Multilevel governance en werkgelegenheidsbeleid Achtergrondnota bij de sessie over werkgelegenheidsbeleid tijdens de Multilevel Governance Conference – 2 december 2010 - Luik Ludo Struyven (HIVA, KU Leuven)
‘Oude’ en ‘nieuwe’ governance Het bestuur en de governance van het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid hebben sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw heel wat wijzigingen ondergaan. Het sociale-welvaartsmodel dat de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog is uitgewerkt, was in de meeste landen de aanzet tot een systeem van arbeidsverhoudingen waarbij ook andere actoren betrokken raakten (horizontale dimensie van multilevel governance). Doorgaans waren dit de sociale partners en de gemeentes. In sommige landen, bijvoorbeeld België, Duitsland en Frankrijk, heeft dit tot een collectief beleidsoverleg en -beheer van de werknemers- en werkgeversorganisaties geleid (driepartijenovereenkomst, paritair beheer). Elders, zoals in Nederland en Scandinavië, hebben de lokale overheden op het vlak van werkgelegenheid en opleidingen doorgaans meer zeggenschap gekregen. Veel landen zagen in de tenuitvoerlegging van hun arbeidsmarktbeleid een grotere rol weggelegd voor de niet-commerciële spelers, de zogenaamde derde partijen. De ‘derde partijen’ zijn vaak samengesteld uit organisaties actief in de welzijnssector of op het vlak van lokale samenlevingsopbouw. Dikwijls zijn dit niet-gouvernementele, plaatselijke organisaties die zich hebben gespecialiseerd in de reïntegratie van risicogroepen. De jongste jaren zetten in het spoor van de vrijmaking van het arbeids- en salarissysteem steeds meer private arbeidsbemiddelaars hun eerste stappen op de markt, waardoor de overheid haar monopolie als enige bemiddelaar op grond van het Verdrag van de IAO betreffende bureaus voor arbeidsbemiddeling kwijtraakte. In veel landen leidde dit ertoe dat openbare diensten, die de publieke sector voordien zelf verstrekte, via met overheidsgeld gefinancierde aanbestedingen aan de privé werden uitbesteed. Volgens een bijna traditioneel marktmodel gingen private ondernemingen, non-profitorganisaties en soms ook publieke providers met elkaar de concurrentie aan om de dienstverlening rond arbeidsbemiddeling en reïntegratie op zich te nemen. Werkgelegenheidsbeleid en dienstverlening zijn nooit de uitsluitende bevoegdheid van het nationale of regionale niveau en hun eigen openbare arbeidsvoorzieningsdienst geweest. Wat dit betreft kunnen we stellen dat de verschuiving van bestuur naar governance op zich niet nieuw was.
Vier verschuivingen in governance van werkgelegenheidsmaatregelen De grootschalige herstructureringsprocessen in de institutionele structuur voor het beheer van systemen voor werkloosheidsverzekeringen en arbeidsvoorziening zijn echt wel ‘nieuw’. Deze processen kunnen in hun geheel als vier bewegingen worden omschreven: 1) sociale partners laten het beheer voor een deel los, om de autoriteit van de minister te herstellen (‘primaat van de politiek’) 2) openbare dienstverlening sturen via prestatieovereenkomsten (‘verzelfstandiging’) op basis van de beginselen van nieuw overheidsbeheer (Struyven en Verhoest, 2005) 3) lokale arbeidscentra oprichten, lokaal verankerd, doorgaans op het niveau van een enkele of verschillende gemeentes, en die voortbouwen op een nieuwe logica van governance via openbare arbeidsvoorzieningsnetwerken, lokaal bestuur, ngo’s en andere actoren (Struyven en Van Hemel, 2009) 4) beginnen uitbesteden van aanzienlijke delen van de openbare dienstverlening aan private uitzendkantoren (Struyven en Steurs, 2005). Toch kunnen we niet echt van een convergentie van werkgelegenheidsbeleid en arbeidsvoorzieningen spreken, omdat de uitgangspunten door de uiteenlopende nationale, politieke, institutionele en culturele contexten heel ver uit elkaar liggen, en de gekozen nationale maatregelen verschillen (Barbier, 2004). De samenstelling en draagwijdte van de hervormingen zijn anders, maar ook wat er uiteindelijk wordt bereikt. Uit radicale voorbeelden van Institutionele hervormingen blijkt altijd het belang van structurele veranderingen op het vlak van multi-actor governance. Door de eerste beweging kwam er in sommige landen (Nederland, Denemarken, Duitsland) in zekere zin een einde aan de externe verzelfstandiging. Dit leidde op zijn beurt tot het ineenstorten van een van de fundamenten van het corporatistische model voor de structuur van de arbeidsvoorziening. Door de tweede trend ontstond in landen als het VK, Frankrijk en Nederland één enkel bureau, waar het vroegere bureau voor uitkeringen en het openbare werkgelegenheidsagentschap in opgingen. De derde ontwikkeling heeft in Denemarken en Duitsland geleid tot een soort van politieke decentralisatie, een evolutie gekend onder de term ‘municipalisatie’ waarbij lokale overheden volledig verantwoordelijk worden voor activeringsprogramma’s en voor het beheer van de uitkeringen. De vierde ontwikkeling stelde de nog bestaande arbeidsvoorzieningsdiensten in bepaalde landen (Australië, Nederland) voor een plotse verandering. Al deze wijzigingen vinden plaats tegen de achtergrond van het grotere project, een actieve welvaartsstaat te ontwerpen, die de nadruk van bescherming naar participatie verlegt. Dit is het zogenaamde activeringsparadigma. Werkgelegenheidsagentschappen, al dan niet privé, hebben een steeds belangrijkere rol vergaard in het aanbod van activeringsprogramma's (werk zoeken, opleiding, sociale tewerkstelling) en -voorzieningen (informatie en begeleiding van werkzoekenden en werkgevers). In veel landen heeft de activering ook gevolgen voor de sociale bijstand aan werklozen. De uitkering van deze bestaansminima gebeurt doorgaans via een afzonderlijk systeem dat onder de verantwoordelijkheid van de lokale overheden valt. De lokale OCMW’s binnen de gemeenten werken gewoonlijk
3 samen met de arbeidsvoorzieningsdiensten. Wanneer werkloosheidsuitkeringen in de tijd worden beperkt, en lokale overheden volledige verantwoordelijkheid krijgen over de sociale bijstand (zoals in Nederland), bestaan er specifieke triggers om intenser samen te werken en het beheer gezamenlijk te laten verlopen.
Europese richtlijnen en lokale beleidsniveaus De literatuur over multilevel governance verwijst vooral naar de open coördinatiemethode (OCM) die voor het eerst werd geïntroduceerd in de werkgelegenheidsstrategie van het Verdrag van Amsterdam, binnen de context van de Europese integratie (verticale dimensie). De werkgelegenheidsstrategie gaat eigenlijk vooral nationale en regionale maatregelen tegen Europese richtlijnen benchmarken. Deze richtlijnen moeten worden vertaald in specifieke doelstellingen voor nationale en regionale maatregelen. Het hele proces wordt periodiek opgevolgd en beoordeeld, en er zijn peer reviews onder de auspiciën van de Europese Commissie. In veel lidstaten zijn de prestatiedoelstellingen in de arbeidsvoorzieningsovereenkomsten volledig in lijn met de Europese richtlijnen. In federale staten waar regionale of deelstaatregeringen over aanzienlijke bevoegdheden beschikken, wordt er ‘intern’ verticaal gecoördineerd tussen het federale en het regionale of deelstaatniveau. Lokale overheden en actoren op subregionaal niveau (i.e. niveau van een arbeidsmarktregio) zijn niet betrokken bij het coördinatieproces. Plaatselijke actoren voelen zich daarom niet onmiddellijk genoodzaakt mee te werken aan doelstellingen die op Europees niveau zijn vastgelegd. Dit bevestigt het beeld van een relatief gesloten OCM-proces waaraan wel bepaalde nationale bestuurders meewerken maar waarbij niet alle gedecentraliseerde stakeholders en actoren uit het middenveld voldoende zijn betrokken. De arbeidsvoorzieningsdienst richt zich daarom eerder op prestatiedoeleinden op centraal niveau. Algemeen wil Europa de periode verkorten tijdens welke mensen afhankelijk zijn van een werkloosheidsuitkering, de zogenaamde preventieve aanpak. De redenering is dat hoe vroeger de werkzoekende wordt geactiveerd en ondersteund, des te groter de kans is dat deze niet in langdurige werkloosheid vervalt. De arbeidsvoorzieningsdienst moet als centrale politieke doelstelling dan ook alle pas geregistreerde werkzoekenden systematisch uitnodigen en in hun werking opnemen. Deze doelstellingen leggen veel nadruk op de tenuitvoerlegging, omdat het aantal steuntrekkers dat moet worden geactiveerd, aanzienlijk hoger ligt. Bedrijfsmodellen en managementsystemen moeten, ondersteund door krachtige IT-systemen, processen standaardiseren en de beheerders meer controle geven over hoe middelen in lokale kantoren worden toegekend. Wanneer men doelstellingen centraal in termen van arbeidsmarktgroepen vastlegt en bepaalt, kan het lokale beleid minder zwaar wegen. Het plaatselijke arbeidsvoorzieningsbureau krijgt te horen wat het moet doen, niet zozeer welke resultaten op de arbeidsmarkt worden verwacht (Mosley, 2009).
Flexibel beleid als sleutel tot succes Bij bestuur op centraal niveau speelt, zoals hierboven aangegeven, het prestatiemanagementmodel een belangrijke rol. Prestatiemanagement links laten
liggen of NPM-instrumenten overboord gooien blijkt geen oplossing te zijn. Meer heil is te verwachten van een centraal bestuursniveau dat zich reflexiever zou opstellen. Considine haalde het al aan: “Overeenkomsten voor de hele organisatie blijken een noodzakelijke, maar ontoereikende voorwaarde om de dienstverlening te verbeteren. Om te vermijden dat we ons op doelen gaan blindstaren, moeten we ook flexibele, lokale en regionale regelingen treffen (Considine, 2000). Door reflexief bestuur voorrang te geven creëren we ruimte om in de tenuitvoerlegging van het werkgelegenheidsbeleid voortdurend bij te sturen, te overleggen en te innoveren. Deze methode fixeert ook minder op prestatiedoeleinden op centraal niveau. Mogelijk raakt het prestatiebeheer veel meer verankerd in een vertrouwensrelatie met de overheid. Eventueel komen er zelfs meer mogelijkheden voor de arbeidsvoorzieningsdiensten om zich lokaal te differentiëren en van onderuit te gaan werken. Actoren die als lokale dienst of beheerder binnen een horizontaal systeem meer verantwoordelijkheid krijgen, zullen eerder bereid zijn om de noden van de doelgroepen ter plaatse in hun behoefte zich te legitimeren ter harte te nemen. Vanuit het standpunt van de lokale coördinatie van het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid is het gebrek aan beleidsflexibiliteit voor lokale actoren de voornaamste reden waarom de beleidsintegratie zo stroef verloopt (Mosley, 2009). Door de erg gecentraliseerde arbeidsvoorzieningssystemen wordt het moeilijk om een gezamenlijk, geïntegreerd beleid uit te zetten. De lokale beleidsintegratie moet om twee redenen een grotere rol krijgen. De eerste heeft te maken met de dynamiek van de arbeidsmarkt, die een dubbel en paradoxaal karakter heeft: enerzijds krijgt men de structurele werkloosheid zelfs in tijden van economische vooruitgang niet weggewerkt, en anderzijds zijn er de structurele problemen om vacatures in te vullen en aan de nieuwe noden op de arbeidsmarkt tegemoet te komen. De paradox van de arbeidsmarkt is in het bijzonder in steden heel duidelijk. Daar is het aanbod aan banen en vacatures het grootst, maar tegelijk is de werkloosheid er systematisch hoger dan gemiddeld. Eén belangrijke oorzaak van de werkloosheidsparadox zit hem erin dat het profiel van de werkzoekenden in de stad vaak niet past bij de vacatures die openstaan. De tweede factor komt voort uit het feit dat alle relevante betrokken partners zich vlakbij elkaar bevinden: werkzoekenden, bedrijven, lokale sociale partners, politieke partners. Jobcreatie en activering zijn in veel landen verder gebracht dan wat men voordien als werkgelegenheidsbeleid beschouwde. De traditionele grenzen tussen beleidsdomeinen vervagen. Beleidsuitvoering vereist ook coördinatie tussen relevante actoren die actief zijn op aanverwante beleidsdomeinen zoals lokale economische ontwikkeling, milieu en maatschappelijk werk. De OESO stelt dat het vermogen van lokale actoren om deze taken tot een goed einde te brengen samenhangt met de lokale capaciteit, die in aanzienlijke mate afhangt van hoe ver men de politieke en administratieve decentralisatie in de nationale, institutionele setting drijft: ‘Om tot zulk een overkoepelende benadering te komen, moeten lokale actoren blijkbaar in eerste instantie voldoende mogelijkheden krijgen om het beleid aan te passen en uit te voeren in overeenstemming met de strategische doelen van een partnerschap. Echte veranderingen komen er pas wanneer lokale actoren binnen hun eigen beleidsdomein voldoende gezag krijgen om actief op de dienstverlening te wegen’ (OESO, 2007). Lokale beleidsactoren hebben meer manoeuvreerruimte nodig om gezamenlijke benaderingen op lokaal niveau toe te passen en uit te voeren. Decentralisatie
5 veronderstelt dat middelen onmiddellijk aan het plaatselijke niveau worden toegewezen. Centraal gaat men dan niet meer rechtstreeks sturen en interveniëren, maar eerder als verantwoordelijke en controlerende instantie optreden. Sleutelfactoren om lokaal arbeidsmarktbeleid met succes ten uitvoer te leggen, zijn: -
een geïntegreerd strategisch plan met alle betrokken partijen, inclusief overheid, bedrijfswereld en de lokale gemeenschap
-
plaatselijke overheden die zichzelf zien als deel van een overkoepelend beleidsnetwerk en zich in staat achten deze netwerken te beheren
-
centrale en lokale actoren die onderhandelen over lokale doelstellingen
-
coördinatie met centrale beleidsniveaus
-
financiële middelen die rechtstreeks op lokaal niveau worden ingezet
-
doeltreffende controle- en evaluatiemechanismen.
Referenties Barbier, J.-C. (2004) Systems of Social Protection in Europe. Two Contrasted Paths to Activation and Maybe a Third, in J. Lind, H. Knudsen & H. Jorgensen (eds.) Labour and Employment Regulation in Europe, Brussels: Peter Lang
Blanpain, R., Landa J.P. & Langille B. (2009) Employment Policies and Multilevel Governance. Bulletin of Comparative Labour Relations N° 71, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International Considine, M. (2000) Contract regimes and reflexive governance: Comparing employment service reforms in the United Kingdom, the Netherlands, New Zealand and Australia. Public Administration, 78 (3), 613-638 Mosley, H. (2009) Decentralisation and local flexibility in employment services, in F. Larsen F. & R. Van Berkel (eds.), The New Governance and Implementation of Labour Market Policies (blz. 165-186). Kopenhagen: DJØF-publishing Copenhagen OECD (2007) Designing Local skills Strategies. Interim Report, Parijs: OECD OECD (2003) Managing Decentralisation. A New Role for Labour Market Policy, Parijs: OECD Struyven, L. (2009) The local integration of employment services: assessing network effectiveness of local jobcentres in Flanders. Environment and Planning C, Government and Policy, 27(6), 1055-1071 Struyven, L., Steurs, G. (2005) Design and redesign of a quasi-market for the reintegration of jobseekers: empirical evidence from Australia and the Netherlands. Journal of European Social Policy, 15(3), 211-229 Struyven, L., Verhoest, K. (2005) The problem of agency at organisational and at street level: the case of the Flemish Public Employment Service, in E. Sol & M. Westerveld (eds.), Contractualism in employment services. A New Form of Welfare State Governance, Den Haag: Kluwer Law International, blz. 325-357 Theodore, N., Peck, J. (1999) Welfare-to-work: national problems, local solutions ? Critical Social Policy, 19 (4), 485-510
