Reeksartikel
Mr. M.E.C. Boumans1
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’ TPV 2015/31 1.
Inleiding
Op 15 juni 2015 heeft het kabinet het wetsvoorstel ‘Vrijlating lijfrenteopbouw en inkomsten uit arbeid en bevordering vrijwillige voortzetting pensioenopbouw’ bij de Tweede Kamer ingediend.2 Met dit wetsvoorstel dat ook wel ‘Pensioensparen zelfstandigen’ wordt genoemd, beoogt het kabinet een tweetal maatregelen te treffen om de pensioenopbouw van zelfstandigen te stimuleren. Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat pensioen in de derde pijler niet als voorliggende voorziening voor bijstandsverlening in aanmerking wordt genomen en op die manier buiten de vermogenstoets van de bijstand blijft. Ten tweede beoogt het vrijwillige voortzetting van pensioenopbouw in de tweede pijler te bevorderen, door de aanvraagtermijn op negen maanden na beëindiging van de dienstbetrekking te stellen. De maatregelen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen zijn een ‘next step’ in een reeks van maatregelen van het kabinet die het in het Witteveenakkoord van 18 december 2013 heeft aangekondigd. Het wetsvoorstel moet worden gezien tegen de achtergrond van de zoektocht naar manieren om de pensioenopbouw van zelfstandigen binnen het huidige stelsel te verbeteren. Toch raakt het wetsvoorstel niet alleen zelfstandigen. Het heeft dezelfde consequenties voor werknemers, hetgeen in alle aandacht voor de beperkte pensioenopbouw voor zelfstandigen nogal eens over het hoofd wordt gezien. In deze bijdrage ga ik in op de belangrijkste aspecten van het wetsvoorstel. Eerst ga ik in op de achtergronden van het wetsvoorstel en de relatie tussen bijstandsverlening en het tweede en derde pijlerpensioen. Vervolgens bespreek ik de hoofdlijnen en voorzie ik een aantal aspecten van commentaar. Tot slot een aantal afsluitende woorden.
2.
Achtergrond
Al geruime tijd bestaat er aandacht voor de verplichting het pensioen in de derde pijler af te kopen en te gelde te maken, alvorens men voor bijstandsuitkering in aanmerking komt. Zo antwoordde toenmalig Staatssecretaris van SZW, Aboutaleb, in 2008 op Kamervragen over het derde pijlerpensioen van zelfstandigen in relatie tot de bijstand, dat het opeten van het derde pijlerpensioen gerechtvaardigd is gezien het karakter van bijstandsverlening als uiterste vangnetregeling.3 Toch was hij van mening dat deze
1
2 3
24
Mr. M.E.C. Boumans is werkzaam bij PGGM en is verbonden aan het Expertisecentrum Pensioenrecht van de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 1-3. Kamerstukken II 2007/08, 30545, 53.
handelwijze in individuele situaties niet redelijk kan zijn. In dit kader wees hij op het individualiseringsbeginsel, op grond waarvan gemeenten bij bijstandsverlening de mogelijkheid hebben om het derdepijlerpensioen — net zoals voor andere vermogensbestanddelen — voor de beoordeling van het recht op bijstand buiten beschouwing te laten. In de brief van 29 april 2009 aan de gemeenten vroeg zijn opvolger, staatssecretaris Klijnsma, aandacht voor deze bevoegdheid.4 Ook de SER gaf in het rapport ‘Zzp-ers in beeld’ in 2010 aan, voorstander te zijn om derdepijlerpensioenvoorzieningen buiten de vermogenstoets van de bijstand te laten.5 Staatssecretaris Klijnsma bleek hier wel gevoelig voor te zijn en gaf in reactie hierop aan dat er wat voor te zeggen valt om te onderzoeken of het derdepijlerpensioenvermogen buiten de vermogenstoets van de bijstand kan blijven.6 Het ‘opeten’ van de pensioenreservering kan volgens haar voor zelfstandigen belemmerend werken om een pensioenvoorziening te treffen. Als onderdeel van het Witteveenakkoord van 18 december 2013 kondigde het kabinet een viertal maatregelen aan om de pensioenpositie van zelfstandigen te verbeteren.7 De eerste maatregel betrof het veilig stellen van het derdepijlerpensioen voor de vermogenstoets voor de bijstand. Een wens die al langer bij zzp-organisaties op het verlanglijstje stond. De tweede maatregel betrof de mogelijkheid om het derdepijlerpensioen op te nemen om te voorzien in een inkomen bij arbeidsongeschiktheid, zonder dat daarbij revisierente verschuldigd is.8 De maatregel is inmiddels als onderdeel van het Belastingplan 2015 via een wijziging van art. 3.133 Wet IB 2001 geëffectueerd.9 Ten derde zegde het kabinet toe nadrukkelijk te monitoren hoe pensioenfondsen omgaan met vrijwillige voortzetting van pensioenopbouw voor ex-werknemers die na ontslag zzp-er zijn geworden.10 Tot slot werd aangekondigd om de aanvraagtermijn voor vrijwillige voortzetting te stellen op negen maanden. Op 8 januari 2015 is het voorontwerp ‘Wet bescherming lijfrenteopbouw en stimulering pensioenopbouw’ ter internetconsultatie aangeboden, waarin de eerste en de
4 5 6 7 8 9 10
Brief van de staatssecretaris van SZW van 29 april 2009 aan de Colleges van Burgemeesters en Wethouders e.a. (RUA/RB/2009/5980). Zzp’ers in beeld, Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel (advies van oktober 2010, SER 10/04), Den Haag: SER 2010, p. 96. Kamerstukken II 2012/13, 31311, 97. Kamerstukken II 2013/14, 32043, 188, p. 5-6. Zie ook: Kamerstukken II 2013/14, 32043, 195, p. 2; Kamerstukken II2014/15, 34002, 3, p. 27. Wet van 17 december 2014 (Belastingplan 2015), Stb. 2014, 578. De verwachting is dat het kabinet in het derde kwartaal van 2015 de Tweede hierover informeert (Planning pensioenonderwerpen voorjaar 2015, bijlage bij: Kamerstukken II 2014/15, 32043, 257).
Afl. 4 - augustus 2015
TPV 2015/31
Reeksartikel
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’
laatste maatregelen worden uitgewerkt.11 De internetconsultaties heeft tot een vijftal reacties geleid, die met name betrekking hebben op de voorwaarden waaronder het derdepijlerpensioen buiten de vermogenstoets blijft. Vervolgens heeft het kabinet op 15 juni 2015 het wetsvoorstel ‘Vrijlating lijfrenteopbouw en inkomsten uit arbeid en bevordering vrijwillige voortzetting pensioenopbouw’ bij de Tweede Kamer ingediend.12 De beoogde inwerkingtredingsdatum is 1 januari 2016. Omdat het wetsvoorstel — behoudens de titel — niet wezenlijk afwijkt van het voorontwerp, laat ik het voorontwerp in deze bijdrage verder buiten beschouwing, ter voorkoming van dubbelingen.
3.
Bijstand in relatie tot de tweede en derde pijler
Voordat ik het wetsvoorstel bespreek, wil ik eerst kort ingaan op het onderscheid in de relatie tussen enerzijds bijstandsverlening en het tweedepijlerpensioen en anderzijds tussen bijstandsverlening en het derdepijlerpensioen. Voor het tweedepijlerpensioen geldt op basis van de afkoopverboden van art. 65 PW en art. 77 WVB een dwingendrechtelijk verbod om het pensioen (voor pensioeningang) af te kopen. Als gevolg hiervan telt het niet mee als vermogen voor de bijstand.13 Deze bescherming van het tweedepijlerpensioen heeft aldus een pensioenrechtelijk karakter. Voor pensioenvoorzieningen in de derde pijler geldt een dergelijk wettelijk afkoopverbod niet en kan het worden aangemerkt als voorliggende voorziening alvorens men voor bijstandsverlening in aanmerking komt. Uit gangspunt is namelijk dat de bijstand in het stelsel van bestaansvoorzieningen de plaats inneemt van sluitstukvoorziening. Hiervoor kan men alleen in aanmerking komen als men geen beroep kan doen op andere voor zieningen of vermogensbestanddelen om in het eigen levensonderhoud te voorzien.14 Alle voorliggende voor zieningen moeten zijn aangewend, wil men aanspraak kunnen maken op een bijstandsuitkering. Of een voor liggende voorziening gezien haar aard en doel, passend en toereikend is, is afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van het individuele geval, en wordt mede bepaald door hetgeen naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht (individualiseringsbeginsel; art. 18 lid 1 Participatiewet).15 Het is aan de gemeente om te beoordelen of in een individueel geval het derdepijlerpensioen eerst (na afkoop) moet worden aangewend,
11 12
13 14 15
www.internetconsultatie.nl/lijfrenteopbouw (website geraadpleegd: 28 juni 2015). Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in een wijziging van de vrijlating voor inkomsten uit arbeid in de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ. Ik ga hier verder niet op in. Behoudens bij afkoop van kleine pensioenen als bedoeld in art. 66 t/m 69 PW resp. art. 78 t/m 80a WVB. Rekening houdende met het vrij het laten vermogen als bedoeld in art. 34 Participatiewet. Kamerstukken II 2002/03, 28870, 3, p. 46.
voordat men in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering. Vaste rechtspraak bevestigt deze gemeentelijke bevoegdheid om van de bijstandsgerechtigde redelijkerwijze te verlangen het derdepijlerpensioen af te kopen en te gelde te maken om eerst als voorliggende voorziening voor zijn levensonderhoud aan te wenden.16 Het onderhavige wetsvoorstel moet niet worden verward met de wijziging van art. 15 Participatiewet die per 1 januari jl. als onderdeel van de Verzamelwet SZW 2015 is ingevoerd.17 Deze wijziging van art. 15 Participatiewet ziet op de relatie tweedepijlerpensioen en bijstand. Het regelt dat bijstandsgerechtigden niet door de gemeente kunnen worden verplicht om het ouderdomspensioen in de tweede pijler vervroegd te laten ingegaan.18 Deze wijziging is doorgevoerd, naar aanleiding van Kamervragen over de commotie die is ontstaan nadat de gemeente Enschede vorig jaar het voornemen bekendmaakte bijstandsgerechtigden te verplichten om hun pensioen in de tweede pijler te vervroegen, waardoor het voor de bijstand als vermogen meetelt.19
4.
Hoofdlijnen bescherming derdepijlerpensioen bij beroep op de bijstand
4.1 Doelstelling Het wetsvoorstel heeft aldus tot doelstelling om via een (nieuwe) wijziging van art. 15 Participatiewet het derdepijlerpensioen onder voorwaarden niet te beschouwen als voorliggende voorziening. Hierdoor hoeft een bijstandsgerechtigde niet eerst zijn pensioenvoorziening in de derde pijler af te kopen en te gelde te maken voordat hij aanspraak kan maken op bijstandsverlening. 4.2
Hoofdlijnen20
Reikwijdte van de bescherming De bescherming die het wetsvoorstel biedt, ziet op die soorten pensioenvoorzieningen die naar hun aard bedoeld zijn als een oudedagsvoorziening van de belanghebbende zelf. Hierbij wordt aangesloten bij de begripsomschrijving die in de inkomstenbelasting voor fiscaal gefacilieerde oudedagsvoorzieningen wordt gehanteerd. Meer concreet worden de verschillende vormen van lijfrenten bedoeld (lijfrentevoorziening ex art. 3.125
16
Onder meer: Pres. Rb. 's-Gravenhage, 25 mei 1999, JABW 1999, 71; CRvB 2 oktober 2001, JABW 2002, 50; CRvB 19 oktober 2004, JWWB 2004, 457; CRvB 24 oktober 2006, JWWB 2006, 359; CRvB 4 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA1973. 17 Wet van 26 november 2014 (Verzamelwet SZW 2015), Stb. 2014, 504. 18 Alleen als personen op vrijwillige basis hun tweedepijlerpensioen eerder dan de pensioendatum laten ingaan, kan het vervroegde pensioen door de gemeente in aanmerking genomen worden bij de vaststelling voor het recht op en de hoogte van de bijstand: Kamerstukken II 2014/15, 33988, 27. 19 Aanhangsel Handelingen II 2014/15, 303; Troost, ‘Enschede hakt knoop door: eerst pensioen opeten, dan pas bijstand’, de Volkskrant, 10 september 2014. Na alle consternatie trok de gemeente Enschede het voorstel weer in. 20 Hierbij gebruik ik de indeling van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel als grondslag: Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 3-7.
Afl. 4 - augustus 2015 TPV 2015/3125
Reeksartikel
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’
Wet IB 2001, lijfrentespaarrekening en lijfrentebeleggingsrecht ex art. 3.126 Wet IB 2001). Daarbij moet worden opgemerkt dat het alleen die lijfrentevoorzieningen betreft die (mede) tot doel hebben om een uitkering aan de belanghebbende zelf te verstrekken.21 Lijfrentes die uitsluitend bestemd zijn voor uitkeringen aan derden, zoals nabestaanden, genieten geen bescherming.22 Overige (spaar)voorziening — buiten het lijfrentekader — die eveneens als oudedagsvoorziening kunnen worden aangewend, zoals sparen en beleggen via box 3, komen niet voor bescherming in aanmerking. Hoewel hier niet met zoveel woorden in de memorie van toelichting op wordt ingegaan, moet de verklaring worden gevonden in de pensioenbestemming van lijfrentevoorzieningen. Andere (spaar)voorzieningen kunnen weliswaar een vergelijkbare doelstelling hebben, maar de geoormerkte pensioenbestemming — zoals die wel voor lijfrentevoorziening geldt — ontbreekt. Het gegeven dat men vrijelijk kan beschikken over deze (spaar)voorzieningen, brengt met zich mee dat deze als voorliggende voorziening ten behoeve van het eigen levensonderhoud kunnen worden aangewend.23
Bescherming voor wie? De bescherming van de lijfrentevoorzieningen voor de vermogenstoets geldt niet alleen voor zelfstandigen die een beroep op bijstandsverlening doen; het geldt ook voor (gewezen) werknemers. Directe aanleiding van het wetsvoorstel is de verbetering van de pensioenpositie van zelfstandigen. Zelfstandigen organisaties pleiten al jaren om de ongelijkheid tussen het tweedepijlerpensioen, dat vanwege het afkoopverbod buiten de vermogenstoets blijft en het derdepijlerpensioen dat wel als vermogen wordt meegenomen, op te heffen.24 Zij hebben dit onderwerp op de Haagse pensioen agenda voor zelfstandigen weten te plaatsen en ervoor gezorgd dat het als onderdeel van het Witteveenakkoord van 18 december 2013 via een wetswijziging wordt op gepakt. Toch moet niet uit het oog worden verloren, dat het wetsvoorstel voor (gewezen) werknemers dezelfde betekenis en uitwerkingen heeft als voor zelfstandigen. Gesteld kan worden dat de werknemers met de lobby van de zzp-organisaties hebben kunnen meeliften. Daarbij valt op dat het kabinet maar sporadisch oog heeft (gehad) voor (gewezen) werknemers die niet aan een tweedepijlerpensioenregeling deelnemen (witte vlek), bijvoorbeeld omdat de werkgever hiertoe geen aanbod heeft gedaan. De witte vlek betreft een niet te verwaarlozen groep werkenden,
21 22 23 24
26
Voorgestelde uitbreiding van art. 1 Participatiewet met het begrip ‘lijfrente’. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 5. Zie in dit kader: CRvB 4 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA1973. Onder meer: brief ZZP Nederland d.d. 4 april 2011 aan de Tweede Kamer, www.zzp-nederland.nl/nieuws/65504-stichting-zzp-nederland-pleit(website geraadpleegd: 28 juni 2015).
die uit zo’n 9% van de werknemers bestaat.25 Qua omvang zeer wel vergelijkbaar met de groep zzp-ers. Hoeveel de laatste jaren aandacht is besteed aan de pensioenopbouw van zzp-ers; hoe weinig aandacht is uitgegaan naar de pensioenpositie van werknemers in de witte vlek. Weliswaar is in het verleden onderzoek gedaan naar de omvang van de witte vlek op pensioengebied, maar de vraag of en op welke wijze de ‘witte vlekkers’ aan een oudedagsvoorziening deelnemen is voor zover mij bekend nog nooit onderzocht.26 Een vergeten doelgroep die ook in het kader van de toekomstdiscussie over het hoofd wordt gezien.
Begrenzing van het pensioenvermogen Lijfrentevoorzieningen worden niet als een voorliggende voorziening beschouwd voor zover de totale waarde daarvan ten tijde van de aanvraag om bijstand minder bedraagt dan € 250.000 (art. 15 lid 2 onder b ten tweede Participatiewet nieuw). Het pensioenvermogen dat buiten de vermogenstoets blijft is tot dit bedrag begrensd. Achtergrond hiervan is dat in het Witteveenakkoord van 18 december 2013 is afgesproken dat er een maximum wordt gesteld aan het bedrag van het pensioenvermogen dat niet wordt meegeteld. Daarbij werd opgemerkt dat de budgettaire dekking voor het wetsvoorstel € 150 miljoen structureel mag bedragen.27 In de toelichting op het wetsvoorstel wordt het maximumvermogen van € 250.000 gebaseerd op de hoogte van het huidige gemiddelde aanvullend pensioen, zodat in combinatie met de AOW een gemiddeld pensioeninkomen kan worden gerealiseerd.28 Het pensioenvermogen boven de € 250.000 kan dus wel als voorliggende voorziening meetellen voor de bijstandsverlening. Ik spreek hier bewust over ‘kan’. De gemeente kan op grond van het individualiseringsbeginsel rekening houden met de individuele omstandigheden van de bijstandsgerechtigde en zijn gezin en besluiten dat het meerdere niet ten gelde gemaakt hoeft te worden.
Begrenzing en voorwaarden van de inleg Ten aanzien van de inleg wordt een toetsingsperiode gehanteerd van vijf jaar voor de dag waarop de aanvraag om bijstand wordt gedaan. Aanvullende voorwaarde die hierbij wordt gesteld is dat in de toetsingsperiode van vijf jaar de inleg niet meer heeft bedragen dan € 6000 per jaar (art. 15 lid 2 sub b onder 3 Participatiewet nieuw). De toetsingsperiode en maximum inleg hebben tot doelstelling om te voorkomen dat in de periode vóór de bijstandsverlening een deel van het voor levensonderhoud beschikbare vermogen als pensioenvoorziening wordt aangewend om zodoende buiten de vermogenstoets te houden en niet als voorliggende voorziening kan worden
25 26 27 28
Bijlage bij: Kamerstukken II 2014/15, 30982, 16 (Beleidsdoorlichting pensioenbeleid). Hersevoort e.a., Witte vlek op pensioengebied 2007, Den Haag: CBS, 2009; M. de Mooij e.a., Witte vlek op pensioengebied 2010, Den Haag: CBS, 2010. Kamerstukken II 2013/14, 32043, 188, p. 6. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 5.
Afl. 4 - augustus 2015
TPV 2015/31
Reeksartikel
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’
aangewend.29 Beide eisen beogen aldus oneigenlijk gebruik c.q. misbruik te voorkomen.30
de bijstandspopulatie toeneemt met structureel 10.000 huishoudens.35 Dat betreft dus een stijging van circa 2,7%.
De begrenzing geldt per jaar, zonder middeling in andere jaren. In geval van een hogere inleg wordt slechts het meerdere in aanmerking genomen.31 Tijdens de internetconsultatie is door een aantal partijen gepleit om de begrenzing van de inleg flexibeler te maken zodat in het ene jaar meer kan worden ingelegd dan in het andere jaar.32 Het kabinet wil echter aan de jaargrens van € 6000 niet tornen, omdat het enerzijds de ruimte biedt voor een redelijke pensioenopbouw. Anderzijds biedt het een verantwoorde bescherming, gezien de vangnetfunctie van bijstandsverlening.
In de toelichting op het wetsvoorstel wordt niet ingegaan op het aantal zelfstandigen dat ermee wordt geconfronteerd om eerst het derdepijlerpensioen op te eten alvorens een beroep op de bijstand te doen. Er wordt ook niet ingegaan op het aantal zelfstandigen dat in de bijstand geraakt. Volgens ZZP Nederland ontvangen ruim 3000 zelfstandigen een uitkering op basis van het Besluit Bijstandsverlening Zelfstandigen (BBZ).36 Jaarlijks gaan circa 7000 zelfstandigen failliet en belanden in de reguliere bijstands verlening.37 Uit deze cijfers zou kunnen worden afgeleid dat alleen een smaldeel van het aantal bijstands gerechtigden dat eerst het pensioen in de derde pijler moet aanwenden, uit zelfstandigen bestaat.
Voor de inleg in een lijfrentevoorziening die vóór de toetsingsperiode van vijf jaar is gedaan, geldt overigens de jaargrens van € 6000 niet (art. 15 lid 2 sub b onder 3 Participatiewet nieuw).
Termijn van de bescherming De bescherming geldt tot de het moment waarop het derdepijlerpensioen ingaat. Zodra het derdepijlerpensioen is ingegaan, is er sprake van daadwerkelijke inkomsten die niet buiten beschouwing kunnen blijven bij de beoordeling van de bijstandsaanvraag. Als uitgangspunt geldt de ingangsdatum van de lijfrentevoorziening zoals die bij het aangaan van lijfrenteovereenkomst is overeengekomen, doch uiterlijk de ingangsdatum van de AOW-leeftijd van belanghebbende. Op deze laatste datum stopt de bijstandsverlening. Om te voorkomen dat met het oog op mogelijke bijstands afhankelijkheid de belanghebbende die ingangsdatum uitstelt om het lijfrentevermogen buiten de vermogenstoets te houden, wordt uitgegaan van de ingangsdatum van de lijfrente zoals die bij de ingang van de toetsperiode (vijf jaar voorafgaand aan de bijstandsverlening) gold (art. 15 lid 2 sub b onder 1 Participatiewet nieuw).33
Impact voorgestelde wijziging Volgens het kabinet zijn er op dit moment 374.000 huishoudens die een beroep op bijstand doen.34 Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat meer mensen een beroep op de bijstand gaan doen. Immers de verplichting om eerst het derdepijlerpensioen op te eten, vervalt. De verwachting is dat het wetsvoorstel tot gevolg heeft dat
29 30
31 32
33 34
Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 6. Hetgeen door staatssecretaris Klijnsma als een belangrijk aspect van de regeling wordt beschouwd, getuige het gegeven dat zij dit punt in het rapport ‘Pensioen van zelfstandigen’ van maart 2013 uitdrukkelijk benoemt. Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 31311, 97, paragraaf 4.5. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 7. Onder meer: Reactie STAR d.d. 29 januari 2015 (www.internetconsultatie. nl/lijfrenteopbouw/reactie) en reactie Stichting ZZP Pensioen d.d. 28 januari 2015 (www.internetconsultatie.nl/lijfrenteopbouw/reactie). Website geraadpleegd: 28 juni 2015. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 7. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 9.
5.
Bevordering pensioenopbouw via vrijwillige voortzetting
5.1 Doelstelling Het wetsvoorstel heeft ten aanzien van het onderwerp vrijwillige voortzetting tot doelstelling om een gewezen deelnemer aan een pensioenregeling negen maanden na beëindiging van de dienstbetrekking in de gelegenheid te stellen om een besluit te nemen over de mogelijkheid tot vrijwillige voortzetting van de pensioenregeling waar hij eerder als werknemer aan deelnam.38 In art. 54 PW ontbreekt op dit moment een dergelijk termijn, waardoor bij sommige pensioenuitvoerders reeds binnen drie maanden moet worden besloten om de pensioenregeling vrijwillig voort te zetten, aldus het kabinet. Een dergelijke korte termijn wordt door het kabinet als ongewenst ervaren en kan verhinderen dat belangstellenden een weloverwogen keuze tot vrijwillige voortzetting kunnen maken. Door deze belemmering van de aanvraagtermijn weg te nemen kan deelname aan een pensioenregeling via vrijwillige voortzetting worden gestimuleerd, zo luidt het plan. 5.2
Hoofdlijnen
Aanvraagtermijn naar negen maanden Zoals in de vorige paragraaf reeds aangestipt krijgen gewezen werknemers negen maanden de tijd om te beslissen of zij al dan niet de pensioenregeling waaraan zij als werknemer deelnamen, vrijwillig willen voortzetten. Het is overigens geen verplichting dat in een pensioenregeling de mogelijkheid tot vrijwillige voortzetting wordt geboden. Sociale partners hebben hiertoe een zelfstandi-
35
Zie ook: Zandvliet, Tanis & Spijkerman, Kwantitatieve gegevens effecten uitsluiting derde pijler pensioen van vermogenstoets WWB, Rotterdam: SEOR, 25 september 2013. 36 Het BBZ biedt startende en bestaande zelfstandigen de mogelijkheid tot het verkrijgen van een lening en/of een periodieke uitkering voor het levensonderhoud. Besluit van 10 oktober 2003 (Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004), Stb. 2003, 390. 37 ZZP Nederland, Stand van zaken zelfstandigen zonder personeel in Nederland, december 2014. 38 Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 8.
Afl. 4 - augustus 2015 TPV 2015/3127
Reeksartikel
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’
ge bevoegdheid.39 Als vrijwillige voortzetting wordt aangeboden, dan zijn de regels van art. 54 PW van toepassing.40 In 2008 boden 133 van de 563 pensioenfondsen de mogelijkheid tot vrijwillig voortzetting aan.41 Volgens de memorie van toelichting op het wetsvoorstel bieden de meeste pensioeuitvoerders de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting aan.42 Niet bekend is waar het kabinet zich hierbij op baseert. Als dit juist is, heeft er sinds 2008 een ware revolutie plaatsgevonden in het aanbieden van deze mogelijkheid. In beginsel kan de gewezen werknemer op grond van art. 54 lid 1 PW de regeling gedurende een periode van maximaal drie jaar vrijwillig voortzetten. Voor gewezen werknemers die zich aansluitend aan de beëindiging van de dienstbetrekking als zelfstandige vestigen, is deze periode gesteld op maximaal tien jaar (art. 54 lid 2 PW). Deze laatste mogelijkheid is destijds niet zonder slag of stoot in de Pensioenwet opgenomen. Bij de totstandkoming van de Pensioenwet in 2007 is in de Tweede Kamer namelijk flink gediscussieerd over de mogelijkheid zelfstandigen voor een periode van tien jaar vrijwillig te laten voortzetten. Uiteindelijk is dit via een amendement in de Pensioenwet opgenomen.43 De fiscale faciliëring ontbrak echter voor de resterende zeven jaar, waardoor de faciliteit na afloop van de eerste drie jaar zo goed als nutteloos was. Uiteindelijk is de fiscale faciliëringen over de volle periode er per 1 januari 2012 via een wijziging van art. 10a lid 1 Uitvoeringsbesluit Loonbelasting 1965, toch gekomen.44 Ook voor wat betreft de aanvraagtermijn is het voor onderhavige wetsvoorstel niet de eerste keer dat aan de faciliteit van vrijwillig voortzetting door de wetgever is gesleuteld. Tot 1 januari 2011 was in art. 54 lid 4 PW geregeld dat de deelnemer die vrijwillig wil voortzetten hiertoe binnen drie maanden vanaf de beëindiging van de dienstbetrekking een verzoek bij de pensioenuitvoerder moest doen. Het argument dat de wetgever daarbij hanteerde, was dat het voor de hand lag, dat het verzoek tot vrijwillige voortzetting — vanwege het aansluitende
39 40
41
42
43 44
28
Kamerstukken II 2005/06, 30413, 3, p. 64. En de regels van art. 10a UBLB 1964 en het Besluit van de staatssecretaris van Financiën van 27 april 2102, nr. BLKB2012/157M, Stcrt. 2012, 9044. Zie ook: Bitter, ‘Taakafbakening, vrijwillige aansluiting, vrijwillige voorziening, vrijwillige voortzetting, verbod op nevenactiviteiten’, in: E. Lutjens (red.), Pensioenwet, Analyse en commentaar, Deventer: Kluwer, 2013, p. 856-857. Kamerstukken II 2007/08, 30413, 112. Zie ook: F. van Dijk, ‘Vrijwillige voortzetting voor ZZP-ers in een bedrijfstakpensioenregeling’, Pensioen & Praktijk, 2012, nr. 5, p. 19. Recentere cijfers zijn mij niet bekend. In de Kamerbrief van 18 december 2013 inzake het Witteveenakkoord gaf het kabinet aan dat niet alle pensioenfondsen de mogelijkheid tot vrijwillige voortzetting aanbieden: Kamerstukken II 2013/14, 32043, 188, p. 6. Kamerstukken II 2006/07, 30413, 75. Besluit van 22 december 2011 tot wijziging van enige fiscale uitvoeringsbesluiten, Stb. 677, 2011.
karakter — zo spoedig mogelijk na de beëindiging van de dienstbetrekking moest plaatsvinden.45 Per 1 januari 2011 is de aanvraagtermijn van drie maanden afgeschaft en er is (in plaats daarvan) een aanvangstermijn van maximaal negen maanden in art. 54 lid 4 PW geïntroduceerd.46 De achtergrond hiervan is dat de FVP-regeling per 1 januari 2011 is afgeschaft en men FVPvervangende regelingen wilde aanbieden die net als de FVP regeling wachttijden van zes maanden kenden.47 Hier diende de regeling vrijwillige voortzetting op te worden aangepast. In 2011 heb ik erop gewezen dat het vanwege de afschaffing van de wettelijke aanvraagtermijn (in theorie) ook mogelijk is om geen enkele termijn in het pensioenreglement op te nemen, waardoor onbeperkt van de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting gebruik kan worden gemaakt.48 Ook heb ik erop gewezen dat het volledig loslaten van een wettelijk geregelde termijn het risico van wildgroei aan aanvraagtermijnen bij de diverse pensioenuitvoerders met zich mee kan brengen. Voor de deelnemer is dit allesbehalve transparant. Het onderhavige wetsvoorstel maakt hier nu korte metten mee en introduceert wederom een aanvraagtermijn, nu van negen maanden. Het kabinet acht een aanvraagtermijn van drie maanden zoals door sommige pensioenuitvoerder wordt gehanteerd, onwenselijk. Hoewel ik de exacte beweegredenen niet ken, zou het wel eens zo kunnen zijn, dat deze pensioenuitvoerders deze termijn zoals die vóór 1 januari 2011 gold, ook nadien in het pensioenreglement hebben laten staan. Uitgaande van het huidige wettelijk kader — dat aldus geen wettelijke aanvraagtermijn meer kent — betekent het wetsvoorstel juist een beperking van de aanvraagtermijn; geen verruiming.
Aanvang uiterlijk vijftien maanden na beëindiging van de dienstbetrekking In verband met de voorgestelde aanvraagtermijn van negen maanden, wordt de periode waarbinnen de vrijwillige voortzetting uiterlijk dient aan te vangen verlengd van negen naar vijftien maanden. Achtergrond van deze wijziging is om pensioenuitvoerders zes maanden in de gelegenheid te stellen om de aanvraag (die binnen negen maanden moet zijn gedaan) administratief te verwerken. De nieuwe tekst van de eerste zin van art. 54 lid 4 PW komt dan als volgt te luiden: ‘De vrijwillige voortzetting begint uiterlijk vijftien maanden na beëindiging van de dienstbetrekking.’ Op basis van deze tekst kan worden geconcludeerd dat er een hiaat tussen de beëindiging van de deelneming en de aanvang van de dienstbetrekking kan bestaan van vijftien maanden (dat was eerst negen
45 46 47 48
Kamerstukken II 2005/06, 30413, 3, p. 65. Kamerstukken II 2005/06, 30413, 3, p. 65. Wet van 16 december 2010 (Verzamelwet SZW 2011), Stb. 2010, 838. Geurtsen & Boumans, ‘Aanvraag- en aanvangstermijn vrijwillige voortzetting gewijzigd’, Pensioen Advies, juni 2011, p. 28-30.
Afl. 4 - augustus 2015
TPV 2015/31
Reeksartikel
Wetsvoorstel Pensioensparen zelfstandigen: ‘the next step’
maanden). Dit wordt mijns inziens bevestigd door de toelichting op art. 54 lid 4 PW uit 2011, waarin de aanvangstermijn van negen maanden werd geïntroduceerd: ‘In dit voorstel wordt geëxpliciteerd dat ook opbouw van pensioenaanspraken die uiterlijk 9 maanden na einde dienstbetrekking begint, vrijwillige voortzetting is.’49 In de memorie van toelichting op de onderhavige wijziging van art. 54 lid 4 PW valt echter te lezen dat de voortzetting aansluitend op de deelname als werknemer dient te worden gerealiseerd. Ook valt te lezen dat een verzoek tot voortzetting terugwerkende kracht tot het moment van beëindiging van de deelname als werknemer heeft.50 Anders gezegd, een hiaat is niet toegestaan. Deze opvatting is in overeenstemming met de fiscale regelgeving. Volgens art. 10a lid 1 onder c Uitvoeringsbesluit Loon belasting 1965 dient de vrijwillige voortzetting namelijk aansluitend op de beëindiging van dienstbetrekking aan te vangen. Het heeft echter mijn voorkeur dat niet alleen de toelichting op de voorgestelde wijziging van art. 54 lid 4 Pw synchroon loopt met de fiscale regelgeving, maar ook de wettekst zelf, hetgeen de rechtszekerheid van deelnemers ten goede komt. Ik pleit dan ook voor een verduidelijking van de wettekst op dit punt.
Impact voorgestelde wijziging Zoals in paragraaf 5.1 aangegeven heeft het voorstel tot doelstelling om ex werknemers beter in de gelegenheid te stellen een keuze ten aanzien van vrijwillige voortzetting te maken. Achterliggende gedachte is met name dat zelfstandigen tot pensioenopbouw worden gestimuleerd. Het kabinet verwacht dat een beperkt aantal ex-werknemers vanwege de langere aanmeldingstermijn tot vrijwillige voortzetting zal besluiten.51 Dat is opmerkelijk. Waarom stelt het kabinet dan deze verruiming voor? Daar komt bij dat de huidige praktijk laat zien dat er een beperkt animo onder zelfstandigen voor vrijwillige voortzetting bestaat. Uit een rondgang van FD Pensioen Pro aanvang 2014 blijkt dat dit bij de meeste grote fondsen slechts om enkele tientallen zelfstandigen gaat.52 Belangrijkste knelpunt zit 'm in het prijskaartje van pensioen, hoewel ik ook vermoed dat gedragseconomische aspecten een rol spelen. De verlenging van de aanvraagtermijn zal in een individueel geval uitkomst kunnen bieden, maar ik verwacht niet dat zelfstandigen nu plotseling ‘en masse’ voor voortzetting gaan opteren.
6.
ning. Daarmee wordt enige gelijkstelling bereikt met het tweedepijlerpensioen dat vanwege het afkoopverbod vanuit de pensioenwetgeving niet voor de vermogenstoets meetelt. De bescherming van het pensioen in de derde pijler verloopt via de Participatiewet. Anderzijds introduceert het wetsvoorstel een aanvraagtermijn van (maximaal) negen maanden bij vrijwillige voortzetting. Daarmee wordt opnieuw gesleuteld aan de faciliteit vrijwillige voortzetting, dat sinds de invoering van de Pensioenwet weinig stabiel is gebleken. Doelstelling van de voorgestelde maatregelen is het stimuleren van de pensioenopbouw van zelfstandigen. Zij hebben echter dezelfde consequenties voor werknemers. Mijn verwachting is dat de maatregelen niet tot een significant hogere pensioenopbouw onder zelfstandigen zullen leiden. Daarvoor hebben zij een te hoog flankerend karakter. Ook andere maatregelen die het kabinet heeft getroffen, zoals het bieden van technische ondersteuning aan de zzp-organisaties bij de opzet van de vrijwillige zzp-lijfrenteregeling in de derde pijler vorig jaar, hebben nog maar weinig effect gehad. Volgens de berichtgeving blijft het aantal deelnemers sterk achter bij de verwachting. 53 Daar moet wel bij worden gezegd dat deze regeling pas begin dit jaar is gestart. Het is nog vroeg om tot conclusies te komen. Ondertussen tikt het klokje door. Het aantal zelfstandigen stijgt verder en de onrust in Den Haag ten aanzien van de arbeidsrechtelijke, sociaaleconomische en fiscale positie van zelfstandigen neemt navenant toe. Binnen het pensioendomein wachten we op de uitkomsten van het IBOonderzoek zelfstandigen zonder personeel en natuurlijk op de hoofdlijnennotitie over de toekomst van het pensioenstelsel, welke stukken deze zomer worden gepubliceerd.54 Het worden nog spannende tijden. Ik ben benieuwd naar ‘the next step’.
Ter afsluiting
Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van een pakket van maatregelen dat in het Witteveenakkoord uit 2013 is afgesproken. Het wetsvoorstel beoogt enerzijds om bij bijstandsverlening het derdepijlerpensioen onder voorwaarden niet te beschouwen als voorliggende voorzie-
49 50 51 52
Kamerstukken II 2010/11, 32520, 3, p. 8. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 18. Kamerstukken II 2014/15, 34227, 3, p. 11. Van Alphen, ‘Vrijwillige voortzetting vrijwel niet gebruikt door ZZP'er’, FD Pensioen Pro, 23 januari 2014.
53 54
Trappenburg, ‘Nieuwe zzp-pensioenen trekken nog weinig deelnemers’, FD, 7 juni 2015. Kamerstukken II 2013/14, 31311, 120 (IBO Zelfstandigen zonder personeel); Kamerstukken II 2014/15, 32043, 257. Ten tijde van de kopijaanlevering waren deze notities nog niet gepubliceerd.
Afl. 4 - augustus 2015 TPV 2015/3129
