Multilevel governance en armoede Danielle Dierckx, OASeS, Universiteit Antwerpen Ontwerp, 14 november 2010 1. Armoedebestrijding: de nood aan een multilevel benadering Op Europees niveau worden armoede en problemen van sociale uitsluiting algemeen omschreven als multidimensionele problemen. Het gezamenlijk verslag over sociale insluiting (2004) geeft een van de internationaal aanvaarde definities van armoede: “Mensen leven in armoede als hun inkomen en middelen zo ontoereikend zijn dat ze worden uitgesloten van een levensstandaard die als acceptabel wordt beschouwd in de maatschappij waarin ze leven. Hun armoede kan meerdere nadelige factoren hebben, namelijk werkloosheid, laag inkomen, slechte huisvesting, ontoereikende gezondheidszorg en barrières voor levenslang leren, cultuur, sport en recreatie. Ze worden vaak buitengesloten en uitgesloten van deelname aan activiteiten (op economisch, sociaal en cultureel gebied) die voor andere mensen heel normaal zijn en hun toegang tot fundamentele rechten kan beperkt zijn.” Armoedemaatregelen moeten een antwoord bieden op deze multidimensionele aard van het probleem, via een gecoördineerde aanpak die de middelen en mogelijkheden inzet van verschillende beleidsdomeinen, bv. werkgelegenheid, onderwijs en beroepsopleiding, huisvesting, gezondheidszorg en toegang tot gezondheidsdiensten, transport, kinderbescherming, integratie van kwetsbare etnische minderheden, enzovoort. Deze middelen en mogelijkheden vinden we ook op verschillende beleidsniveaus terug. Dit heeft niet enkel te maken met het feit dat bepaalde bevoegdheden bij meer dan één regering liggen (lokaal, provinciaal, regionaal, nationaal). Verschillende aspecten van het probleem vragen om oplossingen op een andere schaal. En omdat sociale insluiting wordt beschouwd als een mensenrecht, zou het beleid altijd gecoördineerd moeten verlopen. Sommige organisaties uit het maatschappelijk middenveld pleiten voor meer mainstreaming en voor een totaalbeleid, en om alle relevante stakeholders te betrekken. Europese en nationale beleidsmakers scharen zich achter de strategie om verschillende actoren in te zetten in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting. De ambities kwamen in de strategie van Lissabon en de Sociale Open Coördinatiemethode aan bod.
2.
Armoedebestrijding en multilevel governance: processen, modellen, actoren
Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
1
Recent (2010) heeft Kazepov1 onderzoek gedaan naar multilevel governance binnen de context van armoedebestrijding en, in ruimere zin, van sociaal beleid. We beroepen ons als basis voor deze uiteenzetting op enkele inzichten van zijn Europees vergelijkend project. 2.1
Sociaal beleid herschalen
De strijd tegen armoede en sociale uitsluiting is een proces dat zich niet in een maatschappelijk of politiek vacuüm afspeelt. Als context is een van de belangrijkste elementen het soort welvaartsstaat waardoor welvaart in verschillende landen wordt verstrekt. In een reactie op de crisis van de welvaartstaat hebben hervormingsprocessen – in hun dubbele betekenis van verticale en horizontale subsidiarisering – een gestage evolutie in gang gezet van een verticaal naar een horizontaal gecoördineerd sociaal beleid, dat vooral in de lokale dimensie uitstekend tot uitvoering komt. Deze tendensen doen zich voor in de meeste Europese landen, maar toch gaan de ontwikkeling en institutionalisering van nieuwe governancemaatregelen een andere richting uit. Meer zelfs, uit deze veranderingsprocessen lijkt een territoriaal gestructureerde diversificatie te ontstaan die varieert naargelang van de socio-economische context en institutionele regelingen. Kijken we bijvoorbeeld naar de vergaande vrijheid van de Communidades Autónomas in Spanje, de Länder in Duitsland of de Kantons in Zwitserland, versus de relatief beperkte intranationale differentiatie in Frankrijk. (Kazepov, 2010) Sociale maatregelen behouden in de meeste landen een duaal territoriaal karakter, dat we niet uit het oog mogen verliezen. Ze zijn zowel nationaal als lokaal van aard: passieve, op bijdragen gebaseerde stelsels (bv. werkloosheidsuitkeringen) worden in de meeste Europese landen nog altijd vooral op nationaal niveau uitgewerkt, terwijl activeringsmaatregelen en voorzieningen in natura steeds meer lokaal tot stand komen. Precies daarom houdt de natiestaat lokale maatregelen stevig in haar greep. Dit is zeker het geval voor wat herverdeling betreft, iets wat in veel Europese landen nog altijd een belangrijke rol speelt, ondanks het feit dat de herverdelingscapaciteit van de verschillende systemen anders is (Kazepov, 2010). 2.2. Meer actoren betrokken De crisis van de welvaartstaat wordt omschreven als een fiscale crisis, maar ook als een probleem van macht waarbij de staat niet in staat is om complexe sociale problemen zelf het hoofd te bieden. De laatste twee decennia is er steeds meer gepubliceerd over de afnemende rol van de staat als centrale en enige probleemoplosser. De verschuiving naar meer governance in de manier waarop sociale maatregelen werden ontwikkeld, betekent automatisch ook dat op de (beleids-)niveaus een toenemend aantal actoren gaat meespelen. Dat er zoveel stakeholders bij het beleid zijn betrokken, merken wij op twee manieren. Ten eerste gaan verschillende actoren meer participeren in de ontwikkeling van sociale overheidsmaatregelen. Ten tweede voeren niet-gouvernementele actoren (delen van) het sociaal beleid uit. De politieke deelname vertaalt zich in de groei van participatiestructuren op nationaal en Europees niveau. Tevens hebben nieuwe organisaties het licht gezien, die de belangen van sociale diensten, begunstigden of behoeftigen moeten verdedigen. Voorbeelden van dergelijke organisaties zijn onder andere het Europees Netwerk Armoedebestrijding (EAPN), Eurocities, de Europese Federatie van nationale organisaties die met daklozen werken (FEANTSA) en het Europees Sociaal Netwerk.
1
Kazepov, Y. (2010), Rescaling Social Policies: Towards Multilevel Governance in Europe, Ashgate.
Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
2
Net als voor participatie geldt ook dat de rol die niet-gouvernementele organisaties in de welvaartsvoorziening hebben opgenomen, in verschillende Europese landen anders is geëvolueerd. Kazepov geeft volgend schema als algemeen overzicht van de participatiemodellen van nonprofitactoren in Europese welvaartssystemen. Financiële dekking door de staat Rol van de non-profitsector Dominant (>50%)
Aanvullend (<50%)
Totaal (>60%)
Gedeeltelijk (>60%)
Corporatief model
Familiaal model
Actieve subsidiariteit
Passieve subsidiariteit
(Continentaal Europa)
(Zuid-Europa)
Universalistisch
Neoliberaal
Model met dominante staat (Scandinavië)
Marktmodel (Angelsaksisch)
Bron: adaptatie van Ranci (2003) door Kazepov
2.3. Het proces van subsidiarisering van sociale maatregelen Kazepov zet de voor- en nadelen van de subsidiarisering van sociale maatregelen op een rij. Voordelen van subsidiarisering: Die hebben vooral te maken met de nieuwe rol die de lokale dimensie en niet-gouvernementele actoren krijgen naarmate ze meer betrokken geraken bij het ontwerp, het beheer en de tenuitvoerlegging van sociaal beleid (Kazepov, 2010:66-67). a) meer mogelijkheden voor plaatselijke experimenten: nieuwe (en oude) actoren en domeinen beschikken nu over meer mogelijkheden om (samen) nieuwe en gecoördineerde oplossingen voor oude problemen te vinden (Moulaert et al, 2007). Het lokale niveau wordt zo een sociaal laboratorium (Le Galès, 2002; Kazepov, 2005) waar men nieuwe horizonten kan verkennen. b) meer ruimte voor acties van onderuit: de lokale experimenten leggen ook de bestaande verschillen bloot, en leiden tot maatschappelijk innovatieve strategieën die aan de basis zijn verbonden. Ze brengen passieve en actieve maatregelen samen in oplossingen op maat die sociaal rechtvaardiger kunnen zijn en kunnen bijdragen tot een betere verdeling van middelen (Garcia et al, 2008) c) legitimatie van de politieke stem: dat lokale actoren niet langer alleen actief zijn in de uitvoering van het sociaal beleid, maar ook steeds meer in het besluitvormingsproces, legitimeert de politieke keuzes die gevolgen hebben voor die actoren en domeinen, die vertrouwen krijgen in elkaar en eenvoudiger tot een omvattend compromis kunnen komen.
Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
3
Nadelen van subsidiarisering: Die hebben te maken met de wijze waarop de territoriale reorganisatie van sociaal beleid en de nieuwe governancemaatregelen de manier veranderen waarop kwetsbaarheid en sociale risico's ontstaan en institutioneel worden benaderd. a) de mogelijke divergentie van subnationale gebieden en de institutionalisering van de daar toenemende ongelijkheden: het steeds lokaler wordende besluitvormingsproces gaat niet alleen gedifferentieerde praktijken consolideren, maar drijft ook de wetgeving terzake steeds verder uit elkaar. Dit wettigt de ontwikkeling van lokale modellen die langs socio-economische kloven nog verder kunnen differentiëren, en kunnen leiden tot de institutionalisering van een ongelijke behandeling; b) de territoriale coördinatie van de actoren betrokken bij het beleid: op verschillende territoriale niveaus spelen steeds meer private en publieke actoren mee. Dit doet de nood aan coördinatie groeien en geeft tegelijk aanleiding tot eigengereid handelen, potentiële conflicten en een implosie van het beleid (iedereen die zijn vetorecht uitspeelt, onmogelijkheid om relevante beslissingen te nemen, politieke stagnatie, ...) c) herschalingsprocessen steeds meer als strategie om schuld af te schuiven: door de dalende financiële transfers vanuit de centrale overheid zijn subnationale regeringen vaak genoodzaakt, lokale middelen aan te spreken om hun eigen sociale programma’s te financieren. De “decentralisatie van behoeftigheid” (Keating, 1998) is niet enkel het gevolg van functionele druk maar is ook een kwestie van politieke bedachtzaamheid. Subnationale overheden “de zwartepiet toespelen” is natuurlijk leuk, omdat je zo de schuld voor onpopulaire bezuinigingsmaatregelen op het lokale niveau kunt afschuiven (Ferrera, 2005); d) de verantwoordelijkheid voor het besluitvormingsproces: omdat er zoveel actoren zijn en de territoriale fragmentatie steeds verder gaat, verslapt doorgaans de controle over de verantwoordelijkheid die actoren binnen het besluitvormingsproces, het beheer en de tenuitvoerlegging dragen (Crouch, 2003; DiGaetano en Strom, 2003; benz, 2007; Bovens, 2007; Brodkin, 2008).
3.
Europese instrumenten voor multilevel governance over sociale insluiting
Europa is in de ontwikkeling van sociale maatregelen in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting maar heel beperkt aanwezig geweest. Omdat op dit vlak nooit een krachtige wetgeving is uitgewerkt (geen duidelijke doelstellingen of afdwingbare bepalingen), is men op ‘zachte wetgeving’ en in zekere zin op verschillende beleidsniveaus moeten terugvallen. De Open Coördinatiemethode en de planprocessen zijn daar goede voorbeelden van. 3.1 De Open Coördinatiemethode De Open Coördinatiemethode is op Europees niveau ontwikkeld om de samenwerking tussen lidstaten te bevorderen en om het sociaal beleid te moderniseren. Na de Top van Lissabon (2000) werd deze werkwijze niet alleen toegepast op het werkgelegenheidsbeleid (de zogeheten ‘Europese Werkgelegenheidsstrategie’ (EWS)) maar ook op sociale inclusie, pensioenen en gezondheidszorg. Deze methode creëert geen bindend recht, maar wil welvaartsstaten helpen bij de implementatie van moeilijke hervormingen in hun welvaartsstaat en arbeidsmarkt. In onderling overleg schuiven de Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
4
lidstaten gemeenschappelijke doelstellingen naar voren, bijvoorbeeld inzake het bestrijden van armoede. Daarna wordt voor iedere lidstaat getoetst in hoeverre de nationale beleidsplannen tegemoetkomen aan de gemeenschappelijke doelstellingen. Op Europees niveaus worden gemeenschappelijke doelstellingen via een bottom-up proces geformuleerd. De nationale strategieën, geconsolideerd in nationale actieplannen, halen hun inspiratie in meer of mindere mate uit de ervaringen en beleidskeuzes van de regio's en de lokale overheden. Zodra op Europees niveau een gemeenschappelijke strategie is geformuleerd, komt de invloed vanuit andere richting. Europese beleidsdoelen en goede praktijken bieden een kader dat voor lidstaten dient als voorbeeld om hun eigen beleid bij te sturen. Belangengroeperingen die pleiten voor een sterker sociaal beleid gebruiken deze gemeenschappelijke strategie als een instrument om Europese en nationale of regionale beleidsmakers onder druk te zetten. 3.2 Europees platform tegen armoede Tegenwoordig, binnen de context van de EU 2020-strategie, worden bestaande instrumenten als de OCM opnieuw geëvalueerd. Er wordt een Europees platform tegen armoede opgericht. Het is niet duidelijk of de mechanismen voor samenwerking tussen het Europese en de andere beleidsniveaus, zoals de eerder genoemde planningprocessen, gevrijwaard blijven. Multilevel governance betekent ook dat op de verschillende niveaus andere actoren betrokken zijn. Het Platform moet zeker kunnen voortbouwen op de kracht van het OCM en moet kunnen beschikken over echte mogelijkheden voor engagement door stakeholders op nationale en lokale platformen en in Europese processen (waaronder de voortzetting van de Europese bijeenkomsten van mensen die in armoede leven, de Jaarlijkse Ronde Tafel Inclusie, andere sleutelconferenties en –evenementen, steun aan Europese netwerken die de participatie van mensen in armoede ondersteunen, enzovoort).
4. Besluit: voornaamste succesfactoren en valkuilen in methodes, technieken en structuren * Financiering voor lokale experimenten In Europa ontstaan (opnieuw) meer lokale praktijken die de strijd aangaan met armoede. Tijdens de jaren ’90 waren er drie Europese armoedeprogramma’s die de ontwikkeling van lokale antiarmoedeinitiatieven ondersteunden. Vandaag zijn er maar weinig fondsen die rechtstreeks steun geven aan de ontwikkeling van nieuwe praktijken en experimenten (zie PROGRESS of, in heel beperkte mate, het Europees Sociaal Fonds). Maatschappelijke innovatie kan duidelijk niet zonder financiële middelen. Nu de financiële crisis stilaan achter de rug lijkt, komt er meer ruimte voor experimenten en om nieuwe richtingen in te slaan. * Unieke beleidskansen Multilevel governance is niet mogelijk zonder dat politiek en publiek hun sympathie en steun laten blijken voor de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting. Het Europees jaar van de bestrijding van armoede (2010) heeft een dynamiek op gang gebracht die heeft doorgewogen op de Europese en nationale politieke agenda. De EU 2020-strategie heeft een doelstelling van armoedebestrijding geformuleerd. Uit beleidsanalyses blijkt hoe dan ook dat er realistische oplossingen en specifieke maatregelen en initiatieven beschikbaar moeten zijn, omdat beleidsmakers er anders niet in slagen, maatregelen op te zetten en uit te voeren. Momenteel is niet duidelijk hoe de doelstelling op de verschillende beleidsniveaus zal worden gehaald. Er bestaat zelfs discussie over hoe men armoede (en dus ook de doelstelling) gaat meten. Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
5
* Het belang van krachtige pleitbezorgers Een multilevel benadering vraag heel wat coördinatie. Politici en andere stakeholders hebben tegenstrijdige belangen, en het besluitvormingsproces komt vast te zitten als er geen krachtige pleitbezorgers zijn die alle sleutelspelers aansporen en in de juiste richting dwingen. Beleidsmakers die pleiten voor duurzame en dringende oplossingen kunnen wellicht sneller een beslissing forceren dan de overleg- en participatiestructuren, die weinig opvolging hebben en in feite lege dozen zijn. * De non-profitsector steunen Tegenwoordig is de non-profitsector een belangrijke speler die antwoorden formuleert op de problemen van armoede en sociale uitsluiting. Zij voorzien bijvoorbeeld dienstverlening aan behoeftigen die in het officiële welvaartscircuit niet aan bod komen (bv. mensen zonder papieren, Roma). Ook geven zij een stem aan mensen die als ervaringsdeskundigen kunnen optreden en hun kennis in het besluitvormingsproces kunnen inzetten. Verschillende landen beschikken zelfs niet altijd over een non-profitsector. Daarbij wordt de multilevel benadering uitgebouwd, niet alleen in gevallen waar de non-profitsector lokaal bestaat en opereert, maar op alle desbetreffende niveaus. Europa zou de ngo-sector ertoe kunnen aanzetten, de hierboven genoemde activiteiten op zich te nemen. Een peer review zou kunnen bijdragen tot betere participatiemethodes binnen de context van armoedebestrijding, met name door mensen te betrekken die zelf in armoede leven (zie ook de jaarlijkse Europese bijeenkomst van mensen die in armoede leven, sinds 2001 gefinancierd door het EU-voorzitterschap. * Nationale strategieën integreren in een Europees kader Willen we verder gaan in de richting van een sociaal Europa, dan zullen we toch minstens het Europese kader moeten behouden dat lidstaten aanspoort om hun (multilevel) strategie voor de strijd tegen armoede uit te werken. Bestaande instrumenten, zoals het Europees Sociaal Fonds, kunnen daaraan bijdragen, op voorwaarde dat ze zich meer op het multidimensionele karakter van armoede gaan richten. Het planproces gekoppeld aan de OCM is maar een kleine stap voorwaarts. Landen en de verschillende betrokken niveaus moeten ook zeker hun capaciteit kunnen uitbouwen.
Multilevel governance and poverty _ draft 14 November 2010 _ Danielle Dierckx
6
