Rekenkamercommissie Economisch- en werkgelegenheidsbeleid

Rekenkamercommissie

Economisch- en werkgelegenheidsbeleid

Rapport van de rekenkamercommissie gemeente Smallingerland maart 2014

Rekenkamercommissie gemeente Smallingerland Externe leden De heer E.D.T. Docter RA (voorzitter) De heer A. Hoekstra Mevrouw A. Kranenborg Mevrouw E. Fogl Raadsleden De heer J. Groen De heer R. Haverkort De heer D. Oosterhof Ambtelijk secretaris Mevrouw J. Faber Postadres: Postbus 10.000, 9200 HA Drachten Telefoon: 0512 – 581568 Mail: [email protected]

Voorwoord Hierbij treft u het eindrapport aan van het onderzoek dat de rekenkamercommissie naar het economisch- en werkgelegenheidsbeleid van de gemeente Smallingerland heeft gedaan. Het onderzoek is uitgevoerd door Bureau Buiten uit Utrecht. Er is voor dit onderwerp gekozen vanwege het evident grote maatschappelijke belang. De rekenkamercommissie probeert een antwoord te geven op de vraag of de inspanningen die de gemeente Smallingerland heeft geleverd hebben bijgedragen aan het verbeteren van de economie en werkgelegenheid in Smallingerland. Economisch- en werkgelegenheidsbeleid is een veelomvattend onderwerp. De rekenkamercommissie heeft er om die reden voor gekozen om het re-integratie- en arbeidsmarktbeleid buiten beschouwing te laten. Zij onderkent dat dit onderwerp nauw samenhangt met het economisch- en werkgelegenheidsbeleid maar is van mening dat het onderzoek te breed geworden zou zijn als het volledige re-integratie- en arbeidsmarktbeleid mee genomen zou zijn. Ook de economische tegenwind sinds 2008 is uiteraard een factor die van invloed is op de economie van Smallingerland. In het onderzoek is hiervoor nadrukkelijk aandacht en wordt daarmee rekening gehouden. Voor u ligt een rapport met veel nuttige informatie. De rekenkamercommissie heeft een uitbreide samenvatting opgenomen om de belangrijkste punten uit het onderzoek uit te lichten. De rkc verwacht met dit onderzoek en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen de raad te ondersteunen bij zijn taak. Wij willen tot slot alle betrokkenen bedanken voor hun medewerking bij de uitvoering van het onderzoek. Namens de rekenkamercommissie, E. D. T. Docter voorzitter

EVALUATIE ECONOMISCH EN WERKGELEGENHEIDSBELEID SMALLINGERLAND Samenvatting en nota van bevindingen

Aangeboden aan: Rekenkamercommissie Smallingerland 13 februari 2014 Auteurs: Joost Hagens Jeroen Laro

BUITEN, Bureau voor Economie en Omgeving Achter Sint Pieter 160 NL-3512 HT Utrecht [email protected] www.bureaubuiten.nl +31 (0)30-2318945

2

INHOUD Voorwoord

SAMENVATTING A. B. C. D. E. F.

Achtergrond en onderzoeksopzet Theoretisch kader Normenkader Beoordeling gevoerd beleid Beoordeling nieuw beleid Conclusies en aanbevelingen

1.

INLEIDING & OPZET ONDERZOEK

1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding en vraagstelling Afbakening Werkwijze Opbouw

2.

THEORETISCH KADER

2.1 2.2 2.3

Samenvattend theoretisch kader Instrumenten economisch beleid Best practices

5 5 8 10 12 17 18

23 23 24 25 26

27 27 29 35

3.

ECONOMISCH- EN WERKGELEGENHEIDSBELEID 37

3.1 3.2 3.3

Beleidsoverzicht: kern van het beleid Overzicht: ondersteunend beleid Context

37 42 44

46

4.

DOELEN & INSTRUMENTEN

4.1 4.2

Het economisch en werkgelegenheidsbeleid Overig relevant beleid

5.

BEHEERSING

5.1 5.2 5.3

Planning & control cyclus Smallingerland Evalueerbaarheid van het beleid Monitoring en evaluatie

6.

EFFECTIVITEIT

6.1 6.2 6.3

Doelbereik Ingezet instrumentarium Beleidsbijdrage aan doelbereik

7.

NIEUW BELEID

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Doelstellingen Instrumentarium Invloed van de gemeente Realiteitsgehalte beleidsdoelen Conclusie over Economische visie en uitvoeringsprogramma

46 56

58 58 59 60

63 63 65 70

77 77 79 80 82 84

3

8.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

8.1 8.2

Conclusies Aanbevelingen

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5

4

Normenkader Geinterviewde personen vergelijking Theoretisch kader ruimtelijke economie onderzochte documenten

86 86 88

90 94 96 102 123

SAMENVATTING Dit is de samenvatting van het rekenkameronderzoek naar het economisch en werkgelegenheidsbeleid van de gemeente Smallingerland. Deze samenvatting is als volgt opgebouwd: A. Achtergrond en opzet; B. Theoretisch kader; C. Normenkader; D. Beoordeling gevoerd beleid; E. Beoordeling nieuw beleid; F. Conclusies en aanbevelingen.

A. Achtergrond en onderzoeksopzet Inleiding De gemeente Smallingerland voert economisch- en werkgelegenheidsbeleid uit en stelt zichzelf daarbij diverse doelstellingen. Bij de Rekenkamercommissie – en bij de gemeenteraad – bestaat behoefte aan een beter inzicht in dit beleid. Wat waren de geformuleerde doelen, welke instrumenten zijn in de uitvoering gehanteerd en wat zijn de effecten van het gevoerde beleid op het gebied van economie en werkgelegenheid? De economische tegenwind sinds 2008 is uiteraard een factor die van invloed is op de economie van Smallingerland. In het onderzoek is hiervoor nadrukkelijk aandacht en wordt daarmee rekening gehouden. Vraagstelling Voor het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Theoretisch kader economisch - en werkgelegenheidsbeleid  Welke instrumenten kunnen gemeenten volgens de economische literatuur inzetten?  In hoeverre heeft de gemeente (in potentie) invloed op de gemeentelijke economie en werkgelegenheid? 2. Economisch- en werkgelegenheidsbeleid Smallingerland.  Wat waren de beoogde doelstellingen van dit ingezette beleid?  Waren de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?  Welke instrumenten zijn door Smallingerland ingezet om de doelstellingen te realiseren? 3. Beheersing economisch- en werkgelegenheidsbeleid  Is het ingezette beleid voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is?  Hoe ziet de planning & control cyclus van het beleid eruit?  Zijn er waar nodig bijstellingen van het beleid geweest?

5

4. Beoordeling economisch- en werkgelegenheidsbeleid  Is het economisch en werkgelegenheidsbeleid effectief? 5. Beoordeling nieuw beleid  Is de economische visie (van 2012) voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is?  Zijn de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente? Onderzoeksopzet Het onderzoek evalueert het gemeentelijk economisch- en werkgelegenheidsbeleid door de onderzoeksvragen langs een normenkader en theoretisch kader te leggen (figuur A1). Het normenkader bevat per onderzoeksvraag een norm waaraan het beleid wordt getoetst (zie ook onderdeel B van deze samenvatting). Daarnaast is het economisch- en werkgelegenheidsbeleid getoetst aan het theoretisch kader. Dit kader schets op hoofdlijnen de mogelijkheden voor het beleid aan de hand van inzichten uit literatuur; de hieruit verkregen inzichten dienen echter niet als blauwdruk voor al het economisch beleid en moeten dan ook worden gezien als richtinggevend. Zij vormen geen absoluut beeld van hoe het economisch beleid er in Smallingerland er uit zou moeten zien. Figuur A1 Opzet evaluatie economisch- en werkgelegenheidsbeleid

Parallel aan het opstellen van het theoretisch kader en het normenkader is relevante informatie verzameld. Daarbij ging het om de relevante beleidsdocumenten (welke deels zijn opgevraagd bij de gemeente) én om het verzamelen van informatie over de feitelijke economische prestaties van de gemeente. Verdere input voor de evaluatie van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid is verkregen door een serie interviews met gemeentelijke medewerkers actief op het vlak van ruimte, economie en bedrijvigheid. Tevens is een gesprek gevoerd met betrokkenen bij de gemeente over de opzet en doel van het onderzoek.

6

Vergelijkingsgebieden

Tenslotte is er voor de economische prestaties een vergelijking gemaakt tussen Smallingerland, de A7-zone-gemeenten, Kampen, Hoogeveen, Friesland en Nederland. Daarbij zijn ook de hoofdlijnen van het economisch beleid van de geselecteerde gemeenten meegenomen. Smallingerland werkt veel samen met de gemeenten binnen de A7-zone en de A7snelweg vormt net als in Smallingerland de centrale bereikbaarheidsas van de regio. De gemeenten Súdwest-Fryslân en Heerenveen in de A7-zone kennen tevens een vergelijkbare bevolkingsomvang. Daarnaast zijn ook Kampen en Hoogeveen meegenomen in de vergelijking. Deze gemeenten zijn hiervoor geselecteerd op grond van hun ligging in Noord-Nederland, een vergelijkbare bevolkingsomvang, een economische structuur waarin logistiek en industrie een belangrijke rol vervullen en de ligging aan respectievelijk de N50 en A28/A37. Afbakening Het onderzoek heeft betrekking op het beleid van de afgelopen 10 jaar, met een accent op de laatste 5 jaar en de vijf belangrijkste economische beleidsstukken (figuur A2). Aanvullend wordt in het onderzoek overig be1.1 leid dat raakt aan het economisch en werkgelegenheidsbeleid maar dat niet tot de kern ervan behoort, deels meegenomen. Het gaat dan onder andere om het Woonplan nieuwe stijl (2006), de Detailhandelsstructuurvisie (2009), het Toeristisch recreatief ontwikkelingsplan (2011) en de Integrale Toekomstvisie Smallingerland (2012). Figuur A2 Geselecteerde economische beleidsstukken 2004

2007

2009

2010

2012

Drachten, dat is zaken doen

Ruimte voor zaken doen

Stimulerende invalshoek

Strategische werklocaties 2020

Economische Visie en uitvoeringagenda

Een deel van het werkgelegenheidsbeleid richt zich op de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit re-integratiebeleid maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek. De beoordeling Om de doeltreffendheid van het beleid en de daarbij ingezette instrumenten goed te kunnen beoordelen is rekening gehouden met specifieke karakteristieken van Smallingerland en met de invloed van externe factoren. Belangrijke aspecten zijn onder meer de relatief hoge werkloosheid en het relatief grote aantal mensen in de bijstand. Een eenduidige relatie tussen gemeentelijk economisch beleid en de complexe en meervoudige problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt is echter moeilijk te leggen. Het onderscheid tussen economisch beleid en arbeidsmarkt is hierbij wezenlijk. Bijvoorbeeld: nieuwe banen kunnen worden ingenomen door werknemers van buiten de eigen gemeente omdat vraag en aanbod binnen de gemeente niet goed aansluit. De arbeidsmarkt functioneert niet op gemeentelijk maar op regionaal niveau. Daarbij is ook elke regio 1 anders, wat vraagt om andere oplossingen .

1

Prof. dr. Jouke van Dijk (RUG) in zijn presentatie ‘Regionale arbeidsmarkt in zwaar weer' (25 september 2013).

7

Daarnaast speelt ook het gekozen schaalniveau een vooraanstaande rol: in veel gevallen is niet het gemeentelijke, maar het regionale niveau het juiste schaalniveau om zaken aan te pakken. Tenslotte zijn de economie en werkgelegenheid in Smallingerland sterk afhankelijk van de conjuncturele bewegingen, die sinds 2008 niet bepaald gunstig zijn geweest. In dit onderzoek is deze conjuncturele invloed ondervangen middels een vergelijking van de relatieve ontwikkeling in Smallingerland met de vergelijkingsgemeenten en met Friesland en Nederland.

B. Theoretisch kader Over de relevantie en reikwijdte van gemeentelijk economisch beleid zijn boekenkasten vol literatuur beschikbaar. Een overzicht van enkele belangrijke onderdelen daarvan is opgenomen in bijlage 4 van het hoofdrapport. Die bijlage vormt het theoretisch kader. Belangrijke elementen daarin zijn de selectie van relevante thema’s (zoals bijvoorbeeld bereikbaarheid, fysieke ruimte voor bedrijvigheid, arbeidsmarkt, promotie en acquisitie en woon- en leefkwaliteit), de rol die de gemeente op zich neemt en de schaal waarop het beleid is geformuleerd. Hieronder zijn de conclusies in samengevatte vorm weergegeven. Ze vormen de basis voor onze beoordeling van de relevantie van het gemeentelijk economisch beleid. Zoals hierna duidelijk wordt, gaat het niet zozeer om absolute criteria, maar veeleer om een consistent samenspel tussen aspecten als thema, schaal, rol en middelen, dat tezamen richtinggevend is voor de beoordeling. Er zijn geen directe wettelijke taken voor het economisch beleid voor gemeenten. Op aanpalende terreinen, zoals de ruimtelijke ordening, sociale zekerheid en onderwijs, zijn die wettelijke taken er overigens wel. Via die kant hebben gemeenten daarmee invloed op de regionale economie, een invloed die ook door vrijwel alle gemeenten wordt onderkend en getracht te benutten. Een gemeente heeft relatief weinig directe invloed op werkgelegenheid en werkloosheid. Dat betekent overigens niet dat een gemeente geen ambities op dat vlak zou moeten hebben. Het is valide om hier strategische doelen voor te formuleren, maar wel in het besef dat de bevordering hiervan vooral via andere wegen moet worden bereikt. In de beleidsvorming zou met name aandacht moeten worden besteed aan de logische samenhang (ook wel aangeduid als interventielogica) in dat economisch beleid waarbij het niveau dat wij aanduiden als operationele doelen ten onrechte vaak wat onderbelicht blijft (zie figuur A3).

8

Figuur A3

Doelen en effecten

Een gemeente heeft wel meer invloed op de randvoorwaarden voor meer werkgelegenheid en minder werkloosheid: goede bereikbaarheid (gedifferentieerd naar functies) en beschikbaarheid van ruimte voor bedrijven bijvoorbeeld. Vanuit de theorie ligt een rol als publieke vastgoedpartij eigenlijk niet voor de hand, een inzicht dat in Nederland langzamerhand terrein wint. Ook anderszins heeft de gemeente via de ruimtelijke ordening in-vloed op de lokale economie: de detailhandelsstructuur, (de mate waarin) ruimte (wordt geboden) voor agrarische bedrijven en voor andere onder-nemingen in het landelijk gebied, via het type woningen (koop/huur en prijsklassen) en via het aanbod van/mogelijkheden voor voorzieningen. Innovatiebevordering en stimulering van clustervorming zijn onderwerpen waar de gemeentelijke overheid kan faciliteren, maar die doorgaans op een hoger schaalniveau spelen. Het innovatiecluster Drachten is in die zin een opmerkelijke uitzondering. Het faciliteren van een dergelijke samenwerking moet als een valide taak voor de gemeente worden gezien. Wel is het hierbij van groot belang oog te hebben voor samenwerking in een breder geografisch gebied. Positief is dan ook dat binnen het cluster opschaling naar Noord-Nederlandse schaal wordt gezocht. Via het woonbeleid heeft de gemeente enige invloed op de samenstelling van de bevolking naar opleidingsniveau, al is hierin wel sprake van een zekere padafhankelijkheid (beslissingen uit het verleden beïnvloeden de huidige situatie en keuzes in het heden). Ook hierin is overigens regionale afstemming geboden: de arbeidsmarkt werkt immers ook vooral regionaal. Via het voorzieningenniveau (publieke en private voorzieningen) heeft de gemeente ook invloed op het woon- en leefklimaat (quality of life). Er is empirisch bewijs dat kwaliteit en diversiteit van het culturele aanbod invloed heeft op de aantrekkelijkheid van een gemeente voor hoger opgeleiden. In die zin vormen de culturele zondagen en de investeringen in De Lawei een ondersteuning van het economisch beleid. Lastiger is aan te geven hoe hoog die investeringen dan mogen zijn en of die niet veel meer door de gebruikers zouden moeten worden opgebracht.

9

Promotie en acquisitie van bedrijvigheid is relevant voor een gemeente als Smallingerland met Drachten als belangrijke centrumstad. Accountmanagement voor het zittende bedrijfsleven (inclusief snelle en klantvriendelijke procedures bij vergunningaanvragen, bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen) dient daarbij van minstens even groot belang te zijn als de werving van bedrijven van elders. Promotie en acquisitie dragen het risico in zich van teveel beleidsconcurrentie met nabije gemeenten. Afstemming van het beleid op elkaar en coherentie met bijvoorbeeld het eveneens regionaal op te zetten fysieke vestigingsbeleid is gewenst. Positief te noemen is dat Smallingerland bij het thema promotie de samenwerking 2 met de regio opzoekt . In het toeristisch beleid heeft de gemeente een taak op het vlak van de ruimtelijke ordening en kan zij samenwerking faciliteren. Toeristische promotie is een twijfelgeval: in principe wordt dit als taak van de markt gezien (die bedrijven die ook van de promotie profiteren). Daarbij speelt echter vaak het probleem dat niet alle relevante bedrijven zijn geneigd bij te dragen in collectieve promotie-activiteiten (free riders). Hetzelfde probleem doet zich voor bij bedrijventerreinbeheer en bij centrummanagement. Voor dit laatste heeft de gemeente Smallingerland in overleg met het georganiseerde bedrijfsleven meegewerkt aan de totstandkoming van een ondernemersfonds, wat een manier is om de ‘free rider’problematiek te doorbreken. Bij toeristische promotie speelt overigens ook de vraag wat hiervoor het optimale schaalniveau is; dat is vaker een regio dan een bescheiden stad. In toenemende mate zien we dat economisch beleid wordt vormgegeven in samenwerkingsvormen tussen ondernemers, overheid en onderwijs/kennisinstellingen (triple helix samenwerking). Daarmee wordt getracht het beleid nauwer te laten aansluiten op datgene wat de belanghebbenden van belang vinden en het speelt in op de beperktere financiële mogelijkheden van gemeenten. Voor veel onderdelen van het economisch beleid geldt dus dat er wel een taak ligt voor de gemeentelijke overheid, maar dat een oordeel over de invulling ervan sterk afhangt van de gekozen rol, de mate waarin daarin regionaal is afgestemd of wordt samengewerkt en de verhouding tussen kosten en (potentiële) baten. Dat maakt dat een recept voor lokaal economisch beleid maatwerk is. Aanvullend zijn in het hoofdrapport voorbeelden opgenomen van instrumenten en best practices.

C. Normenkader Zoals vermeld, zijn de belangrijkste economische beleidsdocumenten getoetst aan de hand van een normenkader. Op deze wijze is op systematische wijze inzicht verkregen in het gemeentelijke beleid, op basis waarvan de antwoorden op de onderzoeksvragen zijn geformuleerd. 2

10

Zie: Verkenning Economische samenwerking F4 (24-4-2012).

In onderstaande tabel is het normenkader samengevat weergegeven. In bijlage 1 van het hoofdrapport is het volledige normenkader opgenomen. Tabel A1 Normenkader (samengevat)

Onderzoeksvraag 1. Economisch en werkgelegenheidsbeleid

Norm

Wat waren de beoogde doelstellingen van het ingezette beleid en zijn deze voldoende helder om evaluatie van het beleid mogelijk te maken? Waren de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?

De beoogde doelstellingen van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid dienen SMART geformuleerd te zijn De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen De doelen dienen realistisch (haalbaar in relatie tot tijd en middelen) te zijn geformuleerd Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten die gericht zijn op het bereiken van de geformuleerde doelen

Waren de beoogde doelstellingen realistisch? Welke instrumenten zijn door Smallingerland ingezet om de gestelde doelen te bereiken?

2. Beheersing Is een goede evaluatie van het ingezette beleid mogelijk? Heeft er monitoring van de voortgang van het ingezette beleid plaatsgevonden?

Het beleid dient in opzet evalueerbaar te zijn

Heeft er (tussentijdse) evaluatie plaatsgevonden?

Het beleid dient te zijn geëvalueerd.

Wat waren de uitkomsten van de evaluatie en is het beleid op basis van de evaluatie bijgesteld?

De resultaten van de uitgevoerde evaluatie(s) dienen – waar nodig en mogelijk– geleid te hebben tot (tussentijdse) bijstelling van de doelen en het ingezette instrumentarium

De voortgang van het beleid dient gedurende de uitvoering te zijn gemonitord.

3. Beoordeling economisch – en werkgelegenheidsbeleid In hoeverre is het ingezette instrumentarium functioneel, bruikbaar en volledig bij het bereiken van de geformuleerde doelen? In hoeverre zijn de geformuleerde doelen bereikt?

Het ingezette instrumentarium dient passend te zijn bij de gestelde doelen

In hoeverre heeft het ingezette beleid bijgedragen aan het bereiken van de geformuleerde doelstellingen?

Het dient aannemelijk te zijn dat het ingezette beleid positief heeft bijgedragen aan het bereiken/dichterbij brengen van de geformuleerde doelen.

De gestelde doelen dienen bereikt te zijn

4. Beoordeling nieuw beleid Is de economische visie voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is? Zijn de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente? Welke instrumenten worden door Smallingerland ingezet om de gestelde doelen te bereiken? Zijn de gestelde doelen realistisch?

De beoogde doelstellingen van het beleid dienen SMART geformuleerd te zijn De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten die gericht zijn op het bereiken van de geformuleerde doelen De geformuleerde doelen dienen realistisch te zijn

11

D. Beoordeling gevoerd beleid Doelen en instrumenten Deels SMART-geformuleerde doelen Allereerst is het beleid beoordeeld op het bevatten van SMARTgeformuleerde doelstellingen (tabel A2). Uit de analyse blijkt dat de doelstellingen met betrekking tot het economisch- en werkgelegenheidsbeleid variëren van meer SMART-geformuleerde doelstellingen tot doelstellingen die alleen kwalitatief zijn omschreven. De SMART-geformuleerde doelstellingen zijn daarbij in de minderheid. Hoewel de doelstellingen variëren, laat het beleid door de jaren heen wel een rode draad zien waarin twee hoofddoelstellingen centraal staan: het creëren van werkgelegenheid en het reduceren van de werkloosheid. Het zijn deze strategische doelen die meer SMART-geformuleerd zijn; de operationele doelen (bijv. wat wordt beoogd met promotie) en in mindere mate projectdoelen (de concrete doelen van acties) verdienen meer aandacht. Potentiële invloed gemeente afhankelijk van type doel Het voeren van beleid is alleen zinvol als de gemeente ook daadwerkelijk (enige) invloed heeft op het bereiken van de doelstellingen. Eerder is al gemeld dat deze invloed op economie en werkgelegenheid beperkt is, gezien de afhankelijkheid van de economische structuur en externe factoren. Ondanks dat de invloed van externe factoren groot is, kan de gemeente met haar beleid wel degelijk invloed uitoefenen. Daarbij is een zwart-wit normenkader moeilijk definieerbaar. Vanuit het opgestelde theoretisch kader blijkt dat de gemeentelijke invloed vooral ligt op het niveau van operationele doelen en projectdoelen, waarbij er min of meer sprake is van een logische, zij het onbekende, doorwerking naar de strategische doelen. In de analyse is het dan ook van belang om het onderscheid tussen de typen doelen te maken. Op strategische doelen heeft de gemeente weinig grip. Zo worden de doelstellingen voor bijvoorbeeld het creëren van werkgelegenheid en het terugdringen van de werkloosheid vooral bepaald door externe factoren, op dit moment met name de invloed van de conjunctuur. Wel kan de gemeente invloed hebben op het creëren van de juiste voorwaarden die bijdragen aan het bereiken van de strategische doelen. Zo kan de gemeente onder meer bijdragen aan het faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen en inzetten op promotie en acquisitie. SMARTgeformuleerde doelen op operationeel- en projectniveau zijn hiervoor benodigd. Realistische doelen en concreet instrumentarium De gestelde doelen zijn gezien de tijd waarin zij opgesteld op zichzelf realistisch te noemen. Daarnaast zijn zij tezamen genomen ambitieus. Een goed streven, maar er moet wel voor worden gewaakt dat beleid tijdig wordt aangepast op basis van monitoringinformatie. De doelen in de strategie werklocaties worden echter als niet realistisch beoordeeld. Voor het behalen van de gestelde doelen heeft Smallingerland een breed scala aan instrumenten uitgewerkt. In grote lijnen zijn de doelstellingen vertaald in concrete maatregelen en instrumenten.

12

Tabel A2 Indicatoren beoordeling doelen en instrumenten gevoerd beleid* Drachten, dat is zaken doen

Drachten, ruimte voor zaken doen

Stimulerende invalshoek

Strategie werklocaties

SMART-doelstellingen

Deels SMART

Merendeel niet SMART

Overgrote deel niet SMART

Deels SMART

Invloed gemeente op strategische doelen

Beperkt

Beperkt

Directe invloed, maar beperkt en vooral tijdelijk

Beperkt

Invloed gemeente op operationele doelen

Groot/aanzienlijk, faciliterend

Groot/aanzienlijk, faciliterend

Groot/aanzienlijk

Groot/aanzienlijk, faciliterend

Realistische doelen

Grotendeels realistisch

-

Deels realistisch

Niet realistisch

Instrumentarium dat Grotendeels uitgeConcreet uitgewerkt Concreet uitgewerkt Concreet uitgewerkt bijdraagt aan doelstelling werkt * Het nieuwe economische beleid is beoordeeld in onderdeel E van dit hoofdstuk (vanaf pagina 17), en daarom niet in deze tabel opgenomen.

Effectiviteit Om een beeld te krijgen van de effectiviteit van het beleid is een kwantitatieve analyse van het doelbereik uitgevoerd, is beoordeeld of het gebruikte instrumentarium passend is en zijn de economische prestaties in Smallingerland vergeleken met andere gemeenten en regio’s. Doelbereik De gestelde kwantitatieve doelen wat betreft werkgelegenheid en werkloosheid zijn bijna alle behaald. Zo nam het aantal arbeidsplaatsen toe en daalde de werkloosheid. Het streven om de werkloosheid te laten dalen tot het landelijke gemiddelde werd, ondanks de grote verbetering, echter niet behaald. De doelstellingen voor de uitgifte van bedrijventerreinen en vierkante meters kantoorlocatie zijn niet gehaald. Dit past in de landelijke trend van afname van gronduitgiften en de afgenomen vraag naar kantoorruimte. Verder stelde de gemeente zich ten doel dat het aantal inwoners van Drachten en de regio zou groeien tot respectievelijk 60.000 en 150.000 inwoners. Deze doelstellingen zijn vooralsnog niet gehaald en het is ook niet aannemelijk dat deze doelstellingen voor 2015 gehaald gaan worden. Concluderend kan desalniettemin gesteld worden dat het merendeel van de kwantitatieve doelstellingen (bijna) is gehaald.

13

Tabel A3 Doelbereik kwantitatieve doelstellingen Doelstelling Streefwaarde Drachten dat is zaken doen Aantal inwoners 60.000 in 2015

Drachten een regiocentrum Werkgelegenheid

3

150.000 mensen in 2015

Feitelijk resultaat December 2012: 55.456 Meest recente bevolkingsprognose 2015: 57.000 2008: circa 130.000

+ 800 arbeidsplaatsen in 2004 en +870 2005 +500 arbeidsplaatsen in 2006 en 2006: +1141 nog eens +600 in 2007 2007: +288 januari 2010: 7,0% Werkloosheid 13,6 % in dec 2003 in 2010 teLandelijk gemiddelde: 5,4% ruggebracht naar landelijk gemiddelde Drachten, ruimte voor zaken doen (en collegeprogramma 2006-2010) Daling van 8,1% (jan 2006) Werkloosheid Werkloosheid terugbrengen naar 6,6% (jan 2011) naar 10% of minder eind 2010 (conform collegeprogramma) Strategie werklocaties 2020 Netto uitgifte Uitgifte 3 scenario’s 2010: 10,4 ha bedrijventerrein 7 ha/jaar 2011: 8,1 ha 9,5 ha/jaar (voorkeur) 2012: 1,7 ha 12 ha/jaar Gemiddelde: 6,7 ha 2

Kantoren: 2.000-4.000 m bvo per jaar

Kantorenontwikkeling 2010: 1.755 m2 bvo 2011: 571 m2 bvo leegstand is gedaald

Doelbereik (Nog) niet gehaald, en gaat waarschijnlijk ook niet gehaald worden. (Nog) niet gehaald Doel bereikt Doel bereikt bij optelling 2006 en 2007 Grote verbetering, doel echter niet bereikt

Doel bereikt

Voorkeursscenario (9,5 ha/jr.) niet bereikt. Lage scenario wel bijna bereikt

Doel voor 2010 en 2011 niet gehaald.

Ingezet instrumentarium Het merendeel van de gemeentelijke operationele doelen is kwalitatief geformuleerd. Om hierover conclusies te kunnen trekken, is gekeken of het gebruikte instrumentarium passend is en of vanuit het theoretisch kader andere, meer geëigende instrumenten voorhanden zijn. Het merendeel van de ingezette instrumenten en maatregelen blijkt passend te zijn bij de gestelde doelen, bijvoorbeeld op het terrein van versterking van kansrijke economische clusters en sectoren, samenwerking, het versterken van de regionale samenhang en het voeren van anticyclisch beleid. Vergelijking economische prestaties Tenslotte kan de effectiviteit van het beleid worden beoordeeld door te kijken naar de economische prestaties ten opzichte van andere gebieden en regio’s (figuur A3). Voor een positief effect dient de economie in Smallingerland zich ten minste net zo goed te hebben ontwikkeld als de vergelijksgebieden. Om mogelijke verschillen te kunnen verklaren, is ook geke3

Toelichting op de gebruikte definiëring, afbakening en brongebruik is te vinden in het achtergrond rapport.

14

ken naar het bijbehorende beleid. Voorzichtigheid bij de vergelijking is echter wel geboden: verschillen kunnen onder meer verklaard worden door het gevoerde beleid, uit verschillen in economische structuur en het politiek klimaat (zowel op gemeentelijk, provinciaal en nationaal niveau). Daarnaast spelen ook padafhankelijkheid (de invloed van beslissingen uit het verleden die doorwerken in het heden), ligging, connectiviteit en toeval een rol. De vergelijking laat zien dat de ontwikkeling in de werkgelegenheid en werkloosheid in Smallingerland en de andere gebieden vergelijkbare patronen vertonen. Zo steeg het aantal banen in alle vergelijkingsgebieden tot in 2008. Na 2008 is er in alle gebieden (met uitzondering van Heerenveen) sprake van een daling. Kijken we naar de afgelopen 10 jaar, dan kan worden geconcludeerd dat de banenontwikkeling van Smallingerland niet sterk afwijkend is geweest van de provinciale- en nationale ontwikkeling. Wel daalt het aantal banen de laatste jaren in Smallingerland sterker dan in de vergelijkbare gemeenten: de ontwikkeling van de werkgelegenheid ligt sinds 2008 onder die van de andere gemeenten en van de A7-zone als geheel. Een verklaring hiervoor is dat de economische structuur van Smallingerland gevoeliger is voor de effecten van de economische crisis. Dat is overigens niet verrassend, omdat de (in Smallingerland sterk vertegenwoordigde) industrie altijd conjunctuurgevoelig is gebleken. Voor de werkloosheid geldt dat deze in alle beschouwde gebieden daalt tussen 2003 en 2008 en vanaf 2008 weer stijgt. Vergeleken met de andere gebieden ligt de werkloosheid in Smallingerland overigens hoog. De ontwikkeling van de werkloosheid heeft de relatieve positie van Smallingerland ten opzichte van de andere gebieden nauwelijks gewijzigd. Figuur A4 Ontwikkeling aantal banen (2003=100) en werkloosheid als aandeel van de potentiële beroepsbevolking 2003-2012

Bron: LISA

Bron: UWV, peildatum 1 januari 4

Uit de aanvullend uitgevoerde shift-share analyse (tabel A4) blijkt dat de werkgelegenheidsontwikkeling in Smallingerland nauwelijks afwijkt van de

4

Bij een shift and share-analyse wordt het verschil berekend tussen de werkelijke werkgelegenheidsgroei in een gemeente en de werkgelegenheidsgroei die zich zou

15

ontwikkeling die je zou mogen verwachten op basis van haar economische structuur. De (conjunctuurgevoelige) industrie deed het bijvoorbeeld iets beter (of beter gezegd: minder slecht in termen van aantal banen) dan nationaal gemiddeld. Tevens is het beleid van de vergelijkingsgebieden niet heel onderscheidend: alle gemeenten richten zich op ruimte bieden, verbeteren van de bereikbaarheid, versterken van het centrum en het benutten van potenties voor toerisme en leisure. Verschillen in prestaties kunnen dan ook moeilijk worden toegeschreven aan het gevoerde beleid. Banengroei Heerenveen Uit figuur A3 blijkt dat Heerenveen een betere werkgelegenheidsontwikkeling kent dan Smallingerland. Daar zijn meerdere verklaringen voor te geven, waaronder de ligging aan een kruispunt van snelwegen, de aanwezigheid van een station en sterker profiel/grotere naamsbekendheid van Heerenveen (SC Heerenveen, Thialf, Sportstad). Ook de beschikbaarheid van ruimte op het IBF heeft recent in het voordeel van Heerenveen gewerkt, maar daarbij wordt opgemerkt dat voor die beschikbaarheid een hoge prijs is betaald met publiek geld (en dus geen navolging verdient).

Tabel A4 Shift-share analyse werkgelegenheid Smallingerland, 2003-2012 2003 Aandeel 2012 Aandeel Shift/Share Verschil 5 Sector Collectieve dienstverlening 8.062 30% 9.125 33% 9.319 -194 Handel 4.808 18% 4.801 17% 5.013 -212 Industrie 7.774 29% 7.551 27% 7.057 494 - Industrie* 5.549 25% 5.013# 21% 4.913 100 - Nutsbedrijven* 199 1% 365# 2% 217 148 - Bouw* 1.806 8% 2.330# 10% 1.823 507 Landbouw 566 2% 399 1% 460 -61 Overige dienstverlening 490 2% 536 2% 559 -23 Zakelijke dienstverlening 4.998 19% 5.639 20% 5.459 180 Totaal

26.698

100%

28.051

100%

27.867

184

* Diepere sectorale uitsplitsing alleen mogelijk op basis van cijfers provincie Friesland (2003-2011). Deze wijken licht af van het aantal LISA-banen, maar geven een goede indicatie van de sectorale verschillen binnen de industrie. # cijfers voor 2011. Bron: Lisa

Beleidsbijdrage Op basis van voorgaande elementen (feitelijke doelbereik, de mate waarin het instrumentarium passend is en de vergelijking met andere gebieden) kan geconcludeerd worden dat het aannemelijk is dat het beleid – met name door het versterken van belangrijke voorwaarden – (indirect) bijdraagt aan de geformuleerde strategische doelen. Het zorgt ervoor dat de relatieve positie van Smallingerland is behouden, maar heeft niet tot een doorbraak op de hardnekkige achterstanden geleid. Zo dat al mogelijk is,

hebben voorgedaan indien de sectorale banengroei in de gemeente zich zou hebben ontwikkeld volgens de nationale sectorale groeicijfers. 5 Collectieve dienstverlening bestaat uit overheid, zorg en onderwijs; Industrie bestaat uit industrie, bouw en nutsbedrijven; Zakelijke dienstverlening bestaat uit zakelijke- en financiële dienstverlening, vervoer en opslag, ICT en horeca.

16

moet de oplossing daarvoor vermoedelijk aan de activeringskant (bijvoorbeeld via coaching en trainingen en ‘Work first’-trajecten en dergelijke) worden gezocht en niet in het voorwaardenscheppende beleid. Overigens: de gemeente Smallingerland is op dit vlak actief, bijvoorbeeld met de O36 aanpak waarin overheid, onderwijs en ondernemers samenwerken . Evalueerbaarheid en bijsturing Op basis van de analyse van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid van de gemeente Smallingerland kan worden gesteld dat het beleid beperkt evalueerbaar is. Oorzaak hiervan ligt met name in het feit dat het merendeel van de doelen niet SMART-geformuleerd is of zich richt op strategische doelen, waarop de gemeente slechts beperkt invloed heeft. De evalueerbaarheid zou vergroot kunnen worden door het beleid bij te sturen door middel van meer SMART-geformuleerde, realistisch doelen. Deze bijsturing kan plaatsvinden op basis van monitoring en evaluatie. Uit het bestudeerde materiaal en de gevoerde gesprekken blijkt dat relevante ontwikkelingen en de voortgang van de projecten regelmatig worden gemonitord. Voor het evalueren van het beleid ligt dit anders: het beleid is en wordt maar beperkt geëvalueerd. Doordat er nauwelijks evaluaties zijn uitgevoerd, zijn er op basis van hiervan ook nauwelijks beleidsaanpassingen uitgevoerd. Wel hebben er naar aanleiding van de monitoring diverse bijstellingen plaatsgevonden. Ook blijkt dat de gemeente een goede actiegerichte- en pragmatische houding heeft. Dit brengt echter als risico met zich mee dat het ontbreekt aan een kritische reflectie op de uitvoering. Daarnaast kan de gemeente werken aan een sterkere focus op het doelbereik.

E. Beoordeling nieuw beleid Naast het uitgevoerde beleid is gekeken naar het vigerende economisch beleid, te weten de Economische Visie en bijbehorende uitvoeringsagenda uit 2012. De visie richt zich op twee kerndoelen: de duurzame economische ontwikkeling van Smallingerland en werkgelegenheid voor iedereen en op alle niveaus. Kernopgaves zijn innovatiekracht, arbeidsmarkt en onderwijs, bereikbaarheid, attractiviteit en imago. Het merendeel van de doelstellingen is daarbij SMART-geformuleerd. Uit de visie blijkt dat er momenteel meer aandacht is voor het formuleren van concrete doelstellingen dan in het verleden. Zo worden per kernthema concrete streefwaarden genoemd die behaald dienen te worden in 2020. De doelstellingen worden ondersteund door passende instrumenten. Zo draagt de inzet op een HOV-verbinding (hoogwaardig openbaar vervoer) bij aan de bereikbaarheid en daarmee aan de aantrekkelijkheid voor het bedrijfsleven en kunnen projecten als het Raadhuisplein en de Drachtstervaart een positieve bijdrage leveren aan de attractiviteit van het centrum en mede daardoor de regiofunctie van Drachten versterken. Wel kan nog aandacht besteed worden aan het definiëren van doelgroepen bij de imago-promotie. Net als bij de beoordeling van de andere beleidsstukken luidt de conclusie dan ook dat de gemeente invloed heeft op het creëren van de juiste rand-

6

Zie onder meer ‘Opzet O3-samenwerking (mei 2013).

17

voorwaarden. De gemeentelijke operationele doelen zijn daarbij in de Economische Visie vertaald in concrete streefwaarden en aangepakt met uitgewerkte instrumenten. Tevens zoekt Smallingerland nadrukkelijk de samenwerking op met de regio en de provincie Friesland. Een goede zet, aangezien het merendeel van de thema’s, en zeker de kerndoelen in de Visie, zich op een hoger strategisch niveau bevinden waarbij regionale afstemming cruciaal is. De gemeente erkent daarmee het belang van regionale samenwerking om (in potentie) invloed uit te kunnen oefenen bij het bereiken van gestelde doelen op bovenlokale thema’s.

F. Conclusies en aanbevelingen Conclusies De rode draad in het economisch en werkgelegenheidsbeleid van Smallingerland is het streven naar meer banen en minder werkloosheid. In de meeste beleidsnota’s staan deze strategische doelen centraal en die zijn meestal ook concreet geformuleerd. Echter de directe gemeentelijke invloed op deze doelen is beperkt. In vrijwel alle belangrijke economische beleidsnota’s in de onderzochte periode, te beginnen met ‘Drachten, dat is zaken doen’ uit 2004, wordt veel aandacht besteed aan de randvoorwaarden om economische groei mogelijk te maken – zoals bijvoorbeeld betere bereikbaarheid, fysieke vestigingsmogelijkheden, een aantrekkelijker centrum, verbeterde dienstverlening richting ondernemers – maar is er voor de operationele doelen eigenlijk (te) weinig aandacht. Qua opzet van het beleid vertonen de nota’s daarmee allemaal wel beperkingen. Vanuit het theoretisch kader wordt geconcludeerd dat de gekozen richtingen in het economisch beleid in beginsel valide zijn. De belangrijkste invloed van de gemeente loopt via randvoorwaarden als bereikbaarheid en fysieke vestigingsmogelijkheden. In het algemeen is het beleid uitgewerkt in toepasselijke instrumenten en het is niet zo dat er een voor het grijpen liggend ‘gouden ei’ is gemist – zo dat al bestaat. De spoorontsluiting is wellicht zo’n voorbeeld, maar daarvoor heeft de gemeente zich uitvoerig ingezet en het niet doorgaan ervan ligt niet aan het gemeentelijk beleid. De vraag is of het wenselijk is om promotie- en acquisitiebeleid te hebben. Maar als dan wordt geconstateerd dat daarin wordt gewerkt op basis van een goede doelgroepanalyse en er evenwichtig aandacht is voor het zittende bedrijfsleven, valt het oordeel hierover positief uit. De ‘stimulerende invalshoek’ is een gerichte poging tot anti-cyclisch beleid met vooral tijdelijke effecten. Dat de laagconjunctuur veel langer aanhoudt, kon op het moment van besluitvorming moeilijk worden bevroed. Er zijn aanzienlijke publiek-private investeringsprojecten - Raadhuisplein, De Lawei, Drachtstervaart, de projecten van de ‘Stimulerende invalshoek’ – in uitvoering. Die bestedingsimpuls, die gedeeltelijk in de lokale/regionale economie landt, is positief, al gaat het om een tijdelijke impuls.

18

Gegeven de economische structuur, heeft de werkgelegenheid zich in totaal ontwikkeld conform het nationale beeld. In vergelijking tot andere gemeenten die qua ligging, schaal en economische structuur enigszins overeenkomstig zijn, presteert de economie van Smallingerland onder het gemiddeld niveau, met name door een hogere gevoeligheid voor de crisis. Daarmee heeft, over de hele periode kijkend, Smallingerland haar positie behouden, maar is er geen sprake van een structurele relatieve verbetering. De werkloosheid en andere uitkeringsafhankelijkheid blijven hoog. Die achterstand is overigens ook moeilijk weg te werken, zeker in een periode van laagconjunctuur. Auteur Glaeser adviseert hier in zijn boek ‘Triumph of the city’ over hiervoor te investeren in scholing en activering van mensen, boven het investeren in bereikbaarheid en fysieke vestigingsmogelijkheden. Overigens is het zinvol om te kijken waar het economisch beleid en het arbeidsmarkt beleid elkaar (nog meer) kunnen versterken. Kansen voor werk voor lager opgeleiden zitten bijvoorbeeld in de logistiek, het toerisme en de schoonmaak. Overigens zijn er wel kanttekeningen te plaatsen bij de kansrijkheid van extra inzet op acquisitie van werkgelegenheid voor lager opgeleiden (zie verder kader in paragraaf 6.3 van het hoofdrapport). Qua monitoring en control-cyclus is er structurele aandacht voor de voortgang op projectniveau en het informeren van de Raad op overkoepelende strategische doelen. Echter op het tussenniveau – de operationele doelen – is het beleid daarvoor onvoldoende uitgewerkt. Evaluatie van het beleid blijkt weinig plaats te vinden, waarbij aangetekend moet worden dat evaluatie-inspanningen in redelijke verhouding tot de uitvoering dienen te staan. Het is dus niet zo dat ‘alles maar voortdurend zou moeten worden geëvalueerd’. Maar er zou wel meer aandacht moeten zijn voor de interventielogica (in het ontwerp) van het beleid en het is noodzakelijk op belangrijke momenten en/of voor majeure nota’s tussentijds of achteraf te evalueren. In de nieuwe economische visie wordt het Innovatiecluster als speerpunt van het beleid gekozen. Dat is positief, ondanks het feit dat de onderkant van de arbeidsmarkt hier vermoedelijk niet van zal profiteren. Rekening houdend met de specifieke karakteristieken van Smallingerland en NoordNederland, kan Brainport Eindhoven hier als richtinggevend voorbeeld dienen. Waar een duidelijk vraagteken bij wordt geplaatst is bij de constatering dat de ambities, ook middenin de crisis en wederom in de nieuwe economische visie, structureel op flinke verdere groei zijn gericht. Dat is niet (meer) realistisch. Ook neigt dat naar overschatting van de gemeentelijke invloed. Aanbevelingen Op basis van de bevindingen van dit onderzoek zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd:  Formuleer voor het nieuwe economisch beleid ‘doelenbomen’ met aandacht voor de drie niveaus - project doel, operationeel doel en strategisch doel (zie bovenste deel van figuur A5). In Smallingerland

19

zijn de strategische doelen (wat wordt uiteindelijk beoogd, waarom doen we wat we doen) wel goed uitgewerkt, maar is er minder aandacht voor de operationele doelen - het tussenniveau – waar acties van de gemeente meer direct op betrekking hebben en de daaronder liggende projectdoelen en de relaties daartussen. Het denken in doelenbomen helpt om de beleidslogica te versterken en creëert tevens een handvat voor monitoring en bijsturing. Een voorbeeld – met meerdere lagen is de volgende trits: - groei van het aantal banen (strategisch doel) met 2%  toerisme en recreatie als één van de sectoren die daaraan kan bijdragen met ca. 100 banen (strategisch(-operationeel)  vestiging in het landelijk gebied mogelijk maken (10 banen in 2020)  acquisitie van een hotelvestiging (met ca. 15 banen in 2020)  uitbreiden ligplaatsen mogelijk maken (plus 100 ligplaatsen, direct 1 baan, indirect ca. 3 banen)  etc. (verdere verfijning naar meer lagen mogelijk). Figuur A5: Illustratie van Doelenboom (blauwe deel) en een Doel-Inspanningen netwerk (DIN, blauwe en groene deel)

 Maak voor elke opgave binnen het nieuwe economisch beleid afzonderlijke doel-inspanningen-netwerken (zie figuur A5). Koppel daarin de verwachte resultaten van concrete acties aan de geformuleerde doelen op de verschillende niveaus (projectniveau, operationele doelen, strategische doelen). Dat maakt zichtbaar of acties inderdaad bijdragen aan doelen en laat zien of er doelen zijn die (nog) niet met concrete acties worden ingevuld.

20

 Ontwikkel een monitor-format waarmee aan de hand van grafieken/figuren snel een beeld wordt gegeven van de voortgang op de verschillende operationele en strategische doelen en informeer de Raad hierover tenminste jaarlijks.  Stel de kwantitatieve economische ambities van de ‘Economische visie’ in het nieuwe Collegeprogramma neerwaarts bij voor:  de werkgelegenheidsdoelstelling (nu +3.600 banen t/m 2020);  de uitgifte van bedrijventerreinen en de streefwaarden voor de toename van de hoeveelheid kantoorruimte;  en wellicht ook voor de werkgelegenheidsdoelstelling bij toerisme en die voor het platteland van de gemeente.  Plan nu reeds een mid-term evaluatie van het economisch beleid in 2016/2017.  Werk structureel aan het uitbouwen van de samenwerking met de F4gemeenten, de provincie Friesland en het SNN. Het Innovatiecluster en Drachten als centrum spelen een rol op Noord-Nederlandse schaal. Een samenhangende en eensluidende visie zijn nodig in de concurrentie met andere regio’s.  Werk aan het uitbouwen in regionaal verband van het verbinden van het reguliere MKB aan het Innovatiecluster.

21

HOOFDRAPPORT

22

1. INLEIDING & OPZET ONDERZOEK 1.1

Inleiding en vraagstelling

Inleiding De gemeente Smallingerland voert economisch- en werkgelegenheidsbeleid uit en stelt zichzelf daarbij diverse doelstellingen. Bij de Rekenkamercommissie – en in het verlengde daarvan bij de gemeenteraad – bestaat behoefte aan een beter inzicht in dit beleid. Wat waren de geformuleerde doelen, welke instrumenten zijn in de uitvoering gehanteerd en wat zijn de effecten van het gevoerde beleid op het gebied van economie en werkgelegenheid? Bijzonder aandachtspunt in het onderzoek is de economische tegenwind sinds 2008. Dit heeft – net als in alle andere gemeenten – (grote) invloed op de economische en werkgelegenheidsontwikkeling in Smallingerland. In het onderzoek is hiervoor nadrukkelijk aandacht. Vraagstelling Voor het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Theoretisch kader economisch - en werkgelegenheidsbeleid  Welke instrumenten kunnen gemeenten volgens de economische literatuur inzetten?  In hoeverre heeft de gemeente (in potentie) invloed op de gemeentelijke economie en werkgelegenheid? 2. Economisch- en werkgelegenheidsbeleid Smallingerland.  Wat waren de beoogde doelstellingen van dit ingezette beleid?  Waren de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?  Welke instrumenten zijn door Smallingerland ingezet om de doelstellingen te realiseren? 3. Beheersing economisch- en werkgelegenheidsbeleid  Is het ingezette beleid voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is?  Hoe ziet de planning & control cyclus van het beleid eruit?  Zijn er waar nodig bijstellingen van het beleid geweest? 4. Beoordeling economisch- en werkgelegenheidsbeleid  Is het economisch en werkgelegenheidsbeleid effectief? 5. Beoordeling nieuw beleid  Is de economische visie voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is?  Zijn de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?

23

1.2

Afbakening

Het onderzoek heeft betrekking op het beleid van de afgelopen 10 jaar (vanaf 2003). Daarbinnen wordt een accent gelegd op de laatste 5 jaar. Economisch en werkgelegenheidsbeleid is een breed onderwerp. Prioriteit is gegeven aan de economische kernnota’s. Dat betreft de volgende beleidstukken:  Drachten, dat is zaken doen (2004);  Ruimte voor zaken doen (2007);  Stimulerende invalshoek (2009);  Strategie werklocaties 2020 (2010);  Economische visie en uitvoeringsagenda (2012). Deze beleidsstukken vormen de kern van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid in de afgelopen 10 jaar. Daarnaast wordt beleid onderscheiden dat raakt aan het economisch beleid, maar dat niet tot de kern ervan behoort (figuur 1). Dit beleid is slechts gedeeltelijk en alleen waar relevant meegenomen in het onderzoek. Het gaat dan onder andere om het Woonplan nieuwe stijl (2006), de Detailhandelsstructuurvisie (2009), het Toeristisch recreatief ontwikkelingsplan (2011) en de Integrale Toekomstvisie Smallingerland (2012), waarvan de Economische visie uit 2012 overigens een uitwerking is. In bijlage 5 is een overzicht opgenomen van alle meegenomen literatuur. Een deel van het werkgelegenheidsbeleid richt zich op de onderkant arbeidsmarkt. Dit re-integratiebeleid maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek. Figuur 1 Overzicht beleidsspectrum

Detailhandel

Wonen

Economie & werkgelegenheid

Integraal/ruimtelijk

Cultuurbeleid

24

Toerisme & recreatie

Re-integratie

1.3

Werkwijze

Economisch- en werkgelegenheidsbeleid is een specialistisch onderwerp. Daarom heeft de Rekenkamercommissie een extern adviesbureau, te weten Bureau BUITEN, ingeschakeld voor de uitvoering van het onderzoek. De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek nauwlettend gevolgd. Werkwijze: - Normenkader - Theoretisch kader - Dataverzameling - Interviews - Vergelijking prestaties - Shift and share-analyse

In de eerste stap van het onderzoek is – op basis van de onderzoeksvragen, een normenkader opgesteld voor de beoordeling van het beleid (zie bijlage 1). Vervolgens is een theoretisch kader opgesteld. Dit kader schetst op hoofdlijnen de mogelijkheden voor economisch en werkgelegenheidsbeleid aan de hand van inzichten uit de literatuur. Het biedt een overzicht van de belangrijkste thema’s en geeft de meest recente inzichten weer. Verder wordt ingegaan op mogelijke beleidsinstrumenten en de potentiële invloed die gemeenten hebben. Daarbij dient te worden beseft dat er in economisch beleid geen wondermiddelen of ideaal beleid bestaat. Economisch succes hangt af van vele aspecten, waaronder schaal, ligging, mate van samenwerking, economische structuur,arbeidsmarkt en verder natuurlijk de (endogene) ontwikkeling van het bedrijfsleven en de conjunctuur. De (recente) inzichten zoals verwoord in het theoretisch kader moeten dan ook worden gezien als richtinggevend en vormen geen absoluut beeld van hoe het economisch beleid er in Smallingerland uit zou moeten zien. Parallel aan het opstellen van het theoretisch kader en het normenkader is relevante informatie verzameld. Daarbij ging het om de relevante beleidsdocumenten zelf (welke deels zijn opgevraagd bij de gemeente) én om het verzamelen van informatie over de feitelijke economische prestaties van de gemeente. Het verzamelen van feitelijke economische prestaties is ook gedaan voor 7 de gemeenten in de A7-zone , twee vergelijkbare gemeenten buiten Friesland (Hoogeveen en Kampen), Nederland en voor de provincie Friesland als geheel. Aanvullend is op hoofdlijnen het economisch beleid van de geselecteerde gemeenten bestudeerd. Deze informatie maakt het mogelijk de prestaties van Smallingerland met die van de andere gemeenten (en provincie als geheel) te vergelijken. Nadrukkelijk vermelden we hier dat bij het vergelijken van economische prestaties een aantal belangrijke opmerkingen geplaatst moet worden. Deze zijn beschreven in hoofdstuk 6. Uit een dergelijke vergelijking kunnen dan ook niet direct conclusies worden getrokken over de effectiviteit van het beleid in Smallingerland. Wel kan de vergelijking vragen oproepen (bijvoorbeeld wanneer er grote verschillen bestaan in economische prestaties tussen de gemeenten) die het waard zijn nader te verkennen in dit onderzoek. De gemaakte vergelijking is opgenomen in bijlage 3. 7

De A7-zone bestaat uit de gemeenten Smallingerland, Heerenveen, Opsterland, Skarsterlân en Súdwest-Fryslân.

25

In deze bijlage is tevens een ‘shift and share’-analyse beschreven, waarin de werkgelegenheidsprestaties van Smallingerland worden vergeleken met prestaties die verwacht hadden mogen worden op basis van haar economische structuur. Om zicht te krijgen op de uitvoering van het beleid en haar maatschappelijke context zijn vervolgens 8 interviews gevoerd met betrokkenen bij de gemeente Smallingerland. Tevens is een ronde tafel-gesprek gehouden met betrokkenen bij de gemeente over de opzet en doel van het onderzoek (zie ook bijlage 2). Van de interviews zijn gespreksverslagen opgesteld die ter verificatie aan de betrokkenen zijn voorgelegd. Focus van dit onderzoek lag bij de interne gemeentelijke organisatie. Er zijn geen interviews gehouden met externe partijen. Op basis van de verzamelde en bestudeerde informatie zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Centraal bij het opstellen van het rapport staat de vraag wat er geleerd kan worden van beleidskeuzen en ontwikkelingen in het verleden. De evaluatie richt zich op het identificeren van mogelijke aandachts- en verbeterpunten waar bij de formulering en uitvoering van nieuw beleid rekening mee kan worden gehouden

1.4

Opbouw

De opbouw van dit rapport volgt in grote lijnen de hierboven genoemde onderzoeksvragen. De beantwoording van de onderzoeksvragen wordt in hoofdstuk 2 voorafgegaan met een korte beschrijving van het economisch en werkgelegenheidsbeleid van Smallingerland. In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader samengevat, dat de basis vormt voor de beantwoording van een aantal onderzoeksvragen. In hoofdstuk 3 en 4 beschouwen we het economisch en werkgelegenheidsbeleid van Smallingerland in meer detail: wat waren de doelstellingen en welk instrumentatrium is ingezet om deze te bereiken. In hoofdstuk 5 worden de onderzoeksvragen beantwoord die gaan over de beheersing van de uitvoering van het beleid, waarna in hoofdstuk 6 een oordeel wordt gevormd over de effectiviteit van het beleid. In hoofdstuk 7 wordt vooruit gekeken en wordt ingegaan op de beoordeling van het vigerende economische beleid.

26

2. THEORETISCH KADER 2.1

Samenvattend theoretisch kader

Over de relevantie en reikwijdte van gemeentelijk economisch beleid, zijn boekenkasten vol literatuur beschikbaar. Een overzicht van enkele belangrijke onderdelen daarvan is opgenomen in bijlage 4. Die bijlage vormt het theoretisch kader. Belangrijke elementen daarin zijn de selectie van relevante thema’s (zoals bijvoorbeeld bereikbaarheid, fysieke ruimte voor bedrijvigheid, arbeidsmarkt, promotie en acquisitie en woon- en leefkwaliteit), de rol die de gemeente op zich neemt en de schaal waarop het beleid is geformuleerd. Hieronder zijn de conclusies in samengevatte vorm weergegeven. Ze vormen de basis voor onze beoordeling over relevantie van het gemeentelijk economisch beleid. Zoals hierna duidelijk wordt, gaat het niet zozeer om absolute criteria, maar veeleer om een consistent samenspel tussen aspecten als thema, schaal, rol en middelen, dat tezamen richtinggevend is voor de beoordeling. Naast dit theoretisch kader is er een normenkader (zie bijlage 1) voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Er zijn geen directe wettelijke taken voor het economisch beleid voor gemeenten. Op aanpalende terreinen, zoals de ruimtelijke ordening, sociale zekerheid en onderwijs, zijn die wettelijke taken er overigens wel. Via de aanpalende terreinen hebben gemeenten daarmee invloed op de regionale economie, een invloed die ook door vrijwel alle gemeenten wordt onderkend en getracht te benutten. Een gemeente heeft relatief weinig directe invloed op werkgelegenheid en werkloosheid. Dat betekent overigens niet dat een gemeente geen ambities op dat vlak zou moeten hebben. Het is valide om hier strategische doelen voor te formuleren, maar wel in het besef dat de bevordering hiervan vooral via andere wegen moet worden bereikt. In de beleidsvorming zou met name aandacht moeten worden besteed aan de logische samenhang (ook wel aangeduid als interventielogica) in dat economisch beleid waarbij het niveau dat wij aanduiden als operationele doelen ten onrechte vaak wat onderbelicht blijft (zie figuur 2).

27

Figuur 2

Doelen en effecten

Een gemeente heeft wel meer invloed op de randvoorwaarden voor meer werkgelegenheid en minder werkloosheid: goede bereikbaarheid (gedifferentieerd naar functies) en beschikbaarheid van ruimte voor bedrijven bijvoorbeeld. Vanuit de theorie ligt een rol als publieke vastgoedpartij eigenlijk niet voor de hand, een inzicht dat in Nederland langzamerhand terrein wint. Ook anderszins heeft de gemeente via de ruimtelijke ordening invloed op de lokale economie: de detailhandelsstructuur, (de mate waarin) ruimte (wordt geboden) voor agrarische bedrijven en voor andere ondernemingen in het landelijk gebied, via het type woningen (koop/huur en prijsklassen) en via het aanbod van/mogelijkheden voor voorzieningen. Innovatiebevordering en stimulering van clustervorming zijn onderwerpen waar de gemeentelijke overheid kan faciliteren, maar die doorgaans op een hoger schaalniveau spelen. Het innovatiecluster Drachten is in die zin een opmerkelijke uitzondering. Het faciliteren van een dergelijke samenwerking moet als een valide taak voor de gemeente worden gezien, waarbij het oog hebben voor samenwerking in een breder geografisch gebied van groot belang is. Positief is dan ook dat binnen het cluster opschaling naar Noord-Nederlandse schaal wordt gezocht. Via het woonbeleid heeft de gemeente enige invloed op de samenstelling van de bevolking naar opleidingsniveau, al is hierin wel sprake van een zekere padafhankelijkheid. Zo wordt bijvoorbeeld de gemeentelijke invloed beperkt doordat beslissingen uit het verleden (bijvoorbeeld de keuze voor nieuwbouwlocaties) bepaalde keuzes in het heden uitsluiten. Ook in het woonbeleid is overigens regionale afstemming geboden: de arbeidsmarkt werkt immers ook vooral regionaal. Via het voorzieningenniveau (publieke en private voorzieningen) heeft de gemeente ook invloed op het woon- en leefklimaat (quality of life). Er is empirisch bewijs dat kwaliteit en diversiteit van het culturele aanbod, invloed heeft op de aantrekkelijkheid van een gemeente voor hoger opgeleiden. In die zin vormen de culturele zon-

28

dagen en de investeringen in De Lawei een ondersteuning van het economisch beleid. Lastiger is aan te geven hoe hoog die investeringen dan mogen zijn en of die niet veel meer door de gebruikers zouden moeten worden opgebracht. Promotie en acquisitie van bedrijvigheid is relevant voor een gemeente als Smallingerland met Drachten als belangrijke centrumstad. Accountmanagement voor het zittende bedrijfsleven (inclusief snelle en klantvriendelijke procedures bij vergunningaanvragen, bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen) dient daarbij van minstens even groot belang te zijn als de werving van bedrijven van elders. Promotie en acquisitie draagt het risico in zich van teveel beleidsconcurrentie met nabije gemeenten. Afstemming van het beleid op elkaar en coherentie met bijvoorbeeld het eveneens regionaal op te zetten fysieke vestigingsbeleid is gewenst. Positief te noemen is dat Smallingerland bij het thema promotie de samenwerking met 8 de regio opzoekt . In het toeristisch beleid heeft de gemeente een taak op het vlak van de ruimtelijke ordening en kan zij samenwerking faciliteren. Toeristische promotie is een twijfelgeval: in principe wordt dit als taak van de markt gezien (die bedrijven die ook van de promotie profiteren). Daarbij speelt echter vaak het probleem dat niet alle relevante bedrijven zijn geneigd bij te dragen in collectieve promotie-activiteiten (free riders). Hetzelfde probleem doet zich voor bij bedrijventerreinbeheer en bij centrummanagement. Voor dit laatste heeft de gemeente Smallingerland in overleg met het georganiseerde bedrijfsleven meegewerkt aan de totstandkoming van een ondernemersfonds, wat een manier is om de ‘free rider’-problematiek te doorbreken. Bij toeristische promotie speelt overigens ook de vraag wat hiervoor het optimale schaalniveau is; dat is vaker een regio dan een bescheiden stad. In toenemende mate zien we dat economisch beleid wordt vormgegeven in samenwerkingsvormen tussen ondernemers, overheid en onderwijs/kennisinstellingen (triple helix samenwerking). Daarmee wordt getracht het beleid nauwer te laten aansluiten op datgene wat de belanghebbenden van belang vinden en het speelt in op de beperktere financiële mogelijkheden van gemeenten. Voor veel onderdelen van het economisch beleid geldt dus dat er wel een taak ligt voor de gemeentelijke overheid, maar dat een oordeel over de invulling ervan sterk afhangt van de gekozen rol, de mate waarin daarin regionaal is afgestemd of wordt samengewerkt en de verhouding tussen kosten en (potentiële) baten. Dat maakt dat een eenduidig recept voor lokaal economisch beleid niet of nauwelijks te geven valt.

2.2

Instrumenten economisch beleid

Uit het theoretisch kader en de praktijk kan een groot aantal ‘instrumenten’ worden afgeleid die in het gemeentelijk economisch beleid kunnen 8

Zie: Verkenning Economische samenwerking F4 (24-4-2012).

29

worden ingezet. Het is overigens lastig om een heldere definitie van een instrument te hanteren. Is een bestemmingsplan voor een bedrijventerrein bijvoorbeeld een instrument? En is het verbeteren van de lokale bereikbaarheid door de aanleg van een rotonde ter vervanging van een kruispunt met veel opstoppingen een instrument? Beide vragen kunnen met ja en met nee worden beantwoord. Evenzo is het lastig om a priori instrumenten te beoordelen als goed of ‘fout’. Zo kan verhogen van lokale lasten vanuit de economische theorie in beginsel als ‘fout’ worden beoordeeld, maar als er bijvoorbeeld sprake is van een Ondernemersfonds, zoals voor het centrum van Drachten, of een BedrijvenInvesteringsZone op een te herstructureren bedrijventerrein, dan valt het oordeel andersom uit. Nog een voorbeeld om aan te geven dat een instrument niet altijd eenduidig kan worden beoordeeld: het maken van een bestemmingsplan voor een bedrijventerrein is een verplichting vanuit de Wro. Een bestemmingsplan creëert rechtszekerheid voor de gebruikers zelf en die in de omgeving (andere bedrijven of omwonenden). Keerzijde is een zekere starheid. Daarom wordt in toenemende mate gekozen voor formuleringen waarmee zoveel mogelijk flexibiliteit wordt behouden. Maar zelfs dan zijn er situaties waarin het bestemmingsplan meer als hindernis wordt gezien (bijvoorbeeld als wordt voorgesteld om een leegstaand bedrijfsgebouw te gebruiken voor wonen, een publieksfunctie of een vorm van retail, terwijl het bestemmingsplan dat uitsluit). Is een bestemmingsplan daarmee een goed of fout instrument? De reikwijdte van mogelijke instrumenten wordt uiteraard ook beperkt door het wettelijk kader. Neem bijvoorbeeld subsidies: boven bepaalde drempelbedragen gelden subsidies als een vorm van staatssteun. Echter voor sommige doelen, zoals bijvoorbeeld innovatiebevordering, zijn er vrijstellingen. Het publieke aanbestedingsbeleid is ook zo’n wettelijke randvoorwaarde, waardoor het bijvoorbeeld niet zonder meer mogelijk is om bijvoorbeeld voorrang te geven aan lokale/regionale bedrijvigheid. Deze en andere wettelijke beperkingen vormen hier een gegeven. Het is vrijwel ondoenlijk om een uitputtende opsomming van instrumenten te geven. We laten daarom een selectie van 11 belangrijke instrumenten de revue passeren en welke betekenis deze kunnen hebben voor Smallingerland. 1. Ruimtelijk beleid Ruimtelijke planning van vestigingsmogelijkheden is een basisinstrument dat niet mag ontbreken. Vaak met onderscheid naar bedrijventerreinen, kantoren, winkels, eventueel ook leisure en overige voorzieningen. Planning en ruimtelijke programmering moet regionaal worden afgestemd. Toepassing van de SER-ladder – beter benutten bestaande ruimte, herstructureren en dan pas nieuw – hoort hierbij. Binnen de Nederlandse praktijk is het gebruikelijk apart aandacht te besteden aan de detailhandelsstructuur, met bijzondere aandacht voor wat voorheen perifere en grootschalige detailhandel heette. Ook voor de detailhandel is regionale afstemming noodzakelijk.  Ook voor Smallingerland is ruimtelijk beleid onontbeerlijk. Nadrukkelijk van belang voor Smallingerland is samenwerking met de regio (bijvoor-

30

beeld in F4-verband). Onder andere op de onderwerpen: planning van werklocaties (kwantitatief en kwalitatief) en innovatiebevordering. 2. Actief/passief grondbeleid en aanleg van bedrijventerreinen Nederlandse gemeenten vervullen vaak een dubbelrol op de grondmarkt. Ze zijn via de ruimtelijke ordening marktmeester, maar treden regelmatig ook zelf op als ontwikkelende partij. De aanleg van een bedrijventerrein wordt dan gezien als klassieke voorwaardenscheppende infrastructuur, vergelijkbaar met een weg. Verschil is alleen dat de kavels op een bedrijventerrein meestal worden verkocht. Ideologisch heeft een deel van de politiek die laatste rol vaak verdedigd met het argument dat de maatschappij (in casu de gemeente) moest meeprofiteren van waardestijging. En hoewel daar, in ieder geval in het verleden, flink geld mee is verdiend, kan de vraag worden gesteld of het ontwikkelen van een bedrijventerrein wel een overheidstaak is. Mede onder invloed van de crisis is de populariteit van passief grondbeleid toegenomen en beperken gemeenten zich meer tot de rol van alleen marktmeester.  Vanuit de theorie wordt alleen daar een rol voor de overheid gezien waar er sprake is van zogeheten (zuivere) collectieve goederen of waar er anderszins sprake is van marktfalen. Vanuit de theorie verdient daarmee passief grondbeleid in Smallingerland de voorkeur. Dit sluit overigens aan bij de huidige tendens naar een meer passief grondbeleid onder invloed van de (‘nieuwe’) Wro en dalende vastgoedprijzen. 3. Beter beheer van winkelgebieden en bedrijventerreinen Instrumenten als de Bedrijven Investeringszones (BIZ) en een Ondernemersfonds (volgens het Leids model met inning van reclamebelasting of extra WOZ-heffing) beogen een beter gebiedsbeheer op bijvoorbeeld bedrijventerreinen of in winkel- of stadscentra te faciliteren en doorbreken daarbij de zogeheten free rider problematiek. Voordeel is dat (vrijwel) alle belanghebbenden bijdragen, nadeel is dat er sprake is van een gedwongen lokale lastenverhoging. Zeker wanneer het laatste gebeurt in een situatie van initieel achterstallig publiek onderhoud, is een dergelijke maatregel snel omstreden. Voor de BIZ zijn de drempels qua draagvlak dan ook vrij hoog (in de nieuwe ‘permanente’ wet wel iets lager, maar nog steeds hoog), terwijl een Ondernemersfonds op weerstand kan stuiten van principiële raadsleden (het tast een deel van het budgetrecht van de Raad aan) en/of bij ondernemers die menen dat zij niet profiteren. Vanuit de theorie is het van belang om een aantrekkelijk woon- en leefklimaat te hebben/ontwikkelen om huidige inwoners vast te houden en nieuwe inwoners (human capital) aan te trekken. Goed beheer van winkelgebieden en bedrijventerreinen kan hieraan een bijdrage leveren. Ook voor Smallingerland is dit instrument van belang, zeker ook gezien de huidige inzet op het versterken van het innovatiecluster en het daarvoor benodigde human capital. Overigens is er voor het centrum van Drachten reeds een ondernemersfonds opgericht. 4. Parkmanagement Parkmanagement is het structureel regelen van bedrijventerreinmanagement met een bijdrage en verantwoordelijkheid van het gevestigde bedrijfsleven.

31

Parkmanagement is een instrument dat op nieuwe bedrijventerreinen niet mag ontbreken in Smallingerland en dat op bestaande terreinen kan worden ingevoerd in combinatie met een herstructureringsproces. Overigens: de gemeente Smallingerland heeft hierop de afgelopen jaren meerdere malen ingezet, maar vooralsnog is parkmanagement op de bestaande terreinen niet van de grond gekomen. 5. Herstructurering bedrijventerreinen Herstructurering van bedrijventerreinen heeft in het achterliggende decennium veel aandacht gekregen. Veel provincies hebben/hadden hier subsidieregelingen voor. In de praktijk is hiermee veel achterstallig publiek onderhoud gepleegd. Voor echt verouderde terreinen kan het een goed instrument zijn, maar het is wel een voorbeeld van een typische ‘end of pipe’-oplossing. Ook moet herstructurering worden gezien als een regulier vastgoedmarkt-vraagstuk, waarvoor het risico meer bij marktpartijen moet worden gelegd.  Ook voor Smallingerland is goed structureel beheer van bedrijventerreinen op termijn een betere oplossing dan meer incidentele (end of pipe) herstructureringsprojecten. Overigens kent Smallingerland momenteel nog 9 geen zwaar verouderde terreinen Bij een eventuele herstructurering vormt de risicoverdeling tussen publiek en privaat een belangrijk aandachtspunt. 6. Bevorderen samenwerking/governance Het bevorderen van samenwerking tussen bedrijven onderling of tussen bedrijven en onderwijs- en kennisinstellingen. Een dergelijke samenwerking wordt op steeds bredere schaal toegepast, evenals het aansturen van zo’n samenwerking in tri-partiete Economic Boards, bijvoorbeeld in Rotterdam, Provincie Utrecht, Metropoolregio Amsterdam, Limburg Economic Development, etc.). Een gemeente, of verschillende overheden gezamenlijk, faciliteert vaak met inzet van menskracht en een bescheiden jaarlijks werkkapitaal. Het instrument is populair, hoewel de meerwaarde ervan nog niet echt is aangetoond. Wel zijn er diverse vermaarde auteurs waaronder Michael Porter (zie theoretisch kader) die het belang van netwerken onderschrijven. Ook zijn er voorbeelden - zoals de samenwerking in de Brainport-regio- die laten zien dat met dergelijke samenwerkingsverbanden positieve resultaten worden geboekt. Ook voor Smallingerland kan het bevorderen van dergelijke samenwerking positief uitpakken. 7. Subsidies voor innovatie en risicokapitaal Subsidies voor innovatiebevordering of fiscale maatregelen voor innovatiebevordering: zijn een middel voor vooral hogere overheden (met name e rijk (fiscaal) en Europese Commissie (7 kaderprogramma/Horizon2020). Deze inzet wordt meestal verantwoord op basis van het zogeheten ‘spill over’-effect. Maar dit instrument is slecht bruikbaar op gemeentelijke schaal. Er is een gedeeltelijke verschuiving waarneembaar van subsidies naar een ‘revolving’ inzet van middelen voor innovatiebevordering. Bijvoorbeeld voor het afdekken van grote risico’s (die de markt niet wil nemen) in zogeheten ‘early stage’ financiering. Hiervoor is echter massa 9

Uit de Strateguie werklocaties blijkt dat Smallingerland twee licht verouderde terreinen kent (De Swetten en De Haven).

32

(omvang fonds) en risicospreiding nodig, waardoor het instrument zich slecht leent voor toepassing op gemeentelijke schaal. Sowieso doet zich daarbij de vraag voor of er een rol ligt voor de overheid in het (mede) verschaffen van risicokapitaal of slechts in het beter laten werken van de markt ervoor. Het laatste lijkt logischer, waarbij de gemeentelijke invloed beperkt is.  Voor Smallingerland is het bieden van subsidies voor innovatie in beginsel geen geschikt instrument. Hoogstens zou gedacht kunnen worden aan het stimuleren van de bewustwording over het bestaan en gebruik van (op een hoger schaalniveau) beschikbare regelingen. Ook het verschaffen van risicokapitaal door Smallingerland is geen geschikt instrument. Wel kan gedacht worden aan het in regionaal verband in beeld brengen van de marktvraag en het vergroten van de transparantie hierover door communicatie-activiteiten. Pas in een laatste stap kan nagedacht worden over het eventueel op regionale schaal (bijv. F4-verband, of schaal van NoordNederland) aanbieden van aanvullende fondsen. 8. Promotie, acquisitie en accountmanagement Binnen dit thema passen instrumenten als doelgroepselectie, diverse vormen van doelgroepbenadering (website, social media, mailings, beursbezoek), het creëren van een helder aanspreekpunt en stroomlijning van procedures. In beginsel zijn dit allemaal positieve instrumenten, mits adequaat toegepast. Ten aanzien van acquisitie geldt de kanttekening dat hier sprake kan zijn van (ongewenste) beleidsconcurrentie met omliggende gemeenten. Voor gemeenten (en ook Smallingerland) is accountmanagement en goed instrument om het (zittende) bedrijfsleven zo optimaal mogelijk te kunnen faciliteren. Promotie en acquisitie zijn ook voor Smallingerland belangrijk, al moet wel worden bedacht dat het merendeel van de bedrijven verhuist binnen de eigen gemeente (en het dus lastig is om bedrijven uit andere gemeenten aan te trekken). 9. Arbeidsmarktbeleid In het re-integratie- en arbeidsmarktbeleid wordt een groot deel van het spectrum bepaald door de nationale instituties (wetgeving) en de afspraken tussen sociale partners (cao’s en Sociaal Akkoord). Binnen de wetgeving zijn overigens belangrijke veranderingen aangekondigd (zoals de Participatiewet) die de rol van de gemeente verder doen toenemen dan al het geval was in de Wet Werk en Bijstand. Binnen dit wettelijk kader heeft de gemeente onder meer mogelijkheden qua stimulering scholing, sancties en armoedebeleid. Het re-integratiebeleid valt overigens buiten het kader van dit onderzoek.  Gezien de relatief grote tweedeling op de arbeidsmarkt in Smallingerland is het voeren van re-integratie- en arbeidsmarkt een logische keuze. Wel moet men hierbij realiseren dat het niet zal lukken iedereen aan regulier werk te helpen en dat de effectiviteit van dergelijk beleid niet heel 10 groot is .

10

Prof. dr. Jouke van Dijk (RUG) in zijn presentatie ‘Regionale arbeidsmarkt in zwaar weer' (25 september 2013).

33

10. Aanbestedingsbeleid: innovatief inkopen en social return Gemeenten zijn gehouden aan het Europese aanbestedingsrecht en hun eigen aanbestedingsbeleid. Die kaders formuleren financiële grenzen waarboven meervoudig of zelfs Europees moet worden aanbesteed, met een onderscheid naar ‘werken’ en ‘diensten’. Er zijn binnen die kaders wel mogelijkheden om eisen te stellen aan ‘social return’ (bijvoorbeeld: het inschakelen van lokale werkzoekenden binnen bouwopdrachten) en voor het zogeheten innovatief inkopen, waarbij de overheid als afnemer (en soms als ‘launching customer’) innovatie wil bevorderen. Dergelijke eisen vergen wel een afweging tussen de extra bureaucratie die ermee gepaard gaat en de beoogde maatschappelijke winst. Binnen de drempels heeft de gemeente meer eigen sturingsmogelijkheden, waarbij bijvoorbeeld regionale herkomst een rol kan spelen in de te vragen partijen.  Voor gemeenten als Smallingerland is ‘innovatief inkopen’ een prima instrument om innovatie te bevorderen. Hier moeten echter geen wonderen van worden verwacht. Als het gaat om social return, kan worden opgemerkt dat de markt hier vrij kritisch tegenover staat. Gezien de problematiek in Smallingerland aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt dit instrument geschikt geacht voor Smallingerland. 11. Toerisme Binnen het toeristisch beleid is het bevorderen van samenwerking in de vaak gefragmenteerde keten een instrument om het aanbod beter op de vraagkant aan te laten sluiten. Recreatieve basisvoorzieningen (wandel- en fietspaden, openbare aanlegplaatsen, bankjes, etc.) zijn een ander basaal instrument. Meer is hier al snel beter, maar een goed beheer is soms belangrijker dan toevoegingen. Promotie, in de vorm van regiopromotie en citymarketing, is een ander instrument. De vraag is wel in hoeverre hier een rol voor de overheid ligt, al is de praktijk dat een gemeente welhaast actief moet zijn om niet achter te blijven bij de concurrentie. Aan te bevelen is in ieder geval om in dit soort campagnes uitsluitend met een cofinancieringsvorm te werken: voor elke euro van de gemeente, moet het bedrijfsleven bijvoorbeeld ook een euro inbrengen. Het organiseren van evenementen is een middel om het woonen leefklimaat attractief te laten zijn voor (toekomstige) bewoners en is een economisch middel als zodanig. De rol van de gemeente kan uiteen lopen van het coördineren van de evenementenagenda tot een veel meer actieve rol en/of financiële bijdrage aan evenementen. Een bijzonder geval hiervan is het binnenhalen van grote sportevenementen.  Voor Smallingerland is het voeren van beleid op het vlak van recreatie en toerisme en het inzetten van regiopromotie een passend instrument. Uit the theorie blijkt dat het hebben/ontwikkelen van een aantrekkelijke stad (waartoe ook de recreatieve mogelijkheden behoren) van belang is voor de economische ontwikkeling van een stad. Opgemerkt wordt dat bij het voeren van promotiebeleid belangrijke randvoorwaarden gelden (zoals scherpe focus op specifieke doelgroepen).

34

2.3

Best practices

Er is niet een voorbeeld te geven van economisch beleid van een gemeente dat op alle punten positief en onderscheidend is en waarbij goede economische prestaties zijn toe te schrijven aan dat beleid. Er zijn wel min of meer succesvolle gemeenten (Zwolle scoort bijvoorbeeld structureel hoog in de lijstjes met economische prestaties) of regio’s die goede resultaten boeken met hun beleid. We geven ter inspiratie een korte illustratieve opsomming:  De regio Eindhoven, met de gelijknamige gemeente als een belangrijke partij, is succesvol met haar Brainportstrategie die inmiddels van de regio is uitgebouwd naar vrijwel geheel Zuid-Nederland en het aanpalende grensgebied. In het oog springende aspecten hierbij zijn: o samenwerking overheden, ondernemers, onderwijs/onderzoek; o een regioheffing waar alle gemeenten aan bijdragen; o een gedeelde visie; o fysieke toplocaties zoals de High Tech Campus met ‘shared facilities’ op topniveau, incubators (broedplaatsen voor startende bedrijven) en risicokapitaal; o een cultuur waarin ondernemers elkaar weten te vinden en topbedrijven die de kar trekken;  De samenwerking in het Platform Bedrijven en Kantoren (Plabeka) in de Metropoolregio Amsterdam, waarin de betrokken overheden zich gezamenlijk inzetten voor reductie van het overaanbod aan plannen op de commerciële vastgoedmarkten (kantoren, bedrijventerreinen en (in mindere mate) winkels.  De wijze waarop de gemeente Haarlemmermeer de logistieke sector 11 heeft gefaciliteerd via onder meer (bestuurs)organen als SADC , met de kanttekening dat de kansen één-op-één samenhangen met de aanwezigheid van Schiphol.  Het Ondernemersfonds zoals Smallingerland dat inmiddels heeft, is gemodelleerd naar het zogeheten Leids model, verwijzend naar de gemeente waar dit het eerst is toegepast.  De structurele citymarketing van de stad Groningen, waarvan prof. Hospers heeft laten zien dat die bijdraagt aan het succes van de stad. Deze opsomming is verre van volledig. Wat hierin wel al zichtbaar is dat in veel gevallen regionale samenwerking een cruciale factor is. Bovendien is veel afhankelijk van een uitgangssituatie. Qua economische structuur en het bijzondere karakter van het Innovatiecluster, kan Smallingerland veel leren van de aanpak van de regio Eindhoven. Het uitbouwen van de samenwerking met bedrijven en kennisinstellingen, het opschalen naar de regio, het bundelen onder één visie, het toevoegen van een cultureel programma aan de economische agenda: het zijn voorbeelden van aspecten die hebben bijgedragen aan het succes van de Brainportregio. Vanzelf-

11

De Schiphol Area Development Company. De SADC kent vier aandeelhouders± de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer, de Provincie Noord-Holland en Schiphol Group.

35

sprekend zijn Smallingerland en Eindhoven niet direct vergelijkbaar, maar van de ontwikkelingslijnen kan wel worden geleerd.

36

3. ECONOMISCH- EN WERKGELEGENHEIDSBELEID Dit hoofdstuk beschrijft het economisch en werkgelegenheidsbeleid op hoofdlijnen. Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 maken we voor dit onderzoek onderscheid in vijf kerndocumenten (beschreven in §3.1) en een schil daaromheen van ondersteunend/flankerend beleid (§3.2). In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op de context waarin het beleid is geformuleerd en uitgevoerd.

3.1

Beleidsoverzicht: kern van het beleid

Drachten, dat is zaken doen (2004) Achtergrond In het beleidsdocument geeft de gemeente aan dat na jaren van economische vooruitgang er sprake is (NB: was) van een landelijke recessie die ook Smallingerland niet ongemoeid laat. Dat blijkt onder andere uit de stijging van de werkloosheid in Smallingerland in de periode 2002-2004. Verder heeft het Rijk te kennen gegeven de regionale ontwikkelingsmiddelen na 2006 te willen beperken en ook in de (toenmalige) Nota Ruimte lijkt de regering sterk op de Randstad in te zetten. Hiermee dient de gemeente rekening te houden en het vraagt volgens haar dat zij een eigen actieve koers moeten blijven varen. Tegelijkertijd liggen er kansen voor de gemeente, die de gemeente wil verzilveren. Als uitgangspunt noemt de gemeente Smallingerland daarbij ‘winstmaximalisatie’, waarbij investeren het sleutelwoord is. Doelstelling/ambitie In ‘Drachten, dat is zaken doen‘ zijn (samengevat) de volgende doelstellingen geformuleerd: 1. Drachten en omgeving ontwikkelen tot kwalitatief hoge woon- en werkgemeente voor 60.000 inwoners in 2015 en Drachten als een optimaal functionerend regiocentrum voor meer dan 150.000 mensen; 2. Creëren van werkgelegenheid en terugbrengen werkloosheid; 3. Drachten versterken als economisch en regionaal centrum; 4. Het verbeteren van de infrastructuur; 5. Kwaliteit als leidraad. Met deze doelstellingen sluit ‘Drachten, dat is zaken doen’ aan bij het collegeprogramma. Overlappende doelstellingen zijn onder meer het terugdringen van de werkloosheid, creëren van werkgelegenheid, een kwalitatieve impuls voor het centrum en hoogwaardige bedrijfs- en kantorenlocaties.

37

Instrumentarium Voor het uitvoeren van het beleid worden de volgende speerpunten genoemd: 1. Versterken van kansrijke economische clusters en sectoren; 2. Nauwere samenwerking tussen de beleidsterreinen Economische en Sociale zaken; 3. Ruimte voor bedrijven; 4. Versterken van de regionale samenhang; 5. Bevorderen stedelijke diversiteit en kwaliteitsimpuls centrum; 6. Goede infrastructuur en; 7. Versterken van kwaliteit en imago. Ieder van deze speerpunten is in het beleidsdocument uitgewerkt in acties.

Ruimte voor zaken doen (2007); Achtergrond In vergelijking met andere gemeenten heeft Smallingerland zich de periode voor het opstellen van dit beleid goed ontwikkeld op economisch gebied. Ook zagen destijds de toekomstige economische ontwikkelingen er positief uit, aldus de gemeente. De gemeente realiseert zich echter dat zij meer op eigen kracht zal moeten gaan varen, aangezien het Rijk meer in gaat zetten op economische kerngebieden (Pieken in de Delta). Doelstelling/ambitie Met die achtergrond heeft de gemeente de volgende twee basisopgaven geformuleerd: 1. Er voor zorgen dat gevestigde bedrijven tevreden zijn en blijven over het ondernemersklimaat in de gemeente, waardoor ze kunnen groeien en er arbeidsplaatsen worden gecreëerd; 2. Het creëren van arbeidsplaatsen door nieuwe bedrijven naar Drachten te trekken. Het werkloosheidspercentage moet worden teruggebracht conform het collegeprogramma 2006-2010. Met de inzet op economische promotie beoogt de gemeente de beeldvorming van de verschillende doelgroepen over de gemeente Smallingerland in positieve zin te beïnvloeden. Dit leidt mogelijkerwijs tot een verandering in de houding die kan leiden tot werkelijke actie door de ondernemer. Instrumentarium Om deze doelstellingen te bereiken wil de gemeente op het economische vlak de komende jaren onder meer haar focus op de promotie uitbreiden. Daartoe worden diverse communicatiemiddelen welke met behulp van een communicatie(promotie)plan meer doelgericht en gestructureerd toegepast. Voorbeelden van communicatiemiddelen zijn: brochures, bedrijfsbezoeken, digitaal bedrijvenloket en het organiseren van (ondernemers)bijeenkomsten.

38

Bij de inzet van de communicatiemiddelen wordt onderscheid gemaakt in vier doelgroepen:  Eigen bedrijven;  Starters;  Nieuwe bedrijven;  Intermediairs.

Stimulerende invalshoek (2009); Achtergrond In 2008 brak de kredietcrisis uit die het begin inluidde van de economische tegenwind in de jaren daarna. Om de lokale economie te stimuleren, heeft de gemeente in 2009 gekozen voor het naar voren halen van een aantal investeringen. Doel De stimulerende invalshoek is een pakket van maatregelen en projecten dat er op is gericht de economie in Smallingerland te stimuleren. Het doel van de stimulerende invalshoek is om werk te creëren in tijden van economische crisis door het aantal overheidsopdrachten te vergroten en/of in stand te houden. Door het creëren van banen voor de lokale bevolking, worden de gevolgen van de crisis voor de gemeente beperkt. Bij het zoeken naar mogelijke maatregelen is uitgegaan van een sluitende begroting in meerjarenperspectief. Instrumentarium De ‘Stimulerende invalshoek’ is een vorm van anticyclisch beleid. Centraal staat het naar voren halen van reeds geplande (gemeentelijke) investeringen en daarbij het herschikken van prioriteiten. Bestaande voornemens zijn door “de bril voor het stimuleren van de lokale economie” langsgelopen, waarna er 13 maatregelen zijn geselecteerd. Enkele voorbeelden van maatregelen zijn: nieuw- en verbouw onderwijshuisvesting, herinrichting van de Kommisjewei, een stimuleringsfonds duurzaamheid en het rolstoelvriendelijk maken van bushaltes. Het betreft in totaal ca. € 28 mln. aan uitgaven/investeringen.

Strategie werklocaties 2020 (2010); Achtergrond De vorige bedrijventerreinvisie stamde uit 1999 en was toe aan een update. De herijking is onder meer nodig voor een goede onderbouwing van ontwikkelplannen richting de provincie, actuele ramingen en voor de toekomstig te maken strategische keuzes. De strategie levert bovendien input voor de provinciale en regionale discussies in de A7-zone. Doelstelling/ambitie Uitgangspunt van de opgestelde strategie is om het huidige bedrijfsleven te blijven faciliteren in haar toekomstige ontwikkeling. Verder is de strate-

39

gie erop gericht de vestiging van nieuwe bedrijven mogelijk te maken. Drachten is in het Streekplan aangemerkt als één van de stedelijke centra – naast Leeuwarden, Heerenveen, Sneek, Harlingen en Dokkum – die een functie hebben in het vestigen van (inter)nationaal georiënteerde bedrijvigheid. Verder wordt in de strategie aangegeven dat de gemeente “geen ontwikkelplannen wil maken voor de leegstand” en dat de huidige en toekomstige marktvraag bepalend is voor de strategie. Instrumentarium Na een analyse van trends en ontwikkelingen, een vraagraming voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties en een vraag-aanbodconfrontatie, is een strategie opgesteld bestaande uit de volgende vier (zogenoemde) 12 deelstrategieën : 1. Toekomstige ruimtevraag opvangen op bestaande terreinen en voldoende nieuwe bedrijventerreinen; 2. Aandacht houden voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen; 3. Inzetten op vraaggestuurd bedrijventerreinaanbod; 4. Goede segmentering en temporisering van nieuwe kantorenlocaties. De gemeente Smallingerland werkt met vraagscenario’s om de toekomstige ontwikkeling van bedrijventerreinen zorgvuldig af te stemmen op de marktvraag. Daarbij hanteert de gemeente drie scenario’s, waarbij het tweede (midden) scenario “in elk geval tot het eerste ijkpunt (2011)” het uitgangspunt vormt:  scenario 1: 7 hectare per jaar (realistisch);  scenario 2: 9,5 hectare per jaar (gematigd positief);  scenario 3: 12 hectare per jaar (optimistisch). Voor de vraag naar kantoren wordt uitgegaan van de volgende scenario’s:  scenario 1: 2.000 m² bvo per jaar (realistisch);  scenario 2: 3.000 m² bvo per jaar (gematigd positief);  scenario 3: 4.000 m² bvo per jaar (optimistisch).

Economische visie en uitvoeringsagenda (2012) Achtergrond De afgelopen jaren is er een andere economische werkelijkheid ontstaan met nieuwe uitdagingen en kansen voor de gemeente. Daarom was er behoefte aan een nieuwe economische agenda van waaruit de economie van Smallingerland wordt gestimuleerd. Het document is een kader dat dient voor de economische koers van Smallingerland in de komende jaren. De nieuwe economische visie bouwt voort op de integrale toekomstvisie Smallingerland (vastgesteld in 2011) en is een nadere uitwerking van het economische spoor van die integrale visie.

12

40

Deze deelstrategieën worden in dit onderzoek gezien als ‘instrumenten’.

Doelstelling/ambitie Uit de opgestelde integrale toekomstvisie zijn twee hoofddoelen afgeleid voor de economische agenda:  In Smallingerland is er werkgelegenheid voor iedereen en op alle niveaus. Om deze doelstelling te kunnen realiseren zijn tot 2020 3.600 nieuwe banen nodig, rekening houdend met een stabiliserende beroepsbevolking, een verdere toename van de arbeidsparticipatie en een behoud van de regionale werkgelegenheidsfunctie van Smallingerland.  De economie van Smallingerland ontwikkelt zich duurzaam. Een vermindering van de hoeveelheid grondstoffen en een efficiënter gebruik ervan gecombineerd met een toename van het hergebruik, leidt tot een economie waarin de organische- en technologische kringlopen zoveel mogelijk zijn gesloten (cradle to cradle) in 2035. Onderdeel van het sluiten van kringlopen is het CO2-neutraal zijn van de economie. Duurzame ontwikkeling betekent voor de gemeente ook aandacht voor de immateriële economie. Instrumentarium Om de hoofddoelen te realiseren, zijn vijf kernopgaven gedefinieerd. Deze opgaven zijn vervolgens uitgewerkt in concrete streefwaarden en mogelijke acties en projecten. De kernopgaven zijn: 1. Innovatiekracht: Hoe maken wij onze innovatiekracht te gelde? 2. Arbeidsmarkt en onderwijs: Hoe stemmen we vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar af? 3. Bereikbaarheid: Hoe kan de bereikbaarheid worden verbeterd ten einde de economie van Smallingerland duurzaam te versterken? 4. Attractiviteit: Kern van de opgave: Hoe vergroten we de attractiviteit van onze gemeente ten einde onze economische potentie beter te benutten? 5. Imago: Hoe laten we ons imago aansluiten bij onze economische opgaven? Ieder van deze kernopgaven is – met uitzondering van de kernopgave imago - vervolgens uitgewerkt in concrete streefwaarden. Deze worden in hoofdstuk 7 weergegeven. Enkele voorbeelden van genoemde acties/projecten zijn:  Vormgeven innovatie-ecologie;  Ontwikkelen leerwerktrajecten;  Inzet voor verruiming van de vaarweg naar Drachten voor schepen klasse Va;  Versterken van de recreatiefunctie van Oudega door de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen en natuurontwikkeling;  Branding van de regio middels het merk ‘Innovatiecluster Drachten’.

41

3.2

Overzicht: ondersteunend beleid

Naast de genoemde nota’s is er ander beleid onderscheiden dat raakt aan het economisch beleid, maar dat – in dit onderzoek - niet wordt beschouwd als de kern ervan. Dit beleid is slechts gedeeltelijk en alleen waar relevant meegenomen in het onderzoek. Hieronder worden de belangrijkste beleidsdocumenten kort toegelicht. Ruimtelijk detailhandelsbeleid (2002) en Detailhandelsstructuurvisie (2009) Mede ingegeven door een toename van de bevolking en de ambitie van de gemeente om de regiofunctie van het centrum van Drachten te versterken, wordt in het detailhandelsbeleid uit 2002 ingezet op:  de vergroting van de attractiviteit van het centrum;  de versterking van het grootschalige thematische aanbod voor specifieke doelgroepen. Dit beleid is in 2009 geactualiseerd. Dit was nodig vanwege onder meer de sterke dynamiek in de detailhandel. Ook in dit nieuwe beleid heeft de gemeente de ambitie om de regionale positie van Drachten te versterken; ingezet wordt op een regiofunctie van het centrum voor circa 150.000 tot 200.000 consumenten. Aanvullend is er aandacht voor de wijkcentra, vormen van perifere en grootschalige detailhandel en het voorzieningen niveau in de dorpen. Woonplan ‘nieuwe stijl’ (2006) Het woonplan is een tienjarig beleidskader voor het woonbeleid van de gemeente. Naar aanleiding van bevolkingstrends die om aanpassingen in de woningmarkt vragen, zijn de volgende (strategische) doelen opgesteld:  voldoende aanbod alle segmenten woningmarkt;  groei van Drachten/werven van nieuwe inwoners;  vergroten kwaliteit van het wonen. Voor het realiseren van de doelen heeft de gemeente deze strategische doelen uitgewerkt in tactische doelen en operationele doelen. Enkele operationele zijn: vergroting van de woningvoorraad met gemiddeld 335 per jaar, overleg met omliggende gemeenten over fasering van de woningbouwproductie en het stimuleren van particulier opdrachtgeverschap. Het woonplan wordt jaarlijks uitgewerkt in een actueel uitvoeringsplan, waarin inmiddels de kwantitatieve ambities neerwaarts zijn bijgesteld. Cultuurvisie (2008) Ook de cultuurvisie richt zich op de regiofunctie van Drachten. Het doel is om Drachten vanaf 2010 bekend te laten staan als creatieve moderne werkstad, waar alles kan. In de cultuurvisie worden daartoe twee programma’s uitgewerkt. In ‘DR88 – plaatsbepaling’ wordt ingezet op het versterken van de culturele infrastructuur en worden drie thema’s gehanteerd om Drachten als cultuurstad te profileren: licht, geluid en experiment. In het tweede programma ;’DR88 – plaats voor jou’ gaat het om het ondersteunen van amateurkunstorganisaties en verbindingen tussen partijen (waaronder kunstinstellingen en het onderwijs).

42

Toeristisch recreatief ontwikkelingsplan (2011) De gemeente wil de groeipotenties voor toerisme in de regio beter benutten. Er wordt ingezet op de volgende ambities:  Vergroten toeristisch en recreatief aanbod;  Toename aantal bezoekers;  Toename aantal overnachtingen;  Meer toeristische bestedingen;  Verruiming toeristische seizoen;  Groei sectorale werkgelegenheid. Om dit te bereiken zijn vier streefbeelden ontwikkeld: Wâlden, Wetter, Drachten levendig en Drachten origineel. Ieder streefbeeld is vervolgens uitgewerkt in concrete maatregelen. Voorbeelden zijn de aansluiting van Drachten op het fietsnetwerk, realiseren wandelroutes, uitbreiding verblijfsaanbod, onderzoek naar vernieuwing van een grootschalige (slechtweer)voorziening (zwemparadijs) en structureel overleg met omliggende gemeenten. Veel aandacht gaat verder uit naar het ontwikkelen van Drachten als oostelijke poort van de Friese meren. Het ontwikkelingsplan legt ook een verbinding met een aantal lopende projecten (waaronder de Drachtstervaart en Polderhoofdkanaal) die bijdragen aan de aantrekkelijkheid van de gemeente/Drachten als toeristisch-recreatief centrum. Integrale toekomstvisie (2012) Dit beleidsdocument beschrijft een integrale samenhangende visie over alle beleidsterreinen heen. Lange termijn ontwikkelingen zijn door middel van scenario’s in beeld gebracht (economie, bevolkingsprognoses, mobiliteit, landschap etc.), waarna op hoofdlijnen keuzes zijn gemaakt voor de korte termijn (2015/2020) en een toekomstbeeld is geformuleerd voor Smallingerland op de lange termijn. Opgemerkt wordt dat het thema ‘economie’ nader is uitgewerkt in de (eveneens in 2012 opgestelde) Economische visie. Tot slot: bij het opstellen van de integrale visie zijn nadrukkelijk de bevolking en de maatschappelijke organisaties betrokken. Zo is er een enquête onder inwoners gehouden en zijn er lunchbijeenkomsten geweest met maatschappelijk organisaties. Twee majeure projecten: Drachtstervaart en het Raadhuisplein Op dit moment zijn in Drachten twee majeure projecten in ontwikkeling. De planvorming van de Drachtstervaart is eind jaren ’90 gestart, en beide worden al genoemd in ‘Drachten, dat is zaken doen’. Een korte typering van de projecten:  Drachtstervaart: dit project betreft de heropening van het gedempte deel van de Drachtstervaart in het centrum van Drachten, gecombineerd met de bouw van een nieuwe woonwijk en de sanering van een vuilstort. Met het doortrekken van de vaart ontstaat er een directe verbinding met het Friese merengebied.  Raadhuisplein: dit project betreft de revitalisering van het Raadhuisplein, met als doel het vergroten van de leefbaarheid voor bewoners en tegelijkertijd de klanten van het winkelcentrum meer service en 2 gemak te bieden. Het Raadhuisplein herbergt straks 21.000 m winkeloppervlak, 190 woningen en 900 parkeerplaatsen.

43

Een centrumproject met een kleinere schaal dat we hier aanvullend noemen is de (momenteel in uitvoering zijnde) ver- en nieuwbouw van schouwburg De Lawei. O3- aanpak In 2013 is de gemeente gestart met de O3-aanpak. Hierin wordt ingezet op het versterken van de samenwerking tussen overheid, ondernemers en het onderwijs om het onderwijs en de arbeidsmarkt beter op elkaar aan te 13 laten sluiten .

3.3 Relatief hoge werkloosheid en veel bijstandsgerechtigden

Match tussen banen en arbeidsmarkt moet op regionaal niveau worden gemaakt

Context

In een Rekenkameronderzoek als dit, wordt gekeken naar de doeltreffendheid van het beleid en de daarbij ingezette instrumenten. Het is van belang om bij de beoordeling daarvan rekening te houden met specifieke karakteristieken van Smallingerland en met de invloed van externe factoren. Zonder daarbij volledig te willen zijn, zijn er twee aspecten die wij daarbij nadrukkelijk onder de aandacht brengen: de tweedeling op de arbeidsmarkt in Smallingerland en de invloed van de conjunctuur. In de eerste plaats is het zo dat Smallingerland van oudsher kampt met een relatief hoge werkloosheid en veel mensen in de bijstand (nu 54 bijstandsuitkeringen per 1.000 leden van de beroepsbevolking, landelijk 37; voor de WW gaat het om respectievelijk 33 en 26). Smallingerland is niet de enige stedelijke gemeente in Noord-Nederland die hiermee kampt. Ook Leeuwarden, Groningen en in mindere mate Heerenveen en Hoogeveen bijvoorbeeld kampen met een hogere uitkeringsafhankelijkheid dan het landelijk gemiddelde. De achterstand is ook hardnekkig al is die ten opzichte van 2002 wel (iets) kleiner geworden. Naast de beschikbaarheid van banen en bereikbaarheid van banen elders speelt ook de inzetbaarheid van met name mensen in de bijstand een rol. Een deel van de bijstandspopulatie beschikt niet over de mogelijkheden om te participeren en is dan ook vrijgesteld van de sollicitatieplicht. De problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt is complex en meervoudig; een eenduidige relatie tussen gemeentelijk economisch beleid en het terugdringen van werkloosheid en beroep op de bijstand is daarmee niet altijd te leggen. Daarbij speelt ook het relevante schaalniveau waarop je naar die problematiek kijkt. De match tussen banen en beroepsbevolking moet op regionaal niveau worden gemaakt. Het is een illusie dat dit op gemeentelijk niveau kan worden bereikt. Wel is het zo dat de geografische omvang van de relevante arbeidsmarkt verschilt naar opleidingsniveau: voor hoger opgeleiden is heel Noord-Nederland (en delen van West- en Oost-) het potentiele zoekgebied. Voor lager opgeleiden is dat kleiner, maar wel groter dan Smallingerland alleen. Lager opgeleiden hebben een geringere reisbereidheid blijkt in de praktijk, waarbij overigens ook de kosten een rol spelen (kosten zijn eerder hoog ten opzichte van het loon en er worden aan de

Rekening houden met conjunctuur 13

44

Zie onder meer ‘Opzet O3-samenwerking (mei 2013).

onderkant van de arbeidsmarkt minder (aantrekkelijke) vergoedingen geboden). Naast de hier geconstateerde tweedeling op de arbeidsmarkt die van betekenis is voor Smallingerland, kampt de gemeente uiteraard ook met de conjunctuur: de golfbewegingen van de macro-economie. Zoals bekend is die conjunctuur sinds 2008 niet bepaald gunstig geweest. Als we dus naar de economische prestaties van Smallingerland kijken, moeten we niet zozeer naar absolute prestaties kijken (niet het aantal of groei van het aantal banen of absoluut werkloosheidspercentage, maar naar de ontwikkeling ten opzichte van bijvoorbeeld Nederland als geheel of een ander referentiegebied. Dat doen we dan ook in de in dit onderzoek opgenomen vergelijking (zie paragraaf 6.3 en bijlage 3).

45

4. DOELEN & INSTRUMENTEN Dit hoofdstuk gaat in op het opgestelde economisch en werkgelegenheidsbeleid in Smallingerland. Ingegaan wordt op de doelstellingen van het beleid (§4.1), de potentiële invloed van de gemeente (§4.2) en het ingezette instrumentarium (§4.3). In deze paragrafen is de blik gericht op de kern van het economisch en werkgelegenheidsbeleid (zie hoofdstuk 1). In paragraaf 4.4 wordt kort stilgestaan bij het overige (flankerende) beleid. De nieuwe economische visie en bijbehorende uitvoeringsprogramma uit 2012 wordt hier niet behandeld en komt aan de orde in hoofdstuk 7.

4.1

Het economisch en werkgelegenheidsbeleid

4.1.1 Doelstellingen van het beleid De beleidsdoelstellingen Als eerste is beoordeeld of de doelen van het economisch beleid SMART zijn gedefinieerd (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Daartoe worden eerst per (kern)nota de doelen gepresenteerd en de bevinding hierover. Vervolgens worden de bevindingen samengevoegd. Drachten, dat is zaken doen (2004): Samengevat zijn de geformuleerde ambities:  Drachten en omgeving in het jaar 2015 als kwalitatief hoge woon- en werkgemeente voor 60.000 inwoners en Drachten als een optimaal functionerend regiocentrum voor meer dan 150.000 mensen.  Creëren werkgelegenheid en terugbrengen werkloosheid: onder deze ambitie vallen enkele concrete doelstellingen als het creëren van 800 nieuwe arbeidsplaatsen in 2004 en 2005 en het terugbrengen van het werkloosheidspercentage tot het landelijk gemiddelde in 2010. Ook wordt gestreefd naar een nauwere samenwerking tussen de beleidsterreinen van Economische Zaken en Sociale zaken en is er aandacht voor de ontwikkeling van voldoende areaal bedrijventerreinen.  Drachten versterken als economisch en regionaal centrum: gestreefd wordt naar een toetsbare verbetering van het ondernemersklimaat en verdere ontwikkeling van onderscheiden clusters om zo uit te groeien tot één van de economische zwaartepunten van Noord-Nederland. 14 Ook groei van de woningvoorraad hoort bij deze ambitie .  Het verbeteren van de infrastructuur: ingezet wordt op de verbetering van de toegangswegen van m.n. de bedrijventerreinen en het centrum. Ook de realisatie van de Zuiderzeelijn behoort tot de ambitie. 14

Daar waar in het beleidsstuk zelf geen woningaantallen worden genoemd, wordt dit wel gedaan in het voorstel aan de Raad: netto toename van 400 woningen per jaar tot 2010 (d.d. 6 april 2004).

46

 Kwaliteit als leidraad: de gemeente streeft er onder andere naar de gemeentelijke dienstverlening zo te verbeteren dat het resultaat in een onderzoek hiernaar uit 2003 wordt overtroffen.  Geconcludeerd wordt dat de doelstellingen deels SMART zijn geformuleerd. Drachten, ruimte voor zaken doen (2007) Om de doelstellingen voor economische promotie vast te stellen, zijn eerst de belangrijkste economische doelstellingen verwoord. Deze zijn:  Er voor zorgen dat gevestigde bedrijven tevreden zijn en blijven over het ondernemersklimaat in de gemeente, waardoor zij kunnen groeien, en waarmee dus arbeidsplaatsen worden gerealiseerd.  Het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen door meer bedrijven naar Drachten te trekken. Mede hierdoor moet het werkloosheidpercentage van 10,3% worden teruggebracht conform het collegeprogramma 2006-2010. Deze doelstellingen zijn uitgewerkt in doelstellingen voor economische promotie. Hiermee beoogt de gemeente de beeldvorming van de verschillende doelgroepen over gemeente Smallingerland in positieve zin te beïnvloeden. Dit leidt mogelijkerwijs tot een verandering in de houding die kan leiden tot werkelijke actie door de ondernemer. Dit wordt gedaan door de doelgroepen te informeren over de gemeente Smallingerland. Er zijn vier doelgroepen onderscheiden: eigen bedrijven, starters, nieuwe bedrijven en intermediairs. Voor ieder van deze doelgroepen zijn kwalitatieve doelstellingen omschreven. In het verlengde van ‘Drachten, ruimte voor zaken doen‘ is in 2010 een marktonderzoek uitgevoerd onder zittende bedrijven en bedrijven buiten de gemeente om het acquisitiebeleid optimaal vorm te kunnen geven (Pieken in Drachten).  Geconcludeerd wordt dat het merendeel van de doelstellingen niet SMART is geformuleerd. Stimulerende invalshoek (2009) Tegen de achtergrond van de in 2008 ontstane kredietcrisis en daardoor ontstane economische tegenwind heeft de gemeente een pakket aan maatregelen en projecten vastgesteld om de lokale economie te stimuleren. In het voorstel aan de raad wordt aangegeven dat “De voorgestelde maatregelen vooral zijn gericht op het verhogen c.q. op peil houden van de overheidsinvesteringen om daarmee de lokale economie te stimuleren, oftewel werkloosheid tegen te gaan” (pagina 3 van het voorstel). Zoals ook gesteld in de evaluatie van de Stimulerende invalshoek (pagina 8), is er in dit beleid ‘niet met concrete doelstellingen gewerkt’. Overigens vermeldt de evaluatie wel een aantal voornemens die een rol hebben gespeeld in de totstandkoming van het beleid (deze zijn overigens niet letterlijk in het beleid geformuleerd). De voornemens zijn:  De projecten moeten werkgelegenheid opleveren;  Elk project moet meerwaarde hebben;  De gecreëerde werkgelegenheid waar dat juridisch mogelijk is, lokaal laten invullen;  Doorpakken en projecten afmaken.

47

 Geconcludeerd wordt dat het overgrote deel van de doelstellingen niet SMART is geformuleerd. Strategie werklocaties 2020 (2010) Het uitgangspunt voor de nieuwe strategie voor werklocaties is het blijven faciliteren van het huidige bedrijfsleven in haar toekomstige ontwikkeling. daarbij is de strategie er ook op gericht de vestiging van nieuwe bedrijven mogelijk te maken. De gemeente Smallingerland wil daarbij geen ontwikkelplannen maken ‘voor de leegstand’. De huidige en toekomstige marktvraag is bepalend voor de strategie. Deze uitgangspunten zijn – mede op basis van een vraag-aanbodconfrontatie - vertaald in vier strategieën:  Toekomstige ruimtevraag opvangen op bestaande en voldoende nieuwe bedrijventerreinen: hiervoor zijn drie vraagscenario’s uitgewerkt met bijbehorend ontwikkelprogramma.  Aandacht houden voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen: samenhangend beleid waarin de aanleg van nieuw terrein in samenhang met de aanpak van oude bedrijventerreinen wordt bezien;  Inzetten op vraaggestuurd bedrijventerreinaanbod: de gemeente zet in op het aanbieden van vestigingsmilieus op maat (marktconforme werklocaties) waarbij aandacht is voor gebruikswaarde, toekomstwaarde en ruimtelijke kwaliteit;  Goede segmentering en temporisering van nieuwe kantorenlocaties Om de toekomstige ontwikkeling van bedrijventerreinen af te stemmen op de marktvraag zijn drie vraagscenario’s opgesteld (7, 9,5 of 12 hectare per jaar). Het tweede (midden) scenario vormt “in elk geval tot het eerste ijkpunt (2011)” het uitgangspunt. Ook voor de kantorenontwikkeling zijn drie scenario’s opgesteld: 2.000, 3.000 en 4.000 m² bvo per jaar.  Op basis van het bovenstaande wordt geconcludeerd dat de doelstellingen deels SMART zijn geformuleerd. Bevindingen over al dan niet SMART geformuleerde doelen Het is duidelijk dat de doelstellingen van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in de afgelopen 10 jaar variëren van meer SMARTgeformuleerde doelstellingen tot doelstellingen die alleen kwalitatief zijn omschreven. De SMART-geformuleerde doelstellingen zijn daarbij in de minderheid. Hoewel de doelstellingen variëren, laat het beleid door de jaren heen wel een rode draad zien waarin twee hoofddoelstellingen centraal staan: het creëren van werkgelegenheid en het omlaag brengen van de werkloosheid. In ‘Drachten, Ruimte voor zaken doen’ uit 2004 worden beide expliciet genoemd als doelstellingen. In de nieuwe Economische visie uit 2012 is dit niet anders. Deze hoofddoelstellingen (creëren van werkgelegenheid en het omlaag brengen van de werkloosheid) zijn over het algemeen wel SMART geformuleerd. Juist de operationele doelen – wat wordt beoogd met de promotie, welk doel wordt nagestreefd met de ontwikkeling van de bedrijventerreinen, wat is het beoogde resultaat van het Raadhuispleinproject – en in mindere mate de projectdoelen (de concrete doelen van acties) verdienen meer aandacht.

48

Norm Bevinding

De beoogde doelstellingen van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid dienen SMART geformuleerd te zijn Het merendeel van de doelen van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid is niet SMART geformuleerd. Daarentegen zijn de twee hoofddoelstellingen - het creëren van werkgelegenheid en het terugbrengen van de werkloosheid – over het algemeen wel SMART geformuleerd.

4.1.2 Potentiële invloed van gemeente op doelstellingen Inleiding Het voeren van beleid is alleen zinvol als de gemeente ook daadwerkelijk (enige) invloed heeft op het bereiken van de doelstellingen. Zoals hierboven beschreven, is de rode draad in het economisch en werkgelegenheidsbeleid gericht op het creëren van werkgelegenheid en verlagen van de werkloosheid. Zoals de economische recessie van de afgelopen jaren laat zien, heeft de overheid beperkt invloed op beide doelstellingen. Dit geldt zeker voor de lagere overheden, waaronder de gemeente. Er zijn diverse externe factoren die van invloed zijn op het economisch presteren van een gemeente. Zo is er op hoger schaalniveau de invloed van de economisch conjunctuur en toenemende mondiale concurrentie. Op meer lokaal niveau staat het economisch presteren onder invloed van de economische structuur, ligging en bereikbaarheid en de beschikbaarheid van (voldoende en kundig) arbeidskrachten. Belangrijk daarbij is verder dat de arbeidsmarkt vooral op een regionaal schaalniveau functioneert. De stelling dat het economisch presteren van een gemeente/regio voor een groot deel afhankelijk is van externe factoren en dat de invloed van de gemeente daarmee beperkt is, wordt ondersteund door de uitgevoerde vergelijking van de economische prestaties van Smallingerland met die van enkele andere gemeenten, de A7-zone en de provincie Friesland (zie bijlage 3). Uit die vergelijking blijkt dat de ontwikkeling van de economische prestaties van de gebieden veelal vergelijkbaar zijn. De conjunctuur is hiervoor bepalender dan het beleid. Ondanks dat de invloed van externe factoren groot is, kan de gemeente met haar beleid wel degelijk invloed uitoefenen. Daarbij is, zoals ook geconcludeerd in het theoretisch kader, een zwart-wit normenkader moeilijk definieerbaar. In het theoretisch kader is geconstateerd dat de gemeentelijke invloed vooral ligt op het niveau van de operationele doelen en projectdoelen, waarbij er min of meer sprake is van een logische, zij het onbekende, doorwerking naar de strategische doelen (zie figuur 2 in paragraaf 2.1).

49

Meer mogelijkheden heeft de gemeente in het faciliteren en mogelijk maken van (gewenste) ontwikkelingen. Bijvoorbeeld:  Ruimtelijke ordening: de gemeente heeft hier grote invloed op het creeren van ruimtelijke mogelijkheden om de economie te stimuleren, bijvoorbeeld door het mogelijk maken van de aanleg van nieuwe werklocaties of verruiming van de bestemmingsmogelijkheden van voormalige agrarische bebouwing.  Stimuleringsregelingen: om specifieke sectoren te ondersteunen in hun ontwikkeling;  Actief grondbeleid: met actief grondbeleid kan een gemeente direct (fysiek) ruimte creëren voor nieuwe ontwikkelingen. Hierbij kan overigens wel de vraag worden gesteld of hier wel een taak voor een gemeente ligt;  Promotie & acquisitie: actieve acquisitie door potentiële nieuwvesti15 gers te benaderen en hun wensen bij nieuwvestiging te faciliteren . Hierbij kan de gemeente bedrijven ontzorgen door de gemeentelijke dienstverlening goed te organiseren. Ter ondersteuning van bovenstaande kan worden gemeld dat van de verhuisbewegingen van het bedrijfsleven 75% plaatsvindt in de eigen ge16 meente en zelfs 94% dit doet binnen de eigen regio . Het gemeenteniveau is in dit opzicht dus weldegelijk een relevant schaalniveau om als gemeente invloed op uit te oefenen. Of een bedrijf wil uitbreiden/moet inkrimpen en als gevolg daarvan wil/moet verhuizen, ligt grotendeels buiten de invloedsfeer van de gemeente. Meer invloed heeft de gemeente in het faciliteren en mogelijk maken van de verplaatsing binnen de eigen gemeente, waarmee de gemeente het bedrijf (en haar werkgelegenheid) voor de gemeente kan behouden.

Bevindingen Drachten dat is zaken doen (2004) In dit beleidsdocument zijn verschillende doelen geformuleerd, van meer strategisch tot meer operationeel. De doelstellingen op strategisch niveau – het creëren van werkgelegenheid en terugbrengen van de werkloosheid – zijn zoals eerder toegelicht beperkt beïnvloedbaar door de gemeente. Onderliggende doelstellingen zoals het verbeteren van de bereikbaarheid (weg, water), het verbeteren van de gemeentelijke dienstverlening, het doortrekken van de Drachtstervaart en een vraaggerichte ontwikkeling van werklocaties zijn door de gemeente wel beïnvloedbaar.  Op de hogere, meer strategische doelstellingen heeft de gemeente beperkt invloed. De gemeente kan onder meer door het faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen en eigen investeringen invloed uitoefenen op het re-

15

Waarbij opgemerkt wordt dat acquisitiebeleid ook kan leiden tot ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten en dat er in de literatuur ook twijfels over de effectiviteit zijn (zie ook hierna over verhuizingen van bedrijven). 16 Van Oort, F. et al (2007), Verhuizingen van bedrijven en groei van werkgelegenheid. Rotterdam- NAi uitgevers.

50

aliseren van zo optimaal mogelijke voorwaarden/condities die bijdragen aan het bereiken van de strategische doelen. Drachten, ruimte voor zaken doen (2007) Dit beleid zet in op promotie en acquisitie. Met gerichte communicatie maatregelen voor specifieke doelgroepen kan de gemeente de beeldvorming over de gemeente (en Drachten in het bijzonder) verbeteren. Deze invloed moet echter niet worden overschat. Indirect kan een verbeterde beeldvorming bijdragen aan het vasthouden van zittende en aantrekken van nieuwe bedrijven. Relevant hierbij is de eerdergenoemde notie dat het merendeel van de bedrijven dat verhuist, dat binnen de eigen gemeente (75%) en eigen regio (94%) doet. Daarmee is het van belang om met name het zittende bedrijfsleven te faciliteren in haar ontwikkeling en acquisitie te focussen op de eigen regio.  Met de inzet op promotie en acquisitie heeft de gemeente indirect invloed op de economische prestaties van de gemeente. Met name de aandacht voor gestructureerd accountmanagement van de gemeente en focus op het aantrekken van nieuwe bedrijven maar óók op het zittende bedrijfsleven is van belang en wordt als positief gezien. Op basis van de interviews wordt geconcludeerd dat de beide dimensies (aandacht voor het zittende bedrijfsleven en externe acquisitie) evenwichtig zijn aangepakt. Stimulerende invalshoek (2009) Met de ‘Stimulerende invalshoek’ zet de gemeente in op maatregelen waarmee de (eigen) gemeentelijke investeringen op peil blijven c.q. worden verhoogd om de lokale economie te stimuleren. Het gaat dan met name om het naar voren halen van gemeentelijke investeringen. Hierop heeft de gemeente logischerwijs direct invloed, al is de gemeente (zoals in het beleidsdocument ook wordt geconstateerd) voor de realisatie van sommige maatregelen afhankelijk van derden. Wel zijn de volgende opmerkingen op zijn plaats:  De gemeente is gebonden aan aanbestedingswetgeving. Niet alle werkzaamheden kunnen daarom worden gegund aan ondernemers in Drachten zelf;  ‘Stimulerende invalshoek’ is een vorm van anti-cyclisch beleid: centraal staat het naar voren halen van maatregelen/projecten, door het 17 herschikken van prioriteiten en middelen . Dit betekent dat over een langere periode bezien, er feitelijk geen sprake is van extra investeringen.  De gemeente heeft met haar investeringen direct invloed op het creëren van werkgelegenheid. Het effect hiervan is echter vooral tijdelijk van aard (maar dat is in deze een bewuste keuze). Strategie werklocaties 2020 Dit beleid zet expliciet in op het (zo optimaal mogelijk) faciliteren van het bedrijfsleven. Zo zet het beleid zich in voor het opvangen van de toekomstige ruimtevraag op bestaande en voldoende nieuwe terreinen. Inzet is de ontwikkeling vraaggestuurd te laten verlopen: kwantitatief én kwalitatief.

17

Evaluatie van Stimulerende invalshoek, pagina 32.

51

 Onder andere via haar ruimtelijke ordeningsbeleid heeft de gemeente op dit punt invloed op de beleidsdoelstellingen.

Norm

Bevinding

De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen Bij het beantwoorden van de vraag of de gemeente (in potentie) invloed heeft op de te bereiken doelstellingen, moet onderscheid gemaakt worden in verschillende niveaus. De gemeente heeft beperkt invloed op het realiseren van strategische doelstellingen waaronder het creëren van werkgelegenheid en terugdringen van de werkloosheid. Externe factoren – zoals de crisis - zijn hier van grote invloed. Wel heeft de gemeente invloed op het creëren van de juiste voorwaarden die bijdragen aan het bereiken van de strategische doelen.

4.1.3 Realiteitsgehalte beleidsdoelen Zoals hierboven beschreven, heeft de gemeente gedeeltelijk invloed op de gestelde beleidsdoelstellingen. Verder is geconcludeerd dat het merendeel van de doelstellingen niet SMART is geformuleerd. Dit bemoeilijkt een helder oordeel over de mate van realiteit van de doelstellingen. Voor de vier beleidsstukken kunnen we het volgende concluderen: Drachten dat is zaken doen (2004) De doelen van ‘Drachten dat is zakendoen’ zijn deels realistisch (wat overigens niet betekent dat ze ook alle zijn gehaald), maar deels ook niet. De nota bevat – in het perspectief van 2004 - realistische doelen op het punt van de nagestreefde groei in aantallen inwoners en banen. Kwalitatieve doelen als versterken van de centrumfunctie kunnen, doordat ze zijn ingevuld met concrete acties, ook als reëel worden gezien. Van een deel van de doelen kan worden geconstateerd dat ze wel zwaar inzetten op groei in het algemeen, een ontwikkeling waarin de kredietcrisis tot een naar het zich laat aanzien tot een trendbreuk heeft geleid. Onduidelijk is of de doelen (in aantallen inwoners, groei van de centrumfunctie en te ontwikkelen bedrijventerrein) in dat opzicht goed regionaal en bovenregionaal zijn afgestemd. Zo telt de ring van gemeenten direct rondom Smallingerland (plus de gemeente zelf) nu bijna 180.000 mensen. Als daarvan 150.000 mensen Drachten als het centrum moeten gebruiken voor onder meer niet-dagelijkse detailhandelaankopen, veronderstelt dat wel weinig afvloeiing naar steden als Leeuwarden, Groningen en Heerenveen, terwijl die waarschijnlijk ook op groei hebben ingezet. Een scenario-analyse lijkt niet te zijn gemaakt en waar dat mogelijk wel het geval is, is voor de bovenkant gekozen. Dat is anno 2013 opvallend, maar was eertijds vrij gangbaar, zij het niet juist.  Op basis van het bovenstaande wordt een gematigd positief oordeel gegeven over het realiteitsgehalte van de doelstellingen, zij het dat ze wel eenzijdig richting groei wijzen en er onvoldoende aandacht voor neerwaartse risico’s was.

52

Drachten, ruimte voor zaken doen (2007)  Doelen zijn niet/beperkt SMART geformuleerd.  Gemeente heeft grote invloed op het uitvoeren van de maatregelen. Het is aannemelijk dat de voorgestelde maatregelen kunnen/zullen bijdragen aan de verbetering van de beeldvorming over de gemeente.  Er is evenwichtig sprake van een heldere focus op specifieke doelgroepen en aandacht voor de accountmanagementrol van de gemeente. Daarmee is er in ieder geval sprake van een gericht en evenwichtig beleid op dit onderwerp.  Een concreet oordeel over het realiteitsgehalte van de doelen is lastig te velllen. De instrumentatie van het beleid (doelgroepen) en de evenwichtige aandacht voor gevestigd en nieuw bedrijfsleven stemmen positief. Stimulerende invalshoek (2009)  Geen SMART doelstellingen maar wel een helder middel – het naar voren halen van overheidsuitgaven. Verder heeft de gemeente direct invloed op de uitvoering van de voorgenomen maatregelen.  De gemeente geeft in haar beleid aan dat “de feitelijke mogelijkheden van de lokale overheid beperkt zijn, dat de gemeente de lokale ontwikkelingen niet kan sturen, maar dat zij wel kan bijdragen aan het op gang houden van overheidsopdrachten”. Mede hieruit de blijkt realiteitszin van de gemeente.  Met de stimulerende invalshoek zijn investeringen daadwerkelijk naar voren gehaald. In die zin is er sprake van een realistisch doel. Verderreikende ambities (structurele effecten) zijn door de gemeente niet geformuleerd en zijn ook niet realistisch. Strategie werklocaties 2020 (2010) Voor de realisatie van bedrijventerreinen en kantorenlocaties zijn verschillende scenario’s opgesteld. Daarmee kan de gemeente inspelen op de vraag en haar beleid/de ruimtelijke reserveringen aanpassen wanneer feitelijke ontwikkelingen (die worden gemonitord) daar aanleiding toe geven. Voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen is uitgegaan van 7, 9,5 of 12 hectare per jaar, waarbij de het midden-scenario (9,5 ha per jaar) – tot het eerste ijkpunt van de monitoring - het uitgangspunt vormde voor de planning. De feitelijke uitgifte in de jaren voor 2010 lag lager: de gemiddelde jaarlijkse uitgifte bedroeg tussen 2003 en 2008 5,1 hectare netto (bron: IBIS). Indien hierbij de uitgifte op A7-Zuid wordt opgeteld, gaat het om een 18 jaarlijkse uitgifte van 7,9 ha . Gezien de regiofunctie van Drachten en de ambities van de gemeente is het verdedigbaar om met de raming daar iets boven te gaan zitten. Echter, het voorkeursscenario is met 9,5 ha aan de hoge kant. Zo is in de vraagraming rekening gehouden met een additionele bovenregionale vraag (5 ha tussen 2009 en 2020). Echter, die bovenregionale vraag zit impliciet ook al in de basisraming. Alleen als de bovenregionale vraag in de toekomst groter is dan in het verleden, is het reëel om een extra vraag te veronderstellen. Verder woedde tijdens het opstellen van de strategie de financiële crisis al enige tijd, en was toen al duidelijk 18

Ook bij het opstellen van de vraagraming is het terrein A7-Zuid toegerekend aan de gemeente Smallingerland. Om een goede vergelijking te maken is dit ook gedaan bij de uitgifte in het verleden. Cijfers over de uitgifte op A7 Zuid zijn afkomstig van de gemeente Smallingerland.

53

dat de uitgifte van bedrijventerreinen terugliep/teruggelopen was. Aanvullend constateren we dat de geraamde vraag naar bedrijventerreinen volledig is geprojecteerd op terreinen op het grondgebied van de gemeente 19 Smallingerland , terwijl in de raming rekening is gehouden met het terrein A7-Zuid op het grondgebied van de gemeente Opsterland. Daarmee lijkt de wens hier vader van de gedachte te zijn. Ter verzachting wordt het volgende toegevoegd: de beleidsambitie is weliswaar geformuleerd toen de financiële crisis al enige tijd woedde, maar in 2010 bestond nog niet het beeld dat we anno 2013 nog in een recessie zouden verkeren. Voor kantoorontwikkeling is een vraag geraamd van 2.000 tot 4.000 m² bvo per jaar. In 2010 en 2011 is 1.755 en 571 m2 bvo ontwikkeld (bron: gemeente Smallingerland). Beide ruim onder de geraamde vraag. De leegstand in Smallingerland is weliswaar lager dan landelijk (ruim 11% versus 16%) en ook een stuk lager dan die in 2010 was (toen bijna 20%, cijfers DTZ), maar nog altijd ligt de leegstand duidelijk boven een gezond niveau (ca. 5%). In 2010 was ook al duidelijk dat de kantorenmarkt structurele problemen kent: het aantal kantoorbanen stijgt niet meer en door meer flexwerken daalt het aantal vierkante meters per werknemer. Dit komt bovenop de effecten van de matige conjunctuur. Ook met de bril van 2010 voor ogen, moet het realiteitsgehalte van de kantorenscenario’s negatief worden beoordeeld. Dat wil niet zeggen dat er geen nieuwbouwvraag meer zou zijn, maar dat tegenover nieuwbouw ook onttrekking van oude meters zou moeten staan door transformatie of in het uiterste geval sloop.  Conclusie: zowel voor de bedrijventerreinen als voor de kantorenmarkt beoordelen we de geformuleerde doelen als te optimistisch en in die zin als niet realistisch. Dat geldt het sterkst voor de kantoren. Daarbij is al rekening gehouden met de situatie ten tijde van de totstandkoming van de visie.

Norm Bevinding

19

54

De doelen dienen realistisch (haalbaar in relatie tot tijd en middelen) te zijn geformuleerd De doelen zijn in het algemeen - met de blik van toen – op zichzelf realistisch, zij het tezamen genomen wel vrijwel alle ambitieus. Die ambities passen op zich bij de politiekbestuurlijk breed gedeelde wens tot groei van het aantal banen en de versterking van de positie van Drachten als centrumstad van Smallingerland. In dat perspectief zijn ze niet ongezond. Opvallend is wel dat nog in 2010 (dus al middenin de crisis en met ruime publiciteit over zorgwekkende commerciële vastgoedmarkten) de neerwaartse aanpassing van de ambities op het vlak van bedrijventerreinen en kantoren slechts beperkt is doorgevoerd; hier moet rekening worden gehouden met een verdere verlaging op basis van monitoringinformatie.

Bron: Bijlage bij de Strategie Werklocaties, onderdeel E.

4.1.4 Ingezet instrumentarium Het economisch- en werkgelegenheidsbeleid van Smallingerland kent een breed scala aan doelstellingen, wat zich onder andere uit in een net zo breed scala aan beleidsinstrumenten. Drachten, dat is zaken doen: In dit beleidsdocument zijn de doelstellingen uitgewerkt in zeven speerpunten. Per speerpunt zijn uitgangspunten benoemd en bijbehorende acties gedefinieerd (zie bijlage 1 van het beleidsdocument). De acties varieren in zowel aard als duur. In het beleid is geen bijbehorend financieel plan opgenomen. Enkele voorbeelden van acties die worden genoemd, zijn:  De ontwikkeling van een visie op de wijze waarop clustervorming versterkt zou kunnen worden;  Project IdeeDrachten: innovatieproject voor ondernemers in Drachten;  Promoten en faciliteren van Drachten als centrum voor dienstverlening;  Drachtstervaartproject;  Samenwerking met gemeente Opsterland voor versterking van de toeristische en recreatieve structuur;  Aanleg bedrijventerrein A7-Noord in samenwerking met Opsterland;  Ontwikkeling inbreidingslocaties;  Opzetten en uitvoering van projecten in de A7-zone.  Het beleid is helder uitgewerkt in concrete maatregelen/instrumenten. Drachten, ruimte voor zaken doen: dit beleid zet in op het creëren van arbeidsplaatsen door ervoor te zorgen dat zittende bedrijven tevreden zijn en blijven over het ondernemersklimaat en door nieuwe bedrijven aan te trekken. Daartoe zet de gemeente in op diverse communicatie- en promotieactiviteiten. Die middelen variëren van het uitgeven van fysieke communicatie-uitingen, het organiseren van bijeenkomsten en het invoeren van accountmanagement.  In het beleid zijn concrete instrumenten uitgewerkt. Strategie werklocaties 2020: Rekening houdend met de onzekerheid in de markt, zijn in deze strategie drie vraagscenario’s voor bedrijventerreinen en bijbehorend ontwikkelprogramma opgesteld20. De uitgifte vindt gefaseerd plaats. Om de drie jaar is er een ijkmoment waarop de gemeente Smallingerland bekijkt of bijstelling van de fasering nodig is. Het eerste ijkmoment is in 2011 (vervolgens in: 2014, 2017 en 2020). Verder wordt onder meer aangesloten bij de SER-ladder en zet de gemeente in op samenwerking met andere gemeenten in A7-verband met betrekking tot de regionale afstemming van de bedrijventerreinen- en kantorenstrategie. Voor de ontwikkeling van kantorenlocaties is geen voorkeursscenario aangewezen. Wel zijn drie vraagramingen gemaakt (2.000 tot 4.000 m2 bvo per jaar). Na een vraag-aanbod confrontatie is er geconcludeerd dat er op termijn een overschot zal zijn van 5.500 tot 27.500 m2 bvo. Om die reden 20

De omvang van de programma’s bedragen: 7 ha per jaar in het lage (“realistische”) scenario, 9,5 ha in het midden (“voorkeurs”) scenario en 12 ha per jaar in het hoge (“optimistische”) scenario.

55

21

is ervoor gekozen de ontwikkeling van een aantal geplande locaties te temporiseren. Dat is op zichzelf een passende beleidsreactie, maar de vraag is wel of dit afdoende zal zijn.  In het beleid zijn concrete maatregelen/instrumenten uitgewerkt. Stimulerende invalshoek Bij de Stimulerende invalshoek zijn gemeentelijke investeringen naar voren gehaald (anticyclisch beleid). Feitelijk bestond het beleid uit een herschikking van prioriteiten en middelen. Aan de hand van de eerder genoemde doelstellingen/voornemens van ‘Stimulerende invalshoek’, zijn 13 projecten geselecteerd. Instrumenten die bij de uitvoering van die projecten zijn benoemd zijn (onder meer): het in de markt zetten van bouwprojecten (bijv. de verbetering van sportaccommodaties en onderwijshuisvesting) en stimuleringsregelingen (bijv. het stimuleringsfonds duurzaamheid en een regeling voor de aanpak van gevels in het centrum van Drachten).  In het beleid zijn concrete instrumenten uitgewerkt.

Norm Bevinding

4.2

Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten Het beleid is grotendeels uitgewerkt in concrete instrumenten

Overig relevant beleid

In deze paragraaf wordt kort ingegaan op het overige relevante beleid. Zoals beschreven in hoofdstuk 1 wordt dit beleid alleen op hoofdlijnen beschouwd en beoordeeld. We leggen het overige beleid dan ook niet langs het geformuleerde normenkader, maar gaan in op de vraag of het overige relevante beleid in potentie kan bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van het economisch en werkgelegenheidsbeleid. Met andere woorden: is het overige beleid ondersteunend aan het economisch- en werkgelegenheidsbeleid? In hoofdstuk 3 is het overige/flankerende beleid kort samengevat. Het gaat dan met name om beleid op het vlak van wonen, detailhandel, cultuur en toerisme & recreatie. Voor die thema’s kan – mede op basis van het theoretisch kader - het volgende worden gesteld:  Detailhandel: de inzet op versterking van het centrum en het daartoe uitvoeren van het plan voor het Raadhuisplein draagt bij aan de strategische doelen van het economisch en werkgelegenheidsbeleid. Ook het flankerend beleid – ondernemersfonds centrum en kennisoverdracht over o.a. e-retail – helpt daarbij. Het Raadhuisplein biedt ruimte voor nieuwe ketens met grotere winkels in Drachten en dat versterkt het centrum. Wel is daarvan een negatief effect op de bestaande winkelstraten te verwachten, een effect dat overigens ten tijde van de planvorming nauwelijks kon worden ingeschat.

21

56

De Swetten, Hofstee, Kop MLK-Boulevard en de Scanialocatie

 Wonen: Smallingerland probeert met zijn woningbouw de aantrekkingskracht op hoger opgeleiden te vergroten. De inzet van water als onderscheidende factor is daarbij verstandig. Het is goed voor een evenwichtige bevolkingsopbouw (de stad telt relatief veel lager opgeleiden) en voor de economische draagkracht/bestedingsruimte.  Cultuur, toerisme en recreatie: het beleid om de culturele voorzieningen te bundelen en van een moderne accommodatie te voorzien draagt bij aan een aantrekkelijker woon- en leefklimaat. In het theoretisch kader is dit als een valide strategie aangeduid (gebaseerd op het werk van Marlet). Ook de programmering van culturele zondagen is hierbij van belang. Wel is de vraag hoeveel (gemeentelijke en andere overheids)middelen hiertoe beschikbaar moeten worden gesteld. Dat is uiteindelijk een de politieke afweging die de Raad heeft gemaakt. Er zijn overigens auteurs zoals Glaeser die wijzen op de mogelijkheid van een verkeerde inschatting van de causaliteit (leidt meer cultuur wel tot meer economie, of is de relatie andersom uiteindelijk belangrijker?) en die ook oproepen tot het prefereren van de inzet van overheidsmiddelen gericht op mensen (i.c. van cultuur de programmering) boven die ten faveure van vaak dure gebouwen. Het toeristisch beleid is relatief jong en zet in op Drachten als centrum van een veelzijdig landschap. Het heeft de potentie om een tot dusverre matig ontwikkelde sector te laten uitgroeien, zij het dat er veel concurrentie is.

57

5. BEHEERSING In dit hoofdstuk staat de beheersing van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid centraal. Als aftrap van de beantwoording van de onderzoeksvragen wordt in paragraaf 5.1 eerst ingegaan op de wijze waarop in Smallingerland de planning & control cyclus is vormgegeven. Vervolgens wordt in paragraaf 5.2 ingegaan op de vraag of een goede evaluatie van het ingezette beleid mogelijk is. In paragraaf 5.3 wordt vervolgens stilgestaan bij de vraag of het beleid gemonitord en geëvalueerd wordt/is en of dit heeft geleid tot bijstellingen van het beleid. Focus in dit hoofdstuk ligt op de kern van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid.

5.1

Planning & control cyclus Smallingerland

Kern van aanpak van planning & control bij de gemeente Smallingerland vormt gevormd door:  de opgestelde (meerjarige) beleidsplannen;  de jaarlijkse programmabegrotingen en  de bijbehorende jaarverslagen. De beleidsplannen omvatten (onder andere) een omschrijving van het financiële kader voor de komende vier jaar, de - op de collegeprogramma’s afgestemde - beleidsvoornemens voor de betreffende periode (onderverdeeld naar programma’s) en de begroting voor het eerste jaar. Voor ieder programma zijn in de beleidsplannen tevens relevante indicatoren opgenomen. Deze indicatoren slaan soms niet rechtstreeks terug op de doelstelling, maar beschrijven ontwikkelingen die verband houden met de inhoud van het programma (aldus het beleidsplan 2013-2016). Met deze indicatoren worden feitelijke ontwikkelingen gemonitord op basis 22 waarvan eventuele bijstelling van beleid kan plaatsvinden . Welke indicatoren worden gehanteerd hangt logischerwijs samen met de beleidsvoornemens. Daar waar nodig wordt met de raad afgestemd welke indicatoren gehanteerd zullen worden. Zo is voor de komende begroting afgesproken dat er indicatoren zullen worden opgenomen over de bedrij23 vendemografie in de gemeente . In het meest recente beleidsplan ‘Meerwerk’ (2013-2016) zijn voor het programma Economie de volgende indicatoren opgenomen:  Verkoop areaal bedrijventerrein (ha);  Voorraad bedrijventerrein (grond in lopende projecten);  Werkloosheid Smallingerland en Friesland (%);  Aantal ‘fulltime’ arbeidsplaatsen Smallingerland en Friesland (> 15h/week);

22 23

58

Bron: interviews Bron: interviews

 Aantal ‘parttime’ arbeidsplaatsen Smallingerland en Friesland (< 15h/week); De geselecteerde indicatoren in de beleidsplannen van de laatste jaren zijn 24 nauwelijks veranderd . Tot slot wordt opgemerkt dat de verantwoordelijkheid voor het (meer gedetailleerd) monitoren van het beleid bij de betreffende afdelingen zelf ligt, in dit geval de afdeling Ontwikkeling. De afdeling ´Financiën, bedrijfsvoering & informatiebeleid´ ondersteunt de beleidsafdelingen wel bij het opstellen van nieuw beleid, door risicoanalyses uit te voeren en door voorstellen te beoordelen op logica, consistentie met ander beleid en een ade25 quate financiële dekking .

5.2

Evalueerbaarheid van het beleid

Evalueerbaarheid beleid De eerste vraag als het gaat over monitoring & evaluatie is of het beleid wel goed te beoordelen is. In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat voor een (voor de gemeente) zinvolle evaluatie, het beleid aan de volgende drie voorwaarden moet voldoen:  De doelstellingen zijn SMART geformuleerd: indien dit niet het geval is, is het (achteraf) lastig beoordelen in hoeverre de gestelde doelen zijn gehaald.  Het beleid is uitgewerkt in (een samenhangend geheel van) beleidsinstrumenten die in potentie bijdragen aan de doelstellingen;  De gemeente dient (enige) invloed te hebben op het behalen van de doelen. Indien beleid positief scoort op alle voorwaarden mag worden aangenomen dat het beleid goed te evalueren is. Bovenstaande voorwaarden zijn reeds in het vorige hoofdstuk beoordeeld. In tabel 3 is hiervan een overzicht opgenomen. Tabel 3 Indicatoren evalueerbaarheid van het beleid* Drachten, dat is zaken doen

Drachten, ruimte voor zaken doen

Stimulerende invalshoek

Strategie werklocaties

SMART-doelstellingen

Deels SMART

Merendeel niet SMART

Overgrote deel niet SMART

Deels SMART

Instrumentarium dat bijdraagt aan doelstelling

Grotendeels uitgewerkt

Concreet uitgewerkt

Concreet uitgewerkt

Concreet uitgewerkt

Invloed gemeente op strategische doelen

Beperkt

Beperkt

Directe invloed, maar beperkt en vooral tijdelijk

Beperkt

Invloed gemeente op operationele doelen

Groot/aanzienlijk, faciliterend

Groot/aanzienlijk, faciliterend

Groot/aanzienlijk

Groot/aanzienlijk, faciliterend

* Het nieuwe economische beleid is afzonderlijk beoordeeld in hoofdstuk 7 en daarom niet in deze tabel opgenomen.

24 25

Geraadpleegd zijn de laatste drie beleidsplannen Bron: Interviews

59

Bevindingen Op basis van bovenstaande beoordeling kunnen de volgende conclusies worden getrokken:  Het merendeel van de doelen van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid is niet SMART geformuleerd. De twee hoofddoelstellingen - het creëren van werkgelegenheid en het terugbrengen van de werkloosheid – zijn over het algemeen wel SMART geformuleerd.  Het beleid is grotendeels uitgewerkt in concrete instrumenten.  De invloed van de gemeente op de strategische doelen - het creëren van werkgelegenheid en het terugbrengen van de werkloosheid – is beperkt. De invloed van externe factoren op deze indicatoren is groot.  De gemeente heeft wel een aanzienlijk invloed op de operationele doelen. Indirect kan de gemeente daarmee invloed uitoefenen op de bovenliggende strategische doelen. Norm Bevinding

5.3

Het beleid dient in opzet evalueerbaar te zijn Het economisch en werkgelegenheidsbeleid is beperkt evalueerbaar. Oorzaak hiervan ligt in het feit dat het merendeel van de doelen niet SMART is geformuleerd en dat de doelen die wél SMART zijn geformuleerd getypeerd kunnen worden als ‘strategische doelen’ waarop de gemeente beperkt invloed heeft.

Monitoring en evaluatie

Monitoring en evaluatie in de praktijk De in paragraaf 5.1 beschreven planning & control cyclus biedt handvaten voor eventuele bijsturing van beleid op basis van een (beperkt) aantal indicatoren. Monitoring van de voortgang van specifieke beleidsnota’s en het uitvoeren van evaluaties is de verantwoordelijkheid van de afdeling Ontwikkeling. Voor wat betreft de monitoring en evaluatie van het economisch beleid in Smallingerland blijkt het volgende:  Een aantal ontwikkelingen op het gebied van uitgifte bedrijventerreinen, kantoren, werkloosheid en werkgelegenheid wordt gemonitord en op hoofdlijnen gerapporteerd aan de raad. Zo is bijvoorbeeld in 2011 "De economie van Smallingerland 2010" gepubliceerd.  In de jaarverslagen wordt de voortgang van de lopende projecten beschreven. Projecten worden daarmee systematisch gemonitord.  Er zijn/worden beperkt specifieke evaluatieonderzoeken uitgevoerd naar specifieke economische beleidsnota's. Uitzondering hierop is de uitgevoerde evaluatie van ‘Stimulerende invalshoek’.  Bij het opstellen van nieuw beleid wordt in het algemeen stilgestaan bij ontwikkelingen en de uitgangssituatie. Zo is bijvoorbeeld in de nieuwe economische visie een ‘economische foto en SWOT’ van de gemeente opgenomen.

60

Bevindingen Uit het bestudeerde materiaal en de gevoerde gesprekken blijkt dat relevante ontwikkelingen en de voortgang van projecten worden gemonitord. Voor het evalueren van het beleid ligt dit anders: beleidsevaluaties vinden nauwelijks plaats. Uit de analyse rijst een beeld op van een pragmatisch handelende gemeente. De focus in de uitvoering ligt niet zozeer op het doelbereik, maar op het voltooien van lopende processen en projecten. Dit is een actiegerichte, pragmatische houding. Daarbij wordt opgemerkt dat het evalueren van al het beleid kostbaar en waarschijnlijk ook niet zinvol is. Wel ontstaat daarmee het risico dat het ontbreekt aan een kritische reflectie op de uitvoering. De focus op doelbereik kan sterker. Overigens lijkt de aandacht voor doelbereik wel toe te nemen. Zo zijn voor het toeristisch-recreatief ontwikkelingsplan uit 2011 cijfers verzameld die als nulmeting dienen, waarbij in het plan het voornemen is opgenomen om een dergelijke meting om de 3 tot 5 jaar uit te voeren. En ook in de nieuwe economische visie geeft de gemeente aan zichzelf te beschouwen als regisseur van de economische agenda waarbij zij onder andere de doelen en streefwaarden bewaakt en het doelbereik zal monitoren. Relevant is tevens de – op basis van de beleidsstukken en de gevoerde gesprekken – waarneembare verschuiving in het betrekken van relevante stakeholders bij beleidsontwikkeling. De gemeente realiseert zich dat zij bij het opstellen en het uitvoeren van beleid niet meer zonder de andere stakeholders kan. De gemeente stelt dan ook haar beleid steeds meer op in samenspraak met die stakeholders. Voorbeelden zijn de in co-creatie opgestelde nieuwe economische visie en de gestarte O3-samenwerking (waarin wordt 26 samengewerkt met ondernemers, het onderwijs en andere overheden) .

Norm Bevinding

Norm Bevinding

26

De voortgang van het beleid dient gedurende de uitvoering te zijn gemonitord Uit het bestudeerde materiaal en de gevoerde gesprekken blijkt dat relevante ontwikkelingen en de voortgang van projecten regelmatig wordt gemonitord. Beleid dient periodiek te worden/zijn geëvalueerd Het beleid is/wordt beperkt geëvalueerd. Uit het bestudeerde materiaal en de gevoerde gesprekken rijst een beeld van een pragmatisch handelende gemeente. Deze actiegerichte, pragmatische houding brengt het risico met zich mee dat het ontbreekt aan een kritische reflectie op de uitvoering. Daarbij wordt opgemerkt dat de focus op doelbereik sterker kan.

Zie onder meer ‘Opzet O3-samenwerking (mei 2013).

61

Bijstelling van beleid Zoals hierboven beschreven, wordt het beleid nauwelijks geëvalueerd. Het beleid is dan ook niet bijgesteld op basis van uitgevoerde evaluaties. Wel wordt de voortgang van het beleid regelmatig gemonitord. Dit heeft in het verleden geleid tot een aantal bijstellingen. Niet verrassend wordt als belangrijkste reden van bijstellingen het tegenvallende economisch klimaat genoemd. Een aantal voorbeelden:  In 2009 is gestart met de herijking van het bedrijventerreinen- en kantoren beleid, onder andere in het licht van de huidige economische situatie (Jaarverslag 2009) (dit heeft mede geresulteerd in de Strategie werklocaties 2020);  Acquisitie: mede naar aanleiding van een verslechterend economisch klimaat, heeft de gemeente ingezet op het creëren van extra slagkracht in het acquisitiebeleid. De gemeente heeft daartoe een acquisitietraject opgestart. Eén van de onderdelen daarvan was de uitvoering van een marktonderzoek onder bedrijven.  Vogelzang: realisatie van dit plan (woontoren, commerciële ruimten, plein) is momenteel niet haalbaar gebleken. Er wordt nu ingezet op het opknappen van de openbare ruimte.  Samenwerking: de veranderende economische verhoudingen vragen om een heroriëntatie op intergemeentelijke economische samenwer27 king. Om die reden wordt ingezet op nauwere samenwerking met de gemeenten Heerenveen, Leeuwarden en Súdwest-Fryslân. Voor de afstemming van het bedrijventerreinenbeleid wordt samengewerkt 28 met de regio Zuidoost-Fryslân . Bevinding Uit de bovenstaande beschrijving is onderstaande bevinding rechtstreeks af te leiden. Norm

Bevinding

27 28

62

De resultaten van de uitgevoerde evaluatie(s) dienen – waar nodig en mogelijk – geleid te hebben tot (tussentijdse) bijstelling van de doelen en het ingezette instrumentarium Er zijn nauwelijks evaluaties uitgevoerd. Dientengevolge zijn er ook geen evaluaties die tot bijstellingen hebben geleid. Wel heeft de (regelmatige) monitoring geleid tot diverse bijstellingen, met name in het licht van het economisch klimaat sinds 2008.

Bron: Verkenning economische samenwerking F4, (24-4-2012). Bron: Beleidsplan 2012-2015.

6. EFFECTIVITEIT Een van de kernvragen in dit onderzoek is of het economisch en werkgelegenheidsbeleid effectief is. Dit is om meerdere redenen een moeilijk te beantwoorden vraag. Zo zijn bijvoorbeeld veel externe factoren van invloed op economische prestaties en zijn veel doelstellingen niet SMART geformuleerd (en daarmee moeilijk meetbaar). Om toch een beeld te kunnen geven van de effectiviteit van het beleid, wordt allereerst ingegaan op de mate van doelbereik (§6.1) en op de vraag of het ingezette instrumentarium passend is bij de gestelde doelen (§6.2). Deze paragrafen vormen de opmaat voor paragraaf 6.3 waarin een antwoord wordt gegeven op de vraag in hoeverre het beleid heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelstellingen.

6.1

Doelbereik

Deze paragraaf beschrijft - voor zover mogelijk - in hoeverre de gestelde doelen zijn bereikt. Doelbereik kwantitatief In paragraaf 4.1 is geconcludeerd dat de hoofddoelstellingen – met betrekking tot werkgelegenheid en werkloosheid – veelal SMART zijn geformuleerd. In tabel 6.1 zijn deze (en enkele overige gekwantificeerde) doelstellingen opgenomen en vergeleken met de feitelijk behaalde resultaten. Tabel 6.1 Doelbereik kwantitatieve doelstellingen Doelstelling Streefwaarde Drachten dat is zaken doen Aantal inwoners 60.000 in 2015

Feitelijk resultaat

Doelbereik

December 2012: 55.456

(Nog) niet gehaald, en gaat waarschijnlijk ook niet gehaald worden.

(bron: provincie Friesland)

Drachten een regiocentrum Werkgelegenheid Werkgelegenheid

Werkloosheid**

150.000 mensen in 2015

2008: circa 130.000*

Meest recente bevolkingsprognose 2015: 57.000 (CBS) (Nog) niet gehaald

+ 800 arbeidsplaatsen in 2004 en 2005 +500 arbeidsplaatsen in 2006 en nog eens +600 in 2007 13,6 % in dec 2003 in 2010 teruggebracht naar landelijk gemiddelde

+870

Doel bereikt

2006: +1141 2007: +288

Doel bereikt bij optelling 2006 en 2007

januari 2010: 7,0%

Grote verbetering, doel echter niet bereikt

Landelijk gemiddelde: 5,4% Bron: Provincie Friesland/UWV

63

Drachten , ruimte voor zaken doen (en collegeprogramma 2006-2010) Daling van 8,1% (jan 2006) Werkloosheid*** Werkloosheid terugbrennaar 6,6% (jan 2011) gen naar 10% of minder eind 2010 (conform colleBron: Provincie Friesgeprogramma) land/UWV Strategie werklocaties 2020 Netto uitgifte (IBIS) Uitgifte bedrijventerrein 3 scenario’s 2010: 10,4 ha 7 ha/jaar 2011: 8,1 ha 9,5 ha/jaar (voorkeur) 2012: 1,7 ha 12 ha/jaar Gemiddelde: 6,7 ha Kantoorontwikkeling 2010: 1.755 m2 bvo Kantoren: 2.000-4.000 m2 2011: 571 m2 bvo bvo per jaar leegstand is gedaald

Doel bereikt

Voorkeursscenario (9,5 ha/jr.) niet bereikt. Lage scenario wel bijna bereikt Doel wordt waarschijnlijk niet gehaald gelet op gehele kantorenmarkt

* Gebaseerd op een telling door Locatus. Bron: Detailhandelsstructuurvisie 2009. ** De beleidsnota geeft geen heldere definitie van het begrip ‘werkloosheidspercentage’. Uitgegaan is van het aantal nietwerkende werkzoekenden als aandeel van de potentiele beroepsbevolking (15-64). ***In Drachten, ruimte voor zaken doen wordt verwezen naar doelstelling om de werkloosheid terug te brengen zoals verwoord in het collegeprogramma. Deze luidt: het werkloosheidspercentage terugbrengen van 12,3% in 2006 naar 10% of minder eind 2010. Volgens de databank vaan de provincie Friesland bedroeg de werkloosheid in 2006 echter geen 12,3% maar 8,1%. Om toch de mate van doelbereik te bepalen is een nieuw doel berekend door met eenzelfde procentuele daling toe te passen. Dit komt uit op een daling van 18,7 procent.

Doelbereik kwalitatief Zoals geconstateerd in hoofdstuk 4, is het merendeel van de doelstellingen kwalitatief geformuleerd. Daarmee is het niet (goed) mogelijk om het doelbereik te meten. Figuur 1 uit hoofdstuk 2 aanhalend: het gaat bij de kwalitatief geformuleerde doelen veelal om operationele doelen die een gewenste richting/ontwikkeling aanduiden. Meten van deze ontwikkelingen is lastig, maar het is wel mogelijk te beoordelen of het aannemelijk is dat het beleid bij heeft gedragen aan het bereiken van de (hogere, strategische) doelstellingen. Omdat hier een directe relatie ligt met de vraag of het ingezette instrumentarium passend is, wordt hier verwezen naar de volgende paragraaf. Bevinding Op basis van tabel 6.1 kan worden geconcludeerd dat de kwantitatieve doelstellingen voor wat betreft werkgelegenheid en werkloosheid op één na alle zijn gehaald, waarbij voor de niet gehaalde doelstelling wordt opgemerkt dat er wel een grote verbetering heeft plaatsgevonden. De doelstelling voor de uitgifte van bedrijventerrein is niet gehaald. Wel is het lage (“realistische”) vraagscenario bijna gehaald. Het beoogde aantal inwoners en beoogde regiofunctie (beide in 2015) zijn (nog) niet gehaald. Norm Bevinding

64

De gestelde doelen dienen bereikt te zijn Van de kwantitatieve doelstellingen is het merendeel gehaald. Het doelbereik van de kwalitatieve doelstellingen is niet goed te meten.

6.2

Ingezet instrumentarium

Hieronder wordt ingegaan op de vraag of het ingezette instrumentarium passend is bij de geformuleerde doelen. Tegelijkertijd kijken we of de 11 instrumenten van het theoretisch kader (zie ook paragraaf 2.2) zijn ingezet, en zo niet of deze een rol hadden moeten spelen gezien de doelen die de gemeente Smallingerland zich zelf heeft gesteld. Deze paragraaf vormt daarmee de opmaat naar de beantwoording van de vraag in hoeverre het beleid heeft bijgedragen aan het bereiken/dichterbij brengen van de doelen (§6.3). Drachten, dat is zaken doen (2004): Zoals eerder beschreven, zijn binnen ‘Drachten, dat is zaken doen’ vijf doelstellingen geformuleerd die zijn uitgewerkt in zeven speerpunten en bijbehorende acties. Bij vergelijking van de doelen en de speerpunten kan geconcludeerd worden dat de benoemde speerpunten de doelen afdekken. Vervolgens kan per speerpunt het volgende worden geconcludeerd over het ingezette instrumentarium: 1. Versterken van kansrijke economische clusters en sectoren (industrie, distributie, diensten, toerisme): benoemde acties zijn onder meer het ontwikkelen van een visie op versterking van clustervorming, een innovatieproject (IdeeDrachten), promotie & acquisitie, samenwerking met Opsterland om de toeristisch-recreatieve structuur te versterken en het ontwikkelen van Drachten tot de oostelijke poort voor het Friese merengebied.  De voorgestelde acties zijn passend bij de gestelde opgave. Zo blijkt bijvoorbeeld uit het theoretisch kader dat clustervorming innovatie en productiviteit kan versterken en dat succesvolle clusters spill-overeffecten met zich meebrengen. Ook het versterken van zogeheten ‘amenities’ (waaronder een aantrekkelijk toeristisch-recreatief aanbod) draagt bij aan een aantrekkelijk woonklimaat en daarmee indirect aan de economische ontwikkeling in de regio. 2. Nauwere samenwerking tussen de beleidsterreinen Economische en Sociale zaken: Het uitgangspunt hier is gecoördineerd beleid, zowel intern als extern. Als actie zijn benoemd: betere interne afstemming en nauwe contacten onderhouden met bedrijfsleven, dienstverlening, CWI en uitkeringsinstanties.  Mede gezien de uitdagingen in Smallingerland op de arbeidsmarkt en de tweedeling daarin (en het streven van de gemeente naar een effectieve inzet van menskracht en middelen), is nauwere samenwerking tussen beide beleidsterreinen een passende actie. Overigens moeten hier geen wonderen van worden verwacht als het gaat om het oplossen van de problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Deze is immers complex en hardnekkig. Aanvullend noemen we hier dat het onderhouden van nauwe contacten met het bedrijfsleven van groot belang is in het optimaal faciliteren van het huidige bedrijfsleven. Zoals in het theoretisch kader is aangegeven, is het faciliteren van de endogene ontwikkelingen een belangrijke taak voor de gemeente. Groei komt met name van bedrijven die reeds in de gemeente zijn gevestigd en van nieuwe ondernemingen die veelal door inwoners (van de regio) worden gestart.

65

3. Ruimte voor bedrijven: acties die hierbij zijn genoemd richten zich op de uitbreiding van het areaal bedrijventerrein en areaal voor perifere detailhandel en het realiseren van inbreidingslocaties voor kantoren. Ook is er een actie waarin de mogelijkheden voor parkmanagement worden verkend.  De acties zijn passend bij het gestelde doel. Uit het theoretisch kader blijkt dat het ruimtelijk reserveren van werklocaties een logische taak is voor gemeenten. Overigens: in dit onderzoek is niet gekeken naar de onderbouwing van de ruimtevraag waarop de acties zijn gestoeld. Ook de verkenning naar de mogelijkheden van parkmanagement is positief: eerder is aangegeven dat dit op nieuwe terreinen niet 29 mag ontbreken . 4. Versterken van de regionale samenhang: in dit speerpunt wordt ingezet op het versterken van de samenwerking in de A7-zone en met de gemeente Opsterland. Het gaat daarbij onder meer om uitwerkingen van de structuurschets A7, de gezamenlijke uitvoering van projecten en het met Opsterland ontwikkelen van bedrijvenpark A7-Noord. Ook zijn er twee acties benoemd die zijn gericht op het versterken van de positie van dorpen.  De samenwerking en afstemming met de regio om de Friese economie een impuls te geven, is positief. Zoals ook beschreven in het theoretisch kader is het regionale schaalniveau het meest relevante niveau om economisch beleid op te voeren. De acties gericht op het versterken van de positie van de dorpen (onder meer door het handhaven van het voorzieningenniveau) zijn begrijpelijk. Wel is hier de opmerking op zijn plaats dat de gemeente weinig tot geen invloed heeft op het verdwijnen van voorzieningen in kleinere kernen. 5. Bevorderen stedelijke diversiteit en kwaliteitsimpuls centrum; genoemde acties zijn het ontwikkelen van een PDV/leisure-locatie, het opstellen van een masterplan voor het centrum van Drachten, en de realisatie van een aantal centrumplannen waaronder de twee grootschalige ingrepen Drachtstervaart en het Raadhuisplein.  De genoemde projecten kunnen in potentie bijdragen aan het versterken van de stedelijke diversiteit en kwaliteit van het centrum (onderdeel van de in het theoretisch kader genoemde ‘amenities’). Zij passen ook in het streven van de gemeente naar een regiofunctie van Drachten voor meer dan 150.000 mensen. Kijkend naar de herontwikkeling van het Raadhuisplein valt wel de grote schaal van de ontwikkeling op. Zo wordt er 21.000 m2 aan winkeloppervlak gerealiseerd (ter vergelijking: in 2009 bedroeg het aantal vierkante meters detailhandel 30 circa 120.000 ). In de huidige context lijkt een dergelijk grootschalige ontwikkeling moeilijk verdedigbaar, gezien de grote en snelle veranderingen in de detailhandel. Zo staat ook in de Detailhandelsstructuurvisie uit 2009 dat het huidige centrum van Drachten kwantitatief al veel m² heeft en het dus niet gewenst is om het centrum een forse uitbrei31 ding te geven (p. 38). De plannen voor het Raadhuisplein zijn echter

30

Bron: Detailhandelsstructuurvisie met plan van aanpak (2009). Wij twijfelen niet aan de kwalitatieve impuls die het Raadhuisplein ongetwijfeld gaat brengen. We verwachten wel dat elders in het winkelaanbod gaten zullen gaan vallen, een ontwikkeling die overigens ten tijde van de planvorming moeilijk was te voorzien. 31

66

al circa 10 jaar geleden ontwikkeld, en pasten destijds – mede met het oog op het versterken van de regiofunctie van Drachten – in de tijd. 6. Infrastructuur: genoemde acties zijn onder meer de uitbouw van de N381 tot snelweg, lobby voor de verruiming van de beroepsvaarweg (schepen klasse Va) en de inzet voor de realisering van de Zuiderzeelijn.  De genoemde acties richten zich op het versterken van de bereikbaarheid over zowel de weg, water en spoor. De acties zijn passend bij het streven om Drachten te laten uitgroeien tot één van de economische zwaartepunten van Noord-Nederland. Ook uit het theoretisch kader blijkt het belang van een goede bereikbaarheid. 7. Versterken van kwaliteit en imago: ingezet wordt op structurele acquisitie en gerichte promotie, geregelde bedrijfsbezoeken en verbetering van de dienstverlening van de gemeente (loketfunctie).  De acties zijn passend bij het gestelde doelen. Zo is in het voorgaande al aangegeven dat het onderhouden van nauwe contacten met het bedrijfsleven van groot belang is in het optimaal faciliteren van het huidige bedrijfsleven. Wel wordt opgemerkt dat de actie ‘kwaliteit als leidraad wordt integraal toegepast’ zeer algemeen is geformuleerd en niet nader is geconcretiseerd. Drachten, ruimte voor zaken doen (2007) Met de inzet op economische promotie beoogt de gemeente de beeldvorming van de verschillende doelgroepen over de gemeente Smallingerland in positieve zin te beïnvloeden. Daartoe is een breed scala aan communicatieactiviteiten gedefinieerd.  Positief is dat de gemeente bij de inzet van haar communicatie helder onderscheid heeft gemaakt in een aantal doelgroepen (gevestigde bedrijven, starters, nieuwe bedrijven, intermediairs). En ook binnen die doelgroepen worden keuzes gemaakt: zo wordt met name ingezet op ‘strate32 gisch belangrijke bedrijven’ . Elke doelgroep wordt met een eigen set van communicatiemiddelen benaderd. Positief is ook de aandacht die er in het beleid is voor het invoeren van accountmanagement bij de gemeente. Belangrijk onderdeel daarvan is het realiseren van een helder en goed bereikbaar loket voor ondernemers, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor een bedrijfscontactfunctionaris. Hierbij wordt ingezet op het opzetten van een Cliënt Registratie Systeem voor de opvolging en het monitoren van de contacten. Een risico dat wel kan worden genoemd is dat promotie & acquisitie kan zorgen voor een toename van concurrentie tussen gemeenten binnen de eigen regio. Dit wordt deels ondervangen door het (in het beleidsdocument genoemde) gezamenlijke acquisitietraject met de provincie en de NOM gericht op de bovenregionale (provincies Friesland, Drenthe, Groningen) en nationale markt.

32

Voor de typering ‘strategisch bedrijf’ zijn criteria opgesteld (meer dan 30 werknemers, kennisintensief, stuwend bedrijf, strategische locatie). Indien een bedrijf voldoet aan 3 van de 4 criteria wordt het aangemerkt als strategisch.

67

Stimulerende invalshoek (2009) Stimulerende invalshoek is een vorm van anticyclisch beleid. Het gehanteerde instrument is feitelijk het naar voren halen van reeds geplande maatregelen en daarbij herschikken van de prioriteiten.  In een periode van economische tegenwind is het voeren van anticy33 clisch beleid een logische keuze . Er is sprake van een investeringsimpuls die (tijdelijke) werkgelegenheid creëert. Van belang hierbij is wel de duur van de periode van economisch tegenwind. Het voeren van anticyclisch beleid is erop gericht om in een economisch mindere periode negatieve effecten te dempen. Als die periode echter lang duurt (zoals nu het geval is), gaat het effect ervan min of meer verloren. Strategie werklocaties 2020 (2010) Dit beleid zet in op het (zo optimaal mogelijk) faciliteren van het bedrijfsleven. Zo zet het beleid zich in voor het opvangen van de toekomstige ruimtevraag op bestaande en voldoende nieuwe terreinen. Daartoe zijn drie scenario’s opgesteld voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen en kantoorlocaties.  Positief is het uitgangspunt om in te spelen op de onzekerheid over de ontwikkeling van de vraag, door te werken met scenario’s. Vraag die vervolgens rijst is of de gehanteerde aantallen in de scenario’s passen bij de doelstelling: het zo optimaal mogelijk faciliteren van het bedrijfsleven én niet bouwen voor leegstand. In de strategie wordt gesteld dat wordt uitgegaan van een vraaggerichte ontwikkeling en dat daarom feitelijke ontwikkelingen op gezette tijden zullen worden gemonitord. Dat de gemeente geen overaanbod wil realiseren blijkt ook uit het feit dat de strategie uitgaat van het temporiseren van de realisatie van de locaties in planning (A7-Noord IIIb en IV, De Haven-Noord, Noorderhogeweg en Vrijburg). Het is wel opvallend te noemen dat in de strategie ervoor wordt gekozen om in eerste instantie uit te gaan van het scenario waarin 9,5 hectare per jaar wordt ontwikkeld. In de strategie zelf is aangegeven dat de uitgifte tussen 2003 en 2008 gemiddeld 8,5 hectare/jaar bedroeg. Uit de databank van IBIS blijkt echter dat deze tussen 2003 en 2008 5,1ha per jaar bedroeg. Inclusief de uitgifte op A7-Zuid gaat het om 7,9 ha. De feitelijke uitgifte blijft tot dusverre dan ook achter, het laatste jaar zelfs sterk. De doelen worden hierbij dus niet gehaald. Ook voor de kantorenmarkt overstijgen de ambities de realisaties. In dat verband wijzen we op de noodzaak om tijdig conclusies te verbinden aan de monitoring. In scenario 1, 2 en 3 is een uitbreidingsbehoefte tot 2020 geraamd van respectievelijk 77, 104 en 132 ha. Er was (anno 2010) 57 ha uitgeefbaar en nog voor 87 ha aan plannen. De uitgeefbare voorraad hoeft niet groter te zijn dan viermaal de gemiddelde jaarlijkse uitgifte. Zachte plannen, die wel al op een structuurvisiekaart staan, zijn zonodig relatief snel om te zetten naar harde plannen. Als nu de jaarlijkse uitgifte achterblijft bij het lage scenario, hoeft de zachte voorraad voorlopig nog niet te worden ontwikkeld. De 87ha moet worden opgevat als een ruimtelijke reservering, niet als een taakstelling.

33

Opgemerkt wordt dat dit het oordeel is van de onderzoekers. Niet alle economen zijn het hier over eens.

68

Zuivelfabrieken A-ware Food Group en Fonterra Tijdens de gevoerde gesprekken is de vestiging van twee zuivelfabrieken op het IBF-terrein in de gemeente Heerenveen ter sprake gekomen. Ook de gemeente Smallingerland was in beeld als vestigingsplaats voor deze fabrieken. Een genoemde reden waarom ze niet in Smallingerland zijn gevestigd is dat de Smallingerland geen kavel van de benodigde omvang (circa 10 ha) in de direct uitgeefbare voorraad had. Uit deze casus rijst de vraag of je hieruit moet concluderen dat er te allen tijde voor een bedrijf met een dergelijke omvang ruimte op voorraad zou moeten zijn. Het antwoord daarop luidt wat ons als onderzoekers betreft ‘ja, maar op regionale schaal’. De arbeidsmarkt functioneert op een regionale schaal. Daarbij is het IBF vanuit Drachten (over de A7) snel te bereiken. Dat de zuivelfabrieken zich nu vestigen in Heerenveen, is goed voor de regio en daarmee ook goed voor Smallingerland. Het kunnen bieden van grote kavels moet op regionaal niveau zijn verzekerd, maar het is zonde als meer gemeenten binnen een regio dat gaan doen. Overig instrumentarium Niet direct gekoppeld aan één van de beleidsdocumenten, maar wel relevant als het gaat om het versterken van het centrum van Drachten is het (in 2012) opgerichte ondernemersfonds. Dit is een passend instrument om ondernemers in het centrum (middels reclamebelasting), mee te laten betalen aan het versterken van het centrum. De middelen uit het fonds worden ingezet voor centrumactiviteiten. Jaarlijks wordt hiervoor – op voorstel van betrokken centrum ondernemers - een activiteitenplan opgesteld (website SOCD). Kijken we naar het theoretisch kader en de daaruit geselecteerde 11 belangrijkste instrumenten dan kan worden geconcludeerd dat Smallingerland de afgelopen jaren een vrij omvattend scala aan instrumenten heeft ingezet. Ook de maatregelen in het aanpalende beleid, waaronder het cultuurbeleid, dragen bij aan dit beeld. Op een enkel vlak kan een ontbrekend instrument worden gesignaleerd: zo heeft de gemeente pas laat ingezet op het stimuleren van parkmanagement.

Norm Bevinding

Het ingezette instrumentarium dient passend te zijn bij de gestelde doelen Het merendeel van de ingezette instrumenten en maatregelen is passend bij de gestelde doelen. Maar vanuit het theoretisch kader had bijvoorbeeld parkmanagement eerder ingezet kunnen worden.

69

6.3

Beleidsbijdrage aan doelbereik

In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag of het beleid heeft bijgedragen aan het realiseren van de doelen. Daartoe beschouwen we de volgende elementen:  Het feitelijke doelbereik  beschreven in §6.1 (voor de kwantitatieve doelstellingen);  De mate waarin het passend instrumentarium passend is/aansluit  beschreven in §6.2;  Een positieve score uit de vergelijking. Voor een positieve score dient de economie van Smallingerland zich de afgelopen 10 jaar ten minste net zo goed ontwikkeld te hebben als het gemiddelde van de vergelijkingsgebieden voor wat betreft de meest relevante doelstellingen – rekening houdend met uitgevoerd beleid in die gebieden. Een positieve score op alle drie deze elementen, maakt het aannemelijk 34 dat het beleid een positieve bijdrage levert /heeft geleverd aan het dichterbij brengen van de doelstellingen. De eerste twee elementen zijn geadresseerd in paragraaf 6.1 en 6.2. Hieronder wordt daarom ingegaan op het derde element: de vergelijking met de andere gebieden. Vervolgens komen alle beleidsdocumenten aan de orde en worden de bevindingen geformuleerd. Vergelijking van economische prestaties In bijlage 3 is een vergelijking gemaakt van de economische prestaties van Smallingerland met die van de A7-zone, de provincie Friesland en met de – qua ligging, schaal en economische structuur – vergelijkbare gemeenten Hoogeveen en Kampen. We sommen hieronder de belangrijkste conclusies op. Opgemerkt wordt dat bij het vergelijken van economische prestaties tussen gebieden voorzichtigheid is geboden (zie ook onderstaand kader). Toelichting selectie vergelijkingsgemeenten Met de vergelijking willen we de economische ontwikkeling van Smallingerland in perspectief kunnen plaatsen en een beter zicht krijgen op conjuncturele effecten versus overige. Een reële vergelijking kijkt naar overeenkomstige gemeenten. Overeenkomstig is hier gedefinieerd in termen van ligging, schaal en economische structuur. Voor de ligging zijn twee criteria gehanteerd: in Noordoost-Nederland en aan de snelweg. Qua schaal zijn Kampen (51.000 inwoners) en Hoogeveen (55.000) goed vergelijkbaar met Smallingerland (55.000). In beide gevallen heeft de gemeente ook een duidelijke kernstad. Het kleinere Meppel is vanwege die schaal niet in de vergelijking betrokken, evenals bijvoorbeeld de grotere gemeenten Leeuwarden, Zwolle en Groningen. Als laatste is ook naar de economische structuur gekeken. Daarin dienen industrie en logistiek sterk te zijn vertegenwoordigd. Om die reden is bijvoorbeeld Assen buiten de vergelijking gehouden.

34

Een deel van het ingezette beleid is nog niet voltooid. Zo wordt er momenteel nog gewerkt aan het Raadhuisplein en het doortrekken van de Drachtstervaart.

70

Werkgelegenheid Belangrijkste conclusies uit de vergelijking zijn:  Het aantal banen in Smallingerland is tussen 2003-2012 toegenomen met 5% (+1.300 banen);  Na 2009 is het aantal banen gedaald met jaarlijks gemiddeld 0,7%;  De sterkste jaarlijkse groei van het aantal banen tussen 2002 en 2011 is te vinden in de gezondheid- en welzijnszorg (+3,5%), het onderwijs (+3,5%) en vervoer (+4%).  De sterkste daling (over de hele periode 2002-2011) heeft zich voorgedaan in de landbouw (-33%), horeca (-23%) en industrie (-14%). In de industrie daalde het aantal banen in absolute termen het meest (806). Toch is – zo blijkt uit de shift share analyse- die daling in de industrie minder dan mocht worden verwacht op grond van de (toenmalige) economische structuur.  Tot 2008 zijn de verschillen in de ontwikkeling van het aantal banen in de verschillende gebieden beperkt. Na 2008 worden de verschillen groter. De ontwikkeling van het aantal banen in Smallingerland ligt in de laatste jaren onder die van de vergelijkbare gemeenten en de A7zone als geheel.  Uit de shift & share-analyse blijkt dat de werkgelegenheidsontwikkeling in Smallingerland nauwelijks afwijkt van de ontwikkeling die zou verwacht mocht worden en op basis van haar economische structuur. Uit de vergelijking blijkt dat het aantal banen in Smallingerland de afgelopen 10 jaar weliswaar is toegenomen, maar dat het aantal gevoeliger is voor de effecten van de economische crisis. Dat is overigens niet verrassend, omdat de industrie (sterk vertegenwoordigd in Smallingerland) altijd conjunctuurgevoelig is gebleken. Positieve keerzijde daarvan is dat daar ook het herstel lijkt te beginnen. Figuur 3 Ontwikkeling aantal banen 2003-2012, (2003=100)

Bron: LISA Werkloosheid Belangrijkste conclusies uit de vergelijking zijn:  In 2012 bedroeg de werkloosheid in Smallingerland 6,7%: een daling ten opzichte van 2003 (7,5%), maar een toename van 0,8 procentpunt in vergelijking met 2008.  Tot 2008 daalde het werkloosheidspercentage in alle vergelijkingsgebieden.

71



Ten opzichte van de andere gebieden ligt het werkloosheidspercentage van Smallingerland (net als in Hoogeveen) hoog.  Sinds 2008 lopen in alle vergelijkingsgebieden de werkloosheidspercentages op. Geconcludeerd kan worden dat Smallingerland een relatieve hoge werkloosheid kent en dat de conjunctuur sterk bepalend is voor het aandeel werklozen. Hoewel het aandeel werklozen de afgelopen jaren veranderde (waaronder een sterke daling tussen 2004 en 2008) zijn de relatieve posities van de (vergelijkings)gebieden min of meer gelijk gebleven. Figuur 4 Ontwikkeling werkloosheid als aandeel van de pot. beroepsbevolking 2003-2012

Bron: UWV, peildatum 1 januari Het economisch beleid van de gebieden is daarbij ook niet heel onderscheidend en overigens ook lastig onderscheidend te maken. Alle gemeenten richten zich op ruimte bieden, verbeteren van de bereikbaarheid, het versterken van het centrum en het benutten van de potenties voor toerisme en leisure. Overigens is er soms wel sprake van specifieke accenten of impulsen: zo zet Heerenveen sterk in op sport en anticipeerde Kampen op de komst van de Hanzelijn en vinden daar grote investeringen plaats in het kader van ruimte voor de rivier. We hebben geconstateerd dat de werkgelegenheid in Smallingerland wel is gegroeid, maar dat de werkloosheid en breder de uitkeringsafhankelijkheid niet of veel minder is gedaald. Een nadere analyse laat zien dat de werkgelegenheidsfunctie (banen als percentage van de beroepsbevolking) in Smallingerland goed is ontwikkeld. Maar kennelijk wordt een relatief groot deel van de banen ingevuld door inkomende pendel. De in paragraaf 3.3 geconstateerde tweedeling op de lokale arbeidsmarkt – relatief veel lager opgeleiden, waarvan een deel met grote afstand tot de arbeidsmarkt – tekent zich ook hier af.

72

Banengroei Heerenveen Uit figuur 3 blijkt dat Heerenveen een betere werkgelegenheidsontwikkeling kent dan Smallingerland. Daarvoor zijn meerdere verklaringen voor te geven. - Zo is Heerenveen gelegen aan een kruispunt van snelwegen en heeft Heerenveen een (intercity-)treinstation. Beide elementen geven Heerenveen een betere uitgangspositie dan Smallingerland (Drachten) als het gaat om bereikbaarheid. - Heerenveen heeft lange tijd grote arealen bedrijventerrein beschikbaar gehad. Dit betekent overigens niet dat een gemeente te allen tijde voor ieder bedrijf een geschikte kavel beschikbaar zou moeten hebben. Heerenveen heeft overigens een hoge publieke prijs moeten betalen door de tegenvallende ontwikkeling van het IBF-terrein. - Verder kent Heerenveen een de sterkere profilering en grotere bekendheid. Zo staat de stad bekend als sportstad (Thialf, voetbalclub SC Heerenveen en CIOS). Moet Smallingerland dan inzetten op het aantrekken van banen voor lager opgeleiden? Op die vraag past wederom een genuanceerd antwoord. In de eerste plaats omdat de match niet op lokaal maar hoofdzakelijk op regionaal niveau moet worden gemaakt (zie voor uitgebreide toelichting onderstaand kader). In de tweede plaats omdat banen aan de onderkant bijna per definitie kwetsbaar zijn. De sleutel ligt hier vooral in het weer plaatsbaar maken van mensen, via scholing en training. Dat is meer sociaal en onderwijsbeleid dan economisch beleid. Wel is het zinvol om te kijken waar die elkaar kunnen versterken, een inzet waar Smallingerland ook al aan werkt. Extra inzet op acquisitie werkgelegenheid voor lager opgeleiden? Omdat bekend is dat lager opgeleiden minder ver reizen voor werk, kan het mes aan twee kanten snijden indien meer lokale werkgelegenheid voor lager opgeleiden kan worden geboden. Dat zou een extra inzet op acquisitie in die richting kunnen rechtvaardigen. Kansen voor werk voor lager opgeleiden zitten bijvoorbeeld in de logistiek, het toerisme en de schoonmaak. In de logistiek gaat het dan bijvoorbeeld om de relatief arbeidsintensieve e-fulfilment centres (centra waarin de logistieke afhandeling van verkoop via internet wordt geregeld). Dat is een groeimarkt. In het toerisme zijn er bijvoorbeeld in grotere hotels relatief veel banen waarvoor een lage opleiding volstaat. De schoonmaakbranche werkt voornamelijk met lager opgeleiden. Toch zijn er wel kanttekeningen bij de kansrijkheid van een dergelijke strategie te plaatsen. In algemene zin is gerichte acquisitie niet eenvoudig. En bijvoorbeeld de schoonmaakbranche is een verzadigde markt. Voor efulfilment centres geldt dat de kansen voor Smallingerland minder gunstig zijn ten opzichte van het midden, oosten en zuiden van het land. Het midden van het land is de voorkeurslocatie voor nationale distributie, het zuiden en oosten profiteren van de nabijheid van Duitsland en België. Maar op kleinere schaal biedt die markt wel kansen en er is ook in NoordNederland behoefte aan distributie naar de consument.

73

Verder werkt de arbeidsmarkt ook enigszins als een verdringingsmarkt: als de markt ruim is, zoals nu, worden lager opgeleiden in sollicitatieprocedures gemakkelijk verdrongen door mensen met een hogere opleiding. Tenslotte moet niet worden onderschat dat op vrijwel alle niveaus op de arbeidsmarkt steeds zwaardere eisen worden gesteld – bijvoorbeeld in staat zijn om computersystemen te hanteren – wat niet iedereen lukt.

Beleidsbijdrage Op basis van het feitelijke doelbereik (beschreven in §6.1), de mate waarin het instrumentarium passend is (§6.2) en de vergelijking met andere gebieden (hierboven beschreven), wordt hieronder ingegaan op de bijdrage van het gemeentelijk beleid. Drachten, dat is zaken doen: In dit beleidsdocument zijn verschillende doelen geformuleerd, van meer strategisch tot meer operationeel.  Op de meer operationele doelstellingen (zoals bijvoorbeeld het verbeteren van de bereikbaarheid en de gemeentelijke dienstverlening en het doortrekken van de Drachtstervaart) heeft de gemeente aanzienlijke invloed.  Eerder is daarbij geconstateerd dat het ingezette instrumentarium grotendeels passend is.  De centrumplannen (Drachtstervaart en het raadhuisplein) nemen hierin een bijzonder positie in. Het betreft grootschalige projecten die naar verwachting een positieve bijdrage zullen leveren aan de aantrekkelijkheid van het centrum van Drachten. Hoewel de projecten nog volop in ontwikkeling zijn, zijn er wel een aantal signalen die daarop wijzen. Zo zijn er bijvoorbeeld al toezeggingen van de Sting en de Mediamarkt om zich te vestigen op het Raadhuisplein waarmee de regiofunctie van Drachten wordt versterkt. De in ontwikkeling zijnde woonwijk rondom de Drachtstervaart voegt variatie toe aan het woningaanbod en een groot aantal van de opgeleverde woningen is verkocht (www.drachtstervaart.nl).  Geconcludeerd kan worden dat het aannemelijk is dat het beleid – met name door het versterken van belangrijke voorwaarden – (indirect) bijdraagt aan de geformuleerde strategische doelen. Drachten, ruimte voor zaken doen: Dit beleid zet in op promotie & acquisitie.  Eerder is geconcludeerd dat de gemeente met dit beleid indirect invloed kan uitoefenen. Met name de aandacht voor gestructureerd accountmanagement van de gemeente wordt als positief gezien.  Uit de vergelijking blijkt (zie bijlage 3) dat de ontwikkeling van het aantal vestigingen in Smallingerland niet afwijkt van die in de andere gebieden (vergelijkbare stijging).  Het aantal starters is tussen 2008 en 2012 per saldo toegenomen. De stijgende lijn is echter pas na 2010 ingezet, op het moment dat het aantal opheffingen toenam en oprichtingen afnam. In Nederland nam het aantal starters tussen 2011 en 2012 gemiddeld af.  Geconcludeerd kan worden dat het aannemelijk is dat het beleid een positieve bijdrage heeft geleverd aan de economische prestaties van Smal-

74

lingerland. Hoewel dit niet kan worden hardgemaakt, kan worden gesteld dat indien Smallingerland géén actief promotie & acquisitiebeleid had gevoerd, andere regiogemeenten hiervan zouden hebben geprofiteerd. Hierbij dient wel te worden beseft dat geografische schaal hierbij relevant is. Acquisitiebeleid kan de gemeentelijke prestaties bevorderen, op een hoger schaalniveau zijn de effecten minder relevant. Zo is bijvoorbeeld (zoals eerder betoogd) de vestiging van de zuivelfabrieken in Heerenveen ook positief voor Smallingerland. Stimulerende invalshoek: Dit beleid zet met het naar voren halen van gemeentelijke investeringen in op het creëren van werkgelegenheid en daarmee indirect op het terugdringen van de werkloosheid.  Eerder is geconcludeerd dat het beleid een passend instrument is. Er zijn echter geen concrete (SMART) doelstellingen geformuleerd.  Uit de uitgevoerde evaluatie (2011) blijken de volgende resultaten:  Er zijn 11 projecten uitgevoerd of nog in uitvoering ten tijde van de evaluatie onder de noemer van de Stimulerende invalshoek.  De gemeentelijke bijdrage in die projecten bedroeg in totaal ruim € 20 mln. Derden hebben bijgedragen met ruim € 8 mln.  Het aantal mensjaren werk dat deze investeringen hebben opgeleverd is geraamd op 240.  Geconcludeerd kan worden dat Stimulerende invalshoek (direct) een (bescheiden) positieve invloed heeft gehad op de werkgelegenheid. Wel moet daarbij worden opgemerkt dat deze impuls van tijdelijke aard is. Strategie werklocaties 2020: Dit beleid zet in op het (zo optimaal mogelijk) faciliteren van het bedrijfsleven, waarbij een vraaggestuurde benadering wordt gehanteerd.  Eerder is geconcludeerd dat een benadering met verschillende scenario’s om daarmee de werkelijke ontwikkeling van locaties af te stemmen op de vraag, een passend instrument vormt.  Wel is eerder geconstateerd dat de ambities aan de hoge kant waren en de aangehouden voorraad als te ruim kan worden bestempeld. De voorziene uitgifte is ook niet gehaald de afgelopen jaren. Hoewel deze ten tijde van het uitbrengen van de strategie nog niet nader was uitgewerkt, wordt de voorziene (in de strategie genoemde) samenwerking met de regiogemeenten om zorg te dragen voor een regionale afstemming van de bedrijventerreinen- en kantorenstrategie, als positief gezien.  Geconcludeerd kan worden dat het aannemelijk is dat dit werklocatiebeleid een beperkte bijdrage heeft geleverd aan de beoogde doelstellingen. De uitgiften aan bedrijventerrein waren de afgelopen jaren lager dan gewenst, maar de gemiddeld jaarlijkse uitgifte is in de periode 2010-2012 relatief redelijk op peil gebleven(beter dan in de vergelijkingsgemeenten). De betekenis van het instrument neemt in de ruime markt wel af. Overig beleid: tot slot kan worden geconcludeerd dat het overige beleid een ondersteunende rol heeft voor het economisch en werkgelegenheidsbeleid. Genoemd kunnen bijvoorbeeld worden: de versterking van het culturele aanbod (Simmerfestival, culturele zondagen, ver/nieuwbouw van De Lawei etc.) en de versterking van het toeristisch-recreatief aanbod (bijv. wandel- en fietsroutes).

75

Norm

Bevinding

76

Het dient aannemelijk te zijn dat het ingezette beleid positief heeft bijgedragen aan het bereiken/dichterbij brengen van de geformuleerde doelen. Geconcludeerd kan worden dat het aannemelijk is dat het economisch en werkgelegenheidsbeleid – met name door het versterken van belangrijke voorwaarden – (indirect) bijdraagt aan de geformuleerde strategische doelen. Het zorgt ervoor dat de relatieve positie van Smallingerland is behouden, maar heeft niet tot een doorbraak op de hardnekkige achterstanden geleid. Zo dat al mogelijk is, moet de oplossing daarvoor vermoedelijk aan de activeringskant worden gezocht. Beleid gericht op het versterken van de randvoorwaarden voor bedrijven is daarvoor onvoldoende effectief.

7. NIEUW BELEID In dit afsluitende hoofdstuk kijken we niet naar beleid uit het verleden, maar ligt de focus op het vigerende economisch beleid. In paragraaf 7.1 gaan we in op de geformuleerde doelstellingen en op de vraag of het beleid voldoende gespecificeerd is om een goede evaluatie mogelijk te maken. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag welke instrumenten door Smallingerland worden ingezet en of deze passend zijn. Daarbij worden ook de inzichten uit het theoretisch kader meegenomen (§7.2) en of de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar zijn door de gemeente (§7.3). Tot slot wordt ingegaan op de haalbaarheid van de beoogde doelstellingen.

7.1

Doelstellingen

In de ‘Economische visie en uitvoeringsagenda’ zijn twee kerndoelen geformuleerd:  De economie van Smallingerland ontwikkelt zich duurzaam. Een vermindering van de hoeveelheid grondstoffen en een efficiënter gebruik ervan gecombineerd met een toename van het hergebruik, leidt tot een economie waarin de organische- en technologische kringlopen zoveel mogelijk zijn gesloten (cradle tot cradle) in 2035. Onderdeel van het sluiten van kringlopen is het CO2-neutraal zijn van de economie. Duurzame ontwikkeling betekent voor de gemeente ook aandacht voor de immateriële economie.  In Smallingerland is er werkgelegenheid voor iedereen en op alle niveaus. Om deze doelstelling te kunnen realiseren zijn tot 2020 3.600 nieuwe banen nodig, rekening houdend met een stabiliserende beroepsbevolking, een verdere toename van de arbeidsparticipatie en een behoud van de regionale werkgelegenheidsfunctie van Smallingerland. Deze kerndoelen zijn vervolgens uitgewerkt in vijf kernopgaven en bijbehorende streefwaarden: Kernopgave 1 - Innovatiekracht: Hoe maken wij onze innovatiekracht te gelde? Streefwaarden 2020:  In Smallingerland wordt minimaal 6% van het bruto regionaal product in R&D geïnvesteerd.  Tenminste een derde van de werkgelegenheid in de Friese hoogwaardige industriële bedrijvigheid bevindt zich in Smallingerland. Kernopgave 2 - Arbeidsmarkt en onderwijs: Hoe stemmen we vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar af? Streefwaarden 2020:  Het werkloosheidspercentage ligt in 2020 onder of op het Friese gemiddelde.  Minder dan 50% van de werklozen staat na een jaar nog steeds aan de zijlijn.

77

 Het aandeel hoogopgeleiden in de beroepsbevolking wijkt niet af van het landelijke gemiddelde. Kernopgave 3 - Bereikbaarheid: Hoe kan de bereikbaarheid meer worden verbeterd ten einde de economie van Smallingerland duurzaam te versterken? Streefwaarden 2020:  Bereikbaarheid voor personen- en goederenverkeer als een randvoorwaarde voor economische groei en als middel om doelen rond andere opgaven te realiseren. Kernopgave 4 - Attractiviteit: Hoe vergroten we de attractiviteit van onze gemeente ten einde onze economische potentie beter te benutten? Streefwaarden 2020:  Het aandeel van de vrijetijdseconomie (in termen van werkgelegenheid) ligt maximaal 1% onder het provinciale gemiddelde.  Onze werklocaties sluiten aan bij de (groei)vraag van bedrijven en passen bij de duurzaamheidsambities die wij als gemeente nastreven.  De omvang van de werkgelegenheid op het platteland blijft stabiel. Kernopgave 5 - Imago: Hoe laten we ons imago aansluiten bij onze economische opgaven? Een imago is iets kwalitatiefs en aan meerdere interpretaties onderhevig en daarom kunnen er geen SMART doelstellingen voor geformuleerd worden (aldus de economische visie). Het kwalitatieve doel van versterking van het imago is dat het bijdraagt aan een versterking van de economie van Smallingerland, doordat de gemeente door ondernemers en kenniswerkers wordt gezien als innovatieve regio en dat de gemeente een belangrijke bijdrage levert aan versterking van het Friese marketingproduct. Bevinding Geconcludeerd kan worden dat het merendeel van de doelstellingen van de Economische visie SMART is geformuleerd. De meeste doelstellingen zijn daarbij op strategisch niveau geformuleerd. Tevens kan worden opgemerkt dat niet alle streefwaarden eenvoudig te meten zijn. Wanneer sluiten bijvoorbeeld de werklocaties aan bij de (groei)vraag van bedrijven en passen zij bij de duurzaamheidsambities van de gemeente? En hoe wordt gemeten welk deel van bruto regionaal product precies wordt geïnvesteerd in R&D? Norm Bevinding

78

De beoogde doelstellingen van het beleid dienen SMART geformuleerd te zijn Het merendeel van de doelstellingen van de Economische visie SMART is geformuleerd. Uit de visie blijkt dat er momenteel meer aandacht is voor het formuleren van concrete doelstellingen dan in het verleden.

7.2

Instrumentarium

In de Economische visie en uitvoeringsagenda wordt (per kernopgave) een grote verscheidenheid aan mogelijke acties en projecten genoemd. Aan het eind van deze paragraaf noemen we aanvullend de instrumenten die vanuit het theoretisch kader zinvol zijn voor Smallingerland. De instrumenten, acties en projecten variëren sterk in aard, duur en mate van concreetheid. In het beleid is geen bijbehorend financieel plan opgenomen. Het beleid zet per opgave in op onder andere de volgende punten: Innovatie Hierbij wordt onder andere ingezet op het nader vormgeven van de innovatie-ecologie en het zoeken van de aansluiting bij de clusters Healthy Ageing en Energy Valley.  De genoemde maatregelen zijn passend bij het gestelde doel om de innovatiekracht te bevorderen. De inzet op een specifiek (innovatie)cluster is een logische keuze (zie ook het theoretisch kader, bijvoorbeeld de ‘diamant‘ van Michael Porter). Arbeidsmarkt en onderwijs Smallingerland zet onder meer in op de uitbreiding van mogelijkheden voor (maatschappelijke) stages, het ontwikkelen van leerwerktrajecten, het ontwikkelen topprogramma’s in samenwerking met de RUG en het oprichten van een centrum voor innovatief vakmanschap (CIV).  Al deze maatregelen dragen (naar verwachting) bij aan het versterken van de relatie tussen het bedrijfsleven en het onderwijs. Indirect wordt daarmee een bijdrage geleverd aan een betere afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Wel wordt opgemerkt dat de streefwaarde ‘het verhogen van het aandeel hogeropgeleiden in de beroepsbevolking naar het landelijk gemiddelde’ door deze maatregelen beperkt/nauwelijks wordt geadresseerd. De lager opgeleiden zijn hierbij buiten beeld. Opgemerkt wordt dat de gemeente hiervoor aandacht heeft in onder meer de O3-aanpak (zie ook paragraaf 3.2). Bereikbaarheid Er wordt ingezet op de komst van een HOV-verbinding, de ontwikkeling van twee turborotondes, een carpoolfaciliteit en het realiseren van een OV transferium aan de noordkant van Drachten en de uitrol van breedbandin35 frastructuur in F4-verband .  Inzet op het verbeteren van de bereikbaarheid is een logische keuze om het vestigingsklimaat te versterken. Een goede bereikbaarheid is één van de belangrijkste vestigingsplaatsfactoren voor het bedrijfsleven. Attractiviteit De attractiviteit wordt verhoogd door een breed scala aan projecten/maatregelen. Voorbeelden zijn: het ontwikkelen van parkeeraccommodaties en toevoegen van nieuw winkellocaties (Raadhuisplein), de versterking van het horeca-aanbod (Noord- en Zuidkade) en recreatieve 35

De F4, bestaat uit de gemeenten Smallingerland, Heerenveen, Leeuwarden en Súdwest-Fryslân.

79

voorzieningen (Drachtstervaart), het promoten van het toeristisch product en de inzet op een betere benutting van bestaande bedrijventerreinen.  Een aantal van de genoemde projecten komt voort uit voorgaand beleid. Eerder is geconcludeerd dat projecten als het Raadhuisplein en de Drachtstervaart een positieve bijdrage leveren aan de attractiviteit van het centrum (ook voor hogeropgeleiden) en mede daardoor de regiofunctie van Drachten versterken (zie onder meer de passage over amenities in het theoretisch kader). Imago Smallingerland werkt aan de ontwikkeling van een innovatief imago dat wordt ondersteund door onder andere een goed woonklimaat, hoogwaardig cultureel aanbod, een prettige leefomgeving. Ook wordt ingezet op branding van de regio middels het merk ‘Innovatiecluster Drachten’.  In principe zijn de genoemde maatregelen passend bij de gestelde doelen. Voor een goede beoordeling zijn zij echter in de economische visie nog onvoldoende uitgewerkt. Belangrijk bij deze maatregelen is namelijk de wijze waarop zij worden uitgevoerd. Zo is het bij branding essentieel de juiste doelgroepen op de juiste manier te benaderen en is ‘een lange adem’ nodig. Het opbouwen van een ‘innovatief imago’ gebeurt niet van de een op de andere dag. Bevinding De kernopgaven zijn in principe uitgewerkt in passende instrumenten. De maatregelen dragen bij aan het versterken van een aantal belangrijke vestigingsplaatsfactoren (bereikbaarheid, arbeidsmarkt, woonkwaliteit), waarmee het aannemelijk is dat zij (indirect) bijdragen aan de strategische doelen. De relatie tussen activiteiten en doelen is echter niet altijd even helder. Kijken we naar het theoretisch kader en de daaruit geselecteerde 11 belangrijkste instrumenten dan kan worden geconcludeerd dat Smallingerland - met haar inzet op bereikbaarheid, innovatie, arbeidsmarkt en attractiviteit en imago - een vrij omvattend scala aan instrumenten inzet. Ook de maatregelen in het aanpalende beleid, waaronder het in 2011 vastgestelde Toeristisch recreatief ontwikkelingsplan – horen hierbij.

Norm

Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten die gericht zijn op het bereiken van de geformuleerde doelen Bevinding De kernopgaven zijn in principe uitgewerkt in passende instrumenten, maar de relatie naar de doelen is daarbij niet altijd helder.

7.3

Invloed van de gemeente

Zoals beschreven in hoofdstuk 2 is het van belang om onderscheid te maken in (hogere) strategische en meer (lagere) operationele doelen. De invloed van de gemeente op de strategische doelen is beperkt. Meer invloed

80

heeft zij op de randvoorwaarden. Dit is ook het niveau waarop de gemeente aan maatregelen in de Economische visie heeft geformuleerd.  Innovatie: Innovatiebevordering en stimulering van clustervorming zijn onderwerpen die doorgaans op een hoger schaalniveau spelen, maar waar de gemeentelijke overheid wel kan faciliteren.  Arbeidsmarkt en onderwijs: hier ligt voor de gemeente met name een faciliterende en stimulerende rol bij het versterken van samenwerkingsverbanden. Via het woonbeleid heeft de gemeente enige invloed op de samenstelling van de bevolking naar opleidingsniveau.  Bereikbaarheid: de gemeente heeft een aanzienlijk invloed op het verbeteren van de bereikbaarheid. Hierbij dient wel onderscheid te worden gemaakt tussen Rijkswegen, provinciale wegen en meer lokale wegen. De gemeentelijke invloed is logischerwijs het grootst op het lokale niveau.  Attractiviteit: de gemeente kan op verschillende manieren bijdragen aan het vergroten van de attractiviteit van de gemeente/stad Drachten. Indirect heeft de gemeente daarmee invloed op het aantrekken/vasthouden van nieuwe bedrijven en inwoners.  Imago: De gemeente kan een faciliterende rol op zich nemen bij het versterken van het imago van de stad/gemeente. Overig instrumentarium Zoals ook beschreven in het theoretisch kader, is aandacht voor het regionale schaalniveau essentieel. In dit licht worden hier twee ´instrumenten´ benoemd, die als positief worden gezien:  Samenwerkingsagenda met de provincie Friesland: Met de provincie is in 2012 de samenwerkingsagenda vastgesteld. En ook in 2013 is de agenda leidraad voor de samenwerking tussen de gemeente en de provincie. Relevante thema's met een bovenlokaal belang zijn uitgewerkt in concrete projecten die samen met de provincie worden opgepakt (bron: beleidsplan 2013-2016);  F-4 samenwerking: in 2012 zijn de eerste stappen gezet om te komen tot een nauwere economische samenwerking en profilering tussen de gemeenten Smallingerland, Leeuwarden, Heerenveen en SúdwestFryslân. Hierbij wordt gewerkt via twee sporen: de bevordering van een aantal speerpuntsectoren en het versterken van de pijlers onder de Friese economie (vrijetijd, financiële sector, innovatieve maakindustrie en logistiek).

Norm

Bevinding

De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen De invloed van de gemeente op de geformuleerde doelen is beperkt. Meer invloed heeft zij op het creëren van de juiste randvoorwaarden. Het gemeentelijk beleid richt zich deels op die operationele doelen en zoekt daarbij de samenwerking met de regio en de provincie Friesland.

81

7.4

Realiteitsgehalte beleidsdoelen

Innovatiekracht Bij de opgave ‘Innovatie’ zijn twee doelen geformuleerd:  minimaal 6% van het BRP wordt in R&D geïnvesteerd (nu ca. 5,6% 36 ).  tenminste een derde van de hoogwaardige industriële bedrijvigheid in Friesland is gevestigd in Smallingerland (28% in 2011). Op zichzelf zijn dit heldere, SMART geformuleerde en lovenswaardige doelen, maar de gemeente heeft er weinig invloed op (het zijn in feite strategische doelen en geen operationele doelen). De R&D-bestedingen worden gedomineerd door autonome bedrijven, waarbij de uitgaven van Philips vermoedelijk van doorslaggevend belang zijn. Als Philips zou besluiten het R&D-lab te sluiten/te verplaatsen, is deze doelstelling gelijk onhaalbaar. Het 6%-doel voor R&D is reëel ten opzichte van de uitgangssituatie, maar tamelijk ambitieus in vergelijking tot het gemiddelde niveau in Nederland (dat rond de 2% schommelt). De andere doelstelling, éénderde van de hoogwaardige industriële werkgelegenheid in Friesland, vergt én helderheid over de term hoogwaardig en als die wordt gerealiseerd komt dat vermoedelijk doordat de industrie elders in Friesland dan harder in banen is gedaald. De (open) vraag is of dat je doel moet zijn. De rol van de gemeente in het innovatiecluster is het faciliteren van de clustersamenwerking in proces en met middelen. Het cluster richt zich op samenwerking op drie onderwerpen: human capital, regiopromotie en kennisuitwisseling. Het formuleren van daarop aansluitende operationele of output-doelen, geeft een beter handvat voor het monitoren van de inspanningen. Arbeidsmarkt en onderwijs  werkloosheidspercentage in 2020 op of onder het Friese gemiddelde;  minder dan 50% van de werklozen is langer dan een jaar werkloos;  aandeel hoger opgeleiden wijkt niet af van het landelijk gemiddelde (is tenminste gelijk aan landelijk). De werkloosheid in Smallingerland bevindt zich structureel (zie figuur 4 (eerder in het rapport)) ongeveer een 1%-punt boven de Friese werkloosheid. Dat geeft aan dat het niet eenvoudig is om dit doel te bereiken, maar het moet wel mogelijk zijn. Goed is dat deze doelstelling relatief is geformuleerd, zodat realisatie ook mogelijk is in tijden van laagconjunctuur. Het reduceren van langdurige werkloosheid is een begrijpelijk doel. De aangekondigde beperkingen in de duur van de werkloosheidsuitkeringen gaat waarschijnlijk helpen dit doel te realiseren: werklozen zullen eerder banen accepteren met een lager inkomen. Ook de met de participatiewet verschuivende verantwoordelijkheden en inspanningen van de gemeente 36

Het percentage van 5,6% is berekend door de € 100 mln. aan private uitgaven aan R&D in Drachten in 2009 (Bron: Innovatiecluster Drachten) te delen op het BRP van de gemeente van € 1,8 mrd (bron: Economische Visie gemeente Smallingerland, 2012)

82

in dat kader zullen hierbij helpen. Daarmee beoordelen wij dit doel als realistisch, als er tenminste sprake is van enig conjunctureel herstel. Het aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking is 4%-punt lager dan in Nederland (cijfers 2011). Bij gelijkblijvende omvang van de beroepsbevolking betekent dat een toename met ongeveer 1200 hoger opgeleiden, ofwel door scholing van huidige inwoners dan wel door verhuizing van hoger opgeleiden naar Smallingerland. Bovendien stijgt het aandeel hoger opgeleiden ook in Nederland nog. Dat maakt dat wij dit doel te ambitieus achten. Bereikbaarheid Voor dit onderdeel zijn geen streefwaarden geformuleerd maar is aangesloten op de projectambities uit het gemeentelijk Verkeer- en VervoeerPlan met concrete projecten (o.a. turbo-rotondes, (H)OV-transferium) en inzet gericht op opwaardering/omlegging van de vaarweg naar klasse Va, HOV en breedbandinternet in F4-verband. Monitoring hiervan is op basis van de informatie uit de economische visie niet mogelijk, maar wellicht wel op basis van de informatie in het GVVP. Het monitoren van de output van de projecten in de tijd ten opzichte van een projectenplanning is een minimum. Attractiviteit  het aandeel vrijetijdseconomie ligt maximaal 1% (waarschijnlijk wordt bedoeld: 1%-punt in banen) onder het provinciaal gemiddelde (nu: 2,4%-punt).  onze werklocaties sluiten aan op de vraag van bedrijven (waarbij kwantitatief de cijfers uit de visie werklocaties worden gebruikt) en passen bij onze duurzaamheidsambities (o.a. op het vlak van energie).  de omvang van de werkgelegenheid op het platteland blijft stabiel. Het eerste doel is ambitieus. Ondanks de potenties als centrumstad met een aantrekkelijk ommeland waar de vrijetijdseconomie kan groeien, blijft de toeristische werkgelegenheid bijna per definitie achter bij de Waddeneilanden, (het kerngebied van) de Friese Meren en steden met een aantrekkelijk historisch centrum zoals Leeuwarden. Maar met één grote leisure-trekker kan het verschil al sterk worden teruggebracht. De kwantitatieve doelen van de visie werklocaties zijn eerder al als te ambitieus beoordeeld. Het realiteitsgehalte van de duurzaamheidsambities bij dit doel, zijn in deze vorm niet goed te beoordelen. De laatste doelstelling, stabiele werkgelegenheid op het platteland, is een begrijpelijke wens, maar een daling ligt per saldo meer voor de hand. De verzorgende werkgelegenheid in de kleine kernen en het platteland zal afnemen, de werkgelegenheid in de landbouw neemt eveneens af. Of de groei van het toerisme en de toename van werken aan huis of in vrijkomende agrarische bebouwing dat kan compenseren is twijfelachtig. Imago  door ondernemers en kenniswerkers wordt Smallingerland gezien als innovatieve regio.  de gemeente levert een belangrijke bijdrage aan versterking van het Friese marketingproduct.

83

Het eerste doel vergt (elektronische) enquêtes om het te kunnen beoordelen, met een nadere specificatie van het doel (door een meerderheid of door tenminste 70% …). Positief en onderscheidend is wel het streven om het innovatiecluster als vertrekpunt voor regiopromotie te nemen. Het tweede doel is onduidelijk geformuleerd en is qua inhoud ook meer een tussenstap. De vraag is waar de bijdrage aan de marketing van Friesland dan in moet resulteren?

Norm De geformuleerde doelen dienen realistisch te zijn Bevinding De kwantitatieve doelen in de economische visie zijn veelal ambitieus en deels buiten de invloedsfeer van de gemeente. Bij bereikbaarheid, imago en attractiviteit (deels) ontbreken heldere doelen, waardoor de beoordeling van het realiteitsgehalte lastig is. Het verdient aanbeveling om voor de monitoring van het nieuwe beleid preciezere doelenbomen of zogeheten DoelInspanning-Netwerken te formuleren. Daarin moet meer aandacht uitgaan naar de operationele doelen en de output.

7.5

Conclusie over Economische visie en uitvoeringsprogramma

Tussen de twee kerndoelen (1: +3.600 banen met werkgelegenheid voor iedereen op alle niveaus en 2: streven naar duurzame ontwikkeling) en de vijf daaruit afgeleide kernopgaven zitten wel logische verbanden, maar er zitten ook nog gaten tussen. Positief beoordelen wij dat de tamelijk unieke positie van het Innovatiecluster als belangrijkste inzet van het beleid wordt gemaakt. Zowel inhoudelijk – unieke en sterke kwaliteiten versterken als qua proces en rollen (samenwerking met het bedrijfsleven en met het onderwijs) – sluit dit bijvoorbeeld aan op de ervaring in de best practice Brainport Eindhoven. Het beleid is er – deels impliciet - op gericht om via een sterker Innovatiecluster tevens meer hoger opgeleiden aan te trekken met positieve lokale bestedingseffecten en tot meer vraag naar onder meer persoonlijke en zakelijke diensten waar dan ook kansen voor lager opgeleiden aan vast moeten zitten. Ook de imagocampagne en de verhoging van de attractiviteit leunen deels op die denklijn. Positief is tevens dat het beleid beter dan in het verleden SMART is geformuleerd, waarbij sommige doelen nadrukkelijk relatief (onder andere ten opzichte van het Friese niveau) zijn geformuleerd. Maar er zijn ook kanttekeningen bij te plaatsen. In de eerste plaats is het Innovatiecluster – in vergelijking tot de regio Eindhoven, maar bijvoorbeeld ook in Twente – van een bescheiden omvang, wat een zekere kwetsbaarheid impliceert. Daarom wordt de gezochte opschaling van het cluster naar Noord-Nederlandse schaal positief beoordeeld. Een grotere massa en steviger verankering zijn wenselijk en noodzakelijk.

84

Verder is het maar de vraag of de aan te trekken hoger opgeleide werknemers zich ook in Smallingerland gaan vestigen. Dat kan net zo goed elders worden, bijvoorbeeld in de regio Zwolle van waaruit een eventuele 37 partner meer baankeuze heeft dan bij wonen in Drachten en omgeving . Als dat zo is, blijft ook de spin off naar de detailhandel en andere verzorgende functies achter bij de verwachting. In zijn algemeenheid is het beleid nog sterk gericht op behoorlijke kwantitatieve groei (banen, inwoners, werklocaties, toerisme). Zo is een banengroei tot 2020 met bijna 13% zeer ambitieus. Eerder in dit rapport zijn soortgelijke kanttekeningen geplaatst bij de cijfers over de bedrijventerreinen en kantoren die impliciet in de visie worden gehanteerd. Het verdient aanbeveling hier tot meer realistische doelen te komen.

37

Daar staat tegenover dat werkenden in bijvoorbeeld Groningen of Leeuwarden voor Smallingerland als woonplaats zouden kunnen kiezen, maar wij denken dat het eerder beschreven effect (woonplaats elders van werkenden in Smallingerland) groter is dan het effect dat in deze noot staat.

85

8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 8.1

Conclusies

De rode draad in het economisch en werkgelegenheidsbeleid van Smallingerland is het streven naar meer banen en minder werkloosheid. In de meeste beleidsnota’s staan deze strategische doelen centraal en die zijn meestal ook concreet geformuleerd. Echter de directe gemeentelijke invloed op deze doelen is beperkt. In vrijwel alle belangrijke economische beleidsnota’s in de onderzochte periode, te beginnen met ‘Drachten, dat is zaken doen’ uit 2004, wordt veel aandacht besteed aan de randvoorwaarden om economische groei mogelijk te maken – zoals bijvoorbeeld betere bereikbaarheid, fysieke vestigingsmogelijkheden, een aantrekkelijker centrum, verbeterde dienstverlening richting ondernemers – maar is er voor de operationele doelen eigenlijk (te) weinig aandacht. Qua opzet van het beleid vertonen de nota’s daarmee allemaal wel beperkingen. Vanuit het theoretisch kader wordt geconcludeerd dat de gekozen richtingen in het economisch beleid In beginsel valide zijn. De belangrijkste invloed van de gemeente loopt via randvoorwaarden als bereikbaarheid en fysieke vestigingsmogelijkheden. In het algemeen is het beleid uitgewerkt in toepasselijke instrumenten en het is niet zo dat er een voor het grijpen liggend ‘gouden ei’ is gemist – zo dat al bestaat. De spoorontsluiting is wellicht zo’n voorbeeld, maar daarvoor heeft de gemeente zich uitvoerig ingezet en het niet doorgaan ervan ligt niet aan het gemeentelijk beleid. De vraag is of het wenselijk is om promotie- en acquisitiebeleid te hebben. Maar als dan wordt geconstateerd dat daarin wordt gewerkt op basis van een goede doelgroepanalyse en er evenwichtig aandacht is voor het zittende bedrijfsleven, valt het oordeel hierover positief uit. De ‘stimulerende invalshoek’ is een gerichte poging tot anti-cyclisch beleid met vooral tijdelijke effecten. Dat de laagconjunctuur veel langer aanhoudt, kon op het moment van besluitvorming moeilijk worden bevroed. Er zijn aanzienlijke publiek-private investeringsprojecten - Raadhuisplein, De Lawei, Drachtstervaart, de projecten van de ‘Stimulerende invalshoek’ – in uitvoering. Die bestedingsimpuls, die gedeeltelijk in de lokale/regionale economie landt, is positief, al gaat het om een tijdelijke impuls. Gegeven de economische structuur, heeft de werkgelegenheid zich in totaal ontwikkeld conform het nationale beeld. In vergelijking tot andere gemeenten die qua ligging, schaal en economische structuur enigszins overeenkomstig zijn, presteert de economie van Smallingerland onder het gemiddeld niveau, met name door een hogere gevoeligheid voor de crisis.

86

Daarmee heeft, over de hele periode kijkend, Smallingerland haar positie behouden, maar is er geen sprake van een structurele relatieve verbetering. De werkloosheid en andere uitkeringsafhankelijkheid blijven hoog. Die achterstand is overigens ook moeilijk weg te werken, zeker in een periode van laagconjunctuur. Auteur Glaeser adviseert hier in zijn boek ‘Triumph of the city’ over hiervoor te investeren in scholing en activering van mensen, boven het investeren in bereikbaarheid en fysieke vestigingsmogelijkheden. Overigens is het zinvol om te kijken waar het economisch beleid en het arbeidsmarkt beleid elkaar (nog meer) kunnen versterken. Kansen voor werk voor lager opgeleiden zitten bijvoorbeeld in de logistiek, het toerisme en de schoonmaak. Overigens zijn er wel kanttekeningen te plaatsen bij de kansrijkheid van extra inzet op acquisitie van werkgelegenheid voor lager opgeleiden (zie verder kader in paragraaf 6.3 van het hoofdrapport). Qua monitoring en control-cyclus is er structurele aandacht voor de voortgang op projectniveau en het informeren van de Raad op overkoepelende strategische doelen. Echter op het tussenniveau – de operationele doelen – is het beleid daarvoor onvoldoende uitgewerkt. Evaluatie van het beleid blijkt weinig plaats te vinden, waarbij aangetekend moet worden dat evaluatie-inspanningen in redelijke verhouding tot de uitvoering dienen te staan. Het is dus niet zo dat ‘alles maar voortdurend zou moeten worden geëvalueerd’. Maar er zou wel meer aandacht moeten zijn voor de interventielogica (in het ontwerp) van het beleid en het is noodzakelijk op belangrijke momenten en/of voor majeure nota’s tussentijds of achteraf te evalueren. In de nieuwe economische visie wordt het Innovatiecluster als speerpunt van het beleid gekozen. Dat is positief, ondanks het feit dat de onderkant van de arbeidsmarkt hier vermoedelijk niet van zal profiteren. Rekening houdend met de specifieke karakteristieken van Smallingerland en NoordNederland, kan Brainport Eindhoven hier als richtinggevend voorbeeld dienen. Waar een duidelijk vraagteken bij wordt geplaatst is bij de constatering dat de ambities, ook middenin de crisis en wederom in de nieuwe economische visie, structureel op flinke verdere groei zijn gericht. Dat is niet (meer) realistisch. Ook neigt dat naar overschatting van de gemeentelijke invloed.

87

8.2

Aanbevelingen

Op basis van de bevindingen van dit onderzoek zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd:  Formuleer voor het nieuwe economisch beleid ‘doelenbomen’ met aandacht voor de drie niveaus - project doel, operationeel doel en strategisch doel (zie bovenste deel van figuur 5). In Smallingerland zijn de strategische doelen (wat wordt uiteindelijk beoogd, waarom doen we wat we doen) wel goed uitgewerkt, maar is er minder aandacht voor de operationele doelen - het tussenniveau – waar acties van de gemeente meer direct op betrekking hebben en de daaronder liggende projectdoelen en de relaties daartussen. Het denken in doelenbomen helpt om de beleidslogica te versterken en creëert tevens een handvat voor monitoring en bijsturing. Een voorbeeld – met meerdere lagen is de volgende trits: - groei van het aantal banen (strategisch doel) met 2%  toerisme en recreatie als één van de sectoren die daaraan kan bijdragen met ca. 100 banen (strategisch(-operationeel)  vestiging in het landelijk gebied mogelijk maken (10 banen in 2020)  acquisitie van een hotelvestiging (met ca. 15 banen in 2020)  uitbreiden ligplaatsen mogelijk maken (plus 100 ligplaatsen, direct 1 baan, indirect ca. 3 banen)  etc. (verdere verfijning naar meer lagen mogelijk). Figuur 5: Illustratie van Doelenboom (blauwe deel) en een Doel-Inspanningen netwerk (DIN, blauwe en groene deel)

88

 Maak voor elke opgave binnen het nieuwe economisch beleid afzonderlijke doel-inspanningen-netwerken (zie figuur 5). Koppel daarin de verwachte resultaten van concrete acties aan de geformuleerde doelen op de verschillende niveaus (projectniveau, operationele doelen, strategische doelen). Dat maakt zichtbaar of acties inderdaad bijdragen aan doelen en laat zien of er doelen zijn die (nog) niet met concrete acties worden ingevuld.  Ontwikkel een monitor-format waarmee aan de hand van grafieken/figuren snel een beeld wordt gegeven van de voortgang op de verschillende operationele en strategische doelen en informeer de Raad hierover tenminste jaarlijks.  Stel de kwantitatieve economische ambities van de ‘Economische visie’ in het nieuwe Collegeprogramma neerwaarts bij voor:  de werkgelegenheidsdoelstelling (nu +3.600 banen t/m 2020);  de uitgifte van bedrijventerreinen en de streefwaarden voor de toename van de hoeveelheid kantoorruimte;  en wellicht ook voor de werkgelegenheidsdoelstelling bij toerisme en die voor het platteland van de gemeente.  Plan nu reeds een mid-term evaluatie van het economisch beleid in 2016/2017.  Werk structureel aan het uitbouwen van de samenwerking met de F4gemeenten, de provincie Friesland en het SNN. Het Innovatiecluster en Drachten als centrum spelen een rol op Noord-Nederlandse schaal. Een samenhangende en eensluidende visie zijn nodig in de concurrentie met andere regio’s.  Werk aan het uitbouwen in regionaal verband van het verbinden van het reguliere MKB aan het Innovatiecluster.

89

BIJLAGE 1

NORMENKADER

Onderzoeksvraag Norm 1. Economisch - en werkgelegenheidsbeleid Smallingerland

Te hanteren schaal

Onderzoeksvraag Wat waren de beoogde doelstellingen van het ingezette beleid en zijn deze voldoende helder om evaluatie van het beleid mogelijk te maken?

De beoogde doelstellingen van het economisch- en werkgelegenheidsbeleid dienen SMART geformuleerd te zijn De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen

1) het overgrote deel van de doelen is niet SMART geformuleerd 2) Merendeel van de doelen is niet SMART geformuleerd 3) De doelen zijn deels SMART geformuleerd 4) Het merendeel van de doelen is SMART geformuleerd 5) het overgrote deel van de doelen is SMART geformuleerd

Onderzoeksvraag Waren de beoogde doelstellingen realistisch?

De doelen dienen realistisch (haalbaar in relatie tot tijd en middelen) te zijn geformuleerd

1) De doelen zijn overwegend niet realistisch 2) De doelen zijn deels (minder dan 40%) realistisch 3) De doelen zijn deels realistisch (40-60%), deels niet 4) De doelen zijn overwegend realistisch geformuleerd (>60%) 5) De doelen zijn vrijwel zonder uitzondering reëel

Onderzoeksvraag Welke instrumenten zijn door Smallingerland ingezet om de gestelde doelen te bereiken?

Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten die gericht zijn op het bereiken van de geformuleerde doelen

1) Het beleid is niet/nauwelijks uitgewerkt in concrete instrumenten 2) Het beleid is beperkt uitgewerkt in concrete instrumenten 3) Het beleid is gedeeltelijk uitgewerkt in concrete instrumenten 4) Het beleid is grotendeels uitgewerkt in concrete instrumenten 5) Het beleid is geheel uitgewerkt in concrete instrumenten

Onderzoeksvraag Waren de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?

90

1) De gemeente heeft in potentie geen/nauwelijks invloed op het behalen van de doelstelling (wordt voornamelijk bepaald door externe ontwikkelingen/factoren) 2) De gemeente heeft in potentie beperkt invloed op het behalen van de doelstelling 3) De gemeente heeft in potentie gedeeltelijk invloed op het behalen van de doelstelling 4) De gemeente heeft in potentie grote invloed op het behalen van de doelstelling 5) De doelstelling wordt voornamelijk bepaald door gemeentelijk beleid/handelen

2. Beheersing economisch - en werkgelegenheidsbeleid door gemeente Smallingerland Onderzoeksvraag Is een goede evaluatie van het ingezette beleid mogelijk? Onderzoeksvraag Heeft er monitoring van de voortgang van het ingezette beleid plaatsgevonden?

Het beleid dient in opzet evalueerbaar te zijn De voortgang van het beleid dient gedurende de uitvoering te zijn gemonitord.

Onderzoeksvraag Heeft er (tussentijdse) evaluatie plaatsgevonden?

Het beleid dient te zijn geëvalueerd.

Onderzoeksvraag Wat waren de uitkomsten van de evaluatie en is het beleid op basis van de evaluatie bijgesteld?

De resultaten van de uitgevoerde evaluatie(s) dienen – waar nodig en mogelijk– geleid te hebben tot (tussentijdse) bijstelling van de doelen en het ingezette instrumentarium

1) Er heeft geen monitoring van de resultaten plaatsgevonden 2) Er heeft beperkt monitoring van de resultaten plaatsgevonden 3) Er heeft enige monitoring van de resultaten plaatsgevonden 4) Het beleid is regelmatig gemonitord 5) Het beleid is voortdurend gemonitord 1) Het beleid is niet geëvalueerd 2) Het beleid is beperkt geëvalueerd 3) Het beleid is gedeeltelijk geëvalueerd (voortgang resultaten of ingezet instrumentarium) 4) Het beleid is na afloop geëvalueerd, zowel voor wat betreft de resultaten als het ingezette instrumentarium. 5) Het beleid is zowel tussentijds als na afloop geëvalueerd, zowel voor wat betreft de resultaten als het ingezette instrumentarium.

Waar bijstellingen van het beleid – op basis van gerapporteerde resultaten - wel verwacht hadden mogen worden, heeft: 1) de evaluatie heeft niet geleid tot adequate bijstellingen 2) de evaluatie beperkt geleid tot adequate bijstellingen 3) de evaluatie gedeeltelijk geleid tot adequate bijstellingen 4) de evaluatie grotendeels geleid tot adequate bijstellingen 5) de evaluatie geleid tot adequate bijstellingen

91

3. Beoordeling economisch - en werkgelegenheidsbeleid door Rekenkamercommissie Onderzoeksvraag In hoeverre is het ingezette instrumentarium functioneel, bruikbaar en volledig bij het bereiken van de geformuleerde doelen? Subvragen - Wat is het bereik van het ingezette instrumentarium? - Is de keuze voor het ingezette instrumentarium helder beargumenteerd? - Zijn relevante instrumenten buiten beschouwing gelaten? Onderzoeksvraag In hoeverre zijn de geformuleerde doelen bereikt?

Onderzoeksvraag In hoeverre heeft het ingezette beleid bijgedragen aan het bereiken van de geformuleerde doelstellingen? Subvragen - Hoe scoort Smallingerland t.o.v. andere (vergelijkbare) gemeenten en de regio op relevante economische en werkgelegenheidsindicatoren? - Wat zijn relevante (externe) factoren die de uitvoering van het beleid en de resultaten hebben beïnvloed? - Wat is de bijdrage van het ingezette instrumentarium aan het bereiken van de geformuleerde doelstellingen?

92

Het ingezette instrumentarium dient passend te zijn bij de gestelde doelen

1) Het ingezette instrumentarium is ongeschikt om de gestelde doelen te bereiken. 2) Het ingezette instrumentarium is beperkt geschikt om de gestelde doelen te bereiken. 3) Het is onduidelijk/onzeker of het ingezette instrumentarium geschikt is om de gestelde doelen te bereiken. 4) Het ingezette instrumentarium is grotendeels passend om de gestelde doelen te bereiken 5) is het ingezette instrumentarium passend om de gestelde doelen te bereiken

De gestelde doelen dienen bereikt te zijn

1) De doelen zijn niet/nauwelijks bereikt. 2) De doelen zijn beperkt bereikt. 3) De doelen zijn gedeeltelijk bereikt. 4) De doelen zijn grotendeels bereikt. 5) De doelen zijn geheel bereikt.

Het dient aannemelijk te zijn dat het ingezette beleid positief heeft bijgedragen aan het bereiken/dichterbij brengen van de geformuleerde doelen.

1) Het ingezette beleid heeft niet bijgedragen aan het bereiken/dichterbij brengen van de geformuleerde doelen 2) Het is onduidelijk/onzeker of het ingezette beleid heeft bijgedragen aan het dichterbij brengen/bereiken van alle relevante doelen, maar dit lijkt niet aannemelijk 3) Het is onduidelijk/onzeker of het ingezette beleid heeft bijgedragen aan het dichterbij brengen/bereiken van alle relevante doelen, maar dit lijkt wel aannemelijk 4) Het ingezette beleid heeft aantoonbaar bijgedragen aan het dichterbij brengen/bereiken van een aantal relevante doelen 5) Het ingezette beleid heeft aantoonbaar bijgedragen aan het dichterbij brengen/bereiken van alle relevante doelen

4. Beoordeling nieuw beleid Onderzoeksvraag Is de economische visie voldoende gespecificeerd zodat een goede evaluatie mogelijk is?

De beoogde doelstellingen van het beleid dienen SMART geformuleerd te zijn

Onderzoeksvraag Zijn de beoogde doelstellingen beïnvloedbaar door de gemeente?

De gemeente dient in potentie invloed te hebben op het leveren van een bijdrage aan het bereiken van de gestelde doelen

Onderzoeksvraag Welke instrumenten worden door Smallingerland ingezet om de gestelde doelen te bereiken?

Het beleid dient helder uitgewerkt te zijn in concrete instrumenten die gericht zijn op het bereiken van de geformuleerde doelen De geformuleerde doelen dienen realistisch te zijn

Onderzoeksvraag Zijn de gestelde doelen realistisch?

1) het overgrote deel van de doelen is niet SMART geformuleerd 2) Merendeel van de doelen is niet SMART geformuleerd 3) De doelen zijn deels SMART geformuleerd 4) Het merendeel van de doelen is SMART geformuleerd 5) het overgrote deel van de doelen is SMART geformuleerd 1) De gemeente heeft in potentie geen/nauwelijks invloed op het behalen van de doelstelling (wordt voornamelijk bepaald door externe ontwikkelingen/factoren) 2) De gemeente heeft in potentie beperkt invloed op het behalen van de doelstelling 3) De gemeente heeft in potentie gedeeltelijk invloed op het behalen van de doelstelling 4) De gemeente heeft in potentie grote invloed op het behalen van de doelstelling 5) De doelstelling wordt voornamelijk bepaald door gemeentelijk beleid/handelen 1) Het beleid is niet/nauwelijks uitgewerkt in concrete instrumenten 2) Het beleid is beperkt uitgewerkt in concrete instrumenten 3) Het beleid is gedeeltelijk uitgewerkt in concrete instrumenten 4) Het beleid is grotendeels uitgewerkt in concrete instrumenten 5) Het beleid is geheel uitgewerkt in concrete instrumenten 1) De gestelde doelen zijn veelal onrealistisch 2) De gestelde doelen zijn beperkt realistisch 3) De gestelde doelen zijn gedeeltelijk realistisch 4) De gestelde doelen zijn grotendeels realistisch 5) De gestelde doelen zijn realistisch

93

BIJLAGE 2

GEINTERVIEWDE PERSONEN

In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met:

 Dhr. I. van Slooten, bedrijfscontactfunctionaris;  Dhr. E. Ridder, jurist/projectcoördinator;  Dhr. E. Visser, sr. projectmanager;  Dhr. T. Zweers, wethouder;  Dhr. J. Hoeksema, sr. beleidsmedewerker EZ;  Mevr. M. Tefi, beleidsmedewerker EZ;  Dhr. E. Kuipers, concerncontroller, hoofd afd. Financiën;  Dhr. W. Jans, beleidsmedewerker recreatie, toerisme en ruimtelijke ordening;  Dhr. E. Gommers, clustercoördinator Ruimte.

94

95

BIJLAGE 3

VERGELIJKING

Werkgelegenheid Het aantal banen in Smallingerland is tussen 2003-2012 redelijk constant gebleven. In 2012 werkten er 28.051 mensen in Smallingerland, een toename van 1.300 banen (5%) ten opzichte van 2003. Echter, hoewel het beeld over de hele periode een toename laat zien, is het aantal banen na 2009 gedaald met gemiddeld -0,7% per jaar, ondanks een kleine opleving in 2011. Vergelijkbare patronen in banengroei- en afname zijn te vinden voor de andere gemeenten in de A7-zone, de vergelijkingsgemeenten Kampen en Hoogeveen en op provinciaal en nationaal niveau. Vrijwel alle gemeenten worden dus geraakt door de economische recessie na 2008. De banenontwikkeling van Smallingerland is in de afgelopen 10 jaar per saldo niet sterk afwijkend geweest van de provinciale- en nationale ontwikkeling. Wel daalt het aantal banen in Smallingerland de laatste jaren sterker dan in de vergelijkbare gemeenten. De ontwikkeling van de werkgelegenheid ligt sinds 2008 onder die van de andere vergelijkingsgemeenten en die van de A7zone als geheel. Heerenveen kent ten opzichte van de andere regio’s meest positieve banenontwikkeling en zag tussen 2009 en 2012 het aantal banen (per saldo) constant blijven. Ook in Kampen is de laatste jaren een stabiele situatie waar te nemen. Figuur 1 Geïndexeerde banenontwikkeling Smallingerland en benchmarkregio’s, 2003-2012 (2003=100)

Bron: LISA Niet alle sectoren laten in de periode 2002-2011 een toename in het aantal banen zien. De sterkste afname in de werkgelegenheid op sectoraal niveau is terug te vinden in de landbouw (-33%), horeca (-23%) en industrie (-14%), waarbij de industrie in absolute termen het meeste

96

banen kwijtraakte (-806). Ook in de andere gemeenten in de A7-zone is deze afname in de landbouw en industrie te vinden, m.u.v. Heerenveen waar het aantal banen in de industrie constant bleef. De afname van het aantal horeca gerelateerde banen in Smallingerland wijkt echter significant af, aangezien de andere gemeenten een lichte toename of slechts geringe afname kennen. Een sectorale toename van het aantal banen is vooral te vinden in de publieke sectoren: zowel de gezondheid- en welzijnszorg als het onderwijs kenden een flinke banengroei. In de gezondheid- en welzijnszorg vond deze stijging vooral plaats tot en met 2007 (791 banen), in het onderwijs na dit jaar (374 banen erbij tussen 2007-2011). Ook het aantal banen in de zakelijke dienstverlening steeg over de hele periode genomen, hoewel in de laatste jaren het aantal afnam. Opvallend is verder de stijging van het aantal banen in de energie (een verdubbeling ten opzichte van 2002) en de bouwnijverheid, waar andere gemeenten een (lichte) daling van het aantal banen in deze sectoren laten zien. Een vergelijking tussen het gevoerde sectorbeleid en de sectorale cijfers in de A7-zone en de gemeenten Kampen en Hoogeveen valt niet altijd te maken, aangezien de meeste beleidsdocumenten betrekking hebben op de periode vanaf 2011. Hierdoor is het beleid nog niet altijd geïmplementeerd is. Wel is duidelijk te zien dat sommige gemeenten in hun meest recente beleid (sterk) inzetten op hun groeisectoren tot dat jaar, zoals blijkt uit de inzet van gemeente Heerenveen op logistiek, sport en zorg. Ook toerisme en recreatie komen terug als speerpuntsector in vrijwel alle gemeenten, aansluitend op de groei waarin de sector valt (overige dienstverlening) en de nationale trend van toeristisch-recreatieve groei. Skarsterlân en Súdwest-Fryslân zetten daarentegen, naast toerisme en recreatie, in op de agrarische sector die gekenmerkt wordt door een constante afname in het aantal banen. Daarnaast zet Súdwest-Fryslân, net als Hoogeveen, in op de zorgsector. Net als in de landelijke trend steeg het aantal banen in deze sector in beide gemeenten aanzienlijk. De werkgelegenheidsontwikkeling in Smallingerland is vergeleken met de nationale ontwikkeling door middel van een Shift-Share-analyse (tabel 1). Deze Shift-Share-analyse zet de waargenomen gemiddelde jaarlijkse groei in Smallingerland tussen 2003 en 2012 af tegen verwachte gemiddelde jaarlijkse groei op basis van de Nederlandse ontwikkelingen. Uit de analyse blijkt dat de werkgelegenheidsontwikkeling in Smallingerland nauwelijks afwijkt van de verwachte ontwikkeling (184 banen meer dan verwacht). Deze licht positieve afwijking komt vooral voort uit een sterkere banenontwikkeling in de industrie. Binnen de industrie is het hogere aantal banen vooral te danken aan de groei in de bouw, die ook onder de categorie ‘industrie’ valt’. Het aantal banen in de collectieve dienstverlening en de handel ligt echter lager dan men op basis van de landelijke ontwikkeling mag verwachten.

97

Tabel 1 Shift-share analyse werkgelegenheid Smallingerland, 2003-2012 2003 Aandeel 2012 Aandeel Shift/Share Verschil 38 Sector Collectieve dienstverlening 8.062 30% 9.125 33% 9.319 -194 Handel 4.808 18% 4.801 17% 5.013 -212 Industrie 7.774 29% 7.551 27% 7.057 494 - Industrie* 5.549 25% 5.013# 21% 4.913 100 - Nutsbedrijven* 199 1% 365# 2% 217 148 - Bouw* 1.806 8% 2.330# 10% 1.823 507 Landbouw 566 2% 399 1% 460 -61 Overige dienstverlening 490 2% 536 2% 559 -23 Zakelijke dienstverlening 4.998 19% 5.639 20% 5.459 180 Totaal

26.698

100%

28.051

100%

27.867

184

* Diepere sectorale uitsplitsing alleen mogelijk op basis van cijfers provincie Friesland (2003-2011). Deze wijken licht af van het aantal LISA-banen, maar geven een goede indicatie van de sectorale verschillen binnen de industrie. # cijfers voor 2011. Bron: Lisa, bewerking Bureau BUITEN

Werkloosheid De ontwikkeling in werkloosheidspercentage (niet-werkenden werkzoekenden) hangt samen met de beschikbaarheid van het aantal banen. Zo daalde het werkloosheidspercentage sterk in de periode waarin het aantal banen toenam (tot 2008), en steeg het werkloosheidspercentage toen het aantal banen afnam (na 2008). Sinds 2008 is dan ook in alle gebieden een toename van het aantal werklozen te zien. Het werkloosheidspercentage is Smallingerland heeft daarbij in vrijwel alle jaren hoger gelegen dan in de andere regio’s: alleen de gemeente Hoogeveen kent vergelijkbare cijfers. In 2012 bedroeg de werkloosheid in Smallingerland 6,7%, een toename van 0,8 procentpunt in vergelijking met 2008. Met name Skarsterlân (3,7%), Súdwest Fryslân (4,5%) en Kampen (3,5%) kenden in 2012 een lager per aandeel werklozen. Over de hele periode (2003-2012) is het werkloosheidspercentage in alle gebieden afgenomen. Echter, de beschikbare werkloosheidscijfers lopen tot begin 2012 en de landelijke ontwikkeling na dit jaar laat een flinke groei in het werkloosheidspercentage zien (in augustus 2013 bedroeg het nationale werkloosheidspercentage 7,0%). Aangezien de werkloosheid in Smallingerland sterk de nationale ontwikkeling volgt en een stijging van het werkloosheidspercentage in 2011 al is ingezet, is ook in Smallingerland een forse toename te verwachten na begin 2012.

38

Collectieve dienstverlening bestaat uit overheid, zorg en onderwijs; Industrie bestaat uit industrie, bouw en nutsbedrijven Zakelijke dienstverlening bestaat uit zakelijke- en financiële dienstverlening, vervoer en opslag, ICT en horeca.

98

Figuur 2 Ontwikkeling werkloosheidspercentage 2003-2013

Bron: UWV, peildatum 1 januari Vestigingen Het aantal bedrijfsvestigingen in de afgelopen jaren gestaag gegroeid in zowel Smallingerland als de vergelijkingsgebieden. In 2013 telt Smallingerland 3.580 bedrijven, een stijging van 35% ten opzichte van 2007 toen de gemeente nog 2.645 bedrijven kenden. De ontwikkelingen in het aantal vestigingen in de andere regio’s tonen een vergelijkbare stijging; alleen de ontwikkeling van het aantal bedrijven in Hoogeveen blijft achter. Figuur 3 toont de jaarlijkse groei van het aantal vestigingen. Uit de figuur blijkt dat het aantal vestigingen sterk verband houdt met de macro-economische ontwikkeling. Immers, wanneer het vertrouwen in de economie bij ondernemers laag is, worden er minder bedrijven opgericht. Daar tegenover staat dat er in crisistijd noodgedwongen meer mensen gaan ondernemen en met name het aantal ZZP’ers toeneemt. Maar ook los van de economische recessie is er sprake van een geleidelijke transformatie naar een meer fijnmazige economie, waarbij het aandeel ZZP’ers en kleine bedrijven toeneemt: een ontwikkeling die per definitie tot een groei van het aantal vestigingen leidt, maar niet per definitie economische groei. Figuur 3 Aantal vestigingen Smallingerland en ontwikkeling jaarlijkse groei in Smallingerland, A7-Zone*, Friesland en Nederland, 2008-2013#

* Geen gegevens beschikbaar voor Súdwest Fryslân; # voorlopige cijfers Bron: CBS

99

IBF terrein in Heerenveen

Uitgiften Het aantal uitgegeven hectaren lag in Smallingerland in 2012 fors lager dan het jaar daarvoor. Ook in de andere gemeente, op provinciaal en op nationaal niveau was 2012 het jaar met de laagste uitgiften. Zo gaven Opsterland en Skarsterlân in 2012 respectievelijk 0,4 en 0,1 hectaren uit; Súdwest-Fryslân gaf zelfs geen grond uit. Landelijk is het aantal uitgegeven hectaren sinds de aanvang van de economische recessie in 2008 sterk afgenomen, waarbij in 2012 slechts één derde van het aantal hectaren in 2008 werd uitgegeven. In 2011 steeg het aantal uitgegeven hectaren nog licht, maar na dat jaar lijkt een verdere daling weer te worden ingezet. Heerenveen gaf echter in 2012 ruim 13 hectaren nieuwe grond uit voor het IBF bedrijventerrein, waardoor het totaal van de A7-Zone in 2012 hoger ligt dan in 2011.

Figuur 4 Netto uitgiften bedrijventerreinen, 2003-2012

Bron: IBIS Het uitgiftepatroon van Smallingerland wijkt tot 2010 af van de andere gemeenten en regio’s. Smallingerland kende in tegenstelling de andere gebieden geen grote stijging van het aantal uitgegeven hectaren, maar een vrij constant uitgiftepatroon met een piek in 2010 (bedrijvenpark Azeven).

100

101

BIJLAGE 4

THEORETISCH KADER RUIMTELIJKE ECONOMIE

1. Introductie Waar vestigen mensen en bedrijven zich, waarom doen zij dit op deze plek en hoe kan deze plek het meest optimaal functioneren? Het zijn vragen die de ruimtelijke economie al sinds de beginjaren van de wetenschap bezig houden. Van oudsher ontwikkelden dorpen en steden zich op geografisch strategische punten, zoals riviermonding en de kruisingen van belangrijke handelsroutes. Daarbij ontdekte men dat steden voordelen boden ten opzichte van rurale gebieden: door de hogere dichtheid vormden steden een ideale plek voor de uitwisseling van ideeën en ontstonden functies die zich niet alleen beperkten tot de primaire levensbehoeften. Om de stad zo optimaal mogelijk te laten functioneren, werden steden in de Griekse en Romeinse tijd ingericht volgens een schaakbordpatroon, waarbij het centrale punt van de stad werd gevormd door de agora of het forum, pleinen voor economische, sociale en religieuze interactie. Ook in de hedendaagse (economisch) geografische theorieën voor de meest optimale plaats om te wonen, werken en leven staat de uitwisseling van ideeën vaak centraal. In dit theoretisch kader wordt verder ingegaan op de relatie tussen economie en ruimte, waarbij aandacht wordt besteed aan achtereenvolgens ligging en connectiviteit, clusters, sectorstructuur en innovatie. Daarnaast wordt aandacht besteed aan werklocaties, branding en amenities. Vervolgens wordt ingegaan op het schaalniveau waarop de genoemde thema’s van toepassing zijn. Tenslotte schets de laatst paragraaf de verschillende rollen die de overheid op zich kan nemen in de beïnvloeding van de ruimtelijke economie.

102

2. Thema’s 2.1

Locatie en connectiviteit

Er zijn door de jaren heen veel stromingen geweest die de locatiekeuze van bedrijven trachten te verklaren. Klassieke locatietheoriën gingen daarbij vooral uit van de beschikbaarheid van productiefactoren (arbeids, kapitaal, land), zoals de (agrarische) theorie van Von Thünen en de (industriële) theorie van Weber. Niet de voorkeuren van de ondernemer staan centraal, maar de beslissing geschiedt geheel op rationele en economische basis, waarbij de meest gunstige locatie zich bevindt op de plaats waar transport- en productiekosten worden beperkt tot een minimum. Latere neoklassieke theorieën zoals de centraleplaatsen theorie van Christaller bouwden deze benaderingen verder uit, maar hielden meer rekening met andere bedrijven op de markt. Een belangrijk begrip dat Christaller introduceerde is het verzorgingsgebied van een plaats. Door de verschillende grootte van het verzorgingsgebied, gebaseerd op de reikwijdte en de drempelwaarde van een onderneming, ontstaat een hiërarchie van plaatsen waarbij in de centrale plaats functies kunnen bestaan (zoals een ziekenhuis of theater) die in kleinere plaatsen niet levensvatbaar zijn. Mensen en bedrijven bevinden zich echter niet in een isotrope ruimte en gedragen zich niet altijd rationaal (de homo-economicus), wat leidde tot benaderingen waarin het gedrag centraal staan (behavourial). Hierin ligt de nadruk niet op economische aspecten, maar op de manier waarop ondernemers tot een beslissing komen, ofwel het gedrag van de ondernemer en zijn of haar achterliggende motieven. Beslissingen van ondernemers, waaronder de locatiebeslissing, kunnen volgens de economische geograaf Pred dan ook vooral verklaard worden op grond van het vermogen van de ondernemer om veel en goede informatie te verkrijgen en diens capaciteit om deze informatie zinvol te benutten (Atzema e.a., 2006). De klassieke theorieën worden ondergraven door de toegenomen mondialisering en met name de reductie in transportkosten. Deze ontwikkelingen leiden volgens sommigen op termijn zelfs tot een death of distance, waarin afstand totaal geen rol meer speelt. Bedrijven zouden zich daardoor op massaal op locatie gaan vestigen waar productiekosten laag zijn, zoals India en China. Ook biedt de digitalisering van de maatschappij de mogelijkheid om bedrijfsactiviteiten te ontplooien op afstand. Hoewel verplaatsing zich in sommige bedrijfstakken heeft voorgedaan (zoals ICT outsourcing en off-shoring) en er een toename is van ‘thuiswerken’, blijkt dat geografische concentratie op sommige plaatsen juist aan kracht heeft gewonnen. Zo vond Ghemawat dat 90% telefoongesprekken, webverkeer en investeringen plaatsvinden binnen de lokale context. De ‘platte wereld’ waarover Friedman spreekt worden door hem en Florida dan ook tegengesproken met ‘the world is not flat, but spiky’. Deze ‘punten’, gevormd door belangrijke stedelijke agglomeraties, vormen de knooppunten (nodes) in een ruimtelijk netwerk (Castells’ spaces of flows) dat is gebaseerd op de uitwisseling van informatie. Uitwisseling van informatie blijkt, net als bij de Grieken en Romeinen, cruciaal voor economische ontwikkeling en deze vindt vooral plaats waar mensen face-to-face samenkomen: in steden (zie

103

ook Glaeser, 2011; Jacobs, 1961). Vanuit deze gedachte is dan ook het succes van vele clusters te verklaren. Figuur 1 Economische ontwikkeling concentreert zich vooral op een beperkt aantal plekken

Bron: Florida, 2005

2.2

Clusters en innovatiekracht

Uit de vorige paragraaf blijkt dat hoewel de wereld steeds meer mondialiseert en internationale verbindingen in belang toenemen, lokale ontwikkelingen zoals clusters van vitaal belang zijn voor een regio of de stedelijke omgeving. Eind 19 eeuw veronderstelde Alfred Marshall al dat bedrijven ruimtelijk geconcentreerd zijn (‘industrial districts’), met als reden de aanwezigheid van opgeleid personaal, verschillende ondersteunende factoren en de diversiteit van bedrijven op de locatie. Michael Porter werkt Marshall’s bevindingen over agglomeratiekracht verder uit in zijn ‘diamant’ (figuur 2) en clusterconcept. De diamant bestaat uit vier onderdelen: 1) productiefactoren zoals ligging, grondstoffen en arbeid, 2) vraagfactoren, waarbij de vraag bedrijven dwingt tot vernieuwingen, 3) ondernemersstrategie en marktstructuur en 4) netwerken van sectoren, de waardeketen van onderlinge samenhang tussen activiteiten zoals productie, inkoop R&D en marketing. De diamant wordt extern beïnvloed door toeval en de overheid (wederkerig), en bepaalt de concurrentiekracht van een land een regio. Omdat de vier elementen per land en regio verschillen, verschilt het toekomstperspectief of concurrentieprofiel. Zo heeft Nederland een gunstige uitgangspositie op basis van productiefactoren (geografische ligging, hooggeschoold personeel) en vraagfactoren (groot achterland), waarbij het transport- en distributiecluster kan bloeien.

104

Figuur 2 De diamant van Porter

Bron: Atzema e.a., 2006

Een succesvol cluster bevordert volgens Porter de productiviteit en innovatie en dat leidt tot de start van nieuwe bedrijven. Vanwege deze voordelen zullen zij bovendien nieuwe bedrijven, toeleveranciers en talent van buiten het cluster aantrekken. De succesvolle ontwikkeling van het cluster kan zogenaamde spill-over effecten met zich meebrengen op nabijgelegen gebieden en de stedelijke economie en concurrentiekracht bevorderen en verbeteren. Doordat het succes van het cluster ook buiten de regio wordt opgemerkt, wordt bovendien het imago van de regio verbeterd, wat weer kan leiden tot meer aantrekkingskracht. Clusters nemen in het Nederlandse economisch beleid dan ook een belangrijke plaats in, zoals in het eind jaren ’90 ingevoerde clusterbeleid ‘kansen door synergie’, primair gericht op innovatieve clustervorming. Daarin speelt de overheid vooral een voorwaardenscheppende- en 39 makel/schakel rol . Ook in het huidige topsectorenbeleid spelen clusters een vooraanstaande rol. 2.3

Creativiteit en human capital

Clusters kunnen innovaties binnen bedrijven bevorderen. Om tot deze innovaties te komen, moet echter wel het juiste personeel worden gevonden. De geschiktheid van het personeel om tot innovaties te komen hangt voor een groot deel af van creativiteit. Door de geschiedenis heen bleek creativiteit een belangrijke sleutel tot succes: creativiteit in steden als Florence, Amsterdam en Wenen bloeide niet alleen dankzij de steden, maar de steden bloeiden voor een belangrijk deel doordat creativiteit nieuwe innovaties opleverde en nieuwe markten opende. Openheid en tolerantie waren hierbij een belangrijke voorwaarde (zie Hall’s Cities in Civilization, 1998). Deze creativiteit, of creatieve klasse, is volgens Richard Florida de sleutel tot economische groei: menselijke creativiteit is het vermogen tot het genereren en implementeren van nieuwe ideeën en heeft door de geschiedenis heen een beslissende rol gespeeld in de economische groei en concurrentiekracht. Creativiteit bestaat daarbij niet alleen uit technologische innovaties en kennis. Voor economische groei zijn drie typen creativiteit vereist: technologische creativiteit, economische creativiteit en culturele creativiteit. Deze drie typen zijn onderling verbon39

Kamerbrief minister van Economische Zaken, 1999

105

den en versterken elkaar. Daarnaast vereist een creatief milieu openheid met betrekking tot diversiteit, zodat creatieve personen aangetrokken kunnen worden en creatieve interactie bevorderd kan worden. Tezamen vormen deze elementen de 3 T’s voor economische groei, Technologie, Talent en Tolerantie, waarbij alleen de aanwezigheid van alle drie elementen zal leiden tot succes. De locatiekeuze van de creatieve klasse is voor een groot gedeelte gebaseerd op hun lifestyle interesses, waarbij plaatsen hoger gewaardeerd worden wanneer zij naast de 3 T’s ook economische mogelijkheden bieden, stimulerend zijn en mogelijkheden bieden voor het uitoefenen van hun lifestyle interesses. Wanneer bedrijven of regio’s de creatieve klasse dan ook willen aantrekken, doen zij er goed aan om te zorgen voor een divers, open en ondersteunend klimaat. In sommige gevallen betekent dit dan ook dat niet de creatieve klasse naar het bedrijf moet komen, maar het bedrijf de creatieve klasse moet opzoeken bij haar locatiekeuze. Dit is in contrast met de traditionele gedachte dat wonen vooral werken volgt in plaats van werken wonen. Hoewel beide waar zijn, lijkt de laatste jaren de omslag gemaakt naar een cultuur waarin werk meer afhankelijk is geworden van de woonlocatie. Figuur 4 Creatieve klasse leidt tot economische groei

Ondanks dat er over het algemeen consensus bestaat over de positieve invloed van creatieve klasse op economische groei, valt er wel een kanttekening te maken bij de gebruikte methoden. Zo is de omvang van de creatieve klasse vrij ruim genomen, waardoor bijvoorbeeld ook een groot deel van de zakelijke dienstverlening en juridisch adviseurs zijn meegeteld (volgens de Nederlands/Europese standaard ongeveer 45%, zie Van Aalst e.a.). Door deze telling wordt de invloed van de creatieve klasse wat vertekend. Daarnaast is het niet altijd duidelijk wat de causaliteit van de relatie: zorgt een groei van de creatieve klasse voor economische groei, of zorgt economische groei voor een groei van de creatieve klasse, waardoor de economie weer groeit?

106

Figuur 5 Concentratie creatieve klasse in Nederland. De kaart toont de concentratie van de woonachtige creatieve klasse tegenover de totale woonachtige bevolking

Bron: Van Aalst, 2005 Naast creativiteit zijn er nog belangrijke factoren waardoor steden, inkomens en de productiviteit groeien: educatie en vaardigheden. Glaeser en Saiz vonden in hun onderzoek naar de ‘skilled city’, dat zelfs wanneer gecorrigeerd werd voor andere factoren (waaronder innovatie), goed opgeleide steden sneller groeien dan vergelijkbare minder goed opgeleide steden doordat de productiviteit hoger ligt. Steden en regio’s doen er dan ook goed aan een strategie te ontwikkelen ter bevorderingen van hun ‘human capital’ (dus aantrekkingskracht op hoger opgeleiden), zoals zorgen voor goede basisvoorzieningen, goede kwaliteit scholen en ‘amenities’ (hoogstedelijke niche- en topvoorzieningen). Figuur 6 In steden met veel creatieve, hoogopgeleide mensen groeit de werkgelegenheid harder

Bron: Marlet, 2009

107

2.4

Amenities: de aantrekkelijke stad

Een aantrekkelijke stad is belangrijk voor het aantrekken van meer human capital. Volgens de Utrechtse geograaf Marlet zijn voldoen aantrekkelijke steden aan de volgende drie eisen: i) veel woonattractie naast de deur (goed onderwijs, adequate zorgvoorzieningen, gevarieerd aanbod aan winkels, culturele voorzieningen, horeca etc.), ii) natuur in de buurt en iii) werk op acceptabele afstand. Dit verklaart voor een groot deel ook waarom steden in Nederland die van deze amenities bezitten (Amsterdam, Haarlem, Utrecht, Groningen, Maastricht), het beter doen dan anderen. Een stad met veel woonattracties – zoals cultureel aanbod – trekt een creatieve, hoogopgeleide bevolking aan waardoor de human capital voorraad toeneemt. In de vorige paragraaf werd al genoemd dat dit resulteert in economische groei. In Nederland volgens Marlet de steden met de hoogste aantrekkelijkheid Amsterdam, Utrecht, Haarlem, Den Bosch en Den Haag. Wanneer gecorrigeerd wordt voor ligging, komen de meer perifeer gelegen steden Maastricht en Groningen de top 5 binnen. Marlet legt de aantrekkelijkheid van de stad overzichtelijk uit in figuur 7. De pijlen lopen van Agglomeratie en Woonattracties naar bevolking omdat wanneer een stad veel woonattracties heeft en er meer banen binnen acceptabele tijd te bereiken zijn, de aantrekkingskracht op ‘human capital’ wordt bevorderd. In steden met veel human capital neemt de werkgelegenheid bij bestaande bedrijven meer toe, vestigen zich meer nieuwe bedrijven en starten meer mensen een eigen bedrijf (de pijl van bevolking naar economie). De bevolking vormt dan ook in zijn theoretisch kader een spilfunctie in de stad, en de samenstelling van de bevolking vormt de cruciale schakel tussen agglomeratievoordelen en woonattracties enerzijds, en de lokale economie anderzijds. Het aantrekkelijker maken van de stad biedt ook kansen voor beleid. Een belangrijk onderdeel van de aantrekkelijkheid vormt nog steeds bereikbaarheid, en dan met name de bereikbaarheid van banen. Nu kan de gemeente Smallingerland niet haar geografische ligging veranderen, maar infrastructurele verbeteringen en de mogelijkheden tot thuiswerken maken het mogelijk dat er meer banen binnen bereik komen te liggen en Smallingerland als woonstad aan aantrekkingskracht wint. Zo had wanneer de snelle variant van de Zuiderzeelijn langs of door Drachten was uitgevoerd, het aantal potentieel bereikbare banen sterk toegenomen. Marlet raadt aan om je als stad te spiegelen aan vergelijkbare steden. Een vergelijking met Amsterdam heeft dan ook weinig zin, maar een vergelijking met vergelijkbare steden in de regio, zoals ook gedaan wordt in dit onderzoek, is leerzaam en kan tot haalbare doelstellingen leiden. De vraag blijft echter in hoeverre beleid invloed heeft op de stad, een vraag die terugvoert op de fundamentele vraag over de maakbaarheid van de stad. Zeker in economische crisis, waarin de lokale context toch vooral afhankelijk is van externe factoren is de vraag over beleid een grote invloed kan uitoefenen op de stad.

108

Figuur 7 Elementen voor de aantrekkelijke stad

Bron: Marlet, 2009

109

Figuur 8 Ranglijst beste gemeente voor wonen, werken en recreëren, 2013

Bron: Elsevier/Bureau Louter, 2013

110

111

2.5

Citymarketing en branding

In de vorige paragrafen is reeds beschreven dat het hebben of ontwikkelen van een aantrekkelijke stad en het aantrekken van de creatieve klasse belangrijke elementen zijn voor de economische ontwikkeling van een stad en regio. Eén van de manieren om dit te bereiken is via citymarketing, door de aantrekkelijkheid van de stad en regio te over te brengen op de gewenste groep. Zo kan een promotiebeleid ontwikkelt worden dat zich richt op het aantrekken van de creatieve klasse. Deze moet echter wel passend zijn, bijvoorbeeld in combinatie met de ontwikkeling van een amenities-rijke buurt in de binnenstad. Immers, werk volgt voor de creatieve klasse veelal wonen. Een promotiemogelijkheid is het ‘branden van de stad of regio’. Goede voorbeelden hierbij zijn de campagnes ‘Er gaat niets boven Groningen’ en ‘Ook Flevoland’. Door branding kan een stad of regio een (vernieuwde) identiteit krijgen waarmee mensen en bedrijven een stad associëren. Voorzichtigheid is echter wel geboden: merken moeten goed de doelgroep voor ogen hebben, het moet passen bij de eigenschappen van de stad of regio en merken hebben een houdbaarheidsdatum, waardoor het constant bijhouden, herzien en aanpassen van het merk cruciaal is (Hubbard, 2006). Seppo Rainisto heeft het concept ‘plaats-promotie’ (place marketing) verder uitgewerkt in een theoretisch kader (figuur 9), waarin hij diverse succesfactoren in beeld heeft gebracht. Figuur 9 Theoretisch kader voor succes factoren in plaats-promotie

Bron: Rainisto, 2003

112

Volgens Rainisto bestaat een succesvolle plaats-promotie uit drie dimensies. De eerste dimensie behelst de ruit in het midden (plangroep, visie en strategische analyse, plaats identiteit en plaats imago, publiek-private samenwerking en leiderschap) die gezamenlijk de bouwstenen vormen waarop de uitvoering van de promotie is gebouwd. De tweede dimensie, de elementen aan de zijkant van de ruit (politieke eenheid, organisatie capaciteit, aanwezigheid substantie, meting & vervolgstappen), vormen de uitdagingen die er liggen in het netwerk en de macro-omgeving waarin de promotieactiviteiten plaatsvinden. Tenslotte bestaat de derde dimensie uit de ‘hoe-vraag en capaciteiten’, factoren die allen aanwezig moeten zijn bij de uitvoering van de promotie. Alle deze elementen samen, en hun onderlinge verbondenheid en interactie, leiden tot een succesvolle promotie. Volgend uit het schema, leidt dit tot de volgende aanbevelingen:  Het imago van de bedrijven in de regio zijn belangrijk voor het imago van de plaats, maar ook bedrijven kunnen hun voordeel doen moet een goed imago van de plaats. Samenwerking hierover tussen de twee partijen is in ieders voordeel.  Publiek-private samenwerkingsverbanden moeten onderzocht worden om de ontwikkeling van de plaats te stimuleren. Zij leveren relaties tussen de maatschappij en het bedrijfsleven open en leveren de benodigde organisatorische capaciteit, zoals know-how.  Zorg voor differentiatie en segmentering in de promotie, maar maak ze niet concurrerend. Op basis van onderzoek naar city marketing in Nederland, doet Martin Boisen nog de volgende aanbevelingen:  Nederland is dichtbevolkt en kent veel (middel)grote steden die met elkaar concurreren, vaak met de zelfde doelgroep. Het is daarom aan te raden goed te kijken naar wat de concurrentie doet, de mogelijkheden te bekijken voor specialisatie in de promotie (bijv. clusters) en een goede afweging te maken van de implicaties van een eventuele marketing beleid voordat deze wordt ingezet.  Probeer city marketing zo centraal mogelijk te coördineren.  Houd altijd de lokale context in het achterhoofd, er bestaan geen geijkte oplossingen en gouden eieren, de beste marketing is afhankelijk van de specifieke (lokale) situatie. Figuur 10 Promotiecampagne voor toerisme in Flevoland

Bron: Ookflevoland.nl

113

2.6

Economische structuur

Een belangrijk vertrekpunt voor het economisch beleid is de economische structuur, ofwel de verdeling van bedrijvigheid over activiteiten. Die economische structuur is het resultaat van decennia van economische ontwikkeling en vaak terug te voeren op een lokale/regionale sterkte. In de economische structuur van Smallingerland valt bijvoorbeeld de sterke positie van de industrie op. Dat betekent bijvoorbeeld dat een thema als innovatie in de maakindustrie relevant is, terwijl bijvoorbeeld het aantrekken van internationaal actieve bedrijven in de financiële sector als weinig kansrijk moet worden gezien. Omdat sterktes vaak voortbouwen op een comparatief voordeel (ruimte, een haven, kennis, …) wordt in theorie en empirie er vaak op gewezen dat het zinvol is om in te zetten op ‘sterk maken wat sterk is’, in plaats van het ‘uit het niets’ willen inzetten op een nieuwe sector. Toch is dat geen wet van Meden en Perzen: de komst van Philips naar Drachten in de jaren vijftig van de vorige eeuw was vooral ingegeven door de beschikbaarheid van goedkope arbeid, maar heeft de economische structuur in de decennia er na heel sterk beïnvloed. De kans dat een soortgelijke ontwikkeling zich nu nog kan voordoen – bijvoorbeeld de vestiging van een biotechnologiebedrijf zonder de aanwezigheid van een sterk ander aanknopingspunt dat vervolgens uitgroeit tot een life-science cluster - moet echter niet hoog worden aangeslagen. In het verlengde hiervan is het faciliteren van de endogene ontwikkelingen een belangrijke taak voor de gemeente. Groei komt met name van bedrijven die reeds in de gemeente zijn gevestigd en van nieuwe ondernemingen die veelal door inwoners (van de regio) worden gestart. Slechts in een beperkt aantal gevallen verhuizen bedrijven buiten de gemeente (75%) of de regionale grenzen (94%) (zie Van Oort et al, 2007). Dit geldt zeker voor bedrijven die grote investeringen hebben gedaan of bepaalde geografische benodigdheden hebben waardoor ze minder footloose zijn (bijvoorbeeld veiligheid, energie behoefte, vaarwater). Figuur 11 Sectoren Smallingerland (banen werknemers 2011)

114

Figuur 12 Re-shoring: De Philips fabriek in Drachten

Figuur 13 Wat verklaart het economisch succes van een stad?

Bron: Marlet, 2009. (Het betreft een gestileerde weergave van de uitkomsten uit het onderzoek van Marlet).

115

Tabel 2 Economische prestaties gemeenten, 2011 Positie ranglijst Gemeente Rapportcijfer 148 Smallingerland 6,7 184 Opsterland 6,5 15 Heerenveen 7,6 78 Skarsterlân 7,1 114 Súdwest-Frylân 6,8 102 Kampen 6,9 100 Hoogeveen 6,9 1 (hoogste) ‘s-Hertogenbosch 8,0 385 (laagste) Vaals 5,1 Bron: Elsevier/Bureau Louter, 2012

3.

Schaalniveau

Het is zinvol om stil te staan bij de vraag naar het optimale bestuurlijke en geografische schaalniveau voor het voeren van economisch beleid. Een optimale lokale schaal is een schaal waarop problemen op bijvoorbeeld de woningmarkt en arbeidsmarkt efficiënt kunnen worden aangepakt, en een schaal waarmee een optimaal aanbod aan publieke voorzieningen (op de juiste plek, niet teveel en niet te weinig) kan worden gerealiseerd en gefinancierd. Het optimale gebied voor lokaal beleid dient in elk geval aan te sluiten bij bestaande functionele relaties tussen locaties op de arbeidsmarkt en de woningmarkt, en rekening te houden met de reikwijdte van (investeringen) in publieke voorzieningen (Marlet, 2012). In een analytisch betoog van het Centraal Planbureau (CPB) - Fiscal decentralisation in the Netherlands; history, current practice and economic theory,CPB, 2012 – wordt geconstateerd dat de Nederlandse gemeenten vanuit het oogpunt van ruimtelijk-economisch beleid en in relatie tot de financiering van het beleid (belastingen) veelal te klein zijn. Daarom is het van belang om - in ieder geval in de beleidsanalyse – een regionale schaal te hanteren. De arbeidsmarkt werkt immers overwegend op een regionale schaal, bereikbaarheidsvraagstukken hebben een regionale dimensie, werklocaties in de ene gemeente concurreren in meer of minder mate met werklocaties in de buurgemeenten. In de uitwerking kan het gemeentelijke schaalniveau organisatorisch wel handig zijn en kan de (relatieve) nabijheid door zowel burgers als bedrijven als een pluspunt worden gezien.

4.

Rol van de overheid

In hoeverre kan de overheid interveniëren in de ruimtelijke economie? Het antwoord hierop hangt deels af van de visie op de rol van de overheid, deels valt er vanuit de theorie het nodige over te zeggen. In een minimalistische visie op de overheid worden alleen taken als het garanderen van eigendomsrechten, het handhaven van orde, veiligheid (defensie, politie) en rechtsspraak, infrastructuur en het zorgen voor monetaire en financiële

116

stabiliteit als kerntaken van de overheid gezien. Er zijn ook andere motieven waaruit overheidstaken voortvloeien, bijvoorbeeld paternalistische motieven die de basis vormen voor accijnzen op alcohol en tabak en voorlichtingscampagnes over de negatieve effecten van het gebruik hiervan. Voor velen reikt de rol van de overheid overigens verder. Zo worden onderwijs en (toegang tot) zorg in het algemeen ook tot de overheidstaken gerekend, al is er wel discussie over de mate waarin en wijze waarop de overheid hier in voorziet. Vanuit de theorie wordt alleen daar een rol voor de overheid gezien waar er sprake is van zogeheten (zuivere) collectieve goederen of waar er anderszins sprake is van marktfalen. Neem de ruimtelijke ordening: omdat er sprake is van schaalvoordelen rond infrastructuur en omdat het gebruik van ruimte invloed heeft op de beleving van de ruimte door anderen (terwijl dat niet in de prijs zit die de gebruiker betaalt), is dit een overheidstaak. Het planologisch reserveren van ruimte voor een bedrijventerrein is dus een logische taak in het gemeentelijk economisch beleid. Vraag is vervolgens wel of het daadwerkelijk ontwikkelen van een bedrijventerrein ook een overheidstaak is. Hier kan verschillend over worden gedacht, waarbij politieke verschillen van inzicht een rol spelen. In vergelijking tot het buitenland is het wel opmerkelijk dat overheden in Nederland, inclusief de gemeente Smallingerland, vaak een actief grondbeleid voeren of hebben gevoerd. Overigens zien we onder invloed van de (‘nieuwe’) Wro en dalende vastgoedprijzen wel een tendens naar een meer passief grondbeleid, een ontwikkeling die ook in Smallingerland is ingezet. Een ander voorbeeld is het bevorderen van R&D bij bedrijven door de overheid. Hieraan zitten zogeheten ‘spill over’-effecten: ontwikkelde kennis leidt ook tot verbetering bij andere bedrijven (en meer dan alleen via licenties of patenten), bijvoorbeeld door arbeidsmobiliteit en door kopieergedrag binnen de mogelijkheden van patenten. Die uitstralingseffecten zitten niet in de overweging van een bedrijf dat beslist over de vraag of ze wel of niet hierin gaan investeren, vandaar dat overheidsstimulering hier gerechtvaardigd is. Over de vorm (fiscaal of subsidie) en de relevante overheidslaag kan overigens nog een heel debat worden gevoerd. Maatregelen die overheden kunnen toepassen kunnen grofweg onderverdeeld worden naar twee categorieën; directe instrumenten en indirecte instrumenten gericht op de verandering van het gedrag van actoren. Daarnaast kan ook onderscheid gemaakt worden tussen economische en niet-economische elementen, waarbij de meeste beleidsinstrumenten voor overheidsinterventie betrekking blijken te hebben op de laatste categorie. Tabel 3 Voorbeelden van instrumenten overheidsbeleid

Direct

Niet-direct

Economisch R&D Subsidies Fiscus Locatiesubsidies Invoering Euro Mededingingsbeleid P.P.S.-constructie

Niet-economisch Bouwvergunningen Warenwet Privaatrecht Nationaal landschap Wet geluidshinder Rookverbod

117

Bron: Atzema e.a., 2006

5.

Samenvattend

Er zijn geen directe wettelijke taken voor het economisch beleid voor gemeenten. Op aanpalende terreinen, zoals de ruimtelijke ordening, sociale zekerheid en onderwijs, zijn die wettelijke taken er overigens wel. Dus alleen al via die kant hebben gemeenten invloed op de regionale economie, een invloed die ook door vrijwel alle gemeenten wordt onderkend en getracht te benutten. Een gemeente heeft relatief weinig directe invloed op werkgelegenheid en werkloosheid. Dat betekent overigens niet dat een gemeente geen ambities op dat vlak zou moeten hebben. Het is valide om hier strategische doelen voor te formuleren, maar wel in het besef dat de bevordering hiervan vooral via andere wegen moet worden bereikt. In de beleidsvorming zou met name aandacht moeten worden besteed aan de logische samenhang (ook wel aangeduid als interventielogica) in dat economisch beleid waarbij het niveau dat wij aanduiden als operationele doelen ten onrechte vaak wat onderbelicht blijft (zie figuur 14).

Figuur 14 Doelen en effecten

Een gemeente heeft wel meer invloed op de randvoorwaarden voor meer werkgelegenheid en minder werkloosheid: goede bereikbaarheid (gedifferentieerd naar functies) en beschikbaarheid van ruimte voor bedrijven bijvoorbeeld. Vanuit de theorie ligt een rol als publieke vastgoedpartij eigenlijk niet voor de hand, een inzicht dat in Nederland langzamerhand terrein wint. Ook anderszins heeft de gemeente via de ruimtelijke ordening invloed op de lokale economie: de detailhandelsstructuur, (de mate waarin) ruimte (wordt geboden) voor agrarische bedrijven en voor andere onder-

118

nemingen in het landelijk gebied, via het type woningen (koop/huur en prijsklassen) en via het aanbod van/mogelijkheden voor voorzieningen. Innovatiebevordering en stimulering clustervorming zijn onderwerpen waar de gemeentelijke overheid kan faciliteren, maar die doorgaans op een hoger schaalniveau spelen. Het innovatiecluster Drachten is in die zin een opmerkelijke uitzondering. Het faciliteren van een dergelijke samenwerking moet als een valide taak voor de gemeente worden gezien, waarbij het oog hebben voor samenwerking in een breder geografisch gebied van groot belang is. Via het woonbeleid heeft de gemeente enige invloed op de samenstelling van de bevolking naar opleidingsniveau, al is hierin wel sprake van een zekere padafhankelijkheid. Ook hierin is overigens regionale afstemming geboden: de arbeidsmarkt werkt immers ook vooral regionaal. Via het voorzieningenniveau (publieke en private voorzieningen) heeft de gemeente ook invloed op het woon- en leefklimaat (quality of life). Er is empirisch bewijs dat kwaliteit en diversiteit van het culturele aanbod, invloed heeft op de aantrekkelijkheid van een gemeente voor hoger opgeleiden. In die zin vormen de culturele zondagen en de investeringen in De Lawei een ondersteuning van het economisch beleid. Lastiger is aan te geven hoe hoog die investeringen dan mogen zijn en of die niet veel meer door de gebruikers zouden moeten worden opgebracht. Promotie en acquisitie van bedrijvigheid is relevant voor een gemeente als Smallingerland met Drachten als belangrijke centrumstad. Accountmanagement voor het zittende bedrijfsleven (inclusief snelle en klantvriendelijke procedures bij vergunningaanvragen (bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen) dient daarbij van minstens even groot belang te zijn als de werving van bedrijven van elders. Promotie en acquisitie draagt het risico in zich van teveel beleidsconcurrentie met nabije gemeenten. Afstemming van het beleid op elkaar en coherentie met bijvoorbeeld het eveneens regionaal op te zetten fysieke vestigingsbeleid is gewenst. In het toeristisch beleid heeft de gemeente een taak op het vlak van de ruimtelijke ordening en kan zij samenwerking faciliteren. Toeristische promotie is een twijfelgeval: in principe wordt dit als taak van de markt gezien (die bedrijven die ook van de promotie profiteren). Daarbij speelt echter vaak het probleem dat niet alle relevante bedrijven zijn geneigd bij te dragen in collectieve promotie-activiteiten (free riders). Hetzelfde probleem doet zich voor bij centrummanagent. Voor dit laatste heeft de gemeente in overleg met het georganiseerde bedrijfsleven meegewerkt aan de totstandkoming van een ondernemersfonds, wat een manier is om de ‘free rider’-problematiek te doorbreken. Bij toeristische promotie speelt overigens ook de vraag wat hiervoor het optimale schaalniveau is; dat is vaker een regio dan een bescheiden stad. In toenemende mate zien we dat economisch beleid wordt vormgegeven in samenwerkingsvormen tussen ondernemers, overheid en onderwijs/kennisinstellingen (triple helix samenwerking). Daarmee wordt getracht het beleid nauwer te laten aansluiten op datgene wat de belanghebben-

119

den van belang vinden en het speelt in op de beperktere financiële mogelijkheden van gemeenten. Voor veel onderdelen van het economisch beleid geldt dus dat er wel een taak ligt voor de gemeentelijke overheid, maar dat een oordeel over de invulling ervan sterk afhangt van de gekozen rol, de mate waarin daarin regionaal is afgestemd of wordt samengewerkt en de verhouding tussen kosten en (potentiële) baten. Dat maakt dat een eenduidig recept voor lokaal economisch beleid niet of nauwelijks te geven valt.

120

Literatuurlijst theoretisch kader Aalst, I., Atzema, O, Oord, F. van en Boschma, R. (2005), Creatieve klasse en economische groei in stedelijk Nederland. Atzema, O., Lambooy, J., Rietbergen, T. & Wever, E. (2006), Ruimtelijke economische dynamiek: kijk op bedrijfslocatie en regionale ontwikkeling. Bussum: Coutinho. Tweede druk. Boisen, M. (2007), The strategic application of City Marketing to middlesized cities. Utrecht: Faculteit Geowetenschappen. Castells, M.. (1996), The Rise of the Network Society, The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. I. Cambridge, MA;Oxford, UK: Blackwell. Crang, M., Crosbie, T. and Graham S. (2007), Technology, time – space, and the remediation of neighbourhood life. Environment and Planning A, Vol.39, pp.2405 – 2422. Elsevier/Bureau Louter (2013), De beste gemeenten 2013. Elsevier, juni 2013. Elsevier/Bureau Louter (2012), Onderzoek toplocaties 2012. Elsevier, maart 2012. Florida, R. (2002), The Rise of the Creative Class: And How it’s transforming work, leisure, community and everyday life. New York: Perseus Book Group Florida, R. (2005), The world is spiky. The Atlantic Monthly. Vol.296-3, pp. 48–51. Friedman, T. (2005), The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-First Century. London: Picador. Ghemawat, P. (2007), Why the World Isn't Flat. http://www.foreignpolicy.com/articles/2007/02/14/why_the_world_isnt_ flat (geciteerd op 16-08-2013). Glaeser, E. (2011), Triumph of the city: how urban spaces make us human. London: Panbooks. Glaeser, E. & Saiz, A. (2003), The rise of the skilled city. NBER Working Paper 10191. Hall, P. (1998), Cities in civilization: Culture, Technology, and Urban Order: New York: Pantheon Books. Jacobs (1961), The Death and Life of Great American Cities.

121

Marlet, G. (2009), De aantrekkelijke stad: moderne locatietheorieën en de aantrekkingskracht van Nederlandse steden. Marlet, G. & Woerkens, C. van (2012), Atlas voor gemeenten 2012. Nijmegen: VOC Uitgevers. Oort, van F., e.a. (2007) Verhuizingen van bedrijven en groei van werkgelegenheid. Ruimtelijk Planbureau, Den Haag. Porter, M. (1998), Clusters and the new economics of competition. Boston: Harvard Business Review November-December 1998. Rainisto, S. (2003), Success factors of place marketing: a study of place marketing practices in Northern Europe and the United States. Helsinki: Helsinki University of Technology.

122

BIJLAGE 5

ONDERZOCHTE DOCUMENTEN

Gemeente Smallingerland Naam

Jaar/periode

Ruimtelijk detailhandelbeleid

2002

Drachten, dat is zaken doen

2004

Beleidsnota zeecontainers

2006

Duurzame energie

2006

Woonplan ‘nieuwe stijl’

2006

Economie 2006*

2006

Drachten, Ruimte voor zaken doen

2007

Notitie kleinschalige verblijfsrecreatie

2008

Cultuurvisie

2008

Detailhandelstructuurvisie

2009

Programma economie in jaarverslag*

2009

Zicht op grondbeleid*

2009

De stimulerende invalshoek

2009

Strategie werklocaties 2020 en bijlagen

2010

Economie 2010

2010

Programma economie in jaarverslag*

2010

Beleidsplan 2011-2014

2010

Toeristisch recreatief ontwikkelingsplan

2011

Programma economie in jaarverslag*

2011

Stimulerende invalshoek, een evaluatie

2011

Beleidsplan 2012-2015

2011

Economische visie en uitvoeringsagenda

2012

Integrale toekomstvisie

2012

Programma economie in jaarverslag*

2012

Wijkatlas *

2012

Innovatiecluster Drachten*

2012

Verkenning economische samenwerking F4

2012

Concept structuurvisie

2013

Beleidsplan ‘Meerwerk’ (2013-2016)

2012

Economisch werkgelegenheidsbeleid*

2013

Brief Raad innovatie*

2013

Opzet O3-samenwerking

2013

* Aanvullende documenten over stand van zaken/nog geen beleidskoppeling

123

Gemeenten A7-zone, Kampen en Hoogeveen Naam

Jaar/periode

Gemeente

Economisch Beleidsplan

2006-2009

Opsterland

Beleidsnota Economische Zaken

2013-2014

Opsterland

Economische Beleid

2011-2016

Heerenveen

Sociaaleconomische beleidsvisie

2006-2011

Heerenveen

Bedrijventerreinenvisie

2010-2020

Heerenveen

Sociaaleconomisch beleidsplan

2008

Skarsterlân

Toekomstvisie 2030

-2030

Skarsterlân

Visie de Friese Meren

2011

Skarsterlân

Detailhandel-structuurvisie

2012

Súdwest-Fryslân

Ontwikkelingsvisie

2011-2021

Súdwest-Fryslân

Strategische samenwerkingsagenda

2011-2021

Súdwest-Fryslân

Visie Toerisme en Recreatie

2013

Súdwest-Fryslân

Economische structuurvisie ‘samen de schouders eronder’

2007

Hoogeveen

Economisch inzicht Kampen

2013

Kampen

Economisch inzicht Kampen

2012

Kampen

Economisch inzicht Kampen

2011

Kampen

Bedrijventerreinen Visie

2010

Kampen

Nota Economie (concept)

2014

Kampen

Uitvoeringsplan cluster Logistiek

2012

Kampen

Overige bronnen  Werkgelegenheidsregister LISA;  Monitor provincie Friesland (cijfers van UWV);  Centraal bureau voor de Statistiek;  IBIS Werklocaties;  Stichting Ondernemersfonds centrum Drachten (website);  Prof. dr. Jouke van dijk (RUG), Presentatie ‘Regionale arbeidsmarkt in zwaar weer (25 september 2013).

124