Regionální politika EU a v ČR

Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti

Regionální politika EU a v ČR

Ing. Martin Pělucha, Ph.D. RNDr. Jana Kouřilová, Ph.D. Prof. RNDr. René Wokoun, CSc.

Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

1


Obsah Úvod/předmluva ....................................................................................................................................... 4 1. Geneze a vývoj politiky soudržnosti ................................................................................................... 7 1.1 Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky .................................................. 7 1.2 Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států EU ..................................... 11 1.3 Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU .......................................... 16 1.3.1 Definiční vymezení principu subsidarity v kontextu ostatních principů fungování EU ........... 16 1.3.2 Institucionální a právní vývoj v EU se specifickým zaměřením na filozofii principu subsidiarity ........................................................................................................................................ 20 1.3.3 Uplatňování principu subsidiarity a jeho dopady na reálné fungování EU ............................ 23 1.4 Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU .......................................................... 25 1.4.1 Politika hospodářské a sociální soudržnosti ............................................................................ 26 Vznik strukturální politiky .................................................................................................................... 28 1.4.2 Principy politiky HSS ............................................................................................................... 29 1.4.3 Reformy strukturální politiky EU ............................................................................................. 32 1.5 Financování z EU v programovém období 2007 – 2013 ................................................................ 48 Fondy EU v období 2007 - 2013 .......................................................................................................... 48 1.5.1 Strukturální fondy EU v programovacím období 2007 – 2013 ................................................ 48 1.5.2 Nové nástroje regionální politiky EU a finanční inženýrství v období 2007 - 2013 ................ 53 Nástroje finančního inženýrství ............................................................................................................ 55 1.5.3 Nástroje SZP EU (II. pilíř) v období 2007 – 2013 ................................................................... 56 Shrnutí .................................................................................................................................................. 57 2. Regionální rozvoj a politika soudržnosti v ČR ................................................................................ 60 2.1 Geneze a fungování regionální struktury ČR ................................................................................. 60 2.2 Implementační souvislosti politiky soudržnosti v ČR .................................................................... 67 Hlavní znaky politiky soudržnosti ........................................................................................................ 67 2.3 Průběh čerpání strukturálních fondů a realizace projektů............................................................... 68 Pravidlo N+2 / N+3 .............................................................................................................................. 71 2.4 Souhrn klíčových aspektů programů financovaných z ERDF a KF ............................................... 73 2.4.1 Hlavní zásady – institucionální zabezpečení ............................................................................ 74 2.5 Přehled o operačních programech realizovaných v období 2007 – 2013 v ČR v rámci ERDF a Fondu soudržnosti................................................................................................................................. 76 2.7 Realizace politiky soudržnosti v ČR v současném programovacím období ................................... 84 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

2


2.6 Negativní aspekty strukturálních fondů EU.................................................................................... 93 2.7 Řešení územní soudržnosti v rámci Územní agendy EU ................................................................ 99 2.7.1 Strategický rámec řešení problematiky územní soudržnosti na úrovni EU.............................. 99 2.7.2 Strategické dokumenty koordinace problematiky územní soudržnosti v ČR .......................... 102 2.8 Budoucnost politiky soudržnosti a dopady na ČR ........................................................................ 106 2.8.1 Zpráva profesora Sapira a kontext dalšího rozšiřování......................................................... 106 2.8.2 Barcova zpráva ...................................................................................................................... 109 2.8.3 Pátá kohezní zpráva ............................................................................................................... 109 2.8.4 Evropa 2020 ........................................................................................................................... 112 Shrnutí ................................................................................................................................................ 115 Použitá literatura ................................................................................................................................. 117 Slovníček pojmů ................................................................................................................................... 120


3


Úvod/předmluva Hlavním cílem této učebnice je poskytnout studentům odborný vysvětlující podklad k problematice regionální politiky EU a v ČR a také představit hlavní souvislosti vzniku a současného nastavení politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Pro pochopení současných diskusí o budoucnosti této politiky a jejím nastavení je velmi důležité rozumět jejímu dosavadnímu vývoji v celkovém kontextu evropského integračního procesu. Proto se první část zaměřuje zejména na vysvětlení kontextu politiky soudržnosti v rámci vývoje postupně se utvářející integrace EU. Z jednotlivých kapitol tohoto studijního materiálu vyplývá, že provádění nejen strukturální politiky EU, ale také i nejvíce diskutované SZP EU, bylo vždy závislé na vnitřních faktorech vývoje postupující integrace EU na straně jedné, a na straně druhé pak vnějšími vlivy souvisejícími např. s vlivem sílících globalizačních tlaků a zejména s pomalu se liberalizujícím světovým trhem (EU je tak pod silným tlakem WTO). Evropská komise velmi pečlivě průběžně analyzuje a hodnotí pokrok v jednotlivých politikách a zároveň zkoumá i podmínky jejich nastavení, přičemž v souvislosti s postupně se rozšiřující EU vystupuje řada faktorů, které jsou spojeny se značným stupněm nejistoty v možnostech provedení kvalitních analýz dopadů. Mezi takové faktory patří: •

ekonomická výkonnost existující Unie,

•

úspěšnost realizace Evropské hospodářské a měnové unie,

•

výsledky transformace kandidátských a nových členských zemí EU,

•

vývoj mezinárodního ekonomického prostředí,

•

vývoj světových cen na trzích zemědělských výrobků a paliv,

•

včasné provedení institucionálních úprav systému EU,


4


•

budoucí průběh reforem komunitárních politik, zejména SZP EU a politiky HSS,

•

rodící se společná zahraniční a bezpečnostní politika a politika v oblasti justice a vnitra,

•

povaha a délka přechodných období, atd.

I přes výše uvedené faktory ovlivňující širší souvislosti ekonomického hodnocení postupného rozšiřování EU (zejména pak posledních dvou kol rozšíření) jsou v tomto studijním materiálu naznačeny hlavní aspekty tohoto procesu a zároveň i vysvětlení k uvedeným problémům. Proto se v poslední kapitole studijního materiálu rovněž dozvíte hlavní souvislosti týkající se diskusí o podobě politiky hospodářské a sociální soudržnosti v období 2014 – 2020. Nové členské státy EU, které přistoupily v letech 2004 a 2007, musely více reflektovat větší komplexnost a heterogenitu EU-27 a zároveň více akcentovat vliv globalizace na formulování nástrojů politiky soudržnosti. Pokud srovnáme ekonomickou úroveň měřenou HDP na jednoho obyvatele v PPS mezi novými členskými státy a EU-15, tak jednoznačně bude propast mezi oběma geografickými bloky mnohem výraznější, než tomu bylo např. při jižním rozšíření EU v 80. letech 20. století. Proto se i nově definovaná politika soudržnosti na programové období 2007 – 2013 více zaměřuje na vyvážený ekonomicko-sociální rozvoj v jednotlivých regionech s důrazem na posílení endogenních faktorů dalšího rozvoje. Klíčovým výstupem politiky soudržnosti by pak měla být ekonomická konvergence mezi novými a starými členskými státy alespoň na národní úrovni. Hodnocení regionální

úrovně

je

stále

považováno

jako

velmi

komplikované,

protože

meziregionální disparity jsou a stále budou velmi vysoké nejen v rozšířené EU-27, ale i ve staré EU-15. Tyto souvislosti do značné míry souvisí s postupující polarizací ekonomického růstu, vytváření tzv. inovačních a inovujících regionů, které mají určitou komparativní výhodu a intenzivněji ji využívají ve srovnání s jinými regiony. Navíc


5


schopnost flexibility nejen soukromé, ale také i veřejné správy na regionální úrovni do značné míry ovlivňuje konkurenceschopnost daných regionů. Pokud jde o další možný vývoj politiky hospodářské a sociální soudržnosti, je zcela zřejmé, že každé další rozšíření EU bude pro tuto politiku představovat obrovskou výzvu, a to nejen v důsledku výrazných regionálních rozdílů, ke kterým bude v důsledku dalšího postupného rozšiřování Unie o státy Západního Balkánu (příp. také Turecko) zcela jistě docházet, ale i v důsledku již dnes napjaté situaci veřejných financí členských států EU-27. Cílem výuky je představení vývoje a současného stavu koncepce hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU. Cílem je seznámit posluchače s teoretickými otázkami a rovněž aktuálním děním v oblasti politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU. Poznatky získané v kurzu kvalifikují posluchače ve sféře regionální politiky a regionálního rozvoje v ČR, a rovněž v dílčích oblastech implementace kohezní politiky EU na národní i evropské úrovni.


6


1. Geneze a vývoj politiky soudržnosti 1.1 Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky Z historického hlediska byla poslední dvě kola rozšíření EU (tj. v letech 2004 a 2007) určitým završením vývoje po tzv. pádu Berlínské zdi. Z ekonomického hlediska ovšem toto rozšíření významně přispělo k vyšší heterogenitě nejen na úrovni členských států, ale zejména na úrovni regionální. Z tohoto důvodu se zároveň zvýšila i váha politiky hospodářské a sociální soudržnosti, jejímž účelem je zmírňování meziregionálních rozdílů tak, aby nedocházelo k významným sociálněekonomickým nerovnováhám. Rozšířená EU o 10, resp. 12, nových členských států musí v současné době reagovat na řadu výzev týkající se jejího vnitřního i vnějšího vývoje. Vnitřní podmínky vývoje se týkají zejména systému jejího fungování a schopností řešit vnitřní problémy EU (např. rozhodovací

mechanismy,

financování

nadnárodních

politik,

otázky

politické

integrace). Vnější ekonomický vývoj je spojen zpravidla s globalizací ekonomických procesů. Zde je důležitá schopnost EU účinně reagovat na tyto tlaky (např. WTO, ekonomická expanze východoasijských ekonomik) v příslušných negociačních procesech, které se promítají do vnitřního systému fungování. Jestliže bychom se měli zabývat ekonomickým rámcem posledních dvou kol rozšíření, tak je nezbytné si položit otázku, zda-li bylo toto rozšíření srovnatelné s předchozími koly. Je možné konstatovat, že rozšíření v roce 2004 a 2007 muselo proběhnout za zcela jiných podmínek, nežli tomu bylo např. v 70. nebo 90. letech. Irah Kučerová (2006) uvádí, že východní rozšíření v roce 2004 změnilo EU kvantitativně i kvalitativně. Z terminologického hlediska se tedy nejedná o pouhé rozšíření ve smyslu zvýšení členské základny bez významnější změny ve fungování komunitárních programů a rozhodovacích mechanismech EU (v angličtině se zpravidla jedná o termín accessing), ale také o posun ve formulaci integračních cílů a zvýšení celého integračního fenoménu (v angličtině se zpravidla jedná o termín enlargement). Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

7


Z výše uvedeného vyplývá, že EU je výstupem/produktem určitého evolučního procesu,

který musí

reagovat

na

různé

podněty ekonomicko-sociálně-

politického charakteru. Proto se EU začala postupem času zabývat také otázkami jejího vnitřního fungování a tzv. prohlubování integrace (v angličtině tzv. deepening). Tento pojem je spojován s hlubšími kvalitativními změnami vnitřního fungování EU v souvislosti se zintenzivněním vzájemné spolupráce a přenesení části svých kompetencí na orgány EU. Můžeme si položit otázku, jestli existuje vazba mezi jednotlivými koly rozšiřování EU a změnami v systému fungování EU, a jak vůbec probíhal evropský integrační proces. V obr. č. 1 je znázorněn vývoj obou procesů, tj. rozšiřování a prohlubování evropské ekonomické integrace, ze kterého vyplývá, že zmíněné procesy probíhaly a stále probíhají paralelně, i když ne vždy se stejnou intenzitou. Rozšíření v 70. a 90. letech mělo politický vliv na vznik a výrazné prohloubení evropské regionální (později strukturální) politiky, zatímco rozšíření v 80. letech mělo pouze dílčí vliv na systém fungování Společné zemědělské politiky EU. Mnohem výraznější reformy a změny se vytvářely zejména během 90. let právě z důvodu změněné „politické“ mapy Evropy a připravovaného východního rozšíření. Jednalo se zejména o Maastrichtskou smlouvu, přípravu fungování EHMU , Agendu 2000 a Smlouvu z Nice. Významnost těchto změn spočívala zejména v odlišnosti ekonomické úrovni staré EU-15 a tehdejších kandidátských zemí střední a východní Evropy.


8


Obr. č. 1: Vývoj evropského integračního procesu a regionální politiky

Chorvatsko

Zdroj: vlastní úprava a doplnění dle Wokoun et al. (2009): prezentace pro výukové účely k tématu evropského integračního procesu a implementace SF EU, VŠE Praha

Pokud bychom srovnali východní rozšíření v poslední dekádě s tzv. jižním rozšířením v 80. letech, tak je možné pozorovat jak jejich vzájemné podobnosti, tak i rozdíly. Ve smyslu velikosti např. celkového HDP nebo počtu obyvatel ve srovnání s celou EU v daném období jsou obě kola rozšíření relativně podobná. Ovšem srovnáme-li ekonomickou úroveň mezi novými členskými státy a EU-15, tak jednoznačně bude vzájemná mezera mnohem větší, než tomu bylo u států jižní Evropy. Navíc přístup 12 nových členských států přidává určitou dimenzi vyšší komplexity a heterogenity, která v předchozích kolech rozšíření nebyla tak výrazná. S ohledem na tuto výraznou propast v ekonomické úrovni bude existovat pro toto


9


rozšíření klíč k úspěchu tzv. ekonomická konvergence mezi novými a starými členskými státy. Proces rozšíření ovšem v minulosti vždy nepotvrzoval skutečnost, že by automaticky došlo ke konvergenci na úrovni států nebo regionů. I přes zvýšenou pozornost evropské regionální politiky na nejchudší regiony nebo státy nelze pozorovat u těch nejvíce strukturálně postižených významnější posun v jejich ekonomické úrovni – jedná se zejména o území bývalé NDR, Řecko a stále velmi chudé regiony jižní Itálie nebo jižního Španělska. Ekonomická struktura těchto regionů stále není schopná výraznějšího ekonomického růstu a konkurenceschopnosti nejen v rámci evropské, ale zejména v globální ekonomice. Tato zkušenost je o to více důležitá v případě posledních dvou kol rozšíření EU, která jsou zásadní strukturální výzvou pro fungování EU a sbližování členských států. Jestliže se původní EU-15 rozšířila o dalších 12 členů, tak statistické údaje jsou v této souvislosti nekompromisní, protože počet obyvatel se zvýšil z původních 380 mil. na zhruba 490 mil., což je nárůst o cca 29 %, zatímco HDP vzrostlo o necelých 9 %. Cihelková a Jakš (2004) dále upozorňují na různorodost nových členských států jako samotného celku. Vnitřní vzájemná odlišnost spočívá zejména ve specifickém regionálním profilu s rozdílnou kvalitou pracovní síly, zděděná ekonomická struktura a růstové rezervy některých regionů. Z toho všeho vyplývá rozdílný růstový potenciál. Komparativní data Eurostat (2007) dokládají významné rozdíly na regionální úrovni v případě celé EU-27. HDP připadající na 1 obyvatele se pohybovalo od 24 % průměru EU27 v regionech severovýchodního Rumunska do 303 % regionu Inner London ve Velké Británii. Obecně můžeme u nových členských států stále hovořit o následujících stále přetrvávajících problémech: nízké HDP na jednoho obyvatele,


10


problémy spojené s velkou vahou zemědělství a tzv. citlivých sektorů v ekonomikách (i úrovni zaměstnanosti) nových členských států, neadekvátní úroveň dopravní, spojové a energetické infrastruktury, málo rozvinuté struktury administrativy a státní správy, nevhodná

struktura

míry

nezaměstnanosti

(gender,

dlouhodobá

míra

nezaměstnanosti, uplatňování antidiskriminační politiky na trhu práce). Proto se politika hospodářské a sociální soudržnosti v programovacím období 2007 – 2013 mj. zaměřuje i na podporu řešení výše uvedených problematických okruhů.

1.2 Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států EU Před tím, než se začneme detailněji zabývat dopady rozšíření EU na provádění strukturální pomoci novým členským státům, je nezbytné se zaměřit na předchozí vývoj hlavního makroekonomického ukazatele sloužícího pro geografické určení tzv. strukturálně postižených regionů. Jedná se o ukazatel ekonomické úrovně, tj. HDP připadající na 1 obyvatele. Jak už z předchozí kapitoly částečně vyplynulo, tak i v současné době významně pokračuje reálná konvergence nových členských států k průměru EU-27, resp. bývalé EU-15. Tento vývoj je značně podpořen strukturální politikou EU, ale nutno podotknout, že se nejedná o hlavní faktor podpory vyššího ekonomického růstu u nových než u starých členských států EU. Dílčí analýza k této problematice byla provedena ve studii Evropské komise „Enlargement, two years after: an economic evaluation“, jejíž dílčí část, věnovaná právě makroekonomickým aspektům reálné konvergence, je v této kapitole představena.1 Dopad rozšíření v roce 2004 na klíčové makroekonomické ukazatele pro celou EU byly relativně velmi skromné. Hlavním důvodem byla váha HDP nových členských států, které

1

Evropská komise (2006), str. 43 - 48 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

11


přidaly zhruba 5 % k unijnímu HDP měřeného v běžných cenách a zhruba 9 % HDP měřeného paritou kupní síly. Na druhou stranu počet obyvatel vzrostl celkově o více než 25 %. HDP připadající na jednoho obyvatele je v EU-10 stále významně nižší nežli je tomu u starých členských států EU. Přesto je možné sledovat dlouhodobý trend jejich reálné konvergence k vyspělým státům EU už od poloviny 90. let. Tento fakt do značné míry souvisí s tím, že proces východního rozšíření nebyl rychlou jednorázovou akcí, ale naopak velmi důsledně připraveným historickým propojením. Nové členské státy prošly během 90. let minulého století procesem hluboké demokratické a hospodářské transformace z centrálně plánovaných hospodářství na plně funkční tržní ekonomiky. Následující graf ukazuje, že reálná konvergence a tzv. catching up proces probíhal u všech nových členských států od konce 90. let relativně bez problémů vyjma České republiky, u které doznívaly dopady hospodářského poklesu v letech 1997 – 1998. Ukazatel HDP připadající na 1 obyvatele je tak u nových členských států mnohem blíže k průměru EU než tomu bylo před 10 lety v roce 1997. Ekonomiky nových členských států měly sice většinou vyšší tempo ekonomického růstu než měly státy EU-15 během 90. let, ale tento ukazatel byl v řadě z nich velmi nestabilní a existovaly poměrně vysoké výkyvy během jednotlivých let. Výsledkem tohoto vývoje byl růst HDP na 1 obyvatele v EU-10 z 44 % průměru EU-15 v roce 1997 na úroveň 50 % v roce 2005. Následující graf ukazuje prognózu vývoje catching-up procesu za předpokladu, že míra ekonomického růstu bude v nových členských zemích 2 krát vyšší než v zemích EU-15, tak celkově budou na stejné ekonomické úrovni zhruba za 35 let. Tento předpoklad však byl do značné míry deformován v souvislosti s probíhajícími negativními dopady finanční a ekonomické krize v letech 2008 – 2010. Obecně však v dlouhodobé perspektivě můžeme konstatovat, že se potvrzuje hypotéza reálné podmíněné konvergence ve smyslu, že členské státy s nižší počáteční ekonomickou úrovní mají tendenci růst rychleji v dlouhém období zejména Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

12


za předpokladu, že ekonomiky mají podobné veřejné instituce a politiky. Tento předpoklad byl postupně naplňován prostřednictvím vyjednávání každé kandidátské země o tzv. kapitolách dílčích politik nebo problematických okruhů. Navíc bylo možné během 90. let pozorovat i proces postupného otevírání jednotlivých ekonomik a zvýšeného pohybu kapitálu jak ve formě přímých zahraničních investic, tak i přesunem know-how, obchodem s high-tech skupinami zboží apod. Tento fakt odpovídá závěrům neoklasické teorie, tj. že země investující více rostou rychleji, ovšem vliv zvýšených investic na růst je přechodný. Země investující více se stejně nakonec dostanou na úroveň stálého stavu s vyšším důchodem na hlavu, ale již ne s vyšším tempem růstu. Proto bylo možné prokázat teorii podmíněné konvergence na úrovni jednotlivých států (nikoliv regionů) v EU. Teorii podmíněné konvergence nelze použít na heterogenní skupiny zemí světa. Institucionální dimenze ekonomického fungování EU je proto velmi důležitá a úzce propojená s ekonomickým vývojem nejen nových členských států, ale celé EU. Obr. č. 2: Dlouhodobá prognóza reálné konvergence NČZ

Zdroj: Evropská komise (2006a) Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

13


Hlavními faktory ekonomického růstu v EU-10 byl hlavně růst kapitálu a technologický pokrok (resp. růstem souhrnné produktivity faktorů), který výrazně zvýšil efektivnost používaných výrobních faktorů. Naopak příspěvek práce byl spíše negativní. V současné době je míra produktivity práce v EU-12 stále na nižší úrovni než v EU-15. Co se ovšem týká ukazatelů na národní úrovni, tak to úplně neplatí na úrovni regionální. Jak je uvedeno ve Čtvrté zprávě o ekonomické a sociální soudržnosti (European Commission, 2007), tak na regionální úrovni působily jak divergenční, tak i konvergenční trendy. Zatímco v Rakousku se meziregionální rozdíly během období 1995 – 2004 snižovaly, v Německu, Francii, Řecku, Španělsku a Itálii se změnily pouze mírně, tak ve Velké Británii, Švédsku, Nizozemí a Portugalsku se meziregionální rozdíly zvýšily výrazně. U nových členských států EU se meziregionální rozdíly významně prohlubovaly zejména v období 2. poloviny 90. let, zatímco v letech do r. 2004 (tj. rok přistoupení k EU) se víceméně postupně stabilizovaly a nezvyšovaly se. Pokud ovšem zmiňujeme meziregionální rozdíly, je nezbytné zdůraznit, že v posledních 5 – 10 letech se velmi posilovala ekonomická role center a hlavních měst. Tento vývoj spíše zvýraznil rozdíly mezi městskými a periferními venkovskými regiony. V letech 1995 – 2004 všechna hlavní města v EU (s výjimkou Berlína) zvýšila svou váhu na příslušném celostátním HDP nebo si svou roli úroveň alespoň udržely. Nejvýznamnější růst byl v tomto smyslu zaznamenán v případě Varšavy, Prahy, Budapešti, Sofii a Bukurešti. Proto se nejen v ČR často hovoří o dvoudimenzionální regionální politice, která při abstrahování od hlavního města daného státu se zaměřuje na ostatní regiony, jejichž HDP připadající na 1 obyvatele se spíše sbližuje. Vyšší tempo ekonomického růstu v hlavních městech je spojováno zpravidla s jejich atraktivitou jak pro podnikatelské subjekty, tak i pro jednotlivce. Tento jev zvýrazňuje meziregionální rozdíly v rámci jednotlivých států s výjimkou jiných center významných ekonomických aktivit, zejména další velká města nebo konurbace, příp. také i sítě malých měst. Na druhé straně se v


14


těchto vysoce výkonných regionech koncentrují jiné problémy spojené s udržením zdravého životního prostředí, zvýšenou dopravní zatížeností nebo vyššími náklady na bydlení. Předchozí zkušenosti s catching-up procesem nám ukazují i pro nejbližší budoucnost konvergenci na úrovni jednotlivých států. Na druhé straně se ovšem v řadě zemí i po rozšíření v roce 2004, resp. 2007, vnitřní meziregionální rozdíly naopak zvýšily. V programovacím období 2007 – 2013 navíc významně vzrostly alokované finanční prostředky pro nové členské státy, a zároveň pokročila institucionální i finanční integrace. Proces konvergence na úrovni jednotlivých států bude dále podpořen prohlubováním fungování systému institucionálního rámce. S ohledem na revidovanou Lisabonskou strategii je ovšem nutné podporovat i vyvážený rozvoj silných ekonomických center pro plnění cílů spojených s ekonomickým růstem a zaměstnaností. Přesto je třeba stále upozorňovat na nutnost provedení hlubších strukturálních reforem ve státech EU-10 tak, aby proces reálné konvergence byl opravdu stabilní i v následujících desetiletích. Největšími výzvami jsou v současné době: negativní dopady hospodářské krize v letech 2008 – 2010, hrozící „návrat“ druhé vlny hospodářské krize ve smyslu „W“,

!

nestabilní vývoj v eurozóně ve smyslu zadlužených ekonomik některých států (zejména Řecko, Portugalsko, Španělsko, Irsko), nestabilní vývoj ve smyslu výše zadlužení ostatních států světa (např. USA).


15


1.3 Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU 1.3.1 Definiční vymezení principu subsidarity v kontextu ostatních principů fungování EU Tak jak se realizuje politika soudržnosti v současné době, tj. že jednotlivé členské státy mají vlastní implementační instituce i kontrolní orgány, tak tímto způsobem se politika soudržnosti nerealizovala ve svých počátcích. Naopak, velmi silné „slovo“ měla Evropská komise, která rozhodovala téměř o všech projektech. Postupem času se však ukázalo, že tento mechanismus není zcela efektivní a funkční a začalo se hovořit o přenesení kompetencí na hierarchicky nižší úroveň, která bude více adekvátní. Začalo se hovořit o tzv. principu subsidiarity. Pokud chceme vymezit definici principu subsidiarity, tak je nezbytné se nejdříve zabývat problematikou důvodu jeho vzniku v kontextu fungování celé EU, která není klasickou mezinárodní organizací.

Princip nadstátnosti (supranacionality) jako následný důvod pro vytvoření a aplikaci principu subsidiarity Zvláštnost EU ve srovnání s jinými mezinárodními organizacemi je její základ v principu nadstátnosti, který je naprosto nový a dosud nikde nerealizovaný. Rozdílnost spočívá zejména v tom, že u mezinárodních organizací jsou jejich jednotlivé členské státy svrchované a navzájem mají stejné/rovné postavení. V mezinárodním právu je suverenita jednoho státu omezena maximálně do té míry, kde začíná suverenita státu jiného. Jinými slovy, stát v mezinárodním právu není nikomu podřízen a spolu s ostatními státy tvoří mezinárodní právo, které je pak pro něj recipročně závazné. Mezinárodní (vládní) organizace jinak nemají v praxi žádné pravomoci vůči svým členským státům a nemohou je proti jejich vůli zavazovat. Po 2. světové válce bylo zřejmé, že její příčiny tkvěly z neúspěšně řešených ekonomických i politických problémů po 1. světové válce. Postupem času se tak intenzivněji řešily požadavky na vytvoření silného a kompaktního integračního celku, který si zároveň zajistí prostřednictvím Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

16


vnitřní homogennosti vysoký stupeň integrace v ekonomické, a zejména i politické oblasti. Tento cíl by samozřejmě nemohl být nikdy dosažen formou běžné mezinárodní organizace, ale prostřednictvím organizace s větší koordinační rolí a pravomocemi. Proto bylo nezbytné, aby se jednotlivé členské státy vzdaly částečně své svrchovanosti ve prospěch ES/EU. V případě Společenství nelze hovořit o nadstátnosti absolutní, ale omezené a získané cestou částečného a dobrovolného přenosu vlastní svrchovanosti členských států. Mezi hlavní rysy principu nadstátnosti patří: 

vlastní vůle ES – projevuje se v procesu rozhodování orgánů ES nezávisle na členských státech nebo na principu většiny, přičemž všechny členské státy jsou příslušnými akty vázány,



vlastní právní řád ES – samostatný právní systém je jeden z hlavních faktorů supranacionality,



vlastní finanční rámec ES – prostřednictvím vlastních příjmů je zajištěna nezávislost ES na členských státech (členské příspěvky tvoří relativně menší část rozpočtových příjmů)

Praktická aplikace principu nadstátnosti orgány ES/EU bez ohledu na zájmy členských států, by ve svém důsledku mohla nakonec znamenat zánik ES zevnitř. Proto existuje v současném institucionálním uspořádání EU souhra v rámci tzv. qaudripartisme communautaire, tedy společenstevní čtyřúhelník. Evropská exekutiva (Rada a Komise) je zdvojená a zároveň dvojitě kontrolovaná (Parlamentem a Soudem). Lze si jen těžko představit, že by závažné rozhodnutí nemuselo projít paralelně jak mezivládním zájmovým polem v Radě, tak i integračním zájmovým polem v Komisi, zvláště sílí-li kontrolní pravomoci parlamentního i soudního typu [Pomahač, R., Widemanová, M, 2002]. Zároveň je i v této souvislosti vhodné uvést, že každý z uvedených orgánů zastupuje jiné zájmy: Komise zastupuje EU, Rada hájí zájmy členských států a Evropský parlament reprezentuje zájmy občanů EU.


17


I když se z výše uvedeného může zdát, že EU je určitým způsobem „superstátem“, tak k této pravdě má zatím daleko, byť k volnějšímu státoprávnímu uspořádání pomalu směřuje. Nicméně



právě v tomto kontextu se pohybuje analyzovaný princip subsidiarity, který je upraven čl. 5/2 Smlouvy o ES a preambule Smlouvy o EU, kde je stručně vymezen jako rozumný výkon nevýlučných pravomocí tak, aby rozhodnutí byla přijímána „co nejblíže občanovi“. Zásada subsidiarity se tedy uplatňuje při vymezování pravomocí ES a týká se aplikace práva. Jaká je konkrétní vazba mezi ES a EU a dalšími společenstvími naznačuje následující schéma.


18


Obr. č. 3: Vazby mezi EU a ostatními společenstvími

faktor právní subjektivity EU přes ES byl v roce 2009 nahrazen Lisabonskou smlouvou, která EU přiřkla právní subjektivitu

ES (do r. 1992 EHS, kdy působnost byla rozšířena i na neekonomické oblasti)

Evropská unie (Maastrichtská smlouva 1992)

EURATOM

ESUO

(r. 1957, ovšem faktický význam je minimální, protože nenastal nedostatek jaderných surovin a podstata „společná zásobovací politika nebyla nikdy naplněna)

(r. 1952 – 2002, omezená časová platnost smlouvy, nicméně i role ESUO byla stále nižší z důvodu ústupu uhlí jako zdroje energie a krize ocelářského průmyslu v 80. letech)

Zdroj: vlastní úprava a zpracování

Zásada subsidiarity je úzce spojena s vymezením pravomocí ES ve vztahu k členským státům. Konkrétně se tedy uplatňuje u nevýlučných pravomocí, tj. pravomocí sdílených mezi členskými státy a Společenstvími. V těchto pravomocech vyvíjí ES vlastní činnosti pouze tehdy a potud, pokud cílů navrhované činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy, avšak může jich být, co do rozsahu a účinků, lépe dosaženo ES (kumulativní kritéria). Ostatní případy se realizují pokud možno na nejnižším stupni veřejné správy, který umožňuje jejich realizaci a výkon – týká se národní, regionální nebo lokální úrovně.


19


1.3.2 Institucionální a právní vývoj v EU se specifickým zaměřením na filozofii principu subsidiarity Princip subsidiarity není novým výtvorem práva EU, ale byl převzat z kanonického práva2, které již od středověku rozsáhle ovlivnilo právo států, zejména pak v křesťanské Evropě. Tento princip byl schválen Maastrichtskou smlouvou v roce 1992 na zasedání Evropské rady v Edinburghu v prosinci 1992. Závěry tohoto zasedání byly shrnuty v deklaraci, která je dosud „základním kamenem“ principu subsidiarity. Důvody zakomponování tohoto principu do této Smlouvy lze spatřovat v nespokojenosti členských států, kterým začal postupně vadit přílišný rozsah pravomocí a právních aktů ES přijímaných kvalifikovanou většinou a nikoliv již jednomyslně. Princip subsidiarity je tedy „dvojsečnou zbraní“, kterou Komise (zastupující zájmy ES) používá pro komunitarizaci určitých oblastí, zatímco členské státy se mohou na jeho základě snažit o vrácení určitých oblastí do své pravomoci3. Následující schéma stručně shrnuje princip subsidiarity v kontextu jednotlivých etap vývoje týkajících se svrchovanosti členských států.

2

Kanonické právo – katolická sociální nauka, jedná se o souhrn předpisů, většinou považovaných za právnické, jimiž se řídí římskokatolická církev. Kanonické právo tak upravuje její vnitřní organizaci a činnost. 3 Komise v první polovině 90. let demonstrativně stáhla několik svých návrhů opatření, které šly zjevně nad rámec uplatnění tohoto principu. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

20


Obr. č. 4: Vývoj procesu postupného převodu svrchovanosti

EU 1993 – 1997 princip subsidiarity 1958 - 1992 princip nadstátnosti

LISABONSKÁ SMLOUVA

Amsterodamská smlouva 1997 – současnost princip subsidiarity

Svrchovanost členských států Vysvětlivky:

směr postupného převodu svrchovanosti členských států

Zdroj: Pělucha, M. (2006a, str. 325), vlastní úprava 2011

Přerušovaná čára ve výše uvedeném schématu znamená období, kdy zásada subsidiarity byla sice součástí právního řádu EU, ale její obsah nebyl zcela zřejmý. Proto došlo ke konkretizaci prostřednictvím „Protokolu o použití zásad subsidiarity a proporcionality“4, který byl Amsterodamskou smlouvou připojen ke Smlouvě o ES. Podle tohoto protokolu zásada subsidiarity nezpochybňuje pravomoci svěřené ES a poskytuje určitý návod, jak tyto pravomoci vykonávat na úrovni Společenství. Tento protokol také dále zavedl systematickou analýzu dopadu legislativních návrhů na princip subsidiarity a tam, kde je to možné, doporučuje používat méně závažná opatření. V rámci tohoto protokolu jsou zároveň jednotlivě vyjmenovány všechny takové procesně právní i obsahové požadavky přijímání právních aktů ES, které lze odvodit od principu subsidiarity. V současné době tedy existují přesná pravidla použití tohoto principu.

4

Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

21


V roce 2000 požádal Výbor regionů mezivládní konferenci, aby princip subsidiarity byl doplněn o formální uznání role orgánů na místní a regionální úrovni. Evropská komise pro Evropskou radu a Evropský parlament každoročně připravuje zprávu, která hodnotí postup a dosažené výsledky při aplikaci principu subsidiarity. Jde totiž o to, že v úvodu všech legislativních návrhů Společenství5 má být uvedeno odůvodnění, že jsou v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Směrnice by měly být upřednostňovány před nařízeními. Konvent připravil v pracovní skupině pro subsidiaritu určité návrhy, které ve větší míře přihlížejí k tomuto principu, aniž by tím oslabily snahu o zjednodušení legislativy. Hlavním záměrem je ustavit systém politického monitorování, kdy národní parlamenty členských států budou mít možnost předložit zdůvodněné stanovisko k návrhům Komise – jedná se o systém s předběžným upozorňováním. Tyto záležitosti posílení úrovně národních států jsou však kompenzovány dalšími záležitostmi v Lisabonské smlouvě, které spíše vedou k dalšímu omezení svrchovanosti členských států. Obecně se Lisabonská smlouva (označována často jako reformní smlouva) ve stručnosti vyznačuje následujícími aspekty: nahradila zkrachovalou euroústavu, ale neobsahuje ústavní symboly; nahrazuje komplikovanou soustavu tří „pilířů“ (Evropské společenství; společná zahraniční a obranná politika; policejní a soudní spolupráce v trestní oblasti) - přispívá tak ke zjednodušení fungování unie; členským státům předsedá „prezident EU“, unie také získala

„ministra zahraničí“ a

diplomatický sbor; změnil se systém rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě EU. Polsko prosadilo odklad zavedení až na léta 2014 a 2017 i možnost blokování schvalovaných zákonů menšinou států; členové EU přišli o právo veta v některých otázkách justice a vnitra; 5

sekundárního práva ES Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

22


právní subjektivita EU posiluje vyjednávací pozici unie a zvyšuje efektivitu její činnosti na mezinárodní scéně a její viditelnost pro partnerské země a mezinárodní organizace; smlouva poprvé výslovně uznává možnost vystoupení z EU. zvýšily se pravomoci národních parlamentů. Lisabonská smlouva reformující fungování rozšířené Evropské unie vstoupila v platnost 1. prosince 2009.

1.3.3 Uplatňování principu subsidiarity a jeho dopady na reálné fungování EU Princip subsidiarity ve své podstatě neznamená omezení rozsahu pravomocí ES nebo EU, ale jde o praktickou kontrolu aplikace a způsobu používání pravomocí členskými státy. Tento princip je možné vydefinovat pozitivně či negativně. Pozitivní vymezení stanovuje, že ES má jednat, pokud lze daných cílů lépe dosáhnout na úrovni Společenství. Negativní vymezení principu subsidiarity znamená, že ES mají zůstat nečinné v případě, že k uskutečnění postačí jednání členských států. V praxi to tedy znamená, že všechny instituce ES (zejména Evropská komise) musí dokazovat, že je třeba úpravy na úrovni ES a jednání Společenství. Jinými slovy jde o to, že pokud není nezbytné přijmout určitou úpravu na úrovni ES, tak je nutné danou úpravu vůbec nepřijímat. Není ovšem nutné, aby se v každém sekundárním předpise objevil odkaz na splnění podmínek subsidiarity, pokud zákonodárce dostatečně prokázal, že intervence ES je nutná. Zároveň je vhodné i uvést, že i když nebyla zavedena žádná formální politická kontrola, tak dopad fungování principu subsidiarity je možné vysledovat v mnohem nižším počtu přijatých legislativních aktů na úrovni ES, a také počtu legislativních návrhů EK. Nevýhody dosavadního fungování principu subsidiarity se mohou projevit v tom, že skutečné respektování tohoto principu automaticky nezaručuje koherenci výkonu všech komunitárních a národních pravomocí [P. Svoboda, 2004, str. 42 ]. Princip subsidiarity je úzce svázán


23


s principem proporcionality, který vyžaduje, aby aktivity EU nepřekročily rámec opatření nutných k realizaci cílů Smlouvy. Proto určitou reakcí na tento problém může být právě otázka souběžného respektování principu proporcionality, tedy záležitosti intenzity a typu opatření, které ES v dané souvislosti přijmou. Princip proporcionality se díky judikatuře ESD stal součástí právního řádu Společenství. Proporcionalita se objevuje v právu ES ve dvojím základním smyslu: 

platí pro vymezení pravomocí ES vůči členským státům,



má vlastnost opatření, prostřednictvím kterého je možné omezit pohyb zboží mezi členskými státy tam, kde jsou ohroženy důležité zájmy jednoho z nich.

Jak již bylo uvedeno, tak od období vzniku ESUO až po současnost byly instituce EU charakteristické dvěma odlišnými principy politické autority – mezivládní a supranacionální otázky. Během tohoto vývoje se EU rozšířila ze 6 členů na 25 (resp. 27), přičemž se jasně projevovala tendence důrazu vazeb od mezivládních směrem k supranacionálním, což se stalo i jádrem evropské integrace. Jinými slovy, postupné rozšiřování bylo prováděno ruku v ruce s prohlubováním integračního procesu (zvýšená zodpovědnost EU za členské státy prostřednictvím mezinárodních smluv). V současné době i nadále probíhá proces rozšiřování, ovšem problematika prohlubování integrace zůstává trochu v pozadí. Je tedy otázkou, zda-li je současná EU po odmítnutí Evropské ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemí připravena na další rozšíření horizontálním posunem bez adekvátního prohloubení politické integrace vertikálním směrem. Princip subsidiarity se tak svou povahou a významem stává zcela zásadním v dalším procesu evropské integrace. Prostřednictvím jeho naplňování by bylo možné lépe chápat EU nikoliv pouze jako neomezený superstát, ale jako „společenství“ států fungujících na základě solidarity a loajality. V této souvislosti je vhodné ještě uvést, že schopnost EU udržet dynamiku evropské integrace bude do značné míry záviset právě na otázkách aplikace principu subsidiarity.


24


1.4 Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU Dříve než se začneme zabývat politikou soudržnosti, tak je nezbytné vymezit její pozici v rámci ostatních politik EU. Jak uvádí Kučerová (2006, str. 143), tak evropská integrace se vyznačuje mimořádně vysokou mírou koordinovaností v celé řadě různých aspektů. K tomuto jí slouží samozřejmě přijímaná legislativa v podobě nařízení a směrnic, nicméně tato legislativa představuje již konkrétní „přikazovací“ mechanismus vůči členským zemím. V obecné rovině je třeba mít jasno o koncepci / vizi / strategii dalšího vývoje, k čemuž slouží hospodářské politiky. V průběhu času se ukázalo, že některé politiky by měly být řízeny pouze z centra, tj. přímo EU, ostatní politiky pak s vyšší mírou koordinace se zástupci členských států. Rozlišujeme tedy tzv. „společné“ a „koordinované“ politiky. Společné politiky – členské země přenášejí v dané oblasti pravomoce na orgány EU obchodní – z logiky věci se jedná o společnou politiku, protože koordinuje jednotný vnitřní trh EU; zemědělská – je společnou politikou z historických důvodů. Již při vzniku EHS v 50. letech minulého století bylo zřejmé, že zemědělství by mělo být podporováno a koordinováno z veřejných zdrojů. V současné době sílí tlaky na její významnější liberalizaci, nicméně zemědělská lobby je velmi silná; dopravní – je společnou politikou s ohledem na vytvoření „společného trhu“, pro který je nezbytný rozvoj dopravy nejen z hlediska technické stránky, ale i zajištění kompatibility dopravních sítí. Spadají zde však jen klíčové dopravní tahy transevropských dopravních sítí (tzv. TEN-T); měnová – je společnou politikou pouze pro členy eurozóny, tj. státy, které přijaly měnu euro za svou. Tyto státy přenáší své kompetence v oblasti monetární politiky na Evropskou centrální banku. Druhá kategorie politik představuje tzv. „koordinované politiky“, u kterých funguje podle Kučerové (2006) spolupráce na jiném principu než je tomu u společných politik. Mezi Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

25


členskými státy a orgány EU fungují tzv. sdílené kompetence, tzn., že národní vlády přenáší na společnou úroveň pouze část svých pravomocí, přičemž za konkrétní vývoj v dané oblasti je zodpovědná vláda příslušného státu, ovšem za určité spoluzodpovědnosti vůči ostatním členským státům a komunitárním institucím. Kučerová [2006, str. 221] Mezi koordinované (komunitární) politiky patří: sociální, regionální, na podporu výzkumu a vývoje, na ochranu životního prostředí, na ochranu spotřebitele, v oblasti energetiky. Tzv. politika soudržnosti (rovněž nazývaná jako politika hospodářské a sociální soudržnosti, resp. strukturální politika) je určitým zastřešujícím prvkem pro politiku sociální, regionální, na podporu VaV a ochrany životního prostředí. Více o této politice je pojednáno v následujících kapitolách.

1.4.1 Politika hospodářské a sociální soudržnosti Hospodářské a sociální soudržnosti je věnována hlava XVII Amsterdamské smlouvy. V článku 158 se uvádí: „Na podporu svého celkového harmonického rozvoje Společenství rozvíjí a sleduje činnosti vedoucí k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství usiluje zejména o snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů nebo ostrovů, včetně venkovských oblastí.“ Postavení strukturální politiky v rámci hospodářské politiky EU je velmi významné, což dokazuje výše výdajů určených na realizaci strukturální politiky EU představující hned druhou nejvyšší položku výdajů rozpočtu EU. Od 70., resp. 80. let 20. století se však podíl výdajů Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

26


rozpočtu EU určených na společnou zemědělskou politiku představující vůbec nejvyšší výdajovou položku evropského rozpočtu postupně snižuje, zatímco podíl jeho výdajů určených na realizaci strukturální politiky EU naopak roste6. I tato skutečnost proto svědčí o významu, který je dosud této politice v rámci hospodářské politiky EU přičítán. V průběhu existence této politiky se však tato politika velmi výrazně měnila. Neměnilo se pouze její zaměření, ale také způsoby, jimiž byla v členských státech i na úrovni EU jako takové realizována. V současné době7 je tato politika realizována zejména prostřednictvím národních a regionálních operačních programů zpracovaných, řízených a administrovaných ze strany jednotlivých členských států, resp. jednotlivých regionů členských států. Označení strukturální politika EU je velmi často zaměňováno s termíny regionální politika EU či politika hospodářské a sociální soudržnosti. Často se také setkáváme s používáním těchto termínů jako synonym. Ve skutečnosti však o synonyma nejde, ačkoli jejich významy jsou si velmi blízké.

Regionální politiku lze chápat jako „soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů“8.

6

Viz Wokoun (2003). V programovém období 2007-2013. 8 Viz Wokoun (2002, s. 887). 7


27


Vznik strukturální politiky Regionální politika EU se zaměřuje na odstraňování rozdílů v socioekonomické úrovni nejen v rámci jednotlivých členských států, ale také v rámci EU jako takové. Její podoba se měnila spolu se změnami povahy hlavních ekonomických problémů členských států. Nejprve proto byla zaměřena hlavně na kompenzaci některých negativních dopadů souvisejících se zřízením Evropského hospodářského společenství. První nejvýznamnější úpravou regionální politiky EU byla její reforma z roku 1988. Tehdy došlo k integraci regionální politiky s politikou sociální a s částí zemědělské politiky, čímž došlo k vytvoření tzv. politiky strukturální.

Strukturální politika tedy na území států EU vznikla na rozdíl od politiky regionální až ve druhé polovině 80. let a kromě regionální politiky zahrnuje i politiku sociální a část politiky zemědělské. Mezi hlavní finanční nástroje této politiky patří strukturální fondy a Fond soudržnosti. O jednotlivých „současných“ strukturálních fondech je pojednáno dále v textu. Politika hospodářské a sociální soudržnosti (neboli tzv. kohezní politika) je v současnosti snad vůbec termínem užívaným v této oblasti ze strany evropských institucí a politiků nejčastěji. Velmi často je tímto označením myšlena právě politika strukturální, ačkoli v určitých kontextech použití tohoto termínu znamená nejen snahu odstranit rozdíly v ekonomické a sociální úrovni jednotlivých evropských států a regionů, ale zejména podporu a prohloubení soudržnosti těchto zemí spojenou s postupným dosahováním vyšší míry jejich ekonomické i sociální konvergence. Hlavním rozdílem termínu strukturální politika od termínu politika hospodářské a sociální soudržnosti je tedy v tom, že na strukturální politiku lze v kontextu evropské legislativy nahlížet jako na soubor nástrojů využívaných právě za účelem realizace cílů politiky hospodářské a sociální soudržnosti.


28


1.4.2 Principy politiky HSS Základní principy politiky HSS velmi dobře popisují Wokoun a Kouřilová (2011) a jejich stručný přehled je níže uveden. Princip koncentrace má následující základní charakteristické prvky:  Koncentrace úsilí  Prostředky fondů mají být využívány k realizaci předem stanovených cílů, co nejúčelněji  Nejvíce prostředků do regionů s nejzávažnějšími problémy Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že aby prostředky byly využívány co nejúčelněji a nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významných akcí, tedy že se jedná o snahu věnovat největší prostředky do regionů s největšími problémy, na projekty slibující největší efekt.

Princip partnerství má následující základní charakteristické prvky:  Úzká spolupráce  EU orgány, národními orgány na všech úrovních, a dále rozšířeno i na osoby a orgány, které stojí mimo implementační strukturu  Vertikální a horizontální rovina Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip vyžaduje, aby se na konkrétním rozdělení a využití prostředků poskytovaných EU v rámci jednotlivých programů v co nejširší míře podíleli samotní příjemci, tj. příslušné národní, regionální a lokální orgány jakožto i orgány EU, event. soukromo-právní subjekty.


29


Princip programování má následující základní charakteristické prvky:  Proces organizování, rozhodování a financování uskutečňovaný v řadě fází 

Víceleté a víceoborové programy, prostředky ze strukturálních jsou alokovány na základě programů – ne na základě jednotlivých projektů

Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že v tomto principu se klade důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů v co nejširších časových a prostorových souvislostech. Prostředky jsou proto alokovány na základě víceletých a víceoborových programů, nikoliv tedy na základě jednoho izolovaného projektu. Lze tedy shrnout, že tento princip vyžaduje dlouhodobý záměr, strategii řešení konkrétních problémů regionálního rozvoje. Standardně byly totiž řešeny tyto problémy pouze v rámci jednoročních státních rozpočtů bez jistoty financování v dalších letech. Strukturální politika je v tomto ohledu významně jiná.

Princip doplňkovosti má následující základní charakteristické prvky:  neboli princip adicionality  Spolufinancování, pouze posilování prostředků příjemce  Prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje nikoli je nahrazovat Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip v podstatě stanovuje, že prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje a nikoliv je nahrazovat. Členské státy nemohou v žádném případě využívat prostředky EU poskytované v rámci regionální či celé strukturální politiky jako náhražku vlastních rozpočtových výdajů.


30


Princip monitorování a vyhodnocování má následující základní charakteristické prvky:  Průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření  Kontrola věcného a finančního plnění projektu  Ex-ante, mid-term, ex-post hodnocení Pomoc poskytovaná členským státům EU z fondů ES podléhá povinnosti evaluace, a to jak na úrovni Národního strategického referenčního rámce (NSRR) a ve vztahu k Národnímu programu reforem (čl. 27 obecného nařízení Rady ES k hodnocení přínosu fondů EU), tak i operačních programů (čl. 45 až 47 obecného nařízení). Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) k projektové úrovni principu monitorování dále doplňují, že v tomto principu nejde pouze o velmi důslednou kontrolu věcného, ale i finančního plnění projektu. Před schválením projektu ej vyžadováno podrobné hodnocení jeho dopadů, pak následuje průběžné monitorování realizace projektu a nakonec dojde na zhodnocení jeho skutečných přínosů. Cílem evaluace je podle čl. 45 odst. 1 obecného nařízení zvýšení kvality a efektivnosti pomoci poskytované z fondů EU a její konzistence s cíli EU, a dále také zdokonalení strategie a zefektivnění implementace operačních programů.

Princip solidarity má podle Wokouna (2003, str. 31) následující základní charakteristické prvky:  Základní myšlenka fondů, celé integrace  Hospodářsky vyspělejší státy přes evropský rozpočet financují rozvoj států ekonomicky méně rozvinutých

Princip subsidiarity má následující základní charakteristické prvky:  Zakotveno v Maastrichtské smlouvě


31


 Cíle jsou plněny na co nejnižší možné úrovni  Decentralizace Detailněji je tento princip popsán v kapitole 1.3 tohoto dokumentu.

1.4.3 Reformy strukturální politiky EU V souladu s výše uvedeným prošla již strukturální politika EU postupně několika významnými reformami, jejichž podstatou a hlavním cílem bylo vždy její zefektivnění a zvýšení transparentnosti při její realizaci. Za vůbec první reformu v této oblasti bývá často považována již reforma regionální politiky z roku 1988, která vedla k samotnému vytvoření strukturální politiky EU. Ke druhé reformě došlo v souvislosti s přijetím Maastrichtské smlouvy z roku 1993. V této době dochází ke zřízení Kohezního fondu zaměřeného na podporu členských států s nejnižší úrovní ekonomické výkonnosti a k výraznému zvýšení výše finančních prostředků využívaných právě v rámci této evropské politiky. Před zahájením programového období 2000-2006 došlo k reformám strukturální politiky prostřednictvím jejího zjednodušení, kdy dochází zejména k redukci některých cílů, kterých je prostřednictvím strukturální politiky dosahováno. Hlavním cílem této reformy tedy bylo zefektivnění vynakládaných finančních prostředků, a to prostřednictvím zjednodušení administrativního zajištění této politiky. Zatím poslední reformou, k níž v rámci strukturální politiky EU došlo, je reforma provedená před zahájením programového období 2007-2013. I tato reforma byla zaměřena na další zefektivnění využívání strukturální pomoci, ale také na zajištění větší transparentnosti při její realizaci a na celkové zjednodušení celého systému plánování, řízení a administrace jednotlivých operačních programů.


32


Podrobněji však o posledních třech výše uvedených reformách strukturální politiky EU budeme hovořit dále v této kapitole, a to v souvislosti s posledními dvěma koly rozšíření EU a jejich dopadem na provádění této evropské politiky.

Dopady posledních dvou kol rozšíření EU na provádění strukturální politiky EU Jak tzv. východní rozšíření Unie o 10, resp. 12 nových členských států, tak i rozšíření o Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 přineslo do provádění strukturální politiky EU mnoho změn. Před oběma těmito vlnami rozšíření totiž došlo k významným reformám této politiky na evropské úrovni, na jejichž podobě se výrazně odrazila již právě i v té době připravovaná kola rozšíření EU. Tato skutečnost pouze ilustruje fakt vyplývající z výše uvedené ekonomickohistorické analýzy mapující souvislosti mezi vnitřním vývojem evropského Společenství (EU) a jednotlivými koly rozšíření tohoto ekonomického svazku zemí. V dalších částech této kapitoly se proto budeme podrobně zabývat konkrétními dopady posledních kol rozšíření EU, tj. rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 a tzv. východní rozšíření na provádění strukturální politiky EU. Při dále prováděných analýzách však budeme brát v úvahu skutečnost, že na konečné podobě jednotlivých reforem, jimiž strukturální politika EU prošla, se projevily ekonomické a politické zájmy i dalších členských zemí EU. Z tohoto důvodu budeme v následujícím textu explicitně rozlišovat změny, ke kterým došlo přímo v souvislosti s rozšířením EU, a změny, ke kterým došlo pod vlivem jiných okolností.

Dopady rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 Rakousko, Finsko a Švédsko začaly čerpat prostředky ze strukturálních fondů EU již v rámci programového období 1994-1999, ačkoli samy mohly prostředky skutečně využívat až po svém vstupu do Unie v roce 1995.


33


V rámci provádění strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 došlo v porovnání s programovým obdobím předchozím k několika klíčovým změnám, z nichž na některých z nich mělo přímý podíl právě i rozšíření Unie z roku 1995. Velkou změnou v provádění strukturální politiky v tomto programovém období bylo vytvoření dvou nových finančních nástrojů této politiky, a to Finančního nástroje pro podporu rybolovu (viz výše) a Fondu soudržnosti (neboli Kohezního fondu). Prostřednictvím ustavení těchto dvou nových finančních nástrojů strukturální politiky EU došlo ke zvýšení počtu těchto nástrojů ze tří (ESF, ERDF, EAGGF) na pět. V případě založení FIFG je možno spatřit přímou souvislost mezi přípravami na rozšíření EU o Finsko a Švédsko, neboť právě tyto státy patřily v průběhu programového období 1994-1999 i v průběhu programového období následujícího, v němž také ještě bylo možno využívat podporu z tohoto fondu, mezi jedny z hlavních příjemců této pomoci. Otázkou ovšem zůstává, zda bylo pro zajištění finanční podpory rybářských oblastí nutné skutečně vytvořit zcela nový strukturální fond, či zda by již v programovém období 1994-1999 nestačilo i tyto oblasti zahrnout do některého z již existujících cílů a financovat z některého z již existujících fondů. Kohezní fond zřízený Maastrichtskou smlouvou byl již od počátku své existence zaměřen na podporu velkých projektů v oblasti infrastruktury a životního prostředí realizovaných v členských státech EU s nejnižší úrovní HDP. Tento nový finanční nástroj strukturální politiky EU byl zřízen za účelem rychlejšího dosažení cílů hospodářské a sociální soudržnosti Unie zejména v kontextu přípravy členských států EU na vstup do eurozóny. Od zřízení tohoto fondu byla proto jeho pomoc zaměřena na realizaci projektů v nejchudších státech Unie, tj. nejprve v Irsku, Řecku, Portugalsku a Španělsku a od východního rozšíření z roku 2004 také na realizaci projektů v deseti, resp. od roku 2007 dvanácti nových členských státech Unie. Jelikož HDP na obyvatele Finska, Švédska, ani Rakouska nepatří mezi nejnižší v Unii, nepatří dnes a ani nikdy dříve nepatřily tyto státy mezi příjemce pomoci z tohoto fondu. Cíle, kterých bylo strukturální politikou v programovém období 1994-1999 dosahováno, zůstaly velmi podobné cílům stanoveným pro programové období předchozí. Prostřednictvím Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

34


jejich zavedení došlo k výraznému zlepšení účinnosti této politiky na evropské úrovni, a proto zůstaly i v tomto období v platnosti. Jejich prostřednictvím totiž došlo k větší koncentraci pomoci poskytované prostřednictvím strukturálních fondů jednotlivým regionům Unie, což mělo nemalý vliv na dopady této politiky na ekonomický rozvoj Unie. V programovém období 1994-1999 bylo proto pro EU-12 vymezeno opět celkem pět cílů, na něž se veškeré intervence této politiky zaměřovaly. Pro Finsko a Švédsko však po jejich vstupu do Unie přibyl k těmto cílům ještě cíl šestý. Tabulka 1: Přehled cílů strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 Zaměření podpory poskytované Oblasti spadající pod podporu Cíle v rámci daného cíle v rámci daného cíle Cíl 1 Pomoc určená hospodářsky zaostalým Celé Řecko, Portugalsko, Irsko, Severní regionům. Kritériem ekonomické Irsko, velká část Španělska a Itálie, zaostalosti byla úroveň HDP na Korsika, francouzská zámořská území, obyvatele pod 75 % průměru EU za část Rakouska (Burgenland), bývalá poslední tři roky. NDR. Cíl 2 Pomoc určená vyspělým regionům Část Velké Británie, Francie, Španělska, trpícím úpadkem průmyslových belgie a Nizozemí. odvětví vyžadujících pomoc při přeorientaci na nové druhy hospodářské činnosti. Cíl 3 Pomoc určená všem regionům Unie Všechny státy EU řešící daný problém. trpícím dlouhodobou nezaměstnanosti. Pomoc v rámci tohoto cíle byla zaměřena na osoby starší 25 let. Cíl 4 Pomoc určená všem regionům Unie Všechny státy EU řešící daný problém. zaměřená na podporu integrace mladých osob do 25 let na trh práce. Cíl 5 Pomoc určená na rozvoj venkovských Část Velké Británie, Francie, Španělska oblastí. a Itálie. Cíl 5 a: Pomoc pro regiony vyžadující modernizaci a diverzifikaci zemědělské výroby. Cíl 5 b: Pomoc pro regiony vytvářející nová pracovní místa v zemědělském sektoru. Cíl 6 Pomoc určená oblastem s arktickým Oblasti Finska a Švédska. podnebím a nízkou hustotou osídlení. Zdroj: Wokoun (2003), vlastní úprava dat do podoby tabulky Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

35


Z výše uvedené tabulky vyplývá, že zcela konkrétním projevem vlivu rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU tedy bylo vytvoření zvláštního cíle určeného právě nejodlehlejším oblastem Finska a Švédska. Cíl 6 se totiž v tomto programovém období zaměřoval výhradně na rozvoj oblastí Finska a Švédska s arktickým podnebím a nízkou hustotou osídlení. Jeho prostřednictvím tak Finsko a Švédsko získaly možnost podporovat tato svá území způsobem umožňujícím udržet osídlení těchto oblastí. Dopad rozšíření Unie o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky je tedy zřejmý ihned v programovém období, do jeho realizace se tyto státy po svém vstupu do Unie roku 1995 zapojily. S ohledem na specifické potřeby zejména Finska a Švédska totiž došlo k vytvoření samostatného cíle strukturální politiky a dále i vytvoření jednoho ze dvou strukturálních nástrojů (FIFG) vytvořených před tímto kolem rozšíření EU bylo zcela jistě ovlivněno právě i potřebami těchto dvou přistupujících zemí.

Dopady východního rozšíření na provádění strukturální politiky EU v programovém období 2000-2006 Deset nových členských států EU, které do Unie vstoupily v roce 2004, začalo využívat strukturálních nástrojů EU v rámci tzv. zkráceného programového období 2004-2006. Zatím poslední kolo rozšíření EU však nemělo dopad pouze na podobu realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti právě v průběhu programového období 2000-2006 (resp. v průběhu zkráceného programového období 2004-2006), ale také na její podobu v novém programovém období 2007-2013, v němž došlo k výraznému zjednodušení realizace této politiky na úrovni EU i jednotlivých členských států. V následující části této kapitoly se proto zaměříme, jak na dosavadní zkušenosti a dopady tohoto kola rozšíření EU na provádění této politiky v průběhu programového období 2000-2006, tak i na její podobu v průběhu nového programového období 2007-2013.


36


Součástí příprav na zatím poslední kolo rozšíření EU byla i Agenda 2000, která vymezovala základní principy pro podporu politiky hospodářské a sociální soudržnosti v nových členských zemích. Věcné zaměření strukturální politiky a její další možný vývoj byl však diskutován v dokumentu Evropské komise „Evropa 2000+“. Evropa 2000+ se věnuje velmi podrobně otázkám dalšího vývoje této politiky EU v období po dalších rozšířeních po roce 2000. Na tento dokument však navazují ještě „Principy rozvojové politiky evropského prostoru“ přijaté Radou ministrů v roce 1994. Oba tyto dokumenty se zabývají způsoby dosažení dvou hlavních cílů Unie, a to posílení hospodářské a sociální soudržnosti a dobudováním jednotného vnitřního trhu. Základním předpokladem harmonického rozvoje Unie je v těchto dokumentech právě regionální rozvoj a jeho plánování. Na základě těchto dokumentů dochází v programovém období 2000-2006 k posílení role opatření zaměřených na podporu měkkých investic, tj. investic zaměřených na podporu a rozvoj lidských zdrojů, a to jak prostřednictvím podpory nejrůznějších rekvalifikačních programů či programů podporujících realizaci konceptu celoživotního vzdělávání, tak i podpory zaměřené na rozvoj poradenství v oblasti regionálního rozvoje určeného obcím, městům, či podnikatelským subjektům. V rámci reformy strukturální politiky EU došlo k největším změnám v programovém období 2000-2006 opět v oblasti cílů podporovaných jednotlivými strukturálními fondy. Stejně jako v období předchozím byly v této době ještě čtyři – ESF, ERDF, EAGGF a FIFG. Velkou změnou oproti předchozímu období však bylo výrazné snížení počtu cílů těmito fondy podporovaných. Z původního počtu sedmi cílů9 byly totiž v tomto období vyhlášeny již jen cíle tři.

9

Cíl 5 byl v programovém období 1994-1999 rozdělen na dva samostatné podcíle, tj. při jejich započítání do celkového počtu cílů bylo v programovém období 1994-1999 skutečně podporováno cílů sedm a nikoli pouze šest. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

37


Tabulka 2: Srovnání cílů strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 a v programovém období 2000-2006 Programové období 1994-1999

Programové období 20002006

Cíl 1: Pomoc regionům, jejichž rozvoj zaostává

Cíl 1: Pomoc regionům,

Cíl 6: Pomoc rozvoji řídce obydlených

jejichž rozvoj zaostává

regionů Cíl 2: Restrukturalizace regionů, které jsou

Cíl 2: Hospodářská a

vážně zasaženy poklesem průmyslu

společenská konverze oblastí, které čelí strukturálním obtížím (průmyslové,

Cíl 5b: Další rozvoj zemědělských oblastí

venkovské, městské, rybářské)

Cíl 3: Boj s dlouhodobou nezaměstnaností, usnadnění integrace do pracovního života pro mladé lidi a ty, kteří jsou vyloučeni z pracovního trhu, podpora rovných příležitostí pro muže a ženy

Cíl 3: Adaptace a modernizace politiky a systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti

Cíl 4: Adaptace pracovní síly na změny v průmyslu a proměny výrobních systémů Zdroj: Stručný průvodce Evropským sociálním fondem pro budoucí členské státy. Evropská komise, Brusel, 2000

Ačkoli z některých odborných studií a analýz (např. Wokoun, 2003) vyplývá, že tato konsolidace cílů znamenala spíše jen přeskupení původních sedmi cílů do nově formulovaných cílů tří, je zřejmé, že tato změna měla na praktické provádění politiky hospodářské a sociální


38


soudržnosti na úrovni jednotlivých členských států EU obrovský dopad. Umožnila totiž výrazně zjednodušit strukturu podporovaných programů v jednotlivých členských státech, neboť jednotlivá podporovaná opatření, tj. nejnižší článek podpory v rámci strategií financovaných prostřednictvím strukturálních intervencí, musela být vždy zaměřena na podporu aktivit spadajících do jediného cíle. Snížení počtu cílů proto jednoznačně vede k výraznému zjednodušení struktury podporovaných programů i jejich konkrétních strategií. Na druhou stranu vždy samozřejmě záleží na konkrétním členském státu, jak možností na zjednodušení struktury a obsahu svých programů využije a zda se nové možnosti vyplývající z přijatých legislativních změn na evropské úrovni promítnou také na skutečné podobě provádění strukturální politiky v dané zemi.


39


Obr. č. 5: Zvolené zóny EU25 pro Cíle 1 a 2 v letech 2000 a 2006

Zdroj: Evropská komise

Pro nové členské státy bylo v tomto období navíc zavedeno i určité změkčení pravidel týkajících se čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU. Konkrétně šlo o zvýšení zálohové platby vyplácené z těchto fondů na každý program schválený ze strany Evropské komise. Nové členské státy tak získaly bezprecedentní možnost čerpat zálohové platby až do výše 10 % místo Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

40


běžných 7 %, přičemž tato „výhoda“ měla velmi zásadní dopad na čerpání prostředků ze strukturálních fondů v těchto státech zejména z toho důvodu, že do tzv. pravidla n + 2 platného pro celé programové období 2000-2006, se při výpočtu „vyčerpaných“ prostředků z alokace stanovené na daný rok započítávala právě i výše poskytnuté zálohové platby. V konečném důsledku tato úprava pravidel, toto jejich změkčení určené 10 nově vstupujícím členským státům pomohla výrazným způsobem minimalizovat riziko automatického rušení závazku v případě pomalého zahájení realizace a tedy i pomalého čerpání prostředků z těchto zdrojů na území těchto zemí. Další změnou bylo zavedení institutu tzv. přechodné podpory pro státy a jejich regiony, které v novém systému cílů strukturálních fondů EU již nepatřily mezi státy či regiony nejvíce podporované (nejvíce podporované z hlediska maximální přípustné výše spolufinancování jednotlivých forem pomoci z prostředků některého ze strukturálních fondů EU). Ve velké většině případů se totiž jednalo o ztrátu možnosti čerpat prostředky z cíle 1 z důvodu statistického dopadu rozšíření o 10 nových členských států, jejichž nižší ekonomická výkonnost se projevila i na průměrné výši HDP na obyvatele Unie, díky čemuž některé státy a jejich regiony přestaly patřit mezi země podporované právě z cíle 1. Pro tyto státy a regiony byl proto vytvořen výše uvedený institut umožňující jim alespoň částečně kompenzovat „ztráty“ způsobené nově vymezeným systémem cílů strukturálních fondů EU a zejména statistickým efektem rozšíření Unie o nových 10 zemí ze Střední a Východní Evropy. Tento institut totiž umožnil, aby ty regiony členských států, které by se v rámci staršího systému cílů kvalifikovaly mezi nejvíce postižené a v rámci nového systému cílů již jen mezi některý z cílů 2 a 3, čerpaly po přechodnou dobu ještě zvýšenou podporu ze strukturálních fondů, a to tak, že výše této podpory byla nejvyšší na počátku tohoto programového období a v jeho průběhu se postupně snižovala tak, aby nakonec odpovídala výši podpory přidělované v rámci cílů 2 a 3. Z časového odstupu je možno zavedení institutu přechodné podpory chápat jako zajištění politické podpory pro nový balík nařízení upravujících základní rámec a pravidla realizace politiky HSS v EU ze strany těch států, které by byly novým rámcem této politiky nejvíce „postiženy“. Z hlediska cílů hospodářské a sociální soudržnosti, ke kterým má strukturální Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

41


politika EU primárně sloužit, se tedy v každém případě jednalo spíše o řešení určitých politických tlaků uvnitř Unie, než o řešení základních ekonomických problémů, jimž je politika HSS primárně určena. Posledním velmi důležitým aspektem reformy strukturální politiky EU provedené v roce 1999 před zahájením programového období 2000-2006, který budeme v této studii podrobněji diskutovat, však bylo stanovení finančního rámce pro celkový objem strukturální pomoci určeného právě novým členským států EU. Tento rámec stanovoval maximální objem prostředků určený z jednotlivých strukturálních fondů a poskytovaný z jednotlivých cílů strukturální politiky pro jednotlivé nově vstupující členské státy. Základní finanční rámec strukturálních operací byl vymezen ve vazbě na berlínský rámec z roku 1999, který jako první indikoval celkový objem finanční prostředků uvolněných z rozpočtu EU pro jednotlivé kandidátské země EU. Jelikož však berlínský rámec vycházel z předpokladu, že v nejbližší vlně rozšíření přistoupí k EU pouze 6 kandidátských zemí a to v roce 2002, musel být upraven v návaznosti na výsledky vyjednávání o vstupu všech 10 kandidátských zemí, které vstoupily do EU k 1. květnu 2004.10 Jak původní berlínský rámec, tak i upravený finanční rámec určoval maximální výši prostředků, které byla EU ochotna v průběhu zkráceného programového období 2004-2006 jednotlivým novým členským státům poskytnout. Pro ČR tak bylo z celkové alokace na strukturální operace nových členských států ve zkráceném programovém období 2004-2006 vyčleněno celkem 2 630,1 mil. EUR. Jejich rozdělení mezi jednotlivé roky uvedeného programového období a mezi jednotlivé oblasti podpory uvádíme níže formou přehledové tabulky. Z hlediska podoby berlínského rámce i jeho upravené verze je však významná skutečnost, že EU v době jejich příprav dostatečně nezohlednila skutečný rozsah území spadající v nově vstupujících členských státech pod Cíl 1, resp. že nebyla do rámce dostatečně promítnuta skutečnost, že podporu v rámci Cílů 2 a 3 čerpaly ve zkráceném programovém období 2004-2006 pouze Praha a Bratislava.

10

Viz. Sdělení Komise SEC(2002)102


42


Tabulka 3: Rozdělení prostředků poskytnutých EU České republice na zkrácené programové období 2004-2006

Oblast podpory Fond soudržnosti Operační programy Jednotný programový dokument zaměřený na tvrdé investice Jednotný programový dokument zaměřený na rozvoj lidských zdrojů INTERREG EQUAL Strukturální operace celkem

Výše prostředků strukturálních fondů a Fondu soudržnosti určených ČR na zkrácené programovací období 2004-2006 (v mil. EUR) Celkem 2004 2005 2006 945,2 316,8 266,1 362,3 1454,0 338,9 485,4 629,7 71,3

23,3

23,8

24,2

58,8

19,2

19,6

20,0

68,7 32,1 2 630,1

21,0 7,6 726,8

21,4 10,7 827,0

26,3 13,8 1 076,3

Zdroj: Vytvořeno na základě podkladů MMR

Problém, který z výše uvedeného finančního rámce vyplynul, byl, že EK při konstrukci berlínského rámce, i dále při jeho úpravách, dostatečně nezohlednila pravidla pro určení míry spolufinancování programů realizovaných v jednotlivých oblastech nově vstupujících zemích. Neboť ačkoli EU podporuje v souladu s cíli hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím intervencí strukturálních fondů EU nejvíce oblasti nedosahující 75 % průměru HDP EU, v ČR došlo z důvodu předem určené výše prostředků zvlášť pro oblasti, jejichž HDP na obyvatele překračuje a naopak nepřekračuje úroveň 75 % průměru HDP EU, k paradoxnímu jevu, kdy po připočtení odpovídající míry spolufinancování bylo průměrně na hlavu podporováno z prostředků strukturálních fondů více území hl. m. Prahy než území ostatních regionů ČR.


43


Dopady východního rozšíření EU na realizaci strukturální politiky EU v programovém období 2007-2013 V rámci této dosud poslední reformy strukturální politiky EU došlo ke snížení počtu strukturálních fondů11 představujících hlavní nástroj dosahování cílů této politiky, ke snížení samotných cílů této politiky, k zjednodušení procesu příprav programové dokumentace nezbytné pro čerpání finanční podpory z fondů na území členských států a dále k některým změnám v oblasti řízení, certifikace a kontroly jednotlivých operačních programů. Snížení počtu strukturálních fondů a cílů, na něž je strukturální pomoc v tomto novém programovém období zaměřena, dalo členským státům obrovskou možnost zjednodušit strukturu a obsah svých operačních programů. Prakticky tyto dvě změny v evropské legislativě totiž znamenají, že je možné zpracovat pro region pokrytý daným cílem vždy jen dva programy – jeden financovaný z ESF a druhý z ERDF, resp. částečně z ERDF a částečně z Fondu soudržnosti – pokrývající celé území daného státu či regionu. Výrazné snížení počtu operačních programů realizovaných na území jednotlivých členských států by si dále nutně vyžádalo zjednodušení implementační struktury těchto programů i celkové náročnosti jejich řízení a administrace. Připomeňme jen, že každý program má povinně stanovený řídící orgán, ustavený monitorovací výbor, jsou za každý rok jeho realizace zpracovávány roční prováděcí zprávy zasílané k informaci Evropské komisi atd. S ohledem na počet skutečně zpracovaných operačních programů v jednotlivých členských státech je však zřejmé, že ne všechny členské státy dokázaly příležitosti spočívající v možnosti výrazně snížit počet svých operačních programů a tedy i snížit náročnost celkové implementace těchto programů vyplývající ze snížení počtu cílů a strukturálních nástrojů skutečně využít. Snížením počtu cílů strukturální politiky EU v programovém období 2007-2013 je míněna zejména skutečnost, že v novém programovém období dochází k eliminaci dřívějších iniciativ Společenství EQUAL, LEADER a URBAN realizovaných formou samostatných programů, tj. programů s vlastní implementační strukturou a vlastními specifickými pravidly realizace. 11

Vedle Fondu soudržnosti jsou v programovém období 2007-2013 využívány jako strukturální fondy pouze ESF a ERDF. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

44


Obdobné aktivity je proto možné v novém programovém období realizovat formou projektů předložených v rámci některého z ostatních operačních programů. Dalším zjednodušením realizace strukturální politiky EU bylo zjednodušení celého procesu příprav programové dokumentace nezbytné pro čerpání finanční podpory na území daného členského státu či regionu. Odpadla totiž povinnost zpracovávat národní rozvojové plány jako zastřešující dokumenty vedoucí k přípravě národních strategických referenčních rámců a dále také programové dodatky naopak podrobněji rozpracovávající informace schválené ze strany EK v operačních programech. Výše uvedené změny v evropské legislativě tak umožnily „zkrátit“ přípravu programové dokumentace tím, že dva její články byly zcela zrušeny. Jako povinné zůstalo tedy již jen zpracování národního strategického referenčního rámce a operačních programů, což v porovnání se značně složitým systémem programových dokumentů využívaných ještě např. v programovém období 2000-2006 opět výrazně usnadnilo přípravu jednotlivých programů ze strany členských států EU. I v tomto případě však záleželo na přístupu zvoleném ze strany jednotlivých členských států při jejich vlastní přípravě této dokumentace. Česká republika se např. dobrovolně rozhodla i pro nové programové období 2007-2013 zpracovat jak Národní rozvojový plán, tak i dokumenty nahrazující dřívější programové dodatky, a to prostřednictvím tzv. implementačních (prováděcích) dokumentů. Potenciálu pro zjednodušení a zrychlení příprav čerpání prostředků strukturální pomoci EU v současném programovém období tedy z vlastního rozhodnutí nevyužila. Z dalších změn v této oblasti jmenujme alespoň povinnost orgánů odpovědných za řízení jednotlivých programů spolupracovat s neziskovým sektorem, vzdělávacími institucemi či např. sociálními partnery při plánování a provádění informačních a propagačních aktivit zaměřených na zvýšení povědomí o existujících programech mezi odbornou i laickou veřejností za účelem zvýšení absorpční kapacity daného území z hlediska možného využití podpory poskytované právě z daných programů. Všechny výše uvedené změny i ostatní změny drobnějšího charakteru lze ale v každém případě hodnotit jako snahu o větší transparentnost a efektivitu realizované pomoci. Obou těchto cílů


45


zatím poslední reformy strukturální politiky EU mělo být dosaženo výrazným zjednodušením celého systému provádění této evropské politiky. Velkým podnětem k zjednodušení systému provádění strukturální politiky EU na úrovni Evropské komise i na úrovni jednotlivých členských států a jejich regionů však byly i dosavadní zkušenosti s využíváním strukturální pomoci na území nových 10 členských států Unie. Ukázalo se totiž, že implementační struktura a realizace jednotlivých programů nebyla dostatečně připravena, díky čemuž vznikaly v jednotlivých nových členských státech nejrůznější typy problémů vedoucí v konečném důsledku k velmi pomalému tempu čerpání těchto prostředků. Ve vazbě na identifikované problémy s čerpáním v jednotlivých nových členských státech EU proto došlo také ke změně tzv. pravidla n + 2 na pravidlo n + 3 v průběhu prvních let tohoto nového programového období12. Díky tomuto pravidlu získávají členské státy o rok navíc při čerpání prostředků strukturální pomoci určených na roky 2007-2010, tj. zpočátku programového období, kdy bývají zpoždění největší (v souvislosti s potřebou nastavit zcela nový systém implementace pro nové operační programy) a zároveň i nejproblematičtější z hlediska celé realizace těchto programů. Analogickou změnou zjednodušujících finanční řízení jednotlivých operačních programů je změna tzv. původního pravidla n + 18 na pravidla n + 24. V souladu s tímto novým pravidlem tak není třeba zaslat první žádost o platbu z každého operačního programu nejpozději do 18 měsíců od vyplacení zálohové platby ze strany EK, ale až do 24 měsíců od tohoto okamžiku. Zatím poslední reformu strukturální politiky EU lze tedy stručně shrnout slovy zjednodušení, změkčení pravidel pro čerpání prostředků a větší transparentnost jejich využívání, přičemž všechny výše uvedené změny byly zcela jistě zavedeny i vzhledem ke zkušenostem s čerpáním prostředků strukturální politiky EU právě na území 10 nových členských států Unie.

12

Více viz článek 93 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

46


Obr. č. 6: Geografická způsobilost EU-27 pro SF v období 2007 - 2013

Zdroj: Evropská komise


47


1.5 Financování z EU v programovém období 2007 – 2013 V rámci reformy strukturální politiky z roku 2006 (viz dále) však byly dva z těchto fondů zrušeny a dnes tak v programovém období 2007-2013 působí v rámci strukturální politiky EU vedle Fondu soudržnosti již jen Evropský sociální fond a Evropský fond regionálního rozvoje. Celá oblast rozvoje venkova tak byla v novém programovém období 2007-2013 přesunuta do druhého pilíře Společné zemědělské politiky EU.



Fondy EU v období 2007 - 2013 Strukturální fondy:  Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)  Evropský sociální fond (ESF)  Fond soudržnosti (specifické postavení a režim v rámci SF) Společná zemědělská politika EU:  Evropský zemědělský garanční fond (EAGF)  Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) – specifické postavení Evropský rybářský fond (EFF) 1.5.1  Strukturální fondy EU v programovacím období 2007 – 2013

Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund -ERDF) Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)13 byl zřízen v roce 1975 jako hlavní finanční nástroj podpory tvrdých investic strukturální politiky EU. Mezi oblasti nejčastěji podporované tímto fondem patří investice vedoucí k vytváření nových pracovních míst, investice do infrastruktury (veřejné i soukromé), podpora konkurenceschopnosti malých a středních podniků, zavádění nových technologií a inovací, ochrana a zlepšení životního prostředí. 13

ERDF je zkratka převzatá z anglického jazyka z European Regional Development Fund. V čestině se někdy objevuje i zkratka odvozená z českého názvu tohoto fondu, tj. EFRR. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

48


ERDF byl založen v r. 1975 na popud Velké Británie, která iniciovala jeho vznik ve vazbě na její problémy se strukturálně postiženými regiony. Účel spočíval v:  odstranění regionálních nerovností ve Společenství;  podpoře stabilního a trvale udržitelného rozvoje a trvalých pracovních míst;  podpoře produktivních investic k vytvoření nebo zachování stálých pracovních míst;  podpoře infrastruktury  transevropské sítě (TEN)  regionální infrastruktura  podpoře endogenního potenciálu regionů  místní rozvoj  malé a střední podnikání

ERDF financuje zejména investiční (infrastrukturní) projekty, jako např.  výstavba silnic a železnic,  investice do dopravní a technické infrastruktury průmyslových zón,  odstraňování ekologických zátěží, budování stokových systémů, výstavby poldrů a úpravy koryt řek, výsadba regenerační zeleně,  využívání obnovitelných zdrojů energie, ekologické a energeticky efektivní sanace bytových domů,  podpora inovačního potenciálu podnikatelů, podpora začínajícím podnikatelům, posilování spolupráce podnikatelů v příhraničních regionech,  rozvoj a obnova sportovních areálů využitelných pro cestovní ruch, rekonstrukce kulturních památek, Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

49


 výstavba či oprava infrastruktury pro poskytování zdravotní péče,  zavádění služeb elektronické veřejné správy,  modernizace systému krizového managementu apod.

Evropský sociální fond Za předchůdce Evropského sociálního fondu lze považovat Fond na rekvalifikace a podporu přesídlení pracovníků, který vznikl v rámci Evropského společenství uhlí a oceli. Zřízení Evropského sociálního fondu pak je stanoveno v čl. 3 Smlouvy (EHS). Jeho původním posláním bylo (čl. 123): … usnadnit pracovníků hledání zaměstnání a zvýšit jejich geografickou a profesní mobilitu na území Společenství“14. Správcem fondu byla Komise, formou zapojení do poradního výboru vstupovali do činnosti fondu představitelé vlád, odborových organizací a zaměstnavatelů.15 Ve svých počátcích byl fond zdrojem „kompenzace“ ztráty pracovních míst. Napomáhal lidem, kteří ztratili práci v důsledku restrukturalizace rekvalifikovat se, případně odejít za prací do jiných regionů, resp. států. 16 Původní poslání spočívalo v podpoře mobility pracovních sil a podpoře zaměstnanosti a rozvoje lidských zdrojů. Oblasti činnosti:  podpora víceletých Národních akčních plánů  aktivní politika na trhu práce na podporu integrace  soc. zařazení a rovné příležitosti  systém celoživotního vzdělávání  školení pro inovaci a adaptabilitu 14

Šrein, Z.(2000): Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie, VŠE. Praha 2000, ISBN 80-7079-946-3, str. 246. 15 Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno, 2003, ISBN 80,7325-015-2, str. 462. 16 Evropská komise (2007): European Social Fund - 50 years investing in people, Brusel, ISBN 92-79-03357-3 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

50


 vyšší účast žen na trhu práce  místní rozvoj / pakty teritoriální zaměstnanosti  informační společnost ESF financuje zejména neinvestiční (neinfrastrukturní) projekty jako např.  rekvalifikace nezaměstnaných, podpora začínajícím OSVČ, rozvoj institucí služeb zaměstnanosti,  speciální programy pro osoby se zdravotním postižením, děti, mládež etnické menšiny a další znevýhodněné skupiny obyvatel,  tvorba inovativních vzdělávacích programů pro zaměstnance,  rozvoj vzdělávacích programů včetně distančních forem vzdělávání, zavádění a modernizace kombinované a distanční formy studia,  zlepšování podmínek pro využívání ICT pro žáky i učitele, zvyšování kompetencí řídících pracovníků škol a školských zařízení v oblasti řízení a personální politiky,  stáže studentů, pedagogů a vědeckých pracovníků v soukromém a veřejném sektoru apod.

Fond soudržnosti (někdy též nazývaný jako „Kohezní fond“)17 Fond soudržnosti poskytuje podporu členským státům, jejichž hrubý národní důchod (HND) na obyvatele je nižší než 90 % průměru Společenství. Hlavním cílem je zvýšit jejich hospodářskou a sociální vyspělost a stabilizovat jejich hospodářství. Podporuje činnosti v rámci cíle „konvergence“ a nyní podléhá stejným pravidlům v oblasti plánování, řízení a kontroly jako ESF a ERDF. 17

Zdroj: http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_cs.htm


51


V období 2007-2013 působí Fond soudržnosti v Bulharsku, v České republice, v Estonsku, na Kypru, v Litvě, v Lotyšsku, v Maďarsku, na Maltě, v Polsku, v Portugalsku, v Rumunsku, v Řecku, na Slovensku a ve Slovinsku. Španělsko je způsobilé v rámci přechodného režimu, neboť jeho HND na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU-15. Fond soudržnosti financuje činnosti v těchto oblastech: o

transevropské dopravní sítě, zejména prioritní projekty evropského zájmu určené Evropskou unií;

o

životní prostředí.

Na tomto základě může Fond soudržnosti podporovat též projekty v oblasti energetiky a dopravy, jestliže představují zjevný přínos pro životní prostředí: energetická účinnost, využívání energie z obnovitelných zdrojů, rozvoj železniční dopravy, podpora intermodální dopravy, veřejné dopravy atd. Podle Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2)18 mají projekty v oblasti transevropských dopravních sítí financované Fondem soudržnosti respektovat hlavní směry pro transevropské dopravní sítě, jež přijaly Rada EU a Evropský parlament. Za účelem soustředění úsilí by měla být dána přednost projektům společného zájmu, které jsou vymezeny v rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě.

18

Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2), ze dne 11. července 2006 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1164/94 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

52


Obr. č. 7: Vymezení klíčových dopravních tahů v rámci TEN-T

Zdroj: EK, dostupné on-line http://ec.europa.eu/transport/infrastructure/maps/30_priority_axes_en.htm

1.5.2 Nové nástroje regionální politiky EU a finanční inženýrství v období 2007 - 2013 Jak uvádí Pělucha et al. (2011)19, tak nástroje finančního inženýrství ve strukturálních fondech EU (JESSICA, JEREMIE, JASPERS) představují specifický způsob financování regionálního rozvoje. Tyto nástroje začaly být používány v programovém období 2007 – 2013 a mají zatím „dobrovolný“ charakter, tj. závisí na vůli daného členského státu (resp. řídícího orgánu daného operačního programu), zda-li je zavede či nikoliv. Nástroje finančního inženýrství však nepředstavují nové zdroje finančních prostředků, ale jedná se o nový způsob použití stávajících prostředků ze strukturálních fondů. Na rozdíl od současných dotací ze strukturálních fondů, 19

Pělucha et al. (2011): Podmínky a kontext realizace iniciativy JESSICA v regionálním rozvoji ČR v období 2007-2013, časopis Regionální studia, Vysoká škola ekonomická v Praze Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

53


které jsou nevratnými veřejnými prostředky, představují výše uvedené iniciativy úvěrové nástroje financování vymezených oblastí podpory souvisejících s urbánními problémy, podporou podnikání a velkých infrastrukturních projektů. Současné veřejné finance nejsou v jednotlivých členských státech EU v dobrém stavu20, z čehož vyplývá dlouhodobě menší ochota států přispívat vysoké částky do rozpočtu EU. Tento stav se potvrdil již dříve při vyjednávání evropského rozpočtu na současné programové období 2007 – 2013. S ohledem na dopady hospodářské krize lze předpokládat, že obdobná situace bude také v případě vyjednávání dalšího rozpočtu na programovací období 2014 – 2020. V tomto smyslu budou více zdůrazňovány právě iniciativy „úvěrového“ a nikoliv „dotačního“ financování z veřejných prostředků, které mohou v dlouhodobém horizontu částečně odlehčit tíživou situaci veřejných financí. Lze tudíž identifikovat částečnou probíhající změnu v paradigmatu pojetí dosavadního systému realizace regionální politiky. Pojem finanční inženýrství se začal používat v politice soudržnosti až v současném programovacím období 2007-2013. V podstatě se jedná o kombinaci nástrojů regionální politiky s prvky komerčních úvěrových produktů. Podle OECD znamená „úspěšný místní a regionální rozvoj vysokou návratnost nebo efektivnost investic, stejně tak, jako to platí u většiny úspěšných firem. Tak jako podnikatelé musí inovovat a úspěšně investovat, tak regiony a vlády se musí přizpůsobovat novým trendům a objevovat nové možnosti financování svých potřeb“ [OECD, 2007, str. 3]. Území se musejí často přizpůsobovat novým nárokům společnosti, což vyžaduje výnosné investice. Municipality, a často ani stát nemají potřebné prostředky, aby mohly dané statky vytvářet. Proto jsou dnes podporovány nové formy partnerství mezi soukromým sektorem a veřejným sektorem. Nástroje finančního inženýrství v podstatě spojují zkušenosti s využíváním rizikového a venture kapitálu a snaží se je využívat v podmínkách regionálního rozvoje. Tím se jednotlivé regiony a jejich zástupci učí pracovat s novou formou financování veřejných výdajů. Zároveň 20

Přetrvávající chronické deficity státních rozpočtů i s ohledem na negativní projevy hospodářské krize budou pravděpodobně přetrvávat i v následujícím střednědobém horizontu. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

54


se soukromému sektoru nabízí šance podílet se na zajímavých projektech s jistým výnosem, ke kterým by za jiných okolností neměl přístup. Toto propojení je v podstatě základní myšlenkou veškerých druhů veřejno-soukromých partnerství, jež v sobě odráží kombinaci zkušeností a nových způsobů financování. Takovéto investice znamenají na místní úrovni hnací sílu pro podnikání a inovace, lidský kapitál a dovednosti, obchod a zaměstnanost. Evropská komise společně s Evropskou investiční bankou vyvinula pro současné programové období 2007 – 2013 novou technickou pomoc v podobě iniciativ zaměřených na zlepšení přípravy projektů navrhovaných pro financování z prostředků EU. Hlavní snahou bylo přiblížení nového způsobu financování, které čerpá zkušenosti z oblasti rizikového kapitálu a jeho využívání v kombinaci s dotacemi za účelem vyšší efektivnosti (OECD, 2007, str. 156). Tři nové iniciativy (JASPERS, JEREMIE a JESSICA) byly oficiálně zahájeny v květnu 2006 (Official Journal of the European Union, 2006).

Nástroje finančního inženýrství JASPERS (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech) se snaží rozvíjet spolupráci mezi Evropskou komisí, EIB a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj za účelem shromáždění odborných zkušeností a pomoci členským státům a regionům při přípravě významných projektů; JEREMIE (Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky) je společná iniciativa Evropské komise, EIB a Evropského investičního fondu v zájmu zlepšení přístupu k financování rozvoje mikropodniků, malých a středních podniků v regionech EU; JESSICA (Společná evropská podpora udržitelných investic do městských oblastí) je iniciativa Evropské komise ve spolupráci s EIB a Rozvojovou bankou Rady Evropy na podporu udržitelných investic do městských oblastí.


55


1.5.3 Nástroje SZP EU (II. pilíř) v období 2007 – 2013 Hlavní změnou v programování problematiky rozvoje venkova je v tom, že EAFRD není ani částí nebo součástí strukturálních fondů. EAFRD, EAGF a EFF je možné koncipovat a realizovat jako jeden velký celek. Navíc se v EU jedná o navýšení prostředků na rozvoj venkova ze zdrojů hospodářské a sociální soudržnosti, ovšem vývoj z hlediska faktického rozvoje venkova nemusí být zcela pozitivní. Každopádně je EAFRD nejdůležitějším finančním nástrojem podpory komplexního rozvoje venkova pro všechny členské země EU v období 2007 – 2013. Strategický přístup EU k uskutečňování politiky rozvoje venkova je zřejmý z připravovaného procesu jednotného programování. EAFRD věcně zahrnuje obsah operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Horizontálního plánu rozvoje venkova a iniciativy LEADER, a působí ve venkovských oblastech. Změny oproti předchozímu nařízení Rady 1257/1999 jsou zejména v zahrnutí oblastí NATURA 2000, v pozměněném vymezení méně příznivých oblastí (LFA), v zahrnutí životního prostředí v lesích, ve zpřísnění plnění norem Společenství, v omezení příjemců podpory v některých opatřeních na mikropodniky nebo malé podniky a v zavedení proporcí rovnováhy prioritních os. Pomoc z tohoto fondu bude poskytována nejen zemědělcům, ale i dalším klíčovým aktérům rozvoje venkovského prostoru, jako jsou podnikatelé, spolky, sdružení, neziskové organizace, obce atd. Jak již z předchozího schématu vyplývá, tak nové nařízení Rady zavádí dvoustupňové programování a vykazování, na úrovni strategie rozvoje venkova a programu rozvoje venkova, a také náročné průběžné hodnocení dopadů programu. Národní strategie rozvoje venkova ČR pro období 2007 – 2013 obsahuje následující intervenční osy: Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova Osa IV: Leader Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

56


Základem koordinace politiky rozvoje venkova a kohezní politiky EU v ČR je rozsah opatření Programu rozvoje venkova ČR, zejména v ose III a v oblasti vodního hospodářství v ose I, a na druhé straně rozsah opatření programů politiky soudržnosti. Strategie a program rozvoje venkova podle nového nařízení Rady budou kombinací sektorového přístupu (I. osa) s prvkem inovací, přímých plateb a územního přístupu (II. osa - LFA) a čistě územního přístupu (III. osa). V územním přístupu (územní strategie nebo programy rozvoje venkovských oblastí apod. – metoda LEADER, partnerství) sektorová omezení neplatí. Metoda LEADER je možná k realizaci ve všech prioritních osách podle nového nařízení Rady – má určitým způsobem horizontální a zastřešující úlohu. Nařízení Rady umožňuje i regionální přístup: jednu celostátní strategii a soubor několika regionálních programů na úrovni NUTS 2, nicméně české ministerstvo zemědělství zvolilo jednoduchý přístup návaznosti jednoho programu rozvoje venkova na celkovou strategii rozvoje venkova.21 Shrnutí V rámci této kapitoly byla provedena diskuse a rozbor nad evropským integračním procesem v kontextu vývoje strukturální politiky EU. Obecně vyplývá, že EU je výstupem/produktem určitého evolučního procesu, který musí reagovat na různé podněty ekonomicko-sociálně-politického charakteru. Proto se EU začala postupem času zabývat také otázkami jejího vnitřního fungování a tzv. prohlubování integrace (v angličtině tzv. deepening). Integrační procesy, tj. rozšiřování a prohlubování evropské ekonomické integrace, probíhaly a stále probíhají paralelně, i když ne vždy se stejnou intenzitou. Ve vazbě na strukturální politiku je potřeba zdůraznit, že členské státy EU stále mají výrazné rozdíly v jejich ekonomické úrovni a celkového rozvoje. Vnitřní vzájemná odlišnost spočívá zejména ve specifickém regionálním profilu s rozdílnou kvalitou

21

Česká republika předložila jeden Program rozvoje venkova (PRV), který je vymezen a určen pro celé území ČR, s výjimkou hlavního města Prahy. Pouze agroenvironmentální opatření mohou být prováděna na celém území státu, dle čl. 39 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

57


pracovní síly, zděděná ekonomická struktura a růstové rezervy některých regionů. Z toho všeho vyplývá rozdílný růstový potenciál. Komparativní data Eurostat (2007) dokládají významné rozdíly na regionální úrovni v případě celé EU-27. HDP připadající na 1 obyvatele se pohybovalo od 24 % průměru EU27 v regionech severovýchodního Rumunska do 303 % regionu Inner London ve Velké Británii. V obecné rovině je třeba mít jasno o koncepci / vizi / strategii dalšího vývoje, k čemuž slouží hospodářské politiky. V průběhu času se ukázalo, že některé politiky by měly být řízeny pouze z centra, tj. přímo EU, ostatní politiky pak s vyšší mírou koordinace se zástupci členských států. Rozlišujeme tedy tzv. „společné“ a „koordinované“ politiky. Mezi společné politiky – členské země přenášejí v dané oblasti pravomoce na orgány EU patří obchodní, zemědělská, dopravní a měnová. Mezi tzv. koordinované politiky patří sociální, regionální, na podporu výzkumu a vývoje, na ochranu životního prostředí, na ochranu spotřebitele a politika v oblasti energetiky. Tzv. politika soudržnosti (rovněž nazývaná jako politika hospodářské a sociální soudržnosti, resp. strukturální politika) je určitým zastřešujícím prvkem pro politiku sociální, regionální, na podporu VaV a ochrany životního prostředí. Tato politika je realizována následujícími principy: Princip koncentrace Princip partnerství Princip programování Princip doplňkovosti Princip monitorování a vyhodnocování Princip solidarity Princip subsidiarity


58


V programovém období 2007-2013 působí v rámci strukturální politiky EU vedle Fondu soudržnosti také Evropský sociální fond a Evropský fond regionálního rozvoje. Celá oblast rozvoje venkova byla v novém programovém období 2007-2013 přesunuta do druhého pilíře Společné zemědělské politiky EU. Strukturální fondy:  Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)  Evropský sociální fond (ESF)  Fond soudržnosti (specifické postavení a režim v rámci SF)

Společná zemědělská politika EU:  Evropský zemědělský garanční fond (EAGF)  Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) – specifické postavení  Evropský rybářský fond (EFF)


59


2. Regionální rozvoj a politika soudržnosti v ČR 2.1 Geneze a fungování regionální struktury ČR Tato kapitola je zaměřena na analýzu průběhu reformy veřejné správy v České republice. Klíčové reformy ve veřejné správě probíhaly během 90. let v podstatě ve všech státech EU, ovšem s různou intenzitou, formou a výsledky. Příklad České republiky, který je charakteristický poměrně náročnou ekonomicko-politickou transformací z centrálně plánované ekonomicky směrem k demokraticky fungující tržní ekonomice, stejně jako tomu bylo u ostatních států bývalého východního bloku, je specifický, zejména udržením významné úlohy centrální vlády v podstatě po celé období 90. let. Po faktickém ustavení regionální úrovně v roce 2000 se začaly mnohem významněji realizovat moderní postupy ve veřejné správě a reformní kroky běžné v zemích západní Evropy. Tato tématika byla až do současnosti analyzovaná spíše jen z určitých úhlů pohledu, např. hodnocení obecných východisek reforem veřejné správy v zemích střední a východní Evropy (Wright, G., Nemec, J., 2003), aplikace principů moderní veřejné správy (OECD, 2005; Vries, M., S., 2000; World Bank, 2006), regionální dimenze transformačního procesu ovšem bez vazeb na fungování a leadership veřejné správy na jejích jednotlivých úrovních (Sokol, 2001). Je třeba zdůraznit, že během 90. let probíhaly paralelně aktivity zaměřené na přípravu ČR na vstup do EU, které se staly nedílnou součástí jedním z podmiňujících faktorů reforem české veřejné správy. V tomto smyslu je také kapitola zaměřena na vzájemné vazby mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy (centrální, regionální, místní) v rámci managementu a leadership. Specifická pozornost je také zaměřena na územně správní kontext reformy veřejné správy v ČR na regionální a místní úrovni.


60


Obecná východiska pro posuzování teoretických přístupů k reformě veřejné správy Vývoj a aplikace konkrétních kroků reforem veřejné správy probíhaly ve všech zemích odlišně. OECD (2005, str. 21) navíc poukazuje, že v posledních dvou dekádách existovaly významné změny v přístupech vlád při řešení a řízení fungování veřejné správy v daném státě. Pokud se chceme zabývat teoretickým a praktickým kontextem reformy české veřejné správy, tak je nezbytné uvést, že z celosvětového hlediska existují 3 velké skupiny zemí s výrazně odlišným pojetím reforem veřejné správy (Pomahač, R, Vidláková, O., 2002, str. 196): země EU-15, ale i některé země stojící mimo EU, tj. Norsko, Švýcarsko a zámořské (zejména USA, Kanada, Japonsko a další členské země OECD jako např. Austrálie, Nový Zéland, Mexiko atd.); země střední a východní Evropy, které až do počátku 90. let minulého století byly součástí socialistického bloku vedeném tehdejším Sovětským svazem (tj. Česká republika, Maďarsko, Polsko, Slovensko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Slovinsko Bulharsko, Rumunsko, nástupnické státy po bývalé Federativní republice Jugoslávie atd.); rozvojové země afrického, asijského a jihoamerického kontinentu. Výše uvedené rozdělení by ještě bylo možné dále rozdělit např. podle Wrighta (2002, str. 22) na země kontinentální Evropy22 a země konceptu „New Public Management“23. Pomahač a Vidláková (2002) konstatují, že reformy veřejné správy v postkomunistických zemích byly převážně strukturální přestavbou dřívější centralizované státní správy v decentralizovanou veřejnou správu, včetně rozsáhlé reformy právních řádů. Sokol (2001, str. 641) naznačil dva základní procesy, které probíhaly v postsocialistických zemích, tj. politická transformace 22

Dominance centrálního státu a práva, str. 22 (předpoklady – VS jako součást práva a právního rámce státu; prostor, kde státní zaměstnanci pracují a vytvářejí stát; státní zaměstnanci slouží státní moci, expanzi a pořádku; jejich úkolem je uskutečňovat politiku státu v jasném rámci zákonů a pravidel, která směřují shora dolů. 23 Tento koncept se uplatňuje zejména ve VB a USA a má několik základních prvků: zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení vysoké kvality poskytovaných služeb; konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb; tržně orientovaný přístup, v němž jsou občané vnímáni jako spotřebitelé, které je třeba uspokojit a kteří rozhodují o nákupu služeb; vysokou úroveň zodpovědnosti za výsledky manažera. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

61


(political transition) a ekonomická transformace (economic transition). Tyto procesy vedly ve vytvoření plně fungujících tržních ekonomik, založených na principech svobodné společnosti a uplatňování demokratických principů. V rámci těchto procesů byl významně měněn i systém fungování veřejné správy. Po realizaci prvních transformačních kroků v ekonomice a systému fungování veřejné správy bylo možné přikročit k prvním reformám veřejné správy, které naznačily prohloubení demokratických procesů v zemích střední a východní Evropy.

Principy decentralizace a modernizace v rámci reformy veřejné správy v ČR Problémem vymezení teoretických přístupů v reformě veřejné správy v ČR je to, že v současné době se tyto reformy zaměřují zejména na aspekty dílčích obecných (mezinárodně uznávaných) principů, ovšem bez širších a komplexních cílů. Vymezují se pravomoci a k nim se uzpůsobují příslušné finanční prostředky, ale v těchto aktivitách již nejsou zřejmé komplexní cíle reformy. V tomto smyslu lze v České republice vymezit pouze jeden klíčový cíl reforem, což měla být v druhé polovině 90. let reakce na absenci regionální úrovně a převod, resp. dekoncentraci přenesené působnosti (tj. aktivit státu) na nově vytvořenou regionální a již fungující místní úroveň. Následně již byly realizovány pouze dílčí změny a úpravy v systému, nikoliv zásadní reformní kroky. V tomto smyslu bylo nezbytné provádět reformu veřejné správy mnohem více cíleněji s jasnou vizí a sjednocením přesahů různých úrovní. Mezi klíčové problémy reformy veřejné správy v České republice patřila: modernizace centrální státní správy, reforma územní veřejné správy, zvýšení kvality a fungování veřejné správy jako celku. Zatímco modernizace je postupný a dlouhodobý proces evolučního charakteru a na rozdíl od reformy nezasahuje do samotné podstaty systému, ale mění způsob jeho fungování, tak reforma územní veřejné správy přináší komplexní systémovou změnu v provázanosti stávajících úrovní.


62


Lane (2000, str. 145) uvádí tři typy reforem veřejného sektoru, které jsou spojeny s procesy decentralizace, privatizace a deregulace. Zatímco decentralizace zavádí systémové změny v politických institucích, tak privatizace a deregulace podle Lane se dotýká ekonomických institucí, přičemž všechny se týkají změn ve veřejném sektoru. Strategie všech těchto principů může vést jak k expanzi veřejného sektoru, tak i k jeho snížení. Lane (2000) předpokládá, že přesun záležitostí z centrální úrovně na regionální a místní samosprávu vede zpravidla k zamýšleným nebo nezamýšleným výsledkům expandujících veřejných služeb. V případě České republiky je zřejmé, že proces decentralizace v prvních letech po své aplikaci opravdu spíše zvětšil rozměr veřejného sektoru, minimálně co se týká zaměstnanosti ve veřejném sektoru – viz následující graf. Nicméně v roce 2003, kdy postup převodu kompetencí ze státu na územní samosprávu vyvrcholil, tak se systém veřejné správy začal postupně stabilizovat a zaměstnanost poté začala ve veřejném sektoru dle aktuálních údajů postupně klesat. Tímto se nepřímo potvrzuje základní koncept principu decentralizace, který by měl vést ke zvýšení efektivity výkonu veřejné správy na regionální a místní úrovni. Snižování počtu zaměstnanců je z části výsledkem přirozeného procesu a z části je regulována z centrální úrovně (státem). K těmto souvislostem upozorňuje Wright (2003, str. 78), že decentralizace sama o sobě negarantuje vyšší kvalitu veřejné správy, kdy místní orgány se musí naučit fungovat v zásadně nových politických, sociálních a ekonomických podmínkách. Případ České republiky je v tomto smyslu velmi specifický, protože má historicky silně roztříštěnou sídelní strukturu a s tím i související vysoký počet malých obcí, který do značné míry komplikuje efektivní proces decentralizace.

Souvislosti principu dekoncentrace a financování veřejné správy v ČR V případě České republiky se v rámci reformy fungování veřejné správy ovšem neuplatnil pouze princip decentralizace, ale také princip dekoncentrace státní správy na nižší úrovně, tj. část státní správy nyní vykonávají regiony i municipality. V tomto smyslu bylo možné Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

63


sledovat určitý nekoncepční přístup k tomuto zásadnímu kroku reformy, protože nebyla provedena žádná kompetentní analýza dopadu těchto reformních kroků na financování územní samosprávy. Během posledních let až do současné doby se tak regiony a obce potýkají s tzv. problémem fiskálního stresu, tj. situací, kdy proces decentralizace pravomocí je mnohem rychlejší než proces převodu adekvátních finančních prostředků nutných na zabezpečení nově přidělených pravomocí (Pělucha, 2006). Klíčový zákon o rozpočtovém určení daní, který rozděluje finanční prostředky státního rozpočtu na územní samosprávu, prošel v předchozích letech zhruba 8 x novelizací. Tímto se vytvořilo nestabilní prostředí ve fungování místní i regionální samosprávy, která nemohla cíleně plánovat ani ovlivňovat výši svých vlastních příjmů. Za takových podmínek neměla územní samospráva dostatek stimulů k realizaci pro-aktivní, výsledkově orientované politiky. Tento fakt navíc potvrzují i výsledky výzkumu k financování obcí, jehož se autor tohoto studijního materiálu účastnil, tj. že průměrně velká obec v ČR (velikost cca 1600 obyv.) si v současné době zpravidla stanovuje své investiční výhledy maximálně dle zákona stanoveného limitu, tj. na 2 až 3 roky. Přitom právě aspekty strategického managementu ve veřejném sektoru na regionální a místní úrovni jsou podle Wrighta (2003) velmi důležité, zejména pak v zemích střední a východní Evropy.


64


Tabulka 4: Vývoj vzniku regionální struktury v ČR od r. 1990 1996 – 2000

Úroveň

1990 – 1995

NUTS I

Regionální politika je integrální součástí hospodářské politiky

1996 – vznik MMR

Zákon o podpoře regionálního rozvoje (248/2000)

MMR koordinuje tzv. Rámec podpory Společenství

MMR koordinuje tzv. Národní strategický referenční rámec

NUTS II

Absence této úrovně


8 regionů soudržnosti zřízených pro tzv. předvstupní období do EU

8 regionů soudržnosti bez právní subjektivity

8 regionů soudržnosti s právní subjektivitou, řídících regionální operační programy

NUTS III

Krajské zřízení bylo zrušeno v roce 1990 bez náhrady a pravomoce byly přesunuty na okresní úřady (příp. na centrální orgány)


14 krajů

14 krajů

14 krajů

Okresy (okresní úřady)

77 Okresů (okresníc h úřadů)

77 okresů (jako statistické jednotky)

77 okresů (jako statistické jednotky)

6250 obcí

6250 obcí

LAU I

Obce LAU II Zdroj: vlastní zpracování

Obce

2000 - 2004

Okresy (okresní úřady) byly zrušeny v roce 2002 a pravomoci přesunuty na úroveň NUTS III a LAU I. Obce

2004 - 2006

2007 - 2013

V České republice lze rozlišit několik odlišných etap, ve kterých byla intenzita koordinace jednotlivých politik různorodá. Na počátku transformačního období byla typická nízká horizontální i vertikální koordinace jednotlivých politik. Přirozeným důsledkem byla existence velkého množství sektorových strategií a programů. V důsledku slabé koordinace nebyla zřejmá nadřazenost a provázanost takových koncepcí a vazby na územní soudržnost byly velmi nízké. V následujících letech došlo ke dvěma důležitým institucionálním změnám, které ovlivnily koordinaci politik (především s ohledem na předvstupní období do EU). Jedna bylo v roce 1996 zřízeno Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), které mělo oficiálně převzít koordinační úlohu nad přípravou a následnou implementací programů EU. V roce 2000 pak byl schválen zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který částečně přispěl k vyšší Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

65


koordinaci a vymezením kompetencí MMR. Druhým podstatným krokem bylo zřízení 14 nových krajských samospráv, na které byly přeneseny mnohé kompetence z centrální vlády. Kraje se tím staly důležitým partnerem jednotlivých sektorových ministerstev v území ČR. V České republice v současné době existuje Národní orgán pro koordinaci (NOK), který vznikl na Ministerstvu pro místní rozvoj. NOK je centrální metodický a koordinační orgán politiky soudržnosti v programovacím období 2007—2013. Současně je partnerem pro Evropskou komisi za ČR a mj. spravuje monitorovací systém. Ministerstvo pro místní rozvoj však nemá jednoduchou úlohu zkoordinovat všechny aktivity a zbylá ministerstva z hlediska politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Bylo to patrné však i v minulosti, kdy např. při zpracování Národního rozvojového plánu pro období 2007 – 2013 (výchozí dokument pro NSRF) se projevily nedostatky plynoucí z nedostatečné komunikace. Pro všechny nové členské země, které přistoupily do EU po roce 2004, je v současném programovacím období 2007 – 2013 charakteristická silná dominance politik EU při ovlivňování územní soudržnosti. Zatímco předchozí zkrácené období 2004 – 2006 je možné označit z hlediska výše alokací finančních prostředků jako období vstupní do systému implementace SF EU, tak současné období již představuje plné a maximální možnosti v čerpání prostředků EU. Vnitrostátní politiky ČR na národní a regionální úrovni se tak zpravidla zaměřují na doplňkový charakter (spolufinancování) k politikám EU anebo zaplňují tzv. bílá místa programů EU. Situace ve starých členských zemích je většinou opačná a SF pak tvoří jeden prvek v rámci celého spektra veřejných zdrojů (tzv. match funding). Územní aspekty v hospodářských politikách tak lze vysledovat v jejich dopadech na urbánní a venkovské regiony. Ze současného nastavení politiky HSS a II. pilíře SZP EU by mohlo vyplývat, že urbánní problematika a rozvoj venkova by měly být řešeny odděleně, nicméně jak správně uvádí Caffyn, tak reálně existují přesahy a překryvy mezi oběma částmi s mnoha vzájemnými vazbami, které jsou mnohem důležitější než samotné diference [Caffyn et al., 2005, str. 286]. Z toho vyplývá, že územní soudržnost v prostoru je velmi komplexním a širokým pojmem.


66


2.2 Implementační souvislosti politiky soudržnosti v ČR

Hlavní znaky politiky soudržnosti politika HSS se realizuje prostřednictvím programování; je založeno na povinnosti zpracovávat víceleté rozvojové programy; strukturální fondy nefinancují jednotlivé akce, ale podporují rozvojové programy, které mají svůj vlastní rozpočet.

Změna v programování 2007‐2013 ve srovnání s obdobím 2000 ‐ 2006 (resp. 2004 – 2006) se projevila zejména ve snaze o zjednodušení celého systému a změny struktury programových dokumentů. Posunulo se rovněž zaměření priorit, které jsou v současném období podporovány ze strukturálních fondů. Evropská komise klade důraz na omezený počet priorit, které by však měly mít jasnou vazbu na Lisabonskou agendu (resp. nově pak na dokument Evropa 2020) a silně podporovat oblasti související s inovacemi, znalostní ekonomikou a bojem s nezaměstnaností. Původní struktura, která byla platná pro tvorbu programových dokumentů v programovacím období 2004 – 2006 a je zestručněna (viz níže). Nová nařízení EK sice nevyžadují Národní rozvojový plán (NRP), ale na základě usnesení vlády (usnesení č. 245/2005 z 2. 3. 2005) bylo rozhodnuto o jeho aktualizaci. NRP pro programovací období 2007 – 2013 obsahuje podrobné rozpracování priorit do dílčích cílů a popsání strategie jejich realizace, včetně promítnutí do struktury operačních programů. Negociačnímu procesu s EK však podléhal nový typ dokumentu ‐ Národní strategický referenční rámec (NSRR). Tyto dokumenty jsou spolu logicky provázány a NSRR na NRP časově i věcně navazuje. NRP 2007 – 2013 popisuje nastavení systému koordinace politiky hospodářské a sociální soudržnosti a klíčové body tohoto systému byly promítnuty do NSRR. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

67


Tato struktura je patrná z níže uvedeného schématu. Programový dodatek není EK vyžadován. Operační programy však zahrnují všechny podstatné operační informace, tj. zaměření aktivit i realizační podmínky do úrovně priorit v dostatečně podrobné formě. Obr. č. 8: Hierarchická posloupnost politiky soudržnosti v období 2007 - 2013

Zdroj: MMR, www.strukturální-fondy.cz

2.3 Průběh čerpání strukturálních fondů a realizace projektů24 Tato kapitola plně vychází z popisu průběhu čerpání strukturálních fondů, které je uvedeno v dokumentu MMR (str. 10), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období 2007 – 2013; červen

24

Kapitola je pro tento studijní material volně převzata z MMR (str. 10), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období 2007 – 2013; červen 2011; vydal MMR-NOK 26. července 2011 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

68


2011; vydal MMR-NOK 26. července 2011. Pro úplné porozumění vývoje implementace SF / FS a národních zdrojů je nezbytná znalost jejího průběhu (viz další schéma). Postup realizace projektů ve strukturální politice – průběh čerpání

Vyhlášení výzvy ŘO / ZS vyhlašují pravidelně časově vymezené výzvy k předkládání žádostí o podporu v rámci jednotlivých prioritních os a oblastí podpory.

Hodnocení a výběr projektu V termínech vyhlášených výzev jsou na ŘO / ZS podávány žádosti o podporu, které musí být v souladu s cíli daného OP, z něhož chce žadatel prostředky čerpat. Podrobné podmínky finanční podpory jsou přesně nadefinovány ve vyhlášené výzvě. V rámci schvalovacího procesu ŘO / ZS hodnotí podané žádosti a na základě předem definovaných výběrových kritérií vybírá projekty, jimž bude dotace udělena. S žadateli, jejichž žádosti splní stanovená kritéria, je podepsán právní akt o poskytnutí dotace.

Realizace a proplácení Platby příjemcům podpory probíhají na základě žádostí o platbu, které příjemce předkládá na ŘO / ZS. Platby příjemcům probíhají formou ex-post plateb (následné proplacení výdajů již vynaložených příjemcem) či formou ex-ante plateb (formou poskytnutí prostředků příjemci před realizací jeho výdajů na projekt). Rozhodnutí o formě plateb příjemci je plně v kompetenci ŘO po dohodě se správcem kapitoly státního rozpočtu. Při předkládání žádostí o platby příjemci odůvodní předkládané výdaje a prokážou, že odpovídají podmínkám realizace projektů obsažených v Rozhodnutí / Smlouvě o poskytnutí dotace. Veškeré platební nároky musí být podloženy doklady, které prokážou, že se jedná o prostředky vynaložené efektivně, Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

69


hospodárně, účelně a transparentně. Doklady o projektech musí být kdykoliv k dispozici pro kontroly a auditní šetření.

Certifikace Systém finančních toků (prostředků z rozpočtu EU) je založen na principu předfinancování ze státního rozpočtu (dále SR). To znamená, že podíl EU (až 85 %), který je určen na spolufinancování OP, je nejprve předfinancován z rozpočtu jednotlivých kapitol SR (ŘO) a až poté je podíl EU refundován zpět do dané kapitoly SR ze zdrojového účtu Platebního a certifikačního orgánu (dále PCO; odbor Národní fond MF). Aby bylo možné podíl EU předfinancovat ze SR, je nutné, aby jednotlivé kapitoly SR (ŘO) měly ve svém rozpočtu na daný rok dostatečné množství finančních prostředků. Prostředky podílu národního financování ze zdrojů SR (15 %) jsou příjemcům uvolňovány stejným způsobem jako prostředky SR na předfinancování podílu EU (85 %).


70


Pravidlo N+2 / N+3 Pravidlo n+3 / n+2 může být považováno za administrativní nástroj k zajištění plynulosti čerpání finančních prostředků ze SF / FS. Podle tohoto pravidla musí být totiž alokace podpory pro „n-tý“ rok vyčerpána v následujících třech / dvou kalendářních letech. Pro alokace roku 2008, 2009 a 2010 platí pravidlo n+3. Na alokace roku 2011 a 2012 se vztahuje pravidlo n+2. Část rozpočtových závazků dosud otevřená k 31. prosinci 2015, tj. alokace roku 2013, se automaticky zruší, pokud k ní Evropská komise neobdrží přijatelnou žádost o platbu do 31. března 2017 (odst. 3 čl. 93 Obecného nařízení). Prostředky, které nejsou z příslušné alokace vyčerpány do daného roku, podléhají tzv. automatickému zrušení závazku. Znamená to, že alokace podpory na daný rok je snížena o nevyčerpané finanční prostředky a tyto jsou navráceny zpět do rozpočtu EU. Na konci roku 2011 budou řídicí orgány OP prvně konfrontovány s plněním pravidla n+3, a to pro alokaci roku 2008. Způsob implementace každého OP je plně v gesci a odpovědnosti řídicího orgánu OP. Ve snaze předejít automatickému zrušení závazku nejen v roce 2011, ale zejména v příštích letech implementace, je nezbytné zaměřit se na hodnocení stavu čerpání jednotlivých OP v delším časovém horizontu.


71


Obr. č. 9: Schéma průběhu čerpání finančních prostředků

Zdroj: převzato z MMR (str. 11), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období 2007 – 2013; červen 2011; vydal MMR-NOK 26. července 2011 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

72


2.4 Souhrn klíčových aspektů programů financovaných z ERDF a KF V této kapitole je ve stručnosti popsáno institucionální zabezpečení jednotlivých operačních programů financovaných v programovém období 2007 – 2013 ze strukturálních fondů EU. Obr. č. 10: Celkový systém operačních programů v ČR v období 2007 - 2013

Zdroj: MMR, www.strukturalni-fondy.cz

Tabulka 5: Alokace ze strukturálních fondů pro ČR v období 2007 - 2013 Strukturální operace 2007-2013, alokace pro ČR běžné ceny, mil. EUR 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007-2013 Strukturální fondy

2 223 2 330 2 438 2 550 2 663 2 775 2 889

17 867

Fond soudržnosti

1 096 1 150 1 202 1 258 1 314 1 371 1 427

8 818

Celkem strukturální operace 3 319 3 480 3 640 3 809 3 977 4 145 4 316

26 686

Zdroj: MF - odbor 55 - Národní fond, on-line http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/eu_financni_alokace.html


73


2.4.1 Hlavní zásady – institucionální zabezpečení Jak uvádí Ministerstvo financí (2011)25, tak hlavní zásadou při využívání prostředků z rozpočtu EU je přísné oddělení linie řídící, platební, certifikační a auditní. Jinými slovy by nemělo nastat to, že „kdo“ řídí a realizuje jednotlivé operační programy, tak by mohl zároveň i certifikovat příslušné finančních prostředky a kontrolovat/auditovat celkový systém. Proto jsou dále uvedeny hlavní úkoly řídícího orgánu operačního programu. Obecně existuje následující hierarchie subjektů důležitých pro projektovou úroveň: Řídící orgán --- Zprostředkující subjekt --- Konečný příjemce (realizátor projektu)

Vedle této linie pak působí Ministerstvo financí v roli certifikačního orgánu pro finanční prostředky ze strukturálních fondů EU.

Řídící orgány ŘO operačních programů určuje vláda. Usneseními vlády č. 175 ze dne 22. února 2006 a č. 603 ze dne 24. května 2006 byly určeny následující ŘO: Cíl Konvergence Integrovaný OP OP Lidské zdroje a zaměstnanost OP Podnikání a inovace OP Doprava OP Životní prostředí OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost OP Výzkum a vývoj pro inovace

Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo práce a sociálních věcí Ministerstvo průmyslu a obchodu Ministerstvo dopravy Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

25

Ministerstvo financí ČR (2011): Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013, s platností od 1. ledna 2011 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

74


OP Technická pomoc ROP pro NUTS II Jihovýchod ROP pro NUTS II Jihozápad ROP pro NUTS II Moravskoslezsko ROP pro NUTS II Střední Čechy ROP pro NUTS II Střední Morava ROP pro NUTS II Severovýchod ROP pro NUTS II Severozápad Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost OP Praha - Adaptabilita OP Praha - Konkurenceschopnost Cíl Evropská územní spolupráce OP Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polská republika EFF OP Rybářství

Ministerstvo pro místní rozvoj RR Jihovýchod RR Jihozápad RR Moravskoslezsko RR Střední Čechy RR Střední Morava RR Severovýchod RR Severozápad

Hlavní město Praha Hlavní město Praha Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo zemědělství

Jak uvádí Ministerstvo financí (2011)26, tak ŘO má právo delegovat některé své úkoly na ZS při respektování právního postavení příslušného ZS. Nelze však delegovat celkovou odpovědnost za řízení, kontrolu a provádění programů. Jestliže ŘO deleguje část svých povinností na jiný orgán nebo organizaci (tzv. zprostředkující subjekt), nese nadále odpovědnost za zajištění správnosti operací a ručí za existenci odpovídajícího systému řízení a kontroly OP. Každý ŘO odpovídá za zavedení a udržování řídícího a kontrolního systému v souladu s požadavky EK, příslušných předpisů EU a předpisů ČR, a zejména: 1. zajišťuje, že projekty určené ke spolufinancování z prostředků z rozpočtu EU jsou vybírány na základě kritérií schválených pro daný program Monitorovacím výborem a po celou dobu provádění zůstanou v souladu s příslušnými právními předpisy EU a předpisy ČR; 2. odpovídá za soulad uskutečňovaných operací s národními pravidly a pravidly EU týkajícími se způsobilosti výdajů, zadávání veřejných zakázek, veřejné podpory, 26

Ministerstvo financí ČR (2011): Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013, s platností od 1. ledna 2011 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

75


ochrany životního prostředí, rovnosti mužů a žen a zákazu diskriminace; 3. zajišťuje hodnocení programů v souladu se čl. 47 a 48 Obecného nařízení; 4. předává Platebnímu a certifikačnímu orgánu pro účely certifikace všechny podklady pro provedení certifikace vyčerpaných finančních prostředků. 5. řídí práci Monitorovacího výboru a poskytuje mu dokumenty umožňující sledovat kvalitu realizace programu s ohledem na jeho konkrétní cíle; 6. vypracovává výroční a závěrečné zprávy o provádění a po schválení Monitorovacím výborem je předkládá Evropské komisi do šesti měsíců od konce každého kalendářního roku počínaje rokem 2008. Závěrečná zpráva o provádění bude předložena EK do 31. března 2017 7. zajišťuje přijímání projektových žádostí od žadatelů a schvaluje projekty; 8. odpovídá za správnost údajů v monitorovacím systému.

2.5 Přehled o operačních programech realizovaných v období 2007 – 2013 v ČR v rámci ERDF a Fondu soudržnosti V této kapitole je ve stručnosti popsány základní detaily jednotlivých operačních programů financovaných z ERDF a Fondu soudržnosti v programovém období 2007 – 2013, v rámci kterých probíhá financování konkrétních projektů. Dílčí úkol pro studenty: Vyhledejte a obdobně sestavte popis, cíle a hlavní zaměření operačních programů financovaných z ESF v období 2007 – 2013. V současné době je nejlepší hledat příslušné informace o jednotlivých operačních programech na stěžejním portálu ke strukturálním fondům EU v ČR na: www.strukturalni-fondy.cz


76


Obr. č. 11

Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz


77


Obr. č. 12

Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz

Poznámka: Následující kapitoly jsou volně převzaty z portálu: www.strukturalni-fondy.cz

IOP Integrovaný operační program (IOP) je zaměřený na řešení společných regionálních problémů v oblastech infrastruktury pro veřejnou správu, veřejné služby a územní rozvoj: rozvoj informačních technologií ve veřejné správě, zlepšování infrastruktury pro oblast sociálních služeb, veřejného zdraví, služeb zaměstnanosti a služeb v oblasti bezpečnosti, prevence a řešení rizik, podporu cestovního ruchu, kulturního dědictví, zlepšování prostředí na sídlištích a rozvoj systémů tvorby územních politik. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

78


V rámci IOP se integruje několik tematických oblastí podpory, které musí být z hlediska vymezených kompetencí, subsidiarity (tj. respektování pravomocí organizačně nižších úrovní) a dělby práce zajišťovány z centrální úrovně orgány státní správy nebo orgány územní veřejné správy:  modernizace veřejné správy,  zvýšení kvality a dostupnosti veřejných služeb,  podpora územního rozvoje. Společným cílem těchto tematických oblastí je posílení veřejné správy, veřejných a navazujících služeb (dále jen veřejné služby) na území ČR s cílem zvýšit kvalitu života obyvatel a atraktivitu ČR pro investory. Vymezení konkrétních aktivit IOP je podloženo koncepčními strategickými materiály v daných oblastech (národní koncepce).

OP ŽP Operační program Životní prostředí je zaměřený na zlepšování kvality životního prostředí a tím i zdraví obyvatelstva. Přispívá ke zlepšování stavu ovzduší, vody i půdy, řeší problematiku odpadů a průmyslového znečištění, podporuje péči o krajinu a využívání obnovitelných zdrojů energie a budování infrastruktury pro environmentální osvětu. Kdo může žádat o podporu? Obce, kraje, státní organizace a podniky, příspěvkové organizace a organizační složky obcí, krajů a státu, nestátní neziskové organizace, fyzické osoby, podnikatelé, společenství vlastníku jednotek, veřejné výzkumné instituce a další. Kdo má OP Životní prostředí na starosti? Řídícím orgánem OPŽP je Ministerstvo životního prostředí ČR. Státní fond životního prostředí je zprostředkujícím orgánem. Jak je OPŽP financován? OPŽP je financován ze dvou fondů: Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

79


Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) a Fondu soudržnosti (FS).

OP Doprava Operační program Doprava je zaměřený na zkvalitnění infrastruktury a vzájemné propojenosti železniční, silniční a říční dopravy v rámci tzv. transevropských dopravních sítí (TEN-T). Jedná se tedy o infrastrukturu celostátního významu, v případě silniční infrastruktury jde o dálnice, rychlostní komunikace a silnice I. třídy. Z programu je také podporován rozvoj a modernizace pražského metra. Kdo může žádat o podporu? Vlastníci a správci dotčené infrastruktury, vlastníci drážních vozidel a provozovatelé drážní dopravy, vlastníci překládacích mechanismů u multimodální dopravy a další. Přehled projektů, které byly schváleny pro financování v rámci Operačního programu Doprava naleznete na www.opd.cz. Kdo má OP Doprava na starosti? Řídícím orgánem OPD je Ministerstvo dopravy ČR - odbor fondů EU. Jak je OPD financován? OPD je financován ze dvou fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) a Fondu soudržnosti (FS). Operační program Doprava (OPD) spadá mezi tematické operační programy v cíli Konvergence a z pohledu finančních prostředků je největším českým operačním programem: z fondů EU je pro něj vyčleněno 5,77 mld. €, což činí přibližně 21,6 % veškerých prostředků určených z fondů EU pro Českou republiku.

OP Výzkum a vývoj pro inovace Operační program Výzkum a vývoj pro inovace je zaměřený na posilování výzkumného, vývojového a proinovačního potenciálu ČR, a to především prostřednictvím vysokých škol, Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

80


výzkumných institucí a jejich spolupráce se soukromým sektorem. Podporuje vybavení výzkumných pracovišť moderní technikou, budování nových výzkumných pracovišť a zvyšování kapacity terciárního vzdělávání. Kdo může žádat o podporu? Veřejné vysoké školy, státní vysoké školy, soukromé vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, resortní výzkumné ústavy, neziskové instituce, jimi vytvořené právnické osoby, Agentura pro podporu podnikání a investic CzechInvest a další. Kdo má OP Výzkum a vývoj pro inovace na starosti? Řídícím orgánem OP VaVpI je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR -Odbor programu Evropského fondu pro regionální rozvoj. Jak je OP VaVpI financován? OP VaVpI je financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF).

OP Podnikání a inovace Operační program Podnikání a inovace je zaměřený na podporu rozvoje podnikatelského prostředí a podporu přenosu výsledků výzkumu a vývoje do podnikatelské praxe. Podporuje vznik nových a rozvoj stávajících firem, jejich inovační potenciál a využívání moderních technologií a obnovitelných zdrojů energie. Umožňuje zkvalitňování infrastruktury a služeb pro podnikání a navazování spolupráce mezi podniky a vědeckovýzkumnými institucemi. Kdo může žádat o podporu? Podnikatelé, sdružení podnikatelů, výzkumné instituce, vysoké školy a ostatní vzdělávací instituce, neziskové organizace, fyzické osoby, územní samosprávné celky a jimi zřizované a zakládané organizace, CzechInvest, CzechTrade a další. Kdo má OP Podnikání a inovace na starosti? Řídícím orgánem OPPI je Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR. Jak je OPPI financován? Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

81


OPPI je financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF).

Regionální operační programy PRŮŘEZOVĚ VELMI PODOBNÉ ZAMĚŘENÍ Rozvoj dopravní infrastruktury Např. modernizace, rekonstrukce a výstavba silnic II. a III. tříd vč. řešení bodových závad a prevence rizik (zúžené profily komunikací, mosty, kruhové objezdy), výstavba obchvatů, protihlukových stěn, výstavba či dostavba tratí pro ekologickou veřejnou dopravu (trolejbusovou, tramvajovou či jinou drážní), výstavba, modernizace či rekonstrukci přestupních terminálů, parkovišť s návazností na veřejnou hromadnou dopravu, zastávek pro drážní i nedrážní osobní dopravu, nákup a modernizace ekologických nízkopodlažních autobusů, drážních vozidel veřejné dopravy, zavádění řídících, telematických a informačních systémů veřejné dopravy, rekonstrukce, modernizace a výstavba letištní infrastruktury, výstavba a rekonstrukce cyklistických cest za účelem zvýšení bezpečnosti s budováním parkovišť, úschoven apod. Rozvoj městských a venkovských oblastí Např. regenerace historických, kulturních a technických památek, revitalizace náměstí, parků a dalších veřejných prostranství včetně veřejné zeleně, regenerace a revitalizace urbánních brownfields, výstavba a modernizace infrastruktury pro sportovní a volnočasové aktivity, podpora technického vybavení základních a středních škol zařízením a pomůckami nutnými pro výuku, podpora investičních aktivit pro rozvoj infrastruktury v oblasti vzdělávání a sociální péče, pořízení nových zdravotních přístrojů a vybavení, zvýšení bezpečnosti ve městech a obcích (kamerové systémy, hasiči) apod. Cestovní ruch Např. rekonstrukce stravovacích a ubytovacích zařízení, budování cyklotras, turistických tras, revitalizace kulturně-historických a technických památek, realizace navigačních systémů k památkám, propagace realizovaných projektů, budování parkovacích kapacit pro návštěvníky,


82


projekty hippoturistiky, venkovské turistiky, adrenalinové turistiky, pevnostní turistiky a relaxační turistiky, tvorba analytických a strategických dokumentů v oblasti cestovního ruchu, systém značení turistických cílů, síť informačních center, rezervační systém apod. Rozvoj podnikatelského prostředí Např. regenerace a revitalizace brownfields k rozvoji podnikatelských aktivit (výstavba a rekonstrukce objektů, vnitřních komunikací, páteřní kanalizace a vodovodu, plynovodních a elektro přípojek aj.), napojení stávajících i nových průmyslových zón a ploch na páteřní komunikace a technickou infrastrukturu, investice do zlepšení materiálně-technického vybavení učeben a dalších prostor na školách a učilištích, případně přímo ve firmách, které jsou určeny pro získávání praktických znalostí a dovedností apod.


83


2.7 Realizace politiky soudržnosti v ČR v současném programovacím období V současném programovacím období, jak je uvedeno, v předchozích částech, jsou v ČR realizovány operační programy v rámci všech cílů politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Přehled těchto programů, jejich řídících orgánů a finanční alokaci jako podíl na celkové alokaci pro ČR je uveden v následující tabulce: Tabulka 6: Přehled operačních programů

Zdroj: MMR, MMZ – říjen 2011, http://www.strukturalni-fondy.cz/Files/05/05b39ec1-4d24-41b0-b89810d8437934dd.pdf

Postup realizace operačních programů se pravidelně vyhodnocuje, měsíční monitorovací zprávy jsou dostupné na webových stránkách strukturálních fondů v ČR (www.strukturalniNázev projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

84


fondy.cz). V monitorovacích zprávách jsou zahrnuty všechny programu cíle Konvergence a Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, z programů cíle Evropská územní spolupráce pak jen OP PS ČR-Polsko, za který český strana zodpovídá. Z monitorovací zprávy za měsíc říjen 2011 vyplývá, že zhruba v polovině programovacího období je čerpání prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti v České republice velmi rozdílné v rámci jednotlivých operačních programů, jak lze dokumentovat na následujících grafech. Graf 1: Souhrnný stav čerpání ze SF/FS a národních zdrojů


Z grafu vyplývá, že celkově tvoří vyčerpané prostředky necelých 15 % celkové alokace pro Českou republiku. Následující grafy zachycují jednotlivé fáze v realizaci projektů a jejich odraz ve vazbě na financování, resp. tok finančních prostředků (viz obrázek 9). Graf 2 zachycuje situaci ohledně podílu prostředků krytých rozhodnutím/smlouvou o poskytnutí dotace. Zatímco v OP Doprava je alokace vyčerpána, na konci pořadí operačních programů stojí OP Životní prostředí, v němž prostředky kryté rozhodnutím/smlouvou dosáhly cca ¼ alokace pro tento OP a OP Vzdělávání Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

85


pro konkurenceschopnost, kde prostředky kryté rozhodnutím/smlouvou se pohybují zhruba na polovině celkové alokace pro tento operační program. Graf 2: Stav prostředků krytých rozhodnutím/smlouvou o poskytnutí dotace podle jednotlivých OP


Pokud se zaměříme na stav proplacených prostředků (Graf 3), pořadí operačních programů na „konci“ pomyslného žebříčku se mění, méně než 20 % celkové alokace vykazují operační programy Technická pomoc, Výzkum a vývoj pro inovace, Životní prostředí a Integrovaný operační program.


86


Graf 3: Stav proplacených prostředků příjemcům v % podle jednotlivých OP


Certifikaci finančních prostředků, která je zásadní krokem pro jejich refundaci z EU, zachycuje Graf 4. Opět se mění pořadí krajů na pomyslném žebříčku, nejlepší je ROP Severovýchod s necelými 49 %, nejhorší OP Výzkum a vývoj pro inovace, kdy certifikované prostředky nedosahují ani 1 %.

Z grafu vyplývá relativně dobré postavení regionálních operačních

programů z hlediska certifikace finančních prostředků, výjimkou je zde ROP Jihozápad, který naopak patří k nejhorším operačním programům.


87


Graf 4: Stav certifikovaných finančních prostředků v % podle jednotlivých OP


Realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím operačních programů přispívá k naplňování cílů Národního strategického referenčního rámce ČR. Pro monitorování a zhodnocení naplnění cílů NSRR byly stanoveny indikátory. Cíl „Konkurenceschopná česká ekonomika“ je plněn zejména prostřednictvím OP Podnikání a inovace, OP Výzkum a vývoj pro inovace, IOP a regionálních operačních programů. Pro zachycení pokroku při plnění tohoto cíle byly vybrány projektové indikátory, jež jsou uvedeny v následující tabulce:


88


Tabulka 7: Vybrané projektové indikátory cíle Konkurenceschopná česká ekonomika


Podle MMR je stav tohoto cíle uspokojivý z hlediska plnění stanovených indikátorů, i když se v některých programech (OP VaVpI, ROPy) někdy objevuje tzv. přezávazkování.

Cíl „Otevřená, flexibilní a soudržná společnost“ je naplňován zejména prostřednictvím operačních programů financovaných z Evropského sociálního fondu, tj. OP Lidské zdroje a zaměstnanost, OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost a OP Praha

Adaptabilita, a

Integrovaného operačního programu (záležitosti veřejné správy). Plnění projektových indikátorů stanovených pro tento cíl uvádí následující tabulka.


89


Tabulka 8: Vybrané projektové indikátory cíle Otevřená, flexibilní a soudržná společnost


Podobně jako u cíle „Konkurenceschopná česká ekonomika“ je podle MMR je stav plnění tohoto cíle uspokojivý z hlediska

stanovených indikátorů. Z tabulky vyplývá překročení

cílových hodnot některých indikátorů. Podle MMR jsou zejména projekty v OP VK přezávazkovány, naopak IOP vykazuje nižší hodnoty plnění indikátorů, což je ovlivněno i nižší mírou finančního čerpání v rámci tohoto operačního programu.

Cíl „Atraktivní prostředí“, který je zaměřen na zlepšování životního prostředí, na rozvoj environmentální infrastruktury a dopravní dostupnosti území, je naplňován zejména projekty v rámci OP Doprava a OP Životní prostředí.


90


Tabulka 9: Vybrané projektové indikátory cíle Atraktivní prostředí


I v případě tohoto cíle hodnotí MMR jeho plnění jako uspokojivé, zejména ve vztahu k projektům OP Doprava. U OP Životní prostředí je plnění indikátorů ovlivněno nízkou měrou čerpání finančních prostředků, jak vyplývá z předcházejících grafů (Graf 2-4). Cíl „Vyvážený rozvoj území“ je naplňován projekty především v rámci regionálních operačních programů, OP Praha Konkurenceschopnost, OP Praha Adaptabilita, částečně IOP a OP Doprava.


91


Tabulka 10 : Vybrané projektové indikátory cíle Vyvážený rozvoj území


Podle MMR je tento cíl naplňován bez závažných problémů, jen se, zejména u regionálních operačních programů, projevuje v některých aktivitách přezávazkování. Celkově lze tedy konstatovat, že pokud jde o čerpání finančních prostředků, jeví se v tomto období (ke konci října 2011) jako poněkud problémové operační programy Životní prostředí, Výzkum a vývoj pro inovace, IOP a Vzdělávání pro konkurenceschopnost. MMR ve své monitorovací zprávě (ke konci října 2011) hodnotí věcné plnění cílů Národního strategického referenčního rámce jako uspokojivé, konstatuje, že v žádném cíli v podstatě nedochází k zásadním problémům při plnění stanovených projektových indikátorů jednotlivých cílů.


92


2.6 Negativní aspekty strukturálních fondů EU Teoretické souvislosti veřejných výdajových programů (Šumpíková et al., 2005) •

Při realizaci veřejných výdajů dochází k řadě negativním jevům;

•

Jedná se zejména o nehospodárné, neefektivní a neúčelné nakládání s veřejnými zdroji;

•

Příčiny jsou subjektivního (např. připravenost personálu veřejného sektoru) i objektivního (např. nevhodně nastavený alokační systém veřejných výdajů) charakteru;

•

Nastavení množství finančních prostředků ve veřejných výdajových programech není zárukou dosažení potřebného socioekonomického rozvoje v regionech.

JAKÉ

EFEKTY

MAJÍ

ČI

BUDOU

MÍT

PROJEKTY

FINANCOVANÉ

ZE

STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ EU?

Abychom na konci programového období 2007 – 2013 neskončili v České republice tak, jak je uvedeno ve výše uvedeném obrázku, tj. zbyly by nám pouze „pamětní cedule“ na projekty Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

93


financované ze SF EU, tak je potřeba se hlouběji zabývat tím, co se za dané prostředky skutečně realizuje. Je potřeba se zabývat detailněji dosavadními zkušenostmi ČR v poskytování veřejných prostředků v rámci evropské i české linky podpory regionálního rozvoje. Lze vymezit následující problematické okruhy dosavadní realizace politiky soudržnosti v ČR:27 A. Věcné souvislosti implementace SF : B. Formální požadavky a administrativní systém C. Poskytování informací a metodické pomoci Ad A) Poskytování informací a metodické pomoci •

Informační deficit ze začátku programového období 2007–2013 nahradila postupně informační „přehlcenost“ na straně potenciálních žadatelů i příjemců pomoci – potřeby příjemců mohou být navíc odlišné;

•

Metodické podklady ŘO a ZS nejsou vždy zcela srozumitelné, strukturované a přehledné;

•

Je nezbytné zajistit zejména neměnnost, jednotnost a kontinuitu v pravidlech pro realizaci projektu;

•

Vhodné využívat více případových studií v oblasti realizovaných projektů a vybraných problémových okruhů realizace, na které je nezbytné potenciální žadatele upozornit;

•

Vysoký počet OP = nesystematické a nejednotné poskytování informací, různorodost pravidel, formulářů.

Ad B) Formální požadavky a administrativní systém •

Formuláře žádostí jsou příliš složité, ačkoli to pro potřeby implementačních orgánů není účelné;

•

Časté problémy s realizací veřejných výběrových řízení – zpravidla formálního charakteru;

27

ZDROJ: PĚLUCHA (2009): prezentace na konferenci Evropské příležitosti regionu 2009, VŠB - Ostrava, v sekci Evropská regionální politika, dne 29.10.2009 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

94


•

Řada zbytečných a duplicitních administrativních kroků při realizaci projektů;

•

Na druhou stranu je přístup ze strany pracovníků ZS (a ŘO) při řešení dílčích problémů zpravidla velmi otevřený a spíše přátelský – problémy zdlouhavých procesů mají systémový charakter;

•

Méně problémů mají již „zkušení“ realizátoři projektů financovaných ze SF v předchozím období 2004 – 2006.

Ad C) Věcné souvislosti implementace SF : •

Soulad aktuálních potřeb žadatelů nemusí vždy korespondovat s poměrně zdlouhavými procesy ve SF potřeby X výzva programu X realizace

•

Tlak na kritérium ceny ve výběrových řízeních není zcela vhodný např. pro podnikatelské subjekty, které se snaží uspět na trhu se svými nejlepšími produkty vyrobených na špičkových technologiích;

•

Nedostatečná personální, administrativní a finanční kapacita u malých obcí, neziskových organizací a menších podnikatelských subjektů;

•

„Předfinancování“ projektů je v řadě případů větším problémem než samotné spolufinancování pokud je vyžadováno;

•

Různorodá kvalita soukromých poradenských služeb;

•

Úspěch přeje připraveným subjektům.

Hlavní problémy ČR ve vazbě na koncipování další strategie zformuloval Vozáb v roce 2010 na konferenci Ministerstva financí. Hlavní aspekty jsou uvedeny v níže uvedeném schématu.


95


Obr. č. 13: Hlavní rozvojové problémy ČR

Zdroj: Vozáb, Bermangroup (2010)

Regionální preference, relevance a potřebnost intervencí z územního hlediska byly v ČR dosud analyzovány v několika různých dokumentech. Ve vazbě na tuto rešeršní analýzu byla vybrána následující analýza -

Zahradník Petr (říjen 2010): Rozvojové priority regionů České republiky a analýza potenciálu jejich absorpční schopnosti v rámci Kohezní politiky EU po roce 2013, dostupné

on-line

na

webových

stránkách

Úřadu

vlády

ČR,

NERV,

tj.:

http://www.vlada.cz/cz/ppov/ekonomicka-rada/aktualne/nerv-od-roku-2014-by-mela-mitceska-republika-mene-operacnich-programu-86275/


96


Rozvojové priority regionů ČR podle Petra Zahradníka Tento dokument je veřejně dostupný na webových stránkách NERV při Úřadu vlády ČR (viz výše). Analýza Petra Zahradníka vyhodnocuje výchozí parametry odborné diskuse o budoucnosti politiky soudržnosti, aktuální dokumenty EU k říjnu 2010, které do té doby nejvíce ovlivňovaly zmíněné diskuse. Ekonomika České republiky je podle Petra Zahradníka stále podrozvinutá a v tomto smyslu by měla být zastávána pozice tradiční silné kohezní politiky. Na druhou stranu však dále zmiňuje, že je potřeba mnohem více posílit integrovaný přístup k rozvoji regionů a lokalit a v žádném případě nedopustit opětovnou fragmentaci kohezní politiky. Tyto aspekty se týkají zejména zkušeností stávajícího programového období 2007 – 2013, které je charakteristické právě vysokým počtem sektorových operačních programů. Lze tedy vyvodit dílčí závěr, že právě integrovaný přístup k území by měl být akcentován v prioritě vyváženého územního rozvoje. Tento přístup je také zdůrazněn v obecné rovině rovněž i v dokumentu Evropa 2020, tj. tlak na zaměření se na limitovaný počet jasně a zřetelně definovaných priorit. Na národní úrovni jednotlivých členských států by tento přístup měl být plně reflektován. V souvislosti s přijatou Lisabonskou smlouvou byla problematika hospodářské a sociální soudržnosti legislativně doplněna o problematiku „územní soudržnosti“, a proto bude tato tématika v příštím programovém období mimořádně sledována z hlediska jejího začlenění do konkrétních aspektů politiky soudržnosti. Klíčové výzvy počátku 21. století jsou spojeny zejména se zesílenou potřebou konkurenceschopnosti a stabilizované zaměstnanosti na regionální úrovni. Tento aspekt bude zajištěn prostřednictvím podpory regionálních inovačních systémů založených na regionálně specifických aktivech a přednostech. Zároveň jsou i v tomto dokumentu zdůrazněny aspekty nutnosti pokrytí integrace napříč hranicemi, tj. zdůraznění zejména funkčních regionů (včetně vazeb město-venkov) na úkor administrativně vymezených regionů.


97


Zhodnocení regionálních dopadů vymezených regionálních potřeb na územní rozvoj Z hlediska tematického vymezení předpokládaných faktorů růstu ČR vyplynulo, že dosavadní konstrukce základu hospodářského vývoje musí být určitým způsobem redefinována na kvalitativně náročnější faktory růstové strategie. Petr Zahradník zdůrazňuje celkem 5 těchto faktorů, které mají významnou územní dimenzi a věcně navazují na současné nastavení priority NSRR „vyváženého územního rozvoje“. Jedná se o: 1. Kvalitu a míru kultivace podnikatelského prostředí, 2. Zesílenou integraci ekonomických subjektů v rámci mezinárodního produkčního procesu, 3. Řešení nahromaděných problémů strukturální povahy, 4. Přizpůsobení výstupů vzdělávacího systému potřebám praxe, 5. Zlepšení kvality a propojenosti infrastruktury v nejširším slova smyslu. Z hlediska celkových vyhlídek realizace strukturální politiky EU v ČR pak více definoval dílčí předpoklady Jan Gregor z Ministerstva financí v roce 2010 následovně: •

Dle predikce MF by všechny regiony s výjimkou Prahy měly zůstat v budoucím finančním rámci v cíli Konvergence (do 75 % HDP/obyv. průměru EU)

•

ČR zůstane kohezní zemí (do 90 % průměru EU dle HND/obyv.)

•

ČR prosazuje zachování kritérií uznatelnosti založených na HDP/obyv. resp. HND/obyv. pro Kohezní fond

•

Při zachování srovnatelného rozpočtu na kohezní politiku EU a při koncentraci na méně vyspělé členské státy a regiony => ČR by v příštím období měla získat významné finanční prostředky z koheze

•

ČR je zastáncem silné a tradiční kohezní politiky EU


98


2.7 Řešení územní soudržnosti v rámci Územní agendy EU 2.7.1 Strategický rámec řešení problematiky územní soudržnosti na úrovni EU Územní agenda Evropské unie, která byla schválena při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007, vychází ve svých základních postulátech z dřívějších dokumentů k dané tématice, zejména pak staví na dokumentu Evropské komise z r. 1999 zaměřeného na Evropskou perspektivu územního rozvoje. Evropská perspektiva územního rozvoje (ESDP28) se stala určitým politickým rámcem pro sektorové politiky členských států EU, které mají územní dopady a slouží také jako strategický a koncepční podklad EU pro regionální a místní samosprávu s cílem dosahování vyváženého a udržitelného rozvoje evropského území. Přesto Územní agenda EU koncepčně rozšiřuje ESDP o prvky konceptu Lisabonské strategie a další aktuální témata, tj. zejména nové velké územní výzvy, mezi které patří:29 regionálně se lišící dopady změny klimatu na území EU a sousedních zemí, zejména pokud jde o udržitelný rozvoj, rostoucí ceny energie, energetická neúčinnost a odlišné územní příležitosti pro nové formy dodávek energie, zrychlená integrace našich regionů včetně přeshraničních oblastí do globální hospodářské soutěže a zároveň zvýšení závislosti států a regionů ve světě, dopady rozšíření EU na hospodářskou, sociální a územní soudržnost, zejména pokud jde o dopravní a energetickou infrastrukturu v souvislosti s integrací východní Evropy a nových členských států EU a jejich regionů, nadměrné využívání ekologických a kulturních zdrojů a ztráta biologické rozmanitosti, zejména v důsledku zvyšujícího se nekontrolovaného rozpínání sídel, přičemž odlehlé oblasti čelí vylidňování,

28

ESDP – European Spatial Development Perspective Územní agenda Evropské unie, vydaná při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007; část II., odst. (7), str. 2 29


99


územní dopady demografických změn (zejména stárnutí obyvatelstva), imigrace, emigrace a vnitřní migrace na trh práce, na poskytování veřejných služeb obecného zájmu i na trh s byty, rozvoj sídelní struktury a soužití lidí v našich městech a regionech.

Územní agenda EU se tak ve svých kontextuálních východiscích skládá z následujících konceptů a problematik: Územní agenda EU = ESDP + Lisabonská strategie + nové velké územní výzvy Územní agenda stanovuje v kontextu politiky územní soudržnosti následující priority územního rozvoje v EU:30 posílení polycentrického rozvoje a inovací prostřednictvím vytváření sítí městských regionů a měst; vytvoření nových forem spravování územní (territorial governance) a partnerství venkovských a městských oblastí; podpora regionálních seskupení (klastrů) posilujících hospodářskou soutěž a inovace v Evropě; podpora posílení a rozšíření transevropských sítí; podpora transevropského řízení rizik včetně dopadů změny klimatu; posílení ekologických struktur a kulturních zdrojů jako přidané hodnoty pro rozvoj. Na základě výše vymezených priorit územního rozvoje v EU byl později schválen tzv. První akční plán pro implementaci Územní agendy EU31, jehož účelem má být iniciování aktivit směřujících k větší koordinaci problematiky územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje

30

Územní agenda Evropské unie, vydaná při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007; část III., odst. (13 - 27), str. 3 - 5 31 Tento dokument byl schválen v rámci portugalského předsednictví v Radě EU ve dnech 23. a 24. listopadu 2007. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

100


v rámci Aktivity 1.1.32 Tento první akční plán je koncipován pro období 2007 – 2011. Lipská charta o udržitelných evropských městech33 rozšiřuje Územní agendu EU, vůči které má doplňující charakter, protože se detailněji zaměřuje na otázku integrovaného rozvoje měst jako úkolu evropského rozměru. Ve srovnání s Územní agendou se tento dokument zaměřuje primárně na problematiku měst a urbánních oblastí, přičemž se výrazně doporučuje:34 1. Širší využívání integrovaných přístupů v politice rozvoje měst vytváření a zajištění vysoce kvalitního veřejného prostoru modernizace infrastrukturních sítí a zlepšení energetické účinnosti aktivní, inovativní a vzdělávací politika 2. Věnování zvláštní pozornosti deprivovaným/upadajícím čtvrtím v rámci města jako celku zavádění strategií pro dosažení vyššího standardu fyzického prostředí posílení lokální ekonomiky a místní politiky zaměstnanosti aktivní vzdělávací politika pro děti a mládež podpora cenově dostupné/sociálně únosné a efektivní městské dopravy Oba dva dokumenty, tj. Územní agenda EU a Lipská charta, představují první oficiální a společný krok členských států EU směrem k větší koordinaci při podpoře územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje. Tímto způsobem je možné dlouhodobě podporovat a zvyšovat efektivitu implementace územní a urbánní politiky rozvoje, aplikaci principů polycentrického rozvoje a řešení nových velkých územních výzev. Specifickou částí je zároveň i jejich vazba na implementaci Lisabonské strategie, kdy zatímco Územní agenda EU se k ní váže prostřednictvím její role při podpoře „udržitelného ekonomického růstu a vytváření nových 32

Act 1.1 – „Prepare and promote policy options to foster coordination between spatial and urban development in the light of the Territorial Agenda and the Leipzig Charter, at EU and MS level.“ 33 Lipská charta o udržitelných evropských městech, sjednána při příležitosti neformální schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnost v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007 34 Lipská charta o udržitelných evropských městech, sjednána při příležitosti neformální schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnost v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

101


pracovních příležitostí“, tak Lipská charta zdůrazňuje klíčovou roli městských oblastí při dosahování cílů Lisabonské strategie při respektování vyváženosti jednotlivých bodů udržitelného rozvoje, tj. ekonomické, sociální a environmentální dimenze. Lipská charta mj. zdůrazňuje, že urbánní politika musí být realizována na národní úrovni, přičemž z národní úrovně (stejně jako ze všech ostatních úrovní) by také měly vycházet pobídky pro inovativní řešení. S ohledem na velmi různorodou institucionální, legislativní a správní kulturu jednotlivých členských států jsou považována jednotlivá doporučení v příslušných dokumentech jako „otevřený“ soubor a rámec možností pro realizaci primárních postulátů Územní agendy EU a Lipské charty. V České republice je problematika vztahu města a venkova řešena v podstatě na všech úrovních, ale s různou intenzitou. Základní problém, který se zde projevuje a promítá se do řešení této problematiky, spočívá v tom, že přetrvává výrazné napojení venkova na problematiku zemědělské výroby (podobně jako na úrovni EU, kde je problematika venkova propojena se zemědělstvím financováním rozvojových aktivit prostřednictvím EAFRD). V souvislosti s tím je potřeba si uvědomit, že značná část venkovských sídel prošla postupnou přeměnou svých funkcí a málokterá i malá obec definuje zemědělskou funkci jako svou základní (viz šetření provedené Katedrou regionálních studií NF VŠE v rámci řešení projektu pro MF ČR, květen – září 2008).

2.7.2 Strategické dokumenty koordinace problematiky územní soudržnosti v ČR Dokumenty České republiky, které byly analyzovány z hlediska vztahu město-venkov, lze rozdělit na dokumenty zpracované na národní a na regionální úrovni. Strategie a koncepce celorepublikového charakteru obvykle vazbu město-venkov přímo nezmiňují a v jejich strategických částech je problematika urbanizovaných a venkovských oblastí řešena relativně odděleně, což je ovlivněno do značné míry „zakonzervovaným“ viděním venkova spojeným se zemědělskými aktivitami, jednak přístupem uplatňovaným v EU. Vzhledem k tomu, že zásadní roli v rozvoji regionů České republiky v období 2007-2013 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

102


sehrávají finanční prostředky ze strukturálních fondů alokované v rámci politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, věnoval řešitelský tým značnou pozornost také operačním programům, zpracovaným pro čerpání těchto finančních prostředků. Nástroje uplatňované pro podporu nebo posílení vazby město–venkov, resp. město a jeho zázemí, pokud jsou uvedeny, jsou

v operačních programech velmi podobné, jedná se především o různé koncepce a

strategické dokumenty, dále opatření organizační a koordinační povahy, vytváření kooperačních a informačních sítí. Další oblastí je infrastruktura technická i dopravní. Pro pochopení problémů spojených s řešením vztahů město-venkov je potřeba si uvědomit určitá specifika České republiky, které se do této problematiky promítají, jako je zejména velmi stabilní sídelní systém, dále relativně, v porovnání s dalšími státy EU, rovnoměrné osídlení s minimálním množstvím marginálních území venkovského charakteru. Pouze malé procento obyvatel žije v obcích, které nejsou v dosahu více či méně významného ekonomického centra. Marginalizovaná území se nacházejí obvykle při hranicích krajů, což je ovlivněno jejich nodálním charakterem, či při státní hranici. Zásadním problémem pro zajištění optimalizace vztahu město-venkova je vysoký počet obcí v České republice, který omezuje realizaci některých rozvojových projektů (zejména projektů zaměřených na rozvoj technické infrastruktury). Dalším problémem je také značná rigidita územního plánování, které nerozlišuje vysoce urbanizovaná území, jež potřebují silné regulační nástroje, od málo urbanizovaných venkovských území. Nástroje, které se objevují v relevantních programech a strategiích ČR a s jejichž pomocí by měla být problematika vztahu město-venkov řešena, lze shrnout takto: - tvorba koncepčních a rozvojových dokumentů, včetně územně plánovací dokumentace; - koordinační a organizační opatření (oblast dopravy, cestovního ruchu); - dopravní a komunikační sítě; - dopravní obslužnost území (integrované dopravní systémy); - informační a rezervační sítě – především v oblasti cestovního ruchu; - marketing a propagace – především v oblasti cestovního ruchu;


103


- rozvoj partnerství měst a venkova (dopravní obslužnost, cestovní ruch, sociální a kulturní aktivity). V současné době je možné vymezit několik klíčových nedostatků komplikujících efektivnější koordinaci problematiky územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje: o na úrovni ČR není zřejmá vertikální struktura, která by odpovídala skutečné hierarchii strategických dokumentů podporujících implementaci Aktivity 1.1; o zatímco operační/projektová úroveň působí poměrně koordinovaně, tak na národní úrovni je zřejmá absence systémového rámce řešení problematiky vztahů měst a venkova v návaznosti na První akční plán pro implementaci Územní agendy EU; o na národní úrovni je zřejmá z hlediska již běžících programů financovaných z finančních prostředků EU a státního rozpočtu poměrně vysoká fragmentace a zejména preferování sektorového přístupu členění veřejných výdajových programů (EU i národních programů je v současné době velmi vysoký počet, a proto míra jejich provázanosti a koordinace je velmi komplikovaná, což v konečném důsledku směřuje k nižší efektivitě jejich plnění). Dle níže uvedeného schématu, které rámcově znázorňuje současnou situaci a prostředí realizace Prvního akčního plánu pro implementaci Územní agendy EU, vyplývá, že na národní úrovni je nezbytná mnohem větší obezřetnost při koncipování a koordinaci stávajících koncepcí a strategií (průřezových i sektorových). Obr. č. 14: Zjednodušené schéma prostředí realizace Prvního akčního plánu pro implementaci Územní agendy EU v ČR pro období 2007 – 2013


104


Vysvětlivky: Přímé propojení implementace a koordinace problematiky vztahů měst a venkova Nepřímé propojení implementace a koordinace problematiky vztahů měst a venkova NSPRV ČR: Národní strategický plán rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 (MZe ČR) NLP: Národní Lisabonský program (2005 – 2008) – Národní program reforem ČR SRR ČR: Strategie regionálního rozvoje ČR PSP: Programy přeshraniční spolupráce SRK: Strategie rozvoje krajů NSRR ČR: Národní strategický referenční rámec ČR na období 2007 – 2013 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

105


PRV ČR: Program rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 PRK: Programy rozvoje krajů ROP: Regionální operační programy TOP: Tématické operační programy PSP: Programy přeshraniční spolupráce SHR: Strategie hospodářského růstu ČR PÚR: Politika územního rozvoje ČR SPRCR: Státní politika rozvoje cestovního ruchu SUR: Strategie udržitelného rozvoje ČR

2.8 Budoucnost politiky soudržnosti a dopady na ČR 2.8.1 Zpráva profesora Sapira a kontext dalšího rozšiřování Proces posledního rozšíření EU o 12 nových států a dále také potenciální vstup dalších zemí do EU byl impulzem týmu prof. Sapira pro vytvoření studie35, která se zabývala problematikou potřeby zajištění dlouhodobého a udržitelného ekonomického růstu a konkurenceschopnosti ve světové ekonomice. Tuto studii zadala Evropská komise v roce 2002, aby revidovala všechny tři aspekty týkajících se ekonomického systému EU: revize fungování podmínek jednotného trhu (a komplementární mikroekonomické politiky); měnovou unii (a s ní související aspekty makroekonomických politik); rozpočet EU. Pokud se zaměřujeme na problematiku dalšího rozšiřování EU, tak ve studii prof. Sapira jsou nejvíce relevantní doporučení týkající se právě posledně jmenovaného rozpočtu EU. Přesto není problematika reformy rozpočtu osamocená, protože stále existují poměrně široké ekonomické souvislosti s dalšími používanými nástroji evropských politik. Jednotný trh dosud významně neprosadil své výhody ze 3 důvodů:

35

Sapir Andre et al. (2005), str. 958 - 969


106


o jednotný trh nebyl ve své podstatě nikdy v plné míře implementován (od r. 1993 byl realitou pouze pro zboží, a na druhé straně trh služeb – zahrnující finanční trhy – zůstává stále velmi fragmentován); o jednotný trh vyčlenil ze svého konceptu liberalizaci trhu práce, která je stále výsadou členských zemí. Bez vyšší pracovní mobility není možné zahájit významnější optimální alokaci těchto zdrojů; o koncepce a implementace jednotného trhu byla zakořeněna v tzv. „včerejším smýšlení“, tj. předpokladu, že zásadním problémem Evropy byla absence širšího vnitřního trhu, který by evropským společnostem zajistil úspory z rozsahu. Nicméně současné podmínky konkurenceschopnosti jsou charakteristické rychlými technologickými změnami a silnou globální konkurencí. Proto evropský průmysl a další sektory potřebují spíše příležitostí pro vstup na nové trhy, rekvalifikace pracovní síly, lepší systém financování, a vyšší investice do výzkumu a vývoje, a vyššího vzdělání. Z pohledu makroekonomické stability mohou být 90. léta v EU označena jako léta s tendencí a důrazem na vyváženost makroekonomických ukazatelů, tj. dosahování nízké inflace a nižších rozpočtových deficitů. Avšak USA dosáhly v tomto období větší stability bez výrazného snížení ekonomického růstu. Navíc ne všechny státy EU se úplně snažily provést stabilizační kroky, a proto dnes mají výrazné problémy v dosahování 3 % stropu pro rozpočtový deficit v EHMU. Politika HSS se zaměřovala na podporu konvergence, která je ovšem postupně dosahována mnohem více na úrovni jednotlivých států než úrovni jednotlivých regionů, kde se naopak projevují výrazné divergenční tendence. Efekty strukturálních fondů mohou být opravdu dosaženy jen v případě, že budou doprovázeny národními politikami s respektem a ohledem na místní podmínky a prostředí pro investice a formování lidského kapitálu. Je zřejmé, že všechny tyto 3 aspekty jsou vzájemně velmi propojeny a mohou mít významné pozitivní i negativní synergické efekty. V následujících letech bude Evropa konfrontována výzvou týkající se vytvoření úspěšnosti kroku týkajícího se východního rozšíření EU. Celá Sapirova zpráva proto zdůrazňuje význam vzájemné provázanosti zmíněných 3 ekonomických pilířů EU, tj. jednotný trh, monetární unie a rozpočet EU, ovšem za předpokladu provedení Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

107


výraznějších reformních kroků a úprav. Úloha členských států jako partnerů by se měla nadále zvětšovat. Proto se zaměřuje na 6 doporučení ve dvou oblastech: 1. Politiky podporující ekonomický růst o vytvořit podmínky pro více flexibilní jednotný trh, o podpořit rozvoj investic do znalostní ekonomiky o zlepšit makroekonomický rámec politiky EMU, o předefinovat politiky zaměřené na konvergenci a restrukturalizaci. 2. Způsoby zajištění: governance a rozpočet: o dosáhnout vyšší efektivity v rozhodovacím procesu a míře regulace (zpráva zahrnuje doporučení týkající se úlohy kompetencí na evropské a národní úrovni, subsidiarita, decentralizace systému fondů; institucionální reforma zahrnující na posílení strategických kapacit institucí EU, zahrnující „menší úlohu Evropské komise“ a naopak zvýšit úlohu v rozhodování na úrovni Rady EU o ekonomických otázkách, tj. posílení role členských států); o přeorientovat rozpočet EU (více než 90 % rozpočtu je financováno z členských příspěvků států, než z úrovně vybíraných daní – týká se širší fiskální báze EU). Zároveň i otázka rozhodování o rozpočtu je velmi složitá. o zásadním doporučením je přesunout postupně financování zemědělství, tj. největší položky rozpočtu EU, na národní rozpočty ve smyslu principů fiskálního federalismu a principu subsidiarity. Uvedené

okruhy

doporučení

jsou

zcela

zásadní

ve

formulaci

podoby

národohospodářských politik na evropské i národní úrovni. Jejich praktická aplikace je ovšem

možná

až

v delším

časovém

horizontu

v souvislosti

s postupně

se

reformujícími dílčími politikami EU. Některé kroky již byly realizovány, ovšem stále neexistuje jednomyslný souhlas nebo alespoň kompromis nad dalším vývojem výše uvedených makroekonomických okruhů, které mají významný vliv na regionální rozvoj.


108


2.8.2 Barcova zpráva V dubnu 2009 byla v Bruselu představena zpráva italského experta Fabrizia Barcy vypracovaná pro Evropskou komisi. Zpráva se zabývá zejména odůvodněním kohezní politiky z ekonomického hlediska a zdůrazňuje její význam v rámci politik Evropské unie, vyhodnocuje dosavadní vývoj a doporučuje některé reformní kroky pro budoucnost. Klíčovým pojmem zprávy je „place–based development model“ – místně orientovaný model rozvoje, který má zdůraznit integrovaný teritoriální/regionální přístup k řešení problémů a s tím související důraz na kvalitu institucí, které participují na realizaci kohezní politiky. EU by měla koncentrovat přibližně dvě třetiny veškerého financování na několik málo klíčových priorit definovaných na evropské úrovni. Kritéria pro alokování prostředků by měla zůstat ve stávající podobě (tzn. založena na výši HDP na obyvatele). Jedna nebo dvě z klíčových priorit by měly být poté zaměřeny na oblast sociálního začleňování, aby bylo možné realizovat rozvoj tzv. „územní sociální agendy“. Strategická debata mezi Evropskou komisí a členskými státy (v některých případech i regiony) by měla být neustále posilována a vyvažována na základě „Evropského strategického rozvojového rámce“, který by jasně definoval základní principy, indikátory a cíle potřebné pro úspěšné zacílení kohezní politiky. Evropská komise a členské státy by pak měly vytvořit nový typ smluvních vztahů (Národní strategickou rozvojovou smlouvu), které by obsahovaly hlavně snadno ověřitelné závazky.

2.8.3 Pátá kohezní zpráva V listopadu 2010 byla Evropskou komisí představena tzv. Pátá kohezní zpráva o hospodářské, sociální a územní soudržnosti, která věcně navazuje na strategický dokument „Evropa 2020“ analyzovaný v předchozí kapitole. Tato zpráva posunula dále debatu o budoucnosti politiky Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

109


soudržnosti a více specifikovala dílčí problematické aspekty i potenciální oblasti rozvoje. Tato zpráva v obecné rovině jasně deklarovala následující dva směry: 1) Budoucí politika soudržnosti musí být v souladu se strategií Evropa 2020 nicméně s větším důrazem na integrovanou a efektivnější podporu. 2) Financování zůstane soustředěno do méně rozvinutých regionů EU. Výše uvedené dva směry jasně naznačují potřebu hluboké reflexe témat analyzovaných v předchozí kapitole ve vazbě na tématiku vyváženého územního rozvoje. Dále rovněž uvádí, že regionální diferenciace podpor v rámci politiky HSS bude stále konstruováno dle hospodářské úrovně jednotlivých regionů (ukazatel HDP / osobu). Pátá kohezní zpráva vymezuje řadu procesních záležitostí možné realizace politiky HSS v příštím programovém období (např. finanční i věcné řízení). Rovněž jsou vymezeny i určité cíle, které mají velmi úzkou vazbu problematiku územně vyváženého rozvoje, z nichž nejdůležitější uvádíme níže:36 Posílení třetí dimenze: územní soudržnost V této části je zdůrazněna podpora územní spolupráce, zaměření na oblasti se specifickými geografickými nebo demografickými rysy. Rovněž je kladen důraz na roli měst, které představují tzv. motory regionálního rozvoje. Novým přístupem je zde zdůraznění role „městských orgánů“, které by měly sehrávat výraznější úlohu při navrhování a provádění strategií městského rozvoje. Dále je specifická pozornost věnovaná faktickému územnímu zaměření řešení problémů prostřednictvím politiky soudržnosti. V této souvislosti je zdůrazněna role funkčních zeměpisných celků. Komentář: Problematika městské agendy není v politice soudržnosti novinkou, protože na tuto část je kladen důraz již v současném programovém období 2007 – 2013. Pro další programové období 2014+ však Pátá kohezní zpráva vymezuje nové dílčí parametry řešení této tématiky, které může zásadním způsobem změnit dosavadní všeobecné chápání a realizace programů financovaných ze SF EU. Zavádí se tzv. princip větší flexibility 36

Zdroj: Investing in Europe´s future, 5. Report on economic, social and territorial cohesion, European Commission, November 2010 Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

110


v územním pojetí, v rámci kterého by bylo možné realizovat „funkční územní operační programy“. Záměrně uvádíme „územní“ a nikoliv „regionální“, protože by měla být poskytnuta možnost sestavit a řídit nejen národní/sektorové a regionální operační programy, ale rovněž také programy na úrovni skupin několika měst nebo povodí dle funkčního charakteru příslušného území. Podpora využívání nových finančních nástrojů: nové formy financování investic Kombinování grantů a půjček, podpora různých forem partnerství veřejného a soukromého sektoru v rámci tzv. nástrojů finančního inženýrství bude představovat novou výzvu v tématice vyváženého územního rozvoje. Pro příští programové období by se měla pozornost z hlediska územního rozvoje více zaměřit na všeobecnou finanční podporu firmám a rozšíření rozsahu působnosti nástrojů finančního inženýrství. Komentář: V České republice nejsou zkušenosti s tzv. nástroji finančního inženýrství významné vyjma iniciativy JESSICA, která se zaměřuje na specifické aktivity rozvoje urbánních území, která je z hlediska implementace nejdál v Moravskoslezském kraji. Ostatní formy, tj. JEREMIE (podnikání) v gesci MPO se fakticky nerozjel a v případě iniciativy JASPERS (velké infrastrukturní projekty v oblasti dopravy a ŽP) jsou dosavadní zkušenosti také jen velmi parciální. S ohledem na dlouhodobé fiskální problémy a vysoké deficity veřejných rozpočtů bude preferován spíše menší rozpočet EU s posílením „návratných“ forem financování projektů regionálního rozvoje. Posilování partnerství Jedná se o intenzivnější začlenění místních a regionálních subjektů, sociálních partnerů, a občanské společnosti v provádění politiky soudržnosti. Hlavní způsob podpory těchto forem partnerství by měly být tzv. koncepce místního rozvoje, např. vytváření inovačních strategií nebo navrhování řešení pro obnovu zanedbaných oblastí. Komentář: Vyvážený územní rozvoj nelze zajistit „centrálně“ nebo pouze prostřednictvím metody „top-down“. Jedinou možnou formou, která má dlouhodobý potenciál ve své opodstatněnosti, je pouze zabezpečení širokého zapojení aktérů regionálního rozvoje do rozhodovacích procesů. Komplexní řešení dopadů souvisejících s hospodářskou krizí Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

111


nebo nových výzev definovaných v dokumentu Evropa 2020 bude možné zajistit širokou platformou spolupráce a dialogu mezi zástupci veřejného, soukromého sektoru, sociálních a hospodářských partnerů a nevládních neziskových organizací.

2.8.4 Evropa 2020 Dokument „Evropa 2020“ navazuje na Lisabonskou strategii, která byla definována pro období 2000 – 2010. Kompletní název nového strategického dokumentu je „Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“ a vyjadřuje základní filosofii EU pro příští dekádu. Klíčovým prvkem a stavebním kamenem je kontext podmínek, ve kterých se EU nacházela a částečně ještě nachází, tj. doznívající dopady hospodářské krize, která svým rozsahem negativně ovlivnila socioekonomický vývoj v regionech EU. V tomto duchu je snahou podpořit tvorbu pracovních místa a životní úroveň obyvatel EU. Strategie Evropa 2020 předkládá tři vzájemně se posilující priority: –

Inteligentní růst: rozvíjet ekonomiku založenou na znalostech a inovacích;

–

Udržitelný růst: podporovat konkurenceschopnější a ekologičtější ekonomiku méně náročnou na zdroje;

–

Růst podporující začlenění: podporovat ekonomiku s vysokou zaměstnaností, jež se bude vyznačovat sociální a územní soudržností.

Výše uvedené priority jsou kvantifikovány v hlavních pěti cílech, kterých chce EU dosáhnout v následující dekádě. Tyto cíle předurčují dílčím způsobem možnou podobu zaměření politiky soudržnosti v příštím programovém období 2014+. Jedná se o následující cíle: 1. Zaměstnanost - Zvýšení míry zaměstnanosti populace ve věku 20-64 let minimálně na 75 %. 2. Výzkum a inovace - Navýšení investic do výzkumu a vývoje úroveň 3 % HDP. 3. Změna klimatu a energie - Snížení energetické náročnosti ekonomiky nejméně o 20 %, zvýšení podílu energie z obnovitelných zdrojů na energetickém mixu o 20 % a redukce emisí skleníkových plynů o 20 %, s možným navýšením redukčního cíle na 30 % (za Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

112


podmínky, že se ostatní ekonomicky rozvinuté státy zavážou ke srovnatelným redukčním závazkům a vyspělejší rozvojové země se adekvátně zapojí do tohoto úsilí). 4. Vzdělávání - Zvýšení počtu vysokoškolsky vzdělaných lidí ve věku 30-34 let ze současných 31 % nejméně na 40 % a snížení počtu žáků předčasně opouštějících vzdělávací systém ze současných 15 % na úroveň pod 10 %. 5. Boj proti chudobě - Snížení počtu obyvatel ohrožených chudobou nebo sociálním vyloučením nejméně o 20 milionů. Jaké jsou tedy hlavní posuny v tématech majících regionální dimenzi? Zatímco Lisabonská strategie byla vytvářena v určité „integrační euforii“ a období relativně stabilizovaného hospodářského růstu, tak poslední 2 roky byly charakteristické obdobím významných dopadů hospodářské krize, která předurčila výše uvedené hlavní priority a cíle EU pro příští dekádu. Tyto cíle budou realizovány v 7 stěžejních iniciativách, přičemž v rámci některých je možné identifikovat jistou návaznost na tématiku „vyváženého rozvoje území“: 1) Priorita – Inteligentní růst -

Inovace v Unii – tato iniciativa nemá přímou návaznost,

-

Mládež v pohybu - tato iniciativa nemá přímou návaznost,

-

Digitální program pro Evropu – tato iniciativa posouvá tématiku vyváženého územního rozvoje v rámci podpory rozvoje vysokorychlostního internetu a využití jednotného digitálního trhu domácnostmi a podniky. Územní dimenze spočívá zejména v nutnosti řešení dosud slabého využití vysokorychlostního internetu v území (zejména ve venkovských oblastech), což následně komplikuje šíření znalostí přes internet a rovněž i distribuci zboží a služeb přes internet. Je zde tudíž velmi úzká návaznost na podporu řešení specifických problémů rozvoje venkova a periferních regionů.

2) Priorita – Udržitelný růst -

Evropa méně náročná na zdroje – tato iniciativa nemá přímou návaznost,

-

Průmyslová politika pro věk globalizace – tato iniciativa navazuje na problematiku


113


územního rozvoje ve smyslu podpory zlepšení podnikatelského prostředí (zejména malé a střední podniky) a podpora rozvoje silné a udržitelné průmyslové základny v kontextu globální konkurenceschopnosti. Územní dimenzi lze v podmínkách ČR zdůraznit zejména v případě ekonomické výkonnosti problémových území a možnostech jejich podpory. 3) Priorita – růst podporující začlenění -

Program pro nové dovednosti a pracovní místa – tato iniciativa je s problematikou vyváženého územního rozvoje velmi úzce spjatá, protože se zaměřuje na modernizaci pracovních trhů prostřednictvím usnadnění mobility pracovních sil a rozvoj dovedností za účelem zvýšení účasti na trhu práce a lepšího vyrovnání nabídky a poptávky na trhu práce. Územní dimenze v případě ČR lze sledovat zejména v případě intervencí na trhu práce v územích s neúměrně vysokou nezaměstnaností.

-

Evropská platforma pro boj proti chudobě – tato iniciativa nemá přímou návaznost. Ačkoliv je hlavním cílem posílení sociální a územní soudržnosti tak, aby výhody vyplývající z růstu a zaměstnanosti byly ve velkém měřítku sdíleny v širokém spektru společnosti, tak tato iniciativa má spíše průřezový charakter bez územních specifik. Problémy se vyskytují nejen ve strukturálně postižených regionech, ale také ve vyspělých a hospodářsky stabilizovaných regionech či urbánních centrech.

V kontextu výše uvedených priorit a dílčích iniciativ jsou jednotlivé členské země EU průběžně hodnoceny Evropskou komisí, která identifikuje prostřednictvím různých analýz tzv. slabá místa (Bottlenecks to Growth) ekonomik. Je potřeba zdůraznit, že Česká republika by měla významně reflektovat tato slabá místa a jasně identifikovat způsoby, jak je bude dále řešit. Jednou z možností je právě politika HSS nejen současného „dobíhajícího“ programového období, ale rovněž možnosti v příštím programovém období 2014+. Pro Českou republiku bylo v roce 2010 určeno 5 slabých míst. 1) Snížit vysoký strukturální deficit a zlepšit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí Komentář: Toto slabé místo má makroekonomický charakter bez územní dimenze. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

114


2) Zlepšit fungování trhu práce, odstranit zbývající strukturální problémy Komentář: Toto slabé místo má zásadní územní dimenzi. 3) Zlepšit podnikatelské prostředí, zejména kvalitu regulace a výkonnost veřejné správy Komentář: Část týkající se podnikatelského prostředí má výraznou územní dimenzi a dopad v ČR, proto bude nutné věcně navázat na stávající období a reflektovat souvislosti týkající se negativních dopadů hospodářské krize. 4) Zvýšit inovační kapacitu, podporovat VaV v podnikatelském sektoru a tím přispět k diverzifikaci ekonomiky a k orientaci na zboží a služby s vyšší přidanou hodnotou Komentář: Toto slabé místo nemá výraznou územní dimenzi. 5) Pokračovat ve zvyšování kvality lidského kapitálu, v dlouhodobém horizontu zvýšit produktivitu práce. Komentář: Toto slabé místo má vazbu na vyvážený územní rozvoj jen zčásti týkající se kvality lidských zdrojů v území, která je v ČR regionálně velmi různorodá. Intervence v oblasti trhu práce bude nezbytné regionálně diferencovat. V přípravách na příští programové období bude nutné reflektovat v otázce „vyváženého územního rozvoje“ zejména druhé a třetí slabé místo České republiky.

Shrnutí Současný stav ve veřejné správě je charakteristický svoji složitostí, která je ovlivněna několika důvody. Jedním z nich může být aplikace výše uvedeného a popsaného spojeného modelu. Existují však také obecnější důvody současného stavu. V rámci reformních kroků přesně nevíme, čeho by mělo být dosaženo a jak má vypadat konečný stav reformy veřejné správy. Často se používají slova dekoncentrace, decentralizace, subsidiarita, které představují spíše strategie než cíle této reformy. Současně je nutné zdůraznit, že dopady reformy v Česku se hodnotí velmi subjektivně a málo se využívají empirická data.


115


Reforma veřejné správy se zredukovala na dva hlavní kroky (vznik krajů a zánik okresů). Mnoho představitelů POU a ORP sice nesouhlasí se zrušením okresních úřadu, nicméně běžným občanům se zlepšila dostupnost k institucím veřejné správy (77 okresních měst versus 205 obcí s rozšířenou působností). Problémem však je až příliš velká fragmentace státní správy, protože v současné době existují až tři kategorie obcí s různým rozsahem přenesené působnosti státní správy. Na krajské úrovni je nutné zdůraznit dvojí krajské uspořádání. Na jedné straně existují kraje jako územně samosprávné celky (14 regionů) a na druhé straně je ještě stále platné krajské členění jako správních obvodů. Jedná se pouze o geograficky vymezené jednotky (8 regionů), které existují již od roku 1960, v nichž jsou lokalizovány některé státní instituce (např. soudy). Sjednocení krajského vymezení a organizace veřejné správy v těchto regionech se jeví do budoucna jako nezbytné. Krajské samosprávy od svého vzniku v roce 2000 až do současnosti výrazně získaly na zkušenostech a jejich síla neustále roste. Přesto je v České republice stále možné sledovat poměrně silný rezortismus na národní úrovni, tj. snaha národních ministerstev uchovat si maximální úlohu a roli při ovlivňování dílčích tématických agend v České republice. Důkazem tohoto stavu je stále probíhající fiskální stres v ČR na regionální úrovni. Časté změny systému financování místní správy řadí Česko na unikátní pozici v Evropě. Bohužel lze nalézt negativní implikace tohoto stavu nejen ve výkonu státní správy a samosprávy, ale také v dopadech na lokální a regionální rozvoj. Současné tendence v konceptech regionálního rozvoje výrazně naznačují zvýšenou důležitost a roli inovací, včetně jejich vlivu na ekonomický růst. Tyto aspekty začaly být intenzivněji

vnímány

na

evropské

úrovni

zejména

v

souvislosti

s

určitým

hospodářským zaostáváním EU za USA v posledních 15 letech. Tyto záležitosti se stávají novými výzvami pro subjekty zabývajícími se regionálním rozvojem, kdy se výrazněji posiluje meziregionální konkurenční prostředí. Je možné říci, že současná dynamika vývoje globální ekonomiky vytváří takové sociální a ekonomické transformační změny, které jsou srovnatelné s první Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

116


průmyslovou revolucí. Vnější vlivy a síly mění roli jednotlivých států a působí také na ekonomiku jednotlivých regionů a municipalit. Je zřejmé, že dnes probíhá přeměna k nové společnosti, která už není založena primárně na průmyslu. To co se děje dnes je s největší pravděpodobností větší, hlubší a důležitější než průmyslová revoluce. Použitá literatura Bromley, S. et al. (2001); Governing the European Union, SAGE Publications in association with The Open University, 2001 Brown Lenka, Fantová-Šumplíková Markéta, Pěchotová Barbora, Pělucha Martin, Potluka Oto (2007); Doporučení k efektivnímu a průhlednému užívání a čerpání prostředků ze strukturálních fondů, Transparency International – Česká republika Cihelková Eva, Jakš Jaroslav a kol. (2004); Evropská integrace – Evropská unie, Vysoká škola ekonomická v Praze Eurostat (2007a); News release 23/2007, 19 February 2007 Eurostat (2007b); HDP připadající na 1 obyvatele, statistická data dostupná http://epp.eurostat.cec.eu.int/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=de&pcode=eb011

na:

Eurostat (2007c); reálný růst HDP, statistická data dostupná http://epp.eurostat.cec.eu.int/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=eb012

na:

Evropská komise (2000) Stručný průvodce Evropským sociálním fondem pro budoucí členské státy. Evropská komise, Brusel, 2000. Evropská komise (2001): ABC práva Evropských společenství, páté vydání ICEU, 2001 Evropská komise (2004a): Glosář, Informační centrum Evropské unie, Praha, 2004 Evropská komise (2004b): Ústava pro Evropu – Ústava přijatá hlavami států nebo předsedy vlád, úřad pro úřední tisky Evropských společenství, Lucemburk, 2004 Evropská komise (2006a), Enlargement, two years after: an economic evaluation, by the Bureau of European Policy Advisers and the Directorate-General for Economic and Financial Affairs, No. 24, May 2006, ISSN 17253209, str. 43 – 48 Evropská komise (2006b); Rozšíření EU – 20 mýtů a skutečností o rozšíření, Lucemburk, Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2006, ISBN 92-79-02127-3 Evropská komise (2006c); Závěry předsednictví – Brusel 14. a 15. prosince 2006, Rada Evropské unie, 16879/06, 15. prosince 2006 Evropská komise (2006d); Strategie rozšíření a hlavní výzvy na roky 2006 – 2007, včetně zvláštní zprávy o schopnosti EU integrovat nové členy, Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, KOM(2006) 649, v Bruselu 8. 11. 2006 Evropská komise (2007): European Social Fund - 50 years investing in people, Brusel, ISBN 92-79-03357-3 Evropský parlament, Výbor pro regionální rozvoj (2007): Návrh zprávy o důsledcích budoucího rozšiřování na účinnost politiky soudržnosti, 2006/21070(INI) z 4. 1. 2007. Evropská rada (2006a); nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999


117

Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti European Commission (2007); Growing regions, growing Europe: Fourth report on economic and social cohesion, May 2007 Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno, 2003, ISBN 80,7325-015-2, str. 462. Kadeřábková, B. (2003); Úvod do makroekonomie – neoklasický přístup, nakladatelství C.H.Beck, Praha 2003, ISBN 80-7179-788-X Kadlecová, A. (2005): Turecko na cestě do EU: Proces s otevřeným koncem, Revue politika 6-7/2005. Klokočka Vladimír (1996): Ústavní systémy evropských států, Linde Praha, a. s., 1996 Kučerová, I. (2006): Evropská unie: Hospodářské politiky, Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, Praha 2006, ISBN 80-246-1212-7 Lacina Karel (2004): Evropská veřejná správa, Vysoká škola finanční a správní, o. p. s., Praha 2004 Lane, Jan Erik (2000); The Public sector: concepts, models and approaches, Third edition, SAGE Publications Ltd., London 2000, ISBN: 0-7619-6748-6 Mach, M. (2001); Makroekonomie II pro magisterské (inženýrské) studium, nakladatelství a vydavatelství Melandrium, Praha, 2001, ISBN 80-86175-18-9 Ministerstvo financí (2006); Finanční perspektiva 2007 – 2013, rozdělení prostředků na OP a Metodika finančních toků, powerpointová prezentace Ing. Lenky Filípkové na konferenci „Budoucnost politiky hospodářské a sociální soudržnosti 2007 – 2013, 20. března 2006, Praha Ministerstvo pro místní rozvoj (2011): Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerp¨ání SF, FS a národních zdrojův programovém období 2007-2013, říjen 2011, dostupné on-line http://www.strukturalnifondy.cz/Files/05/05b39ec1-4d24-41b0-b898-10d8437934dd.pdf OECD (2005) – governance, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2005), Modernising Government: The Way Forward, OECD Publishing, Lausanne, citizen participation (OECD (2005, str. 187) – obecné principy fungování moderní veřejné správy OECD Investment Strategies and Financial Tools for Local Development (2007): Foreword by Sergio Arzeni. OECD Publications: France, 2007. ISBN 978-92-64-03985-8. citace [8.8.2010] Pělucha, M. (2006a); Mechanismus fungování principu subsidiarity a jeho uplatnění v evropské i národní veřejné správě, [CD-ROM]. In: WOKOUN, René, MATES, Pavel et al.Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Praha : Linde, 2006. 6 s. ISBN 80-7201-608-3 Pělucha, M. et al. (2006b): Rozvoj venkova v programovacím období 2007 – 2013 v kontextu reforem SZP EU, IREAS, Institut pro strukturální politiku, o. p. s., Praha, 2006, ISBN 80-86684-42-3 Pělucha, M. (2006c); „Dosavadní zkušenosti s implementací SF v ČR – implikace pro financování aktivit územní samosprávy“, sborník z konference „Management územní samosprávy s důrazem na využití nástrojů zvyšování příjmů a snižování výdajů rozpočtů územních samosprávných celků“, Masarykova univerzita v Brně, ISBN 80-210-3957-4 Pělucha et al. (2011): Podmínky a kontext realizace iniciativy JESSICA v regionálním rozvoji ČR v období 20072013, časopis Regionální studia, Vysoká škola ekonomická v Praze Pomahač Richard, Widemanová Marie (2002): Veřejná správa a evropská právní integrace, Vysoká škola ekonomická v praze, 2002 Pomahač, R, Vidláková, O. (2002); Veřejná správa, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2002, ISBN 80-7179748-0 Rudiger Dornbusch Stanley Fischer (1994), Makroekonomie, SPN a Nadace Economics, translation Ing. Zdeněk Tůma, CSc., Praha, 1994, ISBN 80-04-25 556-6


118

Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Sapir Andre et al. (2005); An Agenda for a Growing Europe: The Sapir Report, Regional Studies, Journal of the Regional Studies Association, Volume 39, No. 7, October 2005 Sokol, M. (2001): “Central and Eastern Europe a Decade After the Fall of State-socialism: Regional Dimensions of Transition Processes”, Regional Studies, volume 35, No. 7, pp. 645 – 655, r. 2001°, Sychra, Z. (2006); Perspektivy dalšího rozšiřování EU z hlediska zájmů ČR: dopady extenze počtu členů EU na pozici ČR v EU, příspěvek v publikaci „Česká politika v Evropské unii – Evropský integrační proces a zájmy ČR“, Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M., Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav 2006, ISBN 80-210-4076-9 Šrein, Z.(2000): Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie, VŠE. Praha 2000, ISBN 80-7079-946-3, str. 246. Šumpíková et al. (2005): Veřejné výdajové programy a jejich efektivnost, Eurolex Bohemia – edice ekonomie, Praha 2005, ISBN 80-86861-77-5 Týč, V. (2004); Lexikon – právo Evropské unie, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, Ostrava, 2004 Viktorová, D., Pělucha, M. (2005): Uplatnění a evaluace předvstupní pomoci EU ve venkovských oblastech České republiky v kontextu vývoje zemědělské a venkovské politiky v Evropě, Nadace Nadání Josefa, Marie a Zdeňky Hlávkových, Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, říjen 2005 Vries, M., S., 2000, The rise and fall of decentralization: a comparative analysis of arguments and practices in European countries, European Journal of Political Research Wilkin, J. (2003): TheFuture of EU Agricultural and Rural Policy from the Perspective of CEE Candidate Countries, Akademie für Raumforschung und Landesplanung, červen 2003, URL:http://www.arl-net.de/frames, (17.11.2003) Wokoun, R. (2002): Heslo regionální politika. IN: Žák, Milan a kol.: Velká ekonomická encyklopedie Linde, Praha. Wokoun, R. (2003): Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Nakladatelství Oeconomica Praha. Wokoun, R. (2004): Regionální a strukturální politika Evropské unie: obecná východiska, implementace a monitorování. VŠE, Praha. Wokoun, R., Kouřilová, J. (2011): Principy regionální politiky Evropské unie, In: WOKOUN, René, MATES, Pavel, KADEŘÁBKOVÁ, J. et al. Základy regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň, 2011 ISBN 978-80-7380-304-9 World Bank (2006), A Decade of Measuring the Quality of Governance: Governance Matters, The International Bank for Reconstruction and Development, Washington, DC Wright, G., Nemec, J., 2003, Management veřejné správy – teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy, NISPAcee 2002, translation by Ekopress 2003 (Czech edition), ISBN 80-86119-70


119


Slovníček pojmů Níže uvedené definice vybraných pojmů představují oficiální vymezení dle hlavního webového portálu ČR ke strukturálním fondům EU. Jsou rovněž dostupné na následujících webových stránkách: http://www.strukturalni-fondy.cz/Glosar/Pojmy-z-obdobi-2007-2013

Adicionalita - Pod pojmem adicionalita se míní jeden ze základních principů politiky soudržnosti EU. Jeho cílem je zajistit, aby zdroje EU nenahrazovaly národní rozpočty členských zemí. Vždy existuje dohoda mezi EU a členským státem o celkové výši veřejných výdajů, kterou musí členská země v daném plánovacím období udržovat. Alokace - Alokace je objem finančních prostředků určený pro konkrétní oblast podpory nebo prioritní osu v rámci operačního programu. Alokací se dle kontextu rozumí též množství finančních prostředků určených pro daný stát, pro příslušný cíl regionální politiky nebo pro určitý operační program. Benefit 7+ - Elektronický formulář sloužící k vyplňování projektové žádosti o prostředky ze strukturálních fondů EU a Fondu soudržnosti. V případě schválení projektu slouží i nadále jako rozhraní mezi realizátorem projektu a jeho administrátorem, např. k předávání monitorovacích zpráv nebo podávání žádostí o platbu. Přístupný je na adrese https://www.eu-zadost.cz . Certifikace uskutečněných výdajů - Certifikací uskutečněných výdajů se rozumí potvrzení správnosti údajů předložených řídicími orgány platebnímu orgánu a potvrzení efektivnosti systémů řízení a kontroly na úrovni řídicích orgánů a zprostředkujících subjektů (popř. konečných příjemců). Cílem certifikace je získání ujištění o tom, že nastavené řídicí a kontrolní systémy zajišťují řádné finanční řízení a že jsou při implementaci dodržovány předpisy EU a ČR vztahující se k poskytování pomoci ze strukturálních fondů.


120


Cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti (HSS) 2007 – 2013 - Fondy EU přispívají k naplňování tzv. cílů politiky HSS. Pro programovací období 2007 - 2013 jsou stanoveny tři cíle: Konvergence, Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, Evropská územní spolupráce. Cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti (HSS) v období 2000-2006 - Fondy EU přispívají k naplňování tzv. cílů politiky HSS. Pro programovací období 2000 - 2006 jsou stanoveny tři cíle: Cíl 1: Podpora rozvoje zaostávajících

regionů,

Cíl

2:

Podpora

oblastí

potýkajících

se

s

restrukturalizací, Cíl 3: Podpora politiky zaměstnanosti a vzdělání. Cílová skupina - Skupina obyvatel, která je dotčena realizací projektu a má z něj užitek: účastníci rekvalifikačních kurzů, turisté, etnické menšiny, podnikatelé apod. Evaluace - Evaluace může být definována jako proces, který zkoumá nakládání s finančními prostředky veřejných rozpočtů a napomáhá hospodárnosti při jejich čerpání. Implementace programu - Implementace programu má více rovin. V prvé řadě jde o vymezení struktury a povinností institucí odpovědných za řízení a realizaci programů (tzv. implementační struktura). Dále do implemetační struktury patří úkoly a povinnosti zprostředkujících subjektů a příjemců pomoci. JASPERS - Jedná se o nový nástroj regionální politiky a finančního inženýrství. Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech JASPERS se snaží rozvíjet spolupráci mezi Evropskou komisí, Evropskou investiční bankou a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj za účelem shromáždění odborných zkušeností a pomoci členským státům a regionům při přípravě významných projektů. JEREMIE - Jedná se o nový nástroj regionální politiky a finančního inženýrství. Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky JEREMIE je společná iniciativa Evropské komise, Evropské investiční banky a Evropského Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

121


investičního

fondu

v

zájmu

zlepšení

přístupu

k

financování

rozvoje

mikropodniků, malých a středních podniků v regionech EU. JESSICA - Jedná se o nový nástroj regionální politiky a finančního inženýrství. Společná evropská podpora udržitelných investic do městských oblastí JESSICA je iniciativa Evropské komise ve spolupráci s Evropskou investiční bankou a Rozvojovou bankou Rady Evropy na podporu investic s dlouhodobým přínosem do městských oblastí. Kofinancování (spolufinancování) - V každém programu hrazeném z fondů EU je nutné spolufinancování ze strany České republiky. V programovacím období 2007-2013 poskytují fondy EU maximálně 85 % alokace a domácí spolufinancování činí 15 % (státní rozpočet, veřejné rozpočty). Pokud tyto investice vytvářejí příjmy, je podíl EU výrazně nižší. Tento pojem se užívá i při financování jednotlivých projektů. Každý projekt je zčásti hrazen finančními prostředky z fondů EU a zčásti jsou nutné vlastní zdroje žadatele. Kolová výzva - Kolová výzva je termín, ve kterém se přijímají žádosti o dotace. Kolová výzva představuje časově přesně vymezené období, kdy se přijímají žádosti. Trvá obvykle několik týdnů, pokud je delší, tak přibližně 2 až 3 měsíce. Žádosti přijaté v jednom kole výzvy se hodnotí najednou. Konečný příjemce - Konečným příjemcem je veřejný nebo soukromý subjekt, který žádá řídicí orgán o příspěvek ze strukturálních fondů nebo Fondu soudržnosti a přijímá prostředky z těchto fondů od finančního útvaru při řídícím orgánu. Jde-li o grantové schéma, jsou konečnými příjemci nositelé grantových schémat (např. kraje), kteří prostředky přidělené řídícím orgánem granovému schématu dále rozdělují mezi úspěšné předkladatele dílčích grantových projektů (akcí). Konvergence - Konvergence neboli "sbližování". Konvergence je první cíl politiky HSS EU v programovacím období 2007-2013. Pro financování z fondů EU v rámci cíle " Konvergence" jsou způsobilé regiony NUTS II, jejichž hrubý


122


domácí produkt (HDP) na obyvatele měřený paritou kupní síly a vypočtený na základě údajů za období 2000-2002 je nižší než 75 % průměru HDP EU 25 na obyvatele za stejné referenční období. Monitorovací

systém

strukturálních

fondů

a

Fondu

soudržnosti

(MSC2007) - Informační systém, který je nástrojem monitorování implementace (realizace) programů a projektů spolufinancovaných z fondů EU. Má tři úrovně: Centrální modul MSC2007 - slouží pro monitoring (věcný a finanční) všech programů a projektů hrazených z fondů EU, je v gesci Ministerstva pro místní rozvoj ČR coby Národního orgánu pro koordinaci využívání fondů EU. Monitorovací výbor - Každý operační program (OP) má svůj monitorovací výbor (MV). MV je odpovědný za sledování poskytované pomoci, schvaluje návrhy na změnu OP. Schvaluje kritéria, podle kterých jsou vybírány projekty k realizaci. Členy MV jsou zástupci příslušných řídících a koordinačních subjektů a partnerů (odbory ministerstev, partnerská ministerstva, kraje, obce, nestátní neziskové organizace apod.) Národní strategický referenční rámec (NSRR) - Tento dokument, který vypracovává každá členská země EU, navazuje na Národní rozvojový plán. Je to základní programový a strategický dokument obsahující priority a opatření, na které by členská země chtěla v daném programovacím období využít prostředky ze strukturálních fondů EU a Fondu soudržnosti. V NSRR je popsán celkový mechanismus a struktura čerpání fondů EU včetně popisu jednotlivých operačních programů. Dokument je připomínkován a schvalován ze strany Evropské komise. NUTS - Jedná se o zkratku z francouzštiny - Nomenclature des Unites Territoriales Statistique - klasifikace územních statistických jednotek. Tyto statistické územní jednotky Evropské unie jsou územní celky vytvořené pro statistické účely Evropského statistického úřadu a pro porovnání ekonomických ukazatelů členských zemí EU. Vymezení jednotlivých úrovní NUTS je


123


charakterizováno počtem obyvatel a rozlohou. Jednotky NUTS jsou skladebné od úrovně NUTS 0, NUTS I, NUTS II až po NUTS V. Obecné nařízení - Jedná se o Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Operační

program

-

Operační

program

je

základním

strategickým

dokumentem finanční a technické povahy pro konkrétní tématickou oblast (např. zaměstnanost a sociální věci), nebo konkrétní region soudržnosti (např. Moravskoslezský), který zpracovávají členské země EU. V OP jsou podrobně popsány cíle a priority, které chce členská země v dané oblasti dosáhnout v aktuálním programovacím období. V OP najdeme popis typových aktivit, na které je možné čerpat prostředky se SF. Politika

hospodářské

a

sociální

soudržnosti

EU

(HSS)

-

Politika

hospodářské a sociální soudržnosti EU (HSS) se zaměřuje na podporu celkového harmonického rozvoje regionů v Evropské unii. Jejím cílem je snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů. Dále podporuje harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj ekonomických činností, vysokou úroveň zaměstnanosti, rovnost mezi muži a ženami a vysokou úroveň ochrany a zlepšování životního prostředí. Programování - Tento princip znamená, že se pomoc realizuje nikoli na základě nekoncepčně předkládaných projektů, ale naopak prostřednictvím projektů naplňujících cíle programových dokumentů - operačních programů, národního dokumentů.

strategického Výsledkem

referenčního je

vzájemně

rámce

a

dalších

integrovaný

strategických

programový

celek

uskutečňovaný v dlouhodobějším horizontu, který se zaměřuje na dosažení cílů definovaných rozvojových priorit. Způsobilé výdaje (uznatelné náklady) - Způsobilé výdaje (uznatelné náklady) jsou takové, které jsou v souladu s evropskou a českou legislativou (především


124


v souladu s článkem 56 nařízení Rady (ES) č.1083/2000, s nařízením Komise (ES) č.1828/2006 a v souladu s Pravidly způsobilých výdajů pro programy spolufinancované ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti na programové období 2007-2013) a s operačními programy vč. navazujících dokumentů (především příruček pro žadatele a příjemce).


125

Regionální politika EU a v ČR

Recommend Documents