RESERVE- EN VOORZIENINGEN BELEID STADSDEEL ZUIDOOST

RESERVE- EN VOORZIENINGEN BELEID STADSDEEL ZUIDOOST

Oktober 2008

INHOUDSOPGAVE 1

INLEIDING .......................................................................................................................4

2

ALGEMEEN .....................................................................................................................5 2.1 2.2

3

EIGEN VERMOGEN ..........................................................................................................6 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4

KERNPUNTEN VAN BELEID ..................................................................................................16 RICHTLIJNEN VOOR RESERVES EN VOORZIENINGEN .................................................................16 INSTELLEN EN OPHEFFEN VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN ...................................................17 TERUGHOUDENDHEID ........................................................................................................17 SPECIFIEKE TOEPASSINGEN ARTIKELEN BBV...........................................................................18

STORTINGEN EN ONTTREKKINGEN ..............................................................................19 8.1 8.2 8.3 8.4

9

DEFINITIES VAN VOORZIENINGEN .........................................................................................14 FUNCTIE VOORZIENINGEN...................................................................................................15 VOOR- EN NADELEN VOORZIENINGEN ....................................................................................15

BELEID TEN AANZIEN VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN ........................................16 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

8

DEFINITIES VAN RESERVES .................................................................................................11 FUNCTIES RESERVES.........................................................................................................11 VOOR- EN NADELEN BESTEMMINGSRESERVES ........................................................................12

FUNCTIES EN DEFINITIES VAN VOORZIENINGEN ..........................................................14 6.1 6.2 6.3

7

GEMEENTEWET ................................................................................................................. 9 BESLUIT BEGROTING EN VERANTWOORDING............................................................................ 9

FUNCTIES EN DEFINITIES VAN RESERVES....................................................................11 5.1 5.2 5.3

6

FUNCTIE EIGEN VERMOGEN BIJ GEMEENTEN............................................................................ 6 WEERSTANDSVERMOGEN .................................................................................................... 6 WEERSTANDSCAPACITEIT ................................................................................................... 7 RISICO’S .......................................................................................................................... 7 SITUATIE ZUIDOOST ........................................................................................................... 8

FORMEEL KADER............................................................................................................9 4.1 4.2

5

BESLUIT BEGROTING EN VERANTWOORDING PROVINCIES EN GEMEENTEN ..................................... 5 LEESWIJZER ..................................................................................................................... 5

PRESENTATIE MUTATIES OP RESERVES .................................................................................19 STORTINGEN EN ONTTREKKINGEN RESERVES BIJ HET STADSDEEL ZUIDOOST ...............................20 DOTATIES EN ONTTREKKINGEN VOORZIENINGEN .....................................................................20 NEGATIEVE RESERVES OF VOORZIENINGEN............................................................................21

RENTEVERGOEDING .....................................................................................................22 9.1

RENTE OVER DE EIGEN FINANCIERINGSMIDDELEN EN COMPTABILITEITSVOORSCHRIFTEN.................22

BIJLAGE 1 – SAMENVATTING WIJZIGINGEN BBV..................................................................23 BIJLAGE 2 – SAMENVATTING VOORSTELLEN VOOR NIEUW / GEWIJZIGD BELEID ...............24

1

INLEIDING

Gezien het belang van inzicht in de financiële positie, mede met het oog op de continuïteit van het stadsdeel, dient het stadsdeel voldoende aandacht te besteden aan de financiële positie. Speciale aandacht dient gegeven te worden aan de investeringen, afschrijvingen, financiering, reserves en voorzieningen. Samen met het overzicht van baten en lasten is de uiteenzetting van de financiële positie het deel van de begroting dat de basis vormt voor de controle van de rechtmatigheid en het getrouwe beeld van de jaarrekening door de accountant. Bij het reserve- en voorzieningenbeleid gaat het om het classificeren van de reserves en voorzieningen en om het benoemen van de momenten waarop instellen, onttrekken dan wel doteren moeten plaatsvinden. Duidelijke spelregels en richtlijnen zijn van groot belang. Naast een juiste waardering en presentatie in de begroting en jaarrekening heeft dit ook een relatie met het budgetrecht van de Stadsdeelraad. Deze notitie beoogt spelregels en richtlijnen te verschaffen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft voor dat in de paragraaf weerstandsvermogen bij zowel de begroting als de jaarrekening het weerstandsvermogen van het stadsdeel wordt toegelicht. Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van het stadsdeel Zuidoost om financiële risico’s (tegenvallers) op te kunnen vangen met het eigen vermogen (weerstandscapaciteit) teneinde zijn taken te kunnen voortzetten’. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen enerzijds de aanwezige weerstandscapaciteit (de middelen waarover het stadsdeel beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en anderzijds de aanwezige risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. In de paragraaf weerstandsvermogen van zowel de begroting als de jaarrekening wordt achtereenvolgens opgenomen: a. Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s; b. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; c. een inventarisatie van de risico’s. In de algemene reserve is de incidentele weerstandscapaciteit ad € 1,8 mln. opgenomen. Sinds jaar en dag wordt door het stadsdeel gewerkt met een algemene globale norm voor de minimaal benodigde algemene reserve. Die norm bedraagt 1% van het begrotingstotaal en is gedurende een reeks van jaren afgerond op € 1,8 mln. Voor 2008 wordt door de verzelfstandiging van het onderwijs een lager begrotingstotaal geraamd van € 162 mln. waardoor de weerstandscapaciteit (€ 1,8 mln.) nu meer dan 1% van het begrotingstotaal bedraagt. Per inwoner van Zuidoost is dat circa € 23. De weerstandscapaciteit heeft met name betrekking op de vrij aanwendbare reserves. Landelijk en ook voor Zuidoost zijn de risico’s voor gemeenten toegenomen door o.a. decentralisatie van taken en de ontwikkelingen en verantwoordelijkheden op het gebied van ruimtelijke ordening. Met het toenemen van de risico’s is aandacht voor de omvang van het weerstandsvermogen steeds belangrijker geworden. De belangrijkste doelstellingen van het actualiseren van deze notitie zijn: 1. Het (her)formuleren van kaders en richtlijnen omtrent het instellen en gebruik van reserves en voorzieningen. 2. Het motiveren van het belang van voldoende weerstandsvermogen. 3. Het verwerken van het Besluit van 10 juli 2007 tot wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) uit 2004. 4. Het verwerken van de stellige uitspraken en aanbevelingen van de commissie BBV uit de afgelopen periode die relevant zijn voor de notitie reserve- en voorzieningenbeleid. Deze hebben hoofdzakelijk betrekking op de wijze waarop moet worden omgegaan met investeringen, onderhoudskosten en de daarmee samenhangende voorzieningen. De stellige uitspraken moeten in de programmabegroting 2009 en programmarekening 2008 worden verwerkt. De aanbevelingen

Reserve- en voorzieningenbeleid

Pagina 4 van 24

kunnen worden verwerkt, maar dit is niet verplicht. In deze notitie zijn zowel de stellige uitspraken als de aanbevelingen verwerkt. Een samenvatting van de wijzigingen BBV is opgenomen in bijlage 1.

2

ALGEMEEN

2.1 BESLUIT BEGROTING EN VERANTWOORDING PROVINCIES EN GEMEENTEN Deze notitie is gebaseerd op het "Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten" (BBV) dat met ingang van 1 januari 2004 in werking is getreden. In dit besluit zijn onder meer dwingende richtlijnen opgenomen inzake inrichtings-, presentatie- en waarderingseisen van de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag. Tevens worden daarin de uiterste inleverdata van (vastgestelde) documenten van de gemeente bij de Provincie geregeld. De op 10 juli 2007 gepubliceerde wijzigingen in het BBV zijn met ingang van de begrotingscyclus 2008 van toepassing. Voor de notitie reserve- en voorzieningenbeleid is van belang dat de niet bestede middelen van uitkeringen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel (art. 44 lid 2) met ingang van het begrotings- en verantwoordingsjaar 2008 als vooruitontvangen middelen op de balans dienen te komen onder de overlopende passiva in plaats van onder de voorzieningen. De wijziging is verwerkt in de openingsbalans 2008. Voorts mogen niet-begrote voorgestelde mutaties in reserves pas na vaststelling van de jaarrekening door de Stadsdeelraad worden verwerkt in het volgende boekjaar. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves conform een bestendige gedragslijn mogen altijd worden verwerkt, ook als ze niet zijn begroot. 2.2

LEESWIJZER

In deze notitie worden voorstellen voor nieuw / gewijzigd beleid weergegeven in de omkaderde tekstvakken. In de voorafgaande teksten wordt een onderbouwing gegeven van het betreffende beleidsvoorstel. Een samenvatting van de voorstellen voor nieuw / gewijzigd beleid is opgenomen in bijlage 2.


Pagina 5 van 24

3

EIGEN VERMOGEN

3.1 FUNCTIE EIGEN VERMOGEN BIJ GEMEENTEN Er wordt de laatste jaren steeds meer op een andere wijze naar de functie van het eigen vermogen bij gemeenten gekeken. Hiervoor zijn twee belangrijke redenen: a) In toenemende mate krijgt het eigen vermogen de functie van buffer om incidentele tegenvallers op te vangen. Dit wordt hierna verder uitgewerkt (par. 3.2 weerstandsvermogen). b) De vermogensstructuur van een gemeente, i.c. het eigen vermogen uitgedrukt in een percentage van de boekwaarde van de activa, beïnvloedt de mate van gevoeligheid voor externe renteschommelingen. Ad b): Hoe hoger het percentage des te lager de mate van gevoeligheid voor externe renteschommelingen. Zuidoost financiert 100% van de boekwaarde van haar vaste activa met vreemd vermogen. Het vreemd vermogen wordt geleend van de gemeente Amsterdam. Wanneer de rente stijgt moet een groter deel van het budget aan rentelasten worden uitgegeven, dit ten koste van directe beleidsuitgaven. Het spreekt voor zich dat een van de doelen van het Amsterdams treasurybeleid gericht is op het beperken van de gevoeligheid voor renteschommelingen, door onder meer goede planning en spreiding van de looptijden in de leningenportefeuille. Voor de financieringsfunctie van reserves wordt verwezen naar Hoofdstuk 9 - Rentevergoeding. Een gemeente kan getypeerd worden als een inkomensbestedende organisatie. Gemeenten hebben geen ‘vermogen’ in de zin van risicodragend kapitaal. Een gemeentelijke organisatie houdt een reserve aan indien er geen ‘matching’ is tussen inkomsten en uitgaven; het ‘overschot’ wordt dan gespaard (algemene reserve) dan wel bestemd voor een specifiek doel (bestemmingsreserve). Het financieringsbeginsel van gemeenten is erop gericht dat alle investeringen die over meerdere jaren bijdragen aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen met (lang) vreemd vermogen (leningen) worden gefinancierd. 3.2 WEERSTANDSVERMOGEN Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als ‘het vermogen van het stadsdeel Zuidoost om financiële risico’s (tegenvallers) op te kunnen vangen met het eigen vermogen (weerstandscapaciteit) teneinde zijn taken te kunnen voortzetten’. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen enerzijds de aanwezige weerstandscapaciteit (de middelen waarover het stadsdeel beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken) en anderzijds de aanwezige risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Het weerstandsvermogen kan op een statische en op een dynamische wijze ingevuld worden. Een statische invulling karakteriseert het weerstandsvermogen op een bepaald moment. Er wordt dan een relatie gelegd tussen de financiële positie op dat moment en de zich op dat moment voordoende risico’s. Een dynamische invulling heeft betrekking op toekomstige financiële posities en toekomstige risico’s, waarbij de in de begroting te alloceren bedragen van invloed zijn op het risicoprofiel. Er wordt daarmee een nauwe relatie gelegd tussen de begroting en het weerstandsvermogen. In de paragraaf weerstandsvermogen van zowel de begroting als de jaarrekening wordt achtereenvolgens opgenomen: a. Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s; b. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; c. een inventarisatie van de risico’s.


Pagina 6 van 24

3.3 WEERSTANDSCAPACITEIT De weerstandscapaciteit van het stadsdeel wordt gedefinieerd als: "de middelen waarover het stadsdeel beschikt/kan beschikken om niet begrote kosten te dekken". Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen enerzijds de aanwezige weerstandscapaciteit en anderzijds de aanwezige risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen voor zijn afgesloten. Weerstandscapaciteit duidt de elementen die de eventuele risico’s kunnen opvangen. Tot de weerstandscapaciteit kunnen onder meer worden gerekend de vrij aanwendbare algemene reserve, de eventuele stille reserves, de post onvoorzien en de onbenutte belastingcapaciteit. 3.4 RISICO’S Er zijn vele soorten risico’s die gemeenten kunnen lopen. Belangrijke incidentele en structurele tegenvallers kunnen bijvoorbeeld voortkomen uit de in de risicoparagraaf onderscheiden categorieën van risico’s (inkomsten, bezittingen, financiering, bedrijfsvoering, uitgaven, juridische risico’s en externe factoren). De volgende categorieën van risico’s worden nader toegelicht: 1. Financiële risico’s (lagere inkomsten, hogere uitgaven) voortvloeiend uit: eigen beleid en handelen het doen/nalaten van derden het beleid van andere overheden Een mogelijk probleem is het gebruik van de rente van de algemene reserve of de algemene reserve zelf als dekkingsmiddel in de reguliere begroting. Als de algemene reserve wordt aangewend voor de dekking van onvoorziene tegenvallers kan dit leiden tot problemen in de exploitatie vanwege het wegvallen van de rente-inkomsten of het ontbreken van structurele dekkingsmiddelen. 2. Risico’s op bezittingen diefstal, brand en stormschade 3. Risico’s die samenhangen met de (interne) bedrijfsvoering De belangrijkste risico’s, relevant voor het weerstandsvermogen, zijn "bedrijfsrisico’s". Dit zijn risico’s die niet zozeer samenhangen met de reguliere exploitatie maar met risico’s uit de grondexploitatie, bouwvergunningen, gebiedsuitbreiding, publiekprivate samenwerking, sociale structuur en subsidiestromen. Figuur 1: Bepalende factoren van weerstandsvermogen Risico’s

Weerstandscapaciteit

Financiële risico’s op bezittingen (Interne) bedrijfsvoering

Vrij besteedbare reserves Post onvoorzien Onbenutte belastingcapaciteit Stille reserves

Weerstandsvermogen

De risico’s kunnen in de loop van de tijd veranderen. Om risico’s te kunnen opvangen is het belangrijk dat inzicht bestaat in de risico’s die het stadsdeel loopt en dat rekening wordt gehouden met veranderingen hierin. In de voorgeschreven paragrafen lokale heffingen, weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid dienen de risico’s te worden toegelicht.


Pagina 7 van 24

Landelijk en ook voor Zuidoost zijn de risico’s voor gemeenten toegenomen door o.a. decentralisatie van taken van het Rijk en de ontwikkelingen en verantwoordelijkheden op het gebied van ruimtelijke ordening. Met het toenemen van de risico’s is aandacht voor risicomanagement steeds belangrijker geworden. In het voorjaar van 2009 zal risicomanagementbeleid voor stadsdeel Zuidoost worden ontwikkeld. 3.5 SITUATIE ZUIDOOST Een eerste uitwerking van de risico’s in relatie tot de weerstandscapaciteit wordt in de paragraaf weerstandsvermogen van zowel de begroting als de jaarrekening opgenomen. Inzicht in het eigen weerstandsvermogen kan voor het stadsdeel een aantal functies vervullen: a) Statisch (geeft alleen de bestaande situatie weer) b) Dynamisch (in betere tijden bijvoorbeeld kan worden gespaard om toekomstige schokken te kunnen opvangen) In 2003 is besloten om aan het weerstandsvermogen een dynamische invulling te geven. In dat geval is de omvang van het weerstandsvermogen voldoende om bij financiële tegenvallers de consequenties voor meerdere begrotingsjaren te kunnen opvangen. In de praktijk is deze invulling niet haalbaar gebleken, omdat het weerstandsvermogen alleen op de bestuurlijke momenten van het vaststellen van de begroting en de rekening kan worden aangepast vanuit het dan bestaande risicoprofiel. Het weerstandsvermogen geeft daardoor alleen de bestaande situatie weer. Beleidsvoorstel 1: Wij stellen voor om aan het weerstandsvermogen een statische invulling te geven.

Sinds jaar en dag wordt door het stadsdeel gewerkt met een algemene globale norm voor de minimaal benodigde weerstandscapaciteit. Die norm bedraagt 1% van het begrotingstotaal en is gedurende een reeks van jaren afgerond op € 1,8 mln. De grens is niet onderschreden terwijl zich in het verleden wel niet-begrote risico’s manifesteerden. Bij elkaar gaat het om zeer substantiële bedragen die zijn afgedekt met voorzieningen en zijn verwerkt in het rekeningresultaat. Voor 2008 wordt door de verzelfstandiging van het onderwijs een lager begrotingstotaal geraamd van € 162 mln. afnemend tot € 142 mln. in 2011. Door de daling van het begrotingstotaal bedraagt de weerstandscapaciteit (€ 1,8 mln.) nu meer dan 1% van het begrotingstotaal. De omvang van het weerstandsvermogen wordt bepaald door het risicoprofiel van het stadsdeel. Gelet op de aanzienlijke dynamiek van het stadsdeel (vernieuwing Bijlmer, GSBDII programma e.d.) verwachten wij niet dat het risicoprofiel van SDZO gunstiger is dan die van andere stadsdelen. Uit de rapportage stadsdeelfinanciën 2006 blijkt dat de stadsdelen gemiddeld uitgaan van een richtbedrag van € 48 per inwoner.1 In stadsdeel Zuidoost is dit bedrag € 23 per inwoner. Het BBV regelt een jaarlijkse beoordeling van de weerstandscapaciteit in relatie tot het risicoprofiel. Wij stellen daarom in deze notitie geen wijzigingen voor op de omvang van de weerstandscapaciteit. Jaarlijks bij de begrotingsbehandeling zullen wij de eventuele noodzaak hiertoe beoordelen.

1

Uit de rekeningrapportage stadsdeelfinanciën 2006


Pagina 8 van 24

4

FORMEEL KADER

In dit hoofdstuk zijn de wettelijke bepalingen en de toelichtingen daarop opgenomen die het kader vormen voor het door het stadsdeel Zuidoost te voeren reserve- en voorzieningenbeleid. 4.1 GEMEENTEWET Conform artikel 189 van de Gemeentewet berust het budgetrecht (het recht om te beslissen over de besteding van de gemeentelijke middelen) bij de Stadsdeelraad. In principe worden gelden voor beleidsuitvoering door de Stadsdeelraad beschikbaar gesteld via de begroting. Hierin wordt bepaald dat de stadsdeelraad voor alle taken en activiteiten bedragen in de begroting beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die naar verwachting kunnen worden aangewend. De vaststelling van de begroting is daarmee een belangrijk instrument om het budgetrecht uit te oefenen. Door de vorming van reserves en voorzieningen ontstaat eveneens de beschikbaarheid over geld. Het vastgelegde vermogen voor voorzieningen is hierbij echter gekoppeld aan het feit wanneer het risico of de verplichting zich in de toekomst daadwerkelijk voordoet. Voor de aanwending van bestemmingsreserves is de Stadsdeelraad vrij. De begroting heeft twee belangrijke functies: 1. Autorisatiefunctie De uitoefening van het budgetrecht, door middel van het vaststellen van de begroting, geeft aan de begroting een bindend karakter voor het Dagelijks Bestuur. De Stadsdeelraad verleent de bevoegdheden en geeft aan voor welke bestemming de middelen mogen worden aangewend. 2. Allocatiefunctie De begroting is de resultante van een keuzeproces met betrekking tot de aanwending van schaarse middelen. Gelet op de veelheid van politieke wensen en de beperkte beschikbaarheid van financiële middelen is het maken van afwegingen noodzakelijk. Het instellen, wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen is gelet op het budgetrecht een bevoegdheid van de Stadsdeelraad. 4.2 BESLUIT BEGROTING EN VERANTWOORDING In hoofdstuk 1 Inleiding is reeds aangegeven wat de belangrijkste doelstellingen van het actualiseren van deze notitie zijn. Een belangrijke onderwerp betreft de resultaatbepaling en bestemming. In de begroting en jaarrekening dient voorafgaand aan de resultaatbestemming het resultaat bepaald te worden. De mutaties in hoofdfunctie 10 (onttrekkingen en stortingen reserves) dienen apart zichtbaar te worden gemaakt in de resultaatbestemming (zie hoofdstuk 8). In de jaarrekening van het stadsdeel gebeurt dit in het hoofdstuk Resultaat. Ook wordt aandacht besteed aan de stellige uitspraken en aanbevelingen van de commissie BBV uit de afgelopen periode die relevant zijn voor de notitie reserve en voorzieningenbeleid. Alle baten en lasten die betrekking hebben op een bepaald begrotingsjaar moéten op grond van het BBV ten gunste of ten laste van het betreffende boekjaar worden gebracht (ook al doen de feitelijke uitgaven of inkomsten zich voor in een ander jaar). Het totaal van baten en lasten is daarmee bepalend voor het saldo in de jaarrekening, ofwel het resultaat, ook wel het toerekeningsbeginsel genoemd. Aan dit saldo of resultaat kunnen vervolgens bepaalde bestemmingen worden gegeven. Dit gebeurt na afloop van het boekjaar, als de jaarrekening is opgemaakt en het saldo of resultaat bekend is. De Stadsdeelraad bepaalt de bestemming van resultaat. De bevoegdheid van de bestemming van het resultaat valt namelijk toe aan de Stadsdeelraad (allocatiefunctie). Een specifieke bestemming door de Stadsdeelraad leidt tot een bestemmingsreserve en indien geen specifieke bestemming aan (een deel van) het resultaat wordt gegeven, vindt toevoeging aan de algemene reserve plaats.


Pagina 9 van 24

Het doel van de jaarrekening en de toelichtingen is, net als van de begroting en de meerjarenraming, het geven van een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel gevormd kan worden over de financiële positie en over de baten en de lasten (art. 3). Volgens het BBV moeten stortingen in en onttrekkingen aan reserves op begrotingsbasis apart tot uitdrukking komen in een nieuwe hoofdfunctie 10 (reserves). Rentetoevoeging aan reserves wordt in het BBV aanbevolen en dient ook via resultaatbestemming tot uitdrukking te worden gebracht. Gemeenten en provincies vormen hierin overigens een afwijking (eigenheid gemeenten) ten opzichte van overige non-profit instellingen, waarvoor dit niet is toegestaan. Rentetoevoeging aan voorzieningen wordt in het BBV expliciet verboden, tenzij waardering tegen contante waarde plaatsvindt (art. 43). De rentevergoeding komt aan de orde in hoofdstuk 9.


Pagina 10 van 24

5

FUNCTIES EN DEFINITIES VAN RESERVES

In het BBV is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen gelegd bij de mogelijkheid dat de Stadsdeelraad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings)reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. 5.1 DEFINITIES VAN RESERVES De definities van reserves zijn vastgelegd in de artikelen 42 en 43 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Art. 42: 1. Het eigen vermogen bestaat uit reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. 2. Het in het eerste lid genoemde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. Art. 43: 1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. De algemene reserve; b. Bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden; c. Overige bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de Raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bedrijfseconomisch gezien zijn de reserves over het algemeen vrij te bestemmen. De Stadsdeelraad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven. De verdeling is dus gebaseerd op bestuurlijke beslissingen. Zo kan de Stadsdeelraad een reserve (bestemmingsreserve) vormen die dient om ongewenste schommelingen op te vangen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht wegens door het stadsdeel geleverde prestaties. Een belangrijke op 10 juli 2007 gepubliceerde wijziging in het BBV is dat toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting of via begrotingswijzigingen gedurende het jaar is geaccordeerd. Besluiten die na afloop van het begrotingsjaar worden genomen mogen dus niet in de jaarrekening worden verwerkt. De methode die in het verleden werd toegepast om mutaties in reserves vooruitlopend op besluitvorming door de Stadsdeelraad alvast in de jaarrekening te verwerken is niet meer toegestaan. Vanaf de jaarrekening 2007 is hiermee rekening gehouden. De werkwijze wordt toegelicht in hoofdstuk 8. 5.2 Functies reserves De functies van de reserves, en in specifieke gevallen de voorzieningen, zijn vierledig: a) de bufferfunctie; b) de egalisatiefunctie c) de bestedingsfunctie; d) de spaarfunctie.


Pagina 11 van 24

a) Bufferfunctie De bufferfunctie is de hoofdtaak, namelijk afzondering van vermogensbestanddelen om fluctuaties in de exploitatiesfeer in de toekomst op te kunnen vangen. Met name de algemene reserve heeft die functie: voordelige saldi van de jaarrekeningen worden toegevoegd, terwijl nadelige saldi eruit kunnen worden geput. Zoals in hoofdstuk drie werd toegelicht is de algemene reserve een buffer voor niet specifiek aanwijsbare algemene risico’s. Het verdelen van het vermogen in veel verschillende bestemmingsreserves tast de bufferfunctie van dat vermogen aan. Vanuit planning en control oogpunt gaat een solide positie van de algemene reserve boven het afzonderen van specifieke posities. Bij een plotseling optredende calamiteit mag en kan men vaak niet verwachten dat daarvoor al een specifieke en toereikende bestemmingsreserve beschikbaar is, immers niet voor alle risico’s worden reserves gevormd. b) Egalisatiefunctie De egalisatiefunctie richt zich op de verdeling van bijdragen in de tijd. Om ongewenste sterke schommelingen van het resultaat, op basis van bijvoorbeeld incidentele grote investeringen, te voorkomen, kunnen gedurende de gebruiksduur van de investering, deze investeringsbijdragen in jaarlijkse termijnen ten gunste van de rekening van baten en lasten worden gebracht. c) Bestedingsfunctie De bestedingsfunctie is van toepassing op de bestemmingsreserves. Zij zijn bewust gevormd om een bepaalde activiteit of een bepaald doel te realiseren. Zodra de reserve het gewenste niveau heeft bereikt, kan de activiteit van start of kan de besteding worden gedekt. d) Spaarfunctie Wanneer de bestemmingsreserve nog niet het gewenste niveau heeft bereikt om de bestedingsfunctie in te kunnen vullen, kan de bestemmingsreserve een spaarfunctie hebben. Daarnaast onderscheidt men nog twee afgeleide functies, namelijk de financierings- en inkomensfunctie. Alle reserves en in mindere mate de voorzieningen hebben, als passiefpost, een financieringsfunctie. Zij dienen namelijk als financieringsmiddel van activa. De ontbrekende middelen moeten als vreemd vermogen worden aangetrokken. Zij dienen als permanent of als tijdelijk financieringsmiddel. 5.3 VOOR- EN NADELEN BESTEMMINGSRESERVES Er zijn voor- en nadelen aan het instellen van bestemmingsreserves verbonden. Voordelen van het werken met bestemmingsreserves zijn: a) Een gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren; b) Dat voorziene toekomstige (investerings)uitgaven geheel of voor een gedeelte “veilig” kunnen worden gesteld, onafhankelijk van de toekomstige budgettaire situatie; c) De mogelijkheid om in een jaar meer aan een bepaald doel te besteden dan in het jaarbudget beschikbaar is. Nadelen van het werken met bestemmingsreserves zijn: a) De flexibiliteit van de begroting neemt af. Indien zich op reguliere begrotingsposten onderuitputting voordoet, vallen deze middelen in principe vrij en kunnen ze op andere wijze worden aangewend. Meevallende uitgaven in reserves onttrekken zich in een aantal gevallen aan de waarneming en daardoor aan de verantwoording. Het risico bestaat dat ze achterblijven in de dienst en gebruikt worden voor andere doeleinden dan voor de door de Stadsdeelraad geaccordeerde bestemming. b) De hierboven reeds genoemde bufferfunctie van de algemene reserve wordt door grote aantallen bestemmingsreserves beperkt. Het kan voorkomen dat knelpunten op het ene terrein niet kunnen worden opgelost, terwijl op een ander terrein gelden onbenut blijven liggen. Daar komt bij, mede


Pagina 12 van 24

door de veelheid aan potjes, dat niet altijd goed zicht bestaat op de mate van vrije aanwendbaarheid van deze gelden. De overzichtelijkheid en helderheid van de stadsdeelfinanciën kunnen hierbij in de knel komen. Dit is een ongewenste situatie die het proces van integrale afweging verstoort en daardoor tot onevenwichtigheid in de aanwending van stadsdeelmiddelen kan leiden. De bufferfunctie is van belang voor risicomanagement en de flexibiliteit.


Pagina 13 van 24

6

FUNCTIES EN DEFINITIES VAN VOORZIENINGEN

6.1 DEFINITIES VAN VOORZIENINGEN Voorzieningen zijn wezenlijk anders van karakter dan reserves. In tegenstelling tot het bestedingsdoel van (bestemmings)reserves kan het bestedingsdoel van een voorziening niet worden gewijzigd. Tegenover een voorziening staat een voorwaardelijke of mogelijke verplichting / risico in de toekomst die afzondering van het vermogen noodzakelijk maakt. De artikelen 44 en 45 hebben betrekking op voorzieningen en luiden als volgt: Art. 44: 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a) Verplichtingen en verliezen waarvan omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b) Op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c) Kosten (voor onderhoud) die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren; 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b; 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Art. 45: Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan. Waren er bij de reserves nog verschillen naar aard, voortkomend uit andere doelstellingen, bij de voorzieningen zijn er geen verschillen tussen bedrijfsleven en non-profit. Voor beiden geldt dat een voorziening een vermogensbestanddeel is dat afgezonderd is vanwege een (niet exact) te kwantificeren financiële verplichting of financieel risico. Voorbeelden voor het stadsdeel hiervan zijn verplichtingen als gevolg van de loonbelastingcontrole waarbij de definitieve aanslag nog niet is opgelegd (Art 44 lid.1a), risico’s inzake de grondexploitatie (Art 44 lid.1b) en rioleringskosten, groot onderhoud gebouwen (Art 44 lid.1c). Er moet echter wel duidelijk sprake zijn van een mogelijke verplichting in de toekomst of een specifiek risico. Zo kan een gemeente de indruk van een te riante reservepositie trachten te voorkomen door, voor bepaling van het resultaat, aan diverse voorzieningen te doteren. Deze werkwijze duidt op oneigenlijk gebruik van voorzieningen. Vrijwel continu moet worden afgewogen of: het risico waarvoor een voorziening is gevormd, nog immer als manifest is te beschouwen; de hoogte van de voorziening correspondeert met het redelijkerwijs in te schatten verlies indien het risico zich voordoet; het risico mogelijk een onvoorwaardelijke verplichting is geworden; het risico van materieel belang is. Deze afwegingen dienen gestructureerd te gebeuren en tenminste op balansdatum. Op het moment dat duidelijk is dat de verplichting waarvoor een voorziening is gevormd op een zeker moment ook daadwerkelijk tot een betaling leidt, is er geen sprake meer van een voorziening maar van een schuld. Is de omvang niet redelijkerwijs in te schatten, dan moet volstaan worden met informatie in de paragraaf weerstandsvermogen. Samengevat levert dit het volgende schema op:


Pagina 14 van 24

Tabel 1: Samenvatting vorming voorzieningen Doet verplichting of verlies zich voor? Verplichting: Zeker Omvang: Schuld Zeker Redelijkerwijs in te schatten Niet redelijkerwijs in te schatten

Waarschijnlijk

Niet onwaarschijnlijk

Voorziening

Paragraaf weerstandsvermogen Paragraaf weerstandsvermogen Paragraaf weerstandsvermogen

Voorziening

Voorziening

Paragraaf weerstandsvermogen

Paragraaf weerstandsvermogen

Een belangrijke op 10 juli 2007 gepubliceerde wijziging in het BBV is met ingang van de begrotingscyclus 2008 van toepassing en heeft betrekking op de niet bestede middelen van uitkeringen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel (art. 44 lid 2). Deze middelen dienen met ingang van het begrotings- en verantwoordingsjaar 2008 als vooruitontvangen middelen op de balans te komen onder de overlopende passiva in plaats van onder de voorzieningen. De commissie BBV heeft de stellige uitspraak gedaan dat de kosten van (klein en groot) onderhoud niet levensduur verlengend zijn en dus niet mogen worden geactiveerd. Klein onderhoud betreft regelmatig voorkomend onderhoud (kort cyclisch onderhoud) van beperkte omvang. Groot onderhoud (lang cyclisch onderhoud) moet de garantie bieden op een technisch goede en veilige staat van de objecten. Duurzaamheid en veiligheid zijn hier de doelen. De commissie BBV heeft aangegeven dat de kosten van klein onderhoud in het jaar van uitvoering ten laste van de exploitatie moeten komen. Kosten van het wegwerken van achterstallig onderhoud dienen altijd ineens ten laste van de exploitatie te worden gebracht. De kosten van groot onderhoud zijn op twee wijzen te verwerken. Het is mogelijk om de kosten in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie te brengen, met eventuele vrijval via resultaatbestemming van een daartoe gevormde reserve. Daarnaast kunnen de kosten in het jaar van uitvoering ten laste komen van een vooraf gevormde voorziening (art. 44 lid 1c). Deze voorziening dient wel aan een aantal strikte eisen te voldoen. Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren, kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Het instellen van deze voorzieningen is toegestaan maar niet verplicht. Het onderliggende beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd. Vanzelfsprekend dient het beheerplan financieel te zijn getoetst en moeten het beheerplan, de stand van de voorziening en de dotatie eraan op elkaar aansluiten. Indien er geen (recent) beheerplan aanwezig is, is het vormen van een voorziening voor groot onderhoud dus niet toegestaan. 6.2 FUNCTIE VOORZIENINGEN De functie van voorzieningen is duidelijk: het afgezonderde vermogensbestanddeel dient als dekking op het moment dat de verplichting of het risico in de toekomst zich ook daadwerkelijk voordoet. 6.3 VOOR- EN NADELEN VOORZIENINGEN Voordeel is dat geanticipeerd wordt op een eventuele toekomstige tegenvaller. Nadeel kan zijn dat de tegenvaller vanuit voorzichtigheidsoptiek te hoog wordt ingeschat.


Pagina 15 van 24

7

BELEID TEN AANZIEN VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN

7.1 KERNPUNTEN VAN BELEID Essentieel is dat het inzicht en overzicht in de reservepositie behouden blijven. In dit kader worden de volgende kernpunten van beleid voorgesteld: 1. De Raad besluit tot het instellen en opheffen van reserves en voorzieningen. Daarbij worden vastgelegd doel, functie, omvang, periode en wijze van voeding en onttrekking. 2. De reservepositie dient inzichtelijk en hanteerbaar te zijn. Het aantal reserves en voorzieningen wordt beperkt en worden jaarlijks doorgelicht. 3. Bestemmingsreserves worden planmatig ingezet als dekkingsmiddel. Vooraf wordt bepaald voor welk doel de bestemmingsreserve wordt gevormd en ingezet. In beginsel draagt de bestemmingsreserve een éénmalig karakter. 7.2 RICHTLIJNEN VOOR RESERVES EN VOORZIENINGEN Afgeleid van de hiervoor genoemde kernpunten van beleid, met in achtneming van de art. 42 en 43 van het BBV en het gestelde in paragraaf 7.4 Terughoudendheid, luidt de richtlijn voor het handhaven dan wel vormen van een nieuwe bestemmingsreserve als volgt: 7.2.1 Bestemmingsreserves Een bestemmingsreserve mag gevormd worden voor: a) Een concreet, binnen vooraf bepaalde tijd te realiseren, door de Stadsdeelraad vast te stellen doel, substantieel van aard en bedrag, indien reservevorming hiervoor aantoonbaar noodzakelijk is en hierdoor geen verstoring van het integrale afwegingsproces plaatsvindt. Blijft realisatie binnen de gestelde termijn uit, dan dient verlenging van periode aan de Stadsdeelraad te worden voorgelegd. De reserve valt vrij en kan alleen door de Stadsdeelraad bij heroverweging opnieuw worden gevormd. b) Reserveringen als bedoeld in art. 43 lid 1b (egalisatiereserves). De reserveringen c.q. onttrekkingen van met name te benoemen sterk wisselende kosten en mogelijk opbrengsten. De mate waarin uitgavenschommelingen afgedekt moeten worden is mede afhankelijk van de vraag in hoeverre deze schommelingen verstorend werken op het totaalbeeld en daardoor de structurele algehele financiële positie van de stadsdeel vertekenen. Het gaat hier expliciet om tarieven berekend aan derden buiten de stadsdeelorganisatie. Tenminste op balansdatum dient bepaald te worden of: het bestedingsdoel nog manifest is; het bedrag waarvoor de bestemmingsreserve is gevormd toereikend is; de dotaties toereikend zijn om het gewenste niveau van de bestemmingsreserve tijdig te bereiken. 7.2.2 Voorzieningen Met in achtneming van de art. 44 en 45 van het BBV luidt de richtlijn voor het handhaven dan wel vormen van een (nieuwe) voorziening als volgt: Een voorziening moet gevormd worden voor: a) Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang onzeker is, doch redelijkerwijs is te schatten; b) Afdekking van risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten. c) Kosten die in een volgend (begrotings)jaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het (begrotings)jaar of in een voorafgaand (begrotings)jaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal (begrotings)jaren. Tenminste op balansdatum dient bepaald te worden of: het risico nog immer manifest is; het risico mogelijk een onvoorwaardelijke verplichting is geworden;


Pagina 16 van 24

de hoogte van de voorziening nog steeds correspondeert met het redelijkerwijs in te schatten verlies indien het risico zich voordoet.

Expliciet wordt hierbij nog vermeld dat het vormen van een voorziening niet is toegestaan voor een algemeen bedrijfsrisico; er dient sprake te zijn van een specifiek risico. De algemene reserve is voor algemene bedrijfsrisico´s. 7.3 INSTELLEN EN OPHEFFEN VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN De hierboven genoemde richtlijnen ten aanzien van reserves en voorzieningen dienen gewaarborgd te worden op correcte naleving. Het vormen, wijzigen of opheffen van een reserve dient nadrukkelijk door de Stadsdeelraad te geschieden door middel van (of onderdeel van) een raadsvoorstel. Het treffen, wijzigen of opheffen van een voorziening geschiedt door het dagelijks bestuur, maar de Stadsdeelraad dient te worden geïnformeerd middels de begroting c.q. jaarrekening. Ingevolge het budgetrecht van de Stadsdeelraad is zowel de vorming als de vrijval van reserves voorbehouden aan de Stadsdeelraad. Voorzieningen moeten worden getroffen – op voorstel van het dagelijks bestuur – als het kwantificeerbare risico/verplichting/verlies zich voordoet. 7.3.1 Instellen bestemmingsreserve In een voorstel tot vorming van een bestemmingsreserve worden minimaal de volgende aspecten vermeld: a) omschrijving van het bestedingsdoel; b) motivering waarom het gestelde doel via een reserve dient te worden gerealiseerd; c) de gewenste omvang van de reserve inclusief onderbouwing; d) omvang van de stortingen (structureel of incidenteel), inclusief onderbouwing daarvan; e) dekking van de stortingen (resultaatbestemming of onttrekking algemene reserve); f) omvang van de onttrekkingen incl. bestedingsplan; g) tijdstip van besteding. 7.3.2 Instellen voorziening In een voorstel tot het treffen van een voorziening worden minimaal de volgende aspecten vermeld: a) omschrijving van het risico; b) motivering waarom het gestelde risico via een voorziening dient te worden gedekt; c) de benodigde omvang inclusief onderbouwing; d) omvang van de dotatie (structureel of incidenteel), inclusief onderbouwing daarvan; e) dekking van de dotatie (moet tlv exploitatie, aangeven welk product(en) in de exploitatie); f) omvang van de onttrekkingen incl. uitgebreide onderbouwing daarvan; g) tijdstip van besteding. 7.3.3 Rapportage In de begroting en de jaarrekening worden de reserves en voorzieningen toegelicht. Een nieuw element daarbij is het rapporteren over de bestedingsperiode van de reserves. Aan elke reserve zal met ingang van de rekening 2008 een begin- en einddatum worden toegekend. Voor voorzieningen geldt dat niet omdat de bestedingsduur afhangt van de onderbouwing. Beleidsvoorstel 2: Wij stellen voor aan elke reserve een begin- en einddatum toe te kennen. 7.4 TERUGHOUDENDHEID Een belangrijke voorwaarde voor een integrale afweging en goedkeuring door de Stadsdeelraad is een heldere informatievoorziening. In de begroting en met name de jaarrekening zal expliciet gerapporteerd moeten worden over de ontwikkelingen in de reserves en voorzieningen.


Pagina 17 van 24

Gezien de complexiteit en het detailniveau is een bepaalde vorm van toetsing (beoordeling of het voorstel past binnen de gemaakte afspraken uit deze notitie en binnen de vastgestelde financiële kaders) hierbij noodzakelijk. In 2003 is besloten voor het instellen van een reserve / voorziening een ondergrens van € 10.000 te hanteren. Hiermee is getracht de voorgestane terughoudendheid te bereiken inzake de vorming en handhaving van bestemmingsreserves en in mindere mate voorzieningen inhoud te geven en de informatiestroom richting de Stadsdeelraad te verbeteren en te waarborgen. In de praktijk wordt de gestelde ondergrens van € 10.000 voor het instellen van een reserve / voorziening als laag ervaren. Beleidsvoorstel 3: Wij stellen voor de ondergrens voor het instellen van een reserve / voorziening te verhogen van € 10.000 naar € 25.000. 7.5 SPECIFIEKE TOEPASSINGEN ARTIKELEN BBV Art. 43 lid 1b: Een voorbeeld is de egalisatiereserve Afvalstoffenheffing (ASH). Art. 44 lid 1c: Een voorbeeld is de voorziening groot onderhoud wegen. Het beheerplan dat aan deze voorziening ten grondslag ligt is het meerjarig groot onderhoudsplan t/m 2012 ingeplande herprofileringen. Het instellen van een voorziening groot onderhoud voor een kapitaalgoed op basis van een beheerplan is toegestaan maar niet verplicht. Beleidsvoorstel 4: Wij stellen voor bij elk beheerplan voor een bepaald type kapitaalgoed (bijv. panden, openbare ruimte) een voorziening groot onderhoud in te stellen.


Pagina 18 van 24

8

STORTINGEN EN ONTTREKKINGEN

8.1 PRESENTATIE MUTATIES OP RESERVES In het BBV (art. 17) is opgenomen dat de onttrekkingen aan en stortingen in de reserves apart zichtbaar worden gemaakt in het overzicht van baten en lasten. In de praktijk betekent dat voor de Begroting en de Rekening de resultaatbestemming (hoofdfunctie 10) pas na de resultaatbepaling plaatsvindt en apart zichtbaar wordt gemaakt. Het saldo van de programma’s kan in een voorgenomen besluit tot mutaties in reserves onderdeel uitmaken van de begroting (om hem sluitend te houden) maar dit betreft dan een voorgenomen resultaatbestemming die pas mag geschieden indien zich dit resultaat ook voordoet c.q. is gerealiseerd. Niet-begrote voorgestelde mutaties in reserves mogen pas na vaststelling van de jaarrekening door de Stadsdeelraad worden verwerkt in het volgende boekjaar. In een gestileerd voorbeeld ziet dit er als volgt uit: (kolom 1: begroting; kolom 2: rekening

Baten

Algemene uitkering Overige inkomsten Totaal baten (hoofdfunctie 0-9)

1 100 50 150

Lasten

Diverse programma’s Totaal lasten (hoofdfunctie 0-9)

170 170

170 170

Resultaat voor bestemming

-20

-5

Bestemming (hoofdfunctie 10): Voorgenomen stortingen in bestemmingsreserves Voorgenomen onttrekkingen aan bestemmingsreserves

-10 35

-10 35

-5

-5

Voorgestelde stortingen in bestemmingsreserves Voorgestelde onttrekkingen aan bestemmingsreserves

-

9 -

Voorgestelde toevoeging Algemene Reserve

-

6

Resultaat na bestemming

-

0

Voorgenomen toevoeging Algemene Reserve

2 115 50 165

Op deze manier wordt voor de Stadsdeelraad en het Dagelijks Bestuur inzichtelijk welk beroep op de reserves wordt gedaan. In de jaarrekening kan worden toegelicht welke mutaties op de reserves ten gunste of ten laste van de exploitatie dienen te worden gebracht conform het voorgenomen begrotingsbesluit dienaangaande. De verwerking van de voorgenomen mutaties op de reserves gebeurt na de resultaatbepaling in het af te sluiten boekjaar en is resultaatbestemmend. Vooraf verwerken is resultaatbepalend. De verwerking van de voorgestelde mutaties op de reserves gebeurt na de resultaatbepaling en besluitvorming door de stadsdeelraad in het volgende boekjaar en is eveneens resultaatbestemmend. Het budgetrecht van de stadsdeelraad en het zicht op wat werkelijk in het begrotingsjaar is gebeurd, komt door het resultaatbestemmend verwerken beter tot zijn recht. Een eventueel nadelig exploitatieresultaat aan het einde van een boekjaar hoeft niet te betekenen dat storting niet mogelijk zou zijn; bestemmingsreserves kunnen immers ten laste van de algemene


Pagina 19 van 24

reserve gevormd worden. Maar hierin moet gezien de bufferfunctie van de algemene reserve terughoudendheid worden betracht. 8.2

STORTINGEN EN ONTTREKKINGEN RESERVES BIJ HET STADSDEEL ZUIDOOST

8.2.1 Stortingen in reserves In 2003 zijn binnen het stadsdeel in de praktijk de volgende categorieën stortingen in reserves onderscheiden, waarbij voor zover deze stortingen voorkomen, het volgende is vastgesteld: a) Geraamde stortingen voor bijzondere doeleinden Deze te beperken en specifiek in de resultaatbestemming mee te nemen. Hierdoor wordt de beleidsvrijheid van de Stadsdeelraad gewaarborgd. b) Niet geraamde stortingen van overschotten op de exploitatie Eventuele benodigde restantbudgetten kunnen door middel van het voorstel resultaatbestemming door de Stadsdeelraad naar het daaropvolgend begrotingsjaar worden overgebracht. c) Niet begrote onttrekkingen aan reserves Onttrekkingen aan reserves die niet zijn begroot, zijn niet toegestaan omdat hierdoor het budgetrecht van de Stadsdeelraad wordt aangetast. In voorkomende gevallen kan door middel van het voorstel resultaatbestemming door de Stadsdeelraad besloten worden de overschrijding op de betreffende begrotingspost ten laste van een daartoe ingestelde reserve te brengen. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves conform een bestendige gedragslijn mogen altijd worden verwerkt, ook als ze niet zijn begroot. Voorbeelden hiervan zijn de reserves BCF en vakantietegoed. Een belangrijke op 10 juli 2007 gepubliceerde wijziging in het BBV is met ingang van de begrotingscyclus 2008 van toepassing en heeft betrekking op de niet bestede middelen van uitkeringen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel (art. 44 lid 2). Deze middelen dienen met ingang van het begrotings- en verantwoordingsjaar 2008 als vooruitontvangen middelen op de balans te komen onder de overlopende passiva in plaats van onder de voorzieningen. 8.2.2 Onttrekkingen inzake investeringen In de begroting zijn in de regel onttrekkingen aan reserves opgenomen als dekking voor exploitatielasten. Bij investeringen en andere incidentele lasten mag geen rechtstreekse afboeking ten laste van een reserve plaatsvinden. Hierop is in het BBV één uitzondering gemaakt namelijk op investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut (art. 62 lid 3). Voor een verdere toelichting wordt kortheidshalve verwezen naar hoofdstuk 4 van de geldende notitie Investerings- en Afschrijvingsbeleid stadsdeel Zuidoost. 8.3 DOTATIES EN ONTTREKKINGEN VOORZIENINGEN Wanneer risico´s met een redelijkerwijs te schatten omvang bij opstelling van de begroting bekend zijn moeten dotaties aan voorzieningen volgens het BBV (art. 44) in de begroting (en de rekening) worden opgenomen. Deze zijn immers uit hoofde van een toekomstige verplichting of risico noodzakelijk en bepalend voor het resultaat. Voorzieningen worden ten laste van de exploitatierekening gevormd. Dotaties vinden daarom niet plaats als bestemming van het rekeningsaldo. Aanwending van de voorziening mag slechts plaatsvinden indien de verplichting of risico waarvoor de voorziening is gevormd zich voordoet. Verschillen tussen de omvang van de voorziening en de werkelijke omvang van de kosten worden via de exploitatierekening verwerkt en bij het betreffende product toegelicht. Ook worden alle mutaties op de voorzieningen in de jaarrekening bij de staat van reserves en voorzieningen toegelicht.


Pagina 20 van 24

Onttrekkingen aan de voorzieningen ten gunste van de exploitatierekening komen niet voor aangezien uitgaven rechtstreeks ten laste van de voorziening moeten worden gebracht. De onttrekking is daardoor niet zichtbaar in de exploitatie. Een uitzondering hierop is de vrijval van een voorziening. 8.4 NEGATIEVE RESERVES OF VOORZIENINGEN Bestemmingsreserves en voorzieningen kunnen, gelet op hun definitie en functie, geen negatieve stand hebben. Ook niet bij voorzieningen (en reserves) waar het egalisatiemotief een rol speelt. Tekorten dienen terstond afgedekt te worden (eventueel ten laste van de algemene reserve). Indien de algemene reserve volledig is uitgeput, dienen de dan nog bestaande bestemmingsreserves opnieuw te worden heroverwogen. Alleen de algemene reserve kan bij uitputting van alle andere reserves uiteindelijk op een negatieve stand uitkomen, indien het stadsdeel geheel geen eigen vermogen meer heeft. In het BBV is het activeren van tekorten (verliezen) niet toegestaan. Een geringe of negatieve algemene reserve is een veel duidelijker signaal aan de Stadsdeelraad dat de financiële positie van het stadsdeel te wensen overlaat dan het activeren van tekorten.


Pagina 21 van 24

9

RENTEVERGOEDING

Rentevergoedingen over eigen financieringsmiddelen zijn gerelateerd aan het onderwerp reserves en voorzieningen en aan investerings- en afschrijvingsbeleid. Dit hoofdstuk geeft de relatie aan tussen rente en reserves en voorzieningen en wat de wettelijke kaders hieromtrent zijn. Omdat het stadsdeel Zuidoost ingevolge de gemeentelijke regelgeving geen eigen treasurybeleid kan voeren is de beleidsvrijheid ten aanzien van dit onderwerp echter beperkt. Conform de gemeentelijke richtlijnen ontvangt het stadsdeel voor de algemene reserve een vergoeding overeenkomstig het rentepercentage van het leningfonds (3,5% voor 2008). Voor de overige reserves ontvangt het stadsdeel het actuele rentepercentage over de rekening-courant. Deze rente ligt over het algemeen ongeveer 0,5% lager dan het rentepercentage van het leningsfonds. Ook vanuit het oogpunt van de renteopbrengsten is het dus voordeliger om het aantal bestemmingsreserves te beperken ten gunste van de algemene reserve. 9.1

RENTE OVER DE EIGEN FINANCIERINGSMIDDELEN EN COMPTABILITEITSVOORSCHRIFTEN

9.1.1 Rente over (bestemmings)reserves Eén van de (overigens afgeleide) functies van reserves is die van intern financieringsmiddel. Over de reserves wordt de renteopbrengst conform de stedelijke uitgangspunten berekend en in de stadsdeelbegroting verwerkt. De toelichting op de balans per reserve gaat uit van het principe eerst resultaat bepalen dan pas bestemmen. Alle toevoegingen en onttrekkingen aan reserves vinden plaats via resultaatbestemming en het direct toerekenen van rente aan reserves is niet toegestaan. Rente toerekenen kan indirect door een ‘rente’ te berekenen en via de resultaatbestemming dit bedrag aan de reserves toe te voegen. Het stadsdeelbeleid is er op gericht dat de noodzakelijke omvang van de reserve onderbouwd moet worden. Afhankelijk van deze onderbouwing kan besloten worden mutaties op de reserve uit te voeren. Het toevoegen van rente aan reserves doorkruist deze werkwijze. 9.1.2 Rente over voorzieningen Conform artikel 45 dienen voorzieningen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico ’s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico ’s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Toevoegingen moeten alleen zijn gebaseerd op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening Mutaties in voorzieningen wegens toevoegingen of door vrijval vloeien dus voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau en uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld.


Pagina 22 van 24

BIJLAGE 1 – SAMENVATTING WIJZIGINGEN BBV De op 10 juli 2007 gepubliceerde wijzigingen in het BBV zijn met ingang van de begrotingscyclus 2008 van toepassing. Voor de notitie reserve- en voorzieningenbeleid is van belang dat de niet bestede middelen van uitkeringen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel (art. 44 lid 2) met ingang van het begrotings- en verantwoordingsjaar 2008 als vooruitontvangen middelen op de balans dienen te komen onder de overlopende passiva in plaats van onder de voorzieningen. De wijziging is verwerkt in de openingsbalans 2008. Een belangrijke op 10 juli 2007 gepubliceerde wijziging in het BBV is dat toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting of via begrotingswijzigingen gedurende het jaar is geaccordeerd. Besluiten die na afloop van het begrotingsjaar worden genomen mogen dus niet in de jaarrekening worden verwerkt. De methode die in het verleden werd toegepast om mutaties in reserves vooruitlopend op besluitvorming door de Stadsdeelraad alvast in de jaarrekening te verwerken is niet meer toegestaan. Niet-begrote voorgestelde mutaties in reserves mogen pas na vaststelling van de jaarrekening door de Stadsdeelraad worden verwerkt in het volgende boekjaar. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves conform een bestendige gedragslijn mogen altijd worden verwerkt, ook als ze niet zijn begroot. In deze bijlage is ook de stellige uitspraak van de commissie BBV uit de afgelopen periode opgenomen die relevant is voor de notitie reserve- en voorzieningenbeleid. De stellige uitspraken moeten in de programmabegroting 2009 en programmarekening 2008 worden verwerkt. De aanbevelingen kunnen worden verwerkt, maar dit is niet verplicht. In deze notitie zijn zowel de stellige uitspraken als de aanbevelingen verwerkt. I Stellige uitspraken: 1. Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren, kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd.


Pagina 23 van 24

BIJLAGE 2 – SAMENVATTING VOORSTELLEN VOOR NIEUW / GEWIJZIGD BELEID In deze bijlage zijn de voorstellen voor nieuw / gewijzigd beleid in de omkaderde tekstvakken van de notitie reserve- en voorzieningenbeleid opgenomen. Beleidsvoorstel 1: Wij stellen voor om aan het weerstandsvermogen een statische invulling te geven. Beleidsvoorstel 2: Wij stellen voor aan elke reserve een begin- en einddatum toe te kennen. Beleidsvoorstel 3: Wij stellen voor de ondergrens voor het instellen van een reserve / voorziening te verhogen van € 10.000 naar € 25.000. Beleidsvoorstel 4: Wij stellen voor bij elk beheerplan voor een bepaald type kapitaalgoed (bijv. panden, openbare ruimte) een voorziening groot onderhoud in te stellen.


Pagina 24 van 24

RESERVE- EN VOORZIENINGEN BELEID STADSDEEL ZUIDOOST

Recommend Documents