SAMENWERKING: KANSEN ZIEN, KANSEN BENUTTEN. Zelfevaluatie-instrument rondom lumpsum en samenwerking

SAMENWERKING: KANSEN ZIEN, KANSEN BENUTTEN Zelfevaluatie-instrument rondom lumpsum en samenwerking

1

Voorwoord 1

Domeinen

Colofon

1.1 1.2 1.3 1.4

Identiteit & Onderwijs Bestuur & Management Personeel Financiën

Dit is een uitgave van de Werkgroep Behoud Zelfstandigheid Kleine Besturen. De uitgave bestaat uit informatieve teksten en een interactieve scan.

2

Gebruiksaanwijzing evaluatie-instrument

2.1

Vragenlijst, organisatieprofiel en advies

3

Achtergrondinformatie samenwerkingsvormen

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

Algemeen Overeenkomst, gentlemens agreement, convenant Franchise Federatie Coöperatie Besturenfusie Gedecentraliseerde besturenfusie Scholenfusie Decentrale scholenfusie

4

Keuze samenwerkingspartner

4.1 4.2

Algemeen Gestructureerde aanpak

De Werkgroep Behoud Zelfstandigheid Kleine Besturen is ingesteld in het kader van de invoering van lump sum-financiering in het primair onderwijs. Het Ministerie van OC&W heeft de totstandkoming van deze publicatie financieel mogelijk gemaakt. De uitgave is gemaakt door M.A.M Verbart MBA (AVS) en Mr J.J.M. van Elderen (VBS).

Den Haag, november 2003.

2

Voorwoord Samenwerking tussen scholen is een actueel thema. Het aantal grootschalige besturen neemt toe. Nog steeds is er in het primair onderwijs echter een zeer groot aantal besturen dat het bevoegd gezag voert over één school (de ‘éénpitters’). Deze besturen en scholen hechten blijkbaar aan hun zelfstandigheid. Dat is vaak goed te verklaren uit de historie van de school waarbij op basis van particulier initiatief juist déze school is opgericht. Met zelfstandigheid, ook voor het één-schools-schoolbestuur, is niets mis! Het is de basis voor het ontstaan en bestaan van veel scholen, zeker in het bijzonder onderwijs. Maar het is wel belangrijk te beseffen dat bestuurlijke zelfstandigheid een keuze is (althans: zou moeten zijn). Wat is zelfstandigheid u waard als die optie wordt afgezet tegen vormen van samenwerking? Wat kan samenwerking u opleveren en wat kost het u? Zijn partners en/of vormen te vinden die samenwerking combineren met behoud van eigenheid op gebieden die essentieel zijn?

In deze uitgave wordt aan de hand van een viertal organisatiedomeinen geïllustreerd welke kansen en bedreigingen het huidige tijdperk biedt. Vervolgens kunt u met behulp van een gedigitaliseerde vragenlijst de kracht van uw organisatie in beeld brengen. Dit digitale model maakt daarna automatisch een bij uw profiel passend advies rond samenwerking aan. Het advies geeft aan hoe urgent samenwerking is en welke vormen voor uw organisatie geschikt zijn.

Samenwerking biedt scholen de mogelijkheid om kansen die bijvoorbeeld lumpsum hen biedt beter te benutten of bedreigingen te pareren. Samenwerking is echter niet synoniem aan fusie en gedwongen schaalvergroting. Een goed beeld van de eigen organisatie stelt scholen in staat om helder te krijgen wanneer en waar samenwerking gewenst is. Een hierbij passend advies kan tevens duidelijk maken dat meer wegen naar Rome leiden. Men kan immers kiezen uit zelfstandig voortbestaan, of uit allerlei, al dan niet vergaande samenwerkingsvormen.

3

Enkele getallen uit ‘PO in cijfers’ (www.MinOCW.nl): (2001) BaO SBO (V)SO

Aantal scholen Gem.schoolgr. 7019 221 361 144 310 155

(2001) Aantal besturen PO: 1 school 953 2 t/m 5 scholen 540 6 t/m 9 scholen 193 10 of meer scholen 228

Aantal éénpitters (besturen met één school): (1997) (2001) 57,9% 50%

(2001) % van de scholen bij: éénpitter 12,5% bestuur met 10 of meer scholen 47%

In de uitgave treft u vervolgens achtergrondinformatie aan over de (juridische) kenmerken van die vormen. Zo komt u bij het verkennen van samenwerking beter beslagen ten ijs. Het samenwerkingsadvies geeft richting aan bewust beleid rond het al dan niet zoeken van samenwerking. Deze uitgave heeft niet de pretentie om met behulp van een vragenlijst de sterkten en zwakten van uw organisatie op een bijna ‘wiskundige’ wijze in beeld te kunnen brengen. Het werken met kwantitatieve normen en ‘objectieve’ kengetallen is bewust gemeden, als was het alleen maar omdat echt objectieve normen ontbreken.

4

Veel belangrijker zijn kwalitatieve normen. Opvattingen daarover worden veelal bepaald door uw eigen mening. Zelfevaluatie staat dan ook bij deze aanpak centraal. De uitkomst van zelfevaluatie geeft richting aan (interne) discussies en maakt een meer gerichte inzet van interne of externe expertise mogelijk. Met deze uitgave wordt dan ook beoogd een gedegen keuze rond (al dan niet) samenwerken te stimuleren, zonder samenwerking vanuit normatieve opvattingen af te willen dwingen.

“De voorkeur geven aan kwaliteit boven kwantiteit. Volmaaktheid wordt niet afgemeten aan de hoeveelheid maar aan de hoedanigheid..” (Leefregel 27 uit het ‘Handorakel’ van Baltasar Gracián, 1647)

Jos van Elderen (VBS) Marcel Verbart (AVS)

5

1 1.1

Domeinen Identiteit en onderwijs

Identiteit verwijst in vele gevallen naar de missie van de school, die wel of niet verbonden is met een bepaalde grondslag. Die grondslag kan gevonden worden in een levensbeschouwelijke overtuiging. Anderen vinden deze in een gedeelde pedagogisch-didactische visie of in een nauwe verwevenheid met een buurt. In alle gevallen is de school er om de gemeenschappelijke missie in daden om te zetten. Men ondersteunt zo de waarden die in de gemeenschap waarmee de school zich verbonden voelt aanwezig zijn. Het handelen heeft een gemeenschappelijke gerichtheid en wint aan betekenis. Door te handelen realiseert men een bepaalde visie, gericht op de vorming van leerlingen en op funderende waarden. Dat aan het behoud van identiteit waarde wordt toegekend zal, gelet op het bovenstaande, niemand verbazen. Identiteit rechtvaardigt als het ware het bestaan van de school en vraagt daarom aandacht en zorg. In optimale omstandigheden is er dan ook sprake van een schoolbestuur dat het verhelderen van de betekenis van het handelen, de grondslag en de funderende waarden voortdurend stimuleert. Een heldere en goed verwoorde identiteit geeft richting bij het maken en uitvoeren van onderwijskundig beleid. Het geeft houvast bij het maken van keuzen, bijvoorbeeld op het gebied van onderwijsinrichting, personeelsbeleid, huisvesting en dergelijke.

“Identiteit is wat onze organisatie drijft. Ze wortelt in onze grondslag, geeft een visie op mensen en beïnvloedt dagelijks ons onderwijskundig handelen..” “We geven het werken aan onze identiteit, het omzetten in daden altijd een plek op onze agenda’s. We organiseren regelmatig bezinningsmomenten. Het praten erover dwingt ons om concreet te worden..” “We zijn ooit gedwongen gaan samenwerken met andere scholen. Op het eerste gezicht leek die samenwerking onze eigenheid te bedreigen. We merken echter dat juist de samenwerking en het praten met de andere scholen ons op een goede manier dwingt om zelf duidelijk te zijn en te blijven. In die zin levert het een bijdrage aan het uitbouwen en behouden van onze identiteit..” “Wij gaan voorlopig nog geen intensief samenwerkingsverband aan. We zijn zuinig op wat we zijn en zijn bang voor het opgaan in een grote geheel, we denken dan iets te gaan verliezen..” 6

Voor het maken van dergelijke keuzen is een zekere vrijheid van handelen noodzakelijk. Men moet zelf kunnen kiezen wanneer het gaat om de inzet van (financiële) middelen. Lumpsumfinanciering geeft een dergelijke vrijheid door ontschotting en het niet langer (of althans zo min mogelijk) oormerken van vergoedingen. Van die vrijheid kan natuurlijk echter alleen worden genoten wanneer de school zelfstandig voldoende financiële bestaanskracht heeft. Kansen rondom identiteit en onderwijs 1. Een bekostigingstelsel zonder schotten en oormerken geeft meer mogelijkheden om middelen meer gericht in te zetten voor het geven van handen en voeten aan identiteit en het uitvoeren van een onderwijskundige visie. De school bepaalt prioriteiten en koppelt aan die prioriteiten de benodigde financiële middelen. 2. De overheid oefent minder beleidsinvloed uit doordat aan een lumpsumfinanciering minder normatieve opvattingen ten grondslag liggen. 3. Een duidelijke prioritering geeft de school een duidelijker gezicht, een beter profilering. 4. Het (moeten) maken van keuzen bevordert ook het praten over identiteit, dwingt tot een zekere helderheid en een regelmatig terugkerende dialoog

“We werken nu met een aantal scholen en een PABO samen om een duaal leertraject te ontwerpen. We willen studenten al vroeg interesseren voor ons gereformeerd primair onderwijs en ze meer handvatten kunnen geven voor het leveren van een actieve bijdrage aan die identiteit..”

“We streven bewust naar een brede school. Als ik naar buiten kijk dan zie ik onze buurt en wens ik handen en voeten te geven aan wat wij kunnen betekenen voor die buurt. Ik wil de buurt door onze school zien paraderen en wil dat ons gebouw dat mogelijk maakt en stimuleert.”

7

Bedreigingen rondom identiteit en onderwijs 1. Wijzingen van een bekostigingsstelsel brengen veel financiële onrust met zich. Scholen gaan dan, terecht of ten onrechte, twijfelen aan de financiële draagkracht en zullen in het ergste geval zich gedwongen voelen om hun zelfstandigheid op te geven. 2. Keuzevrijheid pakt niet altijd goed uit. Het doet de interactie tussen alle betrokkenen (bestuur, leiding, leraren, ouders) toenemen en niet altijd verloopt die interactie even constructief. 3. Gedwongen samenwerking (bijvoorbeeld i.v.m. financiële tekorten) kan de eigen identiteit ernstig aantasten.

8

1.2

Bestuur en management

Het overheidsbeleid is de afgelopen jaren sterk gewijzigd en richt zich met name op deregulering, autonomievergroting, decentralisatie en budgetfinanciering. In feite legt de overheid in toenemende mate de verantwoordelijkheid bij bestuur en management. Aan dat bestuur en management worden dan ook steeds hogere eisen gesteld.

“Er zijn minder regels die bepalen wat je moet vinden. Er kan dus meer Je kunt nu alles zelf bedenken, strategische keuzen maken. Maar goed, soms is dat wat bedreigend.”

Het is dan ook niet vreemd dat de organisatie in het primair onderwijs aan het veranderen is. Men bezint zich als ware opnieuw op de rol van bestuur, schoolleiding en ouders.

“Bestuur en management moeten er voor zorgen dat leraren alle aandacht kunnen geven aan het onderwijs, de leerlingen zelf.”

Meer beleidsvrijheid vanuit de overheid leidt tot de noodzaak van meer beleidsontwikkeling op het school- en bestuursniveau. Die beleidsontwikkeling is alleen mogelijk wanneer er voldoende interne of ingekochte expertise is op beleidsterreinen als onderwijskunde, personeel, financiën en dergelijke. Vervolgens zal men ook nog in staat moeten zijn om het geformuleerde beleid te toetsen aan wat allerlei regels aan mogelijkheden bieden. Alleen dan faciliteert bestuur en management optimaal onderwijs.

“In het tijdperk van het declaratiestelsel kon een zekere passiviteit minder kwaad. Een passieve houding van bestuur en management kan straks schade berokkenen.”

In het straks achter ons liggende declaratietijdperk was een zekere passiviteit bij bestuur en management niet per definitie onmiddellijk schadelijk. De nieuwe situatie vraagt echter om de durf en de kunde om te handelen.

“Door het samenwerkingsverband rond WSNS is de kwaliteit van ons bestuur en het management toegenomen. We hebben geleerd om samen strategisch te denken en verder te kijken dan onze school.”

Men zal knowhow moeten ontwikkelen op een groot aantal terreinen en aan deze kennis door een heldere strategie richting weten te geven. Dat men hierbij ook van anderen kan leren spreekt voor zich.

9

Toch zal het niet altijd gemakkelijk zijn om bestuursleden te vinden die over de gewenste specialistische kennis beschikken. Het is een bekend verschijnsel dat het aantal beschikbare vrijwilligers afneemt en dat steeds minder mensen de tijd of de wil hebben om bestuurlijke kwaliteiten door te ontwikkelen. Het gebrek aan kundige bestuurders vormde in sommige gevallen dan ook een motor achter schaalvergroting.

“De schaalvergroting dwingt als het ware het bestuur om naar de hoofdlijnen te kijken, om wat meer afstand te nemen van de eigen school. Er ontstaat dan een bestuur dat op afstand staat en een management dat verantwoordelijkheid moet nemen.”

In sommige gevallen leverde die schaalvergroting ook nog een ander voordeel op. Want ook de verhouding tussen bestuur en management vraagt om een herziening. Wil een school snel en flexibel kunnen reageren op beleidsvrijheid en de locale situatie, dan is een daadkrachtig en op een heldere verantwoordelijkheid aanspreekbaar management van groot belang. Het kan dan ook geen kwaad om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden opnieuw onder de loep te nemen. Bestuurders van éénpitters zijn vaak vrijwilligers die – vanwege toegenomen complexiteit – behoefte krijgen aan een scheiding tussen bestuurlijke taken en dagelijks management. Velen kiezen er in ieder geval voor om het bestuur wat afstand te laten nemen en de rol te laten vervullen van een toezichthouder. Het management ontwikkelt een strategie, voert deze uit en legt op een vooraf overeengekomen wijze verantwoording af over de behaalde resultaten. Managementovereenkomsten, prestatiecontracten en dergelijke zijn hier welkome hulpmiddelen. Hierbij probeert men tevens om ook de relatie met ouders en personeel waar nodig opnieuw vorm te geven.

10

Een meer professioneel management brengt overigens ook gevaren met zich mee. Er kan al snel een kennisvoorsprong ontstaan bij het management en eigenlijk is dat ook gewenst. Maar als er geen manier gevonden wordt om die toegenomen kennis ook in de organisatie te verankeren, dan dreigt de organisatie steeds afhankelijker te worden van de kennis van enkelen. Een groot aantal organisaties heeft echter duidelijk profijt gehad van een meer professioneel management. De mogelijkheden voor specialisatie, de voordelen van het hebben van een eigen staf, het tijd hebben voor overleg; dit alles wordt gezien als een groot goed. Samenwerking betekent soms ook dat het gemakkelijker wordt om deskundigen van buitenaf aan te trekken om vervolgens hun ervaringen in te brengen in het onderwijs.

“De fusie heeft bij ons wat problemen opgeleverd als het ging om de zeggenschap van ouders. Ze hadden soms het gevoel te ver van hun bed te staan, het ging niet alleen meer om hun eigen school. Wanneer het gaat om de zeggenschap van het personeel hebben we winst geboekt. Door de wat grotere schaal kon men bij de verkiezing kiezen uit meer medewerkers. Dit en het kostengunstiger kunnen inkopen van scholing heeft de kwaliteit van het meedenken vergroot.”

Kansen rondom bestuur en management 1. Ontwikkelingen stimuleren het opnieuw onder de loep nemen van de rol die bestuurders, schoolleiding, leraren en ouders spelen ten behoeve van het primaire proces. Dit verheldert de verhoudingen, geeft meer daadkracht en staat enige specialisatie toe. 2. Het besturen op afstand geeft meer ruimte voor het bewaken van missie en visie omdat het bestuur niet wordt afgeleid door allerlei details. 3. Wat meer afstand tussen management en bestuur dwingt tot het duidelijk maken van de gewenste prestaties en het vastleggen van die prestaties. 4. Enthousiasme voor deelname aan bestuur wordt door verlichting van bestuurstaken vergroot.

11

5. Verder wordt de zeggenschap van ouders gestimuleerd door meer beleidsruimte voor vormgeven van identiteit en onderwijskundige visie. Ook vist men bij het bemensen van de medezeggenschapsorganen uit een grotere vijver en dat komt de kwaliteit van de medezeggenschap ten goede. 6. En ook liggen er kansen om duidelijker dan voorheen aanwezig te zijn bij lokaal overleg en invloed uit te oefenen op politieke agenda en besluiten.

van de beleidsondersteunende voorbeelden en modellen van anderen. Dit kan ten koste gaan van de bruikbaarheid.

Bedreigingen rondom bestuur en management 1. Nieuwe beleidsruimte en verschuivende verantwoordelijkheid kunnen te hoge eisen stellen aan de knowhow van het aanwezige bestuur en/of management en leiden tot hoge belasting van (vrijwillige) bestuursleden en het afhaken van bestuurders en/of managers. 2. Zolang managementtaken nog als neventaken worden ingevuld, bestaat het risico dat deze door tijdgebrek noodgedwongen te weinig aandacht krijgen. Zo loopt men wellicht kansen mis, bijvoorbeeld omdat men door tijdgebrek verzuimt bij lokaal overleg, of ongewild fouten maakt. 3. Bij een te kleine schaal is het soms moeilijk om de medezeggenschap goed te laten functioneren, bijvoorbeeld omdat men voor de bemensing moet ‘vissen in een kleine vijver’. 4. Een grotere beleidsruimte vraagt ook om volwassen systemen voor bewaking en rapportages. Zonder die systemen wordt het toezicht houden of het effect van gekozen maatregelen een onmogelijkheid. Juist de wat kleinere organisatie loopt echter het risico om afhankelijk te zijn

12

“Samenwerken, decentralisatie en beleidstransparantie moeten zorgen dat we wat meer ‘tent’ worden en wat minder ‘vent’. De kwaliteit van de aansturing moet niet meer afhangen van de toevallige aanwezigheid van één of twee sleutel-figuren. Anderen moeten het stokje snel over kunnen nemen en daarop zijn voorbereid.”

1.3

Personeel

Medewerkers zijn het belangrijkste werkkapitaal van een school. Goed personeel maakt goed onderwijs mogelijk. Zeker nu er sprake is van een krappe arbeidsmarkt is het zaak om optimaal gebruik te maken van die medewerkers. En het realiseren en behouden van goed werkgeverschap is daarom ook van groot belang en schept kansen voor een vitale werkgemeenschap. Personeelsleden staan in een constante stroom van veranderingen. Een goed en actief personeelsbeleid kan helpen bij het scheiden van bij- en hoofdzaken en laat zien hoe men medewerkers kan helpen bij verandering en doorgroei. Is de school in staat om medewerkers aantrekkelijke mogelijkheden te bieden voor opleiding en doorstroom? Zijn we sterk genoeg om die mogelijkheden te bekostigen? Hebben we de noodzakelijke vervanging tijdig geregeld zodat de personeelsformatie 13

niet onnodig belast wordt? Vragen die bij het maken van goed personeelsbeleid aan de orde komen. Een dergelijk beleid levert een bijdrage aan het voor medewerkers uitdagend, interessant en aantrekkelijk houden van het onderwijs.Het geeft aan hoe persoonlijke ontwikkelings-mogelijkheden en loopbaanwensen in relatie kunnen worden gebracht met de door de school nagestreefde doelen en houdt de personeelsformatie door een juiste in-, dooren uitstroom fit. Die fitheid is een voorwaarde voor het borgen en uitbouwen van kwaliteit en doet recht aan de belangen van het personeel. Maar dan moet men natuurlijk wel een organisatie hebben die dergelijk beleid kan maken en uitvoeren.

“Tijdens onze vergaderingen blijkt het niet gemakkelijk te zijn om zelf keuzen te maken, het is moeilijk om met onderwijskundige doelen focus te geven aan het personeelsbeleid.” “We denken erover om samen een vervangingspool te vormen. We hebben weinig aan de diensten van een uitzendbureau. We willen mensen voor de klas die bewust kiezen voor scholen als de onze.” “Schaalvergroting maakt het voor ons mogelijk om gemakkelijker te schuiven met mensen en middelen. Het biedt kansen voor functieverrijking en ook specialisatie wordt mogelijk. Specialisatie maakt het mogelijk om je te concentreren op waar het echt om gaat: de klas.”

14

Het werven en selecteren van professionals, een goede loopbaanbegeleiding en het bieden van de juiste arbeidsvoorwaarden vraagt om een zekere expertise, niet in de laatste plaats omdat die activiteiten moeten zijn afgestemd op wat de school en wat de professionals willen. Wat grotere organisaties hebben dan ook een staf die lijnmanagers helpt bij het voeren van personeelsbeleid. Kleinere organisaties zullen het vaak zonder een dergelijke hulp moeten stellen. De groeiende behoefte aan expertise maakt dat vele scholen op zoek zijn naar samenwerking rondom personeelsbeleid of een dergelijke samenwerking reeds heeft vormgegeven. Soms bestaat die samenwerking uit initiatieven die rechtstreeks van invloed zijn op de identiteit of onderwijskundige visie van de school. Of verwacht men van de samenwerking een duidelijke strategische bijdrage. In andere gevallen kiest men duidelijk voor een meer beperkte, instrumentele aanpak. In sommige samenwerkingsvormen gaat het om het gezamenlijk inkopen van scholing op maat of Arbo-diensten, anderen proberen de administratieve ondersteuning samen vorm te geven, richten vervangingspools op of kiezen voor een soort onderlinge herverzekering van risico’s die als school alléén wat moeilijker zijn te dragen.

“Samenwerken maakt het mogelijk om betere arbeidsvoorwaarden te bieden, levert boeiende doorstroomkansen op voor mensen met ambitie, heeft strategische meerwaarde.” “In ons samenwerkingsverband gaat het er om dat we de financiële risico’s van de personeelsformatie verminderen. We dekken gezamenlijk de risico’s van een wat ouder personeelsbestand af en anticiperen zo op lumpsum en de problematiek van de gemiddelde personeelslast (GPL).” “We vinden het prettig om ons aan te sluiten bij het personeelscluster. Het wordt voor ons steeds moeilijker om alle ontwikkelingen rondom personeel bij te houden. We hebben behoefte aan iemand die voor ons alle regeltjes in de gaten houdt. Anders wordt voor ons het risico te groot”

15

In gesprekken met kleine schoolorganisaties valt het woord ‘risico’ opvallend vaak. Men maakt zich duidelijk zorgen over de (financiële) risico’s die de personeelsformatie met zich meebrengt. De aangekondigde wijziging van het bekostigingsstelsel voedt die zorgen, al was het alleen maar omdat men bang is voor een te grote kloof tussen de normgevende gemiddelde personeelslast en de kosten van de eigen formatie. Dit risico is statistisch groter naarmate de schaal kleiner is. De personele bekostiging schiet dan tekort, hetgeen zich kan vertalen in een verschraling van het onderwijsaanbod. Ook ziet men in de komst van het nieuwe stelsel een versnelling van de trend dat risico’s in toenemende mate bij de werkgever worden gelegd en niet (langer) kunnen worden afgewenteld op de overheid.

“Ik maak me zorgen over de overgangsfase. Wat zijn de herverdeeleffecten van het nieuwe stelsel, hoeveel tijd krijgen we en hoe zijn de risico’s van een kleine schoolorganisatie afgedekt? Ik heb daar op dit moment nog te weinig zicht op.”

“Blijft het vervangingsfonds bestaan, dat soort vragen stellen we ons op dit moment.”

Dat er ook op dit moment sowieso risico’s verbonden zijn aan het op kleine schaal werkgever zijn, blijkt wanneer het leerlingenaantal terugloopt. In een grotere organisatie is er wellicht op een van andere scholen in het samenwerkingsverband plaats voor boventallige leerkrachten. Een kleinere school loopt echter meer dan anderen het risico om voor de kosten voor boventalligheid geheel of gedeeltelijk de prijs te betalen.

16

Kansen rondom personeel 1. Ontschotting, niet-oormerking, lumpsum bieden meer mogelijkheden om middelen specifiek in te zetten voor formatieaanpassingen en/of een meer actief personeelsbeleid. 2. Een door een meer gerichte inzet van middelen versterkte identiteit kan de school tot een aantrekkelijke werkgever maken met een duidelijk gezicht. 3. Door creatieve samenwerkingsverbanden, mede mogelijk gemaakt door deregulering, kan men werkgelegenheidsgaranties realiseren en voorkomt men het onnodig uitstromen van waardevolle medewerkers. 4. Er ontstaan meer mogelijkheden voor functiedifferentiatie, inkoop van scholing op maat e.d.. 5. Vervangingspools kunnen een bijdrage leveren aan ongestoord onderwijs ondanks personele krapte. Bedreigingen rondom personeel 1. Een kleinere schoolorganisatie is vanuit oogpunt van werkgelegenheid kwetsbaar en in die zin een minder interessante werkgever. Kandidaten kiezen vaak voor een grotere werkgever waar her- en overplaatsingsmogelijkheden bestaan of wellicht zelfs een werkgelegenheidsgarantie geldt.

17

2. Ook de meer beperkte mogelijkheden die een kleine schoolorganisatie heeft voor op maat gesneden bij- en nascholing, functiedifferentiatie en voor carrière binnen de school kunnen de aantrekkelijkheid als werkgever verkleinen. 3. In financieel opzicht loopt een kleine organisatie relatief gezien een hoog risico wanneer het gaat om zaken als leeftijdsopbouw van de eigen formatie (zowel jong als oud) versus landelijke gemiddeldes, ziekteverzuim en arbeidsconflicten. Voor deze risico’s zullen reserves en voorzieningen gevormd moeten worden die ten koste gaan van de budgettaire mogelijkheden voor een actief personeelsbeleid. 4. Voor een kleinere organisatie is het vormen van een vervangingspool vaak moeilijk te regelen. De wat grotere organisaties kunnen vervangers meer garanties bieden en bij een kleine school loopt men daarom het risico om niet tijdig vervangers te vinden. Dit zet het bestaande personeel onder druk.

18

1.4

Financiën

In het ideale geval beschikt een school over voldoende financiële middelen om haar (onderwijskundige) visie te verwezenlijken en bezit ze de kundigheid om de inzet van die middelen aan te sturen en hierover verantwoording af te leggen. Dat van deze situatie niet altijd sprake is, zal niemand verbazen. De beschikbare middelen zin vrijwel altijd beperkt. Die relatieve schaarste dwingt tot het stellen van prioriteiten, maakt heldere beleidskeuzen noodzakelijk. De schaarste maakt ook dat de besteding van middelen goed in beeld moet worden gebracht zodat er waar nodig tijdig bijgestuurd kan worden. Verder maakt juist de schaarste het niet altijd gemakkelijk om adequaat te reageren op zich onverwachts aandienende financiële tegenvallers. Toch moet een school oppassen om van financieel beheer een doel op zich te maken. Dat financieel beheer echter op dit moment veel aandacht trekt is niet verwonderlijk. Juist kleinere schoolorganisaties realiseren zich dat ze financiële risico’s lopen, en de invoering van een ander bekostigingsstelsel baart menigeen zorgen. Eerlijkheidshalve geven sommigen aan dat het hier niet om nieuwe risico’s gaat. De invoering van lumpsum is voor hen een aanleiding om opnieuw over die risico’s na te denken.

“We moeten oppassen dat geld geen doel op zich wordt. Eerst komen tot een (onderwijskundige) visie en dan pas kijken we naar de personele en financiële consequenties.” “Een efficiencystreven is op zich niet verkeerd, maar je moet het wel in de hand houden Het moet ergens toe leiden, ergens om gaan.” “Alleen blijven heeft ook vandaag al nadelige consequenties voor het beschikbare budget. Lumpsum is wat dat betreft niets nieuws. Het is wel gemakkelijker om er met iedereen over te praten. Het heeft immers op dit moment alle aandacht”

19

De risico’s die genoemd worden hebben o.a. betrekking op grote invloed die zelfs de wat kleinere tegenvallers kunnen hebben op het financiële evenwicht van de school, de smallere liquiditeitsbasis van een kleine school, het onvermogen om aantrekkelijke kortingen te bedingen aan de inkoopkant of de afwezigheid van een financieel kundige staf. Voor tegenvallers en de benodigde vervangingsinvesteringen en onderhoud leggen veel scholen reserves en voorzieningen aan. Het vormen van reserves en voorzieningen is alleen mogelijk als de basisinkomstenstroom dit mogelijk maakt. Het nieuwe bekostigingsstelsel kent een basisvergoeding die gebaseerd is op een gemiddelde kostenomvang en de leeftijdsopbouw van het zittende personeelsbestand. Wijken bijvoorbeeld de feitelijke personeelskosten van een kleine school af van dat gemiddelde, dan ontstaat er een probleem. De basisinkomstenstroom dreigt dan niet toereikend te zijn voor de vorming van reserves of leidt zelfs tot een niet-sluitende exploitatie.

“De trapsgewijze opbouw van het malussysteem maakt dat kleine scholen soms onevenredig zwaar moeten boeten voor een wat gestegen ziekteverzuim.”

“We moeten oppassen dat we als kleine school niet duur uit zijn. Soms kun je als grote partij meer macht uitoefenen, een aantrekkelijke korting bedingen.”

Nu worden er wel compenserende maatregelen bedacht om dergelijke effecten van het bekostigingsstelsel tegen te gaan, maar een wat hogere gevoeligheid van kleinere schoolorganisaties voor financiële tegenvallers blijft bestaan. Velen vinden het dan ook verstandig om het risico van onverwachte tegenvallers zo klein mogelijk te maken. Ook proberen sommigen samen te werken op het gebied van inkopen. Door hun vraag te bundelen kunnen ze soms aantrekkelijke kortingen, maatwerk of betere service bedingen.

20

Een wat kleinere schaal maakt het ook niet gemakkelijk om wat meer specialisatie te financieren, om te werken aan een professionele staf, aan een zekere speelruimte die de school in staat stelt om expertise op te bouwen, bijvoorbeeld op financieel gebied. Het zoeken van samenwerking kan interessante oplossingen bieden voor alle genoemde problemen. Die samenwerking kan overigens ook gevonden worden in het opnieuw definiëren van de relatie met het administratie- of accountancykantoor. Niet alle scholen zijn tevreden en missen een zekere klantgerichtheid en nietbetuttelende ondersteuning. Met inzet van beide partijen is er echter veel te winnen.

“Het bekostigen van boventallig personeel lukt als kleintje niet. In een groter verband is dat gemakkelijker.” “We zien iedereen om ons heen gaan potten. We gaan nu niet als een razende extra reserveren. Eerst moet duidelijk zijn wat de compenserende maatregelen zijn en hoe snel die worden afgebouwd. Verder gaan we rustig door met het bouwen aan onze samenwerking” “Verder ging er weinig uit van ons administratiekantoor, ze waren geen goede ondersteuner bij het managen van onze school, maar meer een bevoogdend boekhoudkantoor. Een aantal gesprekken, en we hebben ons daarbij laten begeleiden, hebben echter wel zoden aan de dijk gezet. We werken nu samen aan een voor ons leesbare en actuele rapportage.”

21

Kansen rondom financiën

1. Deregulering en lumpsumbekostiging bieden meer kansen om de inzet van financiële middelen dienstbaar te maken aan het verwezenlijken van de (onderwijskundige) visie. 2. Deregulering en de lumpsumbekostiging maken de totale baten en lasten van de schoolorganisatie transparanter en leveren zo mogelijk een bijdrage aan betere financiële meerjarenramingen en benchmarking. 3. Die transparantie schept ook helderheid bij het aangaan van samenwerking en maakt de baten (o.a. inkoopvoordelen, risicoafdekking) van die samenwerking vaak ook beter zichtbaar. 4. Een school krijgt de kans om de vruchten de plukken van een volwassen beleid en een goede sturing. 5. Samenwerking biedt meer kansen om een derde geldstroom te realiseren. Bedreigingen rondom financiën 1. Bekostigingsstelsels die gebaseerd zijn op kostengemiddelde bieden voor de kleinere organisaties statistisch een groter risico op negatieve afwijkingen ten opzichte van dat gemiddelde en kunnen er voor zorgen dat de basisvergoeding onvoldoende blijkt te zijn om het gewenste beleid te verwezenlijken. Compenserende overheidsmaatregelen zullen dit risico overigens verkleinen.

22

2. De trend om werkgevers- en exploitatierisico’s te verschuiven van overheid naar school maakt adequate reserves en voorzieningen noodzakelijk. Ontbreken deze, dan stijgt de kans op een niet sluitende financiële huishouding. Het alsnog snel vormen van voldoende reserves drukt voor een kleine organisatie zwaar op het jaarbudget. 3. Ontschotting, het niet-oormerken en lumpsum geven vrijheid, maar die vrijheid vraagt ook om een zekere deskundigheid bij het maken van keuzen. Ontbreekt die deskundigheid, bijvoorbeeld omdat een kleine organisatie zich minder staf kan permitteren, dan kunnen verkeerde keuzen tot financiële tekorten leiden. 4. Indien tezelfdertijd meerdere onderdelen van de inrichting op het schoolgebouw vervanging of groot onderhoud vragen wordt de kleinere organisatie geconfronteerd met haar relatieve smalle liquiditeitsbasis. Lenen kan dan een tijdelijke noodzaak zijn, hetgeen tot extra (rente)lasten leidt.

23

2

Gebruiksaanwijzing evaluatie-instrument

2.1

De vragenlijst, organisatieprofiel en advies

Op de cd-rom treft u een Excel-bestand aan met de naam ‘digitale organisatiescan’. U opent dit bestand door te dubbelklikken. De scan bestaat uit twee werkbladen (zie tabs onder aan het bestand). Wanneer u met uw muis op een tab klikt, wordt het betreffende werkblad geopend en kunt u aan de slag. Op werkblad 1 (vragenlijst) treft u stellingen aan. Bij iedere stelling geeft u aan in hoeverre deze uitspraak op uw organisatie van toepassing is. De scoremogelijkheden zijn: 1 2 3 4 5

= = = = =

geheel niet van toepassing in geringe mate van toepassing in redelijke mate van toepassing van toepassing volledig van toepassing

Op werkblad 2 (organisatieprofiel) worden uw antwoorden in de vorm van een organisatieprofiel samengevat. De illustratie geeft aan wat de sterkten en zwakten van uw organisatie zijn. Werkblad 2 gaat echter nog verder. Aan de hand van het profiel zoekt het programma een bijpassend samenwerkingsadvies op en plaatst dit onder aan het werkblad. Om dit advies te laten verschijnen dient u wel eerst het juiste ‘wachtwoord’ (zie instructie op werkblad) in de rode cel te plaatsen. Achter in de brochure treft u vervolgens uitwerkingen aan van de geadviseerde samenwerkingsvormen.

Stap 1: Bestand ‘digitale organisatiescan’ openen door dubbelklikken met muis Stap 2: De op werkblad ‘vragenlijst’ geplaatste stellingen van een score voorzien Stap 3: Werkblad ‘organisatieprofiel’ openen door met muis op tab te klikken Stap 4: Op dit werkblad een samenwerkingsadvies laten aanmaken door het wachtwoord op de juiste plaats in te vullen Stap 5: In brochure treft u vervolgens van iedere samenwerkingsvorm een nadere beschrijving aan

24

3

Achtergrondinformatie samenwerkingsvormen

3.1

Algemeen

Bestuurlijke samenwerking biedt mogelijkheden om beter te voldoen aan de competenties die (onder andere) in het kader van de lumpsumontwikkeling wenselijk zijn. Bestuurlijke samenwerking betekent echter vrijwel altijd ook: compromissen sluiten en dus enige autonomie inleveren. De mate waarin voordelen en nadelen tegen elkaar opwegen hangt onder andere af van de doelstelling en de vorm die voor de samenwerking gekozen wordt. De vorm is daarbij overigens één aspect; minstens zo belangrijk zijn de samenwerkingspartners.

Scholenfusie Besturen fusie Federatie Overeen komst

Voor bestuurlijke samenwerking bestaat een reeks van vormen, alle met eigen kenmerken en mogelijkheden. De volgende vormen komen hierna aan de orde: Overeenkomst Gentlemens agreement Convenant Franchise Federatie Coöperatie Besturenfusie Gedecentraliseerde besturenfusie Scholenfusie Decentrale scholenfusie

25

De volgorde van opsomming geeft in de hoofdvormen ook een toenemende mate van samenwerking aan, en daarmee dus tevens een afnemende mate van autonomie van de individuele partijen. Bij de definitieve invulling van een samenwerkingsvariant krijgt een variant soms een licht karakter (weinig afspraken), soms een wat zwaarder karakter (veel afspraken), dit naar de wens van partijen. Zodoende kan het effect van elke samenwerkingsvorm weer variëren en kan zelfs sprake zijn van een zekere overlap. Uiteindelijk hebben alle vormen echter hun onvervreemdbare kenmerken. In deze uitgave worden samenwerkingsvormen beschreven die in het funderend onderwijs voorkomen1. Soms kunnen benamingen verschillen van uit de praktijk of theorie bekende situaties. In deze uitgave wordt voor elk van de vormen een korte beschrijving gegeven. Ook sommen we specifieke effecten op, in het licht van enerzijds krachtenbundeling en anderzijds autonomiebehoud. Het bestek van de uitgave staat niet toe in te gaan op juridische en fiscale uitwerkingen. Deze vereisen uiteraard wel aandacht nadat de keuze voor een bepaalde vorm gemaakt is. Met name indien de samenwerking een verkeer van diensten tussen rechtspersonen gaat betreffen, behoeft de fiscale kant aandacht wegens BTW-risico’s. 1

Dat betekent bijvoorbeeld dat vormen uit het bedrijfsleven zoals de vennootschap onder firma en de maatschap niet afzonderlijk behandeld worden.

26

“Welke vorm van samenwerking […] uiteindelijk wordt gekozen hangt in belangrijke mate af van de motieven voor samenwerking, van de binding die tussen de rechtspersonen tot stand moet worden gebracht alsook de vraag of de betrokken rechtspersonen hun zelfstandigheid wensen te behouden of juist niet.”2

2

Cordewener, M.H.R.N.Y., Vereniging en samenwerkingsvormen, uit het Handboek voor bestuurders en managers van verenigingen, Elsevier 2002

3.2 Overeenkomst, gentlemens agreement, convenant Beschrijving: Een overeenkomst is een set afspraken tussen rechtspersonen (schoolbesturen). De afspraken kunnen betrekking hebben op de besturen zelf en/of op de onder hun bevoegd gezag staande scholen. Voor een overeenkomst zijn ten minste twee partijen vereist. Alle partijen zijn bij het aangaan van de overeenkomst juridisch gelijkwaardig. Een overeenkomst is vormvrij: de afspraken hoeven niet op een bepaalde manier te worden vastgelegd. Vastlegging hoeft zelfs niet eens schriftelijk plaats te vinden: een mondelinge overeenkomst bindt partijen ook. Uiteraard is schriftelijke vastlegging wel aan te bevelen in verband met duidelijkheid (partijen weten van elkaar wat ze bedoelen) en bewijsbaarheid. Een overeenkomst (of contract) kan alleen worden aangegaan door een orgaan met rechtspersoonlijkheid of 27

door personen die namens die rechtspersoon vertegenwoordigingsbevoegd zijn. Zodoende kan een overeenkomst dus niet worden aangegaan door scholen (geen rechtspersoonlijkheid), maar alleen door schoolbesturen (stichtingen, verenigingen, gemeenten). Overeenkomst

Gentlemens agreement: Dit is een subvorm van een overeenkomst, namelijk een overeenkomst waarbij geen sancties worden verbonden aan het niet-nakomen van de gemaakte afspraken. Oftewel: het naleven van de overeenkomst niet worden afgedwongen. Daardoor heeft een gentlemens agreement in feite het karakter van een intentieverklaring en is het dus een erg lichte samenwerkingsvorm.

Schoolbestuur A

Schoolbestuur B

“Een belangrijk voordeel van een contractuele samenwerking is zonder enige twijfel dat niets ongeregeld behoeft te blijven. De wijze waarop partijen de samenwerking wensen in te vullen, kan tot in het kleinste detail worden vastgelegd.”3

3

Cordewener, M.H.R.N.Y., Vereniging en samenwerkingsvormen, uit het Handboek voor bestuurders en managers van verenigingen, Elsevier 2002

28

Vanwege deze karakteristieken wordt een gentlemens agreement wel toegepast als partijen van plan zijn in de toekomst een overeenkomst te gaan sluiten (een echte intentieverklaring) of als partijen bijvoorbeeld eerst met elkaar in contact willen treden alvorens ze met een derde partij gaan samenwerken (een ‘strategische alliantie’). Convenant: Dit is een synoniem voor de term ‘overeenkomst’. Het woord convenant wordt soms ook wel specifiek gebruikt voor overeenkomsten op hoofdlijnen (het convenant behoeft dan weer uitwerking in een overeenkomst) of voor overeenkomsten waarin ook de overheid participeert. Effecten: • Een overeenkomst heeft een beperkte externe werking. Partijen kunnen afspreken dat ze zich onder een gezamenlijke noemer zullen presenteren. Zodoende kan een extern gezamenlijk imago worden bereikt. Maar er kan geen externe juridische gezamenlijkheid worden gerealiseerd doordat partijen niet zonder hun nadrukkelijke instemming gebonden kunnen worden. • Door de overeenkomst ontstaat geen nieuwe rechtspersoon; alleen de partijen bij de overeenkomst kunnen drager zijn van personele en financiële baten en lasten. Ook personele en financiële lasten die de samenwerkingspartners gezamenlijk betreffen, berusten formeel altijd bij één der partijen. • Een overeenkomst is voor elke partij opzegbaar. Ieder kan er dus weer vanaf. Dat levert enerzijds behoud van autonomie op (ieder kan op elk moment weer een eigen weg gaan), maar leidt anderzijds tot onzekerheid

voor de wederpartij. De opzegbaarheid kan enigszins gematigd worden door het opnemen van opzegtermijnen en/of boeteclausules. • Partijen bij een overeenkomst zijn alleen gebonden aan dat wat ze afgesproken hebben. De samenwerking is dus beperkt tot de overeengekomen thema’s. Ook dat garandeert enerzijds autonomie, maar maakt anderzijds de overeenkomst een weinig flexibele samenwerkingsvorm. Nieuwe samenwerkingswensen moeten immers steeds hun vertaling vinden in een nieuwe, aangepaste, samenwerkingsovereenkomst. “In ons samenwerkingsverband proberen we allerlei financiële risico’s die samenhangen met het werkgeverschap af te dekken. Contractueel hebben we geregeld dat we als collectief een mogelijke kloof tussen de gemiddelde personeelskosten en kosten van een specifieke formatie van één van onze partners gezamenlijk af dekken. Door onze grote samenwerkingsschaal 29

kunnen we als het ware incidentele afwijkingen ten opzichte van een gemiddelde vrij gemakkelijk afdekken, net zoals een verzekeringsmaatschappij door de wet van de grote getallen dat kan.”

•

“Voor ons Samenwerkingsverband WSNS vinden wij de contractuele vorm voldoende. Het personeel is in dienst bij de SBO-school dus we maken vooral gezamenlijke afspraken over financieel verkeer en de aanpak van zorgleerlingen.”

3.3

Elk van de partijen moet volledig instemmen met elk aspect van de overeenkomst. Wijziging van de overeenkomst kan alleen bij consensus van alle partijen. Opnieuw enerzijds een autonomiegarantie (geen der partijen kan tegen diens zin overruled worden), maar anderzijds kan het besluitvorming rond samenwerkingswensen tot een stroperig proces maken omdat elke partij akkoord moet gaan.

Franchise

Beschrijving: Franchise is een samenwerkingsvorm waarbij de ene partij optreedt als franchisegever en de andere partij(-en) als franchisenemer. De efficiënte taakverdeling en de uniforme, herkenbare uitstraling vormen de basis van deze samenwerking. De relatie tussen franchisegever en franchisenemer(s) is juridisch een 30

overeenkomst (zie hierboven). Het gaat hierbij om een overeenkomst tussen twee juridisch zelfstandige entiteiten die juridisch niet gelijkwaardig zijn. De totstandkoming van de franchiseovereenkomst is vormvrij. Essentieel aan franchise is de formule van de keten (groep van franchisenemers). De door de franchisegever vastgestelde formule dwingt scholen die bij de keten horen ertoe heel duidelijk vast te leggen waar zij voor staan: in een formule wordt een onderwijskundige richting vastgelegd en integraal (onderwijskundig concept, inrichting organisatie en ondersteunende processen) in een voor iedereen herkenbaar en tastbaar concept uitgewerkt. De franchisegever voert die taken uit die hij op zijn niveau beter en/of goedkoper kan uitvoeren dan de individuele franchisenemer. Bovendien is de franchisegever eigenaar van de formule en daarmee verantwoordelijk voor de levensduur, de ontwikkeling, de bescherming en de kwalitatieve uitvoering van de formule. Er is dus van zijn kant sprake van een stevige kwaliteitsbeoordeling op de realisatie van de formule.

Franchise

Schoolbestuur (franchisenemer)

Franchisegever Schoolbestuur (franchisenemer)

“Het is een goede zaak dat binnen het onderwijs eens zo’n vernieuwende samenwerkingsimpuls binnenkomt.”

31

• Deze kwaliteitsbewaking door de franchisegever vindt overigens in nauwe samenwerking met de franchisenemers plaats. Ook het ontwikkelen en onderhouden van de formule vindt met de franchisenemers plaats: zij geven omgevingssignalen door aan de franchisegever, zodat de formule voortdurend up-to-date gehouden kan worden. Voor het eigenaarschap van de formule met alle daarbij behorende verantwoordelijkheden, ontvangt de franchisegever een vergoeding van de franchisenemer en mag hij van de franchisenemer eisen dat hij zich overeenkomstig de formule gedraagt (met alle sancties van dien indien een franchisenemer dit nalaat). Daarbij moet wel aangemerkt worden dat de scholen franchisenemer worden in een keten op basis van vrijwilligheid: zij doen dit natuurlijk alleen als de betreffende formule goed aansluit bij de missie, identiteit en ambities van de eigen school. Daarnaast participeren franchisenemers, zoals hierboven vermeld, in het ontwikkelen van de formule en de kwaliteit ervan. Vaak wordt deze participatie en invloed georganiseerd in een zogenaamde franchiseraad. Behoudens de afspraken die in het contract tussen franchisegever en franchisenemers zijn gemaakt, blijft elke school en zijn bestuur verder autonoom.

De franchisegever ontlast de schoolorganisatie (leerkrachten, directeur) van een aantal taken (professionalisering van personeel, onderwijsinnovatie, huisvesting, administratieve ondersteuning, marketing, ICT-ondersteuning) zodat zij zich bezig kunnen houden met het verzorgen van hun kerncompetentie: onderwijs.

Effecten: • De franchisegever heeft redelijke autonomie in de beleidsontwikkeling, de franchisenemer heeft redelijke autonomie in de beleidstoepassing en – uitvoering. Ieder kan zich - binnen de grenzen van het model - richten op de eigen sterktes.

32

• “In eerste instantie waren we wat sceptisch over zo’n ‘MacDonalds-formule’ voor het onderwijs. Maar na de nodige voorlichting konden we ons toch wel voorstellen dat je op deze manier bijvoorbeeld de uitgangspunten voor traditioneel vernieuwingsonderwijs goed kunt vastleggen.”

“Scholen krijgen een steeds grotere verantwoordingsplicht en men zal meer transparantie verwachten ten aanzien van (onderwijskundige) prestaties. Mede door het verminderde belang van de denominatie en het grotere belang dat ouders hechten aan het profiel van de school, zal het steeds belangrijker worden om als school een sterk concept te hebben.”4

4

Splint, N., Kinderen zijn toch geen hamburgers? (On)mogelijkheden van franchising in het onderwijs, doctoraal-scriptie vakgroep Sociologie RUG, augustus 2002

Bij franchising is er sprake van een aantal kleine, zelfstandige ‘ondernemers’. Naar alle waarschijnlijkheid zullen zij verschillende initiatieven ontplooien om hun organisatie zo succesvol mogelijk te laten draaien. Dit vergroot het innoverend vermogen van de franchiseketen als geheel. • Er is sprake van een gestandaardiseerde formule die in de scholen van de keten gekopieerd wordt. Veranderingen kunnen hierdoor snel en efficiënt worden doorgevoerd. Al staat hier tegenover dat de scholen de formule moeten volgen en niet zomaar een eigen koers kunnen gaan varen. • De franchisegever is eigenaar van de formule, bepaalt daarmee de instroomeisen en sluit de contracten af. De relatie tussen franchisegever en franchisenemer is dus in principe top-down georiënteerd. Daartegenover staat dat beide partijen belang hebben bij de 33

formule en gezamenlijk de verantwoordelijkheid dragen om de formule te ontwikkelen en te bewaken. De invloed van de franchisenemer kan expliciet georganiseerd worden in een franchiseraad. • De bescherming van de formule, leidt doorgaans tot deponering van het merk en/of de formule door de franchisegever. • Voor het gebruik maken van de formule en haar merk betaalt de franchisenemer een ‘fee’ aan de franchisegever. Het kan hier gaan om entreegelden, periodieke royalty’s en/of reclameroyalty’s.

“Volgens ondervraagde betrokkenen […] kan franchising in het onderwijs bijdragen aan de professionalisering van het schoolbestuur, het gedeeltelijk verleggen en aanscherpen van de taken van de schooldirectie, een beter herkenbaar profiel en een grotere mate van efficiency.”5

5

Splint, N., Kinderen zijn toch geen hamburgers? (On)mogelijkheden van franchising in het onderwijs, doctoraal-scriptie vakgroep Sociologie RUG, augustus 2002

34

3.4

Federatie

Beschrijving: Twee of meer samenwerkende rechtspersonen (stichtingen, verenigingen, gemeenten) richten gezamenlijk een nieuwe rechtspersoon op: een federatieve vereniging of een federatieve stichting, kortweg federatie genaamd. Een federatie is dus een groep van rechtspersonen. Zo’n federatie wordt ook wel aangeduid als een ‘koepel’.

gezamenlijk worden opgepakt en welke taken en bevoegdheden daarvoor in de federatie worden ondergebracht. De federatie wordt als regel bestuurd door (vertegenwoordigers van) de deelnemende rechtspersonen.

In het geval van een federatieve stichting wordt de relatie tussen de federatie en de deelnemers juridisch geregeld door middel van een aansluitingsovereenkomst tussen enerzijds de federatie en anderzijds de deelnemende rechtspersoon. Indien sprake is van een federatieve vereniging, dient de deelnemende rechtspersoon zich aan te melden als lid van de vereniging en is de relatie tussen federatie en deelnemer de statutaire lidmaatschapsrelatie. De federatieve vereniging komt overigens het meeste voor en krijgt vaak de voorkeur omdat de lidmaatschapsrelatie wat flexibeler is dan een aansluitingsovereenkomst en de verenigingsvorm meestal fiscaal wat aantrekkelijker kan zijn. Oprichting van een federatie vereist het passeren van een notariële akte waarin de statuten van de federatie staan beschreven. Oprichting van een federatie is dus niet vormvrij. De deelnemende rechtspersonen – die juridisch hun zelfstandigheid behouden besluiten welke deelgebieden (inhoud van samenwerking) in de federatie

35

Federatie

Federatie

Schoolbestuur

Schoolbestuur

Schoolbestuur

Omdat de federatie een rechtspersoon is, kan zij zelf drager van rechten en plichten zijn (zowel personele als financiële rechten en plichten). Indien de federatie ook een zelfstandige formele werkgeversrol moet gaan spelen, dan zijn bijzondere voorzieningen vereist teneinde te verzekeren dat de personeelsleden in dienst van de federatie een onderwijsrechtspositie en ABPpensioenverzekering krijgen. De federatie moet dan worden aangemerkt als ‘centrale dienst’ in de zin van de onderwijswetten en aan de daaraan verbonden eisen voldoen. Die eisen schrijven onder andere voor dat de deelnemers aan de federatie alleen schoolbesturen mogen zijn (en dus geen rechtspersonen met andere doelen of belangen) en dat reguliere onderwijsgevenden niet als federatiewerknemers benoembaar zijn. Effecten: • Een federatie heeft externe werking doordat voor de buitenwereld de 36

federatieve rechtspersoon het ‘gezicht’ van de samenwerking vormt. Naast dit imago-effect kan ook sprake zijn van juridische externe werking indien de statuten van de federatie erin voorzien dat de federatie de deelnemers mag binden. • De deelnemers van de federatie voeren gezamenlijk het bestuur over de federatie. Daarbij kan statutair bepaald worden dat besluitvorming (altijd of in bepaalde gevallen) plaats kan vinden bij meerderheid van stemmen. Enerzijds bevordert dit snelle besluitvorming. Anderzijds kunnen daardoor leden met een minderheidsstandpunt overruled worden. • Indien de federatie de verenigingsvorm heeft, en de deelnemers dus gebonden zijn via een lidmaatschapsrelatie, dan is de binding van de leden aan de federatie flexibel. Leden zijn per definitie gebonden aan besluiten van de federatie (zolang zij hun lidmaatschap niet opzeggen) en kunnen zodoende te maken krijgen met nieuwe rechten en plichten zonder dat daarvoor hun uitdrukkelijke instemming vereist is. Opnieuw staat hier het voordeel van de flexibiliteit tegenover het nadeel van het zonder instemming verplicht kunnen worden.

“Je kunt alleen wat zelfstandigheid opgeven als je identiteit voldoende sterk is en de samenwerkingspartners een identiteit delen. Ga anders voor een meer instrumentele samenwerking, een samenwerking die bijvoorbeeld financiële risico’s wat afdekt zonder de eigenheid te schaden. We denken erover om met een aantal gelijkgestemde scholen een soort personeelscluster op te richten. We kunnen dan ons personeelsbeleid volwassen maken en meer laten bijdragen aan onze identiteit en de ontwikkeling van onze mensen.Het gaan dan om zaken als bijscholing, doorstroming en ook een eigen vervangingspool lijkt ons wel wat” “De verenigingsvorm lijkt het beste aan te sluiten bij de aard en het doel van een federatie. De participerende schoolbesturen kunnen de status van lid krijgen. Aan hun lidmaatschap ontlenen ze rechten en plichten. […] Door statutair een groot aantal rechten voor te behouden aan de algemene ledenvergadering, kan worden bewerkstelligd dat de deelnemende

37

schoolbesturen een grote mate van zeggenschap behouden.”6 •

6

Elderen, J. J.M. van, Een federatief bestuursmodel in het onderwijs, School & Wet, jrg. 37/72, nr. 4 april 1992

De relatie tussen federatie en deelnemers (aansluitingsovereenkomst of lidmaatschap) is van beide kanten opzegbaar. Ook hierbij staat enerzijds behoud van autonomie (ieder kan op elk moment weer een eigen weg gaan) tegenover anderzijds onzekerheid voor de wederpartij. Evenals bij de overeenkomst kan de opzegbaarheid enigszins gematigd worden door het opnemen van opzegtermijnen en/of boeteclausules. • De federatie is een zelfstandige rechtspersoon naast de schoolbesturen. Financiële en/of personele risico’s van de federatie zijn zodoende in beginsel afgescheiden van die van de deelnemende schoolbesturen. • Besluitvorming op federatieniveau vereist meningsvorming op twee niveau’s: zowel op het federatieniveau als op het niveau van het schoolbestuur. Er is 38

zodoende sprake van een extra (nieuwe) bestuurslaag naast de participerende deelnemers zelf. Daarnaast zijn binnen de federatie nog eens twee organen actief: het federatiebestuur en de federatieve ledenvergadering. • Op het federatieve niveau vindt besluitvorming plaats die besturen (en scholen) kan binden. Het zou daardoor voor de hand liggen dat op het federatieve niveau ook (gezamenlijke) medezeggenschap zou moeten kunnen worden uitgeoefend. De Wet Medezeggenschap Onderwijs kent echter (nog) geen bijzondere voorzieningen voor gezamenlijke medezeggenschap op federatief niveau. Er kan op federatief niveau een eigen medezeggenschapsregime ontwikkeld worden, maar het is niet eenvoudig dat naadloos (en dus ook efficiënt) te laten aansluiten bij het wettelijk medezeggenschapsregime. • De deelnemende schoolbesturen behouden zelf het bevoegd gezag over hun scholen en blijven optreden als werkgever voor het aan die scholen verbonden (onderwijs-)personeel. Op federatief niveau geldt dus geen ‘bestuursaanstelling’ die mobiliteit zonder belemmeringen tussen deelnemers aan de federatie mogelijk maakt.

“Wij vonden een federatieve vereniging uiteindelijk een goede vorm om de deelnemende scholen betrokken te houden bij ons samenwerkingsverband. Maar we zagen wel op tegen de complexe structuur van een ALV en een federatiebestuur. We hebben er toen voor gekozen het bestuur te laten bestaan uit één persoon: de directeur van ons gezamenlijk bureautje. In onze situatie bevalt dat goed.”

39

3.5

Coöperatie

Beschrijving: De coöperatie is een samenwerkingsverband van twee of meer natuurlijke personen en/of rechtspersonen met een specifiek doel dat zij zonder samenwerking niet of moeilijk kunnen realiseren. De coöperatie is als zelfstandige rechtspersoonsvorm in de wetgeving erkend. De coöperatie lijkt daarbij op de federatie, maar verschillen zijn gelegen in de specifieke doelstelling, het ondernemende karakter, de mogelijkheid dat ook natuurlijke personen participeren en de mogelijkheid van deling van bedrijfsrisico (winst en aansprakelijkheid voor verlies) door de leden.

Het bijzondere van de coöperatie is dat zij vereniging én onderneming ineen is. De vereniging belichaamt de democratische structuur waarin de algemene ledenvergadering het hoogste orgaan vormt. De gezamenlijke activiteit, het ondernemingsgedeelte, klinkt door in een aantal eigenschappen van de praktische inrichting van de samenwerking.

Het feit dat de coöperatie een specifiek eigen doel heeft, maakt deze samenwerkingsvorm vaak aantrekkelijker in plaats van besturenfusie. In de coöperatie staat altijd voorop dat de leden hun zelfstandigheid en eigenheid behouden. De leden gaan dus niet in de coöperatie op, maar werken in de coöperatie samen ter behartiging van bepaalde belangen om juist daardoor beter zelfstandig te kunnen voortbestaan. Op welke deelgebieden wel of niet wordt samengewerkt is een kwestie van afspraak tussen de leden van de coöperatie. In tegenstelling tot bij andere rechtspersonen geeft de wetgever bij de definitie van de coöperatie voorschriften over het doel van deze samenwerkingsvorm (‘het voorzien in stoffelijke / economische behoeften van de leden’) en de manier waarop dit doel moet worden nagestreefd (‘de coöperatie sluit overeenkomsten met haar leden in het bedrijf dat zij uitoefent (of doet uitoefenen) ten behoeve van de leden’). 40

Coöperatie

Gezamenlijke onderneming

Coöperatie

Schoolbestuur

Schoolbestuur

Schoolbestuur

Effecten (naast die als beschreven bij de federatie): • Vergeleken met de ‘normale’ vereniging (federatie) is sprake van een sterkere ledenbinding. Leden hebben immers een meervoudige betrokkenheid bij de samenwerking: zij zijn niet alleen lid, maar ook medefinancier, medeondernemer en afnemer/leverancier (er bestaat een zogenaamde transactierelatie tussen de coöperatie en haar leden). Deze meervoudige betrokkenheid zorgt voor een sterk gevoel van eigenaarschap: de coöperatie is “onze” onderneming. De leden bepalen wat de onderneming doet en hebben niet het gevoel dat er van bovenaf zaken over hen uitgestort worden, zij beslissen mee. • Om samenwerking te laten slagen is een basis van onderling vertrouwen en solidariteit essentieel, maar in een coöperatie dient ook een herkenbaar eigenbelang terug te vinden te zijn: de leden hebben een direct ‘stoffelijk’ of economisch belang. In dat licht is 41

het lid dus kritisch en vraagt zich ook degelijk af “What’s in it for me?”. In feite heeft hij er direct belang bij om het beste uit de coöperatie te halen, ja zelfs om meer te halen dan hij brengt. Op het moment dat de coöperatie niet meer goedkoper, efficiënter en/of kwalitatief betere diensten levert dan andere partijen, is er geen belang meer voor het lid om te investeren. In het verlengde hiervan worden binnen de coöperatie zakelijke, heldere afspraken gemaakt over de verwachte prestaties, de verdeling van kosten en baten, voorwaarden voor toe- en uittreding, hetgeen van belang wordt geacht door de leden als er samen geïnvesteerd wordt. • De aansprakelijkheid van de leden van de coöperatie voor rechten en plichten die op coöperatief niveau zijn aangegaan kan beperkt of helemaal uitgesloten worden. Daartegenover staat de mogelijkheid tot winstdeling. Hierbij dient wel nadrukkelijk vermeld te worden dat een onderwijscoöperatie waarschijnlijk niet gericht zal zijn op winst.

“Leden van coöperaties hebben samenwerking en vertrouwen in de genen zitten. Niet voor niets wordt een coöperatie omschreven als ‘georganiseerd vertrouwen’. Het onderling vertrouwen is de grondslag […].”7

7

Luijk, H.J.L. van, Een coöperatie-code, Coöperatie 561, december 1999

“De coöperatie vormt een combinatie van onafhankelijkheid en onderlinge verbondenheid. Niet vrijblijvend, wel flexibel.”8

8

Heuvel, F.A.M. van den, De coöperatie, Hfst. 13 uit Onderneming en Maatschappij onder redactie van Balkenende, J.P., Kaptein, M., Kimman E., Toren, J.P. van den, Koninklijke Van Gorcum 2003

42

Overigens kan ook in z’n algemeenheid gesteld worden dat winstmaximalisatie (zoals bij een zelfstandige onderneming) niet het doel van de coöperatie is. Indien de coöperatie haar producten en/of diensten buiten de ledenkring aan gaat aanbieden of sponsoring weet binnen te halen, kan er wel winst gemaakt worden. Deze winst is in dit kader slechts een middel om bijvoorbeeld te reserveren voor mindere tijden of om te investeren in nieuwe activiteiten ten behoeve van de leden. Ook bestaat er in de coöperatie de mogelijkheid dat de winst direct terugvloeit naar de leden (winstverdeling), zodat zij dit geld voor een eigen doel kunnen gebruiken.

3.6

meer scholen voeren. De overdragende rechtspersoon voert nog slechts het bevoegd gezag over minder scholen, of blijft zelfs bestuurlijk ‘leeg’ achter.

Besturenfusie

Beschrijving: Een besturenfusie is strikt genomen het samengaan van twee of meer rechtspersonen (stichtingen of verenigingen) tot één rechtspersoon, hetzij een stichting, hetzij een vereniging. Alle rechten en plichten van de samengaande rechtspersonen worden samengevoegd. De onder de oorspronkelijke rechtspersonen ressorterende scholen komen onder het bevoegd gezag van de gefuseerde rechtspersoon te staan. De oude rechtspersonen gaan op in de nieuwe en er blijven dus geen, al dan niet ‘lege’, rechtspersonen achter. Voor de juridische fusie van de rechtspersonen gelden speciale vormvoorschriften (o.a. publicatieplicht). In het onderwijsjargon wordt onder besturenfusie ook begrepen de situatie waarin het bevoegd gezag over scholen wordt overgedragen aan een nieuwe of bestaande rechtspersoon. Die rechtspersoon gaat dus het bevoegd gezag over 43

Besturenfusie

Schoolbestuur

Een dergelijke overdracht van scholen is specifiek geregeld in de onderwijswetten (art. 56 WPO, 58 WEC) en dient plaats te vinden door middel van een notariële akte. Wettelijk is voorgeschreven dat de overdacht van het bevoegd gezag ten minste ook dient te behelzen de overdacht van de aan de scholen verbonden personeelsleden (met behoud van rechtspositie), de eigendom over de schoolinventaris, de met de school samenhangende rechten en plichten (ook t.a.v. bekostiging) en ten slotte vermogenswaarden (reserves) voor zover die zijn opgebouwd uit overheidssubsidies. Dat laatste houdt in dat reserves uit andere bronnen opgebouwd (uit ouderbijdragen, giften e.d.) niet persé overgedragen hoeven te worden; partijen kunnen daarover in vrijheid afspraken maken. De statuten van de rechtspersoon die het bevoegd gezag over de scholen gaat voeren kunnen (binnen de wettelijke marges) naar eigen inzicht worden 44

bepaald. Relevant daarbij is ten minste de statutaire grondslag van de rechtspersoon. De volgende keuzes zijn mogelijk: - een private stichting of vereniging met één zelfde grondslag voor alle onder de rechtspersoon ressorterende scholen; - een private stichting of vereniging met een zgn. samenwerkingsgrondslag, d.w.z. een grondslagformulering die veronderstelt dat op alle onder de rechtspersoon ressorterende scholen ‘stromen’ van verschillende richtingen van bijzonder onderwijs een plaats krijgen; - een private stichting of vereniging met de statutaire mogelijkheid tot instandhouding van scholen van verschillende bijzondere richtingen; - een zgn. samenwerkingsstichting met de statutaire mogelijkheid tot instandhouding van zowel openbare scholen als scholen van één of meer verschillende bijzondere richtingen (art. 17 WPO, 28 WEC); - een zgn. openbare stichting (art. 48 WPO, 51 WEC) of andere openbare rechtspersoon (art. 47 WPO, 50 WEC).

“Fusie en splitsing blijken voor verenigingen en stichtingen een aantrekkelijk middel tot samenwerking en reorganisatie. Voor beide geldt dat zij slechts hulpmiddelen voor reorganisatie zijn en geen doel op zichzelf. […] De keuze voor fusie, splitsen of andere vorm voor (re)organisatie dient dan ook het sluitstuk op een materieel afwegingsproces te zijn.”9

“Bij een fusie heb je meer keus als het gaat om de bemensing van het bestuur. Je kunt als het ware echte specialisten vinden en dat komt de kwaliteit van het bestuur zeker ten goede. Ook hadden we door de samenwerking meer geld om ook het bestuur aanvullend te scholen”

9

Serra, A.M. & Prinsen, L.L.M., Fusie en splitsing,, uit het Handboek voor bestuurders en managers van verenigingen, Elsevier 2002

45

De grondslag van de rechtspersoon is o.a. van belang voor de vraag of overdracht van een school aan de stichting voor de betreffende school tevens ‘omzetting’ behelst. Onder omzetting wordt verstaan wijziging van de richting van openbaar naar bijzonder (of omgekeerd), of wijziging van de richting van een bijzondere school. Voor omzetting van een school is toestemming van de Minister van OC&W vereist. Die toetst in dat geval de levensvatbaarheid van de school en eventuele verstoring van het richtingenaanbod (art. 84 WPO, 75 WEC). Het gezamenlijk onder één bevoegd gezag brengen van scholen (door besturenfusie of overdracht) brengt geen wijziging in de bekostiging van de scholen; deze blijven als zelfstandige bekostigingseenheden (‘BRIN-nummers’) bestaan. Effecten: • Een besturenfusie heeft tot gevolg dat slechts één bestuur het bevoegd gezag over meerdere scholen voert. In termen van bestuurlijke efficiency heeft besturenfusie daarmee een optimaal effect: er is slechts sprake van één bestuurslaag. Dit brengt, naast efficiency, absolute eenduidigheid naar buiten toe met zich mee en helderheid in de interne organisatie. • De aanwezigheid van één bestuur heeft echter tevens tot effect dat ‘defuseren’ niet erg voor de hand ligt. Met andere woorden: er is geen eenvoudige ‘weg terug’. In beginsel zou defuseren mogelijk zijn door een school vanuit het grootschalige bestuur weer over te dragen aan een andere (bestaande of nieuw op te richten) rechtspersoon. De bevoegdheid daartoe berust echter bij het geïntegreerde bestuur zelf. Er is dus geen aan de school geboden autonoom orgaan dat herstel van de oude situatie kan afdwingen.

•

Doordat in een grootschaliger bestuur het bestuur van de rechtspersoon zijn aandacht over meerdere scholen moet verdelen, neemt de persoonlijke betrokkenheid van bestuursleden bij een bepaalde school af. Dat kan ervaren worden als ‘verzakelijking’ van de verhoudingen, hetgeen tot gevoeligheden bij zowel de school als bij bestuursleden kan leiden.

“Bij besturenfusie wordt er vaak om psychologische redenen de voorkeur aan gegeven alle betrokken scholen over te dragen aan een nieuw op te richten rechtspersoon. Om financiële en administratieve redenen heeft het echter de voorkeur de scholen over te dragen aan één van de bestaande rechtspersonen. Zo wordt namelijk bespaard op overdrachtskosten en verloopt de verwerking bij CfI en bankrelaties eenvoudiger.”

46

Één rechtspersoon (die het bevoegd gezag voert) betekent dat in termen van financiële aansprakelijkheid ook sprake is van één vermogen. Uitgaven ten behoeve van één bepaalde school kunnen uiteindelijk ook drukken op de andere scholen binnen het bevoegd gezag. Het staat het bevoegd gezag vrij om interne budgetscheidingen toe te passen, maar indien de solvabiliteit in het geding komt (faillissementsdreiging) dan is de rechtspersoon met het hele vermogen aansprakelijk. Hierdoor veronderstelt bestuurlijke fusie centrale financiële eindverantwoordelijkheid (één financiële administratie, één financieel jaarverslag e.d.). Het voordeel van een geïntegreerd vermogen is dat het bestuur een grotere liquiditeitsbasis heeft om investeringen te doen en de kasstromen kan optimaliseren. • Één rechtspersoon betekent voorts één werkgever. De aan alle scholen verbonden personeelsleden zijn in dienst bij dezelfde werkgever. Deze werkgeversverantwoordelijkheid heeft zowel direct als indirect gevolgen voor de personeelsleden. Direct, doordat (binnen rechtspositionele kaders) overplaatsing tussen scholen van hetzelfde bestuur geoorloofd is, hetgeen de mobiliteitsmogelijkheden van het personeel aanzienlijk vergroot. En indirect doordat OC&W en Participatiefonds door middel van bekostigingssancties tot overplaatsing kunnen dwingen. Bestuurlijke fusie veronderstelt daardoor ook centrale personele eindverantwoordelijkheid, zowel voor benoeming en ontslag, als voor het voorkomen van ongerechtvaardigde verschillen in arbeidsvoorwaarden tussen personeelsleden binnen dezelfde werkgever. • De beide voorgaande aspecten (één vermogen en één werkgever) veronderstellen in de praktijk enige vorm van afstemming van op de scholen betrekking hebbende besluiten op managementniveau. Schoolleiders voeren immers als regel een aantal gemandateerde bestuurlijke bevoegdheden uit. Ten minste voor zover die op beide genoemde terreinen liggen (financiën en personeel) is ook tussen de schoolleiders afstemming vereist met het oog op

onderlinge effecten. Daarnaast kan deze managementafstemming uit oogpunt van efficiency, expertiseuitwisseling of anderszins worden uitgebreid tot andere thema’s. In de praktijk krijgt de managementafstemming wel de vorm van bovenschools management, de samenstelling van een managementteam of centrale directie (met collectieve bevoegdheden en verantwoordelijkheden) e.d.

“Bij een besturenfusie moet gekozen worden voor één administratiekantoor. Dat is vaak lastiger dan het lijkt. Het is aan te bevelen in een vroeg stadium bestaande contracten op te zeggen zodat men de handen vrij heeft voor een verantwoord keuzeproces.”

47

“Personeelsleden staan vaak wantrouwend tegenover besturenfusies omdat ze denken dan van het ene op het andere moment overgeplaatst te kunnen worden naar een andere school. Die vrees is onterecht. Attendeer de personeelsleden in een vroeg stadium op de overplaatsingsregels in de CAO en er is waarschijnlijk al veel kou uit de lucht!”

•

Doordat bij een besturenfusie de scholen als afzonderlijke eenheden blijven bestaan, blijft ook de verplichting bestaan per school een medezeggenschapsraad te handhaven. Indien de school voordien onder een zgn. éénpitter ressorteerde (één-schoolsschoolbestuur) dan wordt de rol van die medezeggenschapsraad bij een besturenfusie feitelijk zelfs belangrijker. De schoolgebonden medezeggenschapsraad kan binnen het grootschalige bestuur immers de specifieke schoolbelangen blijven behartigen. Zoals hierboven echter al werd opgemerkt, vindt beleidsbepaling ten minste deels ook bovenschools plaats (op bestuursniveau of bovenschools managementniveau). De Wet Medezeggenschap Onderwijs voorziet daarom in de mogelijkheid voor een bestuur met meerdere scholen op bestuursniveau een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad in te stellen 48

(naast behoud van de medezeggenschapsraad op schoolniveau). • Binnen een grootschaliger bestuur wordt veelal onder andere gestreefd naar optimale efficiencywinst. Dat leidt er in de praktijk toe dat uniformering van beleid (en daarmede verlies van eigenheid) plaatsvindt op aspecten die niet essentieel zijn voor de eigenheid van de school, of waarvan het bevoegd gezag van mening is dat het bovenschools belang moet prevaleren. 3.7

Gedecentraliseerde besturenfusie:

De beschrijving van besturenfusie in 3.6 gaat er van uit dat binnen de rechtspersoon die het bevoegd gezag over meerdere scholen voert sprake is van één bestuurslaag, te weten het bestuur van de rechtspersoon. Dat bestuur machtigt/mandateert vervolgens schoolleiders om bepaalde bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de eigen school uit te oefenen. Het is echter ook denkbaar binnen een grootschaliger bestuur een bestuurlijke ‘tussenlaag’ te creëren door de instelling van bestuurlijke commissies (schoolcommissies, curatoria) die in het bijzonder belast worden met de besturing van één school of een groep van scholen. In dat geval is het bestuur zodoende gespreid (decentraal) en niet geïntegreerd. Op die manier kunnen de genoemde effecten van uniformering en bestuurlijke afstand enigszins beperkt worden.

“Wijk niet te snel uit naar structuren met een bestuurlijke tussenlaag. De personele en financiële binding tussen de scholen wordt daarbij vaak uit het oog verloren.”

“Een GMR moet niet maar mag wel. In de praktijk wordt bij grootschaliger besturen vrijwel altijd gekozen voor de instelling van een GMR (naast de bestaande medezeggenschapsraden). Dat heeft zowel voordelen voor het management (in termen van efficiëncy), als voor de medezeggenschap (inspraak op het niveau waar het beleid gemaakt wordt.” 49

Wel moet bedacht worden dat ook binnen een gedecentraliseerd bestuur één bestuursorgaan de integrale eindverantwoordelijkheid draagt. De bestuurscommissies oefenen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden uit op basis van een machtiging/mandaat van het bestuur van de rechtspersoon. Voor het eindverantwoordelijke bestuur blijven de integrale verantwoordelijkheden bestaan ten aanzien van financiën en personeel als hierboven beschreven. Ook binnen een gedecentraliseerd bestuur zal derhalve ten minste op deze beide terreinen altijd sprake moeten blijven van enige centrale sturing. Zodoende beperkt de competentie van bestuurscommissies zich in de praktijk veelal tot onderwijskundige kwesties de eigen school/scholen betreffend. 3.8

betroffen namelijk vormen van samenwerking tussen rechtspersonen waarbij algemene rechtsbeginselen en/of juridische vormvereisten aan de orde waren.

Scholenfusie

Beschrijving: Onder scholenfusie wordt verstaan het samenvoegen van bestaande scholen tot één school. Indien in de school meerdere schoolsoorten samengaan, wordt meestal gesproken over een scholengemeenschap. Ten gevolge van de scholenfusie resteert voor de overheid slechts één bekostigingseenheid (BRIN-nummer) als opvolger van de onderscheiden afzonderlijke bekostigingseenheden. Scholen kunnen alleen worden samengevoegd indien ze op het moment van samenvoeging onder hetzelfde bevoegd gezag ressorteren. In de praktijk betekent dit wel eens dat bestuursoverdracht en fusie vrijwel op hetzelfde moment (per dezelfde datum) plaatsvinden, maar formeel moet dan toch eerst de bestuursoverdracht geformaliseerd zijn. Dit hangt samen met het specifieke karakter van scholenfusie als samenwerkingsvorm. Alle hiervoor genoemde samenwerkingsvarianten

Scholenfusie

Schoolbestuur

50

Scholenfusie is wat dat betreft van een andere orde: het fuseren van scholen is in feite een organisatorisch besluit van het betreffende bevoegd gezag. Strikt genomen wordt zelfs niet gefuseerd in die zin dat één nieuwe school in de plaats komt van de beide oorspronkelijke scholen. Administratief gezien wordt namelijk één school (BRIN-nummer) opgeheven terwijl de andere school blijft voortbestaan (met het eigen BRIN-nummer, eventueel met een andere naam). Er gelden geen algemene vormvereisten voor scholenfusie, anders dan procedurele voorschriften van het Ministerie van OC&W met betrekking tot tijdige aanmelding, personele faciliteiten en bekostigingseffecten (die alleen per 1 augustus van enig jaar kunnen worden geëffectueerd). Het overblijven van één school ten gevolge van scholenfusie betekent dat voor deze school eenduidig moet worden bepaald of sprake is van een openbare school dan wel van een bijzondere school, en voorts –in laatstgenoemd gevaltot welke bijzondere richting de school behoort. Een school kan dus niet tegelijkertijd van meerdere richtingen zijn, dus bijvoorbeeld tezelfdertijd katholiek en reformatorisch. In de praktijk bestaan wel zgn. samenwerkingsscholen waarbinnen ‘stromen’ van verschillende richtingen van bijzonder onderwijs een plaats krijgen. Het gegeven van één school veronderstelt voorts één eindverantwoordelijke schoolleider (directeur), één medezeggenschapsraad en één hoofdvestiging. Scholenfusie komt in de praktijk vooral aan de orde indien een school in z’n voortbestaan wordt bedreigd wegens te weinig leerlingen (instandhoudingsnorm) of een onrendabele financiële situatie (bijvoorbeeld een te groot en te duur schoolgebouw). Effecten:

•

Zoals hierboven al werd opgemerkt, veronderstelt scholenfusie voorgaande besturenfusie. Alle effecten die genoemd zijn bij besturenfusie treden dus ook bij scholenfusie op. • Een scholenfusie heeft op het niveau van schoolmanagement tot gevolg dat slechts één schoolleider met verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van de school belast is. In termen van managementefficiency en aansturing heeft scholenfusie daarmee een optimaal effect (zolang uiteraard de omvang van de schoolorganisatie nog past binnen een normale ‘span of control’).

“Bij scholenfusie blijft formeel één van de fuserende scholen (BRIN-nummer) voortbestaan en worden de andere scholen (BRIN-nummers) ‘bekostigingstechnisch’ opgeheven. Deze administratieve kant heeft verder geen enkel effect en er mogen dan ook geen rechten aan worden ontleend.”

51

•

Het ongedaan maken van een scholenfusie is in de praktijk vrijwel onmogelijk. Het kan namelijk alleen worden gerealiseerd door middel van stichting van een nieuwe school. Die nieuwe school kan vervolgens worden ‘bezet’ door een af te splitsen deel (leerlingen, personeelsleden) van de bestaande school. Alle regels rond schoolstichting (zowel ten aanzien van planningsprocedures als stichtingsnormen en prognosevereisten) zijn daarbij echter van toepassing. • Door scholenfusie resteert slechts één bekostigingseenheid. Meestal betekent dit dat per saldo wordt ingeleverd op de optelsom van bekostiging van de afzonderlijke scholen die bij de fusie worden betrokken. De meeste bekostigingsformules gaan immers naast variabele componenten uit van ‘vaste voeten’. Met name op die ‘vaste voeten’ wordt ten gevolge van de scholfusie ingeleverd. Via extra 52

subsidies wordt dit bekostigingsverlies door de overheid soms beperkt (o.a. teneinde zodoende scholenfusie te stimuleren). Als regel betreft dit echter slechts tijdelijke extra maatregelen. 3.9

Gedecentraliseerde scholenfusie

In par. 3.8 werd als kenmerk van scholenfusie aangegeven dat de gefuseerde school één hoofdvestiging moet hebben. Het is dus denkbaar dat naast die hoofdvestiging nog sprake is van andere vestigingspunten van de school, dat wil zeggen gebouwen waarin delen van de school zijn gehuisvest. Die andere gebouwen kunnen dépendances of nevenvestigingen zijn. Dépendances zijn gebouwen die tijdelijk in het kader van huisvestingsnood op de hoofdvestiging door delen van de school worden gebruikt. Het bestaan van dépendances is dus een gevolg van huisvestingsbeleid en komt daarmee voor de formele verantwoordelijkheid van de gemeente als hoeder van lokale onderwijshuisvesting. Dépendances worden dan ook alleen toegestaan indien de hoofdvestiging werkelijk onvoldoende capaciteit heeft om alle leerlingen te huisvesten. De school ontvangt geen extra bekostiging voor dépendances (anders dan de gebruikelijke huisvestingsvergoeding).

“Scholenfusies kosten meestal geld doordat wordt ingeleverd op de ‘vaste voet’. Dat gaat (tijdelijk?) niet op voor scholenfusies binnen expertisecentra. Daar behoudt de gefuseerde school de optelsom van de bekostiging van de afzonderlijke scholen.”

53

Nevenvestigingen zijn gebouwen die (min of meer) permanent door delen van de school worden gebruikt. Nevenvestigingen kunnen worden gehandhaafd op basis van gewenste spreiding van onderwijsvoorzieningen. Instandhouding van nevenvestigingen moet worden toegestaan door het Ministerie van OC&W op basis van getalscriteria en planningsoverwegingen en is dus niet geheel ter eigen vrije beslissing van het bevoegd gezag. In tegenstelling tot dépendances levert de instandhouding van nevenvestigingen ook enige extra personele en materiële middelen op naast de lineaire bekostiging op basis van leerlingen aantallen. Scholen die zijn gespreid over meerdere locaties (dépendances en/of nevenvestigingen) presenteren zich soms als een verzameling van zelfstandige scholen (gemeenschap van scholen) of ook wel als ‘federatieve scholengemeenschap’. Deze naamsaanduiding is enigszins verwarrend omdat in juridische en planningstechnische zin sprake is van één school.

54

4

Keuze samenwerkingspartner

4.1

Algemeen

Samenwerken, maar met wie? De samenwerkingspartners bepalen voor een groot deel het effect van de samenwerking. Aspecten als gelijkgezindheid, gelijkwaardigheid, afstand, sterktes en zwaktes, intenties en dergelijke zijn minstens zo belangrijk als de samenwerkingsvorm. En samenwerkingspartners zijn niet eens altijd voor het kiezen. Soms is het aantal andere scholen en besturen maar beperkt, soms zijn samenwerkingsrelaties al gerealiseerd. Vaak berust het ontstaan van een samenwerkingsrelatie op toevalligheid. Een bestuur wordt benaderd en besluit al of niet op de uitnodiging in te gaan. Of een bestuur gaat zelf op zoek, maar kiest dan vaak voor de bekende contacten. Op deze manier is er geen sprake van een afgewogen proces. Soms is dat ook niet nodig en komt het toch wel goed (en zou een afgewogen proces tot dezelfde uitkomst hebben geleid). Of wellicht is er ook werkelijk geen keus. Het lijkt echter aan te bevelen ook het kiezen van samenwerkingspartners met enig beleid te ondernemen.

55

Voorafgaand aan het benaderen van mogelijke samenwerkingspartners zou een bestuur: I Een idee moeten hebben van: eigen sterktes en zwaktes (bijvoorbeeld met behulp van dit zelfevaluatieinstrument); de gewenste inhoud van de samenwerking; de voorkeur ten aanzien van de samenwerkingsvorm. Dat levert houvast op wanneer opties beoordeeld moeten worden. II Zelf actief het initiatief moeten nemen tot het benaderen van mogelijke partners en niet af te wachten. Eigen initiatief biedt vaak een voorsprong in het traject. III Bij het verkennen van mogelijke partners vooraf intern de regie bepalen. Niets is zo verstorend als een bestuur van waaruit meerdere personen (bestuursleden, directieleden) meerdere partijen tegelijkertijd aan het benaderen zijn.

56

4.2

Gestructureerde aanpak

Bij het in kaart brengen en benaderen van samenwerkingspartners kan de volgende aanpak wellicht goede diensten bewijzen: → Inventarisatie: 1. Welke besturen/scholen van dezelfde levensbeschouwelijke richting zijn er verder nog in dezelfde gemeente? 2. Welke besturen/scholen van dezelfde levensbeschouwelijke richting zijn er verder nog in dezelfde regio (binnen circa een uur reisafstand)? 3. Welke besturen/scholen van verwante levensbeschouwelijke of pedagogisch-didactische richting zijn er verder nog in dezelfde gemeente? 4. Welke besturen/scholen van verwante levensbeschouwelijke of pedagogisch-didactische richting zijn er verder nog in dezelfde regio?

Hoe vind ik andere besturen? - Gemeentegids - Afdeling Onderwijs - Telefoonboek - Website of scholenboek van besturenorganisatie - WSNS-coördinator - Schoolbegeleidingsdienst - Inspectie

→ Shortlist: Maak uit de verzamelde besturen een ‘shortlist’ van drie tot vijf besturen (zonder prioriteitsvolgorde) waarmee samenwerking naar het eerste eigen idee voor de hand zou kunnen liggen.

57

→ Informatieverzameling: Verzamel over de besturen op de shortlist een aantal basisgegevens: • Hoeveel scholen ressorteren onder het bestuur? • Welke richting (levensbeschouwelijk en/of pedagogisch-didactisch) hebben de scholen onder dat bestuur? • In welke bestuurlijke samenwerkingsverbanden participeert dat bestuur al? (Denk aan ‘Weer samen naar school’, Stimuleringsmaatregel bestuurlijke krachtenbundeling e.d.) • Hoe ziet de bestuurs- en managementstructuur er in hoofdlijnen uit? • Welke kwaliteitsinformatie is bekend? (PKO-rapportages, kwaliteitskaarten e.d.) → Bepalen van de voorkeur: Bepaal op basis van de verkregen gegevens over de bestuur op de shortlist een voorkeur voor één of twee samenwerkingspartners. Daarbij zijn de sterktes en zwaktes en daaruit voortvloeiende samenwerkingsmotieven van belang. → Leggen van contact: Leg met de uitgekozen partners contact op niveau van het bestuur of het bovenschools management en nodig de wederpartij uit voor een oriënterend gesprek.

58

Uit het op deze wijze tot stand gekomen contact ontwikkelt zich in de praktijk vanzelf wel een vervolg. Houdt daarbij echter de volgende zaken in het oog: • Blijf niet te lang hangen in vrijblijvende oriëntatie. In hoogstens drie gesprekken moeten partijen weten of ze serieus met elkaar verder willen. • Voorkom zoveel als mogelijk het ‘schaken op twee borden’ oftewel het onderhouden van oriënterende contacten met meerdere partners. Dergelijk gedrag maakt u bij voorbaat een twijfelachtige samenwerkingspartner. • Maak duidelijke afspraken met de wederpartij over openheid over de contacten en streef daarbij naar zoveel duidelijkheid en openheid als mogelijk. Vervolg Indien oriënterende contacten met een samenwerkingspartner uitmonden in wederzijdse belangstelling voor samenwerking, dan zijn in het vervolg meestal de volgende fases te onderscheiden: • Schriftelijke vastlegging van de intentie om de haalbaarheid van samenwerking verder te onderzoeken. • Uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek waarin globaal wordt bekeken of partijen het eens zouden kunnen worden over inhoud en vorm van een samenwerkingsverband, of daarvoor binnen beide partijen voldoende draagvlak bestaat en of zich bij uitwerking op voorhand grote knelpunten (bijvoorbeeld ‘voorwaarden vooraf’) zouden kunnen voordoen. • Bevestiging van de intentie op basis van de uitkomsten van het haalbaarheidsonderzoek.

59

•

Daarna volgt als regel de echte onderzoeksfase waarin partijen elkaars sterktes en zwaktes nader verkennen, uitwerkingen zoeken voor de gewenste samenwerkingsvorm, oplossingen zoeken voor te overbruggen knelpunten en dergelijke. • Deze fase wordt gevolgd door een principebesluit ter zake van de samenwerking (‘Ja, we gaan samenwerken in die vorm en op die termijn’) en uitwerkingsbesluiten op de bestuurlijke details (statuten of overeenkomst, personele gevolgen, financiële gevolgen e.d.). • Dan komt nog een periode waarin een aantal uitwerkingsbesluiten moet worden uitgevoerd (statuten naar de notaris, melding aan externen e.d.). • En ten slotte is er het moment van formele effectuering. Niet in elk samenwerkingstraject worden de opgesomde fases op deze wijze doorlopen. Dat hoeft ook niet. Let echter wel steeds op dat partijen het samen eens zijn over bepaalde tussenconclusies en over de wederzijdse verwachtingen ten aanzien van de volgende fase. Schriftelijke vastlegging van intenties en procedurestappen kan helpen onduidelijkheid over verwachtingen te vermijden. Termijnen en data De termijnen die gemoeid kunnen zijn met trajecten die tot bestuurlijke samenwerking leiden, kunnen vanzelfsprekend sterk uiteen lopen. Uitgaande van een zorgvuldig traject (inclusief haalbaarheidsonderzoek) dat zou moeten leiden tot een bestuurlijke fusie (derhalve met tamelijk ingrijpende gevolgen) moet rekening gehouden worden met een ‘doorlooptijd’ tussen de 12 en 18 maanden.

60

Alleen voor scholenfusies bestaan formele data waaraan partijen zich zullen moeten houden vanwege de bekostigingsgevolgen. Scholenfusies kunnen alleen per 1 augustus van enig jaar worden geëffectueerd. Voor andere vormen van bestuurlijke samenwerking bestaan dergelijke data niet. Wel is het zo dat om administratieve redenen bij besturenfusie vaak gestreefd wordt naar realisatie per 1 januari van enig jaar. Dat is echter geen formele datum.

Utrecht, 2003

61