Belgisch Voorzitterschap van de Raad van de EU Multilevel governance in stedenbeleid Multilevel Conference Luik

Belgisch Voorzitterschap van de Raad van de EU Multilevel governance in stedenbeleid Multilevel Conference Luik 2.12.2010 Inleiding tot de workshop: ‘Coproductie in strategische ruimtelijke ordening en strategieprojecten’ Jef Van den Broeck, voorzitter Ere-hoogleraar KULeuven Ruimtelijk planner/ontwerper [email protected] [email protected] Tijdens deze inleiding wil ik, om te beginnen, de nood aan integratie bespreken, willen we tenminste een duurzame toekomst ontwikkelen. Maar ik besteed ook aandacht aan de obstakels waardoor we moeilijker komen tot een geïntegreerde aanpak en tot multilevel governance, waarvoor samenwerking en overleg de basis vormen. Ik pleit voor strategische planning en de inzet van strategieprojecten als onontbeerlijk medium om integratie en een werkelijk geïntegreerde, sociaal-ruimtelijke transformatie te bewerkstellingen. Ik druk erop dat echte integratie en samenwerking vertrekken van de ‘coproductie’ (dingen samen doen) van visie, beleidsvorming, inzicht, besluitvorming en uitvoering, waarbij alle zowel conventionele als niet-conventionele actoren bij de processen van ruimtelijke ordening worden betrokken. Ten slotte kom ik tot enkele stellingen omtrent ‘multilevel’ governance, waarvan ik vind dat er geen statische modellen voor bestaan en dat het slechts een stap is in de richting van echte coproductie. Maar eerst wil ik enkele problemen belichten die zich in de huidige toestand en context voordoen. Willen we deze het hoofd bieden, moeten we beslist anders en geïntegreerd te werk gaan. Nieuwe uitdagingen, nieuwe paradigma’s, nieuwe benaderingen De hele wereld, ontwikkelde net zo goed als ontwikkelingslanden, komen voor uitdagingen en mogelijkheden te staan die steden, gebieden en de ruimtelijke ontwikkeling in het algemeen aanzienlijk beïnvloeden. Wij moeten goed weten dat wij met andere omstandigheden en uitdagingen zullen moeten omgaan (CURP, 2010): - het tijdperk van goedkope energie is voorbij, - milieu en ruimte zijn geen ‘gratis’ goederen maar schaarse middelen met eigen kenmerken en kwaliteiten, - de klimaattoestand van gisteren zal er in de toekomst heel anders uitzien, - migratie en diversiteit worden kenmerkend voor onze wereld,

1

-

-

door de ontwikkeling van stadsgewesten ontstaat een nieuwe ruimtelijke, economische en sociale schaal en dus een nieuw beleidsniveau, de vraag groeit naar lokale, sociaal-ruimtelijke kwaliteit, vaak als reactie op wereldwijde, horizontale en technocratische maatregelen en ruimtelijke benaderingen, de evolutie van ‘government’ naar ‘governance’ en de steeds grotere vraag naar meer betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en van niet-conventionele actoren bij besluitvorming en ruimtelijke ordening, enz.

Deze nieuwe context, die leidt tot een nieuw paradigma voor ruimtelijke ordening, vraagt een andere aanpak dan vroeger. Het paradigma – anders dan tijdens de moderniteit – is momenteel niet af, en heel wat elementen die erin zitten, wachten nog op een precieze omschrijving. Veel academici en mensen uit de praktijk stellen zelfs dat de contouren van dit nieuwe paradigma nog niet duidelijk zijn (Lorens, 2010). Maar op basis van waar conferenties, onderzoeksprogramma’s en publicaties vandaag over gaan, zijn we wel zeker dat de nieuwe context het beroep van ruimtelijk planners fundamenteel zal veranderen. En daarop moet logischerwijze ook in hun opleiding worden ingespeeld. Professioneel zullen zij overkoepelend moeten gaan werken, en moeten omgaan met complexe kwesties die de ruimte beïnvloeden: milieu en gezondheid, natuurlijke systemen en leefgebieden, sociale inclusie en welvaart. Maar ook met de ‘ruimtelijke inrichting’ (compactheid, concentratie, dichtheid, weefsels, structuur, dimensie, schaal, ...) en met de functionele leefbaarheid van ruimte en plaats of met de noden van de mens (huisvesting, mobiliteit, toegankelijkheid, ontspanning, diensten, landschap, ...). De spanning tussen het reële gegeven dat de toekomst onzeker is en onze behoefte aan rechtszekerheid is nog zo’n paradigma, net als het spanningsveld tussen planning en implementatie en het feit dat er veel actoren nodig zijn om haalbare resultaten te definiëren en om uit de realiteit een betere en meer duurzame wereld te puren. Een geïntegreerde, coproductieve en strategische aanpak is een ‘conditio sine qua non’ om deze paradigma’s aan te kunnen. De nood aan ‘integratie’ Veel auteurs en mensen uit de praktijk vinden dat we, willen we deze uitdagingen en de toenemende complexiteit het hoofd kunnen bieden, met de verschillende sociale, economische en ruimtelijke dimensies naar ‘integratie’ moeten streven. Zij stellen dat sectorale maatregelen en benaderingen van één niveau en passieve, controlegerichte instrumenten niet volstaan om duurzame oplossingen te vinden voor complexe en diverse maar onderling verbonden problemen (Albrechts et al, 1999). De roep om integratie in ruimtelijke ordening weerklinkt niet voor het eerst. Die is er altijd geweest, met dat verschil dat deze vandaag, gezien de nieuwe omstandigheden en uitdagingen die we eerder aanhaalden, een nieuwe betekenis krijgt. We weten dat concrete (sectorale) ingrepen die niet binnen een geïntegreerde en holistische context kaderen en geen oog hebben voor hun gevolgen nooit duurzame antwoorden zullen geven en sociaal, ecologisch en ruimtelijk gezien negatieve, zelfs gevaarlijke gevolgen zullen hebben. Maar het begrip ‘integratie’ is niet geheel duidelijk (Kidd, 2007) en er bestaat ‘…heel wat onzekerheid over wat precies waarmee moet worden geïntegreerd, waar deze integratie moet plaatsgrijpen en langs welke weg, welke oude integraties in vraag komen te staan, en in welke mate ruimtelijke ordening en plaatskenmerken in de beoogde integraties centraal staan’ (Healey, 2006). Algemeen kunnen we ‘integratie’ omschrijven als de dialoog tussen actoren die de verschillende aspecten van een probleem behandelen, om zo samen een meerwaarde te creëren door actoren en aspecten met elkaar in verbinding te brengen. De relatieve, dynamische en meervoudige aard van de notie maakt dat deze afhankelijk van de context, tijd

2

en plaats van gebruik een specifieke betekenis moet krijgen. De literatuur maakt een onderscheid tussen de verschillende dimensies van integratie: ruimtelijke, functionele, actorgebonden en institutionele (horizontale en verticale) integratie (Vanempten, 2011). ‘Ruimte en plaats’ zijn de voornaamste kaders voor integratie omdat ‘…Integratie niet alleen over de ruimte heen plaatsvindt…. Ruimte of ruimtes van integratie creëren is fundamenteel voor alle vormen van integratie, omdat zonder zulke ruimtes de sociale verhouding die integratie op zich is niet kan worden gelegd’ (The Dictionary of Human Geography, 2000). Wel weten we dat ‘integrale’ en ‘omvattende’ theorieën en benaderingen van ruimtelijke ordening in de praktijk hebben gefaald, omdat mensen, organisaties, instellingen, middelen maar beperkte mogelijkheden hebben en eigenbelang en macht de drijvende krachten achter het menselijk handelen blijven (Innes et al, 2000). ‘Integratie’ zal dus altijd een relatief vooruitzicht blijven, een ambitie, een ideaal en geen ‘absoluut’ duidelijke doelstelling. En dat is niet de enig mogelijke kritiek. Integratie kan leiden tot homogenisatie, tot kleurloze oplossingen omdat een consensus onvermijdelijk is. Tevens kan het de terugkeer van de top-down benaderingen en van ‘integrerende instellingen’ in de hand werken, als een surrogaat voor decentralisatie en subsidiariteitsmaatregelen en om de centrale macht in een nieuwe vorm te herstellen. Ondanks de risico’s is ‘integratie’ volgens ons een positief streven of een kwaliteit, en geïntegreerde ruimtelijke ordening een ‘tautologie’. De nood aan integratie is de voorbije decennia in veel landen en op alle beleidsniveaus uitgesproken, en zelfs op de politieke agenda gezet. Om het concept te implementeren zijn verschillende benaderingen, instrumenten en tools ontwikkeld, zoals multilevel governance en gebiedsgerichte of territoriaal geïntegreerde ontwikkelingssystemen. Telkens vormden samenwerking, networking, onderhandeling, beleidsovereenkomsten en territorialiteit de basis. Samenwerking, networking, onderhandeling, beleidsovereenkomsten en territorialiteit Wij stoten op problemen die uitsluitend door samen te werken kunnen worden opgelost. Deze hebben te maken met de hiërarchische en sectorale (beleidsdomeinen) manier waarop overheden, elk verantwoordelijk voor hun eigen bevoegdheden, zijn georganiseerd. Gebrek aan communicatie, ja zelfs na-ijver en conflicten tussen de beleidsniveaus en – domeinen die elk hun eigen doelen en ambities voor ogen houden en hun status en macht willen vrijwaren, dragen niet bij tot ‘goed en duurzaam’ bestuur. Daaruit is – zoals veel actoren uit de praktijk het al hebben benadrukt – de nood ontstaan om horizontaal en verticaal te integreren. De behoefte om planning, implementatie en beheer aan elkaar te koppelen en de toenemende complexiteit van problemen die geïntegreerde inzichten, oplossingen en acties vereisen, zijn ook argumenten die voor samenwerking pleiten. En het maatschappelijk middenveld en andere niet-conventionele actoren ten slotte willen actief betrokken worden bij de beleids- en de besluitvorming. Structurele samenwerking via networking wordt vaak gezien als aanvulling op het traditionele bestuur (Wallis, 2007). Sager en Ravlum (2005) zien networking als ‘een proces dat zichtbaar wordt in het geheel van relaties tussen individuele of organisatieactoren, waarbij deze relaties door hun inhoud en vorm kunnen worden omschreven; dat is het type relatie en de kracht ervan’. Networking is in se een manier om gemeenschappelijke doelen en doelstellingen te bereiken, door samen te werken en middelen van verschillende actoren te bundelen. Als dusdanig is networking het resultaat van een reeks onderhandelingen, overeenkomsten en

3

partnerschappen die actoren binnen netwerken of instanties met elkaar in contact brengen, hun belangen samen leggen en hen tot actie aansporen. Networking is dan een proces van sociale interacties tussen actoren die willen overleggen en samenwerken met het oog op gemeenschappelijke, verwante, voor verschillende actoren aanvaardbare belangen (Serag, 2008). Het moet duidelijk zijn dat het succes van zulke samenwerking van veel factoren afhangt. Zo moeten actoren weten dat ze van elkaar afhankelijk zijn, moeten ze hun eigen doelen, doelstellingen en projecten kunnen verwezenlijken, ervan overtuigd zijn dat netwerkorganisaties resultaten kunnen boeken en zeker zijn van de kracht, het beleid, de stabiliteit en het imago van het netwerk, enz. Het spreekt voor zich dat heel wat obstakels samenwerken en netwerken moeilijk maken, maar uit voorbeelden blijkt dat tastbare resultaten haalbaar zijn en dat oplossingen, naarmate meer standpunten worden geïntegreerd, waardevoller en gelaagder worden. ‘Het succes hangt af van de geëngageerde en bereidwillige inspanningen van de verschillende betrokken actoren. Hun persoonlijkheid is heel belangrijk voor de kwaliteit en de aard van de coalities en werkrelaties waarop het proces naargelang het ontwikkelt kan terugvallen en bouwen.’ (Albrechts, Van den Broeck, 2004). Strategische (ruimtelijke) ordening, de inzet van strategische, ruimtelijke projecten en coproductie door alle conventionele en niet-conventionele actoren kunnen we mogelijk beschouwen als manieren en instrumenten om selectief te integreren, een echt duurzame sociaal-ruimtelijke transformatie door te voeren en om kwalitatief, correct en democratisch samen te werken, te oordelen, te onderhandelen en de besluitvorming aan te pakken, tenminste wanneer men de ambities beperkt houdt en selecteert en zich enkel op (strategische en haalbare), specifieke en gelokaliseerde/gebiedsgerichte kernthema’s richt. Strategische planning Ruimtelijke ordening is vandaag in de meeste landen vooral gericht op controle, waarbij met traditionele bureaucratische instrumenten wordt gewerkt: wettelijke bestemmingsplannen, regels, voorschriften en reglementen die bepalen ‘wat kan en wat niet kan’. Planners zagen deze instrumenten mogelijk als een manier om een meer duurzame en kwaliteitsvolle wereld te creëren, maar in feite dienen ze enkel als garantie voor ruimtelijke rechtszekerheid en de gelijke behandeling van mensen. Er is niets mis met deze doelstellingen, maar ze verschillen van ‘onze’ doelen. Ruimtelijke planning en ruimtelijk ontwerp hebben daadwerkelijk de ambitie, een ‘betere ruimte’ te ontwikkelen. Het is een proactieve of uitvoeringsgerichte activiteit – of zou dit moeten zijn – die zich concentreert op ‘wat zou moeten’ en ‘wat kan’. Dit betekent dat men de stap moet zetten van ‘regulering’ naar een actieve, duurzame ontwikkeling die vertrekt van een visie, van actie en coproductie en ethische beginselen en sociale rechtvaardigheid als basis ziet (Van den Broeck et al 2010). Dit is, in de huidige sociale context, niet vanzelfsprekend. Planningsinstrumenten en de institutionele context concentreren zich vrijwel uitsluitend op de ontwikkeling van kaders en criteria om projecten vanuit het standpunt van (derde) partijen te beoordelen, en niet op het ontwerp van een betere toekomst. Actiegerichtheid houdt in dat inzichten rechtstreeks aan duidelijke programma’s, middelen en budgetten moeten worden gekoppeld. Planners moeten pleiten voor een selectieve en proactieve aanpak: strategische planning. We kunnen stellen dat zulk een aanpak transformatie nastreeft (Albrechts 2006) (Van den Broeck et al 2010): - gericht op sociaal-ruimtelijke innovatie en transformatie van de sociale structuur en het sociale weefsel door in te grijpen in de ruimtelijke ordening, - geconcentreerd op structureel ruimtelijke kernthema’s,

4

- in staat om nieuwe inzichten, concepten en oplossingen te ontwikkelen die de platgetreden paden verlaten, - om de manier te veranderen waarop middelen worden gebruikt, verdeeld en toegewezen. Verder is het een praktijk die rond ruimte werkt, die over een ‘relatieve’ autonomie beschikt, en de capaciteit om menselijke activiteiten en artefacten in een waardevolle, natuurlijke context te integreren. De nood aan strategische planning ‘Strategische planning’ kunnen we eenvoudigweg omschrijven als ‘het proces dat met het oog op een welbepaald doel probeert om met de beschikbare en geschikte middelen strategieën te ontwikkelen en implementeren’. Sun-Tzu (500 BC) geeft zulke strategieën vier eigenschappen: - realistische doelen, - een correct en precies zicht op de context, - de inzet van binnen de context beschikbare ‘sterktes’, - een onafgebroken actie tot betekenisvolle resultaten worden behaald. Sedertdien zijn er een pak definities ontwikkeld. Daaruit kunnen we enkele gemeenschappelijke principes selecteren van wat we vandaag ‘strategische planning’ noemen: - een creatieve manier om haalbare ‘toekomstbeelden of resultaten’ te ontwikkelen (Hillier, 2008), vertaald in een aantrekkelijke en ‘verleidelijke’ visie, - een selectieve praktijk gericht op kernthema's en ingrepen - een actiegerichte praktijk gekoppeld aan programma’s en budgetten, - een integratief en coproductief leerproces dat sociaal-ruimtelijke innovatie beoogt, - een ‘niet-neutrale’ en ‘relationele’ praktijk die betrokkenheid, emancipatie en empowerment, inzichten, overleg en overeenkomsten tussen actoren nastreeft (Healey, 2008). Willen we deze beginselen in de realiteit kunnen omzetten, moet de institutionele context fundamenteel veranderen: waardesystemen, benaderingen, instrumenten, de rol van planorganisaties, enz... We moeten een institutionele context ambiëren en opbouwen, die naar duurzaamheid en kwaliteit streeft en tegelijk gerechtigheid en sociaal-ruimtelijke rechtvaardigheid beoogt. Wij kijken uit naar coproductieve instrumenten die erin slagen de werkelijkheid echt te veranderen en vernieuwen, en aan de machtsverhoudingen te tornen, ten voordele van de zwakkeren en minderbedeelden in onze maatschappij. Het is een uitdaging ‘ruimtelijke’ benaderingen, strategieën en instrumenten te ontwikkelen die intrinsiek emancipatorisch van aard zijn (Van den Broeck, P. 2011). Strategische projecten: een sleutel tot transformatie en innovatie Strategische projecten kunnen een hefboom zijn, een katalysator voor effectief structurele en fundamentele wijzigingen, want ze grijpen in een ruimtelijke en sociale context concreet in (Oosterlinck 2011). Ze vallen op en blijven in tijd en ruimte beperkt. Bovendien kunnen zij, gesteld dat zij binnen een duurzame visie kaderen, ‘het tij voor altijd doen keren’ (De Meulder et al 2004). Hun complexe en multidimensionele karakter zorgt ervoor dat zij een synergie kunnen bewerkstelligen tussen verschillende dynamieken en tussen sociale, culturele, economische en ruimtelijke aspecten. Willen strategische projecten de doelstellingen en verwachtingen halen en een ‘innovatief hefboomeffect’ veroorzaken, moeten ze aan enkele basisvoorwaarden voldoen.

5

-

Strategische projecten moeten worden beschouwd als zoek- en leerprojecten met een ‘open’ karakter, want strategische projecten zoals ze hierboven worden beschreven, hebben de bedoeling de sociale context te transformeren en vernieuwen. Dit betekent dat het eindproduct nog niet van bij het begin duidelijk mag vastliggen. Het product van een dergelijk proces komt als het ware voort uit een confrontatie tussen de context, verschillende soorten kennis, noden en belangen, inzichten en ambities van actoren (Van Dyck 2011) (Van den Broeck P. 2011). Toch moeten zulke processen ook een ‘gesloten’ karakter hebben, omdat ze op concrete ingrepen focussen. Deze twee processen integreren is niet vanzelfsprekend. Er zal altijd spanning bestaan tussen enerzijds ‘een collectief leerproces’ en anderzijds een proces dat ernaar streeft een project uit te voeren dat altijd is gekoppeld aan een politieke en financiële context met een beperkte tijdspanne. Met name in een context waarbij de privésector als aanzetgever of uitvoerder van een project is betrokken, kan deze spanning tot heel wat problemen leiden. Een haalbare projectstructuur moet vertrekken van een realistische wisselwerking, een permanente dialoog, die het midden houdt tussen een open en een gesloten karakter, tussen korte- en langetermijndoelstellingen, tussen leren en een efficiënt en werkzaam beheer. Het is een combinatie van een cyclisch en een semilineair proces. Voor dergelijke processen bestaat geen algemeen formaat. Het procesontwerp verloopt al naargelang de specifieke situatie en context.

-

Strategische projecten dragen als leerprocessen bij aan de lokaal geïntegreerde ontwikkeling van de regio (Moulaert et al 2003). Dit houdt in dat ‘goede projecten’ de ruimtelijke ordening niet alleen fundamenteel veranderen, maar ook de sociale verhoudingen transformeren, nieuwe sociale weefsels creëren, mensen (ook zwakkere groepen) aanzetten zich te ontwikkelen, de besluitvormingsmechanismen en machtsverhoudingen bijstellen. De traditionele benaderingen en instrumenten voor ruimtelijke ordening slagen daar helemaal niet in. Lokale ontwikkeling gaat op zoek naar lokaal verankerde instrumenten en doet beroep op lokale kennis, lokale innovatiecapaciteit, lokale dynamiek en lokale initiatieven. Natuurlijk is dit in tegenstelling tot wanneer men concreet en op korte termijn ingrijpt in de ruimtelijke ordening een proces van langere adem. Dergelijke ingrepen echter zijn en werden ontwikkeld als een medium om langetermijnambities waar te maken. Zulke leerprocessen bevorderen de interactie tussen sociale, culturele, economische en ruimtelijke ontwikkeling. Ze integreren ruimte en cultuur, ruimtelijk en sociaal beleid, ruimtelijke kwaliteit en gezondheidszorg, leefbaarheid en werkgelegenheid, enz. Het is de bedoeling fysieke ingrepen (openbare ruimte, buurten herinrichten, groene zones, ...) aan sociale en economische doelen (opleiding, banencreatie, ...) te koppelen.

-

Een strategisch project heeft een visie nodig die het binnen een specifieke context kadert, er richting en betekenis aan geeft en het rechtvaardigt en legitimeert met betrekking tot de sociaal-ruimtelijke context. Volgens mij moeten planners in de eerste plaats een visie ontwikkelen en hebben. Daarmee creëren ze zich een beeld van hoe de toekomst er mogelijk of eventueel kan uitzien. Zo’n visie komt tot stand in een specifieke context, op een specifieke plaats, waarin een bepaalde maatstaf en een specifiek moment verwerkt zitten. Visies geven uitdrukking aan ruimtelijke waarden binnen een sociaal/ethisch waardesysteem: gerechtigheid, solidariteit, democratie. In feite vertegenwoordigen zij de ambities van een samenleving op een bepaald moment en zijn zij de basis van vertrouwen tussen de actoren in een proces. Een visie leidt (mogelijk en nu en dan) tot een overeenkomst tussen actoren die zeker geen ‘omvattende’ consensus kan zijn, maar een realistisch engagement (compromis)

6

aangaande structurele problemen en acties dat voortbouwt op bepaalde, vaak onuitgesproken maar niet geheel tegenstrijdige waarden en belangen van actoren. Om tot een visie te komen moet men een creatief en dialectisch proces doorlopen waarbij meningen, conflicten en relaties tussen actoren worden blootgelegd. Het is een ‘reis’, een collectief proces (Healey 2008), een sociale constructie waarbij de planner bereid moet zijn om visies en concepten van alle actoren te onderzoeken, om ‘gedeelde’ doelstellingen te kunnen definiëren. Daarbij moet hij een open houding aan de dag leggen. Ten slotte is het een plan en een besluitvormingsproces, en een basis om te oordelen en te argumenteren. -

Strategische projecten zijn het resultaat van een proces dat poogt om een gedeelde terminologie van duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit te ontwikkelen (Goethals, Schreurs, 2011). Ruimtelijke duurzaamheid en kwaliteit blijven vage ‘containerbegrippen’. Inhoudelijk beperken ze zich vaak tot puur technische en functionele dimensies. Dat we deze begrippen niet klaar en duidelijk kunnen omschrijven, betekent ook dat we ze moeilijk in de praktijk kunnen gebruiken. Ook doet het afbreuk aan de geloofwaardigheid van planners en van onze discipline. Vroeger gingen planners en onderzoekers op zoek naar ‘objectieve’, ondubbelzinnige criteria, wat vaak leidde tot vruchteloze, terminologische discussies over het concept. Soms kwamen daar strikt generische richtlijnen, normen en regels uit voort. Ze toepassen bood hoegenaamd geen garantie op duurzaamheid en kwaliteit. Tot op heden stellen wij dat duurzaamheid en kwaliteit het resultaat zijn van een complex proces van zoeken, overleggen en onderhandelen tussen actoren die proberen te specificeren en omschrijven wat beide begrippen voor hen betekenen op een bepaalde plaats, op een bepaald ogenblik en binnen een specifieke context (Reyndorp et al 1998, Schreurs 2007, Goethals et al 2011). Dit betekent dat beide begrippen als meervoudige, flexibele, dynamische en relationele sociale constructies moeten worden gezien. Jammer genoeg ontbreekt het onze discipline en onze maatschappij aan een geschikte ‘taal’ om met het begrip om te gaan. En dat is toch een basisvoorwaarde om elkaar te begrijpen en om ‘gedeelde termen’ (Hajer et al 2006) te ontwikkelen. Binnen het tijdens de inleiding vermelde onderzoeksproject doen (Goethals et al 2011) een poging om een dergelijke taal uit te werken en om een benadering te vinden waarmee ze termen kunnen delen. Wij stellen ook dat ‘ruimtelijk’ ontwerp, gezien als een proces, een interessant medium kan zijn om mensen, deskundigen en politici de precieze inhoud van de begrippen te helpen definiëren en delen. Coproductie en multilevel governance Het debat over ‘participatie’ wordt al sinds het einde van de jaren ’60 gevoerd (Arnstein, 1969). Vandaag is men van oordeel dat dit in de theorie (Healey, 1997) en in de praktijk van ruimtelijke ordening een belangrijke topic is, met name op plaatselijk niveau waar mensen ‘lokale ambities’ in stadprojecten onder de aandacht willen brengen. Hoe men het begrip ‘participatie’ omschrijft, inhoudelijk bekijkt en ook praktisch beleeft, heeft natuurlijk onder invloed van de gewijzigde omstandigheden een hele evolutie ondergaan. Top-down participatieprocedures wilden en willen in de meeste gevallen gewoon lippendienst bewijzen aan ‘informatie en overleg’, en dienen om de besluitvormingsprocedures van de overheid lichter verteerbaar te maken. Op een dieptepunt werd die participatie gebruikt als een instrument om burgers te manipuleren. Bij echte betrokkenheid zijn de coproductie van visies, concepten, beleids- en 7

besluitvorming en de implementatie heel belangrijk. Uitgangspunt is het aanvaarden van de specifieke en relatieve autonomie van de verschillende actoren voor wat de ‘gedeelde verantwoordelijkheid en machtsoverdracht’ betreft. De weerstand tegen samenwerking en zeker tegen coproductie is natuurlijk groot, omdat het – zoals eerder aangegeven – indruist tegen de aard van de mens, die toch vaak meedogenloos macht nastreeft en zijn eigen belangen wil behartigen. Samenwerking is dan ook geen drijvende kracht. Concurrentie kan immers de bovenhand halen, en ontwikkeling zelfs aansturen. Maar concurrentie en samenwerking hoeven niet noodzakelijk tegengestelden te vormen en zijn, wanneer een ‘win-win’ situatie mogelijk is, te combineren. Coproductie begint bij de overtuiging dat het mogelijk is sterke ‘overeenstemming’ te vinden tussen verschillende, ook nietconventionele actoren. Ze kunnen het natuurlijk niet over alles eens zijn. Zulke overeenstemming zal dus altijd ‘selectief’ zijn, en beperkt blijven tot de beschikbare middelen en een pakket kwesties waarmee de meerderheid van de actoren haar voordeel kan doen (Van den Broeck et al, 2004). Enkele stellingen omtrent ‘goede multilevel’ governance: (1) Multilevel governance mag zich niet beperken tot samenwerkingen tussen overheden, maar moet ook conventionele en niet-conventionele actoren betrekken. Goede multilevel governance stelt de coproductie van visies, beleidsvorming en tenuitvoerlegging in het vooruitzicht. (2) Strategische planning en strategische projecten opgevat als leerprocessen, en actieprocessen die op lange en korte termijn plannen, zijn op alle niveaus een medium voor goed bestuur. (3) Een visie ontwikkelen, actie ondernemen en aan coproductie doen zijn essentiële activiteiten in ruimtelijke ordening. Afwijkende visies maken plaats voor creatieve perspectieven en een doelbewuste toekomst, acties kunnen aanzetten tot echte transformatie en coproductie is een manier om wereldwijd vooruitgang te boeken en een nieuw soort burgerschap te ontwikkelen. (4) Inhoud en actoren integreren verloopt via heel wat hindernissen. De ambities en doelstellingen moeten dus bescheiden blijven, en gericht op kernthema's op een bepaalde plaats en een bepaald tijdstip. Dit is een principe van strategische planning. (5) Gezien het specifieke karakter van de context bestaat er geen algemeen ‘model’ voor integratie, samenwerking en coproductie. Benaderingen, instrumenten en tools moeten ‘op maat gemaakt’ worden. Wel kunnen we lessen trekken uit interessante gevallen van over de hele wereld (Albrechts& Van den Broeck, 2004) (De Rynck & Voets, 2003). (6) Processen van ruimtelijke ordening moeten altijd worden geleid/gestuurd door gebiedsgerichte (geen sectorale) overheden. De privésector en de verschillende beleidsdomeinen moeten vanzelfsprekend erg nauw worden betrokken, maar de eindverantwoordelijkheid mag niet in hun handen liggen. Lokale niveaus (buurt, stad, stadsgewest, provincie) zijn het meest geschikt om processen te leiden. Supralokale niveaus (regio's, landen, EU) kunnen een ruimere thematiek (bv. klimaatverandering) belichten, het inzicht in en de kennis van deze zaken verruimen, de beoogde transformatie via (financiële) incentives en steun zonder verplichte verticale benadering stimuleren. Vragen Natuurlijk blijven veel vragen onbeantwoord: zijn echte integratie, samenwerking en coproductie van beleid mogelijk, hoe kunnen we omgaan met al de hinderpalen die de betrokkenheid van de bevolking belemmeren, zijn ‘beleidsovereenkomsten’ tussen actoren

8

een geschikt instrument, wat moeten we doen met een multiculturele en diverse bevolking, enz.? Volgende vragen komen nog in de workshop aan bod: - Welke ‘integrerende’ benaderingen zijn praktisch mogelijk, is een multilevel aanpak haalbaar en voldoende? Of moeten we ook op een meer coproductieve benadering mikken, om ‘alle’ actoren te betrekken? - Zijn strategische planning zoals wij het hebben omschreven en de inzet van strategische projecten middelen om een meer geïntegreerde en coproductieve aanpak te realiseren? Kan men ‘alle’ actoren betrekken, en hoe? - Wanneer we met integrerende en coproductieve benaderingen werken, op welke beperkingen stoten we dan? Wat zijn de succesfactoren? - Hoe kunnen we resultaten beoordelen? Tijdens deze workshop gaan wij proberen deze vragen zo goed mogelijk te beantwoorden, aan de hand van enkele voorbeelden: - Spoor-Noord in Antwerpen/België, een voordien vervuild spoorwegterrein dat nu een park en een ontwikkelingsproject in de stad is geworden (De Wever, Lamberts, 2003); - Bilbao/Spanje, vaak genoemd als een succesverhaal met toch ook een keerzijde aan de medaille; - Stedelijke herontwikkelingsgebieden in Brasov/Roemenië. We hebben de sprekers gevraagd, de case kritisch te analyseren aan de hand van: - de doelstellingen van het/de project(en), - de betrokken actoren, de manier waarop zij meewerkten en hun rol, - de tijdens het proces gebruikte aanpak, instrumenten en tools, - de proces- en samenwerkingsstructuur, - de manier waarop zij omgingen met diversiteit, sociale inclusie, integratie van inhoud en actoren, multilevel governance, coproductie, duurzaamheid en kwaliteit, - de succesfactoren in hun benadering.

9

Bibliografie

-

Albrechts,L. Leroy,P. Van den Broeck,J., Van tatenhove,J. Verachtert,K., 1999, Opstellen van een methodiek voor Geîntegreerd Gebiedsgericht Beleid, KU Leuven, KU Nijmegen, Leuven Albrechts, L., Van den Broeck, J., 2004, From discourse to acts: the case of the ROM-project in Ghent, Belgium, in Town Planning Review , jg.75, nr.2, blz.127-150 Albrechts, L., 2006, Bridging the Gap: from Spatial Planning to Strategic Projects, in European Planning Studies, 14 Arnstein, S. R. 1969, A ladder of Citizen Participation. In : Journal of the American Planning Association. jg. 35, nr.4 CURP (Centre for Urban and Regional Planning/Nairobi), University of Nairobi, University of Columbia/ NY, University of Leuven/Belgium, OMGEVING/Belgium, Euro Immo Star/Belgium (2010), Networking the Sustainable African Metropolis, Issues, Visions, Concepts, Entry for the Nairobi Metropolitan Region competition, Nairobi De Meulder, B, Loeckx, A., Shannon, K., 2004 ‘A project of Projects’ in A.Loeckx, K. Shannon, R.Tuts, H. Verschure (eds.), Urban Trialogues, Visions_ Projects_ Co-Productions, Nairobi, Leuven, UN-Habitat, KULeuven, De Rynck, F., Voets, J., 2003, Governance networks and area based policy: the end or the new feature of representative democracy. The case of Ghent/Belgium, lezing tijdens de Conference on Democratic Network Governance, Kopenhagen, 22-23 mei De Wever,H., Lamberts, E., 2003, Antwerp, Spoor Noord: A City Park off the beaten tracks’ (eds), Ludion, Goethals, M., Schreurs, J. (2011), ‘Developing Shared Terms for Spatial Quality through Design’ in S.Oosterlinck, J. Van den Broeck, L. Albrechts, F. Moulaert, A. Verhetsel (eds.), Strategic Spatial Projects: catalysts for change, Londen, Routledge Hajer,M., Sijmons,D., Feddes,F. (2006), ‘Inleiding: de politiek van het ontwerp’ in M.Hajer& D. Sijmons (eds.), Een plan dat werkt. Ontwerp en politiek in de regionale planvorming. Rotterdam, NAi Healey, P., 1997, Collaborative Planning: shaping places in fragmented societies, Mc Millan Press, Londen Healey,P., 2006, Territory, integration and spatial planning, in M. Tewdwr-Jones, P. Allmendinger (eds.), Territory, Identity and Spatial Planning: spatial governance in a fragmented nation, Londen en New York: Routledge Healey, P. (2008), Making Choices that Matter. The Practical Art of Situated Strategic Judgement in Spatial Strategy Making, in J.Van den Broeck, F.Moulaert, S.Oosterlinck (eds.), Empowering the Planning Fields, Ethics, Creativity and Action., Leuven, ACCO Hillier, J. (2008), Interplanary Practice Towards a Deleuzian inspired Methodology for creative Experimentation in Strategic Spatial Planning, in J.Van den Broeck, F.Moulaert, S.Oosterlinck (eds.), Empowering the Planning Fields, Ethics, Creativity and Action, Leuven, ACCO Innes,J., Booher, D., 2000, Planning Institutions in the Network Society: Theory for Collaborative Planning, in W.Salet, A. Faludi (eds), The Revival of Strategic Planning, Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, Amsterdam Kidd, S, 2007, Towards a framework of Integration in Spatial Planning: An Exploration from a Health Perspective, in Planning Theory & Practice Lorens, P., 2010, Building sustainable cities – challenges for professional education, in HESP 2, Higher Education in Spatial Planning, Symposium ETH Zürich 9-11 juni 2010 Moulaert,F., Sekia, F. (2003), Territorial Innovation Models: a Critical Survey. Regional Studies 37(3): 289302 Oosterlinck, S, Van den Broeck,J., Albrechts,L., Moulaert,F., Verhetsel,A. (eds.) (2011), Strategic Spatial Projects: Catalysts for Change, Londen, Routledge Reyndorp,A., Truijens,B., Nio,I., Visser,H., Kompier, V. (1998), De kern van het ruimtelijk beleid. Een onderzoek naar het begrip ruimtelijke kwaliteit, Den Haag, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Sager, T., Ravlum, I., 2005, Inter-agency Transport Planning: Cooperation in a loose Policy Network, in L.Albrechts, S. Mandelbaum (eds), The Network Society a new context for planning, Routledge, Londen, New York Schreurs,J. (2007), Communicating Quality: Words and Images, Paper for Quality Conference at the Welsh School of Architecture, Cardiff, UK Serag,Y., 2008, Networking and networks as tools for regional spatial development and planning. Human settlements’ development potentialities in the western part of Egypt, doctoraalscriptie Sun-Tzu, 500BC, Art of War. Vertaald door Sawyer,R. (1994), Boulder, Westview Press

10

-

Vanempten, E. (2011), ‘Transcending Boundaries; Design as a medium for integration in the ‘Rurban’ Landscape’ in S. Oosterlinck, J. Van den Broeck, L. Albrechts, F. Moulaert, A. Verhetsel (eds.) Strategic Spatial Projects: catalysts for change, Londen, Routledge Van den Broeck,J., Albrechts,L., Segers,R., (2010), Strategische Ruimtelijke Projecten, maatschappelijk en Ruimtelijk Vernieuwend, Brussel, Politeia Van den Broeck,J., 2004, ‘Strategic Structure Planning’, in Urban Trialogues: Visions, projects, co productions, Loeckx, A., Shannon, K., Tuts, R., Verschure, H., (eds), UN-Habitat, KULeuven, Nairobi Van den Broeck, J., Verschure, H., Esho, L., 2004, Urban Development by Co-production, in Urban Trialogues: Visions, Projects, Co-production, Loeckx,A., Shannon, K., Tuts, R., Verschure, H., (eds), UNHabitat, KULeuven, Nairobi Van den Broeck, P. (2011), ‘Analysing social innovation through planning instruments. A strategic relational approach’, in S. Oosterlinck, J. Van den Broeck, L. Albrechts, F. Moulaert, A. Verhetsel (eds.), Strategic Spatial Projects: catalysts for change, Londen, Routledge Van Dyck, B. (2011), ‘Multiple Voices, Competing Spatial Claims: Social Innovation and the transformation of the Angus Locoshops Brownfield Site (Montréal)’ in S. Oosterlinck, J. Van den Broeck, L. Albrechts, F. Moulaert, A. Verhetsel (eds.), Londen, Routledge (nog te publiceren) Wallis, A., 2007, The new Reginalism, Online beschikbaar www.munimall.net/eos/2002/wallis_regionalism.nclk

11