Nota Risicomanagement gemeente Hengelo
2013-2017 Scherper aan de wind
1/36
Voorwoord Op het voorblad ziet u een foto van een zeilschip in een inherent chaotisch systeem, het weer, maar ondanks alle waarneembare turbulentie is de bemanning volledig “In Control”. De interne beheersmaatregelen zijn kennelijk van zodanige kwaliteit, dat de risico’s niet uit de hand lopen en het zeilschip op koers blijft. Een voorbeeld van effectief risicomanagement. Ook de gemeente Hengelo is door alle opeenvolgende bezuinigingen in een inherent chaotisch systeem terecht gekomen. De toekomst is dermate onvoorspelbaar geworden dat een planning horizon van 3 maanden soms al ambitieus is te noemen. Daardoor moeten verwachtingen permanent worden gemonitord en bijgesteld. Op de automatische piloot willen blijven doorvaren is geen optie. Nog los van alle aangekondigde extra rijksbezuinigingen staat onze begroting ook als gevolg van meer autonome ontwikkelingen steeds verder onder druk. Alle opbrengstcategorieën vertonen een dalende tendens, de financiële dekking van onze ambities als veilige gemeente valt deels weg en de vorming van een regionaal Twents brandweerkorps levert desintegratieproblematiek op. Voorbeelden van lokale opgaven die in de meerjaren begrotingen vanaf 2013 moeten worden verwerkt. Daarbij komt nog dat de ramingen in de begroting een meer taakstellend karakter hebben gekregen: gedwongen door de financiële situatie, zijn we ‘scherper aan de wind’ gaan zeilen. De beschikbare weerstandscapaciteit, met als belangrijkste component de algemene reserve, staat onder druk, omdat door het taakstellende element tegelijkertijd de zekerheid afneemt dat het boekjaar met een positief rekeningsaldo kan worden afgesloten. Garanties tegen organisatie falen zijn nooit te geven. Maar de kans dat de gemeente Hengelo met effectief risicomanagement op de plaats van bestemming aankomt, is groter dan zonder. De Nota Risicomanagement gemeente Hengelo 2013 – 2017 ‘scherper aan de wind’, is bedoeld om een bijdrage te leveren aan het op koers houden van de toekomstbestendige organisatie die we graag willen zijn. Met vriendelijke groet, Wieger Mulder Wethouder financiën
2/36
INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING NOTA RISICOMANAGEMENT GEMEENTE HENGELO 2013 - 2017 “SCHERPER AAN DE WIND” ................................................................................................................................................ 4 HOOFDSTUK 1: INTRODUCTIE RISICOMANAGEMENT .......................................................................... 7 1.1 INLEIDING.................................................................................................................................................7 1.2 UITGANGSPUNTEN ....................................................................................................................................8 HOOFDSTUK 2: THEORETISCHE KADERS VAN RISICOMANAGEMENT................................................. 9 2.1 FASEN IN ORGANISATIE ONTWIKKELING TOEGEPAST OP GEMEENTE HENGELO ................................................9 2.2 DEFINITIES VAN RISICOMANAGEMENT ......................................................................................................10 2.3 RISICOBEHEERSING .................................................................................................................................11 2.4 RISICOMANAGEMENT PROCES.................................................................................................................14 HOOFDSTUK 3: ONTWIKKELINGEN ...................................................................................................... 20 3.1 TERUGBLIK: DE PERIODE 2008-2012 .......................................................................................................20 3.2 VOORUITBLIK: DE PERIODE 2013 – 2017..................................................................................................21 3.3 AMBITIES ................................................................................................................................................24 HOOFDSTUK 4: DE PARAGRAAF WEERSTANDSVERMOGEN .............................................................. 25 4.1 WANNEER RAPPORTEREN OVER RISICO’S? ...............................................................................................25 4.2 PERIODIEK RAPPORTEREN IN DE P&C CYCLUS..........................................................................................25 4.3 PERIODIEK RAPPORTEREN BIJ DE HERZIENINGEN GRONDEXPLOITATIES.........................................................25 4.4 VERTROUWELIJKE INFORMATIE..................................................................................................................25 4.5 BESTUURLIJK NORMENKADER....................................................................................................................25 4.6 DEFINITIE WEERSTANDSVERMOGEN ...........................................................................................................27 4.7 RELATIE TUSSEN RISICO’S, WEERSTANDSCAPACITEIT EN WEERSTANDSVERMOGEN ...........................................27 4.8 INCIDENTELE EN STRUCTURELE RISICO’S .....................................................................................................28 HOOFDSTUK 5: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ........................................................................... 30 5.1 CONCLUSIES ..........................................................................................................................................30 5.2 AANBEVELINGEN ....................................................................................................................................30 BIJLAGE I: WETTEKSTEN VAN DE BELANGRIJKSTE ARTIKELEN EN TOELICHTING ............................... 31 BIJLAGE II: CRISIS SITUATIE INVENTARISATIE (CSI)............................................................................. 34 BIJLAGE III: ALTERNATIEVE VERDIENMODELLEN EN FINANCIERINGSVORMEN ............................... 36
3/36
Samenvatting Nota Risicomanagement gemeente Hengelo 2013 - 2017 “Scherper aan de wind” De gemeente Hengelo is gedwongen door de financiële situatie “scherper aan de wind” gaan zeilen. De beschikbare weerstandscapaciteit, met als belangrijkste component de algemene reserve, staat onder druk. De Nota Risicomanagement gemeente Hengelo 2013 – 2017 is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de toekomstbestendige organisatie die we graag willen zijn. De nota beschrijft zowel de wijze waarop de gemeente Hengelo de risico’s inventariseert, in kaart brengt, beheerst, als de wijze waarop het bedrag wordt berelend dat de gemeente achter de hand wil houden om de gevolgen van financiële tegenvallers op de te kunnen vangen.
Inleiding De vele lopende projecten laten zien dat de gemeente Hengelo een ambitieuze gemeente is. Toenemende complexiteit van de samenleving en van de projecten waarbij de gemeente Hengelo betrokken is in combinatie met de bezuinigingstaakstellingen en de veranderende wet en regelgeving dwingen tot een verhoogd risicobewustzijn. Daarom is het van belang om zicht te hebben op de risico’s die zich voor kunnen doen bij de uitvoering van de gemeentelijke taken, om de oorzaken op te sporen en om tijdig passende beheersingsmaatregelen (Controls) te treffen. Om deze doelstellingen daadwerkelijk te behalen bestaat de behoefte aan een beleidskader, dat aangeeft hoe de gemeente de risico’s die zij loopt in kaart brengt, beheerst en op welke wijze het bedrag wordt berekend dat de gemeente achter de hand wil hebben om de financiële gevolgen van tegenvallers op te vangen.
Doelstelling nota In het beleidskader wordt bepaald: op welke wijze het risicoprofiel van de gemeente wordt opgesteld; wat er tot de weerstandscapaciteit gerekend kan worden; hoe het weerstandsvermogen berekend wordt; met welk normenkader het weerstandsvermogen wordt beoordeeld; welke mate van beheersing wordt nagestreefd; en hoe daarover wordt gerapporteerd en gecommuniceerd.
Werkwijze risicomanagement Om “Zicht te houden op Risico’s”, wordt tenminste tweemaal per jaar het totale risicoprofiel van de gemeente Hengelo geactualiseerd, waarbij tevens de werking van de interne beheersmaatregelen op effectiviteit wordt beoordeeld. De uitkomsten van dat proces worden met name bij de begroting en de jaarrekening gerapporteerd onder de verplichte paragraaf weerstandsvermogen. Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen is er een norm vastgesteld. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een waarderingstabel, namelijk een normenkader voor het weerstandsvermogen. Waarderingscijfer A
Ratio weerstandsvermogen > 2,0
Betekenis Uitstekend
B C D E F
1,4 < 1,0 < 0,8 < 0,6 < < 0,6
Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende
x x x x
< < < <
2,0 1,4 1,0 0,8
Streefwaarde De streefwaarde die in de gemeente Hengelo wordt gehanteerd is minimaal C (ratio>1,0; voldoende), met ratio 0,8 als absolute ondergrens voor een periode van 1 jaar. Ook de berekeningsopzet, zoals verwoord in de paragraaf weerstandsvermogen, behoeft geen aanpassing. Bij een ratio < 1,0 worden eventuele batige saldi van een jaarresultaat altijd gedoteerd aan de algemene reserve tot dat de structureel gewenste streefwaarde van 1,0 weer bereikt is (automatische stabilisatie).
4/36
Risicobeheer Circa 80% van het totaal van de risicobeelden kunnen in een goed georganiseerde Planning & Control cyclus worden bestuurd en beheerst. Het zijn reguliere risico’s met een statisch risicobeeld, die in de periodieke interviewrondes goed te volgen zijn. De resterende circa 20% zijn niet-reguliere risico’s met een dynamisch risicobeeld die zich niet door het relatief trage P&C instrumentarium laten monitoren. Voor deze categorie risico’s is het CSI instrument ontwikkeld, dat via Intranet aan medewerkers wordt aangeboden.
Bestuurlijke-/management- afweging De manier waarop een gemeente met risico’s wil omgaan is primair een bestuurlijke keuze. Zo kan de gemeente kiezen voor diverse opties: het risico verzekeren, het risico zelf nemen, uitbesteden of probleemeigenaren aanwijzen die hun keuzes moeten verantwoorden. Maar als risico’s niet tijdig kenbaar zijn faalt alle beleid. Daarom heeft het management de taak om de competenties omgevingbewustzijn, countervailing power, organisatiesensitiviteit en resultaatgerichtheid bij de medewerkers te ontwikkelen en te bevorderen zodat risico’s en kansen tijdig gesignaleerd en geïdentificeerd worden. Dit is een groeiproces.
Conclusies De gemeente Hengelo heeft in de periode 2008 – 2012 een solide financieel beleid gevoerd. Als het gaat om het voldoen aan de wettelijke eisen en het afdekken van de financiële risico’s voldoet het huidige beleid van de gemeente Hengelo. De provincie Overijssel heeft in haar rol als toezichthouder vastgesteld dat het meerjarig begrotingperspectief materieel sluitend is. Afhankelijk van het ambitieniveau is er in de periode 2013 - 2017 meer mogelijk met het instrument risicomanagement, en de omstandigheden vragen daar ook om Met het oog op de huidige economische ontwikkelingen is het voorzienbaar dat de gemeente Hengelo in 2013 – 2017 “Scherper aan de wind” moet gaan varen.. Goed risicomanagement dwingt het bestuur en het management om vooruit te denken, tijdig de risico’s en de kansen te signaleren en identificeren, de consequenties van besluiten te voorzien, meerdere handelingsperspectieven te ontwikkelen (er is altijd een Plan B), om tijdig bij te sturen, het eigen DNA te bewaken en niet op de automatische piloot te koersen. Het ontwikkelde normenkader voor de gewenste mate van interne beheersing van de hoogte van het weerstandsvermogen kan hierbij ondersteunen, mits er tijdig geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling van een open organisatiecultuur, goede monitoring instrumenten als CSI en goed functionerende communicatielijnen. Risicomanagementbeleid faalt als de risico’s niet kenbaar zijn gemaakt. De Raad stelt zelf de hoogte van het weerstandsvermogen vast bij begroting en jaarrekening, en dient uit dien hoofde tijdig geïnformeerd te worden (actieve informatieplicht) over nieuwe risico’s die dit weerstandsvermogen aantasten. Er is geen wettelijk voorgeschreven norm voor het weerstandsvermogen. De Raad dient zelf beleid te ontwikkelen en een normenkader vast te stellen. Dit geldt voor de beleidsmatige risico’s waar de Raad in haar kaderstellende rol zelf medebepalend is voor de keuzen die worden gemaakt op het moment van besluitvorming. Maar dit geldt ook voor de bedrijfsmatige risico’s waar de Raad in haar controlerende rol moet toezien op de uitvoering van het beleid door het college van B&W. Tijdige informatie over optredende risico’s vraagt om een goede interne organisatie en een cultuur van vertrouwen tussen college van B&W en de Raad. Risicomanagementbeleid faalt ook als de Raad continue het gevoel heeft dat “de echte risico’s” bij haar vandaan worden gehouden.
5/36
Voorstel te nemen besluiten De Raad voor te stellen de kaders van het bestaande risicomanagement beleid te continueren en in te stemmen met de nota Risicomanagement gemeente Hengelo 2013 – 2017: “Scherper aan de wind” De kaders van het bestaande risicomanagement beleid zijn: 1) De Raad voor te stellen om de streefnorm voor voldoende weerstandsvermogen vast te stellen op de ratiowaarden tussen 1,0 en 1,4 met ratiowaarde 0,8 als ondergrens. 2) De Raad voor te stellen om in te stemmen met een proces van automatische stabilisatie door eventuele batige saldi van het jaarresultaat verplicht te doteren aan de algemene reserve tot dat de minimaal gewenste streefwaarde van 1,0 bereikt is. 3) De Raad bij begroting en jaarrekening te informeren over tenminste 60% van het totale risicoprofiel van zowel de beleidsvelden, de grote projecten als de grondexploitaties. 4) De Raad bij de Beraps over belangrijke wijzigingen in risicoprofiel actief te informeren. 5) De Raad tijdig te informeren over optredende risico’s met een score van 16 of hoger. 6) De Raad bij publicatie van risico’s waar gemeentelijke belangen een rol spelen vertrouwelijk te informeren. 7) De Raad te informeren over de volgende uitgangspunten van beleid: - de definitie van risico te beperken tot gebeurtenissen met incidentele gevolgen - de gesignaleerde en geïdentificeerde risicoscores te simuleren met 90% zekerheidsinterval - de benodigde weerstandscapaciteit te baseren op de som van de gesignaleerde en geïdentificeerde netto risicoscores groter dan 7 - de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen als de som van de algemene en bestemmingreserves minus de lasten van 1 jaar financiering van deze reserves tegen het percentage van de omslagrente.
6/36
Hoofdstuk 1: Introductie Risicomanagement 1.1 Inleiding Vanaf 2004 is in het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) de wettelijke regelgeving over rapportage van risico’s aangescherpt, en zijn gemeenten verplicht om een weerstandsvermogen te berekenen op basis van de inventarisatie van risico’s in een risicoprofiel. Die wettelijke verplichting heeft als achtergrond dat de financiële positie van de gemeente voor het gemeentebestuur (en burgerij) inzichtelijk dient te zijn. De maatschappij verwacht van gemeenten dat bestuurders tijdig inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen en dat zij de hiermee gepaard gaande risico’s beheersen. Dat is een uitdaging want de maatschappij is een complex systeem. Complexe systemen kenmerken zich door een 4-tal eigenschappen: heterogeniteit, een netwerk, onderlinge afhankelijkheid en aanpassingsvermogen. Traditioneel functioneerden gemeenten in min of meer homogene gemeenschappen, hadden een zekere lokale autonomie, konden zelfstandig taken uitvoeren en werden niet echt aangesproken op aanpassingsvermogen. Anno 2012 ziet het speelveld er anders uit: de maatschappij verandert in hoog tempo en de gemeente moet, eveneens in hoog tempo, mee veranderen
Provincie en Rijk hechten in hun toezichthoudende rol grote waarde aan de inventarisatie van risico’s van gemeenten en leggen hierbij een relatie met de benodigde weerstandscapaciteit. De kwaliteit van het risicomanagement systeem is een object van toezicht geworden. Vanaf 2004 moeten gemeenten daarom ook expliciet een beleid over risicomanagement voeren. Goed risicomanagement vraagt om een leercyclus en een open organisatiecultuur waarin de kritische dialoog normaal wordt gevonden. De bijdrage van goed risicomanagement is dat de organisatie op een effectieve en efficiënte wijze heeft leren omgaan met inherent chaotische systemen en financieel voldoende robuust is om een “worst case scenario” te overleven. Gemeenten hebben de opdracht toekomstbestendig zijn, en dat begint met risicobewustzijn. De gemeenteraad heeft tot taak om erop toe te zien dat deze verantwoordelijkheid door het dagelijks bestuur in voldoende mate wordt ingevuld. De begroting en de jaarrekening dienen om die reden een paragraaf Weerstandsvermogen te bevatten, met daarin een overzicht van de aard en omvang van risico’s die de gemeente loopt. Daarnaast dient er een kwantitatief inzicht te zijn in de weerstandscapaciteit waarmee de risico’s opgevangen kunnen worden.
Op landelijk niveau is er ten aanzien van het weerstandsvermogen geen wettelijke norm of beleidsregel verankerd in wet- of regelgeving voor gemeenten. Toch heeft de provincie Overijssel in het voorjaar van 2012 een nieuw criterium aan Interbestuurlijk toezicht (IBT) toegevoegd, waarvan het weerstandsvermogen een onderdeel is, namelijk: “Er is sprake van één of meer bestuurlijk relevante onderwerpen die de financiële positie substantieel nadelig kunnen beïnvloeden. Hierbij kan gedacht worden aan de jaarrekening, het weerstandsvermogen, de grondexploitatie of andere onderwerpen”.
7/36
1.2 Uitgangspunten 1) Iedere gemeente loopt bij de uitvoering van haar taken bepaalde risico’s. De gemeente Hengelo hecht aan het bewust omgaan met risico’s en betrekt in dat proces ook de maatschappelijke partners. Risico’s kunnen de financiële positie van een gemeente in nadelige zin beïnvloeden. De gemeente Hengelo hecht daarom aan de tijdige identificatie, kwantificering en analyse van risico’s in bestuurlijke besluitvorming trajecten 2) De kwaliteit van het risicomanagement, en dan met name de vraag of er wel voldoende aandacht is besteed aan het identificeren van het onverwachte, is in zichzelf een kritische succesfactor en een risico 3) Risico’s die niet kenbaar zijn kunnen per definitie niet bestuurd en beheerst worden. De gemeente Hengelo hecht aan een goede informatievoorziening en gebruikt daarvoor het systeem Naris van het Nederlands Advies Bureau voor Risicomanagement (NAR) 4) Bevorderen van risicobewustzijn in de organisatie is een management taak. Het risicobeleid van de gemeente Hengelo heeft tot doel dat het management: - bekend is met de omvangrijke risico’s - onderbouwde keuzes weet te doen in de omgang met die risico’s - baten en lasten van beheersmaatregelen ter beperking van die risico’s weet af te wegen. 5) Risico’s hebben betrekking op de kansen van toekomstige gebeurtenissen waarvan de incidentele gevolgen zowel in geld als in tijd niet op voorhand kwantificeerbaar zijn. 6) Risico’s zijn incidenteel van aard. Kostenuitzettingen met een structureel karakter leiden per definitie tot begrotingwijzigingen en zijn om die reden voorwerp van bestuurlijke beschouwing bij de eerstkomende (meerjaren) begrotingsbehandeling, zodat recht wordt gedaan aan de kaderstellende en controlerende rol van de Raad 7) Het veranderkundig perspectief staat centraal door de vraag te stellen of en hoe risicomanagement een bijdrage kan leveren aan continu verbeteren en vernieuwen van de organisatie, zodat de gevolgen van risico’s minder snel worden afgewenteld op de algemene reserve.
8/36
Hoofdstuk 2: Theoretische kaders van Risicomanagement 2.1 Fasen in organisatie ontwikkeling toegepast op gemeente Hengelo (De omschrijving van de fasen is ontleend aan het COSO – model). De implementatie van risicomanagement in een organisatie is een groeiproces. Naarmate de organisatie groeit, neemt de volwassenheid in de omgang met risico’s toe en verandert ook de rol van risicomanagement coördinator. Vanuit de gedachte dat een niet gerealiseerd beleidsdoel per definitie een risico is, zijn er binnen de gemeente evenveel bronnen van risico’s als er beleidsvelden zijn. Er bestaat (helaas) geen standaard receptuur voor risicomanagement. De wijze waarop actie dient te worden genomen op de risico’s vergt vanzelfsprekend maatwerk per beleidsveld. Het risico is dat de noodzaak van maatwerk door het management niet (tijdig) onderkend wordt, waardoor noodzakelijke investeringen in preventieve beheersmaatregelen achterwege blijven. Identificatie en beheersing van risico’s is in de organisatie van de gemeente Hengelo primair de verantwoordelijkheid van de sectormanager. Om binnen de ambtelijke organisatie risico’s daadwerkelijk te beheersen is vergroting van de bewustwording van risico’s binnen de beleidsvelden van groot belang. Het sectormanagement moet bewust zijn van de risico’s die worden gelopen bij het uitoefenen van de taken binnen hun specifieke beleidsvelden zonder dat dit een verlammende uitwerking krijgt. Het beeld van de mate van risicovolwassenheid van de gemeente Hengelo is niet éénduidig, omdat het ene organisatiedeel er meer affiniteit mee heeft dan de andere. Bij een Brandweer organisatie bijvoorbeeld zit risicomanagement van nature in de genen. Door het inzicht in de risico’s van de gemeente Hengelo, krijgen college van B&W en de Raad meer zicht op de interne organisatie en (beleid)processen. De confrontatie van de verwachte kosten van risico’s met beheersing maatregelen zoals verzekeren, zelf dragen, afstoten, etc, roept de noodzaak op van transparante en afgewogen keuzes. Want ook beheersing maatregelen kosten geld. Het is de kunst om een zodanige balans te vinden dat de organisatie gezond blijft en de kwaliteit van de dienstverlening verder verbetert.
2.1.1 Fase 1 In eerste fase weet de organisatie niets van risicomanagement en heeft de risicomanagement coördinator de rol van productkampioen. De status van de interne beheersingsmaatregelen kan worden omschreven als fragmentarisch: de beheersingsmaatregelen zijn niet of in onvoldoende mate aanwezig. De risicomanagement coördinator vervult de rol van consultant. 2.1.2 Fase 2 In de tweede fase begint de organisatie de principes van risicomanagement te begrijpen en heeft de risicomanagement coördinator de rol van begeleider (facilitator). De status van de interne beheersingsmaatregelen kan worden omschreven als informeel: de beheersingsmaatregelen worden wel uitgevoerd maar worden niet vastgelegd in dossiers en de uitvoering ervan is niet geborgd. Voor de financiële processen is de gemeente Hengelo deze fase grotendeels ontgroeid. 2.1.3 Fase 3 In de derde fase heeft de organisatie de principes van risicomanagement onder de knie en heeft de risicomanagement coördinator de functie van adviseur. De status van de interne beheersingsmaatregelen kan omschreven worden als de basis op orde: de interne beheersingsmaatregelen zijn adequaat en aanwezig en worden op verantwoorde wijze gedocumenteerd en vastgelegd. De organisatie is volwassen genoeg om te kunnen beoordelen of en wanneer de risicomanagement coördinator in zijn rol van adviseur geraadpleegd moet worden. In de periode 2008-2012 is de meerderheid van de financieel relevante processen voor de jaarrekeningcontrole gemigreerd van fase 2 naar fase 3.
9/36
2.1.4 Fase 4 In de vierde fase heeft de organisatie risicomanagement volledig geïmplementeerd en kan de organisatie zelfstandig interne beheersingsmaatregelen treffen. De status van de interne beheersingsmaatregelen kan omschreven worden als volwassen: er is sprake van gestandaardiseerde beheersactiviteiten met periodieke toetsing waarbij intern en extern wordt gerapporteerd. De risicomanagement coördinator heeft in deze fase de rol van auditor die een formeel oordeel uitspreekt (Assurance) over de kwaliteit van het risicomanagement systeem en de effectiviteit van de interne beheersingsmaatregelen. De externe accountant kan bij de jaarrekening controle volledig op de kwaliteit van de interne beheersingsmaatregelen steunen.
2.2 Definities van risicomanagement Risico is een fenomeen dat “verborgen” aanwezig is. Risico’s zijn niet zichtbaar, maar zijn wel tot op zekere hoogte in te schatten en te managen. Verzekeringsmaatschappijen en “Venture Capitalists” (durf investeerders) hebben daar zelfs hun beroep van gemaakt. Er bestaat een bepaalde kans op (negatieve) gevolgen voor ons dagelijks functioneren. Dit kan de continuïteit en daarmee het vermogen van de organisatie om gewenste doelen te realiseren in gevaar kan brengen. Risico: een kans op het optreden van een gebeurtenis met een kans op een negatief gevolg voor een betrokken organisatie. Om als risico geïdentificeerd te worden moet gelden dat: a) 0% < Kans < 100% en b) 0%
Uit de definitie van een risico volgt dat een goede risico omschrijving drie elementen bevat: 1) Een kans op het optreden van een gebeurtenis) Het gaat hier dus om een mogelijke gebeurtenis. Als de kans op een gebeurtenis 100% zeker is, is het geen risico meer. 2) Een kans op een negatief gevolg De gevolgen van een risico kunnen zowel financieel als niet-financieel van aard zijn. We richten ons echter op het in kaart brengen van de financiële gevolgen die de gebeurtenissen met zich meebrengen. 3) Een betrokkene, voor wiens rekening de gevolgen komen De betrokkene is hierbij de gemeente Hengelo als organisatie, of waar van toepassing een specifieke afdeling of een specifiek project.
10/36
Als de kans op een gebeurtenis 100% is maar de omvang van het negatieve gevolg nog niet duidelijk is, dan spreken we van een onzekerheid. Deze dienen met behulp van een voorziening te worden afgedekt. De oorzaak voor de vorming van een voorziening ligt in het verleden. Een voorziening is altijd gebaseerd op een berekening.
Onzekerheid: Een zekere gebeurtenis met een onduidelijk negatief gevolg. Om als onzekerheid geïdentificeerd te worden moet gelden dat: a) Kans = 100% en b) 0% < Gevolg < 100% In begroting en jaarrekening worden onzekerheden tegen voorziene waarde opgenomen onder de balanspost voorzieningen of bestemmingsreserve Als de kans op een gebeurtenis 100% is en de omvang van het negatieve gevolg staat ook voor 100% vast, dan spreken we van een schuld. Schuld: Een zekere gebeurtenis met een geheel duidelijk negatief gevolg. Om als schuld geïdentificeerd te worden moet gelden dat: a) Kans = 100% en b) Gevolg = 100% In begroting en jaarrekening worden schulden tegen nominale waarde opgenomen onder de balanspost verplichtingen.
2.3 Risicobeheersing Van bestuurlijk belang is het onderscheid tussen beleid en bedrijfsvoeringrisico’s. Van organisatorisch belang is tevens hoe de aard van het risico gedefinieerd wordt. Het maakt een wezenlijk verschil of een risico gecategoriseerd wordt als een maatschappelijk risico of als een juridisch risico. Om tunnelvisie op dit punt te vermijden moeten er ook kwaliteitseisen worden gesteld aan het risicomanagement proces, waarover later meer. Door de aard van het risico’ vroegtijdig te onderkennen kunnen adequate maatregelen worden genomen die de gevolgen van risico’s beperken. En omgekeerd kunnen, doordat de aard van het risico miskend wordt, goedbedoelde beheersmaatregelen zeer contraproductief uitwerken. Om die reden is het gewenst dat er in de besluitvorming processen voldoende tijd en aandacht is ingeruimd voor de kritische dialoog over de aard van de risico’s. Dit proces kan niet alleen aan de ondersteunende staf worden overgelaten. 2.3.1 Beheersing beleidsmatige risico’s Beleidsmatige risico’s zijn de risico’s waarmee de Raad in haar kaderstellende rol richting college van B&W zelf rekening mee moet houden. Beleidsmatige risico’s kunnen zowel interne oorzaken als externe oorzaken hebben. Een voorbeeld van een intern risico is het opstarten van een risicovolle grondexploitatie. Een voorbeeld van een extern risico is een economische recessie. De Raad zelf beïnvloedt direct de ontwikkeling van deze risico’s op het moment van besluitvorming. Dit maakt risicomanagement dan ook tot een bestuurlijk instrument; de Raad is medeverantwoordelijk voor de beheersing van de risico’s. 2.3.2 Beheersing bedrijfsvoering risico’s Tegenover de beleidsmatige risico’s staan de bedrijfsvoering risico’s. Ten aanzien van dit type risico’s vervult de Raad richting college van B&W primair de controlerende rol. Een voorbeeld hiervan is het claimrisico bij vergunningverlening. Hierop heeft de Raad nauwelijks directe invloed omdat de bedrijfsvoering de verantwoordelijkheid is van het college van B&W. Om deze reden is tijdige informatievoorziening over de bedrijfsvoering risico’s belangrijk voor de Raad. Bij het beheersen van de bedrijfsvoering risico’s speelt de interne organisatie van de actieve informatieplicht van de gemeente een belangrijke rol.
11/36
2.3.3 Noodzaak van kwantificering De nota moet borgen dat de Raad de kaderstellende en controlerende taken goed en efficiënt kan uitvoeren. Kwantitatieve normen voor de totale omvang van de gemeentelijke risico’s, de benodigde weerstandscapaciteit, de beschikbare weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen kunnen daarbij niet gemist worden. De nota moet ook borgen dat de gemeente Hengelo niet wordt benadeeld doordat risico’s ongewenst openbaar worden. De kwantitatieve normen maken het bestuurlijke spanningsveld zichtbaar. Het is mogelijk om de risico’s van toekomstige grootschalige projecten vooraf te toetsen aan de actuele streefwaarde voor het weerstandsvermogen. De ultieme bestuurlijke consequentie is dat de Raad aan het opstarten van nieuwe grote projecten de eis kan verbinden om eerst het weerstandsvermogen op het gewenste peil te brengen, of de eis kan stellen om de risico’s in te perken. De eis om eerst een dotatie te doen aan de reserves kan haaks staan op de wens om extra uitgaven te doen voor politieke prioriteiten. 2.3.4 Beheersing van Bezuinigingstaakstellingen In financiële zin werkt risicomanagement kosten verlagend. Aansprakelijkheidclaims, hogere rentestanden, stijgende verzekeringspremies en stijgende kosten van planschades zijn voorbeelden van schades die door actief risicomanagement zo laag mogelijk gehouden kunnen worden. Daarmee is een belangrijke stap gezet in het verbeteren van de besturing en de beheersing van de organisatie van de gemeente Hengelo. Risico’s “overkomen” de gemeente niet, maar zijn het resultaat van gewilde en bewuste (politieke) keuzes. De verdienste van goed risicomanagement is, dat het besluitvorming proces transparant wordt gemaakt, en aan de burgers van de gemeente Hengelo is uit te leggen. Tevens wordt het belang van een deugdelijk normenkader duidelijk voor het goed functioneren van de besturing en beheersing.
2.3.5 Interne Controle (IC) De activiteiten op het gebied van risicomanagement worden sinds 2004 systematisch aangepakt. Alle risico’s en beheersmaatregelen worden beheerd in een centrale database (Naris) welke minimaal 2 keer per jaar geactualiseerd wordt door middel van interviews met de afdelinghoofden en de projectleiders van majeure projecten. Daarnaast ontplooit de organisatie van de gemeente Hengelo een breed scala aan activiteiten om de risico’s te beheersen. De gemeente Hengelo doet, al dan niet bewust, al heel veel aan risicobeheersing. Risico’s worden overgedragen, verzekerd, uitbesteed of zelf genomen en beheerst door maatregelen van interne controle. Vanwege het toenemende belang van informatiebeveiliging zal het Interne Controle Plan zich de komende jaren vooral daarop richten.
12/36
2.3.6 Bruto en netto risico Van belang is het onderscheid tussen bruto risico en netto risico. Bruto risico, ook wel inherent risico genaamd, is eigen aan de bedrijfstak of de markt waarin de organisatie actief is. Netto risico, is het risico dat resteert nadat er effectieve maatregelen zijn getroffen om de risico’s zoveel mogelijk te beperken. Het beleid van paragraaf weerstandsvermogen bij de gemeente Hengelo is gebaseerd op de niet kwantificeerbare risico’s met een groot belang in het netto risicoprofiel. Voor kwantificeerbare risico’s wordt een voorziening of bestemmingsreserve gevormd. Bijgaand een dia uit de laatste IBR presentatie die de verbanden zichtbaar maakt.
13/36
2.4 Risicomanagement proces Risicomanagement is niet het minimaliseren van alle risico’s, want dat elimineert de opbrengst. Risicomanagement is geen nieuwe trend of een nieuwe hype, maar vormt de brug tussen activiteiten en zonder al te veel verrassingen halen van doelstellingen. Een definitie van risicomanagement is: Risicomanagement: ‘Het nemen van beslissingen die gericht zijn op het voorkomen of minimaliseren van de nadelige effecten die het optreden van risico's met zich mee kunnen brengen.’
Risicomanagement is een cyclisch proces dat bestaat uit de volgende stappen: 1) 2) 3) 4) 5) 6)
identificatie van risico’s analyse van risico’s beoordeling van risico’s maatregelen ontwerpen maatregelen implementeren evalueren en rapporteren
Deze stappen worden minimaal tweemaal per jaar bij de begroting en de jaarrekening doorlopen.
Risico-identificatie Evaluatie & rapportage
Risicoanalyse
Maatregelen implementeren
Risicobeoordeling Maatregelen ontwerpen
14/36
2.4.1 Risico identificatie en CSI Organisaties (helpen) voorbereiden op het onverwachte is een management uitdaging. Inzicht in de risico’s die de gemeente Hengelo loopt, begint bij het risicobewustzijn van de medewerkers in de organisatie. Het is een bottom – up proces. Als de medewerkers risicobewust zijn in hun dagelijkse werkzaamheden, zal het inzicht in de risico’s toenemen. Echter, de interpretatie van wat als risico dient te worden meegenomen is persoonsafhankelijk. Dit moet zoveel mogelijk voorkomen worden door een eenduidig risicomanagementbeleid dat in de hele organisatie uitgedragen wordt Het CSI instrument maakt daarom onderdeel uit van het cursusaanbod van Hengelo Academie. CSI staat niet voor Crime Scene Investigation, maar voor Crisis Situatie Inventarisatie. Het instrument is in nauwe samenwerking met de Brandweer ontwikkeld. Deze organisatie heeft als geen ander ervaring opgedaan met wat medewerkers in crisis situaties ondergaan en waardoor risicobeheersing in de praktijk in de knel komt. Het CSI instrument is ontwikkeld voor situaties waar de traditionele P&C cyclus als beheersingsinstrument, wegens de ingebouwde traagheid, te kort schiet. CSI is bedoeld om de organisatie beter te leren omgaan met de dynamische risico’s. Kenmerkend voor een echte crisis is dat de situatie razendsnel escaleert en dat de medewerker in de hitte van de strijd te veel met zichzelf bezig is en daardoor vergeet om de organisatie op te schalen naar het niveau waar de situatie werkelijk om vraagt. Vertaald naar beleidsprocessen: de (beleid) ambtenaar ziet wel een probleem maar denkt het nog wel op eigen houtje zonder medewerking van anderen te kunnen oplossen en vergeet daardoor de politiek – bestuurlijke dimensies van de situatie en zet daarmee, zonder het zelf te beseffen, het eigen primair verantwoordelijke bestuur op afstand. De meer significante uitkomsten van dit proces halen doorgaans de pers. Dilemmatraining kan helpen op de momenten dat de integriteit van medewerkers op de proef wordt gesteld.
2.4.2 Risico analyse Om risico’s te kwantificeren dienen zowel de kans als het gevolg te worden bepaald. Daartoe wordt gebruik gemaakt van referentiebeelden om te bepalen in welke klasse een risico zich bevindt. Alle afdelinghoofden en alle projectleiders worden voor dat doel twee maal per jaar geïnterviewd. De referentiebeelden zijn gekoppeld aan kanspercentages. Bijvoorbeeld als een risico zich eenmaal in de tien jaar voordoet is de kans op optreden 10%. Als een risico zich eenmaal per jaar kan voordoet wordt de kans vastgesteld op 90% (bij een kans van 100% was het immers geen risico meer). Op basis van deze kansverdeling wordt in een risicosimulatie gerekend. Ten behoeve van de risicosimulatie (zie berekening weerstandsvermogen) kunnen de kanspercentages ook handmatig worden verfijnd tot getallen variërend tussen 0,1% en 99,9%. Voor de beoordeling van de kans hanteren we 5 klassen met de volgende referentiebeelden Klasse 1 2 3 4 5
Referentiebeelden < of 1 keer per 10 jaar 1 keer per 5-10 jaar 1 keer per 2-5 jaar 1 keer per 1-2 jaar 1 keer per jaar of >
Kwantitatief (10%) (30%) (50%) (70%) (90%)
Tijdgevolgen worden alleen bij de grondexploitaties meegewogen. Vertraging betekent dat opbrengsten later gerealiseerd worden en de rentekosten toenemen.
15/36
De afdeling Grondzaken gebruikt de onderstaande klassenindeling. Klasse 0. 1 2 3 4 5
Referentiebeelden/bandbreedte Geen tijdgevolgen 0 - 1 weken 1 - 4 weken 4 - 8 weken 8 - 26 weken > 26 weken
Voor geldgevolgen hanteren we 5 klassen met de volgende klassenindeling Klasse 0 1 2 3 4 5
Referentiebeelden/bandbreedte Geen geldgevolgen x < € 25.000 € 25.000 < x > € 100.000 € 100.000 < x > € 500.000 € 500.000 < x > € 1.000.000 x > € 1.000.000
Indien het risico in klasse 5 valt (en dus groter is dan € 1.000.000), dient voor dat risico ook het maximale gevolg in euro’s aan te worden gegeven. Vooral bij grote projecten doet deze situatie zich voor en is het relevant te weten hoeveel meer dan € 1.000.000 het risico kan zijn.
2.4.3 Risico beoordeling Deze processtap voorziet in het evalueren van de eerste twee processtappen, de identificatie en de analyse, en in het vooruitkijken naar de volgende fase in de cyclus, de te nemen beheersmaatregelen. In de evaluatie worden beoordeeld: - de kwaliteit van de risicodefinitie: worden alle drie elementen geraakt? - de inschatting van kansen en gevolgen: zijn deze realistisch te noemen? - de volledigheid van het risicoprofiel: zijn er geen risico’s over het hoofd gezien? - de uniformiteit van het risicoprofiel: bevat de database geen doublures? Doublures van risico’s ontstaan vooral bij de middelen functies, want iedere afdeling heeft te maken met personeel, facilitaire zaken, ICT middelen en financiën. Bij de inrichting van de database is daarom gekozen voor een oplossing waarin alle personeelsrisico’s, zoals bijvoorbeeld het risico van een hoog ziekteverzuim, aan de afdeling Personeel Organisatie zijn gekoppeld. Dit is arbitrair maar voor de beoordeling van de bedrijfsvoering risico’s maakt het niet uit of de risico’s aan de ene of aan de andere afdeling zijn gekoppeld. Bovendien zullen de te nemen beheersmaatregelen meestal vanuit de betreffende middelen functies gecoördineerd worden. Voor de beoordeling van welke beheersing maatregelen voor de organisatie van belang zijn moet eerst gekeken worden naar het totale risicoprofiel van de gemeente. De gemeentelijk risico database bevat meer dan 300 risico’s en beheersmaatregelen. De kans dat al deze risico’s tegelijk optreden en de weerstandscapaciteit aanspreken is nihil te noemen. Door middel van Monte Carlo simulatie met 90% zekerheidsinterval wordt een meer realistisch beeld verkregen van de benodigde weerstandscapaciteit. Dit betekent dat er dan 10% kans is dat de gemeente over onvoldoende middelen beschikt om de risico’s af te kunnen dekken. Daarna kan de management aandacht gericht worden op de belangrijkste risico’s.
16/36
Dit is een voorbeeld uit de meest recente IBR presentatie van een zogenaamde “Heatmap”. Rechtsboven in het kwadrant bevinden zich de belangrijkste risico’s. De functie van de Heatmap is te voorkomen dat de management aandacht versnippert of zich richt op relatief onbelangrijke risico’s. De beheertaak is het bewaken van de actualiteit van de database. De managementtaak is zorgen voor focus op de belangrijkste risico’s. 2.4.4 Maatregelen ontwerpen Nadat het risicoprofiel is beoordeeld komt de vraag hoe de risico’s het best beheerst kunnen worden. Hiervoor worden een divers aantal technieken onderscheiden die vallen te rangschikken onder 2 noemers: risicocontrol en risicofinanciering. Ieder beleidsveld vraagt om maatwerk, maar er is wel een algemene beleidslijn te onderkennen. Risico ’s met een hoog geldgevolg moeten in principe verzekerd zijn. Afhankelijk van het soort verzekeringsproduct is er dan de keuze voor een hoog eigen risico of een laag eigen risico. Marktomstandigheden zijn meestal bepalend voor de keuze. Risico’s met een hoge kansfrequentie moeten anders worden aangepakt. De organisatie heeft er regelmatig last van. Management aandacht voor goed werkende beheersmaatregelen is dan dringend gewenst. Dit verhoogt de effectiviteit en de efficiency.
17/36
Voor een effectieve aanpak van de risico’s wordt meestal gekozen voor een combinatie van risicocontrole en risicofinanciering technieken. 2.4.5 Maatregelen implementeren Risicomanagement gaat primair over de vraag wat een organisatie kan doen nog voor dat risico’s zich manifesteren. De implementatie van de noodzakelijke maatregelen is in onze organisatie de verantwoordelijkheid van de integrale manager of projectleider. Van managers en projectleiders wordt een uiterste inspanningsverplichting verwacht om risico’s effectief te managen, door maatregelen te treffen ter beperking van de gesignaleerde risico’s. Risico’s en beheersmaatregelen worden niet zonder meer in de paragraaf weerstandsvermogen opgenomen. Pas nadat alle mogelijkheden tot risicobeheersing op afdeling- en projectniveau zijn onderzocht, kwalificeert een risico zich voor opname in de paragraaf weerstandsvermogen. Dit om te voorkomen dat er risico’s “over de schutting” worden geworpen. 2.4.6 Evalueren en rapporteren over risico’s In december 2007 is aan de raadscommissie bestuur de vraag voorgelegd wanneer zij zich voldoende geïnformeerd weet. Desgevraagd stelde de raadscommissie dat zij: - bij begroting, berap en jaarverslag zicht wil hebben op 60% van het totale risicoprofiel; - een toelichting wil bij de belangrijkste veranderingen in het risicoprofiel; - informatie wil van het college van B&W over belangrijke risico’s, met risicoscores groter dan 16 Anno 2012 is door de opeenvolgende bezuinigingen alle lucht uit de begroting verdwenen. Een onbeheerst risico dat manifest wordt, betekent daarom bijna automatisch een extra bezuinigingtaakstelling. Dat gegeven alleen al dwingt het management tot “Scherp aan de wind varen “ en permanente aandacht voor: de actieve informatieplicht over de majeure risico’s naar het bestuur de effectieve werking van interne beheersmaatregelen de verbijzonderde Interne Controle rapportages daarover van Internal Audit de risicoparagrafen in de tussentijdse rapportages de bevindingen van de externe accountant over de processen in de bedrijfsvoering monitor, en de voorstellen tot procesverbetering De risicoscore wordt bepaald door de bepaalde klassen van kans en gevolg te vermenigvuldigen volgens onderstaande formule. Risicoscore = kans x geldgevolg De maximale risicoscore bedraagt 25.
18/36
Op basis van de relatieve waardering kan ook worden bepaald wie verantwoordelijk is voor een risico. Het zou immers vreemd zijn indien een afdelingshoofd met een tekenbevoegdheid van € 20.000 wel mag beslissen over een risico dat de organisatie miljoenen kan kosten. In de figuur hiernaast wordt aangegeven hoe op basis van de risicoscore de verantwoordelijkheden en bevoegdheden Directeur ten aanzien van risico’s binnen de Risicoorganisatie kunnen worden verdeeld score 16
Binnen de gemeente kunnen beleidsmatig keuzes worden gemaakt door vast te leggen tot welke risicoscore afdelingshoofden en sectormanagers verantwoordelijk en rapportage plichtig zijn. Wij stellen voor om in het kader van de actieve informatie plicht de grenzen voor ambtelijk rapporteren bij respectievelijk 7 en 16 te leggen. Het regime bij bestuurlijke initiatiefstukken is, dat met een risicoscore boven de 7 volstaan kan worden met behandeling door het college van B&W. Bestuurlijke initiatiefstukken met een risicoscore boven de 16 worden altijd geagendeerd voor behandeling door de Raad.
Sector
7
Afdeling
0
19/36
Hoofdstuk 3: Ontwikkelingen 3.1 Terugblik: De periode 2008-2012 3.1.1. Beleidsevaluatie Er is de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in de ontwikkeling van risicomanagement. Onder andere door voorlichting aan: medewerkers via cursussen in Hengelo Academie verband management via bijeenkomsten in ’t Beukert raadscommissies via IBR’s; Anno 2012 kan worden vastgesteld dat: de totaal benodigde weerstandscapaciteit met inbegrip van de grondexploitatierisico’s gedaald van € 37 mln. in 2008 tot € 29 mln. in 2012; het aantal geïdentificeerde risico’s is gedaald van 346 in 2008 tot 320 in 2012; het aantal getroffen maatregelen is gestegen van 298 in 2008 tot 328 in 2012; in alle jaren een door de Provincie getoetste sluitende meerjarenbegroting tot stand is gebracht; in alle jaren een goedkeurende accountantverklaring bij de jaarrekening is verkregen; in alle jaren de bestuurlijke ambities onverminderd hoog zijn geweest dat desondanks in geen enkel jaar de ratio van het weerstandsvermogen lager is geweest dan de vastgestelde normatieve ondergrens van 1.0 dat weliswaar de hoogte van de algemene reserve is gedaald van € 13.3 mln. in 2008 naar een dieptepunt van € 6.4 mln. in 2010, maar dat deze constatering geleid heeft tot een stijging naar € 7.4 mln. in 2012 en het raadsbesluit om de gewenste hoogte van de algemene reserve op termijn te bepalen op 50% van de benodigde weerstandscapaciteit (indicatie € 15 mln.); dat in alle jaren de bij het grondbedrijf beheerde complexen in voldoende mate en à tempo zijn afgewaardeerd door middel van voorzieningen waardoor versnelde afschrijvingen ten laste van de algemene dienst, in tegenstelling tot veel andere gemeenten, bij de gemeente Hengelo tot dusver achterwege konden blijven. 3.1.2 Kredietcrisis De periode 2008 – 2012 is ook de periode waarin ongebreidelde kredietverlening uiteindelijk resulteerde in een wereldwijde balanscrisis met reputatieschade op alle maatschappelijke niveaus. Alom gerespecteerde instituties bleken niet meer aan hun verplichtingen te kunnen voldoen. En ook in Nederland moesten een aantal systeembanken door ingrijpen van de staat van de ondergang worden gered. De toezichthoudende instanties bleken onvoldoende zicht te hebben op de inherente financiële systeemrisico’s. En risicomanagement bleek in de praktijk geen enkele garantie te kunnen geven voor de vaststelling van de robuustheid en duurzaamheid van vitale systemen. Ook bij de gemeente Hengelo heeft de balanscrisis op bestuurlijk niveau geleid tot verscherpte aandacht voor de verhouding tussen vreemd en eigen vermogen. De in het najaar van 2011 uitgevoerde stresstesten gaven een duidelijke indicatie: “Het eigen vermogen van de gemeente Hengelo en dan vooral de hoogte van de algemene reserve bevindt zich structureel op een te laag niveau”. 3.1.3 Psychologie Ook risicomanagement is mensenwerk. Vanuit de gedragswetenschappelijke hoek worden een aantal argumenten naar voren gebracht waarom mensen van nature helemaal niet geëquipeerd zijn voor goed risicomanagement.
20/36
Om de hierna genoemde redenen is risicomanagement zelf een risicofactor. 1) De meesten van ons kunnen nog wel tot 10 tellen maar grote getallen gaan al snel het bevattingsvermogen te boven 2) Onbekende risico’s in kaart brengen is een illusie en een goede kwantitatieve inschatting maken van kansen en gevolgen is veelal niet goed mogelijk 3) De korte termijn overheerst, waardoor de lange termijn continuïteit er in de besluitvorming nog wel eens bij inschiet 4) Vooroordelen en eerdere ervaringen van mensen staan vaak een goede en afgewogen besluitvorming in de weg 5) De meesten van ons hechten aan een goede sfeer en willen graag bij een groep horen en om dan in te gaan tegen heersende groepsopvattingen vraagt veel persoonlijke moed. 6) De cultuur van elkaar aanspreken is op papier gemakkelijk neer te schrijven, maar de praktijk is weerbarstig: cultuurveranderingtrajecten zijn niet de gemakkelijkste management opgaven.
3.2 Vooruitblik: de periode 2013 – 2017 3.2.1 Algemeen Alle hierna genoemde invloeden gaan gemeenten confronteren met geheel nieuwe mogelijkheden, risico’s en verantwoordingvraagstukken. Kansen benutten en risico’s beheersen vraagt om een proactieve houding en externe oriëntatie. Ondernemerskwaliteiten worden belangrijk.De belangrijke trends en ontwikkelingen spelen zich buiten de grenzen van de eigen organisatie af, maar zijn wel mede bepalend voor de investeringen innovatieagenda van de gemeente. 3.2.2 Eisen aan productiviteit Het moet slagvaardiger, sneller, efficiënter en vooral goedkoper. Als “meer doen van hetzelfde” niet langer volstaat, wordt innoveren belangrijk. Dat kan betekenen dat de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten aan de orde is, maar ook taken afstoten is een mogelijkheid. 3.2.3 Eisen aan risicomanagement Het is een realiteit dat mensen irrationeel handelen, verkeerde besluiten nemen, A zeggen om vervolgens B te doen en niet altijd van plan zijn om daarover de discussie aan te gaan. Dit gegeven is geen aanleiding om dan maar niets aan risicomanagement te doen, maar om eisen te stellen aan de inrichting en monitoring van control systemen en besluitvorming procedures.
21/36
3.2.4 Toenemende invloed van Europa Deze speelt niet alleen een rol bij het Europroof zijn van verordeningen, regelgeving en besluiten maar ook bij de mogelijkheden tot Europese subsidieverwerving. Daarmee kan gewacht worden tot er zich een nijpend begrotingsprobleem aandient. Maar investeren in het goed onderhouden van relaties in Brussel kan de moeite lonen. In het recent verschenen rapport “Nederland en het Europees Parlement, Investeren in nieuwe verhoudingen”, concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (ALV), dat Nederland het Europees Parlement moet gaan beschouwen als een potentiële partner. Daardoor kan Nederland meer invloed uitoefenen op de Europese besluitvorming. Bijvoorbeeld op het moment dat een Wet Houdbare Overheid Financiën (HOF) wordt vormgegeven. Om die reden wordt in het kader van de nieuwe Nota subsidiebeleid voorgesteld de borging van rechtmatigheid (zowel ten aanzien van staatssteunaspecten als ten aanzien van aanbestedingsaspecten) bij de besteding van te verwerven subsidie neergelegd bij de afdeling P&S die op dit punt samenwerking zoekt met Stafondersteuning (onderdeel juridische zaken). 3.2.5 Toenemende invloed van E- democracy en inzet van social media Deze ontwikkeling biedt unieke kansen maar ook unieke bedreigingen. Cybercrime is een realiteit. Het is te verwachten dat deze ontwikkeling extra eisen gaat stellen aan thema’s als informatie- en databeveiliging. Het ministerie van BZK werkt aan centrale richtlijnen. De inzet van social media leidt tevens tot anders werken, ander informatiebeleid, nieuwe wijzen van aansturing, en andere bedrijfsvoering risico’s.
3.2.6 Voortgaande decentralisatie van Rijkstaken Gemeenten worden in toenemende mate verantwoordelijk voor complexe vraagstukken als de Jeugdzorg waarop tegelijkertijd efficiency kortingen worden ingeboekt. Gemeenten worden geacht in staat te zijn tot: “betere allocatieve doelmatigheid” als het gaat om de omvang en inrichting van sociale vangnetten. Daarbij dient de gemeente zich vooraf ter dege te vergewissen van mogelijkheden en onmogelijkheden, bestuurlijke/maatschappelijke verantwoordelijkheden en bijbehorende instrumenten in relatie tot beoogde doelstellingen. Het is te verwachten dat dit geheel nieuwe eisen gaat stellen aan het vermogen tot verdelen, vertrouwen en verantwoorden. In ketensamenwerking is permanente aandacht nodig om de rollen van opdrachtgeverschap en eigenaarschap gescheiden en zuiver te houden. 3.2.7 Toenemende invloed van Regionalisering De tegenhanger van globalisering is dat mensen toch gaan verlangen om ergens bij te horen. Het is te verwachten dat de regiovorming doorzet en dat op termijn de huidige 14 Twentse gemeenten opgaan in een groter samenwerkingsverband en dat de noodzakelijke investeringen in de bedrijfsvoering alleen nog op regionale schaal te financieren zijn. De samenwerkingsvorm zal naar verwachting “a coalition of the willing” zijn, want hiërarchie is zwaar uit de mode, horizontaal organiseren is “hot” en netwerken is “cool”. 3.2.8 Toenemende invloed van alternatieve verdienmodellen en financieringsvormen In aansluiting op het voorgaande: Ook de Raad voor de Financiële Verhoudingen (RFV) spreekt zich in 2011 in het rapport “Verdelen, Vertrouwen en Verantwoorden” uit voor het netwerkperspectief. Met name genoemde alternatieve verdienmodellen zijn: crowdfunding, nieuwe corporaties, parallelle systemen/complementaire economie / munteenheden, revolving funds en fondsen voor sociaal ondernemers. (zie bijlage VI voor verklaring van de gebruikte termen). Het doel achter al deze verdienmodellen is het voldoende op peil houden van de economische bedrijvigheid in een krimpende economie, nu de traditionele kredietverleninglijnen voor een toenemend aantal burgers en bedrijven op slot zitten. Van gemeenten wordt een nieuwe actieve rol verwacht: “ruimte scheppen voor experimenten zonder zich afzijdig te houden”. 3.2.9 Toenemende behoefte aan andere vormen van Governance en Toezicht Het maatschappelijke speelveld is dusdanig in beweging dat het traditionele uitzetten van onderzoek en audit opdrachten niet langer volstaat. Het vraagt een eigen inspanning van gemeenten om de ontwikkelingen te volgen door het gesprek aan te gaan met initiatiefnemers en
22/36
betrokkenen. Daarnaast vraagt het om durf van bestuurders om de energie die normaliter in de uitwerking van een traditionele bezuinigingsopdracht gaat zitten, te durven investeren in een door de gemeente aangevoerd crowdfunding initiatief om een culturele instelling te behouden. Van gemeenten in de toezichthoudende rol wordt enerzijds gevraagd om actief mee te doen in experimenten onder toezicht, en de daarmee samenhangende risico’s te leren verdragen, en om pas over te gaan tot opstellen van codes en regelgeving als dat echt zinnig en noodzakelijk is. Anno 2012 heeft de traditionele Risico – Regel – Reflex (RRR) beperkte toegevoegde waarde. De (voorlopige) verwachtingen zijn dat: 1) de verplichte paragraaf Verbonden Partijen zich op termijn een centrale plaats gaat verwerven in begroting en jaarrekening (een beleidsnota op dit punt is in voorbereiding en de verwachting is dat deze op korte termijn in procedure komt) 2) de verplichte paragraaf weerstandsvermogen zich op termijn gaat ontwikkelen tot de centrale verzamelplaats van innovatieve projecten waar kansen en risico’s op gefundeerde wijze in begroting en jaarrekening tegen elkaar worden afgewogen 3) de verplichte paragraaf Financiering zich op termijn in begroting en jaarrekening gaat uitstrekken tot alternatieve verdienmodellen en financieringsvormen 4) De rol van toezichthouder behoeft geleerd te worden: met terughoudendheid toezien op juiste uitvoering van afspraken betekent meer oog hebben voor het gemeentelijk belang en minder voor de organisatie die het moet doen
23/36
3.3 Ambities 3.3.1 Gewenst niveau van volwassenheid De organisatie heeft risicomanagement volledig geïmplementeerd en de organisatie kan zelfstandig interne beheersingsmaatregelen treffen. Dit geldt voor de reguliere processen zoals bijvoorbeeld inkopen en aanbesteden, maar ook voor projecten, subsidietrajecten en specialismen als de uitvoering van het convenant Horizontaal Toezicht met de Belastingdienst. De status van de interne beheersingsmaatregelen kan omschreven worden als volwassen: er is sprake van gestandaardiseerde beheersactiviteiten met periodieke toetsing waarbij intern en extern wordt gerapporteerd. De Internal Audit functie spreekt een formeel oordeel uit (Assurance) over de kwaliteit van het risicomanagement systeem en de effectiviteit van de interne beheersingsmaatregelen. De externe accountant kan bij de jaarrekening controle volledig op de kwaliteit van de interne beheersingsmaatregelen steunen. 3.3.2 Beheersing van statische en van dynamische risico’s Risicomanagement dat zich beperkt tot de verlieslatende gebeurtenissen, de zogenaamde statische risico’s, heeft beperkte toegevoegde waarde. Dan gaat het om vragen als wat te doen bij wateroverlast, brand, diefstal, omwaaiende bomen, crashende computers, ongewenste intimiteiten, ruzie, bedreiging van medewerkers, opvallend declaratiegedrag, etc. etc. Dit type risico’s is via de traditionele P&C cyclus goed te managen. Risicomanagement gaat op 3 verschillende manieren met dit type risico’s om namelijk: zelf dragen/accepteren; verminderen/beperken; vermijden/afstoten; Dynamisch risicomanagement dat zowel risico’s wil beheersen als kansen wil benutten, vraagt qua organisatie meer van bestuur en management maar levert dan ook extra toegevoegde waarde. Op bestuurlijk -
niveau gaat het dan om richtinggevende vragen als: wat voor soort gemeente/organisatie willen wij zijn en wat hebben we er voor over; waar willen we risico lopen omdat dat bij onze maatschappelijke functie hoort; welke veiligheidsmarges en grenzen willen we daarbij in acht nemen; welke beheersmaatregelen zijn essentieel om de gemeente op koers te houden?
Kenmerkend voor dynamische risico’s is het explosieve karakter. Een typisch voorbeeld is het risico van een aanval door hackers op de gemeentelijke website. Het is van groot belang dat de organisatie dan alert en adequaat reageert. Dat vraagt om tijdige investeringen in preventieve beheersmaatregelen 3.3.3 Verbeteren prognosekracht in tussentijdse rapportages Verbetering van de prognosekracht leidt tot versterking van het vermogen van het management om de organisatie goed op koers te houden, maar het vraagt: 1) Diepgaande integratie met de organisatiedoelstellingen. Het risico is dat de organisatiedoelstellingen niet altijd duidelijk en helder geformuleerd worden, waardoor de verwarring toeslaat, belanghebbende derden daar handig gebruik van maken, en de eigen strategische agenda niet goed uit de verf komt. 2) De juiste volgorde van de 3 W – vragen: wat willen we bereiken, wat moeten we daarvoor doen en wat mag dat kosten. Het risico is dat het budget denken domineert waardoor de vraag “hoeveel geld hebben we” centraal komt te staan en de doelstelling achter de horizon verdwijnt. 3) Actief relatiemanagement, zodat belanghebbenden tijdig en eerlijk geïnformeerd kunnen worden over de mate waarin doelstellingen naar verwachting zullen worden bereikt. Het risico is dat er helemaal geen prioriteiten worden gesteld, waardoor uiteindelijk geen enkele afspraak meer wordt nagekomen, de organisatie achter de feiten aan gaat lopen en daardoor reactief in plaats van pro-actief gaat reageren.
24/36
Hoofdstuk 4: De paragraaf weerstandsvermogen
4.1 Wanneer rapporteren over risico’s? De actieve informatieplicht verplicht het college van B&W en de burgemeester om open te handelen. Het college van B&W en de burgemeester dienen alle informatie te verschaffen die de Raad voor de uitvoering van zijn taken nodig heeft. Dit betekent dat zij een afweging moeten maken wat voor de Raad interessante en noodzakelijke informatie is. Het al genoemde CSI instrument kan de meningsvorming helpen ondersteunen. Gesignaleerde risico’s met risicoscores van 16 en hoger moeten door het management ogenblikkelijk ter kennis van het College van B&W worden gebracht, ook als de portefeuillehouder daar niet expliciet om vraagt.
4.2 Periodiek rapporteren in de P&C Cyclus In de P&C cyclus worden de risico’s periodiek onder de aandacht gebracht in de beleidsbegroting, jaarrekening en tussentijdse bestuursrapportages. De top 25 van de risico’s worden altijd separaat toegelicht. In de beleidsbegroting, gaat het om de mogelijke risico’s die het begrotingsbeeld kunnen verstoren. In de bestuursrapportages (beraps) gaat het om de significante afwijkingen ten opzichte van het risicoprofiel in de begroting. In de jaarrekening tenslotte gaat het om de evaluatie en de bijsturing. Dat wil zeggen dat de rapportage de risico’s toelicht die afgelopen jaar manifest zijn geworden en dat gerapporteerd wordt hoe effectief de beheersmaatregelen zijn geweest. In de paragraaf weerstandsvermogen wordt expliciet gerapporteerd over het verschil tussen bruto en netto risico en de consequenties daarvan voor het weerstandsvermogen.
4.3 Periodiek rapporteren bij de Herzieningen Grondexploitaties. De grondexploitaties behoren, zeker in een periode van dalende grondprijzen, tot de meest risicovolle onderdelen van de gemeentelijke huishouding. In de verplichte paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening wordt expliciet gevraagd om te rapporteren over de belangrijkste risico’s. Bij de gemeente Hengelo voorzien ook de jaarlijkse Herzieningen Grondexploitaties van de afdeling Grondzaken in de rapportage over de risico’s van de grondcomplexen. Bij begroting en jaarrekening maken de grondexploitatie risico’s van de gemeente Hengelo onderdeel uit van de rapportage in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen.
4.4 Vertrouwelijke informatie In principe geven deze rapportages een volledig beeld van de risico’s, tenzij de belangen van de gemeente Hengelo door de openbaarheid van deze informatie in het geding komen. Dit zou kunnen spelen bij commercieel gevoelige informatie en financiële indicaties van claims. De negatieve invloed hiervan op de onderhandelingsprocessen tussen de gemeente Hengelo en derden speelt dan een rol. In dergelijke gevallen kan de Raad vertrouwelijk worden geïnformeerd.
4.5 Bestuurlijk normenkader Het weerstandsvermogen wordt bepaald door een relatie te leggen tussen de financieel gekwantificeerde risico’s (de benodigde weerstandscapaciteit) en de middelen die de gemeente beschikbaar heeft om de risico’s financieel af te kunnen dekken (de beschikbare weerstandscapaciteit). De benodigde weerstandscapaciteit kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt de ratio weerstandsvermogen. Beschikbare weerstandscapaciteit Ratio weerstandsvermogen = --------------------------------------Benodigde weerstandscapaciteit Een algemeen aanvaarde normstelling voor de hoogte van het weerstandsvermogen is er niet. Het oordeel over de toereikendheid is afhankelijk van de omvang van de risico’s die de gemeente loopt. De Raad moet zelf de norm aangeven. Daarvoor dient de volgende tabel.
25/36
Waarderingscijfer A B C D E F
Ratio weerstandsvermogen > 2,0 1,4 1,0 0,8 0,6
<x< <x< <x< <x< < 0,6
2,0 1,4 1,0 0,8
Betekenis Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende
De gemeente streeft na om de impact van de risico’s te minimaliseren. Dit betekent dat de gemeente Hengelo een weerstandsvermogen nastreeft dat tenminste voldoende is. Dat betekent een ratio weerstandsvermogen tussen de 1,0 en 1,4 met als waarderingscijfer C. Een ratio weerstandsvermogen van 0,8, waarderingscijfer D, wordt gezien als de ondergrens.
Indien besluitvorming over nieuwe investeringen met substantiële omvang met daaraan verbonden risico’s plaatsvindt, zal dit besluit ook moeten worden getoetst aan het weerstandsvermogen. Te bezien valt of door het nemen van het besluit het weerstandsvermogen niet in de gevaren zone komt. (code D of lager) Bij het betreffende investeringsbesluit zal dan ook een berekening van het weerstandsvermogen worden gevoegd waaruit blijkt wat de benodigde weerstandscapaciteit is inclusief de risico’s van het te nemen besluit. Zoals al is gesteld is de sectormanager verantwoordelijk voor de kwaliteit van de risicoparagraaf bij bestuurlijk initiatief stukken. De Raad moet in staat worden gesteld om een eigen afweging te maken over de toereikendheid van het weerstandsvermogen. Het beleid is om het weerstandsvermogen op een voldoende niveau te houden. Dit voorkomt dat besluiten over individuele investeringen onnodig belemmerd worden.
26/36
4.6 Definitie weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen of waar na het treffen van maatregelen nog restrisico’s overblijven. De figuur op bladzijde 25 illustreert dit. Daarnaast geeft het BBV aan dat alleen risico’s van materiële betekenis in relatie tot de financiële positie hoeven te worden meegenomen. Het gaat er vooral om dat de Raad de robuustheid van de begroting vaststelt. Dit voorkomt dat er een permanente crisissfeer ontstaat.
Weerstandscapaciteit
Risico’s ≠ ≠ ≠ ≠ ≠
Financieel Juridisch Veiligheid Imago/politiek Etc.
≠ ≠ ≠ ≠ ≠ ≠ ≠
Algemene reserve Herbestembare bestemmingsreserves Bezuinigingsmogelijkheden P.M. Stille reserves P.M. Onbenutte belastingcapaciteit P.M. Onbenutte ruimte begroting P.M. Minus: de lasten van 1 jaar financiering tegen omslagrente van algemene en bestemmingreserves
Bruto Beheersmaatregelen
≠ ≠ ≠ ≠
AO/IC Voorzieningen Verzekeringen Positieve risico’s
Netto
WEERSTANDSVERMOGEN
4.7 Relatie tussen risico’s, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen Als het risicoprofiel bekend is kan een relatie worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico’s en de daarbij gewenste weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide wordt in bovenstaande figuur weergegeven. Het weerstandsvermogen is de ratio tussen de weerstandscapaciteit en alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen of waar na het treffen van maatregelen nog restrisico’s overblijven. In Hengelo is het weerstandsvermogen steeds beoordeeld vanuit de confrontatie tussen de kwantificeerbare risico’s en de reservepositie in zijn geheel (algemene reserves en niet beklemde bestemmingsreserves). De laatste tijd ligt de focus vanwege conjuncturele ontwikkelingen meer op de wenselijke hoogte van de algemene reserve als direct beschikbare weerstandscapaciteit (de bufferfunctie van het eigen vermogen). In het nieuwe gemeentelijk bezuinigingskader, vanaf 2013, zal dan ook de versterking van de eigen vermogenspositie een belangrijk aandachtspunt zijn.
27/36
Daarop vooruitlopend zijn in 2012 door de Raad de volgende besluiten vastgesteld. ≠ te bepalen dat de algemene reserve te allen tijde een minimumbedrag zal behelzen van 25 % van het benodigde weerstandsvermogen (indicatie op dit moment € 7,5 miljoen); ≠ tevens te bepalen dat de algemene reserve op termijn toegroeit naar 50 % van het benodigde weerstandsvermogen (indicatie op dit moment is dan € 15 miljoen). Om bestemmingsreserves aan te wenden dient eerst expliciete besluitvorming door de raad plaats te vinden. Mede daardoor ligt het voor de hand om een groter deel, dat direct beschikbaar is, als algemene reserve voorhanden te hebben, in geval zich calamiteiten voordoen. Om het direct beschikbare weerstandsvermogen te vergroten zal de algemene reserve extra moeten worden gevoed. Dit kan door toevoegingen aan de algemene reserve van incidentele meevallers (overschot op de jaarrekening, grote eenmalige extra dividendopbrengsten, etc.). De grondexploitaties maken onderdeel uit van het totale gemeentelijke risicoprofiel. De huidige beleidslijn is dat een streefwaarde wordt gehanteerd voor de algemene reserve grondexploitatie van € 3 miljoen. Op basis van de herziene grondexploitaties per 1-1-2012 wordt deze streefwaarde in 2018 bereikt.
4.8 Incidentele en structurele risico’s Het beleid is om onderscheid te maken tussen incidentele en structurele risico’s. De verwachte impact van risico’s met structurele gevolgen is in principe oneindig. Dit zou moeten betekenen dat het weerstandsvermogen oneindig groot zou moeten zijn. Dit is niet realistisch. Voor de verwachte impact van risico’s met structurele gevolgen geldt daarom dat de gevolgen van deze risico’s voor de periode van maximaal 1 jaar uit het weerstandsvermogen opgevangen kunnen worden. Binnen de reactietijd van een begrotingsjaar moet de impact van risico’s door bijsturingmaatregelen zijn geminimaliseerd of zijn opgevangen in de reguliere exploitatie door middel van begrotingswijzigingen. Risico’s met een structureel karakter bestaan in de praktijk niet. Structurele kostenverhoging leiden altijd tot begrotingsaanpassingen in het meerjarig beleidsplan. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om een materieel sluitende meerjarenbegroting vast te stellen. Definitie beschikbare weerstandscapaciteit De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat bij de gemeente Hengelo uit de volgende componenten: 1. Reserves (algemene- en bestemmingsreserves) 2. Bezuinigingsmogelijkheden 3. Onbenutte belastingcapaciteit 4. Stille reserves 5. Onbenutte ruimte begroting
Ad.1 Reserves Van de reserves vormt de algemene reserve het direct vrij besteedbare deel dat kan worden aangewend ter financiering van opgetreden risico’s. Tot de algemene reserve behoort ook het resultaat na bestemming van het afgelopen boekjaar. Het beleid is om alle reserves waarvan de Raad in geval van nood de bestemming kan wijzigen tot de weerstandscapaciteit te rekenen Dat heeft wel consequenties voor de bestedingsplannen onder deze reserves. Bovendien zijn reserves geen liquide middelen. In geval van nood zijn extra financiële middelen nodig. Deze zullen worden aangetrokken in de vorm van geldleningen. Binnen de periode van 1 jaar moeten tegenover de structurele rentelasten van deze leningen bezuinigingen komen te staan. Ad.2 Bezuiniging-/ombuigingsmogelijkheden. Op iedere begroting blijkt bij nadere beschouwing bezuinigd te kunnen worden. Hiermee kunnen kleine risico’s binnen de bestaande begrotingskaders worden opgevangen. Het beleid is om deze begrotingsruimte P.M. te ramen. Ad.3 Onbenutte belastingcapaciteit De mate waarin van de onbenutte belastingcapaciteit gebruik wordt gemaakt, verschilt van gemeente tot gemeente en is mede afhankelijk van de politieke relevantie van de hoogte van het
28/36
OZB tarief. Ook wordt wel gekeken naar de belastingdruk(tarieven) in omliggende gemeenten en de in verband hiermee maximaal geachte belastingdruk in de eigen gemeente. Tariefsverhogingen van belastingen liggen politiek zeer gevoelig. Het beleid is om de onbenutte belasting capaciteit P.M. te ramen. Ad.4 Stille reserves In werkelijkheid kan de beschikbare weerstandscapaciteit van de gemeente hoger zijn. Onder andere door het aanwezig zijn van stille reserves. Stille reserves ontstaan als de (huidige) waardering van activa tegen marktwaarde hoger is dan de boekwaarde. De omvang van stille reserves wordt direct zichtbaar op het moment van verkoop van de activa. Het beleid is om de waarde van de stille reserves P.M. te ramen De redenen daarvoor zitten in het woord direct en de waardebepaling tegen marktwaarde. Meestal moet eerst de bestemming worden gewijzigd om de meerwaarde te kunnen realiseren. De waardebepaling is een ander probleem. Vaak is de marktwaarde van de activa niet eenduidig vast te stellen, als er al een koper aanwezig is. Ad. 5 Onbenutte ruimte begroting De onbenutte ruimte in de begroting omvat: De stelpost onvoorzien, ter waarde van € 2 per inwoner ter dekking van incidentele uitgaven; De kleine opties nieuw beleid, ter waarde van € 25.000,= ter dekking van de structurele lasten, met een maximum van € 5000,= per voorstel Eventueel het begrotingsaldo. Iedere gemeente heeft gedurende het jaar te maken met uitgaven die onvermijdbaar, onuitstelbaar, en onvoorzienbaar zijn. Deze posten mogen alleen tot de weerstandscapaciteit gerekend worden, indien in de begroting zo veel flexibiliteit is ingebouwd dat deze posten kunnen vrijvallen, zonder dat op andere onderdelen de continuïteit van de gemeentelijke taken in gevaar komt. Het beleid is om de onbenutte ruimte op de begroting P.M. te ramen.
29/36
Hoofdstuk 5: Conclusies en Aanbevelingen 5.1 Conclusies De gemeente Hengelo heeft in de periode 2008 – 2012 een solide financieel beleid gevoerd. Als het gaat om het voldoen aan de wettelijke eisen en het afdekken van de financiële risico’s voldoet het huidige beleid van de gemeente Hengelo. De provincie Overijssel heeft in haar rol als toezichthouder vastgesteld dat het meerjarig begrotingperspectief materieel sluitend is. Afhankelijk van de ambities is er meer mogelijk met het instrument risicomanagement, en de omstandigheden vragen daar ook om. Met het oog op de huidige economische ontwikkelingen is het voorzienbaar dat de gemeente Hengelo in 2013 – 2017 “Scherper aan de wind” moet gaan varen. Goed risicomanagement dwingt het bestuur en het management om vooruit te denken, tijdig de risico’s en de kansen te signaleren en identificeren, de consequenties van besluiten te voorzien, meerdere handelingsperspectieven te ontwikkelen (er is altijd een Plan B), om tijdig bij te sturen, het eigen DNA te bewaken en niet op de automatische piloot te koersen. Het ontwikkelde normenkader voor de gewenste mate van interne beheersing van de hoogte van het weerstandsvermogen kan hierbij ondersteunen, mits er tijdig geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling van een open organisatiecultuur, goede monitoring instrumenten als CSI en goed functionerende communicatielijnen. Risicomanagementbeleid faalt als de risico’s niet kenbaar zijn gemaakt. De Raad stelt zelf de hoogte van het weerstandsvermogen vast bij begroting en jaarrekening, en dient uit dien hoofde tijdig geïnformeerd te worden (actieve informatieplicht) over nieuwe risico’s die dit weerstandsvermogen aantasten. Er is geen wettelijk voorgeschreven norm voor het weerstandsvermogen. De Raad dient zelf beleid te ontwikkelen en een normenkader vast te stellen. Dit geldt voor de beleidsmatige risico’s waar de Raad in haar kaderstellende rol zelf medebepalend is voor de keuzen die worden gemaakt op het moment van besluitvorming. Maar dit geldt ook voor de bedrijfsmatige risico’s waar de Raad in haar controlerende rol moet toezien op de uitvoering van het beleid door het college van B&W. Tijdige informatie over optredende risico’s vraagt om een goede interne organisatie en een cultuur van vertrouwen tussen college van B&W en de Raad. Risicomanagementbeleid faalt ook als de Raad continue het gevoel heeft dat “de echte risico’s” bij haar vandaan worden gehouden. Om die situatie te vermijden is het voorstel is om kaders van het bestaande risicomanagement beleid te continueren. 5.2 Aanbevelingen 1) De Raad voor te stellen om de streefnorm voor voldoende weerstandsvermogen vast te stellen op de ratiowaarden tussen 1,0 en 1,4 met ratiowaarde 0,8 als ondergrens. 2) De Raad voor te stellen in te stemmen met een proces van automatische stabilisatie door eventuele batige saldi van het jaarresultaat verplicht te doteren aan de algemene reserve tot dat de minimaal gewenste streefwaarde van 1,0 bereikt is. 3) De Raad bij begroting en jaarrekening te informeren over tenminste 60% van het totale risicoprofiel van zowel de beleidsvelden, de grote projecten als de grondexploitaties. 4) De Raad bij de Beraps alleen over belangrijke wijzigingen in risicoprofiel te informeren. 5) De Raad tijdig te informeren over optredende risico’s met een score van 16 of hoger. 6) De Raad bij publicatie van risico’s waar gemeentelijke belangen een rol spelen vertrouwelijk te informeren. 7) De Raad te informeren over de volgende uitgangspunten van beleid: - de definitie van risico te beperken tot gebeurtenissen met incidentele gevolgen - de gesignaleerde en geïdentificeerde risicoscores te simuleren met 90% zekerheidsinterval - de benodigde weerstandscapaciteit te baseren op de som van de gesignaleerde en geïdentificeerde netto risicoscores groter dan 7 - de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen als de som van de algemene en bestemmingreserves minus de lasten van 1 jaar financiering van deze reserves tegen het percentage van de omslagrente.
30/36
Bijlage I: Wetteksten van de belangrijkste artikelen en toelichting Artikel 189 lid 3 Gemeentewet De Raad ziet er op toe dat de begroting in evenwicht is. Hiervan kan hij afwijken indien aannemelijk is dat het evenwicht in de begroting in de eerst volgende jaren tot stand kan worden gebracht. Artikel 203 lid 1 Gemeentewet De begroting, bedoeld in artikel 189, van het eerstvolgende begrotingsjaar evenals de daarop betrekking hebbende begrotingswijzigingen, behoeven de goedkeuring van gedeputeerde staten, indien naar hun oordeel de begroting, bedoeld in artikel 189, niet in evenwicht is en blijkens de meerjarenraming, bedoeld in artikel 190, niet aannemelijk is dat in de eerstvolgende jaren een evenwicht tot stand zal worden gebracht. Gedeputeerde staten doen hiervan vóór de aanvang van het begrotingsjaar mededeling aan het gemeentebestuur. Artikel 11 BBV 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat tenminste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico’s; c. het beleid over de weerstandscapaciteit en de risico’s.
Toelichting Artikel 11 BBV De paragraaf weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust de begroting is. Dit is van belang wanneer er zich een financiële tegenvaller voordoet. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Het weerstandsvermogen kan betrekking hebben op het begrotingsjaar zelf (statisch weerstandsvermogen genoemd), het kan ook betrekking hebben op de consequenties voor meerdere begrotingsjaren (dynamisch weerstandsvermogen genoemd) ingeval van een financiële tegenvaller. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de provincie of gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Het gaat om die elementen waar mee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden zoals de algemene reserve, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Onderscheid kan worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn - maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen zijn ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) en hangen vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek - private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en openeinde regelingen. De paragraaf weerstandsvermogen bevat een aanduiding van de weerstandscapaciteit en de risico’s, evenals het beleid over beide. Wat in provincies en gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Provincies en gemeenten dienen de capaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen. Doordat de risico’s die provincies en gemeenten lopen verschillen, is het niet mogelijk een
31/36
algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het is aan de provincies en gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Een voorbeeld van een beleidslijn zou kunnen zijn dat de weerstandscapaciteit binnen 5 jaar wordt verhoogd met een xaantal euro’s.
Toelichting BBV: onderscheid schulden, voorzieningen, niet uit de balans blijkende verplichtingen en de paragraaf weerstandsvermogen. Hieronder is een toelichting opgenomen van de wijze waarop de bovengenoemde posten in de jaarrekening verwerkt dienen te worden. Als het bedrag van een bepaalde verplichting vaststaat, en dus niet onzeker is, dient een schuld in de balans te worden opgenomen en geen voorziening. Voor het treffen van een voorziening geldt dat er per balansdatum sprake moet zijn van het bestaan van een verplichting of het bestaan van een risico op het ontstaan van een verplichting, waarvan de precieze omvang onzeker is, maar wel redelijker wijze te schatten. De beste schatting wordt als voorziening in de balans opgenomen. Als slechts de bandbreedte van een verplichting met voldoende mate van betrouwbaarheid kan worden geraamd, dan wordt de laagste waarde van de bandbreedte als voorziening in de balans opgenomen. In de toelichting op balans moet dan vervolgens worden gemeld in hoeverre tegenvallers denkbaar zijn. Het is niet toegestaan om een voorziening te vormen voor de hoogst denkbare waarde. Als de tijdstippen van geschatte toekomstige uitgaven onzeker zijn, dan kan de contante waarden van de toekomstige uitgaven niet met voldoende mate van betrouwbaarheid worden vastgesteld. In dat geval dient de voorziening niet tegen de contante waarde, maar tegen de nominale waarde in de balans gewaardeerd te worden. Verplichtingen die onvoldoende betrouwbaar geraamd kunnen worden, worden in de toelichting opgenomen als niet op de balans opgenomen verplichting. Zo mogelijk wordt de potentiële omvang van de verplichting aangegeven. In de paragraaf weerstandsvermogen van het jaarverslag behoren alle risico’s aan bod te komen die niet of niet geheel door een voorziening zijn afgedekt. Dan kan het dus gaan om algemene risico’s waarvoor nimmer een voorziening gevormd wordt, of om voorzieningen die niet getroffen zijn omdat er geen voldoende betrouwbare raming beschikbaar is, of om risico’s die mogelijk een getroffen voorziening zullen overstijgen, omdat slechts voor het minimum van de mogelijke bandbreedte een voorziening gevormd mocht worden. Dit zijn dus de posten die onder de rubriek “Niet uit de balans blijkende verplichtingen” in de toelichting vermeldt staan. Uit de toelichting bij de voorziening moet de omvang van het (niet afgedekte) risico blijken. Artikel 169 Gemeentewet: actieve informatieplicht 1. Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de Raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. 2. Zij geven de Raad alle inlichtingen die de Raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft 3. Zij geven de Raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken daarvan in strijd is met het openbare belang 4. Zij geven de Raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g, h, indien de Raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de Raad zijn wensen en bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen brengen. 5. Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 160, eerste lid onder f, geen uitstel kan leiden, geven zij in afwijking van het vierde lid de Raad zo spoedig mogelijk inlichtingen over de uitoefening van deze bevoegdheid en het ter zake genomen besluit
32/36
Artikel 160, lid 1 Gemeentewet Het college is in ieder geval bevoegd: e. tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten f. te besluiten namens de gemeente, het college of de Raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratieve beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de Raad, voor zover het de Raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist. g. ten aanzien van de voorbereiding van de civiele verdediging h. jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen. Artikel 180 Gemeentewet: actieve informatieplicht burgemeester 1. De burgemeester is aan de Raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur 2. Hij geeft de Raad alle inlichten die de Raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft 3. Hij geeft de Raad mondeling of schriftelijk de door een of mee leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbare belang
NB. In de Wet gemeenschappelijke regelingen is een eigen regeling opgenomen en vaak in de afzonderlijke regelingen ook.
33/36
Bijlage II: Crisis Situatie Inventarisatie (CSI) (ten behoeve van de signalering en identificatie van dynamische risico’s)
Casus:
(geef een korte omschrijving van de casus)
Wat brengt dit teweeg? Wat zou jij doen als het in jouw 'achtertuin' gebeurde, zou jij het melden bij de leidinggevende?
Ja
Nee
Maatschappelijke thema's
Ja
Nee
Mogelijk
Politiek / bestuurlijke integriteit
Ja
Nee
Mogelijk
Juridische aspecten / thema's
Ja
Nee
Mogelijk
Ethische vraagstukken
Ja
Nee
Mogelijk
Gezondheid
Ja
Nee
Mogelijk
Financiële aspecten
Ja
Nee
Mogelijk
Openbare orde en veiligheid
Ja
Nee
Mogelijk
Gaat het over een ander onderwerp dat gevoelig ligt?
Ja
Nee
Mogelijk
Gaat het over een ander onderwerp dat landelijk in de belangstelling staat?
Ja
Nee
Mogelijk
Binnenstadondernemers
Ja
Nee
Gaat het om een onderwerp met effecten / gevoeligheden op het gebied van:
Gaat het over een doelgroep, zoals:
Horeca-eigenaren
Ja
Nee
Instellingen (zoals Muziekschool, Metropool, Rabotheater, Innocent)
Ja
Nee
Marktbond
Ja
Nee
Aandachtsgroepen (zoals kinderen, adviesorganen, milieuorganisaties) Overlastgevende groepen (zoals hangjongeren, verslaafden, zwervers)
Ja
Nee
Ja
Nee
Ja
Nee
Parkeren en/of verkeersdruk
Ja
Nee
Mogelijk
Afval
Ja
Nee
Mogelijk
Speelvoorzieningen
Ja
Nee
Mogelijk
Kapvergunningen
Ja
Nee
Mogelijk
Markt
Ja
Nee
Mogelijk
Horeca / Binnenstad
Ja
Nee
Mogelijk
Anders:
Gaat het om een van de volgende onderwerpen:
34/36
Bereikbaarheid
Ja
Nee
Mogelijk
Gezondheid
Ja
Nee
Mogelijk
Overlast (zoals verloedering, sloop, sanering, nieuwbouw, geluid)
Ja
Nee
Mogelijk
Anders:
Ja
Nee
Mogelijk
Is of was er aandacht van de media?
Ja
Nee
Mogelijk
Kunnen de media op de hoogte zijn of komen?
Ja
Nee
Bewonersbrief
Ja
Nee
Sociale media (zoals Twitter, You Tube, Hyves, Facebook)
Ja
Nee
B&W-toelichting
Ja
Nee
Openbaar commissiestuk
Ja
Nee
Openbaar raadstuk
Ja
Nee
Formele of informele contacten met journalist
Ja
Nee
Is de gemeente partij?
Ja
Nee
Is de gemeente verantwoordelijk?
Ja
Nee
Is sturing of regie van de gemeente noodzakelijk?
Ja
Nee
Is de impact regionaal of landelijk?
Ja
Nee
Zo ja, via welke kanalen?
35/36
Bijlage III: Alternatieve verdienmodellen en financieringsvormen Vermaatschappelijking is de naam van de trend waarmee de ontwikkeling wordt aangeduid waarin taken die langjarig als exclusief domein van overheden werden beschouwd, onderwerp worden van particulier initiatief en/of ondernemingzin, al dan niet in co-productie met een overheid. “Vermaatschappelijking impliceert een beperktere financiële rol van overheden en leidt tot innovatieve vormen van financiering en/ of een intensivering van het gebruik van minder bekende verdienmodellen. Daarnaast confronteert deze trend overheden met nieuwe risico’s en verantwoording vraagstukken. Het is van groot belang dat overheden zijn toegerust voor deze nieuwe uitdagingen”. Dit schrijft de Raad voor de Financiële Verhoudingen (RFV) in het onderzoeksrapport “Verdelen, vertrouwen en verantwoorden” van november 2011. Met name genoemde alternatieve verdienmodellen zijn: crowdfunding, nieuwe corporaties, parallelle systemen/complementaire economie / munteenheden, revolving funds en fondsen voor sociaal ondernemers. De relatie tussen nieuwe financieringsvormen en de financiële risico’s die de gemeente loopt, is tot op heden een onontgonnen gebied. Zolang de financiële risico’s niet in beeld zijn bij de gemeente, staat ook de doelmatigheid van de alternatieve verdienmodellen ter discussie. Daarom is een eerste kennismaking met deze modellen opgenomen in deze bijlage. Crowdfunding. Het idee achter crowdfundig is: vele kleintjes maken een grote. Door mensen vanuit een eigen netwerk te benaderen voor een kleine bijdrage kan de financiering van een bepaalde investering worden gerealiseerd. De inzet van social media maakt het mogelijk om in kortere tijd dan voorheen een groot netwerk te realiseren. Ook ontstaan er speciale websites voor de ondersteuning van deze vorm van financiering. Coöperatiemodel. Het idee achter het coöperatiemodel is om door bundeling van krachten bepaalde schaalvoordelen te realiseren zodat investeringen rendabel worden en de risico’s gespreid worden. Dit model wordt in Nederland veel toegepast om bepaalde duurzaamheid doelstellingen te realiseren. Parallelle systemen/munteenheden Het idee achter de parallelle systemen is dat geld zijn oorspronkelijke doel als ruilmiddel volledig voorbij is geschoten en een doel op zichzelf is geworden. Het Financiële Systeem is “losgezongen van de werkelijkheid” heet het, en is daardoor niet langer in staat om op efficiënte wijze in locale noden en wensen te voorzien. Daarom worden nieuwe stelsels ontwikkeld die directe ruil van goederen en diensten mogelijk maken, of alternatieve ruilmiddelen ontwikkeld om binnen het totale netwerk goederen en diensten te ruilen. Soms wordt dit systeem uitgebreid met kredietfaciliteiten. Het bekendste voorbeeld in Nederland is “de Gelre”. Revolving funds Het idee achter het revolving fund is de verstrekking van leningen voor de realisatie van maatschappelijke doelstellingen, zonder dat er op het vermogen van het fonds wordt ingeteerd. Fondsen voor sociaal ondernemers Het idee achter het fonds voor sociaal ondernemers is dat er een grote mate van flexibiliteit is in de voorwaarden waaronder de donaties uit het fonds versterkt worden. Kenmerkend is de maatwerkgedachte en de grote mate van betrokkenheid van de financier bij de begunstigde onderneming. Als de financier een lokale overheid is, verschuift het accent in de rolopvatting van subsidieverstrekking / uitkeringverstrekking naar stimulering en facilitering. Bij de gemeente Hengelo is deze ontwikkeling onder andere zichtbaar in gebouw H164 van het ROZ.
36/36
