijk pensioen; 2de pijler: aanvullende pensioenen (gebaseerd op het beroepsstatuut); 3de pijler: privéverzekering die door het fiscaal systeem wordt aangemoedigd; 4de pijler: privéverzekering die niet door het fiscaal systeem wordt aangemoedigd; 5de pijler: spaargeld; 6de pijler: eigendom en vastgoed; 7de pijler: toelage voor de toegang tot goederen en diensten.

Deel IV De meest recente maatregelen en de verdere vooruitgang De Belgische hervormingen in functie van de veroudering van de bevolking hebben grotendeels de richtlijnen voorgesteld door de Europese Unie gevolgd (zie het Gezamenlijk Verslag over de Adequaatheid van de Pensioenen). Zoals beklemtoond door het Groenboek van 2010 gepubliceerd door de Nationale Pensioenconferentie heeft de hervorming van de pensioenen zich behalve op de vermindering van de openbare schuld ook toegespitst op het verhogen van de werkzaamheidsgraad (en van de arbeidsproductiviteit), de matiging van de kosten, de poging om de dekkingsgraad van de tweede pijler op te trekken met behoud van het objectief van de adequaatheid van de uitkeringen. Dit deel van deze nota gaat over de meest recente maatregelen opgenomen in het regeerakkoord van december 2011 (zie het Jaarlijks Verslag van de ScV voor een meer gedetailleerde analyse, een reeks data worden aangehaald in de volgende bladzijden). Het gaat over hervormingen die een antwoord vormen op de grote uitdagingen geïllustreerd in deel II. In overeenstemming met de hervormingen van de laatste jaren betreffen de structurele maatregelen van de laatste jaren meer in het bijzonder: -

Het optrekken met twee jaar van de minimumleeftijd om op vervroegd pensioen te gaan in de drie regimes van de wettelijke pensioenen (van 60 naar 62 jaar), aangevuld met het

11

Verschillende interventies tijdens de hoorzitting hebben de kritieke aspecten onderlijnd van de ontwikkeling van de tweede pijler in verband met de beroepssolidariteit en in verband met de capaciteit van pensioeninstellingen om op een doeltreffende manier de risico’s van de financiële markt op te vangen.

9

-

-

-

-

optrekken van de loopbaanvoorwaarde in het stelsel van de werknemers en dat van de zelfstandigen (van 35 naar 40 jaar) en de introductie van een loopbaanvoorwaarde (40 jaar na een overgangsperiode) in het openbaar ambt; De waardering van sommige gelijkgestelde periodes aan het minimumrecht per loopbaanjaar in plaats van aan het laatst ontvangen salaris, bij de berekening van het pensioen in het stelsel der werknemers; De berekening van het pensioen in het openbaar ambt op basis van de lonen van de laatste tien jaar en niet meer op basis van de lonen van de laatste vijf jaar; Het verstrakken van de toegangsvoorwaarden tot de werkloosheid met bedrijfstoeslag (vroeger conventioneel voltijds brugpensioen) en de afschaffing van het deeltijds brugpensioen; In de werkloosheidsverzekering: een nieuw systeem voor schoolverlaters, een toegenomen degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen en het optrekken tot 55 jaar (eerder 50 jaar) van de minimum leeftijd voor toegang tot de werkloosheidsuitkering met bedrijfstoeslag; Tenslotte een pakket van maatregelen bedoeld om de toegang tot het tijdskrediet en de loopbaanonderbreking te beperken.

De verwachte effecten In de eerste plaats hebben de vermelde maatregelen tot doel de werkzaamheidsgraad en de totale activiteit te verhogen. De logica is dat het actief ouder worden kan helpen om de levensstandaard van de ouderen te verbeteren: het optrekken van de pensioenleeftijd kan bijvoorbeeld helpen om de toereikendheid van de pensioenen te verbeteren. Tegelijkertijd helpt de maatregel om de financiële situatie van het systeem te verbeteren. In dit gedeelte van de nota verwijzen we naar de projecties voorgesteld in het Jaarlijks Verslag van de ScV. In het algemeen laten de structurele hervormingen die voorgesteld worden in het regeerakkoord van december 2011 toe de begrotingskost van de vergrijzing terug te dringen met 0,3 procentpunt van het BBP tussen 2011 en 2060, met 0,1 procentpunt pensioenuitgaven, met 0,1 procentpunt werkloosheidsuitgaven en met 0,1 procentpunt uitgaven werkloosheid met bedrijfstoeslag (vroegere brugpensioen). Wat de werkloosheid met bedrijfstoeslag betreft vloeit de vermindering van de uitgaven voort uit een toegenomen BBP en uit de vermindering van het aantal rechthebbenden: in 2060 hebben bijna 22.000 mensen tijdelijk of definitief niet langer toegang tot het regime ten opzichte van een simulatie zonder hervorming, hetzij 18% van het aantal rechthebbenden. In de tak werkloosheid en tijdskrediet/loopbaanonderbreking werden de maatregelen ingevoerd vanaf 2012. De uitgaven voor tijdskrediet / loopbaanonderbreking verminderen wegens de beperking van het aantal rechthebbenden als gevolg van de striktere toegangsvoorwaarden. In de eigenlijke werkloosheidsverzekering laten sommige maatregelen, zoals een toegenomen degressiviteit en het optrekken van de minimumleeftijd voor de toekenning van het leeftijdssupplement, toe de uitgaven te verminderen via een vermindering van de gemiddelde uitkering. Bij deze effecten voegt zich het effect dat resulteert uit een toename van het BBP door de hervormingen. De kost van de vergrijzing wordt slechts à rato van 0,1 procentpunten verlicht wat de pensioenuitgaven betreft. Het spreekt vanzelf dat de vermindering van het aantal gepensioneerden (ongeveer 66.000 mensen in 2060 of 1,7% van het aantal gepensioneerden) en de toename van het BBP als gevolg van de hervorming bijdragen tot de vermindering van het gewicht van de 10

pensioenuitgaven in het BBP. Anderzijds worden de uitgaven verzwaard door hogere gemiddelde pensioenen. Tot het begin van de jaren 2020 worden toenemende besparingen opgetekend in de drie pensioenregimes omwille van de steeds belangrijker vermindering van het aantal intredes in de pensioenen, als resultaat van de progressieve verstrakking van de leeftijds- en loopbaanvoorwaarden tot 2016. Bovendien, doordat de toegangsmogelijkheden tot de werkloosheidsuitkering met bedrijfstoeslag (brugpensioen) of het vervroegd pensioen verminderd worden, doen de maatregelen de werkzaamheidsgraad van de oudere werknemers van 55 tot 64 toenemen met 6,2 procentpunten in 2060 in vergelijking met de situatie zonder hervorming. Dat komt overeen met een toename van de algemene werkzaamheidsgraad met 1 procentpunt. Die verhoging van de werkzaamheidsgraad zorgt ook voor een licht hogere economische groei tussen 2011 en 2060. In de volgende bladzijden wordt verwezen naar de effecten veroorzaakt door de vermelde hervormingen op de sleutelvragen vooropgesteld in deel II en naar maatregelen om meer specifieke uitdagingen aan te pakken (vermeld in deel III).

Vraag van de adequaatheid van de pensioenen. De toename van de effectieve pensioenleeftijd heeft als gevolg dat de uitkeringen stijgen. De gepensioneerden zien hun pensioen toenemen, wat het gemiddelde pensioen (alle gepensioneerden) opdrijft. De mate van toename van dat gemiddeld pensioen is echter verschillend naargelang het regime: ze zorgt voor een duidelijke vermindering van de besparingen in het werknemersstelsel, terwijl er zelfs bijkomende uitgaven zijn in het stelsel van de zelfstandigen en in het stelsel van de overheid. De pensioenen in België mogen zich dan al kenmerken door lage bruto vervangingsratio’s in vergelijking met de andere lidstaten van de Europese Unie toch zijn de laagste pensioenen in de voorbije jaren opgetrokken. Hier is de sleutelvraag de integratie tussen verzekering en bijstand. De pensioenen (sociale zekerheid) worden aangevuld met sociale bijstand voor die gepensioneerden die minder bestaansmiddelen hebben dan een bepaald grensbedrag. Sinds enkele jaren zien we tegelijk een vermindering van de armoede en een verhoging van de basis minimumpensioenen. In 2011 ontvingen 93 000 van de 1,9 miljoen gepensioneerden de Inkomensgarantie voor Ouderen (IGO). Niek De Meester, vertegenwoordiger van OKRA, heeft die positieve data bevestigd tijdens de hoorzitting. De simulatie uitgevoerd voor het Jaarlijks Verslag 2012 van de ScV toont een merkbare daling van het armoederisico bij de ouderen tussen 2006 en 2050. De dalende tendens die de voorbije jaren al opgemerkt werd in de EU-SILC data zet zich dus verder op lange termijn. Twee factoren verklaren deze evolutie. De eerste is de verhoging van de IGO met bijna 14% op 1 december 2006. Dankzij deze verhoging situeren zij die recht hebben op de IGO zich voortaan boven de gesimuleerde armoederisicogrens. De tweede factor is de voortdurende stijging van de werkzaamheidsgraad van de vrouwen, die leidt tot langere loopbanen en dus hogere pensioenen voor vrouwen. Op het einde van de projectieperiode zou het armoederisico bij de gepensioneerden licht toenemen. Volgens sommige analisten worden deze verworvenheden momenteel in vraag gesteld: zie het voorstel om de welvaartsenveloppe met 40% te verminderen. Het Raadgevend Comité voor de 11

Pensioenen heeft zijn bezwaren aan de regering kenbaar gemaakt. Jef Maes (ABVV) heeft de twijfels van de vakbonden over het terugschroeven van het mechanisme voor de welvaartsaanpassing ook duidelijk gemaakt. De hervormingen hebben als gevolg gehad dat de armoederisicograad van de gepensioneerden afgenomen is. Inderdaad, het verstrengen van de toekenningsvoorwaarden draait uit op een verhoging van de pensioenleeftijd. De verlenging van de loopbanen die eruit resulteert leidt tot hogere pensioenen wat gepensioneerden beter beschermt tegen armoederisico. De vermindering van het armoederisico van de gepensioneerden manifesteert zich echter niet onmiddellijk na het doorvoeren van de hervorming. Men moet wachten tot 2030, dat is bijna twintig jaar, om de eerste tekenen waar te nemen van een relatieve daling van het armoede. Vóór die datum lijkt de hervorming geen effect te hebben op de armoederisicograad van de gepensioneerden. Na 2030 vertaalt de hervorming van de pensioenen zich in een progressieve vermindering van de armoederisicograad van de gepensioneerden, die in 2060 4 procentpunten bereikt.

Vraag naar de ongelijkheden Men stelt in de eerste plaats over de periode 2010-2050 een trendmatige daling van de ongelijkheid tussen de gepensioneerden vast, omwille van de ontkoppeling tussen de groei van de lonen en de groei van het loonplafond gebruikt voor de berekening van de pensioenen wat zich vertaalt in een meer egalitaire verdeling van het pensioeninkomen van de eerste pijler. Nadien, tussen 2050 en 2060 zou de ongelijkheid tussen de gepensioneerden moeten stabiliseren. De daling van het armoederisico bij de ouderen en gepensioneerden die vastgesteld wordt sinds 2005 zet zich door in 2009. Vrouwen zijn nog altijd meer blootgesteld aan armoederisico dan mannen, maar het verschil tussen de twee seksen bedraagt niet meer dan 1,3 procentpunten in 2009 (tegen 4,3 procentpunten in 2006) vooral omwille van een snellere daling van het armoederisico bij vrouwen (gevolg van hun toenemende werkzaamheidsgraad en van de hogere proportie rechthebbenden van de gewaarborgde minima). Wat betreft de grote uitdagingen –verbonden met de ongelijkheden – samengevat in deel III is het debat nog gaande. Gelijkgestelde periodes (uitdaging 2) Het in rekening brengen van gelijkgestelde periodes vormt een strategisch probleem voor de politieke besluitvorming. De vraag luidt of het verzekeringssysteem moet worden verbeterd, dan wel of men een onvoorwaardelijk basispensioen moet waarborgen (zoals in Nederland). Koppels en overlevenden (uitdaging 3) De uitdaging van de overlevenden en de uitkeringen aan werkende vrouwen moet nog altijd aangepakt worden. Vandaag vertegenwoordigt het overlevingspensioen een belangrijke werkloosheidsval voor jonge weduwen en weduwnaars. Zij die nooit gewerkt hebben, hebben soms een hoger pensioen dan alleenstaande mensen die veertig jaar gewerkt hebben. De weduwen die een overlevingspensioen hebben kunnen slechts in beperkte mate beroepsactief zijn. Anderzijds zou

12

de vermindering van de overlevingspensioenen of hun afschaffing grote risico’s inhouden voor de vrouwen zonder arbeidsinkomen. Het is duidelijk noodzakelijk tot een gedeeltelijke aanpassing te komen tussen het pensioenbeleid en de sociale dynamieken. Verschillende strategieën zijn mogelijk om dit probleem aan te pakken. Binnen de pensioenregeling is een opdeling van de rechten tussen de partners van het koppel mogelijk (‘splitting’ van de pensioenen). Een alternatief hiervoor wordt toegepast in Scandinavië, waar men een bijkomende bijdrage laat betalen om een betere bescherming te waarborgen voor vrouwen. Een derde optie is de invoering van een onvoorwaardelijk basispensioen 12. Jef Maes (ABVV) herinnerde er tijdens de hoorzitting ‘welvaartspositie van ouderen’ aan dat het regeerakkoord van 2011 de omvorming voorziet van het overlevingspensioen in een tijdelijke overgangsuitkering voor jonge weduwen en weduwnaars. De regering heeft recent een voorstel van uitwerking van deze maatregel aan de sociale partners voorgelegd met het oog op overleg. De grote verschillen tussen de pensioenregimes (uitdaging 4) De regelgeving vervat in de drie wettelijke pensioenregimes hebben geleid tot belangrijke verschillen in behandeling. De pensioenen van de ambtenaren zijn hoger dan deze van werknemers in de privésector, terwijl de zelfstandigen pensioenen hebben die veel lager zijn dan deze van de werknemers. Verschillende strategieën zouden kunnen gevolgd worden. Zoals opgemerkt door Jos Berghman zou men kunnen overwegen het ambtenarenpensioen te verlagen, maar het wettelijk pensioenstelsel van de overheidssector is het enige stelsel dat erin slaagt de twee hoofddoelstellingen van het pensioenbeleid te bereiken: armoedepreventie en behoud van de levensstandaard. Een andere optie: het verschil zou in belangrijke mate kunnen verkleind worden door een substantieel tweede pijlerpensioen voor de meeste werknemers. Deze optie wordt vergemakkelijkt door het feit dat de tweede pijlerpensioenen merkbaar minder belast worden dan de eerste pijlerpensioenen. Wat betreft de zelfstandigen zou men kunnen overwegen het pensioen te verhogen, maar: - Is dit mogelijk zonder de bijdragen te verhogen? De pensioenregeling voor werknemers wordt voor 82% door middel van bijdragen gefinancierd. Bij het zelfstandigenpensioen is dit slechts 60%. - Er is niet alleen een probleem van te lage bijdragen, maar ook van lage bruto jaarinkomsten. - De overheidsbegroting heeft geen middelen om de subsidies aan het stelsel van de zelfstandigen te verhogen.

De institutionele vraag De rol van de tweede pijler (uitdaging 5, 6 en 7) Wat de dekking en de hoogte van het pensioenbedrag betreft, stellen we aanzienlijke verschillen vast tussen mannen en vrouwen en tussen de jongere en de oudere generaties, en deze verschillen lopen 12

Christiane Robert (Voorzitster van Senior-Flex, vzw) vraagt zich af of de overlevingspensioenen zullen verdwijnen.

13

parallel met wat we zien bij het wettelijk pensioen. De ongelijkheden worden bevestigd door deze aanvullende bescherming. Het belangrijkste is het definiëren van een coherente strategie voor een bredere en meer homogene dekking van de aanvullende pensioenen en een betere financiering van de aanvullende pensioenen: -

Uitbreiden van de dekking door fiscale stimuli in het kader van akkoorden tussen sociale partners; Versterken van de coherentie tussen loonpolitiek en bijdragen aan aanvullende pensioenen (om onderfinanciering te vermijden).

Terwijl de tweede pijler een stabiele maar nog partiële ontwikkeling kenden is de derde pijler vanaf de tachtiger jaren gekenmerkt door een snellere ontwikkeling (vooral van de verzekeringsproducten), zowel op het vlak van bijdragen als op het vlak van beheerde financiële middelen 13.

Vragen voor de discussie Voor de discussie tijdens de workshop ‘Welvaartspositie’ op de Slotconferentie van het Europees Jaar van het Actief Ouder Worden en de Solidariteit tussen de Generaties in België zijn er dus vier punten die cruciaal en controversieel zijn en dus te bediscussiëren (de punten hebben zowel betrekking op de algemene vragen als op de meer specifieke uitdagingen). Punt 1 Invoering van automatische mechanismen in functie van de demografische veroudering Zowel de pensioenleeftijd als de criteria voor indexering en revalorisatie kunnen gekoppeld worden aan de demografische verandering (levensverwachting). Zoals we aangetoond hebben in de voorgaande bladzijden komt het er zowel op aan de publieke uitgaven goed te beheersen als de adequaatheid van de uitkeringen te garanderen. Langer werken betekent het niveau van bescherming verbeteren dat men krijgt op het moment van pensionering. Punt 2 De rol van de tweede pijler in een complex systeem Het komt erop aan de complementariteit tussen de publieke pijler en de aanvullende pensioenen goed te definiëren, met behoud van de publieke solidariteit en de beroepssolidariteit. Het Belgisch voorbeeld toont het potentieel van de tweede pijler om de bescherming te verbeteren, maar ook het risico de ongelijkheden veroorzaakt door de arbeidsmarkt te cumuleren met de publieke bescherming en de aanvullende pensioenen. Punt 3 Gelijkgestelde periodes Het in aanmerking nemen van de gelijkgestelde periodes confronteert de Belgische beleidsmakers met een strategisch probleem. Het gaat hier over de bescherming van bevolkingscategorieën (bijvoorbeeld de vrouwen) die problemen hebben om een loopbaan zonder onderbreking uit te bouwen. Het gaat er dus over het goede evenwicht te vinden tussen de eventuele toevoeging van andere gelijkgestelde periodes en de terugschroeving van (misschien) niet volledig gerechtvaardigde gelijkstellingen. 13

Zie J. De Deken, Belgium. The paradox of persisting voluntarism in a corporate welfare state. In B. Ebbinghaus (eds.) The varieties of Pension Governance. Oxford, Oxford University Press, pp. 57-88.

14

Punt 4 Gelijke behandeling Zowel de eerste als de tweede pijler moeten gelijkheid van behandeling nastreven om de ongelijkheden te verminderen die voortkomen uit verschillende bronnen: sekse, sector, inkomensniveau. Het is het geval voor wat betreft de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen (in termen van de uitkeringen van de eerste pijler en de dekking van de tweede pijler).

15