Rekenkamercommissie Emmen
“Op enkel spoor gezet… “.
Brief aan de raad betreffende het gevoerde beleid ter bestrijding van laaggeletterdheid
Inhoud: 1. Inleiding 2. Het beleid 3. De uitvoering 4. Evaluatie en advies Bijlage: Actieplan 2010/2011
Opstellers: drs. J van Os drs. E. Lange Met medewerking van: Mr. C. de Widt, secretaris RKE Emmen, september 2014.
1
1. Inleiding In deze brief doen wij u verslag van onze bevindingen betreffende het gevoerde beleid ter bestrijding van laaggeletterdheid over de afgelopen vier jaar. We hebben voor de briefvorm gekozen omdat een volwaardig onderzoek ter beantwoording van vragen met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid vanwege de ‘tijdens de rit’ doorgevoerde ingrijpende beperking van de beleidsambities niet zinvol werd geacht. In deze brief besteden we aandacht aan de koers die in de uitvoering is gekozen en de wijze waarop inhoud is gegeven aan de informerende rol van het college enerzijds en de controlerende rol van de raad anderzijds. De inhoud van deze brief is gebaseerd op documentenstudie en gesprekken met medewerkers van de gemeente, verantwoordelijk voor beleid en uitvoering met betrekking tot laaggeletterdheid, en de opleidingscoördinator van het Drenthe College.
2. Het beleid In deze paragraaf geven we op hoofdlijn het ontwikkelde beleid weer. 2.1. De aanloop In november 2008 (bij de begrotingsbehandeling van 2009) diende de fractie van de PvdA een initiatiefvoorstel in om in de gemeente Emmen te komen tot een Aanvalsplan Laaggeletterdheid. In juli 2009 deelt het college aan de raad mee dat zij positief adviseert om uitvoering te geven aan het initiatiefvoorstel. De raad besluit vervolgens in zijn vergadering van september 2009 het college te verzoeken een plan van aanpak op te stellen en voteert daarbij het benodigde krediet. Met ondersteuning van STAMM/CMO wordt “Emmen in actie tegen laaggeletterdheid: aanvalsplan 2010-2012” ontwikkeld, dat in november 2010 aan de commissie Samenleving is aangeboden (een raadsbehandeling heeft niet plaatsgevonden). 2.2. De inhoud van het plan Laaggeletterdheid Het plan komt tot stand in een periode waarin laaggeletterdheid in den lande een populair thema is, mede door de voortrekkersrol van prinses Laurentien. Het ministerie van OCW heeft in 2010 een aanvalsplan uitgebracht en tal van gemeenten volgen. 2
Nieuw is de wijze waarop aan het begrip laaggeletterdheid inhoud wordt gegeven. Het gaat niet meer om de puur technische vaardigheid van kunnen lezen en schrijven. Er wordt nu ook wel gesproken van functionele ongeletterdheid en worden er die mensen onder verstaan die in de complexe, digitaliserende samenleving problemen hebben met hun sociaal en maatschappelijk functioneren. Laaggeletterden worden gekenmerkt door relatief lage inkomens, ze zijn vaker werkloos/uitkeringsgerechtigd en hun maatschappelijke participatie is vaak zeer beperkt. Ze vervullen de ongeschoolde of laaggeschoolde functies . Vaak werkzaam in gesubsidieerde arbeid, zoals sociale werkplaatsen. Kenmerkend is een laag zelfbeeld. Laaggeletterden komen relatief vaak voor onder ouderen en allochtonen. Als doelgroep zijn ze moeilijk te bereiken omdat ze niet lezen en zich maatschappelijk isoleren. In het Aanvalsplan wordt het percentage laaggeletterden in de categorie 15-75 jarigen geschat op 14. Dit zou betekenen dat de gemeente Emmen z’n kleine 12000 laaggeletterden herbergt Doelen, ambities en acties Kort samengevat worden in het Aanvalsplan van de gemeente Emmen de volgende doelen nagestreefd: laaggeletterdheid staat op de agenda van de gemeente Emmen; de bevolking weet van het bestaan van het probleem laaggeletterdheid; professionals die met laaggeletterden in aanraking komen herkennen het probleem en kunnen de weg wijzen naar scholing; er is een goede afstemming tussen verwijzers en het Regionaal Opleidingscentrum (ROC); het ROC geeft een gevarieerd aanbod aan cursussen; een toename van 5 bedrijven per jaar die actief beleid voeren ter bestrijding van laaggeletterdheid; het aantal ingekochte trajecten voor laaggeletterden is in drie jaar toegenomen van 120 naar 240 en het aantal cursisten zal over deze drie jaar ongeveer 540 bedragen. Aan deze doelen is (conform het landelijk aanvalsplan) een zestal ambities opgehangen, die vervolgens nader zijn uitgewerkt in activiteiten voor 2010/2011 (zie bijlage). Financiering De financiering van het Aanvalsplan komt uit het scholingsdeel van het Participatiebudget waarin de middelen voor re-integratie, inburgeringsvoorzieningen en volwasseneneducatie met ingang van 2009 bijeen zijn gebracht. De middelen voor volwasseneneducatie (het Educatiebudget, gebaseerd op de WEB) zijn geoormerkt. Er geldt een verplichte winkelnering bij een ROC, voor de gemeente Emmen het Drenthe College. 3
In het Aanvalsplan wordt aangegeven dat in de komende jaren rekening moet worden gehouden met forse bezuinigingen door het Rijk. Planning en verantwoording De monitoring van en de verantwoording van de geformuleerde doelen , vertaald in een jaarlijks actieplan, zullen plaatsvinden in de Programmabegroting. 3. De uitvoering In deze paragraaf blikken we terug op de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het in het Aanvalsplan geformuleerde beleid. Realisering actieplan 2010/2011/actieplan 2012 We hebben ons geen goed beeld kunnen vormen van welke activiteiten (en met welk resultaat) uit het Actieplan 2010/2011 zijn uitgevoerd. Er is ons mondeling gemeld dat deze voor het merendeel zijn uitgevoerd. Maar schriftelijke bevestiging daarvan (bijvoorbeeld in de vorm van een verslag) bleek niet beschikbaar. Dit overigens met uitzondering van de jaarcontracten met het Drenthe College en de verslaglegging over de uitvoering daarvan. We hebben begrepen dat er ambtelijk/bestuurlijk al in een vroeg stadium een vorm van evaluatie heeft plaatsgevonden, waarbij is vastgesteld dat je weliswaar mooie doelen en ambities kunt nastreven, maar dat haalbaarheid in de praktijk weerbarstig kan zijn. Een belangrijke handicap bleek dat de doelgroep zich zeer moeilijk laat vinden c.q. motiveren Daarnaast lieten zich ook de bezuinigingen door het rijk gelden. In ieder geval werd tot een koerswijziging besloten: voortaan werd er primair ingezet op de vindplaatsen binnen c.q. gelieerd aan de eigen gemeentelijke organisatie (Werkplein, EMCO en Buurtsupport) waarbij de scholing onderdeel vormt van het traject naar werk. Een Actieplan 2012 komt er niet (meer). Een evaluatie van het Aanvalsplan 2010-2012 eveneens niet (meer). Het uitvoeringsjaar 2013 (en 2014) Met ingang van 2013 vinden er belangrijke veranderingen plaats. Binnen de gemeente wordt, tegen de achtergrond van de gewijzigde koers, de directe verantwoordelijkheid voor de activiteiten op het gebied van laaggeletterdheid verlegd van de beleidsafdeling (BNR) naar de uitvoerende afdelingen (WRK/PAR).
4
Het rijk voert een tweetal belangrijke wijzigingen door. De NT-2 alfabetiseringscursussen voor inburgeringsplichtigen mogen niet meer uit de WEB bekostigd worden en de VAVO-opleidingen worden rechtstreeks onder aansturing van het rijk gebracht. Daarmee verdwijnen ook de betreffende middelen uit het Educatiebudget dat de gemeente ter beschikking wordt gesteld. Het Rijk ‘goochelt’ met de verdeelmaatstaven waardoor Emmen in 2013 relatief veel krijgt (maar in 2014 weer de helft minder). Het gaat dan respectievelijk om € 672.000 en € 258.000. De onderrealisatie van 2013 is toegevoegd aan 2014. Het zal duidelijk zijn dat de gemeente op deze manier moeilijk voor consistente uitvoering kan zorgen. Voor het Drenthe College is dit uit een oogpunt van personeelsbezetting een bijzonder moeilijke opgave. De inkoop bij het Drenthe College in 2013 (en 2014) betreft cursussen: -Basisvaardigheden Nederlandse taal en rekenen (NT1) -Taalverhoging Nederlands als tweede taal (NT2) -Basisvaardigheden Nederlandse taal en rekenen ten behoeve van deelnemers aan het TDC (Werkplein ). Tegen deze achtergrond gaat de gemeente het werven van cursisten, waarvoor het Drenthe College tot 2013 een budget beschikbaar werd gesteld, met ingang van 2013 zelf doen. Verslaglegging/verantwoording Het college geeft in de Programmabegrotingen 2011 en 2012 het aantal geplande deelnemers aan een cursus en geeft in de Jaarrekeningen 2011 en 2012 het werkelijke aantal deelnemers weer dat heeft deelgenomen aan de bij het Drenthe College ingekochte cursussen. Het aantal gerealiseerde cursisten over de jaren 2010 t/m 2012 komt op 563 (tegenover ca. 540 gepland). In de Programmabegroting 2013 en Jaarrekening 2013 komt ‘laaggeletterdheid’ niet voor en worden dus ook geen (geplande/gerealiseerde) deelnamecijfers vermeld. Ook in de Programmabegroting 2014 is tevergeefs naar ‘laaggeletterdheid’ gezocht.
4. Evaluatie en advies Informatie en controle We stellen vast dat er van een ambitieus meersporenbeleid met betrekking tot laaggeletterdheid nog slechts een enkel spoor over is. Daar zijn ongetwijfeld 5
verschillende redenen voor aan te voeren. Het gaat ons er in deze brief niet om de juiste verklaringen te vinden. Wat wij willen duiden is dat het college zich slechts deels heeft gehouden aan de afspraken m.b.t. het opstellen van actieprogramma’s en verslaglegging daarvan zoals aangegeven in het “Aanvalsplan 2010-2012”. Het college heeft de raad niet geïnformeerd over de koerswijziging en de daaronder liggende argumenten. Het college heeft ook de raad daarna niet op de hoogte gehouden van de belangrijke wijzigingen in het rijksbeleid die op dit terrein hebben plaatsgevonden. Daar staat tegen over dat nadat het Aanvalsplan, nota bene geïnitieerd door een van de fracties uit de raad zèlf, in 2010 aan de commissie Samenleving was aangeboden, er - voor zover wij hebben kunnen nagaan - door geen enkele fractie ooit nog eens in een commissievergadering bij het college is geïnformeerd naar de stand van zaken rond de uitvoering van het plan. Advies We constateren dat de inzet van activiteiten ter bestrijding van laaggeletterdheid op een zeer beperkte doelgroep is gericht. Daarbij moet tevens nog in aanmerking worden genomen dat het aantal aanmeldingen via het TDC-traject bij de verwachtingen achterblijft. Het Educatiebudget wordt vanaf 2015 vastgesteld op basis van het aantal contacturen dat door de gemeente is ingekocht (in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor het budget wordt vastgesteld). Voor de besteding van dit budget is de gemeente in de toekomst niet langer verplicht dit bij het Drenthe College te besteden. Daarbij is overigens en driejarige overgangsfase van toepassing. Ondertussen groeit het aantal functioneel laaggeletterden als gevolg van de snelle digitalisering van de samenleving. Het laaggeletterdheidsvraagstuk is een aantal jaren uit de aandacht geweest. Met de introductie in 2013 van het Bondgenootschap voor Geletterdheid in Drenthe wordt gepoogd de aanpak van laaggeletterdheid een nieuwe impuls te geven. De gemeente Emmen zal zich binnenkort officieel bij het Bondgenootschap aansluiten. Tegen deze achtergrond adviseren we de raad opnieuw zijn ambities met betrekking tot de (functioneel) laaggeletterde burgers te (doen) formuleren, daarbij duidelijke afspraken makend met het college over de verslaglegging van uitvoeringsresultaten en de eigen controlerende rol consequent in te vullen.
6
Bijlage: Actieplan 2011 – 2012
1. Laaggeletterdheid bespreekbaar maken
Om het thema laaggeletterdheid breed onder de aandacht van de Emmer bevolking te krijgen bevolking te krijgen zullen wij gebruik maken van de Wmo nieuwsbrief.
Onderdeel daarvan is jaarlijks een promotiecampagne in de week van het leren in de maand september.
Alle medewerkers van gemeentelijke loketten en van het UWV krijgen een Workshop signaleren van laaggeletterdheid. In die workshop wordt ook aandacht besteed aan de scholingsmogelijkheden die er zijn en waar zij cliënten naar toe kunnen verwijzen. De gemeente maakt afspraken met het ROC. Daarin worden de volgende thema’s opgenomen: Meer differentiatie in het aanbod van scholingsmogelijkheden; Het aantal ambassadeurs dat opgeleid wordt; Het wervingsbeleid: hoe meer cursisten te bereiken; Het aantal cursisten dat deelneemt of heeft deelgenomen aan een lees-en schrijfcursus bedraagt minimaal 300 eind 2011 2. Toegankelijkheid van informatie vergroten
De gemeentelijke website wordt zodanig ingericht dat het eenvoudiger wordt informatie te vinden.
Alle beschikkingen en folders van de afdeling Sociale zaken worden herschreven in meer eenvoudig Nederlands. De afdeling communicatie maakt een plan wanneer welke gemeentelijke folders hertaald worden. Daarbij zal ook de mogelijkheid van pictogrammen worden meegenomen. In overleg met het ROC, cliëntenraden en het WMO-loket wordt een zogenoemde toetsgroep geformeerd. 3. Leesbevordering
Het ROC en de bibliotheek starten samen een leeskring voor laaggeletterden.
Er komt een structureel afstemmingsoverleg tussen de verantwoordelijke voor het Masterplan Taal en de verantwoordelijke voor de uitvoering van dit aanvalsplan.
In één buurtacademie wordt leesactiviteiten in het aanbod opgenomen. 7
4.
Aanpak taalachterstanden bij kinderen, jongeren en hun ouders
Op 15 basisscholen krijgen de leerkrachten een workshop herkennen en signaleren laaggeletterdheid;
Op 10 peuterspeelzalen krijgen de leidsters een workshop “herkennen en verwijzen van laaggeletterden”
Op één school start een pilot Educatief partnerschap.
Op één school wordt tijdens schooltijd een cursus `beter lezen en schrijven` gegeven in samenwerking met het ROC 1.
Bij de afdeling Sociale Zaken wordt expliciet aandacht besteed aan het thema laaggeletterdheid:
Alle klantmanagers van de afdeling Sociale Zaken en het UWV krijgen scholing in het herkennen van en omgaan met laaggeletterdheid;
2.
Aanpak laaggeletterden zonder werk
Aanpak werkende laaggeletterden
De gemeente Emmen zal haar eigen voormannen een workshop signaleren en herkennen laaggeletterdheid aanbieden;
Het ROC krijgt de opdracht een concreet wervingsplan ten aanzien van bedrijven op te stellen. Kern van dit plan is bewustwording over de omvang van laaggeletterdheid en de conseqenties hiervan op de bedrijfsvoering.
Doelstelling uit het bovenstaande is dat jaarlijks 5 bedrijven laaggeletterheid actief aanpakken binnen het eigen bedrijf. De bekostiging van de deelname aan de cursussen vindt plaats op basis van cofinanciering waarbij zowel het bedrijf als de gemeente een deel van de kosten voor hun rekening nemen.
Het ROC gaat samenwerken met VCA ( Veiligheid,gezondheid en milieu Checklist Aannemers) opleidingsbedrijven. Dit vanwege het grote bereik van deze opleidingen met betrekking tot de doelgroep.
8
