@ STADSDEEL AMSTERDAM ZUIDOOST EN STICHTING SIRIUS VIJF JAAR NA DE VERZELFSTANDIGING
Opdrachtgever DB Stadsdeel Amsterdam Zuidoost Kenmerk 426088/relatienr. 166
Auteurs Jan Littink en Klaas te Bos Project 701482
INHOUDSOPGAVE
1
INLEIDING
1
1.1
Opdracht
1
1.2
Aanpak onderzoek
2
1.3
Opzet rapportage
2
2
SAMENVATTING CONCLUSIES ONDERZOEK
4
3
SLAGVAARDIGHEID FUNCTIONEREN STICHTING SIRIUS
7
3.1
Wettelijk kader
7
3.2
Welke doelstellingen geformuleerd?
7
3.3
Bereikte resultaten
8
3.4
Grotere slagvaardigheid
11
3.5
Conclusies
12
4
TOEZICHT DOOR STADSDEEL
13
4.1
Wettelijk kader extern toezicht
13
4.2
Afgesproken kader tussen stadsdeel en stichting
14
4.3
Het externe toezicht in de praktijk
15
4.3.1 Begroting en jaarrekening
15
4.3.2 Jaarverslag
17
4.3.3 Onderwijskwaliteit, personeel en andere gespreksonderwerpen
17
Conclusies
19
4.4
Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.
5
6
7
SCHEIDING BESTUUR EN INTERN TOEZICHT
20
5.1
Wettelijk kader
20
5.2
Uitwerking in code goed bestuur
20
5.3
Keuze Stichting Sirius
21
5.4
Blik op toekomst nieuwe bestuurlijke positie openbaar onderwijs in Amsterdam
22
5.5
Conclusies
22
BENOEMING BESTUURSLEDEN
23
6.1
Wettelijk kader
23
6.2
Regeling statuten
23
6.3
De praktijk
23
6.4
Conclusies
25
BIJLAGEN
26
7.1
Bijlage 1 Documenten
26
7.2
Bijlage 2 Gespreksleidraad
26
7.3
Specificaties citoscore en score KBA-project
28
Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.
1
INLEIDING
1.1
OPDRACHT Het bestuur van het Stadsdeel Zuidoost heeft op 1 januari 2008 de instandhouding van het openbaar primair onderwijs overgedragen aan een stichting openbaar onderwijs, zoals bedoeld in artikel 48 van de Wet op het primair onderwijs (WPO). Voorafgaande aan die datum functioneerde een bestuurscommissie ex artikel 83 van de Gemeentewet als bevoegd gezag van de openbare scholen. 1
Na het beëindigen van de wettelijke termijn van 5 jaren en het aflopen van de termijn van 5 jaren, waarvoor de Stichting Sirius van het Stadsdeel een bruidsschat heeft ontvangen, heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel, na overleg met de Stichting Sirius, besloten een evaluatie uit te voeren. In mei 2013 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel besloten deze evaluatie uit te laten voeren door het bureau Leeuwendaal te Rijswijk/Woerden. Het dagelijks bestuur van het Stadsdeel heeft de onderstaande onderzoeksvragen geformuleerd: Ten aanzien van de slagvaardigheid in het functioneren: • Heeft de stichting in de afgelopen jaren ten opzichte van de voorgaande periode als bestuurscommissie op de verschillende terreinen van onderwijskundige ontwikkeling, financiën en personeel op adequate wijze eigen beleid kunnen maken en deze uit kunnen voeren? • Welke effecten/uitkomsten van dit eigen beleid vallen aan te merken als (mede) beïnvloed door de zelfstandige positie van de stichting ten opzichte van het stadsdeel? Ten aanzien van de verhouding tussen stadsdeel en de stichting: • In hoeverre heeft het door de stadsdeelraad uit te voeren toezicht op de stichting conform de statuten en de geldende regelgeving plaatsgevonden? Hebben alle betrokkenen naar wat daarin verwacht mocht worden, hun rol en functie naar behoren uitgevoerd? • In hoeverre stemmen de bepalingen van de statuten van de stichting nog overeen met de thans geldende wet- en regelgeving en dienen zij eventueel te worden aangepast? Meer specifiek: In hoeverre stemmen de bepalingen van de statuten, die de (her)benoeming van bestuursleden betreffen, nog overeen met de thans geldende wet- en regelgeving? • Zijn de thans voorliggende bepalingen en regelingen op basis waarvan de stadsdeelraad het toezicht uitoefent, in de breedte bezien, een voldoende waarborg dat tijdig inzicht bestaat in de financiële en onderwijskundige ontwikkeling van de stichting? Welke aanpassingen zouden er eventueel dienen te worden doorgevoerd?
1
De wet bepaalt dat een opgerichte stichting openbaar onderwijs niet binnen de termijn van 5 jaar na de oprichting
ontbonden kan worden, tenzij er sprake is van ernstige taakverwaarlozing of handelen in strijd met de wet door het bestuur van de stichting.
1
1.2
AANPAK ONDERZOEK Het uitgevoerde onderzoek bestond uit een tweetal componenten: a. Een analyse van een aantal documenten. Deze documenten zijn opgesomd in bijlage 1 van deze rapportage; b. Het voeren van gesprekken met vertegenwoordigers van de betrokken geledingen. Deze gesprekken hebben plaatsgevonden in de periode eind mei 2013 – begin juli 2013. De volgende gesprekken zijn gevoerd: • •
30 mei 2013: 17 juni 2013:
•
18 juni 2013:
•
2 juli 2013:
•
2 juli 2013:
Mevr. M. Brouwers (bestuursmanager Stichting Sirius); Mevr. M. Dalgliesh (wethouder onderwijs) en de heren G.J. Mense (senior adviseur onderwijs) en H. Leblans (controller); e Mevr. A. Overdiek (directeur 16 Montessorischool) en mevr. J. Tunissen (directeur De Tamboerijn); De heren G. van Rozendaal en J.P. van Harselaar (bestuursleden Stichting Sirius); Mevr. E. Molin (ambtelijk secretaris GMR) en de heer E. Sengers (lid oudergeleding GMR).
Ten behoeve van deze gesprekken is een gespreksleidraad opgesteld (zie bijlage 2 bij deze rapportage), die voorafgaande aan de gesprekken aan de deelnemers is toegezonden. Op 25 juli 2013 is een conceptrapportage aan de opdrachtgever toegezonden. Dit concept is op 22 augustus 2013 besproken door een klankbordgroep bestaande uit mevr. M. Dalgliesh en de heren G. van Rozendaal, E. Boom (adjunct bestuursmanager Stichting Sirius) ) en G.J. Mense. De definitieve versie van de rapportage is op 4 september 2013 aan het dagelijks bestuur van het Stadsdeel toegezonden.
1.3
OPZET RAPPORTAGE De conclusies en aanbevelingen van het onderzoek zijn samengevat in hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 besteedt aandacht aan de vraag of de overdracht van de instandhouding van de openbare scholen voor primair onderwijs aan de stichting openbaar onderwijs een positieve bijdrage heeft geleverd aan de versterking van de slagvaardigheid op financieel, onderwijskundig en personeel terrein. Vervolgens gaat hoofdstuk 4 nader in op de relatie tussen de Stichting Sirius en het Stadsdeel in zijn hoedanigheid van extern toezichthouder van het openbaar onderwijs. Hoofdstuk 5 beschouwt de uitwerking van de wettelijke opdracht om binnen iedere onderwijsorganisatie tot een scheiding van de functies bestuur en intern toezicht. Ten slotte wordt in hoofdstuk 6 de procedure rondom de bestuursleden onder de loep genomen.
2
In ieder hoofdstuk is zoveel mogelijk uitgegaan van het volgende stramien: • • •
Beschrijving wettelijk kader; Beschrijving concrete invulling in de praktijk; en Conclusies en aanbevelingen.
3
2
SAMENVATTING CONCLUSIES ONDERZOEK
Deze rapportage van het uitgevoerde onderzoek baseert zich op de bestudering van documenten van en gesprekken met de betrokken partijen. In die gesprekken hebben betrokkenen hun ervaringen en bevindingen naar voren gebracht. Voor zover in deze rapportage conclusies worden getrokken, zijn die conclusies in belangrijke mate geënt op de bevindingen van de betrokkenen. Vóór de overdracht van de instandhouding van het openbaar primair onderwijs per 1 januari 2008 aan de Stichting Sirius zijn – behoudens het versterken van het marktaandeel van het openbaar onderwijs – géén concrete opdrachten c.q. doelstellingen door het Stadsdeel ten behoeve van de stichting geformuleerd. Met ingang van 1 mei 2008 is het “Protocol Toezicht stadsdeel Zuidoost – Stichting Sirius, openbaar primair onderwijs Amsterdam Zuidoost” (het Protocol) in werking getreden. In dat protocol zijn thema’s benoemd, waarover de Stichting Sirius jaarlijks verslag aan het Stadsdeel dient uit te brengen. Deze thema ’s kunnen aangemerkt worden als doelstellingen, met dien verstande dat die doelstellingen niet nader zijn geconcretiseerd in te leveren prestaties. Evenmin is afgesproken op welke wijze het behalen van de doelstellingen gemeten zou moeten worden. Vooraf heeft ook geen nulmeting plaatsgevonden. Een uitzondering hierop vormt het onderwerp “marktaandeel”. Daarvoor is bepaald dat dit marktaandeel meer dan 50% zou moeten bedragen. Het Stadsdeel en de Stichting Sirius zijn van mening dat met betrekking tot de benoemde thema’s in het Protocol positieve resultaten zijn bereikt. Te denken valt aan: • • • • •
het realiseren van een sluitende exploitatie; versterking van het financieel beheer; het verhogen van de onderwijskwaliteit; het versterken van de competenties van het personeel; en het ontwikkelen van een dialoog met de maatschappelijk omgeving.
De centrale vraag in het onderzoek is of de stap van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs een positieve invloed heeft gehad op de ontwikkeling en toepassing van beleid op onderwijskundig, personeel en financieel terrein. Op basis van de geregistreerde bevindingen van betrokkenen beantwoorden de onderzoekers deze vraag bevestigend. De verdere bestuurlijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs heeft het bewustzijn bij de Stichting Sirius bevorderd, dat men als stichting in alle opzichten zelf verantwoordelijk is voor het onderwijs en het adequaat functioneren van de organisatie. Sterker dan voorheen, realiseert men zich dat men een eigenstandig financieel beleid moet voeren, daarvoor verantwoordelijk is en ook verantwoording intern en extern moet afleggen. Dit versterkte bewustzijn heeft bijgedragen aan bovengenoemde positieve resultaten. Het is gerechtvaardigd om te concluderen dat de overgang naar de stichting openbaar onderwijs geleid heeft tot een grotere slagvaardigheid met betrekking tot de ontwikkeling en toepassing van beleid op uiteenlopende terreinen (onderwijskundig, personeel, financieel).
4
De taken van extern toezichthouder, zoals vastgelegd in de wet, statuten en het Protocol, zijn door het Stadsdeel uitgevoerd. Het halfjaarlijks overleg over begroting en jaarrekening, alsmede over andere benoemde thema’s heeft plaatsgevonden. Ook buiten dit reguliere overleg vindt regelmatig overleg plaats tussen het Stadsdeel en de Stichting Sirius. Het vaststellen van begroting en jaarrekening vindt echter niet tijdig (respectievelijk vóór 1 januari en vóór 1 juli) plaats als gevolg van de in het Protocol afgesproken procedures en de lengte van het besluitvormingstraject binnen het Stadsdeel. Aan de wettelijke opdracht maatregelen te treffen als vóór 1 februari de begroting nog niet is vastgesteld, heeft het Stadsdeel tot nu toe geen uitvoering gegeven. De Stichting Sirius en het Stadsdeel ervaren het onderlinge contact en overleg in het algemeen als positief. In enkele gevallen heeft de Stichting Sirius de opstelling van het Stadsdeel bij het reageren op signalen uit de samenleving ervaren als “op het matje te worden roepen”. In die gevallen neigde het Stadsdeel er dan wel eens naar toe op de stoel van het bestuur van de stichting te willen gaan zitten. Het leende dan soms te gemakkelijk zijn oren naar personen die over de Stichting Sirius klagen. De Stichting Sirius geeft aan dat, in het kader van de dualiteit, deze zaken de Stichting overigens wel scherp houdt. Positieve ontwikkelingen krijgen geen of minder aandacht. Bij de afwikkeling van sommige operationele zaken acht de Stichting Sirius zich achtergesteld. Het Stadsdeel acht zijn optreden om op vragen, klachten en signalen te reageren vanuit zijn verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs gerechtvaardigd. Het ziet dit als een constructieve bijdrage om de verbetering van het openbaar onderwijs te bewerkstelligen. Het Stadsdeel is van mening dat het in vergelijkbare gevallen op dezelfde wijze andere schoolbesturen binnen het Stadsdeel benadert Het Stadsdeel is actief het gehele onderwijs in Zuidoost te stimuleren om aan uiteenlopende (maatschappelijke) projecten deel te nemen. De rollen van extern toezichthouder van de Stichting Sirius en lokale overheid, die het gehele onderwijs wil stimuleren en beïnvloeden lopen dan weleens door elkaar. De Stichting Sirius heeft een eigen keuze voor wat betreft het scheiden van de functies van bestuur en intern toezicht gemaakt. Het gekozen mandaat-/delegatiemodel en de uitwerking daarvan in het gewijzigde managementstatuut voldoet aan de regels van de wet en de code goed bestuur. Er is geen noodzaak - gelet op de gemaakte keuze - de vigerende statuten van de stichting aan te passen. Het Stadsdeel heeft zich inhoudelijk niet bemoeid met het kiezen van een bepaald model. De Stichting Sirius is de vrijheid gegeven zelfstandig die keuze te maken. De wettelijke bepalingen inzake de benoeming van bestuursleden van een stichting openbaar onderwijs zijn in de statuten van de Stichting Sirius correct uitgewerkt. De procedures die na 1 januari 2008 zijn uitgevoerd waren in overeenstemming met de geldende statuten en reglement. Er is geen noodzaak aanwezig de bestuurlijk-juridische documenten, zoals de statuten en het managementstatuut, aan te passen. Voor wat betreft het Protocol kan de procedure en data voor wat betreft de goedkeuring van de begroting en instemming met de jaarrekening heroverwogen worden. Dat geldt ook ten aanzien van de betrokkenheid van het Stadsdeel inzake de inhoud van de profielschets van de bestuurders en participatie in de benoemingsadviescommissie. Het is van belang dat de betrokken geledingen zich permanent bewust zijn van hun specifieke rol als extern toezichthouder, intern toezichthouder en bestuurder. Het is zaak die rollen periodiek te evalueren
5
en elkaar zo nodig aan te spreken op elkaars gedrag. Hoe te handelen in het geval bij het Stadsdeel vragen, klachten of signalen over het openbaar onderwijs binnenkomen, is een onderwerp dat nadere bespreking verdient. Over ieders rol en afstemming is het goed heldere afspraken te maken en toe te passen. Voor zover thema’s en projecten onderwerp van gesprek zijn en participatie aan de orde is, verdient het aanbeveling concrete afspraken te maken over te bereiken resultaten, de tijdspanne, waarin die gerealiseerd moeten worden en de wijze van meting van de resultaten. Een herijking van de rol van extern toezichthouder is aan de orde, indien in 2014 de centrale stad die rol overneemt. Dat kan aanleiding zijn om de binding met de bewoners en instituties van Zuidoost te intensiveren en anders vorm te geven.
6
3
SLAGVAARDIGHEID FUNCTIONEREN STICHTING SIRIUS
3.1
WETTELIJK KADER
De bestuurscommissie is een bestuursorgaan van het Stadsdeel, dat bij verordening ingesteld wordt door de stadsdeelraad. De stadsdeelraad bepaalt welke taken en bevoegdheden inzake het besturen van de openbare scholen aan de bestuurscommissie worden overgedragen. De bevoegdheden tot vaststelling van de begroting en jaarrekening, alsmede de sluiting van openbare scholen kunnen niet worden overgedragen aan de bestuurscommissie. De bestuurscommissie heeft geen rechtspersoonlijkheid. Het dagelijks bestuur en de stadsdeelraad oefenen intern toezicht uit op de bestuurscommissie. De stadsdeelraad van Amsterdam Zuidoost heeft indertijd zoveel mogelijk schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden als de Gemeentewet toelaat, overgedragen aan de bestuurscommissie. De stichting openbaar onderwijs (Stichting Sirius) is een rechtspersoon. De instandhouding van het openbaar onderwijs wordt via een notariële akte overgedragen aan de stichting openbaar onderwijs. De stichting openbaar onderwijs beschikt over alle bevoegdheden, die de onderwijswetgever een bevoegd gezag in het primair onderwijs heeft toegekend. Het besluit over de opheffing van een openbare school of nevenvestiging kan niet worden overgedragen. De bevoegdheid daarover te besluiten blijft bij de stadsdeelraad. De stichting openbaar onderwijs dient zelf het governance beginsel inzake de scheiding tussen bestuur en intern toezicht vorm te geven (zie hoofdstuk 5). De stadsdeelraad oefent – als uitvloeisel van haar grondwettelijke zorgplicht betreffende het openbaar onderwijs – de functie van extern toezichthouder uit (zie hoofdstuk 4). 3.2
WELKE DOELSTELLINGEN GEFORMULEERD?
Het besluit van de stadsdeelraad om het openbaar onderwijs verder te verzelfstandigen (van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs) lijkt sterk te zijn ingegeven door het streven aansluiting te zoeken bij de landelijke trend en de trend in de gemeente Amsterdam om de instandhouding van het openbaar onderwijs aan een stichting openbaar onderwijs over te dragen. Bij dit besluit zijn geen specifieke doelstellingen geformuleerd. In het algemeen is aangegeven dat de overdracht naar een stichting openbaar onderwijs een transparante scheiding tussen de verschillende onderwijstaken van het Stadsdeel bewerkstelligt en de stichting – gelet op haar zelfstandige positie – de mogelijkheid biedt slagvaardig te opereren en zich verder te professionaliseren. Op één onderdeel is wel een concrete doelstelling geformuleerd. De Stichting Sirius is opgedragen voor het openbaar onderwijs een marktaandeel binnen het Stadsdeel te verwerven van meer dan 50%. Het “Protocol Toezicht stadsdeel Zuidoost – Stichting Sirius, openbaar primair onderwijs Amsterdam Zuidoost”, dat op 1 mei 2008 in werking is getreden, refereert daarentegen wel aan doelstellingen zij het dat het Stadsdeel die doelstellingen niet zelf heeft gesteld, maar dat aan het bestuur van de Stichting Sirius de algemene opdracht is verstrekt doelstellingen te formuleren en de resultaten daarvan te rapporteren in het jaarverslag met betrekking tot een aantal onderwerpen. Het betreft de onderstaande thema’s: • •
School en maatschappelijke omgeving; Profilering kwaliteit;
7
• • • •
Toereikendheid Rijksbekostiging; Inspirerende initiatieven richting personeel en samenleving van Zuidoost; Efficiënte en doelgerichte bedrijfsvoering; en Schaalvergroting.
In het kader van het vastgestelde protocol zijn met betrekking tot de hierboven genoemde thema’s – behoudens het aspect van het marktaandeel van het openbaar onderwijs – geen concrete doelstellingen c.q. te behalen resultaten geformuleerd. Evenmin zijn afspraken gemaakt over de wijze van het monitoren van mogelijke resultaten. Ook is met betrekking tot de genoemde thema’s niet een vorm van nulmeting uitgevoerd. Volstaan is met de afspraak dat de Stichting Sirius jaarlijks in het jaarverslag over de thema’s verantwoording zou afleggen en dat dit onderwerp van gesprek zou kunnen zijn in het overleg tussen het Stadsdeel en de Stichting Sirius. 3.3
BEREIKTE RESULTATEN
Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven, zijn in algemene zin bij de start van de Stichting Sirius thema’s benoemd, waaraan de Stichting Sirius expliciet aandacht zou moeten besteden en resultaten zou moeten halen. Hieronder een inventarisatie van de bereikte resultaten. Toereikendheid Rijksbekostiging en efficiënte en doelgerichte bedrijfsvoering De Stichting Sirius is er in geslaagd vanaf 2008 een sluitende begroting vast te stellen. Iedere jaarrekening kon afgesloten worden met een positief saldo. Het jaar 2013 is het eerste jaar na de verzelfstandiging dat niet meer gebruik kan worden gemaakt van de bruidsschat. De verwachting is dat dit niet tot problemen leidt om de exploitatie sluitend te houden. Los van het financiële eindresultaat zijn ook op het terrein van het financieel beheer een aantal positieve stappen gezet, die er toe bijdragen de financiën van de stichting “in control” te kunnen houden. Te denken valt aan de introductie van een cyclus van planning en control, een meerjarenbegroting en de professionalisering van het stafbureau. Op de derde plaats is opvallend dat de begroting zich heeft ontwikkeld tot een beleidsrijke begroting. Ter illustratie daarvan kan gewezen worden op het feit dat ten tijde van de bestuurscommissie de begroting een grote verzamelpost “overige zaken” bevatte, terwijl in 2012 deze post veel kleiner is en budgetten veel gerichter zijn ingezet op uitgaven en projecten ter verbetering van de onderwijskwaliteit en expertise van het personeel. Aan de doelstelling dat de Stichting Sirius moet kunnen functioneren binnen de grenzen van de Rijksbekostiging is zonder meer voldaan. Zorgpunt in de optiek van de Stichting Sirius is wel dat een adequaat onderhoud van de schoolgebouwen veel geld kost. Op instigatie van het Stadsdeel heeft de Stichting Sirius een meerjarenonderhoudsplan opgesteld, dat voorheen ontbrak. Op grond van dat opgestelde plan kan nu geconstateerd worden dat indertijd bij de overdracht een onvoldoende voorziening voor dat onderhoud is meegegeven. De Stichting Sirius beijvert zich om uit de exploitatie de post voorziening voor het onderhoud van schoolgebouwen fasegewijs te verhogen.
8
Kwaliteit Een verhoging van de kwaliteit van het onderwijs is voor alle betrokken partijen een belangrijk speerpunt. Zowel het Stadsdeel als de Stichting Sirius zijn van mening dat een aantal substantiële stappen vooruit zijn gezet. Weliswaar zijn er nog risicovolle scholen, maar de vier zwakke scholen, die bij de overgang van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs aanwezig waren, zijn nu niet meer zwak en hebben een basisarrangement. Ook een aantal scoreresultaten van de leerlingen zijn verbeterd. Een leerlingenvolgsysteem is geïntroduceerd. In de onderstaande grafiek een overzicht van de ontwikkeling van de citoscores. Een nadere specificatie van deze scores is opgenomen in bijlage 7.3.
Benchmark Citoscores 536,0 535,0 534,6 534,0
534,3
534,0
Gem. Citoscore
533,0 532,0 531,0 530,0
531,0 529,8
530,8 530,7
529,6
529,0 528,0
528,3
527,0 526,0 525,0 2009/2010
2010/2011
2011/2012
Schooljaar Sirius
Amsterdam
Zuidoost
De stichting heeft met alle scholen deelgenomen aan het zogenoemde KBA-project, dat geleid heeft tot een wezenlijke kwaliteitsimpuls. Deelname aan dit project volgde op de deelname in het schooljaar 2007/2008 aan het project “Omdat elk kind telt”. Juist door alle scholen aan het KBA-project te laten deelnemen heeft de Stichting Sirius de focus heel sterk en organisatiebreed gericht op de verbetering van de onderwijskwaliteit. Zoals hierboven is aangegeven, zijn geen concrete afspraken gemaakt over het verhogen van de onderwijskwaliteit. Evenmin is een nulmeting verricht en zijn geen indicatoren afgesproken aan de hand waarvan het al dan niet halen van de doelstelling (verhogen onderwijskwaliteit), getoetst kan worden. Dat leidt er toe, dat het nu bereikte resultaat in zekere mate verschillend wordt beoordeeld. Er is geen meningsverschil over het feit dat een vooruitgang is geboekt. Het Stadsdeel had echter de verwachting dat die vooruitgang zich sneller had kunnen manifesteren en sterker zou kunnen zijn. De Stichting Sirius wijst er daarentegen op dat naderhand gebleken is dat de kwaliteit van het onderwijs aanzienlijk lager was dan op het moment van het aantreden van het stichtingsbestuur in het algemeen werd aangenomen. Bij de start van de deelname aan het KBA-project, waarbij de kwaliteit van het onderwijs systematisch in
9
beeld is gebracht, bleek dat de organisatie met betrekking tot veel competenties “in het rood scoorde”. Daarin is ook verbetering gebracht (zie weergave in bijlage 7.3). Rekening houdend met deze aanvankelijk niet onderkende achterstand is de gemaakte sprong voorwaarts wat betreft de onderwijskwaliteit als aanzienlijk aan te merken. Inspirerende initiatieven richting personeel en samenleving van Zuidoost; Aanvankelijk was er bij de start in 2008 sprake van een aanzienlijke personeelsproblematiek. Indicaties daarvoor waren onder meer het feit dat op enig moment 15 personeelsleden, die in dienst waren, thuis bleven zonder dat er reïntegratieplannen waren opgesteld of werden uitgevoerd. Evenmin bestond er een beoordelingsbeleid en werden geen functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden De dossiervorming omtrent de werknemers was slecht verzorgd. Invoering en toepassing van een cyclus van functionerings- en beoordelingsgesprekken door het huidige bestuur hebben geleid tot een versterking van het bewustzijn om de competenties van het personeel te verbeteren. Door extra training en scholing is daarvoor een substantiële aanzet gegeven. In 2011 is voor wat betreft het voeren van functioneringsgesprekken met personeelsleden een norm gehaald van 54%. In 2012 is met 63,67 % van het personeelsbestand gesprekken gevoerd. Volgend jaar wordt de norm van 100% bereikt. Ook de participatie van alle scholen in het KBA-project beoogde extra aandacht te besteden aan de verbetering van de kwaliteit van de leerkrachten. De extra investering in de kwaliteit van het personeel heeft echter ook tot spanningen geleid. Een minder goede of slechte beoordeling werd niet altijd geapprecieerd en geaccepteerd. Schooldirecteuren kwamen daardoor onder druk te staan. Leerkrachten wendden zich in een aantal gevallen tot het Stadsdeel met het oogmerk dat het Stadsdeel het bestuur zou corrigeren. Het Stadsdeel beperkte zich op dit punt niet altijd tot haar rol van extern toezichthouder maar had de neiging op de stoel van het bestuur te gaan zitten (zie paragraaf 4.3.3). Hoewel ook met betrekking tot het thema “kwaliteit personeel” geen concrete doelstellingen etc. zijn geformuleerd, bestaat er wel overeenstemming over het feit dat door maatregelen, participatie in projecten en training en scholing een daadwerkelijke slag is gemaakt in het verbeteren van de kwaliteit van het personeelsbestand. Schaalvergroting Er zijn geen initiatieven genomen om te komen tot een discussie over en een mogelijke uitwerking van een wenselijke en/of noodzakelijke bestuurlijke schaalvergroting van de Stichting Sirius. School en maatschappelijke omgeving; De Stichting Sirius is – net als ieder ander schoolbestuur – wettelijk gehouden een code goed onderwijs vast te stellen en toe te passen. In het kader van die code dient ieder schoolbestuur aandacht te besteden aan de zogenoemde maatschappelijke of horizontale verantwoording. Die verantwoording naar de maatschappelijke omgeving van de scholen geschiedt voor een belangrijk deel al door het wettelijk systeem, waarin een stichting openbaar onderwijs is geregeld. Begroting en jaarrekening dienen in een openbare vergadering door de stadsdeelraad te worden behandeld en te worden goedgekeurd. Van de
10
werkzaamheden dient de Stichting Sirius jaarlijks aan de stadsdeelraad verslag te doen. Daarnaast ontplooit de Stichting Sirius het laatste jaar ook activiteiten om ambtenaren en raadsleden expliciet uit te nodigen om enerzijds toelichting te geven maar anderzijds om ook de discussie en dialoog over het onderwijs aan te gaan. Het Stadsdeel waardeert deze openheid en wijze om verantwoording af te leggen. Marktaandeel openbaar onderwijs Het verwerven van een marktpositie voor het openbaar onderwijs van meer dan 50 % is niet gelukt. Er is daarentegen sprake van een lichte daling (van 42,2 % in 2008 naar 41% op dit moment). Het Stadsdeel legt primair een relatie tussen de kwaliteit van het onderwijs en de hoogte van het maktaandeel. De Stichting Sirius onderkent dat de kwaliteit van het onderwijs een belangrijk criterium voor ouders is bij de schoolkeuze. De Stichting Sirius heeft primair ingezet op het verhogen van de kwaliteit van het onderwijs vanuit de optiek dat daardoor het marktaandeel zou stijgen. De verbetering van de onderwijskwaliteit heeft echter niet vanzelfsprekend tot een toename van het marktaandeel geleid. Naar de mening van de Stichting Sirius speelt hierbij ook een rol, dat in het openbare debat van het Stadsdeel in een aantal situaties ten onrechte negatieve uitspraken zijn gedaan over de kwaliteit van het onderwijs van de Stichting Sirius, hetgeen een rol speelt als ouders een keuze moeten maken. Daarnaast is het uitblijven van groei van het marktaandeel ook te verklaren uit de groeiende differentiatie in kerkelijkheid onder de inwoners van Zuidoost, aldus de stichting. Daardoor oriënteren ouders zich in toenemende mate op (nieuwe) bijzondere scholen. 3.4
GROTERE SLAGVAARDIGHEID
In paragraaf 3.3 is aangegeven, dat naar de waarneming van zowel het Stadsdeel als de Stichting Sirius vanaf 2008 op uiteenlopende terreinen betreffende het functioneren van het onderwijs en de organisatie zich positieve ontwikkelingen hebben voorgedaan. In het kader van de onderzoeksopdracht ligt nu de vraag voor in hoeverre de overstap van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs verantwoordelijk is geweest voor deze positieve ontwikkelingen. Een belangrijk verschil tussen de bestuursvorm van de bestuurscommissie en de stichting openbaar onderwijs is, dat de laatste een rechtspersoon is, die in beginsel dient rond te komen met de financiële middelen, die de stichting openbaar onderwijs op basis van de Rijksbekostiging ontvangt. Een gemeenteraad c.q. stadsdeelraad kan weliswaar extra middelen ten behoeve van de exploitatie van het openbaar onderwijs aan een stichting openbaar onderwijs beschikbaar stellen, maar dient daarvoor dan een verordening vast te stellen, die de grond voor die extra bijdrage omschrijft. Is die grond ook aanwezig binnen het bijzonder onderwijs dan dient naar rato – gelet op het grondwettelijk principe van de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs – die extra bijdrage ook aan het bijzonder onderwijs te worden uitbetaald. In het geval van een bestuurscommissie is het daarentegen wel mogelijk – voor zover het gaat om uitgaven op het terrein van administratie, bestuur en beheer – extra gelden uit de algemene middelen beschikbaar te stellen voor het openbaar onderwijs zonder dat de verplichting bestaat die extra bijdrage door te betalen aan het bijzonder onderwijs. In de praktijk van de Bestuurscommissie openbaar onderwijs Zuidoost gebeurde dat ook. De overstap naar de stichting openbaar onderwijs heeft het bewustzijn binnen de Stichting Sirius om voortaan in alle opzichten zelfstandig te functioneren en daarvoor verantwoording af te leggen sterk
11
bevorderd. De noodzaak om zorg te dragen voor een sluitende exploitatie heeft er toe geleid, dat een aantal instrumenten en mechanismen zijn ingevoerd c.q. geprofessionaliseerd ter ondersteuning van het realiseren van die sluitende exploitatie. Te denken valt aan de cyclus van planning en control, een meerjarenbegroting, een meerjarenbeleidsplan, en een meerjarenonderhoudsplan. Ook in personele zin is een professionele slag gemaakt door versterking van de kwaliteit van het stafbureau en de aanwezigheid van financiële expertise binnen het bestuur. De begroting is ten opzichte van de start in 2008 veel beleidsrijker geworden. Dat de Stichting Sirius – zich bewust voelend om een sluitende exploitatie te bereiken – zich inzet voor de financiële belangen van de stichting, moge ook blijken uit de langdurige discussie en “strijd” over de overdracht van het juridisch eigendom van de schoolgebouwen en de daarmee verbonden staat van onderhoud van die gebouwen en de bekostiging van dat onderhoud. Het bewustzijn van een grotere mate van zelfstandigheid en verantwoordelijkheid heeft naar de mening van de Stichting Sirius ook een positieve invloed gehad op het versterken van de onderwijskwaliteit en de kwaliteit van het personeelbestand. De keuze om álle scholen van de stichting deel te laten nemen aan het KBA-project om zo de gehele organisatie een kwaliteitsimpuls te geven, vloeide voort uit het gevoel zelf geheel verantwoordelijk te zijn voor de instandhouding en kwaliteit van het onderwijs. Ook de extra aandacht voor en investering in het personeel als essentiële component van de kwaliteit van het onderwijs is daardoor gegroeid. Het bewustzijn geheel zelf verantwoordelijk te zijn stimuleert ook de discipline om zich extern te verantwoorden door open en transparant verslag te doen van het functioneren van de stichting en vormen te exploreren voor een dialoog met de maatschappelijke omgeving 3.5
CONCLUSIES
•
Terugkijkend naar de periode van de afgelopen vijf jaren constateren zowel het Stadsdeel als de Stichting Sirius dat een positief resultaat is geboekt betreffende de versterking van de kwaliteit van het onderwijs en het personeelsbestand, alsmede ten aanzien van het (financiële) beheer van de stichting.
•
Een stichting openbaar onderwijs dwingt in beginsel – gelet op zijn grotere zelfstandige positie dan een bestuurscommissie – de betrokken geledingen van de stichting tot een sterker bewustzijn om zelf verantwoordelijk te zijn voor de instandhouding van de scholen en kwaliteit voor het onderwijs. De groei van dat bewustzijn en er naar handelen is echter geen automatisme. Alle geledingen binnen de stichting moeten er wel bewust mee aan de slag gaan.
•
In de onderhavige situatie van de Stichting Sirius is daadwerkelijk de handschoen opgepakt. De slagvaardigheid om op uiteenlopende terreinen (onderwijskundig, personeel, financieel) beleid te ontwikkelen en uit te voeren is nadrukkelijk gegroeid. Die grotere slagvaardigheid heeft ook tot resultaten geleid.
12
4
TOEZICHT DOOR STADSDEEL
4.1
WETTELIJK KADER EXTERN TOEZICHT
De overdracht van de instandhouding van het openbaar onderwijs aan een stichting openbaar onderwijs laat onverlet dat de gemeente c.q. het Stadsdeel nog steeds een zorgplicht heeft en verantwoordelijkheid draagt voor de instandhouding van het openbaar onderwijs. Deze zorgplicht vloeit voort uit artikel 23, vierde lid van de Grondwet, dat de gemeente opdraagt te voorzien in “voldoend openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal openbare scholen”. Die grondwettelijke zorgplicht is door de onderwijswetgever – in het geval een stichting openbaar onderwijs openbare scholen in stand houdt – vertaald in een aantal taken en bevoegdheden. De stadsdeelraad: • • • • • • • •
dient de bestuursleden te benoemen; dient de (meerjaren)begroting goed te keuren; dient in te stemmen met de jaarrekening; dient maatregelen te treffen ter wille van de continuïteit van het openbaar onderwijs in het geval op 1 februari de begroting nog niet is vastgesteld; beslist over de opheffing van de openbare school of de nevenvestiging van een openbare 2 school; heeft recht op een jaarverslag, waarin aandacht wordt besteed aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs; dient in te stemmen met een wijziging van de statuten; is bevoegd in het geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet zelf te voorzien in het bestuur van de openbare scholen en zo nodig de stichting te ontbinden.
De vrijheid bestaat om dit pakket taken en bevoegdheden naar eigen inzicht uit te breiden in de statuten. In het geval een stichting openbaar onderwijs zou kiezen voor invoering van het raad van toezichtmodel heeft dat invloed op de relatie tussen de stichting en de gemeente c.q. het Stadsdeel. De extern toezichthouder komt als het ware op een wat grotere afstand te staan. De bevoegdheden om bestuursleden te benoemen en de begroting en jaarrekening goed te keuren worden dan voortaan niet meer door de stadsdeelraad maar door de raad van toezicht van de eigen stichting uitgeoefend. De stadsdeelraad beschikt dan wel over de nieuwe bevoegdheid de leden van de raad van toezicht te 3 benoemen.
2
De regering heeft in april 2013 een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend, dat onder meer regelt dat de stichting openbaar
onderwijs zelf kan besluiten over de opheffing van een openbare school. Het stichtingsbestuur is wel gehouden dit voornemen ten minste één jaar van te voren mee te delen aan het gemeentebestuur. De gemeenteraad kan vervolgens vóór 1 februari beslissen alsnog de openbare school in stand te houden. In dat geval draagt het stichtingsbestuur de desbetreffende school over aan de gemeente. 3
Deze verhouding is in het Stadsdeel gerealiseerd met betrekking tot SG Reigerbos en de OSB Bijlmer.
13
Wat is nu precies het karakter van het externe toezicht? Is de extern toezichthouder aan bepaalde grenzen gebonden en zo ja welke? Het is evident dat de extern toezichthouder niet geacht wordt op de stoel van het bestuur van de stichting te gaan zitten. De rol van de extern toezichthouder is primair gekoppeld aan de inhoud van de grondwettelijke zorglicht, te weten: •
•
zorgen dat er een aanbod is van een of meer openbare scholen binnen het grondgebied van de gemeente/ het stadsdeel al naar gelang daaraan behoefte is bij de inwoners (=”genoegzaam aantal openbare scholen”); erop toezien dat de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs zoals de algemene toegankelijkheid, actieve pluriformiteit en algemene benoembaarheid van het personeel (artikel 3 van de Grondwet) gehandhaafd blijven (= “voldoend openbaar onderwijs”).
De wettelijke taken en bevoegdheden van de extern toezichthouder zijn dan ook terug te herleiden tot deze twee elementen. Dat is met name manifest als het gaat om het besluiten over de opheffing van een openbare school, het goedkeuren van begroting en rekening (de financiële positie van de stichting kan de continuïteit van de openbare scholen bepalen), het benoemen van bestuurders en het beoordelen of de stichting daadwerkelijk de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs naleeft. Dat de extern toezichthouder niet op de stoel van het bestuur van de stichting mag gaan zitten moge blijken uit de beperkende bepaling dat de extern toezichthouder zijn goedkeuring aan de begroting slechts mag onthouden “wegens strijd met het recht of met het algemeen belang, waaronder begrepen het financieel belang van de gemeente” (artikel 48, zesde lid WPO). Zoals hierboven is aangegeven, kan de stadsdeelraad “voorzien in het bestuur” in het geval van ernstige taakverwaarlozing of handelen in strijd met de wet door het bestuur. De wetgever heeft niet expliciet bepaald wat onder ernstige taakverwaarlozing kan of moet worden volstaan. Dat bepaalt in eerste aanleg de extern toezichthouder (stadsdeelraad) zelf. Het stichtingsbestuur kan zich tegen een mogelijk te lichtvaardig gebruik van deze bevoegdheid door de extern toezichthouder verweren door in een voorkomend geval gebruik te maken van bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 4.2
AFGESPROKEN KADER TUSSEN STADSDEEL EN STICHTING
In de statuten van de Stichting Sirius zijn de taken en bevoegdheden van de extern toezichthouder, zoals omschreven in artikel 48 WPO, opgenomen. Via die statuten is de bevoegdheid van de stadsdeelraad uitgebreid met de volgende onderdelen: • De stadsdeelraad beslist niet alleen over de benoeming van de bestuursleden, maar ook over de schorsing en het ontslag van de bestuursleden van de stichting (artikel 9 statuten); • De stadsdeelraad is – gehoord het bestuur van de stichting – bevoegd een besluit te nemen tot ontbinding van de stichting. Van die bevoegdheid kan – na de eerste vijf jaar van het bestaan van de stichting – ook gebruik gemaakt worden zonder dat er sprake is van ernstige taakverwaarlozing of handelen in strijd met de wet (artikel 24 van de statuten);
14
• Artikel 6, tweede lid van de statuten bepaalt, dat de stichting en het dagelijks bestuur van het Stadsdeel in onderling overleg een protocol vaststellen, waarin nadere afspraken worden vastgelegd omtrent de “organisatie van het toezicht”. Ter uitvoering van artikel 6, tweede lid van de statuten is het “Protocol Toezicht stadsdeel Zuidoost – Stichting Sirius, openbaar primair onderwijs Amsterdam Zuidoost” door de stichting en het dagelijks bestuur van het Stadsdeel opgesteld en ondertekend. Dit convenant is in werking getreden op 1 mei 2008 en geldt voor onbepaalde tijd. Het protocol bevat nadere afspraken over het voeren van overleg over de begroting, jaarrekening en het jaarverslag. In het jaarverslag dient de stichting aan te geven welke doelen en resultaten het afgelopen jaar zijn bereikt en voorts in ieder geval aandacht te besteden aan: • • • • • •
School en maatschappelijke omgeving; Profilering kwaliteit; Toereikendheid Rijksbekostiging; Inspirerende initiatieven richting personeel en samenleving van Zuidoost; Efficiënte en doelgerichte bedrijfsvoering; en Schaalvergroting.
Het protocol geeft aan dat de stichting gehouden is het Stadsdeel “op de hoogte te stellen van begrotingswijzigingen, organisatorische veranderingen in de structuur van de stichting, voornemens tot schaalvergroting of significante afwijkingen van de reguliere activiteiten of werkzaamheden van de stichting”. Het protocol bevat geen bepaling die het Stadsdeel opdraagt de Stichting Sirius op de hoogte te brengen van ontwikkelingen, die mogelijk voor de Stichting Sirius relevant zijn voor de uitvoering van haar taken. 4.3
HET EXTERNE TOEZICHT IN DE PRAKTIJK
4.3.1 Begroting en jaarrekening Geconstateerd kan worden dat jaarlijks een ontwerpbegroting en ontwerp-rekening door de Stichting Sirius tijdig bij het Stadsdeel zijn ingediend, daarover overleg heeft plaatsgevonden en vervolgens de stadsdeelraad deze stukken heeft goedgekeurd c.q. daarmee heeft ingestemd. Op basis van de gespreksverslagen en de gehouden interviews kan gesteld worden dat de discussies over de financiële stukken zich hebben bewogen binnen de door de wetgever vastgestelde (marginale) toetsingskader (al dan niet in strijd met de wet of het algemeen belang). Daarbij moet opgemerkt worden, dat er in de ogen van alle betrokkenen – sprake is van een gezonde financiële huishouding van de Stichting Sirius. Een punt van zekere spanning vormt de tijdcyclus, waarbinnen het proces van overleg, goedkeuring c.q. instemming en vaststelling van de begroting en jaarrekening behoort plaats te vinden. Het protocol gaat bijvoorbeeld voor wat betreft de begroting uit van de onderstaande stappen: • • •
Het bestuur dient vóór 15 december de ontwerpbegroting in; Vervolgens vindt overleg plaats; Vóór 15 februari dient het bestuur definitief de begroting in;
15
• • • •
Vóór 1 maart deelt het dagelijks bestuur het stichtingsbestuur mede of het de ontwerpbegroting al dan niet ongewijzigd aan de stadsdeelraad ter goedkeuring voorlegt; Vindt het dagelijks bestuur dat bijstelling van de ontwerpbegroting dient plaats te vinden dan wordt daarover overleg gevoerd met het bestuur van de stichting; De stadsdeelraad besluit de goedkeuring te verlenen; Na de verleende goedkeuring kan het bestuur de begroting formeel vaststellen.
Dit tijdpad strookt niet met wat de wetgever voor ogen heeft gehad. De wetgever is uitgegaan van het algemeen principe dat een begroting vóór de aanvang van het dienstjaar waarop de begroting betrekking heeft, door het bevoegde orgaan (= bestuur Stichting Sirius) wordt vastgesteld. Aan de uitvoering van dat principe is de wettelijke bepaling gekoppeld dat de stadsdeelraad – met het oog op het waarborgen van de continuïteit van het onderwijsleerproces – de noodzakelijke maatregelen treft in het geval vóór 1 februari geen begroting is vastgesteld . Het betreft hier een imperatief geformuleerde opdracht (artikel 48, e 10 lid WPO). Kennelijk heeft de wetgever geredeneerd dat bij het ontbreken van een vastgestelde begroting er geen basis is om legitiem uitgaven te doen. Formeel zou het begrotingsproces in ieder geval vóór 1 februari afgerond moeten zijn. Mede gelet op het hierboven aangehaalde tijdpad uit het protocol gebeurt dat echter niet. Evenmin is dat voor de stadsdeelraad aanleiding geweest uitvoering te geven aan de wettelijke opdracht direct na 1 februari maatregelen te treffen. Het verdient aanbeveling het proces meer naar voren te halen en in elkaar te schuiven. Dat heeft een aantal consequenties: a. Voor de Stichting Sirius stuit dat wellicht op het bezwaar dat om een zo goed mogelijke begroting te kunnen opstellen men gebruik wil maken van de leerlingenaantallen op de formele teldatum van 1 oktober; b. Daarbij komt dat het departement van OCW de financiële cijfers ten behoeve van het komende dienstjaar veelal pas in een laat stadium van de herfst bekend maakt aan de schoolbesturen in Nederland; c. Van de kant van het Stadsdeel ligt het gegeven dat het interne besluitvormingsproces (ambtelijke toetsing, behandeling in dagelijks bestuur, behandeling in commissie en uiteindelijk besluitvorming door de stadsdeelraad) de nodige tijd vergt. Hetzelfde geldt voor de jaarrekening. Die moet vóór 1 juli bij de Rijksoverheid worden ingediend. Het besluit tot instemming met de jaarrekening wordt in de regel pas in de loop van het najaar door de stadsdeelraad genomen, waarna pas formeel de jaarrekening kan worden vastgesteld door het stichtingsbestuur. Bezien kan worden – in overleg met het betrokken administratiekantoor en accountant – of de ontwerp-jaarrekening niet enkele maanden naar voren kan worden geschoven. Met het oog op de opheffing van de bestaande deelgemeenten in de loop van 2014 en het gegeven, dat vervolgens een relatie ontstaat tussen de Stichting Sirius en de gemeenteraad van Amsterdam verdient het aanbeveling de procedure van goedkeuring en vaststelling van begroting en jaarrekening kritisch te bezien en zodanig aan te passen, dat begroting en jaarrekening tijdig kunnen worden vastgesteld.
16
4.3.2 Jaarverslag De wet schrijft voor dat de Stichting Sirius jaarlijks verslag doet aan de stadsdeelraad van haar werkzaamheden, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Bij de inwerkingtreding van de Wet goed onderwijs, goed bestuur in 2010 is in de WPO het begrip “jaarverslag” geïntroduceerd, dat gekoppeld is aan de voorschriften van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (artikel 171 WPO). Dit jaarverslag bevat in ieder geval de jaarrekening plus accountantsverklaring en een zogenoemd bestuursverslag en dient door ieder schoolbestuur (ongeacht openbaar of bijzonder onderwijs) vastgesteld te worden. Dit bestuursverslag kan als het ware op één lijn worden geplaatst met het jaarverslag ex artikel 48 WPO dat een bestuur van een stichting openbaar onderwijs dient vast te stellen. In de praktijk in Nederland wordt nu veelal volstaan met het bestuursverslag. Die lijn wordt ook door de Stichting Sirius gevolgd en vormt een praktisch oplossing. In het protocol is een aantal onderwerpen benoemd (zie paragraaf 3.2) waarin in het jaarverslag aandacht dient te worden besteed. De genoemde onderwerpen komen regelmatig terug in het jaarverslag. Vertegenwoordigers van het Stadsdeel vragen in de halfjaarlijkse gesprekken met de Stichting Sirius zo nodig aanvullende informatie op deze punten. Het in het protocol benoemde thema “schaalvergroting” is geen onderwerp waarover verslag wordt gedaan. Uit de gevoerde interviews blijkt dat dit tot nu toe geen relevant thema en geen onderwerp van nadere studie of onderzoek is geweest. De wettelijke opdracht om aandacht te besteden aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs is evenmin een onderwerp waar (veel) aandacht wordt besteed. 4.3.3 Onderwijskwaliteit, personeel en andere gespreksonderwerpen Zowel de Stichting Sirius als het Stadsdeel zien het verhogen van de onderwijskwaliteit en het versterken van de kwaliteit van het personeel als zeer belangrijke beleidspunten. Deze thema’s zijn regelmatig in het periodieke overleg tussen de Stichting Sirius en het Stadsdeel besproken, maar ook buiten dit overleg om als zich daartoe een aanleiding voordoet. Met name bij het overleg over deze niet financiële thema’s en het omgaan met deze thema’s treedt soms een spanningsveld op. Het Stadsdeel rekent het tot zijn taak om erop toe te zien dat de kwaliteit van het onderwijs en het personeel in het openbaar onderwijs een hoog niveau heeft. Komen er signalen c.q. klachten binnen bij het Stadsdeel dan nemen de wethouder en/of ambtenaren daar actie op richting de Stichting Sirius. Zij zien dit als hun taak om zo een constructieve bijdrage te leveren aan de ontwikkeling en verbetering van het openbaar onderwijs, waarvoor het Stadsdeel nog een verantwoordelijkheid draagt en zich verantwoordelijk voelt. Burgers wenden zich in een aantal gevallen tot het bestuur van het Stadsdeel met vragen en kritische kanttekeningen over het onderwijs en het door de Stichting Sirius gevoerde beleid. Zij zien het openbaar onderwijs en het Stadsdeel kennelijk nog als één organisatie en verwachten dat de politiek zich achter hun opvattingen en belangen stelt. Het bestuur van het Stadsdeel rekent het tot zijn taak constructief met de vragen van burgers om te gaan. Dat gebeurt als het gaat om zaken die de Stichting Sirius betreffen, maar in dezelfde mate ook in het geval het om de andere schoolbesturen in het Stadsdeel gaat. De Stichting Sirius ervaart dat het Stadsdeel soms geneigd is te snel de kant van de klagers te kiezen en dan zelf wil sturen. Als het Stadsdeel dan de Stichting Sirius benadert, om opheldering vraagt en actie 17
verlangt, ervaart de stichting dit dan als “op het matje te worden geroepen”. De Stichting Sirius is van mening dat in voorkomende gevallen het Stadsdeel primair mensen naar de stichting moet verwijzen en als er opmerkingen komen over het beleid van de Stichting van burgers of vanuit de politiek daarop met een zekere distantie dient te reageren. Niet zich direct achter de klagers opstellen, maar zich vergewissen van wat er speelt en rekeninghouden met het door de stichting gevoerde beleid. Uitvoering van de taak van extern toezichthouder van het openbaar onderwijs houdt in dat het openbaar onderwijs onderwerp kan zijn van bespreking en discussie in een openbaar debat. Dit is inherent aan de wettelijke regeling van het openbaar onderwijs. De Stichting Sirius respecteert dat dit een gegeven is, maar ervaart dat het Stadsdeel zich in een aantal gevallen ten onrechte negatief heeft uitgelaten (“het onderwijs van de Stichting Sirius deugt niet”). Aan positieve ontwikkelingen wordt geen of onvoldoende aandacht besteed. De Stichting Sirius is van mening dat zij transparant opereert. In alle openheid wordt verantwoording afgelegd van het functioneren van de stichting en het gegeven onderwijs. Er lijkt soms bij incidenten een cultuur te ontstaan waarbij het Stadsdeel meer als “tegenstander” dan als medestander wordt ervaren, aldus de stichting. De indruk leeft ook bij de Stichting Sirius dat zij soms als laatste “aan de beurt komt”. Kennelijk is het Stadsdeel bang de indruk te wekken, dat het beeld zou kunnen ontstaan om het “eigen” openbaar onderwijs voor te trekken. Die achterstelling ervaart men met name bij operationele zaken (het betalen van rekeningen, het reageren op vragen, de langdurige afwikkeling van de overdracht van het juridisch eigendom van grond en gebouwen). Het verdient aanbeveling dat het bestuur van het Stadsdeel en de Stichting Sirius nog eens goed met elkaar bespreken en afstemmen hoe met vragen, klachten en signalen uit de samenleving, die bij het Stadsdeel binnenkomen, om te gaan en daarover gedragsregels af te spreken en toe te passen. Het Stadsdeel benadert regelmatig het onderwijs om het onderwijs te betrekken bij maatschappelijke ontwikkelingen. Via participatie van scholen in projecten beoogt het Stadsdeel maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden c.q. te sturen ( bijvoorbeeld ouderbetrokkenheid, bestrijden obesitas etc.) Het gaat hier om de rol als lokale overheid die zich inzet voor het gehele onderwijs (ongeacht of het om openbaar dan wel bijzonder onderwijs gaat – o.a. de zogenoemde lokale educatieve agenda). In de praktijk komt het voor dat deze onderwerpen ook deel uitmaken van het periodieke overleg tussen de Stichting Sirius en het Stadsdeel, dat dan formeel optreedt als extern toezichthouder van het openbaar onderwijs. Formeel kunnen de verschillende rollen (extern toezichthouder van het openbaar onderwijs en de lokale overheid, die zich inzet voor het gehele onderwijs) dan door elkaar lopen. Het Stadsdeel onderkent dat dit kan gebeuren, maar stelt erop gespitst te zijn het openbaar onderwijs met betrekking tot de onderhavige projecten niet anders te behandelen dan het bijzonder onderwijs. Het Stadsdeel ervaart overigens dat ook de Stichting Sirius het reguliere overleg aangrijpt om te spreken over deze projecten. Een en ander vloeit voort uit de afspraak dat partijen vrij zijn om allerlei gesprekspunten toe te voegen aan de agenda van het reguliere overleg, aldus het Stadsdeel.
18
4.4
CONCLUSIES
•
Het proces van toezending van de ontwerpbegroting en ontwerpjaarrekening, het voeren van overleg daarvoor en het verlenen van goedkeuring en instemming verloopt in beginsel overeenkomstig de beschreven procedures in de statuten en het protocol.
•
De regels van het protocol leiden er toe dat dat de begroting in de regel ver na de aanvang van het betrokken dienstjaar kan worden vastgesteld. Het lukt evenmin de jaarrekening voor 1 juli vast te stellen.
•
De stadsdeelraad heeft geen maatregelen getroffen in die situaties dat de begroting niet vóór 1 februari is vastgesteld.
•
De Stichting Sirius voldoet aan de wettelijke verplichting jaarlijks verslag uit te brengen aan de stadsdeelraad over haar werkzaamheden.
•
Zowel het Stadsdeel als de Stichting Sirius merken de kwaliteit van het onderwijs en het personeelsbestand als zeer belangrijke speerpunten van het beleid. Deze thema’s vormen regelmatig onderwerp van overleg in het periodieke overleg, maar ook in tussentijdse contacten tussen het Stadsdeel en de Stichting Sirius.
•
De Stichting Sirius is van mening dat het Stadsdeel soms geneigd is zich op de stoel van het bestuur te willen plaatsen als derden met opmerkingen en/of klachten bij het Stadsdeel aankloppen. Het identificeert zich in een aantal gevallen te gemakkelijk met de klagers. Het Stadsdeel ziet haar actieve rol als een constructieve bijdrage ten behoeve van de ontwikkeling van het openbaar onderwijs, waarvoor zij zich als extern toezichthouder verantwoordelijk acht.
•
De Stichting Sirius is zich van mening dat het Stadsdeel zich in het openbaar soms negatief uitlaat over het onderwijs van de Stichting Sirius en geen of onvoldoende aandacht lijkt te hebben voor de positieve ontwikkelingen binnen de Stichting Sirius.
•
De stichting Sirius voelt zich bij de afwikkeling van een aantal operationele zaken achtergesteld.
•
Het Stadsdeel vervult een actieve rol om alle scholen in Amsterdam Zuidoost door middel van participatie in lokale projecten te betrekken bij het reguleren c.q. oplossen van maatschappelijke ontwikkelingen en problemen. Overleg over deze projecten maken ook deel uit van het reguliere overleg tussen de Stichting Sirius en het Stadsdeel. De verschillende rollen van het Stadsdeel kunnen dan door elkaar lopen.
19
5
SCHEIDING BESTUUR EN INTERN TOEZICHT
5.1
WETTELIJK KADER
Op 1 augustus 2010 is de Wet goed onderwijs, goed bestuur in werking getreden. Op grond van deze wettelijke regeling is ieder bevoegd gezag gehouden binnen de eigen organisatie een scheiding aan te brengen tussen de functies van het bestuur en het intern toezicht. De wetgever heeft er van afgezien voor het gehele onderwijs een blauwdruk voor te schrijven. Dit vanwege de grote bestuurlijke differentiatie in het onderwijs en het beginsel van de vrijheid van onderwijs, waarmee het gedetailleerd voorschrijven van de bestuurlijke inrichting zich niet verdraagt. Ieder schoolbestuur kan derhalve zelf een keuze maken voor een model om tot een scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht te komen. De keuze voor een bepaald model en de implementatie daarvan diende vóór 1 augustus 2011 gerealiseerd te worden. Het is aan de Rijksinspectie om te toetsen of het bevoegd gezag een model heeft gekozen, dat past binnen de termen van de wet en of het model in de praktijk daadwerkelijk functioneert. Heeft het bevoegd gezag een keuze voor een bepaald model gemaakt dan is het bevoegd gezag vrij om op een later tijdstip de gemaakte keuze aan te passen c.q. te wijzigen. Met betrekking tot de uitvoering van deze wettelijke opdracht om bestuur en intern toezicht te scheiden kan zich – voor wat betreft de schoolbestuurlijke autonomie – een verschil voordoen tussen het openbaar en bijzonder onderwijs. Afhankelijk van de gemaakte keuze kan het noodzakelijk zijn om de statuten van de desbetreffende rechtspersoon (vereniging of stichting) aan te passen. Voor een stichting openbaar onderwijs – zoals in het geval van de Stichting Sirius – geldt dat iedere statutenwijziging goedgekeurd dient te worden door de extern toezichthouder (gemeenteraad, stadsdeelraad). Dat impliceert dat de extern toezichthouder de bevoegdheid heeft de door het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs gemaakte keuze niet te volgen. In het geval het openbaar onderwijs bestuurd wordt door een bestuurscommissie is daarmee als het ware van rechtswege voldaan aan de wettelijke opdracht bestuur en intern toezicht te scheiden. Op grond van het gemeenterecht is immers in die situatie de bestuurscommissie het bestuursorgaan, dat de bestuurlijke functie uitoefent, terwijl de gemeenteraad (stadsdeelraad) de taken en bevoegdheden dient 4 uit te oefenen die de onderwijswetgever aan de intern toezichthouder heeft opgedragen. 5.2
UITWERKING IN CODE GOED BESTUUR
De genoemde Wet goed onderwijs, goed bestuur schrijft ook voor dat ieder bevoegd gezag een code goed bestuur moet vaststellen en naleven (artikel 171, vijfde lid WPO). Het bevoegd gezag stelt de code vast, de intern toezichthouder toetst of de code wordt nageleefd. De PO-Raad heeft in januari 2010 de “Code Goed Bestuur in het primair onderwijs” vastgesteld. Deze code is voor ieder lid van de PO-Raad bindend. Een bevoegd gezag kan besluiten op onderdelen van deze code af te wijken maar dient dit te verantwoorden op basis van het principe “pas toe of leg uit”. De Stichting Sirius is lid van de PO-Raad.
4
Zie de memorie van toelichting van het wetsvoorstel goed onderwijs goed bestuur.
20
In artikel 5 van de door de PO-Raad vastgestelde code goed bestuur worden drie modellen beschreven van een organieke en functionele scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht, die voldoen aan hetgeen de wetgever beoogd heeft: Het betreft: 1. Het raad van toezichtmodel Statutair wordt geregeld dat de rechtspersoon twee organen kent. Het bestuur en een raad van toezicht. De twee functies bestuur en intern toezicht worden afzonderlijk bij deze twee organen belegd. 2. Het model algemeen – dagelijks bestuur Het bestuur van de rechtspersoon wordt in twee compartimenten verdeeld. Het ene deel van het bestuur (algemeen bestuur) oefent de functie uit van intern toezichthouder. De functie van het bestuur wordt belegd bij het andere deel van het bestuur (dagelijks bestuur). 3. Het mandaat-/delegatiemodel Het bestuur van de rechtspersoon oefent de functie uit van intern toezichthouder. De bestuurlijke functie wordt in belangrijke mate belegd bij de (algemeen) directeur. Dat vindt zijn beslag door het mandateren dan wel delegeren van bestuurlijke taken en bevoegdheden door het bestuur aan de (algemeen) directeur. Dit mandaat en/of deze delegatie wordt in het wettelijk voorgeschreven managementstatuut vastgelegd. De statuten behoeven niet te worden gewijzigd. Niettemin wordt – in het geval van de keuze voor het mandaat-/delegatiemodel – soms er wel voor gekozen de keuze voor dit model als principe in de statuten op te nemen. Voor de rechtskracht van het gekozen model is dit echter niet noodzakelijk. 5.3
KEUZE STICHTING SIRIUS
Het bestuur van de Stichting Sirius heeft gekozen voor het zogenoemde mandaat-/delegatiemodel. Overweging is geweest zoveel mogelijk aan te sluiten bij de gegroeide bestuurscultuur, waarbij het stichtingsbestuur zich ontwikkeld heeft van een beleidsbepalend bestuur richting een toezichthoudend bestuur. Voorts heeft het stichtingsbestuur met de keuze willen onderstrepen de betrokkenheid bij de organisatie zo te willen handhaven. Daarmee wil de Stichting Sirius ook voorkomen dat in de beleving van werknemers en ouders het stichtingsbestuur op een te grote afstand komt staan, wat denkbaar zou zijn als bijvoorbeeld voor het raad van toezichtmodel zou worden gekozen. Het schoolbestuur heeft de keuze voor het mandaat-/delegatiemodel – na intern overleg – zelfstandig gemaakt. Met het Stadsdeel is vooraf geen discussie gevoerd welk model voor de Stichting Sirius het meest passend zou zijn. Vanuit het Stadsdeel is er ook geen initiatief geweest om de Stichting Sirius te bewegen voor een bepaald model te kiezen. Het stichtingsbestuur is de ruimte gegeven een eigen keuze te maken. Het Stadsdeel is door de Stichting Sirius op de hoogte gesteld van de gemaakte keuze. De Stichting Sirius heeft tijdig (dat wil zeggen vóór 1 augustus 2011) een keuze gemaakt voor een model inzake de scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht. Die keuze is ook vóór de genoemde datum geïmplementeerd. Per 1 augustus 2011 is een herziend managementstatuut in werking getreden, waarin de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de bestuursmanager (=bestuurlijke functie) en het stichtingsbestuur (=functie intern toezichthouder) zijn vastgelegd. Die verdeling van taken en bevoegdheden in het huidige managementstatuut is zodanig, dat er daadwerkelijk gesproken kan worden van een scheiding tussen de functies bestuur en intern toezicht.
21
De GMR heeft positief geadviseerd over de wijziging van het managementstatuut. Het stichtingsbestuur heeft ervan afgezien de gemaakte keuze als principe in de statuten vast te leggen.
5.4
BLIK OP TOEKOMST NIEUWE BESTUURLIJKE POSITIE OPENBAAR ONDERWIJS IN AMSTERDAM
In 2014 zullen de stadsdelen in de gemeente Amsterdam worden opgeheven. De opheffing van het Stadsdeel Zuidoost heeft op zichzelf geen gevolgen voor de instandhouding van de Stichting Sirius. Wel leidt deze bestuurlijke reorganisatie er toe dat de Stichting te maken krijgt met een nieuwe externe toezichthouder, te weten de gemeenteraad van Amsterdam. Over de invulling van die relatie zal nader gesproken worden. Afhankelijk van de uitkomst van die herijking kan er mogelijk een aanleiding zijn de scheiding tussen de functies bestuur en intern toezicht binnen de stichting anders in te vullen. Los van de genoemde bestuurlijke reorganisatie binnen de gemeente Amsterdam kunnen er in de toekomst ook andere ontwikkelingen zijn die pleiten voor een ander model dan het huidige mandaat/delegatiemodel. Dat kan te maken hebben met interne factoren (bijvoorbeeld de ontwikkeling van de eigen bestuurlijke cultuur) dan wel met externe factoren (bijvoorbeeld een toekomstige bestuurlijke fusie). 5.5
CONCLUSIES
•
Het bestuur van de Stichting Sirius heeft overeenkomstig de wettelijke opdracht een keuze gemaakt voor een model inzake de scheiding van de functies van bestuur en intern toezicht.
•
Het gekozen mandaat-/delegatiemodel en de uitwerking daarvan in het gewijzigde managementstatuut voldoet aan de eisen van de wet en de Code Goed bestuur voor het primair onderwijs.
•
De keuze is tijdig – dat wil zeggen vóór 1 augustus 2011 – gemaakt en geïmplementeerd.
•
Het bestuur van de Stichting Sirius heeft zelfstandig een keuze gemaakt. Het Stadsdeel heeft geen initiatieven ondernomen om de Stichting Sirius in een bepaalde richting e sturen. Het Stadsdeel heeft de beleidsvrijheid van de Stichting Sirius gerespecteerd.
•
De keuze voor het mandaat-/delegatiemodel is niet als principe in de statuten vastgelegd, hetgeen ook niet voorgeschreven en noodzakelijk is om het model van kracht te laten zijn.
22
6
BENOEMING BESTUURSLEDEN
6.1
WETTELIJK KADER
De leden van een stichting openbaar onderwijs worden benoemd door de gemeenteraad/stadsdeelraad. Ouders van de scholen hebben het recht een bindende voordracht te doen voor ten minste een derde en ten hoogste de helft van het aantal leden. Er is een vrijheid om in de statuten zelf de zittingstermijn en regels omrent de herbenoeming van bestuursleden te regelen. Bij de invoering van de Wet goed onderwijs, goed bestuur is bepaald, dat een benoeming in de functie van een intern toezichthouder op het bestuur moet plaatsvinden op basis van een openbaar gemaakt profiel (artikel 17a , tweede lid WPO). De vaststelling of wijziging van dit competentieprofiel valt onder het adviesrecht van de GMR (artikel 11, onderdeel q van de Wet medezeggenschap op scholen (WMS)). 6.2
REGELING STATUTEN
In de statuten van de Stichting Sirius is het volgende geregeld: • • • • •
• • •
6.3
Het bestuur bestaat uit vijf leden; De zittingstermijn bedraagt vier jaar; Na het verstrijken van de zittingstermijn is een bestuurslid terstond herbenoembaar voor maximaal twee termijnen; Het wettelijk recht van de ouders van de scholen om een bindende voordracht te doen voor de bemensing van enkele bestuurszetels is belegd bij de oudergeleding van de GMR; De oudergeleding van de GMR draagt twee bestuursleden voor; De personeelsgeleding van de GMR draagt één bestuurslid voor; Het zittende bestuur draagt twee bestuursleden voor. Het lidmaatschap van het bestuur van de Stichting Sirius is onverenigbaar met een aantal in de statuten nader omschreven functies en/of activiteiten; Het bestuur stelt een reglement vast waarin nadere regels omtrent de benoemingsprocedure dienen te worden geregeld. Voorts stelt het bestuur een reglement vast, waarin de eisen en voorwaarden voor het lidmaatschap van het bestuur zijn vastgelegd. Zowel dit reglement als het bij de vorige bullit genoemde reglement dienen ter kennisneming aan de GMR en het dagelijks bestuur van het Stadsdeel te worden toegezonden. DE PRAKTIJK
Bij de overgang van de bestuurscommissie naar de stichting openbaar onderwijs zijn vijf bestuursleden benoemd. Twee van hen hebben de overstap gemaakt van bestuurscommissie naar de stichting ten einde een zekere continuïteit in het bestuur te borgen. Drie nieuwe bestuursleden zijn van buitenaf in het stichtingsbestuur benoemd.
23
Eén van de twee “oude” bestuursleden is lopende de zittingstermijn afgetreden. In deze vacature is een opvolger benoemd. De overige bestuursleden zijn na het verstrijken van de eerste zittingstermijn (2008 – 2011) herbenoemd. Standaard wordt in het kader van een benoeming gebruik gemaakt van een zogenoemde benoemingsadviescommissie (BAC), waarvan ook een vertegenwoordiger van de GMR deel uitmaakt. Er is sprake van een open procedure met dien verstande dat een advertentie wordt geplaatst, waardoor iedere potentiële kandidaat zich kan melden. Ook wordt gebruik gemaakt van bestaande netwerken om mogelijke kandidaten aan te sporen zich als sollicitant te melden. Voor het Stadsdeel is het belangrijk dat de procedure voor de werving en selectie van bestuursleden transparant is en correct wordt uitgevoerd. De (beperkte) ervaringen vanaf 2008 tot heden met de benoemingsprocedures geven geen aanleiding om te concluderen dat de toegepaste procedure c.q. de uitvoering daarvan niet transparant c.q. niet zorgvuldig zouden zijn. Die conclusie laat onverlet dat het aanbeveling verdient ter borging van de transparantie en zorgvuldigheid de procedure op enkele punten aan te scherpen.
•
De keuze voor het mandaat-/delegatiemodel (zie hoofdstuk 5) impliceert dat de bestuursleden de functie uitoefenen van intern toezichthouder. Derhalve geldt de wettelijke verplichting dat voor de bestuursleden (annex intern toezichthouders) een profielschets moet worden opgesteld, waarin rekening moet worden gehouden met de competenties waaraan een intern toezichthouder moet voldoen. Afgesproken kan worden dat de vaststelling en iedere wijziging van die profielschets ter advisering wordt voorgelegd aan het dagelijks bestuur van het 5 Stadsdeel en de GMR.
•
Een (ambtelijk) vertegenwoordiger van het Stadsdeel zou deel kunnen uitmaken van de BAC, die optreedt bij iedere werving- en selectieprocedure. Die vertegenwoordiger heeft dan niet het recht mee te stemmen over een voordracht. Te denken valt aan een rol als waarnemer. Primair gaat het om de borging van een transparant en zorgvuldig proces en niet om invloed uit te oefenen op voordracht.
Deze beide punten kunnen het eenvoudigst geregeld worden door ze in het protocol, dat het Stadsdeel en de Stichting Sirius hebben vastgesteld, op te nemen. Het is niet noodzakelijk om daarvoor de zwaardere procedure te volgen van een statutenwijziging te meer daar op termijn de bestuurlijke situatie in de gemeente Amsterdam zich wijzigt en in dat kader een nieuwe heroriëntatie zal moeten plaatsvinden als het gaat om de relatie Stichting Sirius – extern toezichthouder. .
5
De GMR heeft sowieso een formeel adviesrecht met betrekking tot deze profielschets op basis van artikel 11, onderdeel q
WMS.
24
6.4
CONCLUSIES
•
De in de statuten van de Stichting Sirius zijn de wettelijke bepalingen inzake de benoeming van bestuursleden van een stichting openbaar onderwijs correct uitgewerkt.
•
De vanaf de start van de Stichting Sirius (1 januari 2008) gerealiseerde benoemingsprocedures zijn overeenkomstig de relevante regels (statuten en reglement) uitgevoerd.
•
Ten einde het Stadsdeel optimaal in de gelegenheid te stellen als extern toezichthouder toezicht uit te oefenen op de transparantie en zorgvuldigheid van de procedure van werving en selectie verdient het aanbeveling de vast te stellen profielschets van bestuursleden/intern toezichthouders ter advisering voor te leggen aan het dagelijks bestuur van het Stadsdeel en een (ambtelijke) vertegenwoordiger van het Stadsdeel deel te laten uitmaken van de BAC. Deze aspecten kunnen bij voorkeur geregeld worden in het protocol dat het Stadsdeel en de Stichting Sirius hebben vastgesteld.
25
7
BIJLAGEN
7.1
BIJLAGE 1 • • • • • •
7.2
DOCUMENTEN
De statuten van de Stichting Sirius; Protocol toezicht Stadsdeel Zuidoost – Stichting Sirius; Het managementstatuut van de Stichting Sirius: (Meerjaren) begrotingen, jaarrekeningen en jaarverslagen; Verslagen van halfjaarlijks overleg tussen stadsdeelbestuur en de Stichting Sirius; Raadsvoorstellen en raadsbesluiten betreffende benoeming bestuursleden Stichting Sirius. BIJLAGE 2
GESPREKSLEIDRAAD
Onderzoeksopdracht Stadsdeel 1. Slagvaardigheid functioneren Stichting Sirius a. Heeft de Stichting vanaf de oprichting op adequate wijze eigen beleid kunnen maken en invoeren op onderwijskundig, financieel en personeel terrein? b. In welke mate zijn de effecten van dit beleid (mede) het gevolg van de verzelfstandiging van de Stichting Sirius? 2. Relatie Stadsdeel – Stichting Sirius a. In hoeverre heeft het Stadsdeel het extern toezicht op de Stichting Sirius uitgeoefend? Hebben de betrokken actoren hun rol/functie naar behoren uitgevoerd? b. Stemmen de statuten van de Stichting Sirius nog overeen met de geldende wet- en regelgeving (met name wat betreft de (her)benoeming van bestuursleden)? c. Vormen de regels over het extern toezicht voldoende waarborg voor het Stadsdeel om tijdig inzicht te verwerven in de financiële en onderwijskundige ontwikkeling van de Stichting Sirius? Vorm van het onderzoek Naast het bestuderen van documenten bestaat het onderzoek uit het voeren van een aantal ronde-tafelgesprekkengesprekken met betrokken geledingen. Het betreft de volgende gesprekken: 1. Gesprek met dagelijks bestuurder en enkele ambtenaren van het Stadsdeel; 2. Gesprek met twee bestuursleden en algemeen directeur; 3. Gesprek met drie directeuren en twee leden van de GMR (één ouder en één personeelslid). De gesprekken worden gevoerd met twee medewerkers van het bureau Leeuwendaal dat het onderzoek uitvoert, te weten Jan Littink en Klaas te Bos. Gespreksonderwerpen
26
Hieronder is een aantal onderwerpen genoemd, dat wat betreft de onderzoekers, in de te voeren gesprekken aan de orde komt. Afhankelijk van ieders positie zal het ene onderwerp langer en/of diepgaander besproken kunnen worden dan het andere onderwerp. Vanzelfsprekend is de gelegenheid voor de deelnemers aanwezig om elementen, die hier onder niet genoemd zijn, ook ter sprake te brengen. De functie van de onderstaande lijst is om u in de gelegenheid te stellen u voor te bereiden op het gesprek. Slagvaardig functioneren Stichting Sirius •
•
•
• • • • •
Hoe komt in het algemeen de vorming van beleid op onderwijskundig, financieel en personeel terrein tot stand binnen de Stichting? Welke geledingen spelen daarbij welke rol? Is deze gang van zaken nu anders dan in de periode van de bestuurscommissie? Vindt toetsing/evaluatie plaats en zo ja hoe van de beleidsafspraken en doelstellingen die op enig moment zijn afgesproken? In welke mate is – voor wat betreft de vorming, uitvoering en toetsing van het beleid – een verandering opgetreden na de verzelfstandiging op 1 januari 2008? Voor zover veranderingen zijn opgetreden, is er dan een evident causaal verband met de gewijzigde bestuursvorm (van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs)? Zijn concrete voorbeelden aan te duiden? Komen er vanuit het Stadsdeel richting de Stichting weleens signalen/adviezen/vragen om een bepaald beleid binnen de Stichting te gaan ontwikkelen? Welke bruidsschat is aan de Stichting meegegeven en hoe is die ingezet? Heeft die bruidsschat een rol gespeeld bij het ontwikkelen, uitvoeren en toetsen van beleid op verschillende terreinen? Wat zijn de gevolgen van het feit, dat vanaf 2013 de bruidsschat niet meer ingezet kan worden? Hoe is de financiële situatie in het algemeen? Is die veranderd sinds de verzelfstandiging in 2008? En zo ja, in welke mate? Hoe oordelen ouders en personeelsleden over het slagvaardig functioneren van de Stichting Sirius?
Extern toezicht Stadsdeel • • • • • •
• •
Zijn er naast de wet en statuten aanvullende afspraken gemaakt over de wijze waarop het Stadsdeel het extern toezicht uitoefent? Zo ja, welke? Is er een (in)formeel periodiek overleg tussen Stadsdeel en de Stichting? Wie neemt het initiatief? Wat zijn – terugkijkend naar de afgelopen vijf jaar – gespreksonderwerpen geweest in het gevoerde overleg? Welke onderwerpen horen naar uw mening thuis in het overleg tussen Stadsdeel en Stichting? Vindt daarover daadwerkelijk overleg plaats? Wie voert met wie overleg? Hoe vindt bij het Stadsdeel de procedure plaats die moet leiden tot goedkeuring van de concept begroting en instemming met de concept jaarrekening? Worden de afgesproken termijnen gehaald? Hoe ervaren en kwalificeren de betrokken partijen – vanuit ieders eigen positie en rol (Stadsdeel en Stichting) – het extern toezicht? Leven bij betrokken partijen ideeën/zijn er suggesties over het veranderen c.q. bijstellen van het extern toezicht en de relatie tussen Stadsdeel en Stichting?
27
Zijn er voorafgaand aan de verzelfstandiging eisen of doelen gesteld door het Stadsdeel aan de Stichting Sirius en zo ja worden die gehaald? Scheiding functies bestuur – intern toezicht bij de Stichting Sirius •
• • • • • •
Voor welke vorm van scheiding is gekozen? Wat zijn de overwegingen bij de gemaakte keuze geweest? Welke partijen zijn bij het maken van die keuze betrokken geweest? Op welke manier? In welke mate heeft het Stadsdeel een rol gespeeld bij het maken van de keuze? Wat zijn de ervaringen, die de afgelopen twee jaar met het gekozen model zijn opgedaan? Zijn er plannen om het gekozen model te wijzigen? Zo ja op grond van welke overwegingen?
Procedure (her)benoeming bestuursleden
16e Montessori
18YT 531,1 534,7 535,6 532,2 534,8
18ZL 532,4 532,8 533,0 533,7 534,8
19BH 537,3 538,6 535,6 535,6 534,8
20SC 533,6 533,7 534,0 534,6 534,8
20TP 529,7 532,9 530,9 530,2 534,8
20VE 529,9 532,2 532,8 534,9 534,8
20VI 533,7 534,8 536,0 532,2 534,8
20XR 538,0 534,8 536,8 538,7 534,8
20XS 531,3 528,7 534,1 533,3 534,8
20XZ 531,2 535,1 536,2 531,1 534,8
Sirius (GEM)
De Ster
18XC 530,2 532,9 532,4 534,7 534,8
De Tamboerijn
Holendrecht
Score 2010 Score 2011 Score 2012 Score 2013 Landelijk 2013 met correctie LG
De Schakel
Cornelis Jetses
18VV 530,1 532,0 535,6 536,0 534,8
Peilda tum 04-03-2013*
De Rozemarn
Wereldwijs
18TV 536,1 532,0 535,6 536,4 534,8
CITO eindtoetsresultaten
Nellestein
Bijlmerhorst
SPECIFICATIES CITOSCORE EN SCORE KBA-PROJECT
Bijlmer3
7.3
Brink
•
Welke procedure wordt gevolgd bij het (her)benoemen van bestuursleden? Is er een profielschets vastgesteld? Zo ja, welke betrokkenheid daarbij is er voor de GMR en het Stadsdeel? Op welke wijze wordt concreet invulling gegeven aan het wettelijke recht van de ouders van de scholen om een bindende voordracht te doen?
Blauwe Lijn
• •
AM06 532,66 533,48 534,51 534,12
* Alle leerlingen zijn meegenomen in dit overzicht: ieder kind telt.
Cito scores 2010-2013 met correctie LG (alle leerlingen) 540,0 538,0 536,0 534,0
Score 2010
532,0
Score 2011 Score 2012
530,0
Score 2013 528,0
Landelijk 2013 met correctie LG
526,0 524,0 522,0 18TV
18VV
18XC
18YT
18ZL
19BH
20SC
20TP
20VE
28
20VI
20XR
20XS
20XZ
De kleuren geven aan in welke mate het personeel aan de vereiste competenties voldoen (groen) dan wel, niet voldoen (rood).
2010
100%
0,37 0-60%
80%
60-80% 60%
80-100%
39
40% 20%
0,23
0%
2011
100%
0,37 0-60%
80%
60-80% 60%
80-100%
0,387096774
40% 20%
0,24
0%
2012
100%
0,26 0-60%
80%
60-80% 60%
0,467213115
80-100%
40% 20%
0,27
0%
29
