Steden, klimaatverandering en multilevel governance Uit WERKDOCUMENT VAN DE OESO OVER MILIEU NR.14, 2009 http://www.oecd.org/dataoecd/10/1/44242293.pdf door J. Corfee-Morlot, L. Kamal-Chaoui, M. G. Donovan, I. Cochran, A. Robert en P.J. Teasdale
STEDEN, KLIMAATVERANDERING GOVERNANCE
EN
MULTILEVEL
SAMENVATTING
De ontwikkeling van steden bepaalt mee of we een koolstofarme, klimaatbestendige toekomst kunnen uittekenen, en is ook beslissend in de haalbaarheid van een duurzame economische ontwikkeling in de OESO en andere landen. De vraag naar energie en de CO2-uitstoot liggen vooral in de bevolkingscentra hoog, en stedelijke gebieden reiken dan ook belangrijke kansen aan om de menselijke impact op het wereldwijde klimaat terug te dringen. Stadsregio’s zijn tegelijk bijzonder kwetsbaar voor klimaatverandering, gezien hun relatief grote bevolkingsaantallen, blootgestelde infrastructuur, uitgebreide economische activiteit en de concentratie arme mensen. Klimaatverandering stelt stadsregio's voor een unieke beleidsuitdaging en geeft nationale overheden de kans om inzake klimaatbeleid ambitieuze doelstellingen na te streven. Stadsgebieden zijn de motoren van de wereldwijde economie en zijn nationaal vaak goed voor heel wat inkomsten, innovatie en werkgelegenheid. De hoge bevolkingsaantallen en de grote concentratie economische activiteiten maken dat stadsgebieden ook de belangrijkste verbruikers zijn van de wereldwijde energie- en andere voorraden, en daarmee wellicht de eerste “bron” van uitstoot van broeikasgassen. Urbanisatie kan ruimtelijke patronen nog meer doen uitdijen, wat de kapitaalkosten en de omgevingsdruk doet toenemen en de uitstoot van broeikasgassen vergroot. Stedenbouwkundige beslissingen over hoe steden groeien, zetten de samenleving vast in ontwikkelingspatronen die nog decennia zullen nawerken. Zeker in landen die een snelle verstedelijking kennen, liggen er mits op een klimaatvriendelijke stedelijke ontwikkeling wordt ingezet enorme mogelijkheden om kostenefficiënt actie te ondernemen. Stedelijke centra kunnen ook enorm kwetsbaar zijn voor de gevolgen van klimaatverandering. Verhoudingsgewijs veel steden bevinden zich in kustgebieden, waardoor het stijgende zeepeil er een bedreiging kan vormen. Extreme stormen en hittegolven, deels als gevolg van hitte-eilandeffecten, kunnen schade toebrengen aan de fysieke en sociale infrastructuur waarop steden vertrouwen om hun productiviteit en concurrentievermogen op peil te houden. Wellicht zullen de laagste inkomens, die vaak in binnenstedelijke gebieden geconcentreerd zitten, in zowel geïndustrialiseerde als ontwikkelingslanden het meest onder de klimaatverandering te lijden hebben, ook omwille van het gebrek aan middelen en mogelijkheden om tijdig te reageren. De ontwikkeling van steden is een deel van het klimaatprobleem, maar kan ook een stuk van de oplossing zijn. Maakt het stedenbeleid de juiste keuze, dan zorgt het ervoor dat er een duurzame infrastructuur wordt ontworpen die weerstand kan bieden aan het naar verwachting hogere klimaatrisico en gaat het op een energie- en emissie-efficiënte manier bouwen. Wil men stedelingen en infrastructuur minder blootstellen aan en beschermen tegen de steeds dreigendere klimaatverandering, dan is er nood aan een geïntegreerde stedelijke planning. Actie is vereist om tegelijk in te spelen op de mogelijke gevolgen van klimaatverandering en de impact van steden op het klimaat te verkleinen. Stedelijke en regionale overheden trekken terzake steeds meer maatregelen op gang. Toch stonden deze initiatieven tot op heden grotendeels los van nationale beleidskaders. Steden beschikten daardoor slechts over beperkte middelen om met innovatieve stedenbouwkundige praktijken te experimenteren. Ook hadden ze weinig mogelijkheden om in de strijd tegen klimaatverandering goede stedelijke en territoriale ontwikkelingspraktijken te identificeren en op ruime basis in te zetten.
2
Deze nota maakt gebruik van een multilevel governancekader om verbanden tussen nationale, regionale en lokale maatregelen te onderzoeken en om de uitbouw te bekijken van multilevel, regionale en stedelijke governance, met het oog op een efficiëntere aanpak van het probleem klimaatverandering. Willen we tot een multilevel governancekader komen, dan moeten we via tools voor verticale en horizontale samenwerking de beleidskloof tussen bestuursniveaus verkleinen of dichten. De verticale dimensie van multilevel governance ziet in dat nationale besturen geen doeltreffende uitvoering kunnen geven aan nationale klimaatstrategieën zonder dat er een nauwe samenwerking komt met regionale en lokale besturen, die als ‘agents of change’ de verandering in de praktijk zullen omzetten. Een multilevel governancebenadering erkent ook dat de plaatselijke bestuursbevoegdheid om inzake klimaatverandering stappen te zetten vaak zit “ingebed” in wettelijke en institutionele kaders op een hoger niveau. Plaatselijke en nationale acties rond klimaatverandering werken in twee richtingen, aangezien ze elkaar wederzijds kunnen versterken dan wel verzwakken. De horizontale dimensie van multilevel governance ziet dit als een kans om te leren, en om een uitwisseling van informatie en een samenwerking op te zetten tussen steden of regio’s en nationale overheden, waarbij ook lokale districten in hetzelfde stadsgebied kunnen meewerken. Horizontale governanceactiviteiten kunnen bedrijven, onderzoeksinstellingen en niet-gouvernementele milieuverenigingen invloed geven in het beleidsoverleg. De horizontale dimensie van multilevel governance wil ook de coördinatie verbeteren bij nationale vakministeries om overlappende programma’s uit te voeren, zoals er in het klimaatbeleid zoveel nodig zijn. Horizontale relaties op subnationaal niveau kunnen ook bestaan in de vorm van nationale en transnationale netwerken en coalities. Wanneer we gaan nadenken over de rol van subnationale regio's en steden, moeten we ons zeker buigen over de vraag wat “goede praktijk” betekent. Deze kwestie dienen we interdisciplinair te benaderen, gebruikmakend van een reeks voorbeelden uit stadsregio's en nationaal-lokale beleidsmaatregelen in de OESO en elders. Binnen het kader van multilevel governance kunnen beginselen van “goede praktijk” en hun toepassing in stedelijke, regionale en nationale maatregelen beleidmakers tot heel wat inzichten brengen. Beginselen of aspecten van goede praktijk zijn onder andere: een participatieve governance bewerkstelligen; een sterke analytische basis leggen voor korte- en langetermijnplanning; kosteneffectiviteit en economische doeltreffendheid leveren; experimenten en innovatie aanmoedigen; rond verdelingseffecten en procedurele gelijkheid werken; een langetermijnplanning uitwerken; een samenhangend beleid voeren; en controle-, rapporterings- en evaluatieprocessen in praktisch beleid inbouwen. De volgende vragen zijn handig om goede praktijk in multilevel governance gestructureerd te analyseren: •
Hoe vertaalt klimaatbeleid zich op lokale niveaus of op horizontale niveaus van governance? Hoe goed werken zulke maatregelen en waarom?
•
Welke verschillende vormen van nationaal-lokale beleidsverbanden bestaan er om een beleid van bestrijding en aanpassing te implementeren? Hoe goed werken zulke maatregelen en waarom?
•
Wat zijn de sleutelinstrumenten voor goede multilevel governance en hoe kunnen deze beter worden uitgezet?
Steeds meer steden en regio’s nemen initiatieven om hun energieverbruik en uitstoot van broeikasgassen te beperken en zich aan te passen aan de klimaatverandering. In een iteratief veranderingsproces kunnen stedelijke bewindvoerders in vijf verschillende fasen van de beleidsvorming blijk geven van hun engagement:
3
De thema’s op de agenda of strategische planning kunnen vertrekken bij de politieke leiding, of kunnen door de bedrijfswereld of het grote publiek worden gestuurd. Misschien pakken lokale overheden en regio’s de klimaatverandering aan vanuit een bezorgdheid over de langetermijneffecten indien we vandaag niets doen, of wegens het potentieel om “groene” banen te scheppen. Dit kan moeilijk verlopen omdat bevoegdheden overlappen, niemand in centrale beleidsdomeinen knopen kan doorhakken, of omdat de redenen voor een aanpassingsbeleid weinig aandacht krijgen. Een beleid uitwerken en goedkeuring kan niet zonder een gecoördineerd overleg tussen stakeholders en de politiek over beleidsprioriteiten, tenuitvoerleggingsstrategieën en controlemechanismen. Gemeenten en provincies reageren op allerhande manieren: i) op autonome wijze, bv. door in hun aankoopbeleid voorrang te geven aan energie-efficiëntie of een “vergroening” van de gemeentelijke gebouwen; ii) door openbare dienstverlening; iii) door burgers en bedrijfssectoren actie te laten ondernemen; en iv) door de spelers en het gedrag op de markten te reguleren. Een van de voornaamste redenen waarom het moeilijk is een efficiënt beleid te formuleren, is dat men vaak liever kortetermijnprojecten opzet, ongeacht of deze binnen een kader van geïntegreerde stedelijke planning en beleidsdoelstellingen voor klimaatverandering op lange termijn passen. Tenuitvoerlegging van klimaatmaatregelen en actieplannen hangt af van de soort stedelijke governance en van de nationale context. Om klimaatacties op plaatselijk niveau te implementeren moeten er onvermijdelijk een aantal obstakels worden omzeild, bijvoorbeeld: institutionele stilstand binnen lokale besturen; onvoldoende capaciteit en expertise; financieringsproblemen; ontoereikend bevoegdheidspakket; en onvoldoende ondersteuning van centrale overheden en/of beleidsmaatregelen die niet op elkaar zijn afgestemd. Dat er geen gepast nationaal beleids- en regelgevend kader bestaat, ondermijnt de tenuitvoerlegging van een lokaal of regionaal klimaatplan. Feedback en evaluatie zijn ook essentieel, maar werden zo goed als nooit gebruikt om de resultaten van het lokale klimaatbeleid te meten. Het ontbreken van gestandaardiseerde tools om prestatiebenchmarks te ontwikkelen of om een opvolgingssysteem voor beleidsperformance te creëren maakt het moeilijk om het beleid te evalueren en de prestaties op termijn door te trekken. Disseminatie van beleidservaringen en beste praktijken vanuit een gemeente of regio kan door informatie in regionale of transnationale/grensoverschrijdende netwerken van gemeenten te delen. Disseminatie kan ook via nationale of regionale beleidskanalen verlopen, waar succesvolle maatregelen op ruimere basis worden opgenomen. Anders dan de gemeentelijke aanpak zijn regionale 1 benaderingen om klimaatveranderingen op te vangen en bij te sturen belangrijk, omdat zij structurele wijzigingen kunnen bewerkstelligen die op stedelijk niveau niet mogelijk zouden zijn. Het regionale niveau heeft meer technische en financiële capaciteit en ecologische knowhow in huis dan de individuele gemeentes. Regio’s kunnen ook strategieën ontwikkelen om beleidsmaatregelen en programma’s die anders van elkaar zouden losstaan, te verbinden. Zo kan men bijvoorbeeld initiatieven in stedelijke en plattelandsgebieden of op verschillende naburige gemeentebesturen implementeren. Wanneer gemeentes in dezelfde stadsregio hun bestemmingsplannen en openbare dienstverlening mogen coördineren, kan de regionale samenwerking de doelstellingen inzake bestrijding en aanpassing efficiënter realiseren dan wanneer ze afzonderlijk zouden optreden. Wat betreft de lokaal-nationale verbanden inzake klimaatbeleid blijkt uit ervaring dat er minstens drie soorten institutionele modellen bestaan die de beleidsactie rond klimaatverandering op de verschillende bestuursniveaus beïnvloeden of begeleiden. Het gaat hier over: 1
De term “regionaal” in dit document verwijst naar het subnationale niveau – groter dan gemeentelijk of stedelijk maar kleiner dan nationaal (bv. gewesten, provincies, districten, enz).
4
•
nationaal gestuurde of top-down stimuleringskaders met vooral invloed die van nationale naar lokale acties gaat en waar nationaal beleid wordt gebruikt om plaatselijke of regionale autoriteiten aan te zetten, klimaatverandering op het lokale niveau in aanmerking te nemen. Kaders kunnen nationale mandaten zijn die lokale overheden veel ruimte geven om het klimaatbeleid naar de plaatselijke context vorm te geven.
•
lokaal gestuurde of bottom-up actie die de nationale actie beïnvloedt. In dit model zijn de kennis en ervaring die men heeft opgedaan via autonoom opgestarte, succesvolle lokale programma’s een bron van informatie en een richtingaanwijzer voor de beleidsvorming op hogere bestuursniveaus.
•
hybride modellen die de beide voorgaande combineren. In deze benadering kunnen nationale overheden stimuleringskaders aanreiken, maar geven ze de plaatselijke besturen wel een zekere vrijheid om lokale initiatieven op maat te snijden. De privésector kan ook een centrale speler zijn, bv. op internationale of nationale koolstofmarkten. Succesvolle voorbeelden kunnen navolging krijgen via initiatieven waarop hogere bestuursniveaus de hand leggen.
Deze nota gaat in op hoe het regionale beleid op nationaal niveau samengaat met nationale strategieën rond klimaatverandering. Enerzijds kunnen regionale ontwikkelingsmaatregelen een “groene” toets meekrijgen, anderzijds kan men nationale klimaatstrategieën uitvoeren die eerst tegen de achtergrond van het regionale beleid zijn belicht. Het is met andere woorden een hele uitdaging om de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van sectoroverschrijdende benaderingen binnen de overheid te coördineren en coherent te laten verlopen. Uiteindelijk moet dit de regionale ontwikkelingsdoelen, die zich meer op klimaatverandering of algemener op duurzaamheid gaan richten, ten goede komen. Reeds bestaande maatregelen kunnen de aanpassing of bestrijding de verkeerde richting doen uitgaan, en zo de vooruitgang die door een meer gericht klimaatbeleid werd geboekt, tenietdoen. Om de doelstellingen van een nationaal klimaatbeleid in een land met succes regionaal en lokaal te laten implementeren, moeten systematische inspanningen maken dat incentives in alle sectorale en sectoroverschrijdende beleidsdomeinen op elkaar afgestemd geraken. Uit de huidige praktijken blijkt ook dat nationale besturen nog werk hebben om een stevige institutionele basis en kennisbank te ontwikkelen, die de besluitvorming en actie op lokale niveaus kunnen ondersteunen. Zo moeten er methodes komen om voor plaatselijke overheden een geharmoniseerde broeikasgasinventaris op te stellen, grensorganisaties om regionale informatie over wetenschappelijk of economisch beleid te genereren, en sterke beleidsnetwerken rond stedelijk klimaat. Dergelijke tools gaan lokale besturen helpen om beleidsmaatregelen te ontwerpen, implementeren en bij te schaven, om kostenefficiënte oplossingen voor klimaatbeleid te vinden en de economische ontwikkeling in groene sectoren een duw in de rug te geven. Nationale overheden gaan daardoor ook de komende decennia hun ambitieuze klimaatbeloftes beter kunnen nakomen. Op basis van het voorgaande komen we ter afronding tot enkele algemene stellingen rond “goede” multilevel governance van klimaatverandering. Ten eerste kunnen nationale maatregelen een krachtige stimulans geven aan plaatselijke actie om klimaatverandering op te vangen en bij te sturen. Om te vermijden dat her en der een allegaartje van targets, doelstellingen en programma’s ontstaat, kunnen en moeten nationale overheden het ontwerp en de tenuitvoerlegging van vergaande totaalprogramma’s aansturen. Nationale maatregelen kunnen lokale besturen ook bewust of onbewust in hun actievermogen beperken, waardoor ze met de aanpassing of bestrijding de verkeerde richting uitgaan. In sommige gevallen kan een probleem ontstaan omdat plaatselijke overheden ontoereikende bevoegdheden hebben gekregen voor centrale thema’s zoals transportplanning. Waar bevoegdheid is gedecentraliseerd, moeten er voldoende financiële middelen voorhanden zijn om lokale klimaatmaatregelen te ontwerpen en uit te voeren. Meer algemeen dient men ervoor te zorgen dat het nationale beleid op regionaal en lokaal niveau 5
voldoende tot actie aanzet en dat overwegingen rond klimaatverandering centraal en plaatselijk volledig mee worden opgenomen in de besluitvormingscriteria. Ten tweede is het potentieel om te experimenteren op lokale schaal aanzienlijk groter. Daar vinden nationale besturen op hun beurt dan weer een geschikt proefterrein. Zulke experimenten kunnen, indien succesvol, een essentiële bewijsgrond leveren met nieuwe beleidsvormen en de mogelijkheden creëren om ook in andere stedelijke gebieden of zelfs nationaal te worden ingezet. Nationaal beleid zou zich vooral kunnen richten op het aanmoedigen, faciliteren en eventueel financieren van experimenten die de acties op nationaal vlak overstijgen. Zodoende kan stedenbeleid een laboratorium zijn voor meer grootschalige inspanningen. Ten derde wordt het door de nauwe samenwerking tussen lokale en nationale besturen rond capaciteitsopbouw inzake klimaatverandering waarschijnlijker dat plaatselijke overheden het potentieel om klimaatverandering kostenefficiënt op te vangen en bij te sturen zullen benutten. Een stuk van dit potentieel ligt immers in lokale actie, bijvoorbeeld wanneer men inzichten rond de risico’s van klimaatverandering meeneemt in lokale praktijken inzake bodembestemming, kust- of rampenbeheer. Stadsbesturen hebben zelf de oplossing in handen voor bepaalde problemen als gevolg van klimaatverandering, bijvoorbeeld waterstress of overstromingsrisico. In andere prioriteiten die essentieel zijn in het bestrijdingsbeleid, zoals de verlaging van emissie uit transport, hebben stedelijke en regionale planners ook een centrale rol te spelen. Bewindvoerders in steden die goed zijn uitgerust om deze problemen vóór te zijn en aan te pakken, kunnen een proactieve strijdkracht tegen klimaatverandering vormen. Ten vierde blijkt dat onder druk van de klimaatverandering sommige efficiënte, sectoroverschrijdende regionale of stedelijke ontwikkelingsstrategieën tot stand komen. Klimaatverandering opvangen en bijsturen wordt dan gezien als een mogelijke bron van regionale economische ontwikkeling. Strategieën die op een meer geïsoleerde manier een “groene” component willen toevoegen aan beleidsstimulansen voor sectorale regionale ontwikkeling (bijvoorbeeld uitbouw van infrastructuur), blijken echter minder van invloed op de regionale economische ontwikkeling en om klimaatverandering op langere termijn aan te pakken. Daarvoor moeten nationale en lokale overheden raakpunten zoeken en uitwerken, en proberen om wisselwerkingen voor economische ontwikkeling op te zetten. Ten slotte zijn er bepaalde beginselen van goede praktijk die beter op lagere dan op hogere bestuursniveaus gesteund worden, of waarbij plaatselijke besturen toch zeker op de omzetting en doeltreffendheid moeten toezien (tabel 1). Dit onderstreept dat multilevel governance meer aandacht moet krijgen, als bijdrage aan een doeltreffend en efficiënt klimaatbeleid. Tabel 1. Nationale versus lokale troeven om beginselen van goed bestuur in praktijk om te zetten
Beginsel van goed bestuur
Lokaal / regionaal of kleinere schaal
Nationaal of hoger niveau
Een analytische basis leggen voor korte- en langetermijnplanning
Kosteneffectiviteit en economische doeltreffendheid leveren
Participatieve governance en strategische planning bewerkstelligen
6
Experimenten en innovatie aanmoedigen
Rond verdelingseffecten en procedurele gelijkheid werken
Een langetermijnplanning uitwerken
Een samenhangend beleid voeren
Controles, rapporteringen en evaluaties uitvoeren
7
