Risico's en Veiligheid Een historische schets
Prof dr B.J.M. Ale TU Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Maatschappij Jaffalaan 5 Delft Juni 2003
1
2
1 Inleiding……………………………………………………………………………….. 5 2 De 19e Eeuw: de wortels van het beleid ....................................................................... 7 2.1 Ontplofbare stoffen ................................................................................................. 7 2.2 Vervoer ................................................................................................................... 8 3 De jaren 70 en 80, snelle beleidsontwikkeling……………………………………... 11 3.1 Coördinatie gevaarlijke stoffen............................................................................. 11 3.2 LPG en LNG ......................................................................................................... 12 3.2.1
Het interim-standpunt……………………………………………………....13
3.2.2
De aanlandingsnota....................................................................................... 14
3.2.3
De werkcommissie LPG ............................................................................... 15
3.2.4
De Buisleiding .............................................................................................. 16
3.2.5
Nyhammer..................................................................................................... 16
3.2.6
Restrisico....................................................................................................... 17
3.2.7
De grenswaarde............................................................................................. 17
3.2.8
Einde en begin............................................................................................... 18
3.3 De COVO studie ................................................................................................... 18 3.4 Omgaan met Risico’s............................................................................................ 19 3.5 De SEVESO richtlijn ............................................................................................ 20 4 De 90er jaren: stagnatie in beleidsontwikkeling ....................................................... 21 4.1 Externe Veiligheid rond Schiphol......................................................................... 21 4.1.1
De TECHNICA rapporten ............................................................................ 22
4.1.2
Contra-expertise............................................................................................ 23
4.1.3
Stand-Still ..................................................................................................... 24
4.1.4
Bijlmerramp .................................................................................................. 24
4.1.5
Milieu-Effect Rapport 5P.............................................................................. 25
4.1.6
RAND study.................................................................................................. 25
4.1.7 Opnieuw “stand-still” .................................................................................. 27 4.1.8
Gesommeerd Gewogen Risico...................................................................... 27
4.1.9
Een nieuw besluit.......................................................................................... 28
4.2 Vervoer van gevaarlijke stoffen............................................................................. 30 4.2.1
Emplacement Dordrecht ............................................................................... 30
3
4.2.2 PAGE ............................................................................................................ 31 4.3 DSM...................................................................................................................... 32 4.4 Terugtredende overheid ........................................................................................ 34 5 Het begin van de 21e eeuw Nieuwe rampen, hernieuwd beleid............................... 35 5.1 Enschede en Volendam......................................................................................... 35 5.2 Toulouse................................................................................................................ 36 5.3 Voorzorgprincipe .................................................................................................. 37 6 Aanvaardbaarheid van Risico .................................................................................... 39 6.1 Maximum ongeval en maximum geloofwaardig ongeval .................................... 39 6.2 Risico’s: Effect en Kans........................................................................................ 40 6.3 Besluitvorming...................................................................................................... 40 6.4 Risico is meer dan getal ........................................................................................ 44 6.4.1
Oordelen over risico’s.................................................................................. 46
6.4.2
Determinanten voor het oordeel.................................................................... 47
6.4.3
Vrijwilligheid................................................................................................ 48
6.4.4
Rampzaligheid .............................................................................................. 48
6.4.5
Multi-attributief............................................................................................. 50
6.4.6
Persoonsgebonden......................................................................................... 51
6.4.7
Van perceptie naar communicatie?............................................................... 51
6.4.8
Risk governance............................................................................................ 52
7 Beleid en normering..................................................................................................... 55 7.1 Maatschappelijke ontwrichting............................................................................. 55 7.2 Twee maatstaven: groepsrisico en individueel risico ........................................... 57 7.3 De relevante context voor grens- en richtwaarden ............................................... 57 7.4 Individueel risico .................................................................................................. 58 7.4.1
De norm voor individueel risico ................................................................... 58
7.5 Groepsrisico ........................................................................................................... 59 7.5.1
De norm voor het groepsrisico...................................................................... 59
7.6 Verwaarloosbaarheidsgrenzen .............................................................................. 62 7.7 Normen in het buitenland...................................................................................... 62 8 Conclusie....................................................................................................................... 64
4
1 Inleiding De levensverwachting in Nederland is langer dan ooit. Nieuwe ontwikkelingen in techniek en biowetenschappen in combinatie met grootschaligheid en snelheid van verspreiding roepen vragen op naar veiligheid. Recente gebeurtenissen met hoge signaalwaarde wakkeren de discussie aan. De fundamentele vragen van het veiligheidsbeleid. Geen moment in de geschiedenis was de Nederlander gezonder dan nu. Kinderen, die nu geboren worden, mogen rekenen op bijna 80 levensjaren, waarvan ze het merendeel in goede gezondheid zullen doorbrengen. [1] Nimmer was de omgeving veiliger. Dit is het resultaat van een uitgebreid stelsel van beleid en regelgeving. Voor stoffen die een bedreiging vormen voor de gezondheid of voor ecosystemen gelden normen. Daarmee wordt de emissie naar water, bodem en lucht beperkt. Er zijn regels voor straling. Er wordt over de kwaliteit van het voedsel gewaakt. Er is een beheerssysteem voor de zogenaamde externe veiligheidsrisico’s, de mogelijkheid dat zich een industriële ramp voordoet. Toch voelt de Nederlander zich helemaal niet veilig, althans zo lijkt het. Integendeel, er lijkt juist angst in het dagelijks bestaan te zijn geslopen, zorg om de zo uitstekende gezondheid [2], bijvoorbeeld in de naweeën van rampen in de Bijlmer, Enschede en Volendam, de Legionella explosie in Bovenkarspel en de crises rond de voedselveiligheid. Deze gebeurtenissen hebben geleid tot verhevigde discussie over mogelijk gevaarlijke activiteiten, zoals het transport van gevaarlijke stoffen, waaronder chloor, het vliegverkeer, het gebruik van mobiele telefoons, de risico’s van hoogspanningskabels en andere "electrosmog", genetisch gemodificeerde organismen etc.. De sociale en politieke gevolgen van deze gebeurtenissen heeft de discussie over risico’s nieuw leven ingeblazen. Het gaat dan om de mogelijkheid ziek te worden of te overlijden en om aantasting van het milieu. Opnieuw wordt gevraagd hoe groot de risico’s zijn, of ze wel voldoende worden beheerst, of het beleid wel de juiste vorm heeft en de juiste doelstelling. Ook tussen wetenschappers wordt gediscussieerd over de wenselijkheid van de verschillende vormen van beleid en over de basis waarop beleid moet worden gestoeld. Het wat en hoe spreekt niet vanzelf. Dat deed het 15 jaar geleden niet toen “Omgaan met Risico’s” verscheen als bijlage bij het eerste Nationaal Milieu Beleidsplan. Dat doet het nu nog steeds niet. En hoewel de maatschappelijke omstandigheden sindsdien sterk zijn veranderd zijn de vragen nog steeds dezelfde: hoe groot zijn de risico’s, waaraan de Nederlander blootstaat? Hoe liggen de risico’s ten opzichte van andere risico’s? Hoe beoordeelt de Nederlander riskante activiteiten, en waarom accepteert men het ene risico wel en het andere niet? De belangstelling voor veiligheid neemt sterk toe door een ramp, maar al snel keert men terug naar de klassieke houding: “dat overkomt ons niet”.
5
6
2 De 19e Eeuw: de wortels van het beleid De geschiedenis van het externe veiligheidsbeleid begint rond 1800. De snelle groei van de chemische industrie en de daaraan verbonden transporten roepen vragen op naar de veiligheid, in het bijzonder naar aanleiding van een snelle opeenvolging van ongevallen en incidenten in de 70er en 80er jaren. Na een periode van stagnatie in de beleidsontwikkeling in het begin van de 90er jaren leidt met name het ongeval in Enschede tot een nieuwe beleidsimpuls. De zorg voor veiligheid in verband met industriële activiteiten - binnen een bedrijf en in de omgeving daarvan - is een beleidsterrein met een lange historie. De ontwikkelingen van het beleid vinden vrijwel steeds plaats in reactie op grote ongevallen. De wortels van wetgeving, die zich primair richt op het voorkomen en beperken van gevaar, schade en hinder voor de omgeving, de wet milieubeheer, gaan terug tot het begin van de vorige eeuw. 2.1
Ontplofbare stoffen Een ontploffing van buskruit in Leiden in 1807 leidt tot wetgeving ter voorkoming van gevaar, schade en hinder.
In 1654 ontplofte in Delft een opslagplaats van kruit, een zogenaamde kruittoren. Een groot deel van de stad werd weggevaagd. De huidige paardenmarkt herinnert nog altijd aan deze “donderslagh”, waarvan de klap bij Alkmaar nog te horen was. In 1807 vond in Leiden een nieuwe ramp plaats met het vervoer van gevaarlijke stoffen. In het centrum van de stad explodeerde een schip gevuld met 37.000 pond buskruit. De gevolgen waren catastrofaal: 151 doden en meer dan 2000 gewonden. De materiële schade was ook aanzienlijk. Honderden huizen waren niet meer voor bewoning geschikt. Het huidige van der Werf park is nog getuige van dit ongeluk. In 1810 vaardigde keizer Napoleon een decreet uit, waarin onder meer werd voorgeschreven dat een vergunning nodig was voor het voeren van een bedrijf. Het keizerlijk decreet kende een drietal categorieën van inrichtingen: bedrijven die alleen op een bepaalde afstand aan te wijzen plek, inrichtingen die alleen in de buurt van woningen mochten worden opgericht als vaststond dat zij geen ernstig gevaar of hinder konden veroorzaken, en tenslotte inrichtingen, die geen hinder of gevaar konden veroorzaken voor de woonomgeving en in de bebouwde kom gevestigd konden worden. Op het keizerlijke decreet werd in 1814 een Koninklijk Besluit gebaseerd, waarmee beoogd werd activiteiten, die gevaar, schade of hinder konden opleveren voor de omgeving tegen te gaan. Opmerkelijk is, dat zowel het keizerlijk decreet als het Koninklijk Besluit aan het verlenen van een vergunning de voorwaarde verbonden dat eerst bij de omwonenden geïnformeerd moest worden naar eventuele bezwaren tegen het vestigen van een fabriek of inrichting. In het Koninklijk Besluit van 1814 werd bovendien geregeld dat van 7
eventuele bezwaren van omwonenden proces-verbaal moest worden opgemaakt. Voorts kon toestemming tot het oprichten van een bedrijf onder voorwaarden worden gegeven. In 1875 werd het Koninklijk Besluit omgezet in een wet die als naam kreeg Fabriekswet. Toen in 1896 de Veiligheidswet in werking trad, werd de Fabriekswet omgedoopt in de Hinderwet. Deze wet zou bijna 90 jaar stand houden. Pas in 1984 ging de Hinderwet op in de wet milieubeheer. Het vervoer van gevaarlijke stoffen is een activiteit die samenhangt met industriële bedrijvigheid en waarmee eveneens aanzienlijke veiligheidsbelangen zijn gemoeid. Een begin van regelgeving kon, in de vorige eeuw, ook op dit terrein niet achterwege blijven.
Figuur 1: Leiden na de ontploffing van 1807
2.2
Vervoer Het vervoer van gevaarlijke stoffen kan ook tot ongevallen leiden. De wetgeving voor het vervoer van Buskruit wordt eind 19e eeuw wetgeving voor vervoer gevaarlijke stoffen.
Als reactie op de al eerder genoemde ramp in Leiden werd in 1815 een wet op het vervoer van buskruit in werking gesteld. In 1876 wordt een Wet vergiftigde stoffen aangenomen door het parlement. Laatstgenoemde wet trad in werking onder meer naar
8
aanleiding van een bericht aan B en W van Rotterdam waarin stond dat uit Duitsland een schip geladen met vaten gif onderweg was naar de haven van Rotterdam. Aldaar zouden de vaten met gif in een zeeschip worden overgeladen, waarna de vaten in zee zouden worden gedumpt. Er zouden nog meer zendingen volgen uit Duitsland en in Rotterdam verladen worden. Men vreesde dat een binnenvaartschip op de rivier een aanvaring zou krijgen en het gif in de rivier terecht zou komen. De Wet op de vergiftigde stoffen was de voorloper van de wet gevaarlijke stoffen, die in 1963 in werking is getreden.
9
10
3 De jaren 70 en 80, snelle beleidsontwikkeling In de jaren 70 en 80 van de 20e eeuw maakte het beleid op het gebied van de externe veiligheid een snelle ontwikkeling door. Dit werd enerzijds veroorzaakt door een snelle expansie van de productie, de opslag, het transport en het gebruik van gevaarlijke stoffen, anderzijds doordat er in korte tijd een aantal zeer grote ongelukken gebeurde, die zeer tot grote publieke onrust leidden. 3.1
Coördinatie gevaarlijke stoffen Ongevallen in Flixborough en Beek leiden tot de vraag hoe de ruimte rond gevaarlijke inrichtingen moet worden ingevuld. De minister van Milieu wordt beleidscoördinator.
In het midden van de zeventiger jaren doen zich in Europa een aantal ernstige ongevallen voor. Te noemen zijn die in Flixborough (1974, 28 doden), Beek (1975, 14 doden) en het reeds genoemde ongeval in los Alfaques (1978, 216 doden). Deze ongevallen betroffen steeds de ontploffing van een wolk brandbaar gas. Deze ongelukken wezen erop dat een ongeval van 10 jaar eerder in Feyzin (1966, 18 doden 81 gewonden) geen abnormale
Fig 2, Explosie van LPG bollen in Feyzin uitzondering was. Daardoor ontstond twijfel over de veiligheid niet alleen van het omgaan met brandbare, vluchtige stoffen en maar ook het omgaan met gevaarlijke stoffen in zijn algemeenheid. In het begrotingsjaar 1979 heeft de toenmalige minister-president Van Agt, in navolging van zijn voorgangers Den Uyl en Biesheuvel in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer mededelingen gedaan over de (coördinerende) positie van de Minister
11
van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, over de integratie van het milieubeleid in het totaal van het regeringsbeleid en over ontwikkelingen op het terrein van de milieuhygiëne. Deze brief had in hoofdzaak drie elementen: de oprichting van een organisatie die het beleid op het gebied van de externe veiligheid vorm moest geven, de benoeming van de minister belast met het milieubeleid tot coördinerend minister voor de gevaarlijke stoffen en de aankondiging van wetgeving. In zijn brief deelde minister-president Van Agt mede, “dat de positie van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne versterkt zou worden onder meer op het terrein van de gevaarlijke stoffen, en dat deze tevens belast zal worden met de beleidscoördinatie ten aanzien van gevaarlijke stoffen in het algemeen en hiertoe de nodige voorstellen zou gaan ontwikkelen. De beleidscoördinatie ten aanzien van gevaarlijke stoffen in het algemeen houdt in dat het tot de taak van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne behoort een samenhangend beleid te bevorderen waarin alle aspecten van gevaarlijke stoffen, van bron tot en met afval, zijn samengevat om te komen tot een harmonisatie van verschillende stelsels van wetgeving, die op dit moment gelden voor de verschillende onderdelen (productie, vervoer, gebruik enz. van gevaarlijke stoffen)”. In zijn brief deelde Minister-president Van Agt voorts mede, dat ‘over het beleid ten aanzien van de veiligheid buiten het bedrijf (de externe veiligheid) de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in overleg met de meest betrokken bewindslieden een voorstel zal ontwikkelen met het oog op de mogelijke gevolgen van bedrijfsactiviteiten voor buiten. In de antwoorden op de feitelijke vragen bij de begroting 1979 en bij de begrotingsbehandeling van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne is ingegaan op enige aspecten van de externe veiligheid (begripsomschrijving, verbrokkelde wetgeving op dit gebied, deskundigheid, regeling van milieu-incidenten en de rampenplannen). Onder meer over de aanpassing die de wetgeving mogelijk behoeft, ter verbetering van de externe veiligheid werd begin 1980 advies gevraagd aan de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne. Over enige andere aspecten van de externe veiligheid - de acceptatie van risico’s, normstelling in het kader van de (externe) veiligheid, e.a. - werd advies gevraagd aan de gezondheidsraad. Mede in verband met de beleidscoördinatie voor gevaarlijke stoffen in het algemeen werd op 1 juli 1979 binnen het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne een afdeling opgericht die zich speciaal met de externe veiligheid bezig hield. 3.2
LPG en LNG De opkomst van LPG en LNG als energiedragers in het begin van de jaren 70 van de 20e eeuw maken de verdere ontwikkeling van EV beleid noodzakelijk.
12
Naast de eerder genoemde ontwikkelingen heeft een andere - zich acuut manifesterende gebeurtenis er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de grootschalige introductie van gevaarlijke stoffen in versneld tempo onderwerp werd van politieke besluitvorming. In 1973 deed zich de eerste energiecrisis voor. De Nederlandse energievoorziening bleek kwetsbaar, omdat deze in belangrijke mate afhankelijk was van een ongestoorde aanvoer van aardolie. In verband met de verwachtte onzekerheden rond de beschikbaarheid van aardolie werd een verruiming van het aanbod van andere energiedragers dringend noodzakelijk geacht. LNG en LPG zouden een bijdrage kunnen leveren aan de diversificatie van energiedragers. Mede naar aanleiding daarvan heeft de Gasunie kort na de eerste oliecrisis plannen ontwikkeld om uit Algerije te importeren vloeibaar gemaakt aardgas op- en over te slaan op de Maasvlakte. De aanvoer van LNG en LPG ging vanwege de grootschaligheid daarvan gepaard met een aantal toen nog onbekende risico’s. Ten behoeve van een regeringsbeslissing is in 1977 aan de ministers van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Volksgezondheid en Milieuhygiëne onder andere verzocht om het verrichten van aanvullend onderzoek. Dit aanvullende onderzoek had onder meer betrekking op het inschatten van de risico’s en op de keuze van een locatie voor de op- en overslag van vloeibaar aardgas, buitengaats, op de Maasvlakte of in het Eemshavengebied. Vervolgens is de aanlanding, opslag, het vervoer en het gebruik van LPG actueel geworden in de politieke besluitvorming, sinds het moment dat dit gas niet meer afgefakkeld werd bij de winning en de raffinage van aardolie, en het gebruik ervan commercieel aantrekkelijk werd. LPG wordt gebruikt als grondstof voor de petrochemische industrie, het levert een bijdrage aan de Nederlandse energievoorziening, terwijl het tevens wordt gebruikt als motorbrandstof. 3.2.1 Het interim-standpunt Rond LPG stations wordt een zoneringsregeling van kracht Nog voor de problematiek van de grootschalige aanlanding van LPG nam het aantal vergunningaanvragen voor LPG-tankstations voor het wegverkeer sterk toe. Hierdoor zou Tabel 1. Zonering rond LPG stations in het interimstandpunt. Afstand tot tank vulpunt in m.
resp.
Toegestane bebouwing woonhuizen
kantoren
0 – 25
Geen
geen
25 – 50
max. 2
max. 10 mensen
50 – 100
max. 8
max. 30 mensen
100 – 150
max 15
max. 60 mensen
Groter dan 150
Vrij
vrij
13
ook het transport van LPG gaan toenemen. Er bestond echter onzekerheid over de vraag of voldoende inzicht bestond in de veiligheidsaspecten van deze activiteiten. Men bedenke dat in 1978 het ongeval met een tankauto in Los Alfaques had plaatsgevonden, waarbij meer dan 200 - merendeels Nederlandse - doden waren gevallen. Ook in Nederland ging het bij het bevoorraden van een LPG stations bijna verkeerd. Op 18 december 1978 ontploft in Wijchen een tankauto na een brandje onder de tank. Door de snelle reactie van de tankauto-bestuurder vielen er gelukkig geen slachtoffers en bleef de schade beperkt tot de ontplofte tankauto en een verwoest LPG station[3, 4]. Daarom is in 1978 door de toenmalige minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne aan TNO opdracht verleend tot het uitvoeren van een analyserende studie naar de veiligheidsaspecten van opslag, overslag, vervoer en gebruik van LPG. Dit resulteerde in mei 1983 in de LPG-integraalstudie, een vergelijkende risicoanalyse van de keten van activiteiten met LPG[5]. Vooruitlopend daarop vaardigde de toenmalige Hoofdinspecteur voor de Milieuhygiëne het zogenaamde “interim-standpunt LPG stations” uit [6]. In dit interim-standpunt werd vastgelegd dat LPG stations aan bepaalde eisen moesten voldoen en dat de bewoningsdichtheid in de omgeving moest worden beperkt tot aangeven maxima. In tabel 1 is weergegeven welke woondichtheden waren toegelaten. Dit interim-standpunt is daarmee de eerste overheidsmaatregel waarin aan de risico’s voor de omgeving gevolgen werden verbonden voor de ruimtelijke ordening rond de gevaarsbron. 3.2.2 De aanlandingsnota Om de risico’s van de grootschalige aanlanding van LPG te beperken wordt naar geconcentreerde aanlanding gestreefd. Dit plan leidt echter schipbreuk. De aanlandingsnota was bedoeld om het volgende probleem bij de handelingen met LPG: de import in bulk in zeehavens te reguleren. Immers als gevolg van de toenemende stroom van LPG naar en door Nederland was er behoefte aan uitbreiding van de op en overslag capaciteit. Op grond van een studie naar de gevaren van deze op en overslag alsmede van het transportrisico met zeeschepen werd beleid geformuleerd in de zogenaamde aanlandingsnota. In de formulering is het compromis tussen twee gedachtestromen duidelijk zichtbaar. Enerzijds de wens van met name Vomil1 om de activiteiten van LPG in het Rijnmondgebied te concentreren om zodoende maximale veiligheid te realiseren. Aan de andere kant de wens van andere provincies dan ZuidHolland om ook dit soort activiteiten binnen te halen en de wens van bedrijfleven en EZ om de markt de vestigingsplaats te laten bepalen. Er staat letterlijk: “...(er) is in Nederland slechts plaats voor een enkele terminal….”. Met als gevolg een discussie of de klemtoon op “een” ligt of op “enkele”.
1
Volkgezondheid en Milieuhygiène
14
Een tweede element in de aanlandingsnota geeft de aanzet tot een competentiestrijd tussen VenW2 en Vomil. Was het aanvankelijk de bedoeling het LPG van EEN terminal af te voeren per pijpleiding; door de gekozen formulering wordt het – economisch – draagvlak van deze leiding ondergraven. Daardoor komt wordt vrijheid van vervoersmodaliteit weer mogelijk hetgeen goed past in de “Nederland Transportland” gedachte. 3.2.3 De werkcommissie LPG De werkcommissie LPG krijgt de opdracht een integraal beleid voor LPG te formuleren. Naast schade doet de kans op optreden zijn intrede in het risico denken. Uit de gang van zaken rond de aanlandingsnota blijkt hoe moeilijk het is voor de minister van Vomil om zijn coördinerende bevoegdheden op het gebied van de gevaarlijke stoffen vorm te geven tegen de weerstand van VenW en EZ in. Een dergelijke coördinerende rol past moeilijk in de departementale structuur. Op 20 juni 1980 valt in het kabinet de beslissing om de voorbereiding van de “Integrale Nota LPG” op te dragen aan een werkcommissie van de Rijks Planologische Commissie. In deze nota dient het sluitstuk te worden van een ontwikkeling waarin ten aanzien van twee activiteiten dan reeds standpunten zijn ingenomen: de LPG stations, waarvoor het interim-standpunt geldt, en de aanlanding van LPG in zeehavens waarvoor de aanlandingsnota is uitgebracht. Bij de behandeling van de aanlandingsnota is de Tweede Kamer door de regering een noodwet LPG toegezegd, om bestaande lacunes in de wetgeving tijdelijk te vullen totdat integrale wetgeving tot stand kan worden gebracht. De noodwet wordt na enkele mislukte pogingen als een door VenW opgesteld voorstel aan de Tweede Kamer aangeboden. De Voorlopige Centrale Raad voor de MilieuHygiene (VCRMH) maakt in 1980 ten aanzien van de in de noodwet opgenomen weigeringsgrond voor een vergunning, een naar later zou blijken verstrekkende opmerking. In het concept van wet staat dat een vergunning slechts kan worden geweigerd op grond van overwegingen van openbare veiligheid die verband houden met de aan en afvoer mede gelet op het opslaan van LPG. Het probleem is echter onmiddellijk dat de bij wet geschapen bevoegdheden om op veiligheidsgronden voor een bepaalde inrichting van de transportketen te kiezen impliceert dat er marktregulatie kan plaatsvinden, hetgeen het bedrijfsleven, alsmede VenW en EZ zeer tegen de borst stuit. Om te voorkomen dat de vrijheid van vervoersmodaliteit door veiligheidsregelgeving alsnog wordt ingeperkt komt VenW haastig met een aanzet voor de wet vervoer gevaarlijke stoffen. In deze aanzet wordt de veiligheid van vervoer geïncorporeerd, zodat aan de coördinatie van de minister van Vomil op dit punt verder geen behoefte is. De VCRMH beoordeelt de wet unaniem negatief. De VCRMH stelt dat de reikwijdte van de wet moet worden verbreed tot de aanvoer, de opslag de overslag de afvoer de 2
Verkeer en Waterstaat.
15
distributie en de consumptie van LPG zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang. Het doel van de wet zou moeten zijn beperking van de kans op een ongeval alsmede maximale beperking van de te verwachten schade bij een dergelijk ongeval. Bovendien vindt de VCRMH dat de coördinerend bewindsman voor gevaarlijke stoffen de primaire auteur van de wet zou behoren te zijn. 3.2.4 De Buisleiding De poging om tot een veilige buisleiding te komen bevordert het inzicht dat veiligheidsregelgeving marktordenend kan werken en roept daarom verzet op. De werkcommissie LPG ziet al snel dat in de bestaande wetgeving de mogelijkheden om een beleidsvoornemen dat is gericht op de veiligheid van de hele keten van LPG – van aanlanding, via transport, opslag naar gebruik en export – ook te realiseren buitengewoon gering zijn, terwijl anderzijds de beslissing om in Rijnmond LPG aan te landen langs de hele afvoerketen, rivieren, spoorwegen en autowegen – verstrekkende veiligheidsgevolgen en dus ruimtelijke ordeningsgevolgen heeft. Nieuw te realiseren wetgeving zou mogelijkheden moeten bieden om daarin toch regulerend op te treden. Met name was dit van belang om een pijpleiding te kunnen realiseren. Deze zou voor het vervoer van LPG van Rijnmond naar Duitsland een veel veiliger alternatief opleveren, waarvoor, zoals gesteld, alleen bij EEN terminal voldoende draagvlak zou zijn. In de tussentijd is in Vlissingen een terminal voor LPG ontstaan. In een poging om de buisleiding te redden wordt de afvoer per binnenschip gelimiteerd, echter nu voor Vlissingen en Rijnmond ieder, zodat “een enkele” nu definitief als “een ENKELE” moet worden gelezen. Inmiddels is gebleken dat het met de toename van het LPG transport wel meevalt. De industrie voelt er daarom weinig voor om in Rijnmond nieuwe investeringen te doen. Zij geeft de voorkeur aan het uitbouwen van bestaande faciliteiten in Vlissingen en Amsterdam. In de dan vigerende uitleg van de aanlandingsnota kan dat ook. Dit en de geraamde kosten maken het realiseren van een buisleiding onmogelijk. 3.2.5 Nyhammer Een poging om de bestaande wetgeving geheel te omzeilen leidt tot een doorbraak in het interdepartementale proces. Om aan de vergunningverlening geheel te ontkomen, onderneemt het bedrijfsleven een poging LPG te importeren en over te slaan via een drijvende terminal. De inhoud van een bulkcarrier – de Nyhammer – wordt overgeslagen in binnenvaartschepen terwijl hij in de haven aan een boei ligt afgemeerd. Voor dit “nederleggen tijdens transport” is althans volgens de initiatiefnemers en VenW geen vergunning nodig. De Raad van State denkt daar anders over.
16
In het licht van de onmogelijkheid een buisleiding te realiseren doet Vomil een poging om op een andere manier tot veilig transport te komen: namelijk het ontwerp van een aanvaringsbestendig binnenschip. Hiermee begeeft Vomil zich echter op het terrein van VenW. Dat is uit het oogpunt van de coördinerende rol van Vomil begrijpelijk maar reden te meer voor VenW om het terughalen van bevoegdheden ten aanzien van het transport krachtig ter hand te nemen, onder andere door de voorzitter van de werkcommissie te vervangen door een meer VenW getrouwe. 3.2.6 Restrisico Ook vergelijking van alternatieven heeft een eind. Het idee van een kwantitatieve formulering van het aanvaardbaar restrisico doet zijn intrede Ondanks al deze verwikkelingen ontstaat in de commissie het eerste belangrijke besluit. De kernvraag is immers deze: als ALLE alternatieven op veiligheid moeten worden gewogen en het niet ondernemen van een activiteit een van de alternatieven is EN de veiligheid is maatgevend dan leidt dit tot een gedwongen keuze voor een van de alternatieven namelijk die met de laagste risico’s, mogelijk zijnde het nul-alternatief. Deze route is alleen ontkoombaar wanneer wordt vastgesteld dat een nader te bepalen restrisico, na afweging van voor en nadelen accepteerbaar is. Het restrisico hoeft in dat geval niet nul te zijn en ook niet het laagste van alle alternatieven. Hiermee wordt de basis gelegd voor de op risico gebaseerde normering. Een belangrijke rol in de tot standkoming van dit standpunt speelt ook de veiligheidsproblematiek rond een Amerikaans bedrijf in Bergen op Zoom die in 1981 om een oplossing vraagt. Het Nederlandse bedrijfsleven heeft op dat moment nog het standpunt dat over een georganiseerde benadering van het externe veiligheidsbeleid niet met de overheid wordt gesproken. Het bedrijf in Bergen op Zoom kan echter alleen voortbestaan als een restrisico wordt aanvaard. Op grond van een kwantitatieve risico analyse naar analogie van de COVO studie wordt een regeling getroffen. Hierdoor wordt tevens geïllustreerd dat zo’n regeling inderdaad te treffen is, en zodoende wordt de basis gelegd voor de toekomstige kwantitatieve benadering. 3.2.7 De grenswaarde Er worden milieuhygiënische grenswaarden opgesteld In de verdere formulering staat aanvankelijk een vergelijking van alternatieven nog steeds centraal. Men tracht gebruik makend van de resultaten van de door TNO opgestelde LPG-integraalstudie een weg te vinden langs de lijn van een zo gunstig mogelijke kosten baten verhouding. De voorzitter van de werkcommissie (Gruijters) werpt dan de vraag op of dit zoeken naar veiliger alternatieven niet ergens moet ophouden. Dat blijkt wel te kunnen, maar alleen als daarvoor een algemeen kader, in de vorm van rijksbeleid, wordt geschapen, dat buiten de LPG-keten zelf staat. De vorm van rijksbeleid wordt gevonden in milieuhygiënische normen, waarmee algemene geldende grenzen voor de aanvaardbaarheid van risico’s worden gegeven.
17
De kwantitatieve invulling leidt tot grenswaarden voor individueel en groepsrisico die in de Integrale Nota LPG worden neergelegd. Op 2 februari 1984 is de Integrale nota LPG door de Minister van VROM3, mede namens de Minister van EZ en de Staatssecretaris van V&W aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer[7]. Het LPG-beleid is het eerste omvangrijke beleidsvormingstraject geweest, waarbij het aspect externe veiligheid een expliciete invalshoek was. 3.2.8 Einde en begin Het werkprogramma LPG leidt slechts tot een gedeeltelijke sanering van de eigenlijk onaanvaardbare risico’s. De voorgenomen opheffing van de afdeling externe veiligheid wordt na de ramp in Bhopal afgeblazen In het werkprogramma LPG werd aangegeven welke activiteiten zouden worden ontplooid om de als onaanvaardbaar aangemerkte risico’s terug te dringen. Onder andere zouden 800 LP stations moeten worden gesloten of verplaatst. Van de ongeveer 800 LPG stations, waarvan de risico’s volgens de grenswaarden onaanvaardbaar zijn worden er door geldgebrek uiteindelijk slechts 204 gesaneerd. De overige 600 komen terug als na het ongeluk in Enschede een snelle inventarisatie wordt opgesteld van de situaties waar de veiligheidsnormen worden overschreden[8]. Kort na de behandeling van de Integrale Nota LPG in de Tweede Kamer wordt de bij brief van Van Agt opgerichte afdeling externe veiligheid bij DGM opgeheven. Echter niet voor lang. Op 19 november 1984 vindt een ramp plaats in een LPG distributiecentrum in Mexico city, waarbij 544 doden vallen en op 3 december van datzelfde jaar kost een ontsnapping van methyl-isocyanaat in Bhopal aan meer dan 3000 mensen het leven. Het besluit de afdeling op te heffen wordt ongetrokken. 3.3
De COVO studie
In november 1978 verscheen het “ambtelijk werkplan veiligheid”; een nota van het openbaar lichaam Rijnmond, waarin een plan werd gepresenteerd voor onderzoek op het gebied van de industriële veiligheid. Als resultante werd de Commissie Veiligheid Omwonenden Rijnmond (COVO) opgericht, die een studie laat uitvoeren naar de mogelijkheden de risico’s van industriële installaties te kwantificeren. Deze studie is geïnspireerd door een soortgelijke studie die in het industriegebied Canvey Island in het Verenigd Koninkrijk was uitgevoerd. [9, 10] Het resultaat van deze studie is een lijvig rapport:, “Risk Analysis of Six Potentially Hazardous Industrial Objects in the Rijnmond Area”, [11] In deze studie werd duidelijk dat kwantitatieve analyses van de risico’s van industriële complexen dit soort analyses goed uitvoerbaar waren, zoals ook in Engeland al was gebleken, De analyses kosten echter veel tijd en waren dus erg duur. Dit kon worden
3
Volkhuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
18
ondervangen door de uitgebreide “boekhouding” die met het uitvoeren van gedetailleerde analyses gepaard gaat en veelvuldig voorkomende berekeningen op een of andere manier te automatiseren. Op voorstel van het Openbaar Lichaam Rijnmond, werd het tot stand brengen van computer ondersteunde methoden overgenomen door Vomil, hetgeen uiteindelijk tot het SAFETI Pakket leidde. De chemische industrie die nog wel aan de COVO studie had meegewerkt weigert desgevraagd aan de verdere ontwikkeling van methodieken bij te dragen. [12]. Uit de discussies in de Commissie Veiligheid Omwonenden en ook elders was gebleken dat in Nederland net als in de rest van de wereld de kwantitatieve uitkomsten van een analyse van gevolgen en kansen van mogelijke ongevallen niet rechtstreeks tot een eenduidig aanvaardbaarheidsoordeel leidt. De complexe sociale, psychologische en maatschappelijke factoren die in het politieke debat over risico’s een rol spelen waren in de Verenigde Staten al uitgebreid onderwerp van wetenschappelijk onderzoek. Vanwege de te verwachten culturele en andere maatschappelijke verschillen tussen de VS en Nederland was een vertaling naar de Nederlandse situatie van deze problematiek nodig. Als tweede richting van onderzoek werd dan ook sociaal psychologische onderzoek geïnitieerd naar de perceptie van risico’s. Dit leidde tot de onderzoeken van onder andere Vlek en Stallen [13], Stallen en Thomas [14] en Vlek en Stemerding[15], waarover later meer. 3.4
Omgaan met Risico’s Naast de externe veiligheid zijn er nog vele andere terreinen van milieubeleid waar de risico’s niet nul zijn en waar het technisch onmogelijk dan wel beleidsmatig onwenselijk is ze nul te maken. In “Omgaan met Risico’s” wordt een filosofie neergelegd die het vergelijken van risico’s en het systematisch beheersen ervan mogelijk moet maken.
Behalve inrichtingen zijn er nog vele andere bronnen van gevaar en risico. Ook voor deze bronnen geldt dat de risico’s niet of niet zonder de inzet van zeer veel middelen tot nul gereduceerd kunnen worden. De discussie over hoe met deze risico’s om te gaan culmineerde in het document “Omgaan met Risico’s”, dat in voorlopige vorm bij het Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer van 1986-1990 en later in uitgebreide vorm bij het eerste Nationaal Milieu Beleidsplan werd gepresenteerd. In dit document werd getracht voor drie zaken een georganiseerde oplossing te bieden. In de eerste plaats werd getracht de verschillen in benadering voor verschillende agentia te verkleinen door, althans voor de agentia en activiteiten waarop milieubeleid van toepassing was, de risico’s in vergelijkbare maten uit te drukken en maxima te stellen aan de aanvaardbaarheid van het risico. Voorts werd getracht een operationele uitdrukking te vinden voor het feit dat met name bij grote ongevallen de omvang van de gevolgen, ook wel de effecten genoemd, veel zwaarder wegen in de beoordeling door de samenleving dan de kans dat deze zich voordoen. Tenslotte werd verwacht dat door het presenteren van deze benadering in het parlement en het overeenkomen van een geharmoniseerde benadering aan de gegroeide praktijk van uitgebreide, vaak juridische, discussies voor iedere vergunning afzonderlijk grotendeels een halt kon worden toegeroepen.
19
Omdat over de feitelijke risico’s van allerlei activiteiten buiten de chemische industrie nog nauwelijks iets bekend was, kon moeilijk worden overzien welke gevolgen de normering zou hebben in de ruimtelijke ordening en in de vergunninglening. Omdat echter dringend behoefte was aan het aangeven van een beleidsrichting, kon niet op een uitgebreide studie naar de gevolgen worden gewacht. Daarom werd wel besloten de implementatie van het beleid in dwingende regelgeving uit te stellen tot nadat meer over de consequenties bekend zou zijn, hetgeen in “Omgaan met Risico’s” ook werd aangegeven. In het hoofdstuk over normering zal op de details uitgebreider worden ingegaan. In omgaan met risico’s werden voor het individueel en het groepsrisico – de kans op een ramp – grenzen gesteld, waarbij tevens verwaarloosbaarheidsgrenzen werden aangegeven. 3.5
De SEVESO richtlijn Het ongeval in SEVESO, waar weliswaar geen slachtoffers onder de omwonenden vielen, maar waarbij wel een zeer groot gebied voor lange tijd onbewoonbaar werd, leidt tot een Europese richtlijn ter voorkoming van zware ongevallen: de SEVESO richtlijn.
Bij het ongeval in SEVESO in 1976 werd ongeveer 2 kg dioxine in de atmosfeer geloosd. Dit leidde niet tot doden onder de omwonenden, maar 250 personen ontwikkelde huidinfecties, 2000 personen moesten worden geëvacueerd en zo’n 30 km2 terrein werd onbruikbaar voor agrarische of andere doeleinden. Dit ongeval leidde mede daarom tot twijfel aan de veiligheid van de chemische industrie omdat soortgelijke ongevallen zich reeds driemaal eerder hadden voorgedaan, zij met minder ernstige gevolgen, zonder dat men de lessen daaruit kennelijk had geleerd. In Europa besloot men daarop een richtlijn uit te vaardigen die de lidstaten er toe moest aanzetten de gevaren van chemische installaties expliciet in de besluitvorming te betrekken. Deze “Directive on Major Hazards” [16] bevatte in eerste instantie uitsluitend bepalingen ten aanzien van verplichte rapportage over de gevaren. In later wijzigingen werd de reikwijdte van de directive uitgebreid met beschouwingen over waarschijnlijkheid, beschouwingen over veiligheidsmanagementsystemen en de verplichting in de ruimtelijke ordening rekening te houden met de mogelijke gevaren. De verplichtingen voortvloeiend uit deze Europese directive zijn in Nederland geïmplementeerd in het Besluit Risico’s Zware Ongevallen, waarvan de meeste recente versie in 1999 is vastgesteld.
20
4 De 90er jaren: stagnatie in beleidsontwikkeling In het begin van de 90er jaren ontstonden op verschillende terreinen problemen met de uitvoering van het in “Omgaan met Risico’s” neergelegde beleid. Dit werd gedeeltelijk veroorzaakt door een onbedoeld rigide toepassing van de met name voor het groepsrisico gegeven normen op activiteiten waarvoor die normen niet waren bedoeld. In “Omgaan met Risico’s” wordt uitdrukkelijk gesteld dat voor vervoer van gevaarlijke stoffen een andere normering voor met name het groepsrisico nodig is, al was het maar omdat voor transportassen de kans op een ramp toeneemt met de lengte van de transport-as. Derhalve zal een lengte onafhankelijke norm tot ongewenste lengtebeperking leiden. Een andere oorzaak was dat duidelijk werd dat veiligheidsbeleid leidt tot indirect ruimtebeslag. De onmogelijkheid voor Schiphol een bevredigende oplossing te vinden voor het groepsrisicobeleid tenslotte verlamde de discussie voor andere terreinen. In de casus Schiphol immers bleken zeer grote risico’s tegen zeer grote economische belangen te moeten worden afgewogen en vrijwel alle in het veiligheidsbeleid betrokken partijen besloten met verder gaande ontwikkelen te wachten tot de discussie over de risico’s van Schiphol was afgerond, alvorens verdere stappen te ondernemen. Die discussie duurt nu meer dan 10 jaar. Het ongeval in Enschede doorbrak de patstelling voor de overige beleidsterreinen. 4.1
Externe Veiligheid rond Schiphol Het ongeval in de Bijlmer richt de politieke aandacht op de veiligheid van het luchtverkeer. De uitkomsten van eerste berekeningen van de risico’s samenhangend met Schiphol zijn echter zo groot dat de discussie daarover de verdere ontwikkeling van het beleid eerdere verlamt dan bevordert. De ontwikkeling van formuleringen met betrekking tot de externe veiligheid zijn in verband met het doel van deze studie extra interessant, omdat het in zekere zin nieuw en onverwacht was dat de risico’s van het luchtverkeer voor de omwonenden in de besluitvorming een meer dan marginale rol zouden spelen.
De discussies over de risico’s van Schiphol hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de stagnatie van de beleidsontwikkeling en de afzwakking van de gehanteerde normen. De risico’s van het vliegverkeer voor de omgeving van een luchthaven was eind 80er jaren een nauwelijks in beschouwing genomen onderwerp, Er waren incidenteel studies geweest naar de risico’s van neerstortende vliegtuigen voor kerncentrales[17] en chemische procesinstallaties[18]. In het Verenigd Koninkrijk waren voor vliegvelden met meer dan 45000 bewegingen per jaar zogenaamde “Public Safety Zones” ingesteld. Deze zones waren gebaseerd op een studie naar het gebied waarbinnen de meeste vliegtuigen neerstorten[19]. Deze studie dateerde echter uit het propellor-tijdperk en ook in het Verenigd Koninkrijk werd naar nieuwe wegen gezocht[20]. In de ICAO was externe veiligheid geen punt van overweging. 21
Er was geen methode bekend waarmee de risico’s konden worden uitgedrukt in grootheden die voor andere risico’s voor de omgeving inmiddels ingang hadden gevonden zowel in Nederland als daarbuiten en in het overheidsbeleid: het individueel en het groepsrisico. [21] In het kader van de voorbereiding van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) werd daarom gezocht naar een methode om de benodigde berekeningen te kunnen uitvoeren. 4.1.1 De TECHNICA rapporten Berekeningen aan de risico’s van Schiphol leiden tot zeer tegenvallende resultaten: de risico’s blijken hoog ten opzichte van andere activiteiten zoals de chemische industrie. Duidelijk was dat er een geheel nieuwe methode zou moeten worden bedacht. Het Nationaal Lucht en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) was volledig bezet met geluidsberekeningen. Het bureau TECHNICA werd daarom gevraagd of zij deze berekeningen zouden kunnen doen. Dit bureau had enerzijds internationaal en in Nederland veel ervaring met het berekenen van de risico’s van chemische bedrijven en had anderzijds goede contacten met de instanties die in het Verenigd Koninkrijk met het probleem bezig waren. TECHNICA bleek bereid de methode te ontwikkelen en de berekeningen uit te voeren. Dit resulteerde in een drietal rapporten over de externe veiligheid rond Schiphol [22, 23, 24]. Het eerste rapport bevatte alleen de Individuele Risico contouren, het tweede rapport bevatte ook de groepsrisico’s. Het tweede rapport bevatte ook een beschouwing over de mogelijkheid dat piloten bij een probleem nog voldoende controle over het vliegtuig zouden hebben om woonbebouwing te ontwijken en een eerste verkenning van de gevoeligheid van de uitkomsten voor de aannames. Het derde rapport ging over de mogelijkheid de Zwanenburgbaan te draaien in plaats van een vijfde baan aan te leggen. De resultaten duidden erop dat het risico rond Schiphol hoog was in vergelijking met de risico’s in de chemische bedrijfstak en dat een daling van de risico’s bij de voorziene toename van het verkeer niet te verwachten was. De uitkomsten van dit rapport waren een aanzienlijke tegenvaller in die zin dat de risico’s veel hoger waren dan was voorzien. Indien de beleidskaders die toen golden voor de chemische industrie rechtstreeks op Schiphol zouden worden toegepast zou dit niet alleen de uitbreiding in gevaar brengen, maar ook bij de bestaande omvang zouden al aanzienlijke saneringen in de omgeving van Schiphol moeten plaatsvinden om binnen het normenkader van “Omgaan met Risico’s” te blijven. Een discussie over de risico’s zou derhalve niet alleen gaan over de eventuele toename van het risico maar ook over het bestaande risico. Ook was duidelijk dat de resultaten van een risico berekening en dus de risico’s zeer sterk afhingen van de precieze configuratie van banenstelsel en luchtwegen. Aangezien de analyses van TECHNICA steeds waren uitgevoerd aan de hand van wat op dat moment in de discussie de actuele stand van zaken was, zou nog tenminste een analyse van de
22
definitieve configuratie nodig zijn om een definitief beeld van de consequenties te hebben. Daarbij kwam dat de methode nieuw was, zeker voor de betrokkenen uit de luchtvaartsector, en er aldaar weinig inzicht was in hoeverre de resultaten gevoelig waren voor veranderingen in andere parameters. Wel moet worden opgemerkt dat de gebruikte methode neer kwam op een zeer gebruikelijke statistische behandeling van het beschikbare feitenmateriaal. Met dit soort methoden is in allerlei takken van wetenschap, van biologie tot economie, zeer veel ervaring, zodat een inschatting van de betrouwbaarheid ook toen zeer wel mogelijk was. Niettemin vond men in luchtvaartkringen het inzicht onvoldoende voor in het bijzonder enige vorm van toetsing van de resultaten aan bestaande of nieuw te ontwikkelen normen. Voor dat laatste is immers een redelijke absolute nauwkeurigheid een vereiste. 4.1.2 Contra-expertise De contra-expertise bevestigt de resultaten van Technica. De rijksluchtvaartdienst laat dan een “contra-expertise” opstellen. In deze contraexpertise wordt gesteld dat de berekende risico’s niet zonder meer aan de normen in “Omgaan met Risico’s” kunnen worden getoetst. De vraag rijst dan echter welk beleid dan wel ten aanzien van deze risico’s zou moeten worden gevoerd, waarbij door beleidsambtenaren wordt opgemerkt [25] “dat men binnen en buiten de politiek over het algemeen de neiging heeft tegen risico’s veel luchthartiger aan te kijken voordat een groot ongeluk heeft plaatsgevonden dan daarna”. Door de tegenvallende resultaten van de risicoberekeningen en door het ontbreken van een daarbij passend beleidsmatig kader ziet men geen mogelijkheden het veiligheidsprobleem in PASO kader op te lossen met behoud van het oorspronkelijke plan: de aanleg van de vijfde baan. Een discussie in het openbaar over de externe veiligheid rond Schiphol wordt omzeild door de rapporten niet in het PASO op te nemen en ook overigens daarover uiterste vaagheid te betrachten. De rapporten van TECHNICA worden dus niet gepubliceerd. Er wordt in “maatregel 53” slechts gesproken van het ontwikkelen van beleid inzake de risico’s op en nabij luchthavens. De CRMH spreekt daar vervolgens in haar advies ten aanzien van het PASO haar verbazing over uit[26]: “Ten behoeve van het PASO is geen rapport met betrekking tot de externe veiligheid opgesteld. In het PASO wordt bij de probleemanalyse het aspect externe veiligheid ook niet beschreven. De norm voor externe veiligheid zoals opgenomen in tabel 2 (pagina 52) van dit advies, is gebaseerd op de NMP-norm die zowel voor inrichtingen als voor vervoersactiviteiten geldt. De risico’s die de luchtvaart voor de omgeving met zich brengt zijn volgens de meest recente berekeningen te groot bij een toetsing aan de NMP-normen. Als gevolg van de kwantitatieve ontwikkelingen zoals aangekondigd in het PASO ontstaat een nog hoger risico, met name in delen van de regio (Aalsmeer, Buitenveldert/Amstelveen). De raad verwacht dat door de voorgestane ontwikkeling de NMP-normstelling zal worden overschreden. Het PASO stelt op dit punt slechts nieuw
23
onderzoek en een nieuwe normstelling in het vooruitzicht, waarvan de raad een snelle totstandkoming nodig acht. De raad is van mening dat het PASO tekort schiet in het meenemen van het aspect externe veiligheid”. In een reactie van VROM kan vervolgens worden gelezen: ”De berekeningen wijzen erop dat, indien de normen die voor (chemische) inrichtingen thans worden aangehouden, onverkort voor Schiphol zouden worden gehanteerd, dan zou de uitbreiding van Schiphol onmogelijk zijn. Sterker nog, een gedeelte van Amstelveen zou moeten worden afgebroken. Dat dit punt gevoelig ligt, behoeft geen betoog. Deze gevoeligheid ligt mede ten grondslag aan de vaagheid van de betreffende PASO passages”[27]. 4.1.3 Stand-Still Voor veiligheid wordt “stand-still” afgesproken. Studies die op toename van het risico duiden worden vertrouwelijk gehouden. Niettemin bevat het PASO een uitspraak die de latere discussie over Schiphol en de manier waarop met de resultaten van berekeningen zou worden omgegaan belangrijk zou beïnvloeden. Er wordt namelijk gesteld dat de verbetering van het Milieu zal worden afgemeten aan het bereiken van “stand-still” op het terrein van de externe Veiligheid. Zoals boven reeds werd aangegeven duidden de resultaten van de berekeningen van TECHNICA erop dat de risico’s zouden toenemen. Uit de beschikbare rapporten was derhalve niet te verwachten dat aan de eis van “stand-still” zou kunnen worden voldaan. Indien was gekozen voor een formulering in termen van eventueel nog nader te bepalen normen, zou men de mogelijkheid open hebben gehouden de veiligheidsnormen voor Schiphol vast te stellen of aan te passen in het licht van haalbaarheid en afweging van factoren, zij het dat men de normering zou moeten verdedigen in het licht van in “Omgaan met Risico’s” vastgelegd regeringsbeleid. Nu echter had men zich vastgelegd op een bekend en onhaalbaar risiconiveau. Het in het PASO aangekondigde algemene beleidskader voor de externe veiligheid van luchthavens blijkt moeilijk te ontwikkelen, voordat de uitkomsten van nieuwe berekeningen die in het kader van de MER zullen worden gemaakt bekend zijn, zodat verdere actie uitblijft [28, 29]. In 1991 komt het proces van de Milieu-Effect Rapportage ten behoeve van de aanleg van de in het PASO voorziene vijfde baan. De lijn van de TECHNICA Rapporten wordt dan niet doorgezet. Nu wordt het NLR alsnog bereid gevonden een nieuwe methode te ontwikkelen. 4.1.4 Bijlmerramp Na de Bijlmerramp worden de rapporten alsnog openbaar. Er worden nieuwe berekeningen aangekondigd Op 4 oktober 1992 stort in de Bijlmermeer een Boeing 747 op een flat. Het dodental (42) komt overeen met de in de TECHNICA rapporten verwachte letaliteit van dit soort ongevallen. Naar aanleiding van berichtgeving in de Nederlandse en buitenlandse media 24
[30] vraagt de griffier van de Tweede Kamer op 8 oktober 1992 om de TECHNICA Rapporten [31]. Op 13 oktober stuurt de minister van VROM mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat de rapporten van TECHNICA naar de Tweede Kamer [32]. De ministers van Verkeer en Waterstaat, VROM en EZ delen de kamer mede: “In het kader van de verdere uitwerking van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) door de Projectorganisatie Mainport en Milieu Schiphol (PMMS) zal het thans lopende onderzoek op het gebied van externe veiligheid, zoals voorzien in de MER worden geïntensiveerd.” Er worden dan twee trajecten opgestart. Het eerste traject verloopt onder het hoofd van het Milieu Effect Rapport, waaraan naast het ministerie van V&W onder andere ook VROM deelneemt. De feitelijke uitvoering van het onderzoek in dit traject wordt uitbesteed aan het NLR. Dit traject levert een rapport op met methoden om de externe risico’s rond een luchthaven te berekenen [33] en een rapport over de externe veiligheid van Schiphol in de referentie situatie en in de in de MER beschouwde alternatieve toekomstige ontwikkelingen [34]. 4.1.5 Milieu-Effect Rapport 5P Nieuwe berekeningen bevestigen de bestaande inzichten Deze rapporten van het NLR, die onderdeel uitmaken van de Milieu Effect Rapportage worden voor commentaar voorgelegd aan de commissie MER. Om te voorkomen dat in het MER traject zou worden gerekend met een methode die wellicht later zal worden afgekeurd, wordt het methoden rapport door de commissie MER aan een tussenoordeel onderworpen [35]. Ten aanzien van de gehanteerde methode betreurt de commissie voor de MER vooral het ontbreken van een zogenaamd causaal model, dat de relatie legt tussen de oorzaken van ongevallen en de kans op voorkomen ervan. Het NLR reageert hierop met de opmerking dat een causaal model meer kwalitatief inzicht geeft in de oorzaken van vliegrampen, maar dat het zeer twijfelachtig is of zo’n model op korte of middellange termijn gerealiseerd kan worden. Voor de (kwantitatieve) berekening van de risico’s is een causaal model niet nodig. Een op statistiek gebaseerd model is daarvoor voldoende, mits bij de selectie van de gegevens met de kenmerken van de doellocatie rekening wordt gehouden[36]. Het MER rapport voor de uitbreiding van Schiphol met een vijfde baan parallel aan de Zwanenburgbaan (5P) levert op dat aan geen van de randvoorwaarden voor het risico kan worden voldaan. 4.1.6 RAND study Een contra-expertise door RAND levert geen gunstiger risico schattingen op Het tweede traject wordt uitsluitend door het ministerie van V&W gestuurd. Hoewel in de officiële mededelingen het laatste geen betrekking heeft op de externe veiligheid levert ook dit traject een methoden rapport externe veiligheid op[37], en een rapport over de externe veiligheid in de referentie situatie en in de toekomst [38]. Dit rapport wordt voorgelegd aan een panel van deskundigen. Het eventuele commentaar van deze commissie wordt in het rapport niet weergegeven.
25
Eén conclusie uit het rapport van RAND zou in het vervolg vaak worden geciteerd: “Schiphol is een moderne veilige luchthaven”. Ten aanzien van de door het NLR gepresenteerde methode en cijfers wordt door het ministerie van V&W opgemerkt: “...Het NLR model, waarmee de berekeningen worden gemaakt, is pas zeer recent ontwikkeld en is het eerste specifiek voor de luchtvaart toegesneden model in de wereld dat expliciet bedoeld is voor beleidsonderbouwende berekeningen van externe risico’s van het luchtverkeer”[39]. Het model van TECHNICA was inmiddels onder andere toegepast voor een studie naar de risico’s van Manchester Airport [40]. De National Air Transport Service (NATS) van het Verenigd Koninkrijk ontwikkelde eveneens een model. Er waren toen derhalve naast de NLR methode nog tenminste twee andere modellen voor het berekenen van de risico’s van luchthavens en er was er nog een in ontwikkeling en het NLR model was zeker niet het eerste. De modellen ontlopen elkaar niet veel wat betreft de wijze waarop historische gegevens worden verwerkt. In alle gevallen wordt een theoretisch statistisch model van de verdeling van de ongevalplaats rond startbanen en vliegroutes geijkt met het beschikbare historisch materiaal. In alle gevallen wordt de kans dat een vliegtuig bij de start, gedurende de vlucht of bij de landing verongelukt, de “ongevallen ratio”, bepaald door het aantal ongelukken te delen door het totaal aantal vliegtuigbewegingen. Als illustratie is de kans op neerstorten per beweging die in de genoemde methoden wordt gehanteerd weergegeven in tabel 3. Deze kansen ontlopen elkaar niet veel. Tabel 2: Ongevallen ratio's Kansen per miljoen bewegingen Rapport
Datum
TECHNICA
Mei 1990
TECHNICA
1990 Landing
1990 Take-off
1990 Total
0.22
0.57
0.79
Jan 1991
0.21
0.37
0.58
NLR
Nov 1993
0.65
0.43
1.08
TECHNICA
Jan 1994
0.13
0.082
0.21
RAND
1995
0.32
0.95
1.28
NLR IMU
1999
0.19
0.36
0.55
Wel valt een bijstelling van de kansen door TECHNICA tussen hun rapport over Schiphol in 1990 en hun rapport over Heathrow op. Als reden word aangegeven dat in hun rapport uit 1990 propeller vliegtuigen nog waren meegenomen en hun rapport uit 1991 weliswaar alleen jets waren meegenomen maar wel ook die uit Oost Europa. De cijfers van NLR en RAND zijn ongeveer een factor vijf hoger, ondanks dat deze bureaus alleen voor Schiphol representatieve ongevallen en ongevalplaatsen zeggen te hebben meegenomen.
26
4.1.7 Opnieuw “stand-still” Omdat men het over normering niet eens kan worden besluit men het “standstill” principe te blijven hanteren, waarmee de toestand van 1990 opnieuw tot norm wordt. In de richtlijn voor de MER wordt gesteld dat verbetering van het leefmilieu voor wat betreft veiligheid zal worden getoetst aan de aantallen bewoners binnen de 10-5, 10-6, 10-7 en 10-8 contour en aan de ontwikkeling van het groepsrisico[41]. Hiermee worden de criteria waaraan de algemeen geformuleerde milieudoelstelling van het PASO voor wat betreft externe veiligheid zullen worden getoetst expliciet gemaakt. Dit wordt door PMMS geïnterpreteerd als de ontwikkeling van de aantallen bewoners en huizen volgens het woningbestand 1990; dus op de huizen die er in 1990 stonden. Ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening na 1990 worden vervolgens zowel voor de risico’s als voor geluid verder buiten beschouwing gelaten tot 1996, wanneer de cijfers in Tabel 3: Ontwikkeling Gesommeerd Gewogen Risico
GGR (*10-3) Jaar
Rapport
Contour 10-5
10-6
1990
UMER 5P
2.1
10.9
2015
UMER 5P
8.0
15.2
de Milieubalans[42,43] voor het eerst ook rekening houden met die ontwikkelingen. In de IMER leek in aan de toetsingsvoorwaarde binnen de 10-6 contour nog te worden voldaan. Na correctie van de cijfers op grond van het toetsingsadvies van de commissie MER[44,45] werd aan geen van de voorwaarden voldaan. De ontwikkeling van de aantallen huizen/bewoners is weergegeven in tabel 4. Van dit effect van de correctie werd in het openbaar geen melding gemaakt[46], hetgeen de Commissie MER betreurt. Ook de kans op een ongeval met meerdere doden neemt voor alle ongevalgroottes toe. 4.1.8 Gesommeerd Gewogen Risico In een poging een maat te vinden die niet groeit wordt het gesommeerd gewogen risico geïntroduceerd Het daardoor gevormde probleem in het licht van de eerder gestelde criteria wordt door beleidsambtenaren onderkend[47]. In de discussie wordt nu in plaats van het groepsrisico een nieuwe grootheid geïntroduceerd, het gesommeerd gewogen risico (GGR). Het gesommeerd gewogen risico is de som van alle huizen in een bepaald gebied vermenigvuldigd met het individueel risico ter plaatse van ieder huis. Dit getal komt
27
overeen met de verwachtingswaarde van het aantal doden per jaar indien ieder huis door precies één persoon zou worden bewoond4. In de UMER-5P[48] wordt het gesommeerd gewogen risico voor het eerst uitgewerkt. Dan blijkt dat ook het GGR toeneemt (tabel 5) en ook deze toename blijkt niet met eenvoudige middelen teniet te doen. Opnieuw kan “stand-still” alleen worden bereikt Tabel 4: Ontwikkeling aantallen huizen binnen risico contouren
Jaar
Rapport
Contour 10-5
10-6
10-7
1990 (S4S1)
IMER
212
9300
99800
1990 (S4S1)
AMER
230
7400
98000
2015 (5P)
AMER
1170
8500
158000
door het amoveren van woningen in een veel grote gebied dan in de plannen is voorzien. Om de kans op een ramp beneden het niveau van 1990 te krijgen zijn nog veel verder gaande maatregelen nodig. Deze worden niet voorzien. Er wordt gesteld dat met de voorgenomen maatregelen aan het streven naar “stand-still” voor het groepsrisico voldoende recht wordt gedaan. In de Planologische Kernbeslissing wordt hierop in bedekte termen ingegaan. Meegedeeld wordt: “Daarbij wordt steeds gestreefd naar het bereiken van “stand-still”, hetgeen betekent geen toename van onveiligheid, wat zal worden afgemeten aan de ontwikkeling van het gesommeerd gewogen risico...”. 4.1.9 Een nieuw besluit Een poging om “stand-still” van norm tot streefdoel om te vormen strandt in de Tweede Kamer. In de nieuwe luchtvaartwet wordt 1990 opnieuw de norm. Al spoedig na het vaststellen van de PKB wordt duidelijk dat de groei van Schiphol aanzienlijk sneller gaat dan verwacht. Het wordt dan ook steeds onwaarschijnlijker dat men binnen de volumegrenzen van de PKB zal kunnen blijven. Eind 1999 wordt in de Nota TNLI aangekondigd dat het in de PKB geformuleerde beleid zal worden vervangen door een nieuw stelsel van normen dat beter handhaafbaar zou moeten zijn. In 1999 herijkt het NLR haar model. In de Interim Model Update (IMU) worden de ongevallen ratio’s aanzienlijk naar beneden bijgesteld en komen ongeveer op de waarde die TECHNICA in 1991 hanteerde. De berekening van het NLR is dan opnieuw ongeveer
4
Hiermee en met het daarbij geïntroduceerde sturingsmechanisme met behulp van een dichtheden beleid wordt een oude wens van EZ vervuld (21/9/93 EZ aan stuurgroep: geen GR maar beperking inwoners per km2 -mede ingegeven door wens GR afgeschaft te krijgen)
28
een factor pessimistischer dan de inmiddels in 1994 ook bijgestelde schatting van TECHNICA. Voor de omvang van de gebieden binnen de verschillende risicocontouren heeft deze bijstelling drastische gevolgen. Bij een gelijk aantal bewegingen zijn de gebieden aanzienlijk kleiner, zoals uit de MER 2003 blijkt. Het aantal huizen binnen de 10-5 contour bedraagt nu 7 (was 230 in het AMER) en het aantal huizen binnen de 10-6 contour bedraagt nu 774 (was 7400 in het AMER). Deze meevaller open de mogelijkheid om het aantal bewegingen aanzienlijk te vergroten zonder de omvang van de – op de oude berekening gebaseerde – sloopzone te vergroten. Doordat bovendien het slopen van alle huizen binnen de 10 5 contour geen probleem meer is, kan ook aan de GGR doelstelling worden voldaan. GGR * 106
GGR 10-5
GGR 10-6
1990
UMER 5P
2100
10900
1990
MER 2003
71
1710
2010
MER 2003
0
1300
(na slopen 10-5)
Een probleem blijft ook nu weer het groepsrisico. Als gevolg van de toenemende bebouwing wordt het voordeel van de 5P baan tenietgedaan, zodat uiteindelijk de meerdere bewegingen in het nieuwe plan tot een aanzienlijke stijging van de kans op een ramp (het groepsrisico) leiden. Het door de minister van VROM in overleg met de lokale overheden ontwikkelde ruimtelijk beleid kan deze stijging maar weinig beperken. In de MER is dat echter niet te zien. Tegen het advies van de Commissie MER in wordt er door het bevoegd gezag vanaf gezien berekeningen van het groepsrisico te vragen. Die komen er dan ook niet. Ook niet na verdere aandrang van de CieMER en verscheidene insprekers. De Tweede Kamer laat in de wet opnemen dat in 2005 het groepsrisico niet hoger mag zijn dan in 1990. Dat is dan wel berekend met een nog te ontwikkelen methode, het zogenaamd causaal-statistisch model. Daarmee wordt 1990 opnieuw norm, net als in het PASO. In de MER laat de initiatiefnemer (op blz. 49) al vast weten dat voldoen aan een norm voor het groepsrisico in de praktijk onmogelijk is. Nadat de wet door de tweede kamer is aangenomen stuurt de minister van VROM op 9 april 2002 een rapport van het NLR naar de kamer, waarin de groepsrisicoberekeningen staan voor Schiphol 2003. Uit dit reeds uit november 2001, dus voor de behandeling van de wet inde Tweede Kamer, daterende rapport blijkt dat ook nadat maatregelen in de sfeer van de ruimtelijke ordening zijn genomen de kans op een ramp ter grootte van het Bijlmer ongeval nog met een factor 5 zal toenemen[49]. Tijdens de behandelingen in de Tweede en de Eerste Kamer wordt voor de kans op een ramp bij moties van respectievelijk het kamerlid van Gijzel [50] en Baarda [51] teruggegrepen op de oorspronkelijke doelstellingen van de PKB: geen toename van de kans op een ramp ten opzicht van 1990.
29
5,0 4,5 4,0 Index (1990=1)
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1990
1995
2000
2005
2010
2015
Jaar
Fig 2.Verwachte verloop van de kans op een vliegtuigramp met de grootte van de Bijlmerramp of groter 4.2
Vervoer van gevaarlijke stoffen De toepassing van risiconormen op rangeeremplacementen en de maatregelen ter beperking van de automobiliteit komen zodanig met elkaar in conflict dat het normengebouw gedeeltelijk wordt afgebroken.
De toepassing van het risicobeleid op spoorwegemplacementen leidde van aanvang af tot problemen. Zo was vanwege het risico de vergunning voor het emplacement Venlo onvergunbaar. Als gevolg van een uitspraak van de Raad van State [52] was bovendien een situatie ontstaan waarbij de doorgaande sporen niet tot de inrichting konden worden gerekend. Er onstond daarom onduidelijkheid over welk risico nu wel en welk risico nu niet tot het risico van de inrichting moest of kon worden gerekend. 4.2.1 Emplacement Dordrecht In 1992 werd geconstateerd dat in Dordrecht nabij het station een kantoorgebouw in aanbouw was genomen. Voor deze bouw was geen vergunning afgegeven. Op het station Dordrecht stonden regelmatig chloortreinen, terwijl het achter het station gelegen emplacement ook overigens voor het rangeren van wagons met gevaarlijke stoffen werd gebruikt. De al bestaande overschrijding van de groepsrisiconorm zou door het realiseren van dit kantoorgebouw dan ook nog aanzienlijk toenemen. Het feit dat er voor de bouw geen vergunning was, verschafte de inspecteur de gelegenheid de bouw stop te doen zetten en de vraag naar de risico’s aan de orde te stellen. Ook voor andere emplacementen werd de vraag gesteld hoe het met de risico’s aldaar was gesteld.[53] Op aangeven van de gemeente Dordrecht leidde de schijnbare tegenstelling tussen twee beleidsdoelen van de minister van VROM: het creëren van arbeidslocaties nabij knooppunten van openbaar vervoer en het weren van dichtbezette gebouwen van locaties 30
waar veel gevaarlijke stoffen omgaan, waaronder sommige van die knooppunten, gesteund door actie van de zijde van de VNG en het VNO/NCW in december 1993 tot een debat in de Tweede Kamer. Hierbij werd de vraag ten principale gesteld in hoeverre de beleidskaders geschetst in “Omgaan met Risico” randvoorwaarden vormen voor de discretionaire bevoegdheden van de gemeenten op het gebied van de ruimtelijke ordening. Ook werd aan de orde gesteld in hoeverre het wenselijk was dat de verwaarloosbaarheidsgrenzen bleven bestaan. Met name het VNO/NCW vreesde dat deze verwaarloosbaarheidsgrenzen in het externe veiligheidsbeleid dezelfde kracht van streefwaarde zouden krijgen als deze hadden in het stoffenbeleid. Na langdurige discussie werd besloten de zogenaamde verwaarloosbaarheidsgrenzen integraal af te schaffen en de groepsrisiconorm tot oriënterende waarde te verklaren. [54] Wel dringt de kamer er bij deze gelegenheid op aan de normen nu snel wettelijk te verankeren. Dit wordt in de al genoemde brief aan de kamer dan ook aangekondigd. In vervolg daarop werden deze afgezwakte normen voor inrichtingen ook van toepassing verklaard op het transport van gevaarlijke stoffen, [55], met dien verstande dat aan de overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico in ieder geval geen consequenties zouden worden getrokken verder dan 200m van de transport-as. De norm voor het groepsrisico werd nog verder afgezwakt door een uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake woningbouw in de gemeente Heerjansdam nabij het rangeerterrein Kijfhoek. Als gevolg van die woningbouw zou de oriënterende waarde van het groepsrisico worden overschreden. De gemeente Heerjansdam voerde als argument aan dat de gegeven grens slechts een oriënterende waarde is en dus kon worden overschreden. Een argument waarmee de Raad van State genoegen nam[56]. Inmiddels heft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een zaak tussen de provincie Noord-Brabant en Rail Infrabeheer een tegenovergestelde uitspraak gedaan[57]. Het wordt in die uitspraak, gedaan op 20 februari 2002 (dus na Enschede) niet toelaatbaar geacht dat de oriënterende waarde van het groepsrisico zonder nader onderzoek naar de mogelijkheden het risico te verkleinen dan wel nader motivatie te overschrijden. 4.2.2 PAGE Ook andere goederen emplacementen vormen mogelijk een probleem. Er komt onderzoek en een plan van aanpak. Als gevolg van het conflict rond het emplacement Dordrecht drong de Tweede Kamer aan op een landelijk onderzoek naar de veiligheidssituatie rond spoorwegemplacementen en naar een plan van aanpak. De ontwikkeling van dit Plan van Aanpak Goederen Emplacementen (PAGE) werd in 1989 ter hand genomen. Uit het onderzoek dat in xxx gereed kwam bleek dat van de 80 emplacementen er bij ongeveer 14 emplacementen een probleem bestaat.
31
Deze problemen kunnen niet zonder ingrijpende maatregelen worden opgelost. In sommige gevallen, zoals Venlo, is verplaatsen de enige oplossing. Verplaatsen van een emplacement is echter ook erg duur, zodat de vraag of het wel nodig is zoveel geld uit te geven voor het verkleinen van de kans op een ramp en dus de risiconormering, opnieuw aan de orde wordt gesteld. 4.3
DSM De veiligheidszonering rond DSM is eveneens een probleem dat moeilijk binnen de randvoorwaarden van “Omgaan met Risico’s” op te lossen blijkt.
Eind 60er jaren wordt in Groningen aardgas gevonden. Besloten wordt de kolenmijnen in Limburg te sluiten. Om het verlies aan werkgelegenheid te compenseren wordt besloten het “stikstofbindingsbedrijf” dat op het terrein van het Mauritscomplex was gevestigd en waar ammoniumnitraat kunstmest werd gefabriceerd uit te bouwen tot een volwaardige chemische industrie. Daarmee werd De Staats Mijnen DSM. De ruimtelijke ordening rond de DSM terreinen is echter die van een typische mijnbouwstreek. De woningen zijn dicht bij het terrein gelegen, zodat de mijnwerkers
Fig 3 toeschouwers bij het brandende DSM complex snel op en van hun werk kunnen komen. Dat dat een probleem zou kunnen zijn bleek in 1975, toen op 7 november Naftakraker II explodeerde. De meetkamer stortte in, waarbij 14 werknemers omkwamen. In de wijde omgeving werd schade aangericht. Tot op 4 km werd nog glasschade aangetroffen. Op 18 augustus van dat jaar was door de Commissaris der Koningin in Limburg een onderzoekscommissie ingesteld onder leiding van L.J. Cobben, met als opdracht een 32
“rampenplan” voor de Westelijke Mijnstreek te ontwerpen. Deze commissie kon de ervaringen van 7 november dus in haar advies incorporeren. In dit rapport werden de bronnen van gevaar opgesomd. In het licht van de gebeurtenissen in 2000 is het opmerkelijk dat in het rapport wordt gesteld dat ontsnappingen van acrylonitril geen toxische concentraties in de woonomgeving zullen veroorzaken. Niettemin worden een aantal aanvullende maatregelen op het terrein voorgesteld; niet alleen in deze fabriek, maar ook in verschillende andere bedrijfsonderdelen. Ook wordt gewezen op het mogelijke gevaar van concentraties van spoorketelwagens op emplacementen. Wat betreft de planologie adviseert de commissie, alle openbare wegen die de DSM
Fig 4: DSM en zijn omgeving terreinen doorkruizen te sluiten met uitzondering van de kennelijk als onvermijdelijk beschouwde autosnelwegen en af te zien van het renoveren of in stand houden van gebouwen vlak bij de DSM locaties. Van nieuwbouw zou moeten worden afgezien. In de daarop volgende jaren wordt tussen de diverse partijen uitgebreid gediscussieerd hoe groot de veiligheidszone rond DSM dan zou moeten zijn en waar deze zou moeten liggen. Gesproken werd over een 500m zone aansluitend op de DSM terreinen en over uitwaartse dan wel inwaartse sanering. Uiteindelijk wordt in 1985 de integrale milieuzonering DSM in de Tweede Kamer toegelicht en aanvaard, waarbij de veiligheidszonering was gebaseerd op de met risicoanalyse berekende 10-6 contour. Het berekenden groepsrisico voldeed dan net aan de – voorgenomen – normering, met dien verstande dat de ammoniak ringleiding gedeeltelijk zou moeten worden verlegd, hetgeen dan ook is geschied.
33
4.4
Terugtredende overheid
Een maatschappelijke ontwikkeling die aan de stagnatie van de beleidsuitvoering bij heeft gedragen is de opvatting in het begin van de jaren 90 dat in een maatschappij die bestaat uit verantwoordelijke burgers en bedrijven direct toezicht minder nodig zou zijn. Ook de bemoeienis van het rijk moest worden verminderd ten gunste van de betrokkenheid van gemeenten en provincies. Daar komt bij dat in de rijksdienst werd gestreefd naar een organisatie vorm waarin wel plaats was voor multi-inzetbare generalistische beleidsambtenaren maar minder voor deskundige specialisten. Als gevolg daarvan werd de omvang van de inspecties sterk teruggebracht en daalde de resterende slagkracht door het weglekken van vrijwel de gehele deskundigheid. Wat overbleef was tweedelijns toezicht, waarin slechts werd nagegaan of op papier de voorgeschreven procedures werden gevolgd. Zelden of nooit werd nagegaan of papier en werkelijkheid met elkaar in overeenstemming waren. Niet alleen omdat er bij de inspecties veel te weinig mankracht was overgebleven, maar ook omdat men de vereiste deskundigheid was krijtgeraakt. Zo kon het onder andere gebeuren dat in Enschede bij SE-Fireworks op papier een volledig aanvaardbare toestand bestond, terwijl het in werkelijkheid om een ontoelaatbare opslag van explosieven ging.
34
5 Het begin van de 21e eeuw Nieuwe rampen, hernieuwd beleid De 21e eeuw begint met twee ernstige ongevallen: de explosie van een vuurwerkopslagplaats waarbij 22 doden vielen en ongeveer 900 gewonden en een cafébrand waarbij meer dan 10 doden en meer dan honderd gewonden vielen. Het beleid wordt hernieuwd. 5.1
Enschede en Volendam Het onderzoek naar aanleiding van het ongeval in Enschede leidt ertoe dat een inhaalslag op gang wordt gebracht mede om de gevolgen voor de beleidsvorming en de beleidsuitvoering van de temporisering aan het eind van de 20e eeuw ongedaan te maken.
Op 13 mei 2000 ontploft in Enschede een opslag van vuurwerk. Uit het onderzoek blijkt onder andere dat al gedurende langere tijd veel meer en veel zwaarder vuurwerk werd opgeslagen dan in de vergunning voor het bedrijf was toegestaan. Ook vele andere tekortkomingen werden geconstateerd. Onder andere werd geconstateerd dat de handhaving van het beleid veel te wensen overliet. Bij een uitgebreider onderzoek blijkt dit niet alleen bij dit bedrijf het geval te zijn. Achterblijvende handhaving, ondeskundigheid en bestuurlijk onvermogen heeft op zeer veel plaatsen tot situaties geleid die veel onveiliger zijn dan uit de formele vergunning blijkt In het onderzoek naar een café-brand in Volendam blijkt dat brandweervoorschriften nauwelijks worden nageleefd en dat ook daar het toezicht volstrekt onvoldoende is [58]. Naar aanleiding van het aan de ramp in Enschede gewijde onderzoeksrapport van de commissie Oosting schrift het kabinet een brief aan de Tweede Kamer. Deze brief bevat in hoofdzaak dezelfde elementen als de brief van de minister president aan de Tweede Kamer van 1979 namelijk: oprichting van een organisatie die beleid moet gaan ontwikkelen, het belasten van de minister belast met het milieubeleid met de coördinatie van het beleid op het gebied van de gevaarlijke stoffen en aankondiging van wetgeving. In de brief van 7 maart 2001 staat dat het kabinet heeft besloten “de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de verantwoordelijkheid toe te kennen voor de coördinatie van het externe veiligheidsbeleid ten aanzien van gevaarlijke stoffen. Dit laat onverlet de onvervreemdbare verantwoordelijkheden en taken van de andere ministers op dit gebied.” Op 12 december 2001 wordt een projectdirectie Externe Veiligheid opgericht binnen het Directoraat Generaal Milieubeheer. Ook nu ontstaat derhalve onmiddellijk discussie over de vraag of de coördinerende taak van de minister van VROM zich uitstrekt tot het vervoer van gevaarlijke stoffen en het luchtverkeer.
35
In het NMP4 wordt een beleidsvernieuwing met betrekking tot de externe veiligheid aangekondigd. Vooralsnog ziet het er naar uit dat het beleid ten aanzien van het individuele risico blijft gehandhaafd. Voor het groepsrisico wordt naar wegen gezocht alsnog iets tegen de toenemende kans op een ramp te ondernemen, waar de route via normering is vastgelopen, mede door de reeds genoemde tegenstand van VNG en het bedrijfsleven. Er wordt een register risicodragende situaties geïnitieerd, waarin wel het vervoer van gevaarlijke stoffen, maar niet het luchtverkeer is opgenomen. Niettemin blijkt uit de milieubalans van het RIVM dat het rampenpotentieel van Nederland tussen 10 en 200 doden gedomineerd wordt door het luchtverkeer. Voor
1.00E+00 bedrijven emplacementen luchthavens totaal schiphol
1.00E-01 1.00E-02 1.00E-03 1.00E-04 1.00E-05 1.00E-06 1.00E-07 1.00E-08 1.00E-09 1
10
100
1000
10000
Figuur 5. Groepsrisico’s in Nederland. rampen met meer dan 1000 doden zijn het de binnenstedelijke spoorwegemplacementen die het risico bepalen. In een zaak tussen NS Rail Infrabeheer en de provincie Noord Brabant blijkt de Raad van State ook minder toeschietelijk wat betreft de oriënterende waarde van het groepsrisico. Nu vindt de Afdeling Bestuursrechtspraak het niet onredelijk de oriënterende waarde als uitgangspunt te nemen.[59] 5.2
Toulouse
In Toulouse ontploft op 21 september 2000 een opslag van ammoniumnitaat afval. Deze explosie kost aan 24 mensen het leven. Ook hier is de aanvankelijk bestaande ruimte tussen de fabrieksinstallaties en de woonbebouwing in de loop van de jaren opgevuld. Mede op aandrang van Frankrijk stelt de Europese commissie een wijziging van de SEVESO richtlijn voor, die de lidstaten ertoe dwingt op termijn dwingende voorschriften tot stand te brengen voor de afstand, die ten opzichte van risicodragende activiteiten moet worden aangehouden [60]. 36
5.3
Voorzorgprincipe Doordat ook voorzorg zijn economische grenzen heeft, is ook het voorzorgprincipe uiteindelijk risicobeleid
In de beleidsvernieuwing is een belangrijke plaats ingeruimd voor wat aan het begin van de beleidsontwikkeling – eind jaren 70 – de MA of MCA benadering heette. Beleid dat daarop was gericht dat bij het maximaal denkbare of maximaal geloofwaardige ongeval geen schade aan mensen wordt aangericht. In de beleidsvernieuwing wordt het nu het voorzorgprincipe genoemd. Voor vuurwerk, dat uitsluitend als vermaak wordt gezien, leidt dit ertoe dat de zoneringsafstand voor explosieven wordt verdubbeld van 4000 naar 800m. Aangezien de hoeveelheid consumentenvuurwerk die in een inrichting mag worden opgeslagen wordt vervijfvoudigd (van 2 naar 10 ton), heeft deze nieuwe benadering tot gevolg dat voor de toepassingen die in de sfeer van vermaak liggen de eisen worden versoepeld, terwijl voor de bedrijfsmatige toepassingen, zoals de opslag van explosieven voor sloop en seismische doeleinden de eisen worden verscherpt. In de praktijk heeft bovendien ook de toepassing van het voorzorgprincipe grenzen, die voornamelijk van economische aard zijn. De beslissing of de grenzen van het voorzorgprincipe zijn bereikt is uiteindelijk toch weer een vraag of de risico reductie nog opweegt tegen de kosten van de maatregelen. In de definitie van het voorzorg principe in de Verklaring van Rio staat zelfs letterlijk dat het ook bij het voorzorgprincipe om maatregelen moet gaan die kosten effectief zijn, zodat ook daar de afweging tussen ecologie en economie, aan de orde is. Dat blijkt al snel als uit een eerste verkenning volgt dat voor een consequente sanering van alles wat boven de norm voor het plaatsgebonden risico of boven de oriënterende waarde van het groepsrisico ligt enkele miljarden euro’s nodig zijn. In de verkiezingsprogramma’s van de partijen blijkt alleen de PvdA geld en dan nog maar 300 ME te reserveren voor dit soort saneringen.[61]
37
38
6 Aanvaardbaarheid van Risico Parallel aan de ontwikkeling van het beleidskader en de politieke discussie over de toepasbaarheid en de reikwijdte van het risicobeleid dat in “Omgaan met Risico’s” was neergelegd speelde de discussie zich af over wat als grens van aanvaardbaarheid in concreto gehanteerd zou moeten worden. Uitgangspunt daarbij was het principe dat aan het hele milieubeleid ten grondslag lag: namelijk dat onnodige vervuiling moest worden voorkomen en dat onomkeerbare schade aan mensen onaanvaardbaar was. Dit hield in dat letale effecten voor mensen in ieder geval moeten worden voorkomen. In de praktijk blijkt dat een onhaalbare doelstelling. Ook blijkt dat de aanvaardbaarheid van risico niet op eenvoudige wijze van de grootte van het risico als het product van kans en schade afhangt, maar dat vele factoren in de beoordeling een rol spelen. In “Omgaan met Risico’s” wordt een normering voor het individueel en het groepsrisico neergelegd die poogt recht te doen aan de verschillen in oordeel. 6.1
Maximum ongeval en maximum geloofwaardig ongeval Nul risicobeleid, effecten beleid, geloofwaardig ongeval. Kwantificeren van geloofwaardigheid noodzakelijk
Aan het eind van de zeventiger jaren, aan het begin van de ontwikkeling van het externe veiligheidsbeleid werd getracht een beleid te ontwikkelen om de blootstelling van de bevolking aan gevaarlijke, laat staan dodelijke concentraties van gevaarlijke stoffen te voorkomen. Hieruit ontstond eerst de Maximum Accident benadering. In die benadering werd de zoneringsafstand vastgesteld op de afstand waarop bij het maximum mogelijke ongeval nog schadelijke effecten konden optreden. Toen bleek dat de daaruit voortkomende afstanden zeer groot waren werd de EPEL waarde geïntroduceerd. Deze Eenmalige Populatie Expositie Limiet was een blootstelling waarin de leden van de bevolking eenmaal in het leven blootsgesteld zou mogen worden. Ook deze waarde leidde tot zeer grote afstanden. Immers de gemiddelde tijd tussen twee overschrijdingen van de EPEL waarde moeten meer dan honderd jaar uit elkaar liggen wil de garantie bestaan dat de bevolking toch niet een zekere kans loopt tweemaal aan die waarde te worden blootgesteld. Ongeveer tegelijkertijd groeide de omvang van het Maximum Accident. Was het eerst het breken van een kleine leiding, al snel werd het gelijk gesteld aan het vrijkomen van de hele inventaris van een installatie. Dergelijke zeer grote ongevallen werden in de discussie vervolgens weer weinig geloofwaardig geacht, waarop de notie van Maximum Credible Accident zijn intrede deed. Maar ook in dit geval leidde de realiteit van ongevallen als die in Tenerife, waar twee Boeing 747’s op de startbaan met elkaar in botsing kwamen, tot een snelle inflatie van het maximaal geloofwaardige. Om de discussie over de gevaren van inrichtingen in een meer overzichtelijk vaarwater te krijgen werd besloten het idee om geloofwaardigheid te vervangen door de kans op optreden, hetgeen in de nucleaire industrie en in de luchtvaart inmiddels gebruikelijk was 39
geworden. Daarmee werd effect- of schade-gericht beleid vervangen door risico gericht beleid. 6.2
Risico’s: Effect en Kans Risico heeft twee dimensies: de omvang van de gevolgen en de kans dat zij zich kunnen voordoen. In de sfeer van de rampen hangt het oordeel kennelijk niet direct samen met het product van die twee
In de sfeer van de voorkoming en bestrijding van rampen was al snel naast de omvang van de mogelijke gevolgen, de kans dat deze zich zouden kunnen voordoen van groot belang. Niet alleen omdat de gevolgen van een ramp groot, maar de kans erop meestal klein is, maar ook omdat risico als product van kans en gevolg in verzekeringskringen een gebruikelijke maat voor risico is. In een advies ten aanzien van de externe veiligheid, stelt de gezondheidsraad in 1984 [62], dat risico een combinatie is van de omvang van mogelijke gevolgen van een ongewenste gebeurtenis verbonden met de kans dat deze zich zullen voordoen. De gezondheidsraad stelt dat de twee dimensies van risico: onvang van de gevolgen en kans dat zij zich voordoen apart moeten worden beschouwd. Het doel van de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de externe veiligheid was in de eerste plaats het beheersen van de externe veiligheidsrisico’s, de kans op en de omvang van rampen, te vertalen in een voor operationele besluitvorming in vergunningverlening en ruimtelijke ordening geschikt systeem. Werd de beslissing ten aanzien van een activiteit waaraan risico’s waren verbonden tot dan toe per geval, en vaak voor de Raad van State, afgewogen, in het te ontwikkelen beleid diende een meer uniforme en routinematig toe te passen systeem te worden ontwikkeld. Er werd gekozen voor een systeem gebaseerd op kwantitatieve risico analyse, naar analogie van wat destijds in de nucleaire industrie en in de luchtvaartindustrie al gemeengoed was geworden. In deze gedachtelijn worden de kansen op en de omvang van mogelijke rampen berekend en aan van tevoren gestelde normen op aanvaardbaarheid beoordeeld. 6.3
Besluitvorming Het drie zone model (ook wel tramrailsmodel genoemd) en het ALARA principe. De gehanteerde maten. Alternatieve maten. Normering. Verdwijnen van de verwaarloosbaarheidsgrens.
In het risicobeheersingsmodel is risicobeoordeling het moment waarop een besluit moet worden genomen over de aanvaardbaarheid van een bedrijfsmatige activiteit met gevaarlijke stoffen. De beoordeling van dergelijke activiteiten geschiedt op basis van de inzichten die de voorgaande stappen in het risicobeheersingsmodel hebben opgeleverd. Zo levert risico-identificatie inzichten op omtrent de vraag welke risico’s zich voor zouden kunnen doen, terwijl de risicoschatting inzichten oplevert omtrent de vraag welke omvang dergelijke risico’s kunnen hebben. Op basis van de inzichten die de risicoschatting heeft opgeleverd, kunnen tevens maatregelen genomen worden om risico’s te reduceren. Indien het noodzakelijk mocht blijken om over te gaan tot een reductie van het risico dan kan zich het (keuze)probleem
40
voordoen waar risico’s gereduceerd moeten worden, in de omgeving of met betrekking tot de inrichting, dan wel beiden. De noodzaak om een risico te reduceren kan afgelezen worden aan een risicobeoordelingsmodel, dat in hierna nader uitgewerkt zal worden. Leidend beginsel bij het reduceren van risico’s is vanzelfsprekend dat de zwakste schakel in de keten de meeste aandacht moet krijgen. Daarbij spelen de kosten die gemoeid zijn met het reduceren van risico’s een belangrijke rol, evenals effectiviteit van verschillende soorten maatregelen. Nadat over de reductie van het risico een keuze is gedaan, dienen beslissingen genomen te worden over de aanvaardbaarheid van het resterende risico van de betreffende bedrijfsmatige activiteit. Hier doet zich het probleem voor op grond van welk type maatstaven en welke grenswaarden een oordeel gegeven kan worden over de reductie en over het al of niet aanvaardbaar zijn van de risico’s van de betreffende bedrijfsmatige activiteit. In dit hoofdstuk worden maatstaven en grenswaarden beschreven, die een geschikte beoordelingsgrondslag voor de besluitvorming over het resterend risico opleveren. In onze samenleving worden sommige risico’s wel en andere weer niet geaccepteerd bijvoorbeeld omdat ze zodanig klein van omvang zijn dat we er verder geen acht op hoeven te slaan. Risico’s kunnen daarnaast ook geaccepteerd worden omdat geen normen overschreden worden, ze de vergelijking met andere risico’s kunnen doorstaan, de voordelen opwegen tegen de nadelen en de risico’s, of omdat het verleden bewezen heeft dat een risico aanvaard wordt door de samenleving. Bij het aanvaarden van een risico zal over het algemeen niet uitgegaan worden van één enkele beoordelingsgrond. Zo kunnen bijvoorbeeld normen gehanteerd worden, of een vergelijking met andere risico’s gemaakt worden. Ook kan er in sommige gevallen een afweging tussen voor- en nadelen plaatsvinden. Over de relatie tussen risico’s en voordelen is in de inleiding geponeerd dat er geen activiteiten zijn te bedenken, waaraan niet een of ander risico vastzit. Risico’s zijn inherent aan menselijke activiteiten. Activiteiten worden ontplooid wanneer daar voordelen mee te behalen zijn. Dat betekent dat risico’s en voordelen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Activiteiten die gepaard gaan met relatief grote risico’s zullen verhoudingsgewijs grote voordelen opleveren, wil zo’n activiteit gecontinueerd worden. De voordelen die een activiteit oplevert kunnen een maatstaf vormen voor de aanvaardbaarheid van de risico’s waarmee die activiteit gepaard gaat. In den regel zullen bij grote voordelen grotere risico’s aanvaardbaar zijn. De resultaten van risicoperceptieonderzoek bevestigen deze samenhang [63, 64]. Het gevaar van deze redenering is dat als de voordelen maar groot genoeg zijn de risico’s, in theorie althans, ongelimiteerd zouden kunnen toenemen. Dat betekent dat een afweging tussen kosten en baten geen afdoende maatstaf kan vormen voor de beoordeling van risico’s van bedrijfsmatige activiteiten. Aanvullende beoordelingsgrondslagen zijn daarom nuttig en wenselijk.
41
Naast de afweging tussen voor- en nadelen kunnen ervaringen uit het verleden eveneens een beoordelingsgrond vormen voor de aanvaarding van risico’s. Uit het verleden is bijvoorbeeld gebleken, dat technologische ontwikkelingen een inbreuk konden betekenen op de zekerheid en geborgenheid die op dat moment de samenleving voor de mens bood. Technologische veranderingen betekenen vaak een inbreuk op de bestaande maatschappelijke verhoudingen. De organisatie van de arbeid veranderde erdoor. Mensen werden mobieler en de schaal waarop mensen konden gaan communiceren werd vrijwel wereldwijd. Dat leidde tot een verstoring van traditionele samenlevingspatronen. Dergelijke inbreuken wekten in een aantal gevallen weerstand bij de bevolking, zoals bij de introductie van de stoommachine, de trein en de auto. Deze technologische systemen zijn, zoals bekend, niet gespeend van risico’s. Technologische ontwikkelingen introduceren vrijwel altijd nieuwe risico’s in de samenleving. Daarnaast hebben technologische veranderingen er ook in belangrijke mate toe bijgedragen dat bepaalde risico’s sterk verminderd of zelfs vrijwel geëlimineerd werden. Sprekende voorbeelden daarvan vormen gezondheidsrisico’s en risico’s die samenhangen met de voedselvoorziening. Per saldo hebben technologische ontwikkelingen er toe bijgedragen dat het verschil in de omvang van nieuwe risico’s en geëlimineerde of gereduceerde risico’s vanaf de industriële revolutie positiever is geworden. De resultaten daarvan zijn sinds de eeuwwisseling duidelijk waarneembaar. In deze eeuw is de gemiddelde levensduur van de bevolking toegenomen en als gevolg daarvan de sterftekansen kleiner geworden. Deze tendensen houden ten principale in, dat het totale risico waaraan de gemiddelde Nederlander blootstaat in de loop van deze eeuw is afgenomen. Technologische ontwikkelingen en daaruit voortvloeiende veranderingen in de samenleving gaan gepaard met verschuivingen in de aard van risico’s. Tevens hebben zij geleid tot een afname van het totale risico waaraan de bevolking blootstaat. Vanuit dit historisch perspectief bezien, dienen de risico’s die als gevolg van nieuwe technologische ontwikkelingen in de samenleving geïntroduceerd worden, geen trendbreuk te veroorzaken in het totale risico waaraan de bevolking blootstaat. Het verleden biedt in dit opzicht een zeker houvast voor een vergelijking tussen de vroegere en huidige risiconiveaus. Vergelijking tussen risiconiveaus kan bouwstenen leveren voor de ontwikkeling van maatstaven en grenswaarden. Hierbij dient echter wel opgemerkt te worden dat een vergelijking tussen de risico’s die aan verschillende afzonderlijke activiteiten kleven in principe geen basis voor risico-aanvaarding biedt. Het gaat daarbij namelijk om een vergelijking tussen ten principale onvergelijkbare activiteiten en risico’s. Voorbeelden daarvan zijn vergelijkingen tussen activiteiten met vrijwillig genomen risico’s en activiteiten met blootstelling aan onvrijwillige risico’s, of tussen controleerbare- en niet controleerbare risico’s.
42
Het aanbrengen van nuances bij de beoordeling van risico’s heeft als consequentie dat een risico of een riskante activiteit niet zonder meer als aanvaardbaar of onaanvaardbaar beoordeeld kan worden. Was dat wel mogelijk dan zou dat impliceren dat een aanvaardbaar risico zeer scherp afgegrensd zou kunnen worden van een onaanvaardbaar risico. Dat is echter niet het geval, bijvoorbeeld omdat de voordelen die met een riskante bedrijfsmatige activiteit zijn te behalen per soort activiteit verschillend kunnen zijn. In de
Onaanvaardbaar
Reductie wenselijk Toenemend risico
Verwaarloosbaar Fig 6: Drie zone model voor het risico tweede plaats omdat de verschillende betrokkenen de aard en omvang van een risico verschillend kunnen ervaren en waarderen en omdat de voor- en nadelen voor verschillende groepen anders kunnen liggen. Een scherp onderscheid tussen aanvaardbare en onaanvaardbare risico’s doet geen recht aan de maatschappelijke werkelijkheid en de daarin levende opvattingen en is daarom onpraktisch. Het zwart-wit onderscheidt tussen aanvaardbaar en onaanvaardbaar wordt om die reden genuanceerd door een grijs gebied. Dat heeft er toe geleid, dat een model ter beoordeling van de risico’s van bedrijfsmatige activiteiten met gevaarlijke stoffen opgebouwd is uit drie niveaus, die de mate van aanvaardbaarheid weergeven, namelijk: 1. Het niveau waarop de omvang van het risico zodanig is dat het als onaanvaardbaar moet worden beoordeeld. 2. Het niveau waarop de omvang van het risico zodanig is dat een reductie van het risico moet worden nagestreefd. 3. Het niveau waarop de omvang van het risico zodanig is dat het als aanvaardbaar kan worden beoordeeld.
De risico’s van bedrijfsmatige activiteiten die vallen binnen niveau 1 zijn onaanvaardbaar. De risico’s van activiteiten die vallen binnen niveau 3 zijn aanvaardbaar, terwijl de risico’s van activiteiten die vallen binnen niveau 2 in principe aanvaardbaar zijn. Daarbij is wel een nadere afweging nodig. Het risico dient zoveel mogelijk in de richting van niveau 3 gebracht te worden.
43
Getalsmatige criteria worden gehanteerd om de risiconiveaus op een consistente wijze van elkaar te begrenzen. Ten behoeve van de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de risico’s van activiteiten die binnen niveau 2 vallen kan het vergunningverlenend gezag een nadere afweging maken. Deze afweging kan betrekking hebben op: −
De aard van de risicoreducerende maatregelen, in relatie tot de kosten die daarmee gemoeid kunnen zijn.
−
De voor- en nadelen in relatie tot de risico’s die betreffende activiteit met zich mee brengt.
−
De (tegenstrijdige) belangen van de verschillende betrokken partijen en de percepties die zij hebben ten aanzien van de risico’s van bedrijfsmatige activiteiten met gevaarlijke stoffen.
Deze afweging kan tot drie soorten beslissingen leiden. −
Indien naar het oordeel van het vergunningverlenend gezag deze afweging of onderdelen daarvan resulteren in een aanvaarding van het risico van de betreffende activiteit met gevaarlijke stoffen, dan kan overgegaan worden tot vergunningsverlening.
−
Indien naar het oordeel van het vergunningverlenend gezag deze afweging of onderdelen daarvan geen aanleiding vormen tot aanvaarding van het risico van een bedrijfsmatige activiteit, dan wordt voor het verrichten van de betreffende activiteit geen vergunning afgegeven.
−
Indien geen vergunning wordt afgegeven voor het verrichten van een activiteit, dienen vergunningverlenend gezag en vergunningsaanvrager te zoeken naar alternatieven die er wel toe leiden dat de betreffende activiteit met aanvaardbare risico’s gepaard kan gaan. In die gevallen waarin toetsing aan normen voor individueel- en groepsrisico niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat er geen kwantitatieve risicoschatting heeft plaatsgevonden, zal vanzelfsprekend ook een afweging nodig zijn om tot een beslissing te geraken. Ook in deze gevallen zal de procedure zoals die voor niveau 2 geformuleerd is, van toepassing kunnen zijn.
6.4
Risico is meer dan getal Risicoperceptie, het oordeel, vertrouwen. Oordeel over risico’s in isolatie wordt nooit gegeven. Altijd wordt een activiteit beoordeeld waaraan zowel voordelen als risico’s zitten. Het oordeel over zo’n activiteit wordt door vele eigenschappen van die activiteit beïnvloed. Daarbij zijn onder andere bekendheid met het risico en de grootte van een potentiële ramp zeer bepalend. Vertrouwen in deskundigen en in de organisaties/personen die verantwoordelijk zijn gesteld voor het beheersen van de risico’s is eveneens groot belang voor blijvende maatschappelijke acceptatie. Het voorzorgprincipe als risico principe.
Zoals in het voorafgaande al is aangegeven worden in “Omgaan met Risico’s” bepaalde maten gebruikt om het risico uit te drukken. Het individuele en het groepsrisico. En dan
44
gaat het steeds om sterfte. Zolang twee risico’s die met elkaar worden vergeleken in dezelfde maat worden uitgedrukt is zo’n vergelijking goed mogelijk. Maar zelfs in “Omgaan met Risico’s” is het ene individuele risico het andere niet. Bij de berekening van het individuele risico wordt bij externe veiligheid aangenomen dat mensen zich permanent op dezelfde plaats bevinden, zodat daar het individuele risico eigenlijk een plaatsgebonden risico is. Bij straling wordt aangenomen dat wie kanker krijgt daaraan overlijdt, zonder rekening te houden met latentietijden. De leeftijd noch de manier waarop men overlijdt speelt in de bepaling van het risico en dus in de vergelijking verder geen rol. Ook het gemiddelde aantal doden per jaar wordt als maat gehanteerd. In de arbeidsbescherming wordt de “fatal accident rate” gebaseerd op arbeidsjaren. Bij een werktijd van 8 uur per dag is zo’n arbeidsjaar een derde van een gewoon jaar. In de gezondheidszorg is men gewend om naast sterfte ook naar ziekte te kijken. Daar wordt verlies aan levensjaren en verlies aan gezondheid verwerkt in een maat voor het risico die DALY wordt genoemd. In het kader zijn voor verschillende van de gehanteerde grootheden de omschrijvingen gegeven. Maar er is meer. De laatste cholera-epidemie in Nederland in de eervorige eeuw eiste zo maar tussen de 20 en 30 000 slachtoffers. Dat is 1000 maal meer dan de meest recente uitbraak van de eveneens met watergebruik samenhangende veteranenziekte in Bovenkarspel. Toch wordt de laatste gebeurtenis als een nationale ramp gezien. Rond 1900 stierf minstens één op de vijf kinderen nog voor het vijfde levensjaar [65]. Nu leidt de mogelijkheid dat één van de ruim honderd jaarlijkse nieuwe leukemiepatiëntjes iets te maken kan hebben met hoogspanningleidingen tot grote ongerustheid. Bij de ramp in Enschede kwamen 22 mensen om het leven. In het verkeer valt zo’n aantal slachtoffers in iets meer dan een week. De reeks van dergelijke voorbeelden is eenvoudig uit te breiden. Uit deze voorbeelden blijkt dat het vergelijken van risico’s op basis van de aantallen dodelijke slachtoffers niet noodzakelijk een goede voorspeller is voor de mate van acceptatie. Bij het beoordelen van risico’s spelen naast de numerieke uitkomsten van kwantitatieve analyses kennelijk ook nog andere factoren een rol.
45
Individueel Risico Het individueel risico is gedefinieerd als het de kans per jaar dat een individu overlijdt als gevolg van blootstelling aan een agens. Deze definitie is goed houdbaar voor agentia die min of meer homogeen in het milieu zijn verdeeld en waarvan de gevolgen van blootstelling geen grote latentietijd hebben. Bij bijvoorbeeld kort durende bloostelling aan zeer hoge doses ioniserende straling treedt het effect pas na zeer lange tijd op. Bij de beschrijving of kwantificering van het risico is dan een aanname nodig met betrekking tot het tijdstip waarop het effect wordt verondersteld te zijn opgetreden. Dit kan zowel het moment van blootstelling zijn als het moment van sterfte. Plaatsgebonden risico als variant van individueel risico In het externe veiligheidsbeleid wordt het individuele risico onder andere gebruikt voor zoneringsdoeleinden. Hiervoor is de bovenstaande definitie van het individueel risico minder geschikt. In het externe veiligheidsbeleid wordt daarom het individueel risico gedefinieerd als de kans dat een persoon die zich permanent op een bepaalde plaats bevindt overlijdt gebruikt. Recent wordt hiervoor ook wel de term plaatsgebonden risico gebruikt. Het plaatsgebonden risico kan worden weergegeven als lijnen van constant risico op een kaart: de risicocontouren, en is daardoor zeer geschikt voor ruimtelijke ordening. Groepsrisico Het groepsrisico is het verband tussen het potentieel aantal slachtoffers van een ongeval en de kans dat dit aantal wordt overschreden. Dit is een zogenaamde tweedimensionale grootheid, kans en omvang van de gevolgen, waardoor uitspraken als “groter” of “kleiner” soms moeilijker te doen zijn. Ook voor zonering is deze grootheid minder makkelijk hanteerbaar omdat groepsrisico niet in risicocontouren kan worden weergegeven. Het is immers een volumegrootheid waarin het gehele gebied dat door een mogelijk ongeval kan worden getroffen moet is betrokken. Verwachtingswaarde van het aantal doden De verwachtingswaarde is het gemiddelde aantal doden per jaar. Dit gemiddelde is over het algemeen hoog voor zogenaamde grote kans/klein gevolg ongevallen en klein voor de kleine kans/groot gevolg ongevallen, die in de externe veiligheid een rol spelen. Voor chronische blootstelling van de gehele bevolking aan een agens kan de verwachtingswaarde groot zijn. Daly De DALY is een maat voor het verlies van gezonde levensjaren. In de DALY is zowel sterfte verwerkt als een vermindering van gezondheid. Daarbij worden de optredende kwalen onderling gewogen. De DALY is lager naarmate het effect of de sterfte bij hogere leeftijd optreedt, dit in tegenstelling tot de verwachtingswaarde en het individueel risico, waar de leeftijd van het getroffen individu geen rol speelt. De DALY is over het algemeen hoog voor acute effecten en laag voor effecten met een lange incubatie tijd.
6.4.1 Oordelen over risico’s Mathematische versus sociologische interpretatie van het risicobegrip. Scheiden van getal en oordeel. In het Nederlandse taalgebruik kan risico verschillende betekenissen hebben. Soms staat het begrip ‘risico’ voor ‘gevaar’, bijvoorbeeld, dat door overstroming van een rivier je huis in het water komt te staan, soms voor ‘kans’ of ‘mogelijkheid’, bijvoorbeeld dat bovenstaande zich, gemiddeld, een keer in de vijf jaar voordoet. Bij de gezondheidsraad staat het voor de combinatie van die twee en bij verzekeringen vaak om de vermenigvuldiging van de schade met de kans. Dit zijn voorbeelden van de statistische/mathematische interpretatie van het begrip ‘risico’. Op basis van gebeurtenissen in het verleden of heden worden uitspraken gedaan over te verwachten gebeurtenissen in de toekomst. Overigens is het eerste geen garantie voor het laatste zoals we steeds vaker op ons hart gedrukt krijgen. Ontbreken gegevens uit het verleden dan kan met behulp van mathematische computermodellen de werkelijkheid worden nagebootst om op die manier een verwachting voor de toekomst te verkrijgen. Wanneer een voorstel voor een norm of een aanvaardbare dosis door (exacte) wetenschappers wordt opgesteld wordt deze meestal op deze numerieke risicoschatting Experts veronderstellen vaak dat een numeriek risicoschatting van een gezondheids- of milieurisico voldoende informatie biedt om te beoordelen of een agens of activiteit al dan 46
niet acceptabel is. Echter voor niet-experts zijn (nog) andere kenmerken, verbonden aan een agens of activiteit, van belang bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van een agens of activiteit. Voor hen speelt de risicoschatting vaak een ondergeschikte rol. Dit wordt wel aangeduid als risico is meer dan alleen een getal. Deze uitdrukking kan echter verwarrend werken. Waar het immers om gaat is om het oordeel over een riskante activiteit. Voor dit oordeel zal zoals gezegd meer nodig zijn dan de technisch wetenschappelijke informatie over het risico als combinatie van kans en gevolg. Dat wil niet zeggen dat daarom het begrip risico als zodanig niet goed gedefinieerd is. Wel is het van belang vastte stellen dat het risico alleen niet voldoende is voor een oordeel. 6.4.2 Determinanten voor het oordeel De (niet mathematische) dimensies van risico en hun invloed op het oordeel, risicoperceptie als substituut voor politiek verschil van oordeel. Strikt genomen heeft de term ‘perceptie’ betrekking op de zintuiglijke waarneming (zien, proeven, ruiken, horen, voelen).Voor risico’s (gevaren) hebben wij, mensen, geen zintuig Wanneer we over ‘risicoperceptie’ spreken hebben we het in het algemeen over het geheel van overtuigingen, attitudes, oordelen en gevoelens maar ook sociale en culturele normen en waarden die mensen erop nahouden ten aanzien van risico’s. Deze beschrijving maakt risico’s en de aanvaardbaarheid ervan tot een persoonlijke belevenis van een individu, puur ‘subjectief’, dat wil zeggen afhankelijk van menselijke beoordeling. Al vroeg in de maatschappelijke discussie over de wenselijkheid activiteiten te ondernemen waaraan het risico kleeft van een catastrofaal ongeluk bleek dat de groep voorstanders en de groep tegenstanders vaak op een kenmerkenden manier in samenstelling verschilden. De voorstanders waren meestal betrokken bij de activiteit en mede daarom deskundig. De tegenstanders waren meestal niet betrokken en niet, of in ieder geval veel minder, deskundig. Met name was deze tweedeling zichtbaar in het debat over de wenselijkheid van nucleair energieopwekking. De discussie aldaar concentreerde zich op de vraag of de risico’s nu groot of klein waren. Dat zogenaamde leken daar geheel anders tegenaan keken dan zogenaamde deskundigen werd door deze laatsten toegeschreven aan de afwijkende – onjuiste – perceptie van het risico door het grote publiek. Er zijn een groot aantal factoren, naast de numerieke risicoschatting, die van invloed zijn op de wijze waarop mensen risico’s beleven. Samengevat zijn dit factoren die samenhangen met de aard van het gevaar, de sociale context en persoonskenmerken, bijvoorbeeld tijdverloop van optreden van effecten, herstelbaarheid van effecten; de billijkheid van de verdeling van risico’s en voordelen, de herkenbaarheid van de slachtoffers; geslacht, leeftijd. Wanneer men de perceptie van risico’s door het grote publiek zou kunnen begrijpen, voorspellen en beïnvloeden, zouden de tegenstellingen tussen de verschillende groepen kunnen worden overbrugd. Deze gedachte leidde tot omvangrijk onderzoek op het gebied van risico perceptie.
47
6.4.3 Vrijwilligheid Vaak wordt gewezen op de invloed van vrijwilligheid bij de aanvaarding van risico’s. Zo zouden mensen bereid zijn een groter risico te aanvaarden indien zij dat vrijwillig nemen. Daar staat echter tegenover dat er bij vrijwel alle risico’s tenminste één persoon of groep is die het risico (vrijwillig) neemt en er vaak andere groepen zijn die het risico opgedrongen krijgen. Bovendien kan men over de mate van vrijwilligheid van bijvoorbeeld deelname aan het verkeer of de mate waarin het aanwezig zijn van gevaarlijke stoffen in het milieu als gevolg van het door de maatschappij (vrijwillig) gekozen consumptiepatroon ook nog weer van mening verschillen. Een eerste poging om de oorzaak van het verschil in beoordeling van riskante activiteiten tussen verschillende groepen te vinden werd gedaan door Starr [66]. Hij veronderstelde dat de bestaande risico niveaus een resultante waren van maatschappelijke krachten waarin voordelen en risico’s tegen elkaar zijn afgewogen. De risico’s zouden zich volgens een marktproces ordenen. Op die wijze konden risico’s en voordelen dus als gegeven worden beschouwd. Vervolgens werden voor die gevallen waarin de risico’s verschillend en de voordelen gelijk waren factoren opgespoord die deze verschillen zouden kunnen verklaren. De voor de hand liggende activiteiten waarin deze verschillen zichtbaar werden waren het verkeer en de al genoemde nucleaire energie opwekking. De conclusie dat de vrijwilligheid waarmee het risico werd genomen of aanvaard lag daarmee voor de hand. De conclusie dat bij voorgaande beslissingen risico inderdaad een factor was geweest in de afweging en de mate van vrijwilligheid die aan de verschillende activiteiten werd gekoppeld bleken in verdere studies zeer discutabel. Niettemin speelt de conclusie dat de mate van vrijwilligheid waarmee een activiteit wordt ondernomen een belangrijke determinant is voor het oordeel nog steeds een dominante rol in de discussie. 6.4.4 Rampzaligheid
Ruimtelijke spreiding de bron(nen)
Ongevallen met grote aantallen slachtoffers spreken sterk tot de verbeelding van mensen, omdat zoiets zich plotseling aandient, en daardoor een schokeffect te weeg brengt in de
Voedseladditieven (?)
Transport gevaarlijke stoffen
Verkeersongevallen
SEVESObedrijven
Omvang effectgebied
Fig 7: Ervaren bedreigendheid van risico’s 48
getroffen gemeenschap. Ongevallen met veel slachtoffers in een beperkt territoir kunnen tot gevolg hebben dat nabestaanden ineens een groter aantal gezinsrelaties en sociale contacten kwijtraken, dan bij een reeks kleinere ongevallen, waarbij in totaal een even groot aantal niet met elkaar in relatie staande slachtoffers valt. In het laatste vale is er niet alleen een grotere spreiding in de tijd, bovendien zal de groep die blootgesteld wordt aan zo’n risico meestal een grotere omvang hebben, waardoor de gevolgen meer worden gespreid over de bevolking. Bij een groot ongeval met omvangrijke gevolgen loopt niet alleen een individu het risico lijf en goed te verliezen, maar wordt tevens het bestaan en functioneren van de groep bedreigd. Verwant aan dit argument is de overweging dat door een groot ongeval plotseling grote schade ontstaat en tevens mogelijkerwijze daarmee een relatief groot deel van de productiemogelijkheden uitvalt. In combinatie met de plotselinge wegvallen van een betrekkelijk groot deel van de arbeidskrachten kan dit betekenen dat het meer moeite koste een dergelijke plotselinge schade te herstellen dan een schade van dezelfde omvang, die in de loop van een langere periode ontstaat. Bovengenoemde redenen kunnen verklaren waarom een groot ongeval een veel groter traumatisch effect teweegbrengt dan een reeks kleinere. Men denke bijvoorbeeld aan de reacties op en de gevolgen die de watersnoodramp van 1953 heeft teweeggebracht (waarbij circa 2000 doden waren te betreuren) en de reacties op en de gevolgen van het verkeer (jaarlijks ongeveer 1500 doden). Daaruit kan geconstateerd worden dat een ongeval met een kans van optreden van eens in de 100 jaar, waarbij 1000 doden vallen, in subjectieve zin kennelijk als ernstiger moet worden beoordeeld dan één ongeval per jaar waarbij één dode valt. In vervolg op de bevindingen van Star zijn enkele studies uitgevoerd waarbij een groot aantal denkbare variabelen die het oordeel over een activiteit zouden kunnen beïnvloeden in kaart zijn gebracht. Eén daarvan heeft zeer veel invloed gehad op de ontwikkeling van de discussie omdat de in die studie gegenereerde data steeds opnieuw zijn gebruikt en geëvalueerd om nieuwe conclusies te trekken of te onderbouwen. In deze studie, van Slovic, et al [67, 68] werd een omvangrijk psychometrisch vragenlijst onderzoek gedaan. De auteurs concluderen dat vrijwilligheid geen factor is die de perceptie bepaalt, maar de catastrofaliteit van een mogelijk ongeval. Doordat activiteiten waarbij een ramp kan ontstaan zelden of nooit door een individu – vrijwillig – kan worden ondernomen, leken de feiten eerder op vrijwilligheid als factor te wijzen, waar het in werkelijkheid om de omvang van de ramp gaat. Andere belangrijke factoren zijn bekendheid met het risico en de verwachting aan het risico te zijn of te kunnen worden blootgesteld. Een andere belangrijke conclusie is dat experts en leken het bij risico niet over hetzelfde hebben. De experts, die in het onderhavige onderzoek uitsluitend natuurwetenschappers zijn, plegen risico te definiëren als een grootheid met kans en effect, en vaak zelfs als de verwachtingswaarde van het verlies, terwijl voor leken de catastrofaliteit veel zwaarder weegt dan de kans.
49
Kortom vrijwilligheid wordt in deze studie vervangen door rampenpotentieel, bekendheid en de kans bij een ramp betrokken te raken. In een studie samen met Stallen volgt Vlek [69] aanvankelijk dezelfde gedachtelijn. In tegenstelling tot veel andere auteurs in dit veld die de gegevens van Slovic steeds opnieuw gebruiken, zet Vlek in een samenwerking met Stemerding [70] zijn eigen psychometrische studie op. In deze studie worden psychometrische gegevens gecombineerd met de resultaten van kwantitatieve risico analyses van installaties waarvan sommige van de respondentgroepen omwonenden zijn. Deze studie bevestigt de resultaten van Slovic in grote mate. Toch zijn er een paar belangrijke verschillen. Vlek kan de resultaten onderscheiden naar de response profielen van de individuele deelnemers. Daardoor blijkt dat voor de individuele respondent kans en effect ongeveer even zwaar wegen, en risico dus samenhangt met de verwachtingswaarde van het verlies. Doordat echter, zoals ook in de Slovic studie al was gebleken, leken en experts het over de waarde van de kans veel meer oneens zijn dan over de omvang van de mogelijke gevolgen lijkt het in de samengestelde resultaten alsof de kans geen factor van betekenis zou zijn. Een complicerende factor is dat leken veel meer dan experts de neiging hebben de kans op een ongeval en de kans om zelf bij een ongeval betrokken te zijn als hetzelfde te beschouwen. Het resultaat van een eerdere studie van Vlek en Stallen, namelijk dat het oordeel over het risico niet wordt gekleurd door de te verwachten voordelen, maar dat het oordeel over de activiteit bepaald wordt door een afweging van voordelen en nadelen, waaronder de risico’s [71], wordt eveneens bevestigd. Er is dus niet zozeer sprake van perceptie van risico maar van perceptie van aanvaardbaarheid van de activiteit. Doordat belanghebbenden meer voordelen zien – ze zijn immers belanghebbende - en experts veelal afkomstig zijn uit de groep van de belanghebbenden, plegen experts activiteiten meer acceptabel te vinden dan de leken, die meestal afkomstig zijn uit groepen zonder direct belang. 6.4.5 Multi-attributief Zo ontstond een ingewikkeld patroon van aspecten die allen invloed hebben op het oordeel over risico dragend activiteiten. Onderstaand een weergave van een aantal van deze factoren en de wijze waarop ze de bezorgdheid om en de acceptatie van risico’s beïnvloeden:
50
Factoren van invloed op Risicoperceptie en acceptatie
Leidt tot meer bezorgdheid, Minder acceptabel
Leidt tot bezorgdheid, acceptabel
Vrijwilligheid van blootstelling
Onvrijwillig
Vrijwillig
Individuele beheersbaarheid
Gering
Groot
Informatiebron
Onbetrouwbaar
Betrouwbaar
Aard van de gebeurtenis
Technisch, ‘man-made’
Natuurlijke oorzaak
Waarneembaarheid
Gering
Groot
Bekendheid met risico
Gering
Groot
Type gebeurtenis
Ramp (groot aantal betrokkenen In 1 keer
Diffuus (betrokkenen verspreid in tijd en ruimte)
Groot
Gering, ‘Anoniem’
Herkenbaarheid betrokken
van
de
minder Meer
6.4.6 Persoonsgebonden Daarnaast zijn een aantal persoonsgebonden kenmerken die van invloed zijn op de beoordeling van risico’s. Zo beoordelen vrouwen, in het algemeen, risico’s als ernstiger dan mannen. Oudere mensen, mensen met een lager inkomen of opleiding schatten risico’s vaker hoger in dan jongeren, mensen met een hoger inkomens of opleiding. Persoonlijke vaardigheden en psychologische toestand beïnvloeden risicoschattingen eveneens; mensen met minder relevante vaardigheden of grotere angstgeneigdheid schatten risico’s vaker hoger in. In hun proefschrift uit 1986 relateren Stallen en Thomas[72] de reactie van respondenten op vragenlijstonderzoeken naar de aanvaardbaarheid van risico’s te aan persoonskenmerken. In het bijzonder gaat het daarbij om het verschijnsel dat de inschatting van de mate van riskantheid als functie van de afstand eerst toe- en dan af schijnt te nemen. In hun samenvatting constateren ook deze auteurs constateren dat de vraag hoe risico’s gepercipieerd worden eigenlijk de verkeerde vraag is. De vraag is welke activiteiten mensen aanvaardbaar vinden in het licht van de voordelen en de eventuele risico’s. 6.4.7 Van perceptie naar communicatie? De verschillende onderzoekers komen dus steeds tot dezelfde conclusie komen namelijk dat het niet zozeer om de vraag gaat hoe het risico gepercipieerd wordt, voor zover daarvan al sprake kan zijn, maar hoe het oordeel over een bepaalde activiteit tot stand komt. De voorspelbaarheid van dat oordeel blijkt nauwelijks te voorspellen, en steeds wordt weer gewezen op de noodzaak, zowel voor de besluitvorming als voor het voorkomen van uitzichtloze discussies, om vroegtijdig en voortdurend met betrokkenen te communiceren. Deze conclusie wordt in de verenigde staten als eind jaren 70 en in Nederland midden jaren 80 getrokken. Niettemin houden adviesinstellingen zoals de
51
gezondheidsraad, de RMNO en de CRMH zich nog tot ver in de negentiger jaren bezig met verdere verfijning van de beschrijving van het verschijnsel “risico perceptie”. [73]. Telkens wanneer zich een ongeluk heeft voorgedaan blijkt weliswaar dat er grote verschillen bestaan in de inschattingen van de “objectieve” grootte van het ongeval, maar die verschillen bestaan zowel binnen de kringen van deskundigen als binnen de kringen van omwonenden [74]. Echter, waar in de verenigde staten en op Europees niveau de overstap als is gemaakt naar het ontwikkelen van methoden om de participatie van burgers in de besluitvorming succesvol te laten verlopen, waarbij met name aandacht is voor communicatie buiten de verkiezingen en referenda om, is in Nederland de aandacht nog steeds gericht op middelen de burger van het gelijk van de besluitnemer te overtuigen. Dit gaat voorbij aan de ingewikkelde samenhang tussen allerlei factoren en meningen die het uiteindelijke oordeel over de aanvaardbaarheid van een risicodragende activiteit bepalen. Factoren en meningen die bovendien veranderen als de omstandigheden veranderen. Het succes van de openbare hygiëne, de gezondheidsbescherming, voorlichting en opleiding en de medische wetenschap heeft er immers toe geleid dat de nare kanten van het bestaan, vroegtijdige ziekte, lichamelijke handicap en sterfte uit het dagelijks leven zijn verbannen. De meeste Nederlanders worden zestig zonder noemenswaardige medische klachten [75]. Ouderen zijn van grotere economische waarde en laten een veel groter netwerk van rouwenden achter (kinderen). Of kortweg gezegd: een mensenleven is in de loop der tijd veel meer waard geworden. Aan de andere kant kan uit onderzoek naar de wenselijkheid van het nemen van risicoreducerende maatregelen [76,,77,,78] worden afgeleid dat de kosten per bespaard slachtoffer van genomen maatregelen zeer sterk uiteenlopen en kennelijk geen maat is voor de aanvaardbaarheid van de maatregel. Deze constatering versterkt de resultaten van al eerder genoemd recent onderzoek naar de aanvaardbaarheid van risico’s. Het oordeel over een risico wordt gegeven in de context van het totaal complex rond een risicodragende activiteit, inclusief eventueel de maatregelen die zijn genomen om de risico’s te beperken. In dat licht verschilt het oordeel over een risicodragende activiteit niet veel van andere oordelen over maatschappelijke problemen en vraagstukken, die daarom geen wetenschappelijke maar politieke oordelen zijn. In die zin was de constatering van Vlek c.s. in 1984 dat de oordelen over risicodragende activiteiten het best correleren met politieke kleur zijn tijd ver vooruit. 6.4.8 Risk governance De samenhang tussen het oordeel over de aanvaardbaarheid van een risico laat zich met de eerder genoemde relaties achteraf in veel gevallen nog wel redelijk beschrijven, maar in voorspellende zin zijn de correlaties moeilijk te hanteren. De genoemde relaties zijn immers globaal en voor specifieke activiteiten kan de opvatting over het risico bij de bevolking en groepen daaruit sterk van de gegeven schematisering afwijken. Er kan tussen verschillende groepen dan ook een groot verschil
52
in opvatting blijken. Gedurende lange tijd is dit geïnterpreteerd als een verschil in perceptie van de risico’s tussen mensen en groepen. Deze interpretatie is vooral gepropageerd door onderzoekers die werkzaam zijn op het gebied van de risico’s van de nucleaire energieopwekking. Hierover bestond en bestaat hierover de indruk dat er een groot verschil opvatting is tussen althans een groep experts, die van mening zijn dat de risico’s te verwaarlozen zijn, en grote groepen van de bevolking die uitspreken nucleaire energieopwekking te gevaarlijk te vinden. Met de stelling dat “het publiek” onvoldoende inzicht heeft in de risico’s trachtte men de opvatting van de “tegenstanders” te neutraliseren. Daar werd dan natuurlijk weer tegenin gebracht dat kwantitatieve risico analyse een wapen was in de handen van industriëlen om degenen die zich zorgen maken over risico’s de mond te snoeren. Hoewel het er in deze discussie op lijkt dat er een wetenschappelijk debat wordt gevoerd en er ook wetenschappelijke termen worden gebruikt gaat het in feite om een politiek debat tussen voor en tegenstanders van een activiteit [79]. In het verlengde daarvan is rond de jaren 90 getracht door middel van risicocommunicatie aan de leken over te brengen hoe de risico’s van de verschillende activiteiten zich onderling verhouden. Overigens volgt uit de resultaten van verricht onderzoek in tegenstelling tot de heersende opvattingen eind jaren 70 niet dat leken met hun schattingen van de risico’s sterk van de werkelijkheid afzitten [80, 81]. Wel blijkt dat bij de voor perceptie onderzoek gebruikelijke onderzoeksmethoden het antwoord op de vraag naar de ernst van het risico zelden wordt gegeven. Het antwoord dat wordt gegeven is op de vraag naar de aanvaardbaarheid van de risicodragende activiteit, waarin de voordelen – voor de respondent - dus zijn meegewogen [82]. De opvattingen van voor- en tegenstanders van nucleaire energieopwekking veranderde door de risicocommunicatie activiteiten nauwelijks. Van alle in het geding zijnde factoren is de kans op en de omvang van de gevolgen van blootstelling aan een agens of een activiteit toch vaak nog het eenvoudigst vast te stellen. Deze grootheden alleen zijn echter geen goede determinant voor de mate waarin een agens zich tot een politiek/maatschappelijk probleem zal ontwikkelen. Zoals al eerder opgemerkt kan een ongeluk of een daarmee vergelijkbare plotselinge gebeurtenis de aanleiding zijn tot een, hernieuwd, maatschappelijk debat. Dit debat hoeft overigens niet te leiden tot een nieuw oordeel over de risico’s en het lijkt noch onverstandig noch vermijdbaar dat de maatschappij na een ramp over de mate waarin zij risico’s aanvaardt opnieuw nadenkt. De Nederlanders zijn ook mondiger, zelfredzamer, individualistischer mensen geworden, goed opgeleid en geïnformeerd, kritisch, gepast wantrouwig ten aanzien van autoriteiten en andere instanties die verantwoordelijk zijn voor beheersing van gezondheidsrisico’s. Mede als gevolg van de wet openbaarheid van bestuur en de ontwikkeling van elektronische informatiebronnen komt ook meer informatie beschikbaar Daar komt nog bij dat de bedreigingen uit het verleden veelal een min of meer natuurlijke oorzaak hadden, infectieziekten, natuurrampen, hongersnoden (en dus gemakkelijk aan het ingrijpen van God toe te schrijven waren), terwijl de nieuwe bedreigingen sterker
53
samenhangen met economische activiteit in onze samenleving. Een steeds groter deel van onze wereld is door mensen gemaakt en wordt door mensen gecontroleerd. Snelle technologische en sociale veranderingen hebben ons het zicht op ontwikkelingen doen verliezen, het leven is onvoorspelbaar geworden. De complexiteit van de samenleving en een vracht aan vaak tegenstrijdige informatie vergroten onze onzekerheid. Het proces van individualisering heeft de sociale controle en verbondenheid ondermijnd [83,,84]. De moderne mens weigert risico’s voor de gezondheid te accepteren als noodlot of (al dan niet goddelijke) bestemming, maar eist verantwoording bij degene die de riskante activiteiten onderneemt en er de vruchten van plukt [85] (lusten en lasten). Lag bij de Bijlmerramp in 1992 de nadruk nog op het menselijke leed, de ontreddering, en al dan niet vermeende lange termijn gezondheidseffecten, bij de recente rampen in Enschede (2000) en Volendam (2001) gaat het in belangrijke mate over wie schuld, of subtieler verantwoordelijkheid draagt. Bij de aanvaarding van een activiteit speelt vertrouwen en geloofwaardigheid een belangrijke rol. Vertrouwen in de bedrijver van de activiteit, vertrouwen in personen en organisaties die informatie verschaffen en vertrouwen in de overheid. De burger wenst enerzijds geen bemoeizieke overheid die regels stelt en verlangt dat de overheid zich terugtrekt uit beleidsontwikkeling en handhaving. Anderzijds keert de burger zich onmiddellijk tot die overheid wanneer er een ongeluk gebeurt en wijst de falende overheid als schuldige aan. Daardoor erodeert het vertrouwen van mensen in de structuren die in het leven zijn geroepen om risico’s op een aanvaardbaar niveau te houden en groeit zowel het wantrouwen in organisaties als de achterdocht tegen allerlei mogelijk riskante activiteiten. In projecten van de EU wordt risk governance [86]geïntroduceerd. De regels voor een goede omgang met riskante activiteiten vertonen aanzienlijke gelijkenis met de regels voor ordentelijke democratische besluitvorming: informatie, communicatie en betrokkenheid van belanghebbenden.
54
7 Beleid en normering In het licht van de oordelen die in de maatschappij bestaan over de toelaatbaarheid van risico dragende activiteiten is een beleids- en normenstelsel ontwikkeld. Het beleid stoelt daarbij op twee pijlers. Het brongerichte beleid en het effectgerichte beleid. Het brongerichte beleid heeft tot doel de risico’s die van en inrichting uitgaan zoveel mogelijk te beperken. In beginsel worden daarbij de best beschikbare technieken voorgeschreven, indien dat nodig is om het risico tot de terreingrens te bepreken. In de praktijk echter leidt dit al snel tot excessieve kosten. In de Nederlandse beleidsuitvoering zijn algemene voorschriften en normen, zoals die van de Commissie van Preventie van Rampen, meestal geen vertrekpunt van een discussie met als doel zoveel als mogelijk verdergaande maatregelen te nemen, maar eindpunt van een discussie om zo min mogelijk middelen te besteden. Om de risico’s in dat geval dan toch binnen de grenzen te houden is ruimtelijke ordeningsbeleid nodig. Dit beleid is er op gericht gevaarlijke activiteiten en omwonenden en andere kwetsbare objecten van elkaar gescheiden te houden. Zowel bij het brongerichte als bij het effectgerichte beleid spelen normen een belangrijke rol. De normen bepalen het speelveld waarbinnen de discussie over te nemen maatregelen zich afspeelt. Bij normering van risico’s is de vraag niet alleen hoe hoog de norm moet zijn of welke getalswaarde aan de norm wordt verbonden maar ook welke grootheden moeten worden genormeerd. In het bijzonder is deze vraag aan de orde bij het groepsrisico. Het groepsrisico is immers een van de maten voor de kans op rampen. De beheersing van het rampenpotentieel van activiteiten is met name van belang van wegen de maatschappelijke ontwrichting die het gevolgd is van rampen. Deze ontwrichting komt niet alleen van de dodelijke slachtoffers, maar ook van de gewonden en de ecologische en materiële schade. Of naast de kans op dodelijke slachtoffers nog andere zaken aan grenzen moesten worden gebonden is van aanvang af onderdeel geweest van de discussie in de maatschappij, de adviesraden en in de regering [87]. Hoewel georganiseerd onderzoek pas na “Omgaan met risico’s” is uitgevoerd, volgt een beschrijving daarvan eerst. 7.1
Maatschappelijke ontwrichting
Het beperken van de kans op een ramp naast de kans op overlijden van de individuele burger komt voort uit de maatschappelijke en politieke reactie op een ramp. Zoals al eerder aangegeven: een ongeval waarbij in een kaar 100 doden vallen wordt als erger aangemerkt als 100 ongevallen met ieder één dode, hoewel het totaal aantal doden in beide gevallen gelijk is. De oorzaak daarvan wordt ook wel aangeduid met maatschappelijke ontwrichting. Deze term staat voor het totaal aan sociale, psychische en politieke reacties op een voor de maatschappij als geheel als traumatisch ervaren gebeurtenis. Meestal zijn dat gebeurtenissen waarbij ook vele doden te betreuren zijn. Er zijn echter ook gebeurtenissen die grote reacties oproepen, waarbij geen enkele dode is te betreuren. Een voorbeeld is het al genoemde ongeluk in SEVESO, waarbij geen enkele dode of gewonde viel, maar die wel de directe aanleiding was voor de regelgeving op het gebied van gevaarlijke installaties en activiteiten in de EU. Een ander voorbeeld is het 55
ongeluk in Sandoz, waarbij de Rijn ernstig, maar tijdelijk werd vervuild, dat de aanleiding vormde voor het Rijnverdrag en voor de aanscherping van de oppervlaktewaterregelgeving en tenslotte hoewel indirect gerelateerd aan veiligheid de discussie over het afzinken van de Brent Spar. Deze discussie dwong Shell zijn hele beleid ten aanzien van, gezondheid, veiligheid en milieu en ten aanzien van omgaan met de omgeving te herzien. In een onderzoek uit 1992 van de Universiteit van Utrecht [88] wordt nagegaan welke aspecten – in het kader van de externe veiligheid – ontwrichtend werken voor de maatschappij en welke beheersmaatregelen nodig zouden zijn om ontwrichting voldoende in te kaderen. In het onderzoek worden zeven indicatoren voor ontwrichting geïdentificeerd: (1) acute doden, (2) acute gewonden, (3) late doden door kortdurende besmetting, (4) late doden door chronische besmetting, (5) functieverlies gebieden, (6) ecologische schade, (7) materiële schade. Van zeven grootheden die zouden kunnen worden genormeerd wordt aangeven hoe deze samenhangen met de zeven indicatoren en met de omvang van een ramp (G). De indicator materiële schade valt eigenlijk onmiddellijk af. Er is namelijk een onderzoek uit 1988 [89], waaruit blijkt dat zelfs bij een kernramp waarbij verwoestingen worden aangericht op een schaal ter grootte van een provincie, de financiële schade ten opzichte van al het andere geen rol van betekenis speelt. De Staat der Nederlanden heeft zoveel financieringsmogelijkheden dat deze schade kan worden geabsorbeerd. Ook de collectieve dosis valt af, omdat deze indicator alleen iets toevoegt bij chronische blootstelling, hetgeen bij externe veiligheidsongevallen niet, of uitsluitend als indirect gevolg, aan de orde is. De volgende tabel is ontleend aan het eindrapport van het onderzoek Indicator nr.
1
2
3
4
5
6
7
G
Individueel risico
+
0
+
+
-
-
0
-
Groepsrisico
+
-
-
-
-
-
-
+
Groepsrisico gewonden
-
+
-
-
-
-
-
+
Functieverlies gebieden
-
-
-
0
+
0
0
+
Collectief risico ecosystemen
?
?
?
?
?
+
?
?
Criterium
Waarin + betekent dat er een directe, 0 dat er een indirecte en – dat er geen relatie is tussen indicator en criterium. Bij functieverlies gebieden gaat het daarbij overigens hoofdzakelijk over de woonfunctie, zodat er in zekere zin een relatie tussen ecologische schade en functieverlies. De daarop volgende discussie gaat echter hoofdzakelijk over de noodzaak van een separaat criterium voor gewonden. Deze discussie blijkt tot op vandaag moeilijk te beslechten omdat binnen de term gewond zeer uiteenlopende gradaties mogelijk zijn. Zo is het in het kader van de ontwikkeling van het register risico dragende activiteiten met gevaarlijke stoffen niet mogelijk gebleken een eenduidige definitie te geven voor de effectafstand “gewond”. Ondanks dat inzicht in de afstand waarop nog 56
gewonden te verwachten zijn en de ernst van de verwondingen bleek een gestructureerde definitie niet mogelijk. Deze overwegingen brengen de ontwikkeling van criteria terug bij het begin. Duidelijk is wanneer iemand dood is. Voor zover criteria uitgedrukt worden in kans op overlijden of aantallen doden zijn de criteria niet voor meerdere uitleg vatbaar. Het overige blijkt ook na twintig jaar discussie niet of moeilijk tot besluit gebracht te kunnen worden. Vandaar dat tot nu toe de criteria voor externe veiligheid uitgedrukt worden in termen van overlijden. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de meeste gevallen de collaterale gewonden, financiële en ecologische schade voldoende worden “afgedekt”. 7.2
Twee maatstaven: groepsrisico en individueel risico De aanvaardbaarheid c.q. onaanvaardbaarheid van bedrijfsmatige activiteiten met gevaarlijke stoffen zal worden uitgedrukt in een tweetal verschillende maatstaven, namelijk het individueel risico en het groepsrisico.
Onder individueel risico wordt verstaan de kans die een individu die zich een jaar lang op dezelfde plaats ophoudt, in die periode loopt om buiten een inrichting dodelijk getroffen te worden door de gevolgen van een ongeval dat zich binnen een inrichting heeft voorgedaan. Onder groepsrisico wordt verstaan de kans die een groep van meerdere personen over een periode van een jaar loopt om buiten een inrichting dodelijk getroffen te worden door de gevolgen van een ongeval dat zich binnen de inrichting heeft voorgedaan. 7.3
De relevante context voor grens- en richtwaarden In het licht van de gecompliceerde samenhang tussen gekwantificeerd risico en oordeel wordt getracht een operationele vertaling van het oordeel te geven in termen van aanvaardbaar gekwantificeerd risico.
In eerste instantie vormt het totale risico waaraan de Nederlandse bevolking blootstaat een vergelijkingsbasis voor de ontwikkeling van getalsmatige criteria. De gemiddelde kans die de Nederlander loopt om te overlijden als gevolg van een ongeval, veroorzaakt door een vrijwillig genomen of een onvrijwillig ondergaan risico is 5.10-4 per jaar. De gemiddelde kans op overlijden als gevolg van ziekte is gemiddeld ongeveer 10-2 per jaar. Echter niet iedere Nederlander loopt een zelfde risico om te overlijden. Ouderen hebben een groter kans te overlijden door wat voor oorzaak dan ook - ziekte of ongevallen - dan jongeren. Het is een veilige keuze om die leeftijdscategorie als referentiegroep te kiezen die de kleinste kans heeft te overlijden. De in dit opzicht minst kwetsbare groep wordt gevormd door de 12-16 jarigen. Deze groep heeft gemiddeld een kans op overlijden door wat voor oorzaak dan ook van 10-4 per jaar. De kans, die de minst kwetsbare groep, de 12-16 jarigen loopt om door welke oorzaak dan ook te overlijden - het basisrisico van 10-4- is een referentiepunt voor het vaststellen van een bovengrens van risico’s van bedrijfsmatige activiteiten met gevaarlijke stoffen. 57
Met andere worden de kans die de minst kwetsbare groep loopt om te overlijden is het referentiepunt voor het formuleren van een grenswaarde voor het individueel en groepsrisico. 7.4
Individueel risico
Het individueel risico is gericht op het verschaffen van een minimum beschermingsniveau aan de burger tegen blootstelling aan en omkomen bij een ongeval. 7.4.1 De norm voor individueel risico De grenswaarde voor het individueel risico is afgeleid van het eerder genoemde basis risico. Het werd niet wenselijk geacht dat het risico veroorzaakt door activiteiten met gevaarlijke stoffen net zo hoog was als het basisrisico. Immers dan zou het risico voor de minst kwetsbare groep verdubbelen. In het kader van milieubeleid was een risico grenswaarde van 10-6 een zeer veel gebruikte waarde. De grensconcentraties van stoffen in het milieu ware alle van die waarde afgeleid, niet alleen in Nederland, maar over de hele wereld. De oorsprong van deze waarde is niettemin onbekend [90] Daarbij moest er rekening mee worden gehouden dat mensen aan meer dan één risico tegelijkertijd konden worden blootgesteld. Het werd dus als verstandig beoordeeld om de grens van het IR in ieder geval niet hoger te nemen dan 10-5. Uit de LPG integraal studie bleek dat het voor de zonering rond LPG stations, en depots geen verschil uitmaakte of de veiligheidsafstand werd bepaald op grond van de 10-5 of de 10-6 afstand. Dit komt omdat het voor het risico dominante effect de ontploffing van tank of tankauto is. De effectafstand van zo’n explosie is vrij scherp bepaald, en de overgang tussen overleefbaar en niet overleefbaar neemt slechts enkele meters. Het was dus mogelijk aan te sluiten bij de in het milieubeleid gangbare grenswaarde zonder dat daaruit strengere afstandseisen en omvangrijkere saneringsoperaties zouden voortvloeien dan uit een soepelere maar nog steeds aanvaardbare waarde. Kortom 10-6 was de grens van het redelijke. De keuze voor deze waarde werd verder ondersteund door het individuele risico dat mensen in de “Delta” gebieden lopen om bij als gevolg van een overstroming te overlijden. Bij een overschrijdingskans van de dijkhoogte van eens in de 10000 jaar, waarbij in een op de tien gevallen de dijk daadwerkelijk bezwijkt, komt ongeveer 10% van de populatie om het leven, hetgeen derhalve een individueel risico oplevert van 10-6. Een risico van een bedrijfsmatige activiteit wordt uit een oogpunt van veiligheid van een individu dan ook als onaanvaardbaar beoordeeld, indien die activiteit aan het basisrisico van 10-4, dat de niet kwetsbare groep loopt, een risico toevoegt dat groter is dan 1% van dat basisrisico. Dit leidt tot een grenswaarde van 10-6 voor het individueel risico. Dit betekent dat een bedrijfsmatige activiteit met gevaarlijke stoffen uit een oogpunt van externe veiligheid onaanvaardbaar is, indien een individu buiten de inrichting een grotere kans loopt dan 10-6 per jaar, om te overlijden ten gevolge van een calamiteit in die 58
Frequentie (/jr)
1 0,1 0,01 0,001 0,0001 1E-05 1E-06 1E-07 1E-08 1E-09 1E-10 0,01
0,1
1
10
100
1000
10000
N
Fig 8 Groepsrisico in de normennota Groningen inrichting. Met andere woorden, een bedrijfsmatige activiteit met gevaarlijke stoffen is onaanvaardbaar indien een individu per jaar een grotere kans van 1 op 1.000.000 loopt om het dodelijk slachtoffer te worden van die activiteit.
7.5
Groepsrisico Er zijn belangrijke redenen om naast het individueel risico ook het groepsrisico als maatstaf te gebruiken voor de beoordeling van de risico’s van bedrijfsmatige activiteiten met gevaarlijke stoffen. Naarmate de grootschaligheid en de technologische gecompliceerdheid van bedrijfsmatige activiteiten toenamen, zouden de gevolgen van een potentieel ongeval eveneens kunnen toenemen, zonder dat het individueel risico van een omwonende noemenswaardig hoger behoefte te worden.
Ongevallen met een kleine kans, maar met grote gevolgen stelde vergunningverlenende autoriteiten voor het probleem hoe omvangrijke gevolgen verdisconteerd zouden kunnen worden in de risicobeoordeling en in de uiteindelijke beslissing. De omvangrijke gevolgen waarmee bepaalde ongevallen gepaard kunnen gaan, vormde echter niet alleen een probleem voor de besluitvormers, maar bracht in een aantal gevallen ook veel onrust en onzekerheid teweeg bij de omwonenden en verontrustte de publieke opinie. Zoals in de passages over risico beoordeling eerdere al werd opgemerkt wordt één ongeval waarbij 10 doden vallen minder aanvaardbaar gevonden dan 10 ongevallen waarbij telkens één dode valt. 7.5.1 De norm voor het groepsrisico De basiskans van een ongeval met 10 doden werd eerst in de integrale nota LPG en later in “Omgaan met Risico’s” afgeleid van het al genoemde interim-standpunt van de hoofdinspecteur ten aanzien van LPG tankstations. Bij een individueel risico van 10-6 59
volgde bij de bevolkingsdichtheid in dat standpunt een kans op een ramp met 10 doden van 10-5 De helling van de grenslijn moest in ieder geval steiler zijn dan –1. Immers het effect dat in de maatschappij één ongeval met een groot aantal doden tegelijk als ernstiger wordt beoordeeld dan vele kleine ongevallen met in totaal hetzelfde aantal doden moest in de norm worden tot uitdrukking worden gebracht. Deze gedachte stond al in de normennota Groningen. In die nota werd als onaanvaardbaarheidsgrens een kans van 10-4 op 10 doden of meer aangegeven, waarbij de kans daalde met het kwadraat van het aantal doden. In die nota werd bovendien aan het mogelijk aantal doden een maximum van 1000 gesteld. Het zogenaamde grijze gebied was 4 ordes van grootte breed. (Fig 8)
Frequentie (F)
De in de normennota aangegeven maximum omvang van en ramp betekent dat de kans op een ramp met meer dan 1000 doden NUL moet zijn. Dit kan alleen gegarandeerd worden wanneer kan worden aangetoond dat een ramp met meer dan dat aantal fysiek onmogelijk is. Dit nu is zelden het geval. Er zijn vrijwel altijd scenario’s te bedenken waarbij het aantal slachtoffers groter is, ook al is de waarschijnlijkheid buitengewoon laag. Bij het stellen van een dergelijk maximum wordt het dan ook al gauw noodzakelijk een kans aan te geven waar beneden men niet meer geïnteresseerd is. Dat leidt dan weer tot een 1 0,1 0,01 0,001 0,0001 1E-05 1E-06 1E-07 1E-08 1E-09 1E-10 0,01
0,1
1
Minimum frequentie
10
100
1000
10000
Aantal (N)
Fig 9, zogenaamd “cliff edge” FN curve. discussie over zogenaamde “cliff edge” effecten, zoals in de sfeer van de nucleaire energieopwekking langdurig is gevoerd. (fig 9)
60
Bij de uiteindelijke keuze van de limieten voor het groepsrisico1000 doden werd geen maximum gesteld, maar de limietlijnen werden met dezelfde helling van –2 doorgetrokken. De breedte van vier ordes van grootte werd als onwerkbaar beschouwd. In het licht van wat was besloten over LPG stations lag het voor de hand het grijze gebied aan de boven en aan de onderzijde met een ordegrootte te versmallen, zodat de maximale frequentie van een ongeval met 10 doden of meer op 10-5 kwam en de verwaarloosbaarheidsgrens op 10-7. Ook werd het als niet logisch beschouwd aantallen doden van minder dan 1 in beschouwing te nemen. Tenslotte wordt bij een helling –1 de verwachtingswaarde van het aantal doden per jaar oneindig groot, hetgeen eveneens als een onwenselijke uitkomst werd gezien. Er circuleerden in verschillende kringen waarden tussen –1 en –2 [91, 92,93, 94, 95, 96, 97]. Uiteindelijk is voor –2 gekozen. Nederland
10-3
Installaties
10-4
Verwaarloosbaar
Frequentie F
10-5 10-6 10-7 10-8
1
10
100 1000
Aantal doden N
Fig 10: Groepsrisicolimieten Deze helling van de limietlijn voor het groepsrisico wordt ook gevonden in beslissingen van het bevoegd gezag inzake de aanvaardbaarheid van grootschalige risico’s. Ook deze gezagsdragers waarderen de omvang van de gevolgen zwaarder dan de kans.[98], Als grens voor het groepsrisico is dus aangenomen een kans van 10-5 per jaar bij een gevolg van maximaal 10 doden. Om recht te doen aan de naar verhouding sterk toenemende ernst bij toenemende omvang werd de ondergrens van de kans verminderd evenredig met het kwadraat van de toename van de omvang. Dit betekent dat de grens van de kans op een incident met 100 doden op 10-7 en bij duizend doden op 10-9 wordt gesteld. In verschillende publicaties zijn pogingen gedaan om de aanvaardbaarheidsgrenzen die gehanteerd worden voor individuele installaties, het aanvaarde risico van overstromingen voor het land als geheel en de discussie over de risico’s van Schiphol in één concept te 61
vangen. De mest veelbelovende daarvan is de formule van Vrijling[99] uit 1985. In die formule zit echter een policy-factor, waarvan de waarde voor iedere activiteit in een politiek debat bepaald zou moeten worden. De mate van discussie voor lopende en gedane zaken laat zich eveneens in die policy-factor vertalen. Daarbij resulteren waarden die op het eerste gezicht niet onredelijk zijn. Of de discussie over de waarde van de policy factor voor een nog te nemen beslissing in de toekomst beter te voeren zal zijn dan de discussies over het groepsrisico nu, moet nog blijken. 7.6
Verwaarloosbaarheidsgrenzen
In “Omgaan met Risico’s” worden naast de onaanvaardbaarheidsgrenzen ook grenzen aangegeven waar beneden de risico’s zo laag zijn dat overheidsbeleid ten aanzien van die risico’s niet opportuun werd geacht. Deze grenzen liggen steeds een factor 100 onder de onaanvaardbaarheidsgrenzen. Zoals eerder is aangegeven zijn deze verwaarloosbaarheidsgrenzen in de loop van de 90er jaren afgeschaft. 7.7
Normen in het buitenland
Er zijn maar een beperkt aantal landen waar de grenzen voor de aanvaardbaarheid van risico’s expliciet worden gemaakt [100]. De Europese unie tracht door middel van de SEVESO richtlijn meer duidelijkheid te krijgen over de standpunt bepaling in de verschillende lidstaten door in ieder geval te verlangen dat de lidstaten bekend maken voor welke risico’s men een veiligheidsrapport niet meer verlangt. Voor het individuele risico geldt in het Verenigd Koninkrijk in nieuwe situaties een limiet van 3*10-6. In fig 11 zijn de risicogrenzen voor het groepsrisico weergegeven voor Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Hong Kong.
Frequency F
10-3
Installations
10-4
Transport
10-5
Hong-Kong
10-6
HSE Intollerable
10-7
Scrutiny
10-8
Negligible 1
10
100 1000
Number of deaths N
Fig 11, Groepsrisiconormen in Nederland, the UK en Hongkong De groepsrisicolimieten in Zwitserland zijn dezelfde als die in Nederland. 62
63
8 Conclusie Waar het gaat om besluitvorming over industriële activiteiten met gevaarlijke stoffen is het van zeer groot belang is dat betrokken partijen weten wat de aard en omvang van het veiligheidsaspect is. Een gedegen technisch-wetenschappelijke kennis over de verschijnselen in kwestie moet aanwezig zijn c.q. verworven worden. Voorts bleek al snel dat het in veiligheidszaken vaak niet gaat om ja-nee beslissingen. Zeker waar er nog meer belangen in het geding zijn dan de (externe) veiligheid is het veeleer de vraag op welke wijze, bijvoorbeeld met technische en technisch-organisatorische maatregelen een situatie geoptimaliseerd kan worden, waardoor een aanvaardbaar veiligheidsniveau resulteert. De mate van aanvaardbaarheid van een activiteit kan dan, met recht doen aan de andere betrokken belangen, zeer hoog zijn. Juist een veiligheidsstudie van goede kwaliteit kan de mogelijkheden verschaffen technische verbeteringen of alternatieven aan te brengen die een aanzienlijke veiligheidsverbetering inhouden. Tijdens de besluitvorming van het LPG-beleid is tevens gebleken dat de besluitvorming duidelijker en effectiever wordt wanneer criteria op het gebied van externe veiligheid gehanteerd kunnen worden. Ondanks het kleine-kans-element hebben zich industriële ongevallen voorgedaan met aanzienlijke gevolgen voor de omgeving. Als voorbeelden zijn te noemen de butadiëen-explosie bij Marbon (Amsterdam 1971) en de vrije gaswolk-explosies bij Nypro te Flixborough (Engeland 1974) en bij DSM (Beek, 1975), het ongeluk met de Icmesa fabriek te Seveso (Italië, 1976), het explosie-ongeval met een gastankauto te Los Alfaques/San Carlos (Spanje 1978) en de zeer ernstige ongevallen in Mexico City en Bhopal (India - 1984). In Nederland liggen de ongevallen in de Bijlmer en in Enschede nog vers in het geheugen, terwijl ook in het buitenland nog regelmatig ongevallen gebeuren, zoals recent nog in Toulouse en in Lima De aan deze ongevallen verbonden grote gevolgen manifesteerden zich onder meer in een aanzienlijke ontwrichting van het normale leven (b.v. Seveso en Bhopal en Enschede), grote milieuschade (b.v. ongevallen met olietankers) dan wel een zware tol in de vorm van doden en gewonden. In het bijzonder de ervaren catastrofaliteit van ongevallen en de geringe beheersbaarheid van de gevaren en gevolgen van deze ongevallen door de individuele burger maken de rol van de overheid in deze materie noodzakelijk. Waar echter het externe veiligheidsbeleid met name gericht is op ongevallen met grote gevolgen, op rampen, is juist beleid ten aanzien van het groepsrisico het lastigst implementeerbaar gebleken. Niet alleen doordat het berekenen en presenteren ervan minder inzichtelijk is dan het individueel risico, maar voor omdat de gevolgen voor het ruimtegebruik vaak groot zijn. De overheid staat dan voor de moeilijke keus de afgesproken norm te implementeren of te laten varen. Die keuze blijkt moeilijk. In reactie op toenemende bezorgdheid in de maatschappij introduceerde de overheid met “Omgaan met Risico’s” een wetenschappelijke gefundeerd consistent kader voor het beheersen van risico’s. In deze benadering was een belangrijke rol weggelegd voor kwantitatieve risico analyse en kwantitatieve normering. De toepassing van deze 64
benadering op de vergunningverlening voor inrichtingen en voor de ruimtelijke ordening nabij inrichtingen was in aanvang zeer succesvol. Bij de uitbreiding van het voor inrichtingen ontwikkelde risico-beheersingssysteem naar andere terreinen, zoals het transport van gevaarlijke stoffen en milieugevaarlijke stoffen begonnen de problemen. Immers bij toepassing van dat systeem zouden bepaalde activiteiten moeten worden verplaatst of konden geen doorgang vinden, Dit was onder andere het geval bij de ontwikkeling van stadscentra rond emplacementen. Niettemin werden ook voor het transport grenswaarden voor het risico gesteld [101], zij het dat de gevolgen in de ruimtelijke ordening aanzienlijk werden ingeperkt Aldus ontstond een situatie waarin weliswaar aanvankelijk van de overheid werd gevraagd de risico’s op een doorzichtige en voorspelbare manier te beheersen, maar bij het zichtbaar worden van de (economische) consequenties van die aanpak naar een heroverweging werd gevraagd. In een serie van adviezen komt de GR tot de conclusie dat uitsluitend sturen op kans op en omvang van de gevolgen met uniforme grenswaarden voor alle risico’s minder gewenst is en dat de mate van aanvaardbaarheid van risico’s voor verschillende domeinen van activiteiten apart moet worden afgewogen.[102] In het parlement werd de verwaarloosbaarheidsgrens voor externe veiligheid afgeschaft. Voor milieugevaarlijke stoffen echter bleef hij bestaan. In de praktijk leidde dit ertoe dat de discussie voor wat betreft de externe veiligheid zich verplaatste van het verwaarloosbaarheidsniveau naar het onaanvaardbaarheidsniveau zonder dat aan het principe van uniforme kwantitatieve grenswaarden iets veranderde voor het risico. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in het kennelijk bestaand evenwicht tussen krachten die de risico’s van bepaalde agentia om welke reden dan ook verder willen terugdringen en de krachten die het risico niet verder willen terugdringen dan het in “Omgaan met risico’s” als onaanvaardbaar aangeduide niveau. Met name de door de overheid ingenomen standpunten ten aanzien van de risico’s van Schiphol had tot effect dat de aanvankelijk voortvarende aanpak van de risico’s van grootschalige ongevallen na 1993 aanzienlijk werden getemporiseerd.[103] In het laatste decennium van de vorige eeuw trok de overheid zich op allerlei terreinen terug. Daardoor kwam het tempo waarin het risico beleid zich ontwikkelde belangrijk lager te liggen en werden ambities bijgesteld. Ook de handhaving werd minder voortvarend aangepakt. Zowel ten aanzien van milieugevaarlijke stoffen als ten aanzien van de gevaarlijke inrichtingen wordt er thans ten opzichte van het ambitieniveau van “Omgaan met risico’s” per saldo een aanzienlijk minder vergaand beleid gevoerd. Niettemin kan worden vastgesteld dat het voeren van beleid op grond van “Omgaan met risico’s” op veel terreinen succesvol is geweest. Dit geldt vooral voor het beleid ten aanzien van gevaarlijke inrichtingen en veel van de gevaarlijke stoffen. Voor luchtverkeer is het beleid aanzienlijk minder succesvol.
65
Het risicobeleid in het kader van “Omgaan met Risico’s” heeft een beperkte reikwijdte. Voor veel risico’s waarover in de maatschappij onrust bestaat is geen beleid ontwikkeld. Het rendement van normstelling en risicobeheersing is groot voor dié risico’s waarvan voldoende bekend is, zoals de risico’s van gevaarlijke stoffen en gevaarlijke installaties, ook al zijn daar uitzonderingen op, zoals het vliegverkeer. Voor het overige wordt de effectiviteit van het beleid beperkt door de afwezigheid van kennis, niet alleen over de ernst van het risico maar ook over de manier om het risico te beheersen. Er is een omslag zichtbaar in de wijze waarop de maatschappij met deze risico’s wenst om te gaan, waarbij de bereidheid een onbekend risico te nemen steeds verder afneemt ten gunste van een vorm van voorzorg waarbij men steeds meer risicomijdend wordt. Dat is niet noodzakelijkerwijs kosten-effectief en ook niet noodzakelijkerwijs duurzaam. Helaas kan een definitief oordeel alleen achteraf worden gegeven. Immers, "Resultaten uit het verleden geven geen garantie voor de toekomst"
66
REFERENTIES 1 Ruwaard D, Kramers PGN. Public health status and forecasts report 1997. Health prevention and health care in the Netherlands untill 2015. Bilthoven/Maarssen, the Netherlands: National Institute of Public health and the Environment, Elsevier/de Tijdstroom, 1998.
2 Twenge JM. The age of anxiety? Birth cohort change in anxiety and neuroticism, 1952-1993. J Personal Soc Psychol 2000; 79 (6): 1007-21.
3 H. Ens, Onderzoek naar de oorzaken van het ontploffen van een LPG-tankauto, Procestechniek 36 (1981) nr 4 pp 183.
4 C.F. Steunenberg, G.W. Hoftijzer en J.B.R. van der Schaaf, polytechnisch tijdschrift | procestechniek 36 (1981) nr 4, 175
5 LPG integraal, TNO, Apeldoorn mei 1983. 6 Brief van de Hoofdinspecteur Milieuhygiene aan de gemeenten dd 24 mei 1977 en Het Interimstandpunt LPG stations dd 28 april 1978.
7 Integrale Nota LPG, Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 1983-1984, 18233 nrs 1-2, SDU, Den Haag, The Netherlands.
8 Quick Scan Gevolgen Beleidsvernieuwing Externe Veiligheid ARCADIS TNO, 140221/BA1/0X5/539/kg dd 9 januari 2002
9 HSE , Canvey: An investigation of Potential Hazards from Operations in the Canvey Island/Thurrock Area, Londen (HMSO) 1978
10 HSE, Canvey: Second Report, A Review of the Potential Hazards from Operations in the Canvey Island Thurrock Area Three Years after Publication of the Canvey Report, Londen (HMSO) 1981
11 Cremer and Warner, “Risk Analysis of Six Potentially Hazardous Industrial Objects in the Rijnmond Area, Londen 1981.
12 Van Lookeren Campagne 13 Vlek en Stallen Persoonlijke beoordeling van risico’s, universiteit van Groningen, 1979 14 Stallen en Thomas, De beleving van industriële veiligheid in Rijnmond, Proefschrift Universiteit van Nijmegen, 1986.
15 Vlek en Stemerding: Beschrijving en beoordeling van de risico’s verbonden aan het gebruik van gevaarlijke stoffen, Universiteit Groningen, december 1984.
16 European Union Directives 82/501/EEG (Pb EG 1982, L 230) and 87/216/EEG (Pb EG 1987, L85) 17 Ortiz A, De Vincente Y.: Probability of an Aeroplane Crashing into a Nuclear Installation, Energia Nuclear 26 (135): 1982,; 19-47.
18 SRD, Criteria for the Rapid Assessment of the Aircraft Crash Rate onto Major Hazards Installations According to their Location, SRD, R436, juli 1987.
19 Le Maitre A.S. (voorzitter): Report of Departemental Comittee on Safeguarding Policy: Ministry of Transport and Civil Aviation: 1957
20 Davies, E. A Review of Aircraft Accidents between 1984 and 1988 Relating to Public Safety Zones: CAA DORA Report 8924, 1989.
21 Omgaan met Risico’s, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137, nr 5. 22 Technica, 1884/EJS/ib, Risk Analysis of Aircraft Impacts at Schiphol Airport, 1990. 23 Technica C2475/EJS Extension to Risk Analysis of Aircraft Impact at Schiphol Airports 1991
67
24 Technica C2475 Extension to Risk Analysis of Aircraft Impacts at Schiphol Airport, Fifth Runway, 1991 25 Nota SR 2770252 juli 1990 26 Advies over het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving door de Centrale Raad voor de Milieuhygiene (23 december 1991)
27 Nota aan Minster van VROM dd 5 februari 1992. 28 hEV/0516, dd 11 juni 1992. 29 Memorie van Antwoord dd 5 februari 2002, TK 27 603 nr 88b 30 The European, 8 oktober 1992 31 Tweede Kamer 30/29 MB;92/23 VW dd 8 oktober 1992. 32 DGM/SVS 12O92007 dd 13 oktober 1992 33 The Development of a Method for the Analysis of Societal and Individual Risk Due to Aircraft Accidents in the Vicinity of Airpotts, NLR CR 93372 L, Nationaal Lucht en Ruimtevaart Laboratorium, 1993.
34 Externe Veiligheid, bijlage bij het Integraal Milieu Effectrapport Schiphol en Omgeving, PMMS, Den Haag, december 1993.
35 CieMER; Advies over de bruikbaarheid van het rapport dd 28 mei 1993 ISBN 90-5237-517-8. 36 NLR Commentaar op de beoordeling van het rekenvoorschrift door de MER commissie, dd 29 juli 1993. 37 RAND, Modeling the External Risks of Airports for Policy Analysis, 1995. 38 RAND, Airport Growth and Safety, A Study of the External Risks of Schiphol Airport and Possible SafetyEnhancement Measures, Rand Corporation, juni 1993
39 Brief DB/L 93.009855 dd 1 oktober 1993 40 Technica, Risk Assessment of Heathrow Airport for Surrey County Council, januari 1994. 41 Commissie MER, richtlijnen voor de MER Schiphol, februari 1992. 42 Milieubalans 1997, RIVM, Bilthoven 1997, ISBN 90-422 0099-5. 43 Ale, B.J.M. et al, het milieu rond Schiphol in 1996, RIVM rapport 610066008, november 1997. 44 Commissie MER, Toetsingsadvies over het Integale Milieu-effectrapport Schiphol en omgeving, augustus 1994. 45 Aanvullend Milieu Effect Rapport Schiphol en omgeving, PMMS, Den Haag, December 1994. 46 Brief van GS Noord-Holland U270-94/Sc/nm/334-428, dd 3 juni 1994 47 DGM/SVS/14793007 dd 14/7/93: stand still groepsrisico onhaalbaar. 48 UMER 5P; Milieu effectrapport voor de besluiten tot aanleg en gebruik van de parallelle vijfde baan en tot vaststelling van de daarmee samenhangende geluidszones van de luchthaven Schiphol, PMMS, Den Haag, mei 1995.
49 NLR Groepsrisicoberekeningen “Schiphol 2003”, NLR-CR-2001-491, November 2001. 50 TK 2001-2003, 27603 nr 52 51 EK, 2001-2002.27603 nr 88k 52 Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak, nr E 03.95.1797 26 augustus 1996. 53 Smith, E.J. and J.R. Spouge, Societal Risk Around Marshalling Yards, Technica report nr 3145/EJS
68
54 Uitspraak Afdeling Bestuursrechtspraak RvS nr E03.95.1750 dd 29 januari 1999 Geschil tussen Vereniging Milieu Belangen Heersjansdam en gedeputeerde staten van Zuid Holland.
55 NN Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen, MinVrom & Min V&W, The Netherlands, februari 1996. TK 24611 nr 1 en 2
56 Afdeling Bestuursrechtspraak RvS: E03.95.1750 dd 29 januari 1999. 57 Raad van State 200002337/1 dd 20/02/2002 58 Rapport van de commissie Alders inzake de ramp in Volendam. 59 Afdeling Bestuursrechtspraak RvS , 35020/H RO 200002337/1 dd 20 februari 2002. 60 EU COM (2001) 624 Brussel 10/12/2001 61 Quick Scan gevolgen Beleidsvernieuwing Externe Veiligheid, rap nr 140221/BA1/0X5/539/kg TNO, 9 januari 2002.
62 Gezondheidsraad, advies inzake de externe veiligheid, rapport 1984/35, Den Haag. 63 P.J. Stallen en A. Thomas. De beleving van industriële veiligheid in de Rijnmond, Universiteit Nijmegen, 1986, ISBN 90-90011422-5
64 C.A.J. Vlek en S. Stemerding, Beschrijving en beoordeling van de risico’s verbonden aan het gebruik van gevaarlijke stoffen, Universiteit Groningen, december 1984.
65 Mak-G. De eeuw van mijn vader, Atlas, 1999. 66 C. Starr, Social Benefit vs. Technological Risk, Science, 165 pp 1232..1238, 1969 67 Slovic, P., Fischoff, B. and Lichtenstein, S., Read, S and Combs, B., How safe is safe enough, a psychometric study of attitudes towards technological risks and benefits, Policy Sciences, 8: 127-152, 1978
68 P. SLovic, B. Fischhoff and S. Lichtenstein, facts and Fears, Understanding Perceived Risk, In R. Schwing and W.A. Albers, Societal Risk Assessment: How Safe is Safe Enough, Plenum, New York, 1980) pp 181-214.
69 C. Vlek en P.J. Stallen, Judging Risks and Benefits in the Small and in the Large, Organizational Behaviour nad Human Performance, 28, 235-271 (1981)
70 C.A.J. Vlek en S Stemerding, Beschrijving en beoordeling van risico’s verbonden aan het gebruik van gevaarlijke stoffen, IVEM rapport dd 3 december 1984, Rijksuniversiteit Groningen.
71 C.A.J. Vlek en P.J. M. Stallen, Persoonlijke beoordeling van risico’s, Universiteit van Groningen, 1979. 72 P.J.M. Stallen en A. Thomas, de beleving van industriële veiligheid in Rijnmond. Universiteit van Nijmegen, ISBN 90 90014 22 5, 1986
73 C.A.J. Vlek, Beslissen over Risico Acceptatie, Gezondheidsraad, december 1990 74 COV De Vuurwerkramp, Eindrapport, Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, Enschede/Den Haag, 28 februari 2001, ISBN 90 71082 67 9
75 Dunning AJ. Betoverde wereld; Over ziek en gezond in onze tijd. Amsterdam: Meulenhoff, 1999. 76 J.F. Morall, (1986) A Review of the Record, Regulation, vol 10 no 2, 1986 77 John F. Morall III, (1992) Controlling Regulatory Costs: The Use of Regulatory Budgeting, Regulatory Management and Reform Series No2, OECD/GD(92)176, 1992
78 Tammy O. Tengs et al, (1995) Five-Hundred Life-Saving Interventions and Their Cost-Effectiveness, Risk Analysis, vol 15 no 3 1995.
79 R.J. in’t Veld, Willens en Wetens, februari 1999, Lemma, ISBN 90 85 19 867 3
69
80 A.A. Wahlberg and L. Sjoberg, Risk Perception and the Media, Journal of Risk Research 3(1), 31-50 (2000). 81 Slovic-P. Trust, emotion, sex, politics, and science: surveying the risk-assessment battlefield.. Risk-Anal. 1999; 19(4): 689-701.
82 R.Gregory and R. Mendelsohn, Percievd Risk, Dread and Benefits, Risk Analysis, Vol 13, Bo 3, 1993. 83 Beck U. Risikogesellschaft. Auf den Weg in ein andere Moderne. Frankfurt/Main: Suhrkamp, 1986. 84 Vlek CAJ. A multi-level, multi-stage and multi-attribute perspective on risk assessment, decision-making and risk control. Risk Decision and Policy 1996; 1: 9-31.
85 Lübbe H. Security. Risk perception in the civilisation process. In: Risk is a construct; Perceptions of risk perception. Munich: Knesebeck, 1993: 23-39.
86 The TRUSTNET framework: A New Perspective on Risk Governance, EUR 19136 EN, 2000. 87 Tweede Kamer 21137 nr 51. 1990 88 A. van Ravenzwaaij, N.H. de Groot, C.W. Worrell, J.C.M. van Eijndhoven, W.C. Turkenburg, Aanvullende criteria ter beperking van maatschappelijke criteria, Universiteit van Utrecht, januari 1992.
89 H.M.A. Janssen, Financieel-Economische Risicolimiet, Directie stralenbescherming VROM, 39G, 1989 90 K.E. Kelly and N.C. Cardon, The myth of 10-6 as a definition of acceptable risk, 84th annual meeting air and waste management association, Vancouver, B.C., Canada, 16-21 June 1991
91 R. Wilson, The Cost of Safety, New Scientist, 68: 274-275, 1975 92 J. Okrent, Industrial Risk, Proc. R. Soc. Londen A 372, 133-149, (1981) 93 Ph Hubert, M.H. Barni, J.P. Moatti, Elicitation of criteria for management of major hazards, 2nd SRA conference, April 2-3 1990, Laxenburg, Austria.
94 F.R. Farmer, Reactor Safety and Siting, a proposed risk-criterium, Nuclear Safety, n0 8, pp 539,1967. 95 W.C. Turkenburg, Reactorveiligheid en risico-analyse, De Ingenieur, jrg 86 nr 10, 7mrt 1974, pp 189-192 96 M. Meleis and R.C. Erdman, The development of reactor siting criteria based upon risk probability. Nuclear Safety, nr 13, pp22, 1972
97 D.J. Rasbash, Criteria for Acceptability for Use with Quantitative Approaches to Fire Safety, Fire Safety Jourbal, 8, 1984/85) 141-158
98 H. Smets, Compensation for Exceptional Environmental Damage Caused by Industrial Activities, Conference on Transportation, Storage and Disposal of Hazardous Materials, IIASA, Laxenburg, 1985
99 TAW, Technical Advisory Committee on Water Defences, Some consequences of an acceptable level of risk in the Netherlands, Den Haag, 1985
100 M.J. Pikaar en M.A. Seaman, A review of Risk Control, Rapport nr SVS 1994/27A ministerie VROM, Den Haag, 1995.
101 Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan TK dd 15 februari 1996.
102 Gezondheidsraad, “Niet alle risico’s zijn gelijk”, rapport nr 1995/06 Den Haag 1995. 103 De Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, Deelrapport A, de Ramp. Sdu Den Haag, 2001 pag 395
70
