Samen uit, samen thuis Internationale defensiesamenwerking in een veranderde wereld Margriet Drent & Dick Zandee Internationale samenwerking is noodzaak, zo is het motto op Defensie sinds 2012. Vooral met de Benelux-partners en met Duitsland zijn de banden aangehaald, waarbij woorden als ‘intensivering’, ‘verdieping’ en ‘integratie’ centraal staan. Ondertussen is de veiligheidssituatie ingrijpend veranderd, aanleiding voor een herijking van het Nederlandse defensiebeleid. In mei-juni zal minister van Defensie Hennis-Plasschaert de resultaten het parlement doen toekomen. Moet Nederland voortgaan op de ingeslagen weg? Of dwingen de nieuwe omstandigheden tot aanpassingen in de internationale defensiesamenwerking?
Noodzaak blijft
De Clingendael Monitor 2015 heeft als titel ‘Een wereld zonder orde?’1 Inderdaad lijkt wanorde in vele delen van de wereld te overheersen, en met name in de nabijheid van Europa’s oost- en zuidgrenzen. Vooral vanwege de Russische inmenging in Oekraïne geven de Verenigde Staten weer meer prioriteit aan de verdediging van het NAVO-gebied, maar dit laat onverlet dat Washington bij Europa blijft aandringen meer verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid. De bewustwording lijkt in de meeste Europese landen toe te nemen, maar dit vertaalt zich niet in meer geld voor Defensie. Slechts een gering aantal landen, waaronder Nederland, kent een licht stijgend budget; bij de meeste landen is sprake van voortgezette bevriezing of zelfs verdere daling. De noodzaak van verdieping van de internationale defensiesamenwerking – sinds de nota van minister Hillen uit 20122 een constant uitgangspunt in het Nederlandse defensiebeleid – blijft derhalve recht overeind. Het acquis van de afgelopen jaren vereist evenzeer voortzetting. Vooral met de Benelux-partners en met Duitsland is veel op gang gebracht. Voortbouwen en verder uitbouwen van deze samenwerking ligt voor de hand. Wél vraagt de internationale veiligheidssituatie om een herbezinning over de vereiste capaciteiten. De NAVO en de Europese Unie heroverwegen hun veiligheidsstrategieën, capaciteiten en prioriteiten. Ook de samenwerking in kleinere clusters moet rekening houden met de gewijzigde omstandigheden.
Atlantisch én Europees
In het Atlantisch bondgenootschap ligt het accent vooralsnog op versterking van snel inzetbare capaciteiten, primair voor de verdediging van het NAVO-grondgebied in Oost-Europa. De NATO Response Force (NRF) krijgt de omvang van een divisie, met de Very High Readiness Joint Task Force als paradepaardje. Nederland levert dit jaar samen met Duitsland en Noorwegen testelementen voor deze flitsmacht, overigens op basis van reeds geplande toezeggingen aan de NRF-2015.
1 2
Jan Rood, Frans-Paul van der Putten, Clingendael Monitor 2015 – Een wereld zonder orde?, Instituut Clingendael, februari 2015. Nota internationale militaire samenwerking, Brief van de minister van Defensie Drs. J.S.J. Hillen aan de Voorzitter van de Tweede kamer, 11 mei 2012.
1
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
ARTIKEL
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
Soldaten in formatie bij de Exercise Steadfast Jazz in Polen, in het kader van de training van de NATO Response Force (2013). Foto: Flickr.com, US Army Europe Images.
NAVO-oefeningen zullen meer beslag leggen op de krijgsmacht. In feite is sprake van een (semi- ) permanente aanwezigheid van troepen in Oost-Europa, in de 2015-editie van de Amerikaanse nationale veiligheidsstrategie aangeduid als “dynamic presence”.3 Verdere verslechtering van de veiligheid aan NAVO’s oostgrenzen zal de roep om versterking van de militaire capaciteiten – met het accent op meer robuuste landstrijdkrachten – doen toenemen.4
Nederland levert dit jaar samen met Duitsland en Noorwegen testelementen voor de Very High Readiness Joint Task Force In de Europese Unie is het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) toe aan een herijking, vooral met het oog op de groeiende instabiliteit aan Europa’s zuidgrenzen. De spill overeffecten uiten zich vooral in toenemende migratie via de Middellandse Zee, in grensoverschrijdende criminaliteit en aanslagen door jihadisten. Externe en interne veiligheid zijn hierdoor niet meer te scheiden. De EU zal civiele en militaire middelen nog meer gezamenlijk moeten benutten voor bevordering van de veiligheid, buiten maar ook binnen Europa. De Nederlandse krijgsmacht levert al steun voor operaties van Frontex, het EU-agentschap voor de grensbewaking. Gebruik van de GVDB-instrumenten is thans om politieke redenen uitgesloten, maar bij blijvende immigratiedruk op landen als Italië zal het onvermijdelijk zijn meer militaire capaciteiten in te zetten. Vooral de Koninklijke Marine kan daaraan bijdragen leveren.
3 4
National Security Strategy, februari 2015, p. 25. Op de NAVO-top van Wales is al besloten tot “improving the robustness and readiness of our land forces for both collective defence and crisis management” (Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales, 4-5 September 2014, paragraph 64).
2
Terwijl Nederland de defensiesamenwerking vooral verdiept met de buurlanden, zal de krijgsmacht ook geschikt moeten blijven voor inzet in het kader van de EU en de NAVO. Voor hun operaties moeten beide organisaties over collectieve middelen kunnen beschikken, vooral op gebieden als strategische commandovoering, communicatie en inlichtingen. Voor andere enablers ontstaat steeds meer een mengeling van nationale en multinationale capaciteiten. Luchttransport loopt voorop: voor de commandovoering bestaat het geïntegreerde European Air Transport Command in Eindhoven; de gezamenlijke C-17 transportvloot (Strategic Airlift Capability), ontwikkeld in de NAVO, levert outsized cargo-capaciteiten; en voor bijtanken in de lucht is eveneens een pooling & sharing-oplossing in zicht met de Airbus 330 Multi Role Tanker Transport (MRTT)vliegtuigen, een project van het Europese Defensie Agentschap. Nederland neemt aan alle drie deel en heeft in het MRTT-project zelfs de leiding. Ook voor andere capaciteiten die bilaterale of regionale clusters overstijgen, blijft multinationale defensiesamenwerking met meerdere landen de aangewezen weg. Voor standaardisatie en certificering blijven de NAVO en de EU onmisbaar. Nationale en multinationale capaciteiten moeten immers kunnen inpluggen bij hogere niveaus van commandovoering. Voor de EU is er daarnaast de noodzaak civiele en militaire vereisten aan elkaar te verbinden, bijvoorbeeld voor gebruik van het Europese luchtruim of voor uitwisseling van informatie voor de maritieme veiligheid. De Europese Commissie heeft op dergelijke terreinen bevoegdheden, waardoor afstemming met het Berlaymont steeds belangrijker wordt. Defensie begint langzaam aan enige communautaire aspecten te krijgen. De recente benoeming van Michel Barnier als speciale defensie-adviseur5 van de Commissie-voorzitter onderstreept deze ontwikkeling.
Een Amerikaans Multi Role Tanker Transport (MRTT)-vliegtuig arriveert op het vliegveld van het eiland Guam. Foto: Flickr.com, US Pacific Air Forces.
Voorts zijn de EU en de NAVO van belang voor kostenbesparingen bij multinationale projecten. Het NATO Support and Procurement Agency (NSP) en, sinds kort, het Europese Defensie Agent schap genieten BTW-vrijstelling voor multinationale investeringen. De EU kent meer mogelijkheden voor financiële ondersteuning vanuit het Uniebudget, vooral in het kader van technologie-onderzoek en ontwikkeling. Ze dienen maximaal benut te worden.
5
President Juncker appoints Michel Barnier as Special Adviser on European Defence and Security Policy, Press Release European Commission, 17 February 2015.
3
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
Collectief én clusters
Diepere defensiesamenwerking vereist onder meer een groot onderling vertrouwen en vergelijkbare belangen, cultuur en organisatiewijzen.6 Daarvoor zijn de EU en de NAVO, met grote aantallen leden met uiteenlopende agenda’s, vooralsnog ongeschikt. Met de nota Internationale Militaire Samenwerking van 2012 heeft Nederland terecht gekozen voor een beperkt aantal strategische partners voor intensivering van de defensiesamenwerking: België (plus Luxemburg), Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. De afgelopen jaren hebben de Benelux en de Duits-Nederlandse samenwerking voorop gestaan. Met deze prioritaire partners is sprake van vérgaande operationele samenwerking, bijvoorbeeld de integratie van de Nederlandse 11e Luchtmobiele Brigade (11 LuMob) en de Duitse Division Schnelle Kräfte (DSK). De Nederlands-Duitse defensiesamenwerking heeft voornamelijk betrekking op de landmacht. Integratie van de Luchtmobiele Brigade betekent dat er een geïntegreerde Nederlands-Duitse staf is gecreëerd, met een Duitse commandant en een Nederlandse plaatsvervanger. Deze gezamenlijke staf draagt zorg voor de gereedstelling, oefeningen, doctrine en procedures. Vorig jaar werd bekend dat wordt onderzocht in hoeverre de 43e Gemechaniseerde Brigade op zal kunnen gaan in de 1. Panzerdivision van de Bundesheer en van een Duits bataljon in de Nederlandse brigade. Dit betekent dat mogelijk de laatste 15 Leopard tanks die Nederland nog in opslag had staan voor de verkoop, behouden kunnen blijven en als onderdeel van de Duitse tankdivisie kunnen fungeren. De integratie van beide brigades in de Duitse divisies heeft duidelijke voordelen wat betreft het behoud van capaciteiten, efficiëntie en grotere mogelijkheden om te oefenen en het functioneren op divisie-schaalniveau. Een zorg bij deze ontwikkeling is in hoeverre de eenheden daadwerkelijk gezamenlijk ingezet zullen kunnen worden. De terughoudendheid van Duitsland op het gebied van het inzetten van troepen in internationale vredesoperaties is bekend. Ofschoon in Berlijn wordt opgeroepen tot het nemen van meer internationale verantwoordelijkheid, is het niet te verwachten dat dit op grote steun bij de Duitse bevolking of in de Bondsdag kan rekenen. Een recente opiniepeiling door de Körber Stiftung onderstreept dit nog maar eens.7 Nederland moet de voordelen van het verdiept integreren met Duitsland goed afwegen tegen de nadelen dat het moeilijk zal zijn om tot daadwerkelijke gezamenlijke inzet buiten het NAVO-Verdragsgebied te komen. Niet alle Nederlandse eieren in de Duitse mand Door deze beperkingen lijkt het verstandig te diversifiëren en niet alle eieren in operationele zin in dezelfde Duitse mand te leggen. De Nederlandse deelname aan de Joint Expeditionary Force (JEF) van het Verenigd Koninkrijk, de oriëntatie op Afrika van de 13e Lichte Brigade in Oirschot en de samenwerking met Noorwegen (en ook Duitsland) in de NATO Response Force zijn hier voorbeelden van. In september 2013 tekenden zes landen (Denemarken, Estland, Letland, Litouwen, Nederland en Noorwegen) samen met het Verenigd Koninkrijk een Letter of Intent inzake deel neming aan de JEF, een snel inzetbare expeditionaire eenheid, opgebouwd rond eenheden van het Verenigd Koninkrijk. De zes landen zullen in overleg bijdragen en deelnemen aan oefeningen, training en inzet ervan. Nederland zal voorlopig op maritiem gebied bijdragen met het UK/NL Amphibious Force en het Joint Support Ship.8
6 7 8
Margriet Drent, Kees Homan, Dick Zandee, Bold Steps in Multinational Cooperation – Taking European Defence Forward, Clingendael Report, mei 2013. In 2014 vond 60% van de geënqueteerden dat Duitsland terughoudend zou moeten blijven bij buitenlandse crisis situaties (zie Körber Stiftung, Involvement or Restraint?, 20 mei 2014, p. 3). Ministerie van Defensie, Kamerbrief Internationale Samenwerking, 7 november 2014, blz. 5.
4
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
Prioritaire partners
De samenwerking met België lijkt op haar grenzen te stuiten. Een kroonjuweel van de samen werking is Benesam. Dit bestaat uit een binationaal marine-hoofdkwartier, de Admiraliteit Benelux, in Den Helder, en geïntegreerde opleidingen en onderhoud van de M-fregatten en mijnbestrijdingsvaartuigen. Zowel de M-fregatten als de mijnbestrijdingsvaartuigen zijn over een aantal jaren aan vervanging toe.10 De door België aangekondigde drastische bezuinigingen op een al kleine defensiebegroting (€ 401 miljoen op een begroting van € 2,5 miljard, hierdoor is er de komende jaren geen investeringsruimte over) maakt het onzeker of de marine-samenwerking in de huidige vorm zal kunnen voortbestaan.
Nederland, België en Luxemburg hebben begin maart jl. een verdrag inzake gezamenlijke luchtruim bewaking ondertekend Twijfels hierover werden nog eens aangewakkerd door een artikel in de Belgische krant De Standaard, waaruit zou blijken dat hoge NAVO-functionarissen België afraadden te investeren in M-fregatten en hun schaarse middelen te richten op de vervanging van de F-16.11 Nederland doet er goed aan zich te oriënteren op pooling & sharing-mogelijkheden voor de marine met andere landen, zoals bijvoorbeeld met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk voor oppervlakteschepen en met Zweden en Noorwegen voor de Walrusklasse-onderzeeboten.
Naar gezamenlijke planning
De verdiepte samenwerking met prioritaire partners heeft zich tot nog toe vooral gericht op de operationele aspecten: meer gezamenlijke opleidingen, training en oefeningen; wederzijds gebruik van elkaars capaciteiten (zoals voor luchtruimbewaking met België); en samenvoeging van een heden door de Koninklijke Landmacht en het Bundesheer. Terwijl dit voortgaat, is de volgende uitdaging hetzelfde materieel aan te schaffen. Het versterkt standaardisatie en interoperabiliteit binnen clusters, maar biedt tevens mogelijkheden voor kostenbesparingen bij de exploitatie (gezamenlijke training, onderhoud, aankoop van reservedelen, etc.). Materieelsamenwerking blijkt veel lastiger te verwezenlijken dan operationele samenwerking, vooral vanwege nationale belangen wat betreft behoud van defensiebedrijven, technologische kennis en werkgelegenheid.12 Een eerste vereiste is de defensieplannen van de partnerlanden te
9 10 11 12
Ministerie van Defensie, Kamerbrief Verdrag met België en Luxemburg over luchtruimbewaking, 5 maart 2015. De bedoeling is de twee M-fregatten in 2025 te vervangen. ‘NAVO vindt Belgische fregatten overbodig en te duur’, De Standaard, 17 maart 2015. Zie o.a. Dick Zandee, ‘Europese veiligheid vereist Europese militaire capaciteiten, ARMEX, december 2012, nr. 6, pp. 37-42.
5
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
Met België en Luxemburg Eén van de meest vérgaande samenwerkingsvormen is onlangs met België overeengekomen. Op 4 maart 2015 ondertekenden Nederland, België en Luxemburg een verdrag inzake gezamenlijke luchtruimbewaking.9 De beveiliging van het luchtruim voor zg. ‘renegade’-toestellen zal bilateraal door Nederland en België worden gedaan. Het gaat hier om het onderscheppen van civiele toe stellen die een terroristische dreiging vormen. Dit betekent dat ook een Belgisch jachtvliegtuig een ‘renegade’-vliegtuig boven Nederland zal kunnen neerhalen. De quick reaction alert (QRA)-taak vindt ook plaats in bilateraal verband, maar deze taak wordt uitgevoerd in het kader van de NAVO. De samenwerking op het gebied van luchtruimbewaking gaat ver in het delen van soevereiniteit, maar is gezien de kleine oppervlakte van het Benelux-grondgebied ook een hele efficiënte manier om dure jachtvliegtuigcapaciteit in te zetten.
Deze uitdaging ligt thans voor. Het betekent niet dat Nederland het complete lange-termijnplan moet coördineren met de naaste partners. Wél zou dit moeten voor alle capaciteiten waarover de samenwerkingspartners beschikken om vast te stellen hoe men elkaar kan versterken en welk materieel daarvoor gezamenlijk is aan te schaffen. Een voorbeeld is de voorziene integratie van de Nederlandse 43e gemechaniseerde brigade in de 1e Duitse pantserdivisie. Nu al zouden beide landen toekomstige materieelaanschaf moeten gelijkstellen om op den duur meerwaarde te bereiken. Hetzelfde geldt voor onder meer helikopters in de context van de integratie van 11 LuMob en de DSK. Ten slotte is de noodzaak de lange-termijnplanning in EU en NAVO beter af te stemmen door de veranderde omstandigheden alleen maar urgenter geworden. Clusters mogen geen eilandjes van samenwerking worden die onderling en met het moederland geen enkele verbinding onderhouden. Het ligt voor de hand dat het EDA en de NAVO een sterkere positie krijgen om de lidstaten en hun clusters aan te sturen en op geboekte voortgang te beoordelen om Europese tekortkomingen op te heffen.
Tot slot
De verslechterde veiligheidssituatie aan de randen van Europa is geen reden het pad van verdiepte defensiesamenwerking te heroverwegen. Integendeel: versterkte defensiesamenwerking kan een belangrijke bijdrage leveren aan het gezamenlijk inzetpotentieel van Europese landen. Nederland zal ernaar moeten streven een land te zijn dat militair (belangrijke) bijdragen levert aan een collectieve inspanning, zij het in EU-, NAVO-, VN- of ad hoc-verband. Clusters van gelijkgestemde landen die verdiept samenwerken op het gebied van defensie vormen hierbij waardevolle bouwstenen. Nederland is in dit verband aardig op weg, gezien allerlei samenwerkingsvormen met prioritaire partners Duitsland, België, Luxemburg (in eerste instantie) en Denemarken, Frankrijk, Noorwegen, en het Verenigd Koninkrijk. Wél moet Nederland ervoor waken dat het bij de keuze voor partners bij defensiesamenwerking de operationele meerwaarde, reciprociteit en toekomstbestendigheid in de gaten houdt. Daarnaast zal Nederland ook zeker tegen het licht moeten houden of de herwaardering van de collectieve verdedigingstaak ook andere prioriteiten en middelen zal vergen. De keuze voor behoud van een aantal tanks en de operationele kennis is al een eerste aanwijzing hiervoor. Door de schaal van de Nederlandse krijgsmacht zullen de vele en diverse bedreigingen echter altijd om een gezamenlijk Europees en transatlantisch antwoord vragen. Op veiligheids- en defensiegebied is er in Europa geen alternatief voor ‘samen uit, samen thuis’.
Margriet Drent Senior Research Fellow bij Instituut Clingendael Dick Zandee Senior Research Fellow bij Instituut Clingendael
6
Clingendael Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69)
harmoniseren. Met België en met Duitsland is hiermee een begin gemaakt door de bestaande lange-termijnplannen naast elkaar te leggen teneinde matches vast te stellen qua behoefte en tijdslijnen. Dat is een toe te juichen start, maar deze methode gaat nog steeds uit van bestaande plannen. Echte gezamenlijke defensieplanning veronderstelt multinationale afstemming voordat nationale plannen zijn gemaakt.
