Rapport Gemeentelijke Ombudsman
De behandeling van een aanvraag ondertrouw Gemeente Amsterdam Stadsdeel Zuidoost
27 augustus 2007 RA0713883
Samenvatting Een man wil trouwen met zijn buitenlandse partner, die in Nederland woont op basis van een tijdelijke verblijfsvergunning. Stadsdeel Zuidoost maakt een akte van ondertrouw op. In het kader van de Wet ter Voorkoming en Bestrijding van Schijnhuwelijken, moet het stadsdeel beschikken over een positief advies van de korpschef van de politie. Ondanks dat advies, heeft het stadsdeel nog vragen en stelt het zelf een onderzoek in. Het nodigt de man en vrouw uit voor een gesprek. De man vraagt zich af waarom dat is en of dat wel mag. De uitnodiging van het stadsdeel biedt wat dat betreft weinig informatie. Er staat niet in waar de vragen over gaan. Na afloop van het gesprek voelt hij zich aangetast in zijn privacy. Hij vraagt de ombudsman de zaak te onderzoeken. De ombudsman meldt dat het stadsdeel het recht had om zo´n gesprek te organiseren. Zelfs als er al een positief advies van de politie is. De vragen die het stadsdeel had, vormden daarvoor voldoende rechtvaardiging. Vanwege de aard van de vragen is het ook begrijpelijk dat het stadsdeel vooraf geen exacte informatie gaf over de inhoud van het gesprek. De vragen gingen ook niet dieper dan noodzakelijk in op de privacy. Over de interne klachtbehandeling is de ombudsman minder te spreken: er is niet ingegaan op twee met name genoemde klachten. Bovendien is ten onrechte van het horen van de man afgezien.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn voor wat betreft: • De behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw: behoorlijk • De klachtbehandeling: niet behoorlijk
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 2/11
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 4 april 2007 schriftelijk ingediend en betreft de Gemeente Amsterdam, Stadsdeel Zuidoost, Sector Publiekszaken. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • De behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw; • De klachtbehandeling
Bevindingen relevante achtergrondinformatie Op 1 november 1994 is de Wet ter Voorkoming en Bestrijding van Schijnhuwelijken in werking getreden. Deze regeling biedt samen met de Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens de mogelijkheid om schijnhuwelijken te voorkomen. Onder een schijnhuwelijk wordt verstaan een huwelijk waarbij ten minste een van de partners niet de Nederlandse nationaliteit heeft en dat wordt gesloten met als enig doel een verblijfsrechtelijke status in Nederland te krijgen voor de vreemdeling die die status nog niet heeft. Als ten minste een van de aanstaande echtgenoten niet de Nederlandse nationaliteit bezit, moet de ambtenaar van de burgerlijke stand beschikken over een verklaring van de korpschef van de politie. Pas daarna mag de ambtenaar meewerken aan het opmaken van de akte van huwelijksaangifte (hierna: akte van ondertrouw). Naast vermelding van de verblijfsrechtelijke status van de vreemdeling bevat de verklaring ook een advies van de korpschef aan ambtenaar van de burgerlijke stand. Dat advies wordt gegeven met het oog op het besluit van de ambtenaar mee te werken aan het opmaken van de akte van ondertrouw. achtergrond verzoek Verzoeker wil trouwen met zijn partner (mevrouw K) die een niet EU nationaliteit heeft en een tijdelijke verblijfsvergunning tot 2012. Voordat Stadsdeel Zuidoost (hierna: het stadsdeel) een akte van ondertrouw kan opmaken is er in het kader van de Wet ter Voorkoming en Bestrijding van Schijnhuwelijken een verklaring van geen bezwaar van de korpschef (M46 formulier) nodig (hierna: positief advies). De korpschef heeft in verzoekers geval een positief advies afgegeven. Desondanks ziet het stadsdeel aanleiding verzoeker en zijn partner uit te nodigen voor een gesprek. Reden hiervoor is dat er na bestudering van het dossier onbeantwoorde vragen naar voren zijn gekomen; verzoekers antwoorden zijn van belang voor het besluit van het stadsdeel tot opmaken van de akte van ondertrouw. Volgens verzoeker heeft het stadsdeel het vermoeden dat er sprake zou zijn van een schijnhuwelijk. Daarvan is volgens hem geenszins sprake. Hij vindt het onterecht dat het stadsdeel in de uitnodiging niet aangeeft op grond waarvan men hem verdenkt van een schijnhuwelijk. Het gesprek vindt plaats op 28 maart 2007. Verzoeker vindt dat het gesprek het karakter heeft van een kruisverhoor: hij en zijn partner werden afzonderlijk ondervraagd. Zijn partner werd – met behulp van een tolk - 2 uur ondervraagd door twee ambtenaren van de burgerlijke stand. Verzoeker zelf vond het gesprek dusdanig denigrerend dat hij het na een half uur heeft gestaakt. Daarmee is het verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw ingetrokken. Verzoeker achtte de aard van de vragen (die louter privé aangelegenheden betroffen) zo dat hij zich in zijn rechtsgevoel en privacy voelt aangetast.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 3/11
De ambtenaren vroegen onder meer naar de kleding die verzoeker en zijn partner droegen, op welke internetsite verzoeker zijn partner had leren kennen en in welke hotels zij overnachtten. Verzoeker kan zich niet vinden in de handelwijze van het stadsdeel. Daarom dient hij op 30 maart 2007 een klacht in. Hierin wijst hij erop dat het stadsdeel geen reden heeft aangegeven waarom er in zijn geval sprake zou zijn van een schijnhuwelijk. Ook het feit dat hij en zijn partner zich door de manier van behandeling in hun privacy en rechtsgevoel voelen aangetast noemt hij in zijn klacht. reactie van Stadsdeel Zuidoost Het stadsdeel schrijft in haar reactie dat de kern van verzoekers klacht de inhoudelijke aspecten van het gesprek van 28 maart betreft. Het stadsdeel geeft vervolgens een overzicht van de wettelijke grondslagen en procedures in het kader van de behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw. Het stadsdeel schrijft dat een positief advies van de korpschef weliswaar noodzakelijk is in het kader van het verzoek, maar dat dit niet leidend is. De ambtenaren van de burgerlijke stand doen zelfstandig onderzoek. De reactie gaat niet in op verzoekers vraag naar de reden waarom het stadsdeel verzoeker en zijn partner verdenkt van een schijnhuwelijk, noch op het privacy gevoel dat in verzoekers beleving aangetast is door de aard van het gesprek. Verzoeker kan zich hierin niet vinden en wendt zich tot de ombudsman. hoorzitting ombudsman dd 14 juni 2007 De ombudsman ziet aanleiding een hoorzitting te houden. Daartoe nodigt hij verzoeker uit en een vertegenwoordiging van het stadsdeel die de zaak kan toelichten. Beide ambtenaren van de burgerlijke stand van het stadsdeel, die het gesprek met verzoeker en zijn partner hadden op 28 maart, zijn op de hoorzitting aanwezig evenals de kwaliteitsmanager van de afdeling burgerzaken. Verzoeker brengt zijn partner mee en een bevriend stel, de heer M en zijn partner, mevrouw S. Hieronder volgt een gerubriceerde weergave van wat tijdens de hoorzitting besproken is. 1.De actuele stand met betrekking tot verzoekers verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw Het stadsdeel vertelt dat verzoeker na het gesprek op 28 maart besloten heeft de documenten, nodig ter beoordeling van het verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw, mee terug te nemen. Verzoeker legt uit het verzoek tot het opmaken van de akte vervolgens bij Stadsdeel Centrum te hebben gedaan. Stadsdeel Zuidoost heeft de documenten doorgestuurd naar dat stadsdeel. Onlangs heeft verzoeker van Stadsdeel Centrum vernomen dat het verzoek daar niet verder in behandeling wordt genomen. Nu heeft hij het verzoek ter beoordeling aan Stadsdeel Osdorp voorgelegd. Verder vertelt verzoeker dat hij van Stadsdeel Centrum zijn dossier (inclusief het originele positieve advies en het gespreksverslag van stadsdeel Zuidoost van het gesprek op 28 maart) heeft ontvangen.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 4/11
Volgens de ambtenaren van het stadsdeel (ZO) is dat niet de gebruikelijke procedure. Als het goed is, heeft verzoeker alleen de beschikking over de documenten die door hem aan het stadsdeel waren verstrekt inclusief een kopie van het positief advies van de korpschef. 2. Over de behandeling van verzoekers verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw Het stadsdeel geeft een algemene toelichting op de procedure rond behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw als een van de aanvragers geen EU nationaliteit heeft: Als alle noodzakelijke documenten ter beoordeling van het verzoek compleet èn voldoende duidelijk zijn, dan kan het stadsdeel een positief besluit nemen op het verzoek. Zijn de documenten compleet, maar roepen die vragen op, dan kan het stadsdeel de indieners van het verzoek uitnodigen voor een gesprek. Op dat moment is er nog geen sprake van een vermoeden van een schijnhuwelijk. Doel van het gesprek is juist na te gaan of er een vermoeden van een schijnhuwelijk bestaat. Het kan voorkomen dat het gesprek met de verzoekers niet de nodige duidelijkheid oplevert. Dan kan het stadsdeel bij de burgerlijke stand van de gemeente Den Haag nader advies vragen. In dat geval legt het stadsdeel de documenten samen met de gespreksverslagen voor aan de gemeente Den Haag. Desgevraagd vertelt het stadsdeel niet te beschikken over het gespreksverslag(en) van de gesprekken die de vreemdelingendienst met verzoeker heeft gehad, op grond waarvan de korpschef het positief advies heeft verstrekt. De werkwijze van de vreemdelingendienst is voor de ambtenaren van het stadsdeel niet transparant. Bij een negatief advies van de korpschef verstrekt de vreemdelingendienst een proces verbaal van bevindingen. Daaruit is voor het stadsdeel duidelijk op grond van welke overwegingen de korpschef een negatief advies afgeeft. Bij een positief advies vermeldt de korpschef enkel: geen bewaar op het M-46 formulier. Het is voor het stadsdeel dan onduidelijk op grond van welke overwegingen en aan de hand van welke bevindingen de korpschef hiertoe heeft besloten. Het stadsdeel weet ook niet welke vragen de vreemdelingendienst stelt in haar onderzoek, voorafgaand aan afgifte van een positief of negatief advies. De aanleiding voor het vraaggesprek Uit verzoekers documenten bleek dat verzoeker half oktober 2005 naar Thailand was vertrokken, en dat zijn partner eind oktober 2005 contact met de Thaise autoriteiten had opgenomen in verband met het aanvragen van de nodige documenten om te kunnen trouwen in het buitenland. In deze korte tijdsspanne zag het stadsdeel aanleiding voor het gesprek op 28 maart. Verzoeker meent dat andere stadsdelen en gemeenten het positief advies van de korpschef leidend beschouwen bij behandeling van het verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw. Als de korpschef een positief advies heeft gegeven, dan zien andere stadsdelen geen aanleiding voor een gesprek met de indieners van het verzoek. Die stadsdelen verstrekken dan een akte van ondertrouw. Hij vraagt zich af waaraan Stadsdeel Zuidoost de bevoegdheid ontleent om, ondanks het positief advies, nog zelfstandig onderzoek te doen en verzoeker en zijn partner apart te ondervragen.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 5/11
Op deze manier worden verzoekers twee keer aan een kruisverhoor onderworpen: bij de vreemdelingendienst en nog een keer bij het stadsdeel. Het stadsdeel meldt hierover dat de bevoegdheid zelfstandig onderzoek te doen bestaat, ook wanneer er een positief advies door de korpschef is afgegeven. Ondanks een positief advies van de korpschef kan het stadsdeel besluiten om geen akte op te maken. Die zelfstandige onderzoeksbevoegdheid ontleent het stadsdeel aan artikel 1:18 b van BW en de Wet ter Voorkoming en Bestrijding van Schijnhuwelijken. De heer M heeft enkele inhoudelijke aanvullingen 1 : Het is juist dat verzoeker en mevrouw K elkaar medio oktober 2005 voor het eerst persoonlijk hebben ontmoet. Het klopt ook dat mevrouw K op 30 oktober stukken opgevraagd heeft bij de lokale autoriteiten in Thailand. Dat deed zij in het kader van het aanvragen van een voorlopige verblijfsvergunning. De korte termijn tussen afreizen van verzoeker en aanvragen van stukken bij de lokale autoriteiten moet men zien tegen de achtergrond van de lange administratieve procedure ter verkrijging van een voorlopige verblijfsvergunning. In Almelo, waar hij woont, zagen de ambtenaren van de burgerlijke stand geen aanleiding voor een gesprek met hem en zijn partner, mevrouw S. De verklaring van geen bezwaar van de korpschef is daar kennelijk wel voldoende om de aanvraag ondertrouw af te handelen. De informatieverstrekking in de uitnodigingsbrief aan verzoekers Verzoeker vindt het onterecht dat het stadsdeel in de uitnodiging voor het gesprek niet heeft uitgelegd wat de aanleiding voor het gesprek was en waaruit het vermoeden bestond dat er in zijn geval sprake zou zijn van een schijnhuwelijk. Het stadsdeel had tevoren moeten toelichten waarover (over welke onderwerpen) in het gesprek nadere vragen zouden worden gesteld. Dan had verzoeker en zijn partner zich hierop kunnen voorbereiden. Het stadsdeel legt uit dat als men in de schriftelijke uitnodiging zou aangeven over welke onderdelen in de documenten vragen waren gerezen, het gesprek zijn doel mogelijk voorbij zou schieten. De indieners van het verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw zouden op die manier de mogelijkheid hebben het gesprek vooraf te “repeteren” door afspraken te maken over mogelijke vragen en antwoorden. Het stadsdeel heeft er dus belang bij om niet expliciet aan te geven waarin de aanleiding voor het gesprek zit. Bovendien wijst het stadsdeel er nogmaals op dat er pas aan de hand van het gesprek beoordeeld wordt of er een vermoeden van een schijnhuwelijk bestaat. Op het moment van uitnodiging is er nog geen vermoeden van een schijnhuwelijk. 3. Over de aard van de vragen tijdens het gesprek op 28 maart Desgevraagd legt het stadsdeel uit dat er een basislijst is met uitgangspunten voor het vraaggesprek.
1
Het betreft hier een verklaring van de heer M tijdens de hoorzitting bij de ombudsman op 14 juni 2007
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 6/11
Het betreft een standaardvragenlijst, die zo algemeen is dat hij niet geschikt is voor het doel van het gesprek: namelijk achterhalen of er een vermoeden van schijnhuwelijk bestaat. De aard van de vragen, zoals die op de basislijst staan, biedt de huwelijkspartners de gelegenheid om voorafgaand aan het gesprek standaard antwoorden af te spreken. Dan mist het gesprek doel. Op grond van vaststaande jurisprudentie moet het stadsdeel bovendien bepaalde vragen tot in detail stellen. In ieder geval stelt het stadsdeel altijd vragen die beogen na te gaan of er aan de wettelijke vereisten voor het opmaken van een akte van ondertrouw is voldaan. Standaardvragen worden altijd gesteld 2 . Daarnaast bespreken de betreffende ambtenaren voorafgaand aan het gesprek op welke specifieke onderwerpen er tijdens het gesprek uitvoeriger moet worden ingegaan. Meestal start het gesprek met de vraag hoe partners elkaar hebben ontmoet. Ook kan er - al naar gelang de situatie- aanleiding zijn voor andere vragen, bijvoorbeeld over leeftijdsverschil (als daarvan sprake is), over de wederzijdse familie en vrienden en het contact dat men daarmee heeft. Andere vragen kunnen gaan over de woninginrichting van de partner of zijn / haar hobby’s en tijdsbesteding. In de gesprekken met verzoeker en zijn partner betroffen de vragen de kennismaking met elkaar, hun eerste ontmoeting en de omstandigheden waaronder die plaats vond, gezamenlijke vrienden en de kennismaking met hen, en het huwelijksaanzoek. Tijdens het gesprek zijn schriftelijk aantekeningen gemaakt. Die zijn later in een gespreksverslag vastgelegd. Het stadsdeel heeft regelmatig (ongeveer een keer per 10 minuten) geïnformeerd of de vragen niet te “ver” gingen. Verzoeker zegt dat het geen zin zou hebben om daarop in te gaan. Het niet beantwoorden van vragen zou gemakkelijk nadelig kunnen worden uitgelegd. In verzoekers beleving had het gesprek het karakter van een kruisverhoor. Hij wijst op de duur ervan: het stadsdeel heeft zijn partner ruim twee uur ondervraagd. Het stadsdeel merkt hierover op dat het gesprek met behulp van een tolk plaatsvond. Die tolk moest vragen van het stadsdeel en antwoorden van verzoekers partner vertalen. De eerste tolk was een tolk van de telefonische tolkendienst. Deze was maar een kwartier beschikbaar en werd afgelost door een tweede tolk van een ander bureau. Daarnaast verliep het gesprek met verzoekers partner moeilijk; af en toe bestond er bij haar onduidelijkheid over een vraag en soms bij het stadsdeel over een antwoord. Dat laatste leidde er soms toe dat het stadsdeel een vraag voor een tweede keer stellen moest, om zeker te zijn van het antwoord. Desgevraagd meldt verzoeker naast principiële bezwaren ook bezwaren tegen de aard van de vragen te hebben. Hij bedoelt daarmee dat hij de vragen deels niet relevant, deels te intiem / persoonlijk vond.
2
enkele concrete voorbeelden van standaardvragen zijn: hoe, waar en wanneer de partners elkaar hebben ontmoet, wanneer huwelijksplannnen zijn ontstaan, hoe vaak ze elkaar hebben ontmoet, hoe de documenten noodzakelijk om te trouwen zijn geregeld, of beide partners ooit eerder zijn getrouwd, of de wederzijdse ouders nog leven en of de partners elkaars wederzijdse familie kent, en wanneer de partners elkaar voor het laatst hebben gezien.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 7/11
Een voorbeeld van een vraag die verzoeker te intiem vindt, betrof de gezamenlijke hotelovernachtingen. Die vragen waren zelfs dusdanig intiem dat zijn partner heeft gehuild en na het gesprek behoorlijk overstuur was. Ook de vraag over de wijze waarop verzoeker zijn partner heeft leren kennen (internet) acht hij te persoonlijk. Een voorbeeld van een vraag die hij niet ter zake relevant vindt is de vraag naar de kleding die hij en zijn partner, mevrouw K, droegen op de foto die op de internet pagina stond. Door de aard van deze vragen voelen verzoeker en zijn partner zich in hun privacy aangetast. De vragen die betrekking hadden op gezamenlijke vrienden acht verzoeker niet onbehoorlijk. Het stadsdeel merkt op dat de aard van het gesprek bijzonder privacy-gevoelig is. Het stellen van vragen over zaken die in de privé sfeer liggen valt niet te vermijden vanwege de doelstelling van het gesprek. Ook voor de ambtenaren die de vragen voorleggen is het een moeilijk gesprek, omdat men zich er terdege van bewust is dat men vragen stelt die persoonlijk zijn. Wat de vragen over de hotelovernachtingen betreft merkt het stadsdeel op dat er hierover inderdaad “doorgevraagd” is. Reden hiervoor was tegenstrijdige informatie van verzoeker en mevrouw K. Mevrouw K vertelde dat haar dochter aanwezig was bij de ontmoeting met verzoeker en ook tijdens de overnachtingen in het hotel. Verzoeker vertelde daarentegen dat hij alleen met mevrouw K was. Daarom heeft het stadsdeel verzoeker uitdrukkelijk gevraagd of er verder nog iemand aanwezig was geweest bij de hotelovernachtingen. Daarnaast was er onduidelijkheid over welk hotel het betrof. De namen van de hotels die verzoeker en mevrouw K noemden kwamen niet overeen. Desgevraagd meldt het stadsdeel dat vragen in de seksuele sfeer nooit worden gesteld. De heer M heeft enkele inhoudelijke aanvullingen 3 . De reden dat verzoekers partner in het gesprek verklaarde dat haar dochter erbij was toen ze verzoeker ontmoette en ook tijdens de hotel overnachtingen had te maken met haar schaamtegevoel. Om niet oneerbaar over te komen heeft ze haar dochter als chaperonne genoemd. Dit heeft te maken met de plaatselijke normen en waarden, die geheel anders zijn dan in de huidige westerse traditie. Daarnaast wijst hij erop dat verzoeker gezien had dat zijn partner overstuur was geraakt door het gesprek met de ambtenaren. Het is logisch en begrijpelijk dat verzoeker gevoelig reageerde op het gesprek dat hij aansluitend met de ambtenaren had. 4. Over de klachtbehandeling Verzoeker heeft in zijn klacht aan het stadsdeel uitdrukkelijk gevraagd waarom het stadsdeel een vermoeden van een schijnhuwelijk had. Het stadsdeel erkent dat haar reactie van 12 april op dit punt niet ingaat. Desgevraagd verwijst het stadsdeel naar de eerder gegeven uitleg: Op het moment van uitnodigen was er nog geen vermoeden van een schijnhuwelijk; er waren enkel vragen gerezen. De antwoorden daarop konden op haar beurt wel aanleiding zijn voor een vermoeden van een schijnhuwelijk. Ook op het punt van schending van privacy gaat het stadsdeel niet in in haar reactie op de klacht. 3
Het betreft een schriftelijke verklaring dd 22 juni 2007 in aanvulling op hetgeen tijdens de hoorzitting besproken is.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 8/11
Het stadsdeel legt desgevraagd uit dat verzoeker in het kader van klachtbehandeling niet is gehoord, omdat het stadsdeel de klacht ten onrechte niet als bejegeningsklacht heeft opgevat. Nu dat is nagelaten, heeft het stadsdeel de klacht op grond van de schriftelijke stukken afgehandeld. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoeker en naar het stadsdeel gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. Het stadsdeel heeft laten weten geen aanvullingen op het verslag te hebben. Verzoekers reactie is deels in het verslag verwerkt. Hierbij moet worden opgemerkt dat de ombudsman de toevoegingen alleen heeft opgenomen voor zover die direct relevant waren voor de beoordeling van de klacht.
Regelgeving 4 Over de behandeling van het verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw Definitie schijnhuwelijk: een schijnhuwelijk is een huwelijk waarbij ten minste een van de aanstaande partners niet de Nederlandse nationaliteit heeft en het oogmerk van hen of een van hen niet is gericht op de vervulling van de door de wet aan de huwelijkse staat verbonden plichten. Belangrijke elementen hierbij zijn: - ten minste een van de partners moet vreemdeling zijn; - het oogmerk van ten minste een van hun moet uitsluitend op het verwerven van een betere verblijfsrechtelijke positie zijn gericht; - de wederzijdse plichten die uit het Burgerlijke Wetboek voortvloeien, zoals de verplichting in elkaars onderhoud te voorzien worden niet nagekomen. Een schijnhuwelijk is in strijd met de Nederlandse openbare orde omdat een zodanig huwelijk, waarbij misbruik wordt gemaakt van het instituut huwelijk, in strijd is met grondslagen van Nederlandse rechtsorde. Specifiek voor schijnhuwelijken geldt dat strijd met de Nederlandse openbare orde in de zin van artikel 18 b, tweede lid boek 1 van het Burgerlijk Wetboek kan worden aangenomen, als het oogmerk van de aanstaande echtgenoten of een hunner niet is gericht op de vervulling van de door de wet of aan de huwelijkse staat verbonden plichten, maar op het verkrijgen van toelating tot Nederland. Artikel 1:18 b, tweede lid BW bepaalt dat de ambtenaar van de burgerlijke stand kan weigeren om een akte van huwelijksaangifte (akte van ondertrouw) op te maken, als hij een redelijk vermoeden van een schijnhuwelijk heeft.
Deze informatie ontleent de ombudsman aan de teksteditie Burgerlijke Stand – formele en materiële bepalingen (Elsevier Den Haag). 4
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 9/11
De korpschef heeft ingevolgde deze wet geen bevoegdheid tot ingrijpen, doch slechts een adviserende bevoegdheid (circulaire korpschefs van 17 oktober 1994). (BST 91/101). Nadat ook de verklaring van de korpschef is overlegd, dient de ambtenaar van de burgerlijke stand over te gaan tot het maken van de akte van aangifte van huwelijk (spreektaal: akte van ondertrouw), tenzij hij een redelijk vermoeden heeft dat in dat geval sprake is van een schijnhuwelijk. Indien daarvoor duidelijke aanwijzingen zijn, kan de ambtenaar van de burgerlijke stand zijn medewerking tot het opmaken van die akte weigeren omdat een zodanig huwelijk in strijd is met de Nederlandse openbare orde. (BST 91/103). Belangrijk is dat de korpschef slechts een advies over de mogelijkheid van een schijnhuwelijk geeft. De andere instanties, waaronder de ambtenaren van de burgerlijke stand, zijn niet aan dat advies gebonden en dienen zelfstandig tot een oordeel en een beslissing te komen (BST 91/97). Over de klachtbehandeling artikel 9:10 Algemene wet bestuursrecht lid 1. het bestuursorgaan stelt de klager en degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft in de gelegenheid te worden gehoord. lid 2. van het horen van de klager kan worden afgezien indien de klacht kennelijk ongegrond is dan wel indien de klager heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is voor wat betreft de behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw achtereenvolgens getoetst aan het redelijkheidsvereiste, het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking, en het recht op privacy. Voor wat betreft de klachtbehandeling is getoetst aan het vereiste van hoor en wederhoor en aan het motiveringsvereiste.
Overwegingen De behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw De aanleiding voor het vraaggesprek Het redelijkheidsvereiste houdt in dat het bestuursorgaan bij elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afweegt. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Het belang van verzoeker is om zo min mogelijk geconfronteerd te worden met privacy gevoelige vragen, het belang van het stadsdeel is door het doen van onderzoek, een schijnhuwelijk te voorkomen. Vast staat dat het stadsdeel bij het opmaken van een akte van ondertrouw een zelfstandige onderzoeksbevoegdheid heeft (en in dat kader beide partners voor een gesprek kan uitnodigen), ook als de korpschef een positief advies heeft afgegeven. Het stadsdeel kan ook bij een positief advies een onderzoek doen, maar dat hoeft niet.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 10/11
De vraag die hier aan de orde is of het stadsdeel in dit geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten van die onderzoeksbevoegdheden gebruik te maken door verzoekers uit te nodigen voor een gesprek. De ombudsman acht dit nader onderzoek te billijken. Het is begrijpelijk dat er bij het stadsdeel vragen waren gerezen over de korte tijdsperiode tussen kennismaking en het aanvragen van stukken ter verkrijging van een voorlopige verblijfstitel. Dus is niet gebleken van een onredelijke afweging van de in het geding zijnde belangen. De informatieverstrekking in de uitnodigingsbrief aan verzoekers Het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking houdt in dat bestuursorganen burgers tijdig begrijpelijke, juiste en volledige informatie verstrekken. Voor een uitnodigingsbrief voor een gesprek brengt dat mee dat de aanleiding tot het gesprek duidelijk wordt vermeld. Vast staat dat het stadsdeel in de uitnodiging heeft aangegeven dat er in het kader van het opmaken van de akte van ondertrouw nog enkele onbeantwoorde vragen zijn. In het licht van de doelstelling van het gesprek (namelijk vast te stellen of er een redelijk vermoeden van een schijnhuwelijk bestond) is het reëel dat het stadsdeel ervoor heeft gekozen de gespreksonderwerpen niet in de uitnodiging te noemen. De aard van de vragen tijdens het gesprek op 28 maart Het recht op privacy houdt in dat het bestuursorgaan de persoonlijke levenssfeer van haar burgers eerbiedigt, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. Vast staat dat de ambtenaren van het stadsdeel de vragen stelden in het kader van uitvoering van een wettelijke taak. Ook dan geldt dat de aard van de vragen niet “dieper” op deze privé aangelegenheden dient in te gaan dan noodzakelijk. Met name uit de gespreksverslagen en de uitvoerige toelichting daarop bij de hoorzitting blijkt niet dat de ambtenaren deze norm hebben overschreden. Wel blijft verzoeker van mening dat de vragen over de wijze van kennismaking en het verblijf in het hotel te privé waren. De ombudsman acht deze echter niet overbodig in het kader van de beeldvorming van het stadsdeel over de intenties van verzoeker en zijn partner. Hoewel te begrijpen is dat verzoekers partner, mede gezien haar achtergrond en de gêne cultuur waarin ze opgegroeid is, de vragen als erg intiem heeft ervaren, blijkt uit niets dat het stadsdeel het vereiste heeft overschreden.
De klachtbehandeling Het vereiste van hoor en wederhoor houdt in dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een handeling of beslissing de betrokken burger in staat stelt te worden gehoord. Zo kan deze burger voor zijn belangen opkomen. Het vereiste geldt ook voor de klachtbehandeling. Het onderscheid dat het stadsdeel maakt om alleen bij bejegeningsklachten te horen en in andere gevallen niet vindt geen steun in de algemene wet bestuursrecht. Slechts in twee daar genoemde gevallen kan van het horen worden afgezien. Nu geen van beide uitzonderingen hier van toepassing zijn heeft het stadsdeel ten onrechte nagelaten verzoekers te horen. Het motiveringsvereiste houdt in dat de motivering op de individuele zaak is toegesneden, feitelijk juist is, logisch voortvloeit uit het overheidshandelen en kenbaar is. Dit brengt onder andere met zich mee dat een bestuursorgaan op alle onderdelen van een klacht moet reageren. Vast staat dat het stadsdeel op twee onderdelen die verzoeker expliciet in zijn klacht noemt niet is ingegaan in de reactie op de klacht. Bijzondere redenen, die aangeven waarom het stadsdeel dat niet heeft gedaan, zijn er niet.
Rapportnummer: RA0713883 Datum : 27 augustus 2007 Aantal pagina’s : 11/11
Het stadsdeel is op beide voorgaande punten tekortgeschoten. Daarom is de klachtbehandeling niet behoorlijk.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn voor wat betreft: • De behandeling van een verzoek tot het opmaken van een akte van ondertrouw: behoorlijk • De klachtbehandeling: niet behoorlijk
