Rechtsgeleerdheid 9 november 2010

Masterscriptie Nederlands Recht/Rechtsgeleerdheid 9 november 2010

De zelfregulering door de gilden in de Lage Landen en de wettelijk geconditioneerde zelfregulering in modern Nederland: een onderzoek naar wat wij kunnen leren van de voor- en nadelen van het stelsel van zelfregulering in de Lage Landen door ambachtsgilden tussen 1300 en 1800 voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland in het licht van de totstandkoming, inhoud, doorwerking en afdwinging van naleving van zelfregulering.

Geschreven door E.M. Simonova ANR 103822

Afstudeerbegeleiders: Dr. J. van Schooten - van der Meer, Dr. G. van der Schyff. Universiteit van Tilburg, Nederland.

1

Voorwoord Ik ben geboren in Moskou, toen nog in de Sovjet-Unie gelegen, en ging in eerste instantie daar naar school. Pas toen ik acht en een half jaar oud was kwam ik naar Nederland, wat een hele aanpassing was. Op de middelbare school las ik G.A. Bredero’s boek “Spaanschen Brabander” waarin door zeventiende-eeuwse Amsterdammers bepaalde uitspraken worden gedaan over vreemdelingen die nagenoeg letterlijk overeenkomen met de moderne stereotypes over buitenlanders. Dit deed mij beseffen dat ondanks alle veranderingen in de afgelopen eeuwen mensen toch ook voor een deel hetzelfde zijn gebleven. Ik ging geschiedenis en maatschappijleer interessant vinden en ging uiteindelijk rechten studeren. Bij een werkstuk over zelfregulering vielen de overeenkomsten tussen zelfregulering door de gilden en moderne zelfregulering mij op en besloot ik hierover mijn scriptie te schrijven. Ik dacht toen dat men van de geschiedenis altijd wel iets kon leren voor het heden. Ik ben mij ervan bewust geweest dat ik een makkelijker onderwerp kon kiezen, niettemin was ik zo eigenwijs hiermee door te zetten, simpelweg omdat ik het interessant vond. Het bleek soms moeilijk te zijn bronnen te vinden, maar een ander onderwerp kwam niet in mij op. Voor u ligt de bewuste scriptie. Allereerst wil ik hierbij mijn scriptiebegeleidster, universitair hoofddocente Dr. J. van Schooten - van der Meer, bedanken voor het leveren van constructief commentaar op mijn werk en voor het niet verliezen van de moed en het vertrouwen. Ik wil verder mijn moeder en mijn vrienden in Nederland en het buitenland bedanken voor hun steun. Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn artsen die mij na twee ongelukken in 2008 – letterlijk – weer op de benen gezet hebben. Eliza Simonova, Tilburg, 7 november 2010.

2

3

Inhoudsopgave Voorwoord Inhoudsopgave Inleiding Deel I Ambachtsgilden 1 Gilden 1.1 Afbakening 1.2 Welke onderwerpen werden er door de zelfregulering van de gilden in Nederland geregeld? 1.2.1 Gilden en gildedwang: de basis voor alle regulerende bevoegdheden 1.2.2 Praktische betekenis van gildedwang 1.2.3 Beunhazerij 1.2.4 Gilderegelgeving: typeverdeling naar onderwerp 1.2.4.1 Concurrentie 1.2.4.2 Kwaliteit 1.2.4.3 Algemeen belang 1.2.4.4 Tussenconclusie typeverdeling naar onderwerp 1.2.5 Hoe kwam de zelfregulering bij de gilden in Nederland tot stand en wie was daarbij betrokken? 1.2.5.1 Totstandkomingtypen 1.2.5.2 Puur gilden – type 1 1.2.5.3 Combinatie gilden en bestuur – type 2 1.2.5.4 Alleen stadsbestuur of landsheer – type 3 1.2.5.5 Contractueel 1.2.5.6 Tot slot 1.2.6.1 Gelaagdheid van macht 1.2.6.2 Gilden boven gewone burgers (tenzij de gilden geen regelgevende macht hadden) 1.2.6.3 Stadsbesturen boven de gilden 1.2.6.4 Soms wel inspraak van de gilden in de stadsbesturen 1.2.6.5 Landsheren boven de stadsbesturen en de gilden 1.2.6.6 Conflicten en controle 1.2.6.7 Machtsstrijd tussen de landsheren, stadsbesturen en de gilden 1.2.6.8 Machtsverhoudingen binnen en tussen de gilden 1.3 In welke vorm werden bij de gilden in Nederland de zelfregulerende regels uitgevaardigd? 1.4 Hoe was de naleving van de regels van de gilden in Nederland? 1.5 Hoe was de handhaving van de regels van de gilden in Nederland geregeld? 1.6 Conclusie – gilden. 1.6.1 Vorm 1.6.2 Totstandkoming 1.6.3 Onderwerpen 1.6.4 Naleving 1.6.5 Handhaving

2 4 8 12

4

1.6.6 Risico’s 1.6.7 Voordelen Deel II Zelfregulering 2 Zelfregulering 2.1 Theorie 2.1.1 Typeverdeling 2.1.2 Een andere typeverdeling 2.1.3 Redenen voor zelfregulering 2.1.3.1 Regeldruk en naleving 2.1.3.2 Kosten en baten 2.2 Gelaagdheid en gradaties 2.3 Totstandkoming 2.4 Complexiteit 2.5.1 Arbo 2.5.1.1 Redenen voor zelfregulering in de Arbo 2.5.1.2 Totstandkoming regels en niveaus in de Arbo 2.5.1.3 Naleving en handhaving in de Arbo 2.5.1.4 Risico’s en voordelen in de Arbo 2.6 ISO-9000 2.7 Volksgezondheid 2.7.1 Redenen voor zelfregulering artsen 2.7.2.1 Totstandkoming en niveaus van de WGBO 2.7.2.2 Naleving en handhaving van de WGBO 2.7.2.3 Risico’s en successen bij de WGBO 2.7.3.1 Levensbeëindiging pasgeborenen, totstandkoming en niveaus 2.7.3.2 Naleving en handhaving levensbeëindiging pasgeborenen 2.7.3.3 Risico’s en successen regeling levensbeëindiging pasgeborenen 2.7.4 Embryo’s 2.7.5 Receptgeneesmiddelen en reclame, totstandkoming en niveaus 2.7.6 NTMO 2.7.7 Voedselveiligheid 2.7.8 Wet bescherming persoonsgegevens 2.7.8.1 Redenen en totstandkoming van de Wbp 2.7.8.2 Zelfregulering en gelaagdheid van de Wbp 2.7.8.3 Naleving en handhaving bij de Wbp 2.7.8.4 Risico’s en successen Wbp 2.8 Tussenconclusie 2.8.1 Redenen voor de zelfregulering 2.8.1.1 Arbo 2.8.1.2 Volksgezondheid 2.8.1.3 Wbp 2.8.2 Totstandkoming en niveaus 2.8.2.1 Arbo 2.8.2.2 WGBO 2.8.2.3 Levensbeëindiging pasgeborenen 2.8.2.4 IVF

64

5

2.8.2.5 NTMO 2.8.2.6 Wbp 2.8.2.7 Voedsel 2.8.2.8 Reclame geneesmiddelen 2.8.3 Naleving en handhaving 2.8.3.1 Arbo 2.8.3.2 Gezondheid 2.8.3.3 Levensbeëindiging pasgeborenen 2.8.3.4 NTMO 2.8.3.5 Wbp 2.8.4 Risico’s 2.8.4.1 Arbo 2.8.4.2 WGBO 2.8.4.3 NTMO 2.8.4.4 Reclame geneesmiddelen 2.8.4.5 Wbp 2.8.5 Voordelen 2.8.5.1 Arbo 2.8.5.2 WGBO 2.8.5.3 Levensbeëindiging pasgeborenen 2.8.5.4 IVF 2.8.5.5 Wbp 2.8.5.6 Reclame geneesmiddelen Deel III Vergelijking 3 Vergelijking 3.1 Vorm 3.2 Redenen 3.3 Totstandkoming 3.4 Onderwerpen 3.5 Naleving 3.6 Handhaving 3.7 Risico’s 3.8 Voordelen 3.9 Conclusie Bijlagen 4 Een overzicht van de literatuur, alfabetisch 4.1 Een overzicht van de gebruikte websites, per domein alfabetisch 4.2 Internationaal en Europees recht, per soort 4.3 Gebruikte wetten en regelingen, alfabetisch

122

138

6

7

Inleiding Toen ik aan deze scriptie begon, eigenlijk daarvoor al, had ik het idee dat zelfregulering wel erg leek op de manier van de regulering door de gilden. De middeleeuwse gilden hadden politieke invloed, en zowel de middeleeuwse als de vroegmoderne gilden hadden een hoog zelfregulerend vermogen ten aanzien van hun leden op gebieden van onderwijs, sociale zekerheid, arbeidsregulering, kwaliteitseisen, moreel verantwoord gedrag, enzovoorts. Men kan stellen dat zij het idee van het maatschappelijk verantwoord ondernemen onderschreven. De gilden hebben voorts veel langer bestaan dan de moderne rechtsstaat – de Romeinen kenden al gilden zonder rechtspersoonlijkheid, en vanaf ongeveer 1300 tot ongeveer 18001 hebben in het gebied van het huidige Nederland en Vlaanderen de gilden met rechtspersoonlijkheid bestaan.2 Dit zou, zo dacht ik toen ik aan de scriptie begon, een indicatie moeten zijn van de duurzaamheid3 en allicht van de efficiëntie van de gilden. Daarnaast had ik het idee dat het draagvlak4 voor de gilden groot was. Hoewel ook dit stelsel problemen kende was het gildestelsel dus, naar mijn idee toen ik aan deze scriptie begon, een mooi vergelijkingsmateriaal voor de moderne zelfregulering waaruit wij zeker lessen zouden kunnen trekken voor de zelfregulering heden ten dage, vooral omdat naar mijn idee toen ik aan deze scriptie begon het verschil tussen de regulering van een hele staat en de regulering van bijvoorbeeld een bepaalde beroepsgroep in theorie5 niet veel verschil zou moeten zijn. Voorts had ik het idee dat de vroegmoderne maatschappij zeker op een aantal punten wel te vergelijken was met de moderne tijd. Daarnaast kennen wij een aantal problemen in de moderne rechtsstaat, vooral geassocieerd met de verzorgingsstaat. Deze problemen zijn onder andere dat wetten slecht op elkaar kunnen zijn afgestemd, wetten welke een correctie van gedrag beogen neveneffecten veroorzaken welke ongewild zijn, wettelijke regelingen onevenredig zware lasten voor bepaalde groepen kunnen veroorzaken, wettelijke regelingen tot steeds verderstrekkend wettelijk ingrijpen leiden, de wettelijke regelingen achterlopen op de maatschappelijke realiteit, overregulering, uitvoeringsproblemen en handhavingproblemen, een gebrekkige parlementaire betrokkenheid6 enzovoorts.7 Toen ik aan de scriptie begon had ik het idee dat men deze problemen minder nadrukkelijk had bij het stelsel van zelfregulering door de gilden. Mijn verwachting was dan ook dat door het zelfregulerend vermogen van de gilden te onderzoeken ik een bevestiging kon vinden voor de wenselijkheid van het inzetten van zelfregulering, al dan niet geconditioneerd, in de huidige rechtsstaat. Daarnaast hoopte ik ook dat een aantal lessen te leren waren van het verleden. Deze veronderstellingen moest ik tijdens het schrijven van deze scriptie sterk nuanceren, maar daar komen we zo nog op terug. 1 De Munck e.a. 2006, p. 63. Het einde van de gilden volgde op een wet uit 1791 die een einde maakte aan de gilden in Frankrijk, waarna in 1795 de geannexeerde gebieden volgden. 2 Prak 2006a, p. 16. Overigens zijn in London nog steeds gilden uit de vroegmoderne tijd en de middeleeuwen actief, waarvan er minstens twee nog steeds hun in de middeleeuwen verworven privileges blijven uitoefenen. Dit zijn de Vintners (brouwers) en de Goldsmiths (goudsmeden). 3 Lourens en Lucassen 1997, p. 59. Voor de volledige titels verwijs ik naar de literatuurlijst. 4 Panhuysen 2000, p. 13. 5 Vergelijk Van Schooten - van der Meer 1997, p. 13. 6 Van Schooten - van der Meer 1997, p. 195. 7 Eijlander 1993, pp. 176-177.

8

Hoe toetst men zulke veronderstellingen? Ten eerste moet men duidelijk weten hoe de zelfregulering door de gilden in elkaar zat, waarbij men rekening moet houden met de grote mate waarin de regelgeving versnipperd was en met de verschillen tussen geografische gebieden en zelfs tussen gilden in eenzelfde stad onderling. Hierdoor heb ik mij ten eerste beperkt tot de gilden van na 1300 en voor 1800. Hoewel er zowel ver voor als ver na die periode gilden bestaan hebben of zelfs nog steeds bestaan, leek het mij om verschillende redenen8 niet doelmatig om deze onderzoeken. Verder heb ik mij beperkt tot het onderzoeken van de gilden in een aantal steden in het huidige Nederland en Vlaanderen, daar bepaalde elementen9 erop wezen dat de gilden in Nederland en Vlaanderen een andere instelling hadden dan gilden in bijvoorbeeld Duitsland. Bovendien reikte het te ver voor deze scriptie om heel Europa in het onderzoek te betrekken. In deze steden kon ik toen kijken naar de vraag hoe de gilderegulering tot stand kwam, volgens welke procedure en in welke vorm de regels werden uitgevaardigd, wie de personen en instanties waren die daarbij betrokken werden, over welke inhoudelijke zaken men regels uitvaardigden, hoe de naleving was en de manieren waarop de gilden de handhaving van de regels konden vormgeven. Voorts moet er gelet worden op zowel de risico’s als de voordelen van dit systeem van regels in het licht van de totstandkoming, inhoud, doorwerking, naleving en handhaving van de regels. Dit zijn de subvragen met betrekking tot de gilden. Dit alles moet in een historisch perspectief geplaatst worden, zodat men ook de politieke motieven van bepaalde bronnen duidelijk voor ogen houdt. Daarnaast moeten de politieke en economische10 machtsverhoudingen, geschiedkundige keerpunten en soms ook de technologische stand van zaken11 aan bod komen omdat deze helpen het geheel in historisch perspectief te zien. Daarbij was er het probleem dat vooral in de middeleeuwen weinig werd opgeschreven en dat archieven door de jaren heen verloren zijn gegaan, voor archiefstukken waren bijvoorbeeld branden een groot gevaar.12 Hoewel ik mij gebaseerd heb op het archiefonderzoek van anderen en alleen literatuurstudie heb verricht, werkt dit probleem ook in deze scriptie door. Aangezien ik de moderne zelfregulering wilde vergelijken met de gilden moest ik ook weten hoe de zelfregulering in de moderne tijd in Nederland geregeld is. In dit stuk kwam de nadruk op de gezondheids- en arbeidsregelgeving te liggen daar vooral in deze sfeer het idee van maatschappelijk verantwoord ondernemen terugkomt. Hierdoor leek het mij, toen ik aan deze scriptie begon, dat hierdoor de zelfreguleringinitiatieven op het gebied van de gezondheids- en arbeidsregelgeving het meeste geschikt waren om te vergelijken met de gilden. De Wet bescherming persoonsgegevens kwam daar later bij. Ik besloot mij 8 Bijvoorbeeld gebrek aan rechtspersoonlijkheid, gebrek aan enige noemenswaardige macht of normstellende bevoegdheden, gebrek aan een afdekking van een significante deel van de maatschappij door gilden, enzovoorts. 9 Onder andere de leertijd die men moest volbrengen alvorens men meester kon worden, het beleid ten opzichte van vreemdelingen die meester wilden worden, de graad van protectionisme, enzovoorts. 10 In de middeleeuwen functioneerde bijvoorbeeld de vrije markt maar beperkt, daar de goederen meestal ter plekke vervaardigd en geconsumeerd werden en er meestal maar een klein aantal aanbieders en een beperkt aantal kopers was in een stad: Panhuysen 2000, p. 15. 11 Zo had de mechanisatie van handarbeid een sterke invloed op de markt en op de gilden. 12 Jacobs 1997, p. 251.

9

bij deze vergelijking tot wettelijk geconditioneerde zelfregulering te beperken, omdat enerzijds de stap vanuit de sociale rechtsstaat naar de vrije zelfregulering vanuit staatsrechtelijk oogpunt zeer groot is en het niet te verwachten valt dat de wetgever deze op brede schaal en binnen overzienbare tijd als alternatief zal aanvaarden voor statelijke regulering, anderzijds omdat de vrije zelfregulering ook ten aanzien van de gilden niet het beste vergelijkingsmateriaal vormt. Zoals wij straks zullen zien moesten de gilden immers wel degelijk werken binnen een raamwerk welke vanuit de stedelijke en landsheerlijke macht werden opgelegd. Ik probeerde in deze vergelijking wederom de vragen te beantwoorden waarom, volgens welke procedure, door wie en waarover er zelfregulerende normen worden gesteld, hoe de naleving van deze normen is en daarnaast hoe in welke vorm de handhaving van deze normen plaatsvindt. Behalve een beeld van de wettelijk geconditioneerde zelfregulering in de moderne tijd krijgt men ook hier een beeld van de risico’s en successen in het licht van de totstandkoming, inhoud, doorwerking, naleving en handhaving van de regels. Dit zijn dan ook de subvragen. Daarna moet men een vergelijking trekken tussen deze punten en bepalen wat de verschillen en wat de overeenkomsten zijn. Hierbij kan men dan ook kijken naar wat de mogelijke oorzaken voor zulke verschillen kunnen zijn, soms zullen deze namelijk gelegen zijn in feitelijke verschillen tussen de situaties waarin men zich bevond. Uiteindelijk krijgt men dan als het goed is een antwoord op de hoofdvraag in dit onderzoek. De onderzoeksvraag luidt als volgt: Het stelsel van zelfregulering in de Lage Landen door ambachtsgilden tussen 1300 en 1800 kende voor- en nadelen; wat kunnen wij leren van deze voordelen en risico’s voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland in het licht van de totstandkoming, inhoud, doorwerking en afdwinging van naleving van zelfregulering? De subvragen met betrekking tot de regels van de gilden tussen 1300 en 1800 zijn: a. In welke vorm werden bij de gilden in Nederland de zelfregulerende regels uitgevaardigd? b. Hoe kwam de zelfregulering bij de gilden in Nederland tot stand en wie was daarbij betrokken? c. Welke onderwerpen werden er door de zelfregulering van de gilden in Nederland geregeld? d. Hoe was de naleving van de regels van de gilden in Nederland? e. Hoe was de handhaving van de regels van de gilden in Nederland? f. Welke risico’s en voordelen kende de zelfregulering door de gilden in Nederland? De subvragen met betrekking tot de wettelijk geconditioneerde zelfregulering zijn: g. Waarom kiest men tegenwoordig in Nederland voor wettelijk geconditioneerde zelfregulering? h. Hoe komt wettelijk geconditioneerde zelfregulering tegenwoordig tot stand in Nederland en wie is er daarbij betrokken? i. Welke onderwerpen regelt men tegenwoordig in Nederland door middel van

10

wettelijk geconditioneerde zelfregulering? j. Hoe staat het met de naleving van de regels uit wettelijk geconditioneerde zelfregulering tegenwoordig in Nederland? k. Hoe is de handhaving van de wettelijk geconditioneerde zelfregulering tegenwoordig in Nederland geregeld? l. Welke risico’s en voordelen kent de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland? Mijn veronderstelling was dat ik een eenduidig antwoord kon geven op de vraag hoe de zelfregulering door de gilden tussen 1300 en 1800 plaatsvond, op de vraag hoe wettelijk geconditioneerde zelfregulering in deze tijd plaatsvindt en op de vraag of deze twee te vergelijken zijn. Ik verwachtte dat het antwoord op de bovenstaande vraag zou zijn dat de stelsels zeer vergelijkbaar waren en dat men de risico’s en voordelen van de regels van de gilden kon gebruiken om de problemen die ontstaan met de wettelijk geconditioneerde zelfregulering in de moderne tijd te voorspellen en voortijdig op te lossen. Dit bleek, zoals wel vaker, slechts deels te kloppen. Daarnaast moest ik mijn eigen veronderstellingen over wat de duur van het bestaan van een type regelstelling zegt over de duurzaamheid, kwaliteit of bruikbaarheid van dit type regelstelling ook bijstellen. Leest u mee.

11

DEEL I Ambachtsgilden

12

13

1 Gilden Door de eeuwen heen, vanaf het ontstaan van verenigingen van ambachtslui in het Romeinse Rijk tot aan de neergang van de gilden rond 1800 in de Nederlanden, zijn zulke verenigingen op verschillende plaatsen met verschillende benamingen aangeduid: confraternitas, gulda, collegia opificum, officium, bruederscap, gulde, ambacht, neringhe, natie, enzovoorts.13 Over het algemeen houden deze benamingen, om het nog eens ingewikkelder te maken, ook nog net wat andere dingen in. Zo waren er de neringen,14 het lidmaatschap waarvan de leden vrij stond, dit in tegenstelling tot die van gilden,15 en bovendien bestonden de gilden soms niet uit een enkele beroepsgroep maar organiseerden er zich soms meerdere beroepen binnen eenzelfde gilde.16 Ambachtsgilden waren publiekrechtelijke organisaties van beroepsgenoten17 en hebben in heel Europa eeuwenlang bestaan. De gilden hadden een zekere autonomie, al bleef er altijd een oppertoezicht van koning of stadsbestuur, hoewel het stadsbestuur soms deels in handen van de gilden was.18 Men mag de gilden over de verschillende tijdsperken, gebieden en steden niet onder dezelfde noemer schuiven. Niet alleen binnen de verschillende gilden in een en dezelfde stad waren er verschillen, zelfs binnen de individuele gilden bestonden er grote verschillen in rijkdom, kennis en macht tussen de ondernemingen van de verschillende meesters.19 Zoals Lis en Soly opmerken, moeten gilden simpelweg in een brede context worden bekeken omdat de arbeidsomstandigheden, economische en politieke omstandigheden enzovoorts waarin zij opereerden steeds verschilden.20 Het enige wat de gilden overal gemeen hadden, was dat zij meestal een privilege21 verkregen hadden en dus een 13 Van den Heuvel 1979, pp. 3-5. 14 Neringen waren opgezet door overheden, sloten alle personen met een bepaald beroep in maar kenden geen officieel lidmaatschap volgens De Munck e.a. 2006, p. 32. De neringen moeten niet worden verward met natiën, waarin gilden juist voor politieke doeleinden werden ingedeeld. 15 Lis en Soly 2006, p. 8. Dit betreft uiteraard alleen de situatie waarin gildedwang aanwezig was. 16 Lis en Soly 2006, p. 8. Wij zullen later zien dat soms ook vreemde combinaties van beroepen zich verenigden binnen een gilde. 17 Lourens en Lucassen 1997, p. 59. 18 Keulemans 1941, pp. 48-49. 19 Lis en Soly 2006, p. 4. 20 Lis en Soly 2006, p. 4. 21 Een privilege is in deze context letterlijk een voorrecht, een recht wat andere personen of organisaties niet hebben. Privileges konden veel verschillende onderwerpen omvatten, in het geval van de steden ging het vaak om stadsrechten zoals eigen rechtspraak en bestuur, in het geval van de gilden ging het vaak om het uitvaardigen van eigen regels. De privileges werden in beginsel van een landsheer verworven en deze wilde daar iets voor terug zoals een afkoopsom of bepaalde diensten. In het vervolg heb ik het over privileges in de context van de privileges die aan de gilden zijn verstrekt, aangezien de gilden waar ik het verder over heb allemaal uit de steden afkomstig waren, steden die de stadsrechten op dat moment reeds hadden verworven. De eerder in deze noot genoemde landsheer is een term die stamt uit de tijden van het feodale stelsel waarbij een leenheer van een keizer gezag kreeg over een bepaald territorium, inclusief financiële en rechtsprekende bevoegdheden. In de tijd van de gilden waarover ik schrijf was dit reeds een overerfbare positie en was de landheer een soevereine heer zoals een graaf of hertog. Naarmate de tijd vorderde werden er door huwelijk en overerving grote gebieden van Nederland onder de controle van bepaalde vorstenhuizen gebracht en verschenen de koningen en keizers weer op het toneel als de soevereine heren van het land, bijvoorbeeld keizer Karel V. Zo kreeg het Habsburgse vorstenhuis een groot deel van het moderne Nederland en België in zijn macht, wat nu als de

14

bepaalde rechtsstatus hadden22 maar verder kon alles verschillen. De definities die in de literatuur worden gehanteerd met betrekking tot de gilden verschillen ook. “Men kan het gilde definiëren als een groep ambachtslieden, geconstitueerd met goedkeuring der overheid (stad, landsheer of rijk) tot regeling der uitoefening van een ambacht ten bate van producent, consument en algemeen welzijn.”23 Vanaf de middeleeuwen kwamen in ons land – althans, op het grondgebied wat nu grof genomen Nederland en Noord-België is – de gilden snel op. In de noordelijke Nederlanden – dat wil zeggen Noord-Brabant, Nederlands Limburg, Holland, Zeeland, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Groningen, Friesland en Drenthe – ontstonden de gilden vooral in 15de en 16de eeuw, in de zuidelijke Nederlanden – dat wil zeggen in Vlaanderen, Belgisch Brabant en Antwerpen, Hainault en Namur, Liege en Belgisch Limburg en Luxemburg – vooral in de 12de tot en met de14de eeuw.24 Er waren voorts ook enorme aantallen25 gilden aanwezig in de steden. De meeste gilden waren actief in de industrie26 en waren ambachtsgilden, dit is het type gilden waar ik het in deze scriptie over heb. Enerzijds wilde men de burgers de kans geven om de kost te verdienen27 anderzijds kwam dit de stabiliteit en rust ten goede en daarom waren stadsoverheden en elites bereid het compromis aan te gaan en een deel van hun macht af te staan aan de gilden.28 De gilden ontstonden zowel in de steden als op het platteland, maar de landelijke gilden hadden eigen merkwaardigheden die het weinig nuttig maken om hen in dit onderzoek te betrekken – zij waren meestal meer gericht op onderlinge hulpverlening dan daadwerkelijk legislatieve en politieke ambities – en de gilden in de steden waren daarnaast veel talrijker.29 En daarom spreek ik in het vervolg, wanneer ik het over de ambachtsgilden in de steden heb, gewoon van de gilden. De gilden in Europa probeerden de plaatselijke markten te controleren maar handelden daarbij wel in overeenkomst met hetgeen sociaal acceptabel en moreel was30 en bovendien deelden de middenklasse en machthebbende elites een ideologische toewijding aan de maatschappij31 en normen en waarden zoals veiligheid, solidariteit en eer.32 Regels over hoe men te werk moest gaan stonden centraal bij de gilden.33 De gilden zorgden verder voor brandweer, nachtwacht en defensie van de stad34 en kassen voor behoeftige Habsburgse Nederlanden betiteld wordt. Soms lieten deze landsheren het feitelijke bestuur van de gebieden over aan een regent(es) of landvoogd(es), regerende in naam van de echte landsheer, zoals wij verder zullen zien. 22 Lis en Soly 2006, p. 30. 23 Keulemans 1941, p. 31. 24 Lis en Soly 2006, p. 37. 25 Ongeveer 2000 gilden bestonden er bijvoorbeeld in de Nederlandse republiek: Bos 2006, p. 176. 26 De Munck e.a. 2006, p. 40. 27 Prak 2006, p. 75. 28 Prak 2006, p. 75. 29 Lis en Soly 2006, p. 8. 30 Lis en Soly 2006, p. 1. 31 Lis en Soly 2006, p. 3. 32 Lis en Soly 2006, p. 3. 33 Lis en Soly 2006, p. 19. 34 Keulemans 1941, p. 69.

15

leden35 en zij hielden zich ook bezig met politiek.36 Voorts hebben de gilden de transactiekosten gedrukt37 en innovatie gefaciliteerd38 en boden zij opleidingen aan, enzovoorts. Vanaf de zestiende eeuw werden de taken die de gilden verrichten ten behoeve van de gemeenschap, bijvoorbeeld brandweer en nachtwacht, wel langzaam aan overgenomen door burgermilities.39 Behalve deze als positief te zien kanten van de gilden worden de gilden ook van kortzichtigheid40 beschuldigd, zoals we straks zullen zien hebben de gilden met hun politiek soms ook wel de economie geschaad doordat zij schaalvergroting tegenwerkten41 of bijvoorbeeld doordat de landelijke nijverheid met lagere bedrijfskosten vaak niet de kans kreeg om met de stedelijke nijverheid te concurreren42 door de politiek van de gilden. Verder sloten de gilden bepaalde groepen in de maatschappij uit43 als deel van hun monopoliestreven44 wat waarschijnlijk tot economisch verlies leidde. Geschiedkundigen zijn het in elk geval min of meer eens dat de gilden tot de 15de eeuw een positieve45 invloed waren, maar discussie over de vraag of de gilden uiteindelijk een positieve of een negatieve invloed hadden op de maatschappij is er wel degelijk, zoals Ogilvie stelt: "The traditional historiography on guilds consisted mainly of economic historians criticizing the monopolistic regulations in guild charters, and social historians celebrating guilds’ contribution to pre-modern social solidarity – two perspectives that seldom intersected,”46 In de 16de eeuw waren er bijna geen grote steden in zowel de zuidelijke als noordelijke Nederlanden die geen gilden hadden.47 De invloed van de gilden nam wel gaandeweg af: in Amsterdam was een kwart van de arbeiders meester en 60% gezel48 aan het einde van de 17de eeuw, in Brussel viel het percentage in gildegereguleerde arbeid werkzame mannen van 42% in 1615 naar 26% in 1738 en in Antwerpen en Gent was waarschijnlijk hetzelfde aan de hand.49 Om toe te treden tot een gilde, moest men over het algemeen een bepaalde som geld betalen welke vaak afhankelijk was van de geografische en sociale afkomst van het aspirant-lid. Daarnaast dienden de gilden in sommige gebieden en tijden ook als verzekeringsmaatschappijen en als religieuze gemeenschappen.50 De gilden hadden verplichtingen tegenover de leden, maar zij hadden ook verplichtingen tegenover het 35 Keulemans 1941, p. 71. 36 Keulemans 1941, p. 72. 37 Panhuysen 2000, p. 15. 38 Lis en Soly 2006, p. 4. 39 Panhuysen 2000, p. 19. 40 Lis en Soly 2006, p. 3. 41 Panhuysen 2000, p. 15. 42 De Wit 1976, pp. 4-5. 43 Ogilvie 2007, p. 2, p. 6. 44 Epstein 1991, p. 102. 45 Lis en Soly 2006, p. 3. 46 Ogilvie 2007, p. 1. 47 De Munck e.a. 2006, p. 45. 48 De Munck e.a. 2006, p. 53. 49 De Munck e.a. 2006, p. 54. 50 Het eerste vooral na, het tweede vooral voor de 16de eeuw.

16

stadsbestuur. De gilden verkregen verschillende rechten van machtshebbers immers door hen diensten of gunsten in ruil daarvoor aan te bieden. “De relatie tussen stadsbestuur en gilden was gebaseerd op het principe van reciprociteit: uit het recht op belastingheffing vloeide een plicht tot bescherming van de lokale productie voort en andersom.”51 Men dacht in de vroegmoderne tijd dat men de welvaart het beste kon bevorderen met protectionisme52 en dit was ook een reden voor het in stand houden van de monopolie van de gilden. Een stad had er immers belang bij dat er veel belasting kon worden geïnd, en hiervoor was een sterke economie nodig. Om dezelfde reden lieten steden het echter ook niet toe dat een gilde met al te ijverige protectionistische politiek een bloeiende bedrijfstak smoorde.53 Pogingen van de Amsterdamse kleermakers om de rijglijvenmakerij onder hun gildedwang te brengen vonden geen begrip bij het stadsbestuur omdat deze ook vrouwen (waarvan er veel werkzaam waren in de rijglijfmakerstak) een bestaan wilde gunnen, bijvoorbeeld.54 Vrouwen die zichzelf niet in een bestaan konden voorzien zouden immers ten laste van de publieke armenzorg kunnen komen en daar was het stadsbestuur niet blij mee. Het werd overigens ook door de bevolking in die tijd als een ultieme persoonlijke mislukking beschouwd om afhankelijk te worden van steun of bijstand.55 In veel steden groeiden de gilden uit tot machtige economisch-politieke verbanden die de mogelijkheid hadden zowel met regelgeving als met feitelijk handelen diep in te grijpen op de levens van zowel haar eigen leden als ook de mensen die geen lid waren van zulk een gilde, verder dan enkel een monopolie in economische zin dat kan doen. Anderzijds werden de gilden regelmatig tegengehouden in hun macht, soms met geweld vanuit de bevolking, patriciaat of van overheidswege zoals we later zullen zien. In de zeventiende eeuw zien wij dat prijsafspraken onderling in Amsterdam buiten de gilden om gaan.56 De afhankelijkheid van machthebbers dwong de gilden om samen te werken met de stedelijke overheden, landsheren en andere gilden en op die manier draagvlak voor hun regelgeving te creëren. Enerzijds hadden de gilden dus veel bevoegdheden en macht, anderzijds hadden zij met veel andere factoren rekening te houden bij het toepassen van deze macht. Het lidmaatschap van de gilden had vooral te maken hebben met de uitoefening van het beroep, maar was soms ook enkel gemotiveerd door politieke overwegingen57 en daarnaast speelden religieuze overwegingen een rol.58 Voornamelijk in de achttiende eeuw speelde daarnaast ook het verzekeren van de gildebroeders door de gilden een rol59 51 Panhuysen 2000, p. 22. 52 Panhuysen 2000, pp. 19-20. 53 Panhuysen 2000, pp. 19-20. 54 Panhuysen 2000, p. 20. 55 Prak 1997, pp. 299-305. 56 Panhuysen 2000, p. 21. 57 Lis en Soly 2006, p. 2. 58 Lis en Soly 2006, p. 2. 59 Lis en Soly 2006, p. 2.

17

maar ook daarvoor was onderlinge hulpverlening al belangrijk. In de eerste twee eeuwen (1300-1500) van het bestaan van de gilden domineerde de politieke rol van de gilden, daarna waren de gilden vooral economisch getint en in de laatste twee eeuwen (16001800) was de sociale zekerheid een belangrijk punt.60 De gilden hadden een aantal leden van het dagelijks bestuur, meestal dekens of overmannen genaamd. Daarnaast kenden de gilden algemene ledenvergaderingen en verschillende functionarissen die het dagelijks bestuur bij hun werkzaamheden moesten helpen. De gilden vaardigden keuren61 uit die afhankelijk van de stad waarin zij zetelden en de privileges die zij hadden weten te verkrijgen breder of minder breed bindend kon zijn en/of door de stad62 moest worden goedgekeurd; soms konden zij enkel voorstellen tot regelgeving doen in rekesten en petities waarna de stad deze voorstellen al dan niet overnam in stadsordonnanties en keuren. Deze keuren konden regels over heel verschillende onderwerpen betreffen. Maar, laten wij de stelsels eens gaan vergelijken. 1.1 Afbakening Veel auteurs definiëren een gilde op hun eigen manier. Ten dienste van de duidelijkheid en alvorens over te gaan tot een uitgebreide behandeling van de gilden en hun normstelling, zou ik nader willen definiëren welke eis ik aan een organisatie stel om haar een gilde te noemen en te betrekken in mijn onderzoek. Hiervoor lijkt mij de definitie die Van den Heuvel in zijn proefschrift stelt, uitermate geschikt: “Voor een ambachtsgilde (worden) twee elementen vereischt: vooreerst de groepeering of vereeniging van beoefenaren van eenzelfde ambacht of van verwante ambachten, en vervolgens de publieke (wetgevende en/of uitvoerende en/of rechtsprekende) bevoegdheid om in meerdere of mindere mate het beroepsleven van alle leden der groep bindend te regelen.”63 Hiermee beperk ik het onderzoeksveld tot ambachtsgilden, dit omdat zij het beste aansluiten bij mijn onderzoek op basis van de gegevens die beschikbaar zijn. Zoals de definitie stelt kenden deze gilden verschillende gradaties van mogelijkheden tot het stellen van regels voor de beroepsbeoefenaars. Zoals eerder genoemd in de inleiding beperk ik mij tot ambachtsgilden op het terrein van de huidige Nederlanden en Vlaanderen, beperkt tot de tijdsperiode van ongeveer 1300 tot 60 Lourens en Lucassen 1997, p. 59. 61 Regels met betrekking tot het eigen ambacht die een gilde op schrift stelde. “Keur” kan ook refereren aan een door het plaatselijke stadsbestuur uitgevaardigde keur inhoudende gilderegels, maar dit is meestal in de noordelijke Nederlanden (Amsterdam, Rotterdam etc.) het geval. In de literatuur wordt het onderscheid qua terminologie eigenlijk niet gemaakt. 62 Voor de vroege geschiedenis van Den Bosch en een overzicht van de vroege keuren kan men wellicht de volgende pagina van het stadsarchief ‘s Hertogenbosch lezen: http://www.stadsarchief.nl/content.cfm?contentid=3C8713E7-8021-0F65-021ECF3080C84EF3 laatst geraadpleegd op 22 september 2010. De bron is ter algemene beeldvorming en is niet gebruikt ter onderbouwing van punten in deze scriptie. 63 Van den Heuvel 1979, p. 2.

18

1800. In de laatste twee eeuwen van deze tijd werden de regelgevende bevoegdheden van de gilden aan alle kanten ingeperkt, en daarom ligt de nadruk van dit onderzoek op de eerste vier eeuwen van die tijdsperiode voor Zuid-Nederland, en op de laatste vier eeuwen voor Noord-Nederland daar in deze regio de gilden later opkwamen en de ontwikkeling van deze gilden anders is verlopen. Deze Noord-Zuid verdeling komt overigens grofweg overeen met de verdeling Protestant-Katholiek in het huidige Nederland en Vlaanderen, van het huidige Nederland horen alleen Noord-Brabant en Limburg bij de Zuid-Nederlanden waar ik het in het vervolg over heb. Verder is er bij de behandeling van de Noord-Nederlandse gildegeschiedenis de nadruk gelegd op de gilden in wat heden ten dage min of meer de Randstad is (gewesten Holland en Utrecht) en waar dit niet het geval is, vindt u dit nadrukkelijk vermeld. De redenen hiervoor zijn gelegen in de economische bloei van dit gebied, welke met zich meebracht dat er grote aantallen ambachtelijke activiteiten gereguleerd moesten worden in een met de huidige maatschappij enigszins vergelijkbare setting van migratiestromen en mobiliteit, zakelijke relaties en handel, enzovoorts. Het ontstaan van het gilden ging niet in het hele gebied van wat nu Nederland en België is gelijkmatig en is in verband te brengen met de mate van urbanisatie, bevolkingsgrootte en de grootte van de steden: in de 12de tot en met de 14de eeuw ontstonden vooral in Brabant en Vlaanderen veel gilden, in de 15de en 16de eeuw ontstonden er in Holland, Zeeland en Antwerpen veel gilden en na 1560 ontstonden er in het noorden, vooral in Holland en Zeeland, nog bijna net zo veel gilden als in de eeuwen daarvoor, hoewel deze laatste gilden zelden politieke macht kregen.64 De groei is overigens verklaarbaar: in de anderhalve eeuw na 1525 groeide de stadsbevolking van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (het noorden dus) met meer dan een half miljoen inwoners.65 Ook het gebrek aan inspraak is verklaarbaar: waar de productie in neringen georganiseerd was, zoals in de Republiek, hadden de producenten weinig inspraak66 maar in de zuidelijke Nederlanden waren de producenten georganiseerd in gilden.67 Men ziet dat de NoordZuid verdeling wat betreft de invloed niet enkel voor ambachtsgilden maar zelfs voor transportgilden opgaat in de 17de en 18de eeuw.68 Bij sommige gilden bleef de structuur beperkt tot een soort vereniging en kon men vrij bepalen of men lid wilde worden. Bij andere gilden bleef het hierbij, met het begrip dat men dan wel verplicht lid moest zijn van het gilde wanneer men zich met een bepaalde bezigheid inliet. De macht van sommige gilden kon echter veel verder gaan, de gilden hadden vaak bevoegdheden die men tegenwoordig met bestuursorganen associeert. In Den Bosch hadden de gilden zelfs strafrechtelijke bevoegdheden, wat lang niet overal elders het geval was.69 1.2 Welke onderwerpen werden er door de zelfregulering van de gilden in 64 Lis en Soly 2006, pp. 9-10. 65 Lis en Soly 2006, p. 17. 66 Lis en Soly 2006, p. 15. 67 Lis en Soly 2006, p. 16. 68 Lis en Soly 2006, p. 17. 69 Van den Heuvel 1979, pp. 150-152.

19

Nederland geregeld? Hier is geen eenduidig antwoord op te geven welke waar zou zijn voor alle gilden in de onderzochte tijdsperiode omdat hierin grote verschillen bestonden tussen de verschillende gilden in de verschillende steden en eeuwen. Wel valt er in het algemeen iets over te zeggen. 1.2.1 Gilden en gildedwang: de basis voor alle regulerende bevoegdheden De gilden zijn ingesteld door de overheden, althans, de overheden moesten de privileges verschaffen aan de gilden70 want de privileges ontstonden niet vanzelf bij het ontstaan van een gilde. De keuren waarin de gilden politieke bevoegdheden kregen moesten gegeven worden door een voltallig stadsbestuur.71 Dit werd bepaald naar aanleiding van een voorval waarbij Philips van Bourgondië zich met de gildeprivileges bemoeid had.72 Dit soort spanning tussen de steden en de hertogen en andere landsheren was niet ongewoon. Na 1245 lijkt in ieder geval “…iets van een antagonisme te zijn ontstaan tussen de stad, die haar autonomie zo veel mogelijk wil vrijwaren, en de hertog, die zijn greep op het gebied wil versterken en het bestuur van het land centraliseren.”73 Daar de regelgeving van een gilde meestal alleen gold voor hen die deel uitmaakten van het gilde was een verplicht lidmaatschap van het gilde, gildedwang genaamd, nodig om ervoor te zorgen dat de regelgeving uniform toegepast werd op eenieder die het ambacht binnen de stad uitoefende. De gildedwang was een meestal door het stadsbestuur uitgevaardigde regel inhoudende een recht die de gilden hadden om mensen die een bepaald beroep uitoefenden, te dwingen toe te treden tot het gilde.74 Dit betekende dat deze mensen zich in de machtssfeer van het gilde begaven en de regels die de gilden uitvaardigden op hen van toepassing waren. Zonder gildedwang stond het een bepaalde beroepsbeoefenaar vrij zich al dan niet aan te sluiten bij een gilde en dus ook al dan niet die regelgeving na te leven. De gildedwang was dus een manier om mensen onder de jurisdictie van het gilde te brengen, het had niet te maken met de daadwerkelijke noodzaak tot bijvoorbeeld een controle op opleidingen.75 In Den Bosch waren tussen 1327 en 1629 alle ambachten voorzien van gildedwang.76 Dit betekent dat vrijwel iedereen in de stad die een ambacht uitoefende, ongeacht de functie waarin, direct of indirect te maken zal hebben gehad met de gilden. Soms had iemand zelfs met meerdere gilden te maken. In sommige steden was het overigens verboden lid te zijn van twee gilden, in andere steden niet.77 De Bossche kramers hebben zelfs eens verzocht de andere gilden te verplichten om ook lid te zijn van het kramersgilde, maar dit verzoek werd 70 Prak 2006, p. 74. 71 Van den Heuvel 1979, p. 39. 72 Van den Heuvel 1979, p. 38. 73 Camps 1995, p. 42. 74 Van den Heuvel 1979, p. 30. 75 Ogilvie 2007, p. 16. 76 Van den Heuvel 1979, p. 171. 77 Panhuysen 2000, p. 72.

20

afgewezen.78 De gilden streefden er over het algemeen wel ernaar om erkend te worden door het stadsbestuur en landsheer als een zelfstandige organisatie met rechten en privileges, hoewel sommige gilden spontaan ontstonden en op vrijwillige basis en zonder privileges79 opereerden. Een dergelijk gebrek aan privileges had tot gevolg dat zulke gilden ook geen gildedwang konden afdwingen, toepassen of opeisen. De gildedwang zorgde ervoor dat men effectief een beroep kon reguleren maar kende een keerzijde, dit was dat hoewel iemand voor de uitoefening van een beroep in een bepaalde stad lid moest zijn van een gilde, dit niet altijd mocht of kon. Zo weigerden de kleermakers in Nieuwpoort een meesterproef van een vrouw te beoordelen, ook al stond het stadsbestuur erop, en beloofden ze hoge boetes uit te delen aan eenieder die dat wel zou doen.80 Vrouwen en mensen van andere dan de plaatselijk heersende religies werden in die tijd vaak uitgesloten van het lidmaatschap. Dit betekende dat er voor hen geen manier was om dat beroep in die stad rechtmatig uit te oefenen. Sloot men zich ondanks het bestaan van de gildedwang voor een beroep niet aan en oefende men het gereguleerde beroep wel uit in de stad waar de gildedwang gold, dan riskeerde men gerechtelijke vervolging, boetes, enzovoorts. Men werd dan vaak een “beunhaas” 81 genoemd. Machthebbers waren bereid tot het instellen van zulke monopoliebevorderende regels onder andere omdat de gilden dan bereid waren hen te steunen met bijvoorbeeld bepaalde diensten of betalingen82 of omdat het algemeen belang meespeelde. Kijken wij bijvoorbeeld alleen al naar Den Bosch, dan kon er enerzijds sprake zijn van de bescherming van de plaatselijke ambachtsleden tegen concurrentie zoals in het geval van de goud- en zilversmeden83 en de visverkopers,84 anderzijds speelden publieke belangen zoals de broodvoorziening van de stad in het geval van de graanhandel85 en de kwaliteit en reputatie van de plaatselijke productie bij de verkoop van messen.86 Voorts was er sprake van een zekere mate van "do ut des": de koning, hertog en de stadsbesturen erkenden de gilden en in ruil daarvoor verplichtten de gilden zich tot bijvoorbeeld het leveren van geldelijke en militaire steun, uitoefening van het beroep tot dienst van de gemeenschap, enzovoort.87 Die machthebbers waren zich overigens bewust van het belang welke de gilden hechtten aan hun privileges. In elk geval tot en met de zestiende eeuw vond men het noodzakelijk 78 Panhuysen 2000, p. 72. 79 Richardson 2008, p. 6. 80 Jacobs 1994, p. 298. 81 De naaimachine is pas in de 19de eeuw uitgevonden, voor die tijd werkten kleermakers met de hand. Om een kleermaker te kunnen worden hoefde men dus alleen wat kleine en goedkope dingen aan te schaffen. Het is dan ook niet verrassend dat kleermakers bijzonder veel problemen hadden met beunhazen en met het afdwingen van de monopoliepositie van het gilde. Het woord beunhaas zou daarom uit de kleermakersbranche komen: Panhuysen 2000, p. 13, p. 75. 82 Ogilvie 2007, p. 40. 83 Van den Heuvel 1979, p. 183. 84 Van den Heuvel 1979, p. 178. 85 Van den Heuvel 1979, pp. 179-180. 86 Van den Heuvel 1979, p. 184. Smeedwerk uit den Bosch was zo zeer geliefd bij consumenten binnen en buiten de stad dat het zelfs nagemaakt en vervalst werd. 87 Van den Heuvel 1979, p. 36.

21

om in de keuren die regelgevende bevoegdheden aan de gilden toedeelden op te nemen dat het stadsbestuur in de vorm van schout en schepenen vrij was die bevoegdheden te herroepen.88 1.2.2 Praktische betekenis van gildedwang In het algemeen waren de gilden in Nederland vrij liberaal met betrekking tot het toelaten van buitenstaanders ten opzichte van bijvoorbeeld de Duitse89 gilden, volgens Ogilvie: “Dutch guilds (…) still remained liberal compared to those elsewhere in Europe, in the sense that they were more open to immigrants, more liberal toward women’s work, more flexible in regulating apprentices and journeymen, and even sometimes – uniquely in Europe – admitted Jews.”90 Franse vluchtelingen bijvoorbeeld zijn een tijdlang vrijgesteld geweest van de proef bij de chirurgijns in Amsterdam91 en ook bij andere gilden in Amsterdam.92 In 1733 werd zelfs door boze tongen beweerd dat men “de moffen favoriseert.”93 Voorts werden joden aldaar toegelaten tot het beroep van tandmeester94 en dit was ook redelijk ongewoon in die tijd, daar joden bij de meeste gilden juist niet welkom waren. Daarnaast mochten in Den Haag joodse kledingwinkelhouders wel nieuwe kleren verkopen zo lang deze maar het keurmerk van een Haagse meester droegen.95 Wel hadden de kleermakers het voordeel dat zij in tegenstelling tot sommige andere takken nauwelijks concurrentie ondervonden van het platteland omdat men voornamelijk op maat werkte en de kleermaker dus in de buurt van de klant moest werken.96 Hierdoor waren vreemdelingen in die zin minder bedreigend. In Den Bosch en veel andere steden waren de joden vanaf het einde van de zeventiende eeuw echter niet welkom.97 Ook waren katholieken in de protestantse provincies niet bepaald welkom.98 In Amsterdam waren er in de oudkleerkoperij veel joden actief daar deze beroepsgroep niet in gildeverband opereerde en de joden in elk geval in de oudkleerkoperij geld konden verdienen zonder te maken te krijgen met uitsluiting uit een gilde.99 In de achttiende eeuw bestond bijna een tiende van de Amsterdamse bevolking uit arme joodse vluchtelingen uit onder meer Polen die voornamelijk in de oudkleerkoperij terechtkwamen.100 Voorts bestond er een belangenconflict tussen de mannelijke meesters en vrouwen en 88 Voor Den Bosch: Van den Heuvel 1979, p. 41, verder vergelijkbaar: Camps 1995, p. 34. 89 Ogilvie 2007, pp. 43-46. 90 Ogilvie 2007, p. 46. 91 Van Eeghen 1961, p. 88. 92 Van Eeghen 1961, p. 110. 93 Van Eeghen 1961, p. 89. 94 Van Eeghen 1961, p. 92. 95 Panhuysen 2000, p. 81. 96 Panhuysen 2000, p. 73. 97 Panhuysen 2000, p. 81. 98 Panhuysen 2000, pp. 84-85. 99 Panhuysen 2000, p. 13. 100 Panhuysen 2000, pp. 79-80.

22

goedkoop vrouwenarbeid. Oorspronkelijk konden zowel mannen als vrouwen lid worden van bijvoorbeeld kleermakersgilden, vanaf de zestiende eeuw werden de vrouwen uit kleermakersgilden geweerd.101 In Amsterdam bestond er toen daarom wel een gilde voor wollennaaisters, dus een gilde voor vrouwen die zich met het maken van kleding bezighielden, wat echter uniek was in de Republiek; de ordonnantie uit 1579 van het stadsbestuur waarmee dit gilde tot stand kwam kopieerde eenvoudigweg de ordonnantie op de kleermakers uit het jaar daarvoor en verving enkel het woord kleermaker door het woord wollennaaister.102 Als laatste belangrijke belangenconflict kan het conflict tussen meesters en knechten worden aangemerkt. De knechten hadden er immers een belang bij om zo veel mogelijk betaald te worden terwijl de meesters er een belang bij hadden zo weinig mogelijk geld kwijt te zijn aan deze werknemers. Voor de knechten bestonden er soms wel eens aparte gilden en knechtsbussen voor de financiële zekerheden.103 Overigens betekende de gildedwang zelfs bij de gilden die deze wel hadden verkregen, niet automatisch een monopolie, in tegenstelling tot wat wel eens wordt gedacht. In Den Bosch bijvoorbeeld gold tussen 1327 en 1629 de gildedwang voor alle ambachten104 maar deze beperkte zich wat grondgebied betreft, zoals ook in andere steden doorgaans het geval was, tot het rechtsgebied van de stad en haar vrijheid105 en had in de dorpen daarbuiten dus geen toepassing. De gildedwang strekte zich voorts niet uit tot: huisvlijt, productie voor eigen gebruik, huisslachting en het slachten van vee door de herbergiers ten behoeve van hun gasten, kuipers die in dienst traden bij een wijnkoper, naaisters in niet voor publiek toegankelijke werkplaatsen, charitatieve instellingen en allen die voor hen werkten en chirurgijns en kunstenaars van buiten de stad die diensten konden leveren die door hun beroepsgenoten in Den Bosch niet geleverd konden worden.106 Alsof die opsomming niet genoeg zou zijn, gold de verplichting tot een gilde te behoren in Den Bosch tevens niet voor jaarmarkten en vaak ook niet voor weekmarkten en bepaalde andere verkoopmodaliteiten die in totaal bijna een derde van het jaar besloegen.107 “In onze gewesten kende men de z.g. “legge” of “omleg”, een kijk- en koopdag die door vreemde handelaars werd georganiseerd en waartoe alle meesters werden uitgenoodigd.”108 Op de vrije week- en jaarmarkten werden koopmannen uit andere steden toegelaten; dit had niet alleen een functie van het enigszins openbreken van de markt doordat mensen producten van buiten de stad konden kopen, het had ook een kwaliteitscomponent. Zo konden mensen zien of de producten van de eigen markt slechter waren dan die van buitenaf.109 Ten slotte strekte de gildedwang zich niet of slechts via compromissen uit tot

101 Panhuysen 2000, p. 206. 102 Panhuysen 2000, pp. 209-210. 103 Panhuysen 2000, pp. 144-145. 104 Van den Heuvel 1979, p. 171. 105 Van den Heuvel 1979, p. 51. 106 Van den Heuvel 1979, pp. 171-173. 107 Van den Heuvel 1979, pp. 176-183. 108 Keulemans 1941, p. 59. 109 Keulemans 1941, p. 60.

23

kloosters.110 Ook in andere steden waren jaarmarkten en weekmarkten in een bepaalde mate vrij en viel huisproductie voor eigen gebruik niet onder het domein van de gilden. Daarmee zien wij dat ondanks de gildedwang, het monopolie van de gilden gerelativeerd moet worden. Niettemin, voor alle productie die in het kader van een bedrijf met winstoogmerk binnen de stad werd gemaakt was het een verplichting bij een gilde te behoren, waarbij het desbetreffende gilde bevoegd was regels uit te vaardigen die men dan ook moest als men geen boetes en dergelijks wilde riskeren. Dit maakt een belangrijke zelfregulerende instantie van elke gilde die zulk een bevoegdheid bezat. 1.2.3 Beunhazerij De gilden die wel de regelgevende bevoegdheden en ook de gildedwang verkregen konden in sommige gevallen zelfs niet-leden van het gilde aan hun ordonnantiën binden111 zo lang dit maar gunstig was voor het ambacht en de landsheer of stad geen nadeel toebracht.112 In ieder geval bond de gildedwang ook niet-leden in zo verre dat het hen verboden was zich met dat beroep bezig te houden zo lang zij geen lid waren, daarnaast bond het natuurlijk ook derden in hun keuze van aanbieder tussen concurrenten. Daarmee bedoel ik dat het hen bond, die het bijvoorbeeld geen probleem zouden vinden om producten van lagere kwaliteit van niet-meesters te kopen, maar hiertoe niet in staat waren omdat het enkel meesters die de meesterproef (een examen) afgelegd hadden was toegestaan zich met de verkoop van die goederen bezig te houden. Dat de mensen wel degelijk hiertoe bereid waren, blijkt uit het bestaan van beunhazen maar ook bijvoorbeeld uit onderzoek van Ogilvie.113 De verzoeken om meer privileges, meer en wijder verspreid gildedwang (welke uiteindelijk leidden tot een monopolisatie van de markt door een gilde) werden meestal beargumenteerd door te wijzen op allerlei misstanden die men verschillend noemde, maar die ik hier in het vervolg zal aanduiden met het veel gebruikte woord “beunhazen”.114 Beunhazen verkochten producten tegen (veelal) lagere prijzen, die mogelijk werden gemaakt door zich niet aan gilderegelgeving over arbeidsomstandigheden en kwaliteit te houden, of door lagere bedrijfskosten te hebben door geen belastingen en toetreedgelden te betalen. Klanten kochten graag bij beunhazen omdat zij lagere prijzen boden, zelfs meesters huurden om die reden soms beunhazen in.115 Bij de beunhazen kon men een 110 Van den Heuvel 1979, pp. 185-187. 111 Vergelijk zelfregulering in de persoonsgegevensfeer en derdenbinding, bijvoorbeeld OverkleeftVerburg 1995, pp. 105-107. 112 Van den Heuvel 1979, p. 40. 113 Zo noemt Ogilvie een casus met meester Jacob Zeyher in Würtemberg, Duitsland, die zeer goedkope stoffen maakte met eigenschappen die door het gilde niet werden goedgekeurd omdat zij niet aan de kwaliteitseisen van het gilde voldeden. De kopers wilden echter juist die stoffen hebben en hadden geen interesse in de goedgekeurde producten. Ogilvie 2007, p. 15. Overigens zien wij dadelijk dat het in Den Bosch bijvoorbeeld niet een zodanige vaart liep: daar mochten stoffen die de controle niet passeerden wel verkocht worden, maar kregen zij geen goedkeuringskeurmerk. 114 Vergelijk in de moderne tijd opmerkingen zoals “cowboys” en “woelratten” die men wel eens hoort. Van Boom e.a. 2009, p. 3. 115 Van Eeghen 1961, p. 39.

24

onderscheid maken naar mensen die vast in de stad woonden116 zoals voormalige knechten die geen middelen hadden om meester te worden; mensen die slechts tijdelijk117 in de stad vertroefden; en echte meesters die zich echter niet echt aan de regelgeving hielden. 1.2.4 Gilderegelgeving: typeverdeling naar onderwerp Een kanttekening is dat het meeste van wat wij over de gilden nu weten, gebaseerd is op de structuur van de grote en/of rijke gilden omdat de documentatie van de kleine gilden meestal verloren is gegaan.118 Gegevens over gildebussen zijn bijvoorbeeld ook niet systematisch overgedragen.119 De gilden waarvan de gegevens door de eeuwen heen wel bewaard bleven, wendden de bevoegdheden meestal120 tot het maken van regels aan om zaken te regelen over bijvoorbeeld de opleiding121 van jongeren, prijsafspraken en het vanwege het gilde uitkeren van ziekte- en andere gelden.122 Ook al maakten de gilden er een gewoonte123 van om minder uit te keren124 als de kas leeg begon te raken of als er genoeg geld in de bus zat juist meer uit te keren125 vonden de gilden deze regels blijkbaar belangrijk genoeg om op schrift te zetten. Zij waren werkelijke rechten van de gildeleden, niet enkel het gevolg van een goed hart aan de kant van de gilden - dit in tegenstelling tot de armenzorg, die wel een charitatief karakter droeg. De gildekeuren werden op den duur uitgegeven in druk: eerst op last van de stadsbesturen, later ook op eigen initiatief van de gilden. Het doel hiervan was de kenbaarheid van de bepalingen. De gilden zelf stelden de regels te laten drukken: “opdat hem niemandt voortaan soude mogen behelpen van soodanige articulen niet te weten”.126 Wij zien hiermee dat de kenbaarheid van de bepalingen blijkbaar toch wel belangrijk werd gevonden – drukken was immers niet goedkoop in een tijd waarin elk lettertje apart gezet moest worden. De regels die de gilden uitvaardigden konden sterk uiteenlopen per ambacht. Dit is ook logisch als men bedenkt hoezeer de activiteiten van de gilden verschilden. Voor verschillende ambachten konden verschillende dingen heel belangrijk zijn. In vele 116 Van Eeghen, 1965, p. 39. 117 Van Eeghen, 1965, p. 39. 118 Richardson 2008, p. 6. 119 Geselschap 1959, p. 45. 120 Er zijn ook gilden die zich eigenlijk enkel bezighielden met kleinigheden zoals het organiseren van dinerpartijtjes, maar deze laat ik buiten beschouwing aangezien vanuit het oogpunt van zelfregulerende normenstelling men hier nauwelijks nog kan spreken over enige noemenswaardige macht. 121 Prak 2006a, p. 6. 122 Leeuwen 2000, p. 421. 123 Bos 1998, p. 271. 124 In 1792 klaagde bijvoorbeeld de dove, blinde en lamme Martinus Schruijders in ’s Hertogenbosch dat hij over de jaren 500 gulden aan bijstand van zijn gilde had ontvangen, 300 gulden minder dan waar hij recht op had: Bos 2006, p. 174. 125 Leeuwen 2000, p. 421. 126 Van Eeghen 1961, p. 13.

25

ambachten was de kwaliteit127 zeer belangrijk, andere ambachten hadden te lijden onder zware concurrentie, in nog weer andere ambachten waren weer andere dingen belangrijk. Een voorbeeld van een “ongewone”, maar heel logische regel is dat de marslieden en kramers in Utrecht bepaalden dat men op elkaar moest wachten wanneer men samen op reis was en een van de groep een ongeluk kreeg.128 “De bepalingen in zake het personeel loopen over den plicht tot toetreding en de onderlinge verhouding der bij het ambacht aangesloten personen. De controle op de productie gaat over kwantiteit, kwaliteit, prijzen en arbeidsvoorwaarden, waardoor tevens de belangen van den consument beschermd zijn. De bijdrage tot het algemeen welzijn varieert van veiligheidsdiensten (als de nachtwacht) tot invloed op of deelname aan het stadsbestuur.”129 De regelgeving van de gilden valt in verschillende types te verdelen wanneer men naar de motieven voor de regelgeving kijkt, hier kom ik dadelijk op terug. In keuren werden voorts bijvoorbeeld afdrachten aan de verzekeringspotjes130 van de gilden vastgelegd, het maximaal aantal dagen dat men mocht werken vastgelegd op bijvoorbeeld 300131 per jaar, er werd bepaald wat men met leerlingen moest doen132 enzovoorts. Gilden hadden ook regels ten aanzien van de precieze rechten van hun gildebroeders op bijstand van andere gildebroeders, wanneer deze in nood133 kwamen te verkeren.134 Dit type regels laat ik grotendeels onbesproken omdat de verzekeringsfunctie van de gilden buiten het onderwerp van mijn scriptie valt onder andere omdat verzekeringen en zelfregulering niet hetzelfde zijn. 1.2.4.1 Concurrentie Onder de regels die wel als zelfregulering aan te merken zijn was er allereerst sprake van concurrentiebeperkende regulering die de concurrentie tussen de meesters onderling 127 Volgens Ogilvie, die overigens in Duitsland onderzoek deed, ging 12 tot 35% van de gilderegelgeving over kwaliteit. Ogilvie 2007, p. 11. 128 Bos 1998, p. 143. 129 Keulemans 1941, p. 32. 130 Panhuysen 1997, p. 148. 131 Panhuysen 1997, p. 148. 132 Men moest ze in sommige beroepen bijvoorbeeld betalen. Van Eeghen 1961, p. 109. 133 Daarbij moesten de gilden op sociale controle rekenen om vast te stellen of iemand inderdaad in de categorie viel die recht had op steun. Terwijl een gildebroeder een uitkering ontving, mocht hij zelf niet in het openbaar verschijnen, vooral niet in bars of tavernen. Deed hij dit wel dat moest hij rekening houden met het verplicht worden tot terugbetaling van het ontvangen bedrag, want het uithangen in uitgaansgelegenheden zou immers betekenen dat hij niet echt ziek was. Veelal stopte de uitkering ook na een jaar en zes weken, omdat men dan eigenlijk van langdurige of blijvende invaliditeit kan spreken en niet meer van ziekte. De meeste gilden hadden niet de middelen om tegen invaliditeit te verzekeren en deden dit dan ook niet. Bos 2006, pp. 184-185. 134 In 1302 had het gilde van de smeden in den Bosch bepaald dat als een van de smeden, hun vrouw of kinderen zouden overlijden, de rest van de gildeleden met het lichaam voor een kerkelijke begrafenis moesten zorgen. In Dordrecht in 1387 moesten alle timmerlieden per week een vast bedrag afdragen. Linnenwevers in Antwerpen in 1581, en ook speldenmakers, hakenmakers en naaldmakers bepaalden dat wie niet in zijn levensonderhoud kon voorzien kon rekenen op gildesteun, zie: Bos 2006, pp. 175177. Dit waren allemaal redelijk gewone bepalingen die men bij zeer veel gilden ziet.

26

beperkte, maar ook de concurrentie tussen de verschillende ambachten en tussen meesters van binnen en buiten de stad. De chirurgijngilden hadden te maken met een gebrek aan respect van buitenaf omdat de meeste mensen hen helemaal niet begrepen.135 Daarom werd het bijvoorbeeld verboden onbeschaafd met elkaar om te gaan, zwart te maken en elkaars patiënten zonder kennisgeving af te troeven.136 Het belang, welke de gilden bij concurrentiebeperkende regelgeving hadden moge duidelijk zijn vooral in de tijden dat het economisch minder goed ging en de markt krapper werd. Het afsnoepen van werkkrachten van andere meesters kon bijvoorbeeld worden verboden137 om onderlinge concurrentie tegen te gaan. Oorspronkelijk hadden de gilden bepaalde regels getroffen met betrekking tot de productie en afzet om elke meester een goed inkomen te garanderen, maar later werd dit misbruikt voor monopolistische doeleinden.138 De hoeveelheid leerjongens per meester werd bij de kleermakers onder andere beperkt omdat sommige kleermakers anders veel kinderen aannamen als goedkope arbeidskrachten en deze kinderen weinig leerden139 maar ook om de onderlinge concurrentie te beperken.140 Een veel voorkomende bepaling was dat men een leerjongen behoorlijk in zijn onderhoud moest voorzien.141 In Amsterdam en Den Haag mocht men maar 1 leerjongen tegelijk aannemen.142 De laken- en textielindustrieën hadden al in de Middeleeuwen last van de goedkopere aanbieders die zich buiten de stad hadden gevestigd en daarmee ook niet onder het gildemonopolie vielen.143 In 1531 kwam er een keizerlijk decreet waarin de industriële activiteiten in de provincie Holland werden voorbehouden aan de steden.144 Ook in Utrecht golden aanvankelijk bepalingen om de productie buiten de stad tegen te gaan.145 Het laken werd daardoor echter zo duur dat drapeniers hun productie buiten de provincie lieten uitvoeren.146 In de zeventiende eeuw noemden de Hollandse steden de concurrentie uit de dorpen als voornaamste probleem voor de stedelijke textielindustrie; zo stonden er in – destijds nog een dorp – Tilburg alleen al meer dan 1200 weefgetouwen.147 Dit conflict uitte zich behalve in verkoopverboden en dergelijks (nog enigszins getemperd door vrije jaar- en weekmarkten) ook in de bedragen die neergeteld moesten worden door personen uit de eigen stad en door personen van elders ter verwerving van een opleiding en plaats binnen het gilde. Evenals de bedragen die benodigd waren om meester te worden, varieerden de inschrijfgelden voor leerjongens afhankelijk van de sociale en geografische afkomst van de jongens.148

135 Van Andel 1941, pp. 87-88. 136 Van Andel 1941, p. 89. 137 Keulemans 1941, p. 62. 138 Keulemans 1941, p. 59. 139 Panhuysen 2000, p. 138. 140 Panhuysen 2000, p. 138. 141 Panhuysen 2000, p. 138. 142 Panhuysen 2000, p. 138. 143 Panhuysen 2000, p. 73. 144 Panhuysen 2000, p. 73. 145 Bos 1998, p. 142. 146 Panhuysen 2000, p. 73. 147 Panhuysen 2000, p. 73. 148 Panhuysen 2000, p. 137.

27

1.2.4.2 Kwaliteit Een ander motief voor zelfregulerende regels was het garanderen van een zeker kwaliteitsniveau. De voorschriften met betrekking tot de kwaliteit van het product zijn talloos.149 Dit komt zowel omdat men het belangrijk vond om goed werk te leveren uit godsdienstige overwegingen150 als ook omdat men een reputatie hoog te houden had. Zo was bijvoorbeeld smeedwerk uit Den Bosch zodanig gewild dat men valse productie voor Bossche smeedwerk door probeerde te laten gaan.151 De reputatie was enerzijds een kwestie van eer, anderzijds zou bij een beschadigde reputatie de verkoop van het waar wel eens omlaag kunnen gaan. De wens tot het hooghouden van de reputatie leidde – overigens niet enkel in Den Bosch – tot bijvoorbeeld voorschriften omtrent welke grondstoffen moesten worden gebruikt en welke grondstoffen verboden waren bij de productie.152 Tevens waren er nauwkeurige voorschriften betreffende het verplichte gewicht en de maten van verscheidene producten, op overtreding waarvan soms geldboetes stonden, maar soms ook niet: lakens die niet voldeden aan de verplichte maten mochten in Den Bosch wel worden verhandeld, mits dat zonder zogenaamde haeckgaren153 gebeurde.154 In sommige steden organiseerden dekens zelfs visitaties waarbij de kwaliteit werd geïnspecteerd en waarbij aan stadsambtenaren de opdracht kon worden gegeven de spullen in beslag te nemen.155 Sommige gilden hadden wel productiestandaarden (dus precieze voorschriften omtrent hoe een product moest zijn gemaakt) maar meestal was dit niet het geval en had men algemenere eisen,156 tenzij er sprake was van een product waarbij de reputatie zeer zwaar telde zoals bij dobbelstenen.157 Vaker lijkt het erop dat de stadsbesturen zelf bepaalde kwaliteitseisen stelden.158 De kwaliteit van brood was in ieder geval in veel steden een aandachtspunt. Bij de broodbakkers kon men zonder dat de klant dit wist het brood zeer vochtig bakken zodat het zwaarder leek, maar dit soort brood was kwalitatief veel lager wat reputatieschade voor alle bakkers gezamenlijk opleverde.159 Dit baarde de bakkersgilden zorgen. Daarnaast was zulk brood ook minder voedzaam voor de bevolking, waardoor de overheid er ook bezorgd over was. Uiteraard was voedsel ook in die tijd een belangrijk aandachtspunt voor zowel de overheid als de reputatiegevoelige broodbakkerbranche zelf. Ook de lakenindustrie hechtte naar eigen zeggen aan sterke kwaliteitscontroles en zette daarom ook beperkingen op het aantal weefgetouwen dat in één atelier gebruikt mochten worden,160 zodat de meesters de controle over de productie konden houden. Ook werd er bijvoorbeeld een verbod op het gebruik van minderwaardig bevonden Spaanse 149 Keulemans 1941, p. 57. 150 Van den Heuvel 1979, p. 203. 151 Van den Heuvel 1979, p. 220. 152 Van den Heuvel 1979, p. 206. 153 Het haeckgaren was een speciale strook langs de rand van de stof die als een soort van kwaliteitsstempel gold. 154 Van den Heuvel 1979, p. 208. 155 Deceulaer 1994, p. 137. 156 Epstein 1991, pp. 124-125. 157 Epstein 1991, p. 127. 158 Epstein 1991, pp. 124-125. 159 Prak 1997, p. 309. 160 Al valt dit natuurlijk ook onder concurrentiebeperkende bepalingen.

28

wol uitgevaardigd voor het weven van bepaalde types stof.161 De gilden legden echter de nadruk op onderwijs en daarmee de vaardigheden om bepaalde standaarden te produceren, niet zo zeer op de standaarden zelf.162 Zo leidde de wens tot kwaliteit in de productie ook tot bepalingen over de leertijden en aantallen leerjongens die men in dienst mocht nemen. In tegenstelling tot in Nederland waren in het buitenland de hoeveelheden leerjongens per meester minder sterk beperkt163 en heb ik tevens meer kunnen vinden over bepalingen over verplichte leertijden in het buitenland dan in Nederland,164 of er een verband bestaat durf ik niet te zeggen. Er is wel een grove correlatie tussen het niveau van vaardigheden welke voor het uitoefenen van een ambacht vereist waren en de vereiste leertijd.165 Bij de kleermakers in Amsterdam werd een verplichte leertijd van twee jaar vastgesteld.166 Bij de Amsterdamse boekverkopers en – drukkers moesten leerlingen minimaal twaalf jaar oud zijn en was er een leertijd van vier jaar met een verplichte inschrijving zodat er met de inschrijvingsduur geen fraude mogelijk was.167 In Amsterdam was het bij de boekdrukkers niet nodig een proefexamen af te leggen168 en daarom waren de opleidingsjaren van de leerlingen voor deze groep ambachtslui zo belangrijk,169 die waren immers de enige manier om voor een voldoende niveau van kunde te zorgen. Bij de meeste andere gilden, zowel in Nederland als in het buitenland, werd er wel een meesterproef afgenomen170 alvorens men meester kon worden. Tijdens de leertijd was het de bedoeling dat de leerlingen het vak leerden in het bedrijf van de meester tijdens het werk. Bij de gilden in Amsterdam kwam het voor dat meesters speciale lessen gaven maar dat ging dan behalve bij de chirurgijns buiten het gilde om.171 De Amsterdamse gilden boden hun leden ook de mogelijkheid speciaal gereedschap te lenen van het gilde172 als zij deze zelf niet hadden maar wel nodig hadden, wat de kwaliteit van het product of de service ook verbeterde. De verplichte leertijd voor een kleermakersleerling in Nijmegen was twee jaar en er stonden boetes173 en zelfs het intrekken van de meestertitel174 op het korter175 in dienst 161 Stabel 1997, pp. 90-92. 162 Epstein 1991, p. 125. 163 Van Eeghen 1961, p. 25. 164 Bij het Parijse gilde van makers van religieuze artefacten uit schelp en koraal was een leertijd van zelfs twaalf jaar vastgelegd in de dertiende eeuw en bij een gilde van Parijse slotenmakers zeven jaar, elf jaar bij de Parijse harnasmakers en tien jaar bij de tapisseriemakers en goudsmeden terwijl de bakkers, timmerlieden en touwmakers van Parijs maar vier jaar eisten. In Genua eisten de zilversmeden, pantsermakers en zadelmakers tien jaar leertijd terwijl de spinners en barbiers slechts vier jaar eisten. Kleermakers uit Bologna eisten maar drie jaar leertijd, katoenwevers maar een jaar: Epstein 1991, pp. 106107, p. 142. 165 Overigens liepen kinderen die in de leer waren ook nogal eens in de tussentijd weg bij hun meester: Epstein 1991, p. 108. 166 Van Eeghen 1961, p. 47. 167 Van Eeghen 1961, p. 107. 168 Van Eeghen 1961, p. 109. 169 Van Eeghen 1961, p. 110. 170 Epstein 1991, p. 107. 171 Van Eeghen 1961, p. 24. 172 Van Eeghen 1961, pp. 31-32. 173 Panhuysen 2000, p. 137. 174 Panhuysen 2000, p. 138. 175 Panhuysen 2000, p. 137.

29

nemen van leerjongens of meer leerjongens176 in dienst hebben dan toegestaan was. Leerovereenkomsten voor de kleermakers zijn helaas minder vaak overgeleverd omdat met het schriftelijk en notarieel opstellen van zulke aktes hoge kosten gemoeid waren177 en in de gildekeuren vindt men niets over de inhoud van de opleiding.178 Wel vindt men veel leercontracten voor chirurgijnleerjongens in Amsterdam179 en voor leerjongens die door weeshuizen werden uitbesteed waardoor wij weten dat de leerjongens bij de aanvang van hun opleiding twaalf tot veertien jaar oud waren en drie tot vier jaar in de leer gingen.180 Het Amsterdamse chirurgijngilde stond geheel in het teken van kwaliteit. Dit klinkt wellicht wat vreemd als men iets weet over hoe de gezondheidszorg geregeld was in die tijd. Voor veel chirurgijns was het baard snijden in die tijd een belangrijke bron van inkomen.181 Overigens omvatte het chirurgijngilde naast barbiers en chirurgijns ook pruikenmakers (omdat deze ook wel eens haren knipten) en klompen- leesten- en schaatsmakers.182 De pruikenmakers verzochten het gerecht overigens wel om een eigen gilde maar dit werd afgewezen.183 Niettemin was het Amsterdamse chirurgijngilde haar tijd vooruit door al in 1552 een onderscheid tussen barbiers en chirurgijns te gaan maken, de chirurgijns moesten een speciaal examen afleggen en de barbiers kregen qua gezondheidszorg enkel de toestemming om zich met het niet al te ingewikkelde aderlaten bezig te houden.184 Het was de bedoeling dat toekomstige chirurgijns werden opgeleid door een tijdlang mee te draaien in het bedrijf van een reeds gevestigde chirurgijn en dat zij hierdoor de vereiste kennis en bekwaamheden verwierven. De leerjongens moesten in elk geval bij de meester van hun keuze blijven voor de duur van twee of drie jaar, de knechten konden vrij kiezen bij welke meester zij in dienst gingen.185 In theorie zou de opleiding bij de chirurgijns in vijf jaren kunnen worden volbracht, in de praktijk kwam dit maar zelden voor.186 In de praktijk werd iemand het makkelijkst meester werd als men Amsterdammer was en zelf kon betalen voor zijn opleiding187 anders werd men veel later (of helemaal niet) en slechts door veel hard werk en zelfstudie meester.188 Men werd chirurgijn door een drietal proeven af te leggen: een tentamen, een examen en het gasthuisverband, dit was niet al te gemakkelijk en sommigen zakten wel zes keer.189 Een leerperiode betekende bij deze gilde dus niet automatisch een toelating tot het meesterschap na verloop van een aantal jaren en een betaling van een som intredegeld en de meesterproef was een echt kwaliteitswaarborg. Verder probeerde het chirurgijngilde in Amsterdam, in contrast tot veel andere gilden, 176 Panhuysen 2000, p. 138. 177 Panhuysen 2000, p. 139. 178 Panhuysen 2000, p. 139. 179 Van Eeghen 1961, p. 77. 180 Panhuysen 2000, p. 140. 181 Van Eeghen 1961, p. 75. 182 Van Eeghen 1961, p. 73. 183 Van Eeghen 1961, p. 75. 184 Van Eeghen 1961, p. 73. 185 Van Eeghen 1961, p. 77. 186 Van Eeghen 1961, p. 79. 187 Van Eeghen 1961, pp. 82-83. 188 Van Eeghen 1961, p. 83. 189 Van Eeghen 1961, pp. 86-87.

30

mensen van buiten de stad helemaal niet erbuiten te houden en probeerde deze juist aan te moedigen naar de stad te komen en daar de heelkunde te beoefenen. Kanttekening was dat het de bedoeling was dat alleen de mensen kwamen die beweerden bepaalde aandoeningen te kunnen behandelen, die men toen in de stad nog niet kon genezen. Zo loofde men in 1789 bijvoorbeeld een premie uit voor het genezen van kanker, helaas is die premie nooit toegekend.190 Op den duur ging men geprivilegieerde kwakzalvers – dit was de naam voor beoefenaars van de heelkunst van buiten Amsterdam die in Amsterdam tijdelijk hun werk uitvoerden – beoordelen op hun kundigheid voor de vraag of zij door het gilde werden getolereerd, waarbij patiënten uit het gasthuis als proefkonijn dienden tijdens de beoordeling.191 Zo werd er dus ook aan vreemdelingen een soort van kwaliteitseis gesteld. Ook voor vrouwen was er plaats bij de chirurgijns, namelijk als vroedvrouw. Het chirurgijngilde in Amsterdam gaf vroedvrouwen zelfs les.192 Daarnaast werden medici van buiten waaronder ook vrouwen toegelaten door de Schout (dus niet het gilde) tot de medische kunst wanneer zij op basis van hun ervaring elders patiënten dachten te kunnen behandelen die de chirurgijns in Amsterdam niet durfden of wilden behandelen.193 In de achttiende eeuw vroeg het collegium medicum194 in Amsterdam ook eens aan de collega’s in andere steden om inlichtingen over doktoren die zich in de stad wilden vestigen met het doel erop toe te zien dat de volksgezondheid niet in gevaar kwam door onkundige doktoren195 (uit voorbeelden196 blijkt dat dit een reëel gevaar was, en zeker niet enkel een geval van protectionisme van het gilde). Al in de zestiende eeuw eiste men in Amsterdam dat chirurgijns van buiten de stad (die dus niet de gildeproef hebben afgelegd in Amsterdam) certificaten konden overhandigen waaruit hun deskundigheid bleek.197 Er konden ondanks de kwaliteitszorg, welke een minimumniveau van kunde garandeerde, grote verschillen bestaan tussen individuele chirurgijns qua uitrusting en qua kunde.198 De een had eigenlijk alleen maar uitrustingen die men bij een gewone kapper aantreft samen met nog wat instrumenten voor aderlatingen, de ander had kostbare instrumenten die bij grote operaties gebruikelijk zijn, apparaten voor het zetten van ontwrichtingen en botbreuken, tandtangen, een uitgebreide bibliotheek van de bekendste werken en zilveren instrumenten.199 De ene chirurgijn was zo bang om te amputeren dat hij een afgestorven voet niet eens opereerde (de gevolgen voor de patiënt kan men raden) en bij een andere chirurgijn kon na uitgebreide behandeling een patiënt met meerdere breuken in zijn schedel toch volledig herstellen.200 De pogingen van het chirurgijngilde in Amsterdam om de kwaliteit enigszins te 190 Van Eeghen 1961, p. 92. 191 Van Eeghen 1961, p. 91. 192 Van Andel 1941, p. 183. 193 Van Andel 1941, p. 165. 194 Vereniging van geneeskundigen. 195 Van Andel 1941, pp. 161-164. 196 Van Andel 1941, pp. 161-164. 197 Van Andel 1941, p. 165. 198 Van Andel 1941, pp. 75-80. 199 Van Andel 1941, p. 79. 200 Van Andel 1941, p. 87.

31

waarborgen, bleven niettemin niet onbemerkt. Amsterdam had in die tijd de reputatie dat men er een heel bekwame heelmeester kon worden.201 Dit kwam onder andere omdat behalve de lessen van de meesters aan de eigen leerlingen het chirurgijngilde ook tweemaal in de week lessen aanbood aan alle leerlingen met betrekking tot het ontleden en de heelkunde.202 Deze werden in het gasthuis en theater anatomicum203 gegeven.204 Philips II had in 1556 aan Amsterdam het recht gegeven om de lijken van terechtgestelde misdadigers te ontleden205 en later kon men ook lijken uit het gasthuis ontleden.206 Voor het chirurgijngilde waren deze lessen een enorme kostenpost,207 waardoor het aannemelijk is dat het gilde inderdaad haar taak van een kwaliteitshoedende instantie zeer serieus nam. Veelal gesteund door het stadsbestuur208 slaagden de chirurgijngilden in verschillende steden erin het onderwijs te regelen.209 In verschillende steden stelden de chirurgijngilden gereedschap en boeken tot beschikking van hun leden.210 Zo groeide één verzameling van de chirurgijns uit tot een grootte waarbij de opsomming van al deze instrumenten alleen al 35 pagina’s lang was.211 1.2.4.3 Algemeen belang “As I and others have pointed out, technological innovations were developed and adopted very rapidly in the Netherlands during its ‘Golden Age’ (1550-1670) and in England after c. 1600, precisely the period when Dutch and English guilds were losing many economic powers.”212 Waar Ogilvie hier op wijst is dat de bloei van de technische ontwikkelingen in Nederland samenviel met een afname van macht bij de gilden. Het is maar de vraag of gilden het algemeen belang niet juist geschaad hebben door technologische ontwikkelingen tegen te gaan. Dat bijvoorbeeld de gilden beperkingen stelden aan het aantal weefgetouwen wat elke meester kon hebben staan, werkte uiteraard schaalvergroting tegen. Toch waren de gilden er zeker niet op uit het algemeen belang welbewust te schaden. Het derde motief voor gilderegulering is het algemeen belang van ofwel alle gildeleden ofwel de hele stad. Het marskramerverbod om collega’s in nood achter te laten bijvoorbeeld beschermde alle gildeleden tegen het achtergelaten worden door collega’s. In deze categorie vallen in mijn opvatting ook allerlei fatsoenlijk-gedragsregels (men wilde immers alle gildebroeders beschermen tegen een slechte reputatie van het ambacht) en allerhande plichten aan ceremonieën mee te doen (ook dit kwam uiteindelijk het hele ambacht en ten goede). Een ander soort algemeen belang is de reputatie van het beroep, 201 Van Eeghen 1961, p. 80. 202 Van Eeghen 1961, p. 80. 203 Een ruimte voor ontledingen. 204 Van Eeghen 1961, p. 79. 205 Van Eeghen 1961, pp. 83-84. 206 Echter, de nabestaanden van de overledenen deden daar nogal moeilijk over, waardoor dat toch niet snel werd gedaan. Van Eeghen 1961, p. 84. 207 Van Eeghen 1961, p. 84. 208 Van Andel 1941, pp. 182-183. 209 Van Andel 1941, pp. 182-183. 210 Van Andel 1941, pp. 181-182. 211 Van Andel 1941, p. 181. 212 Ogilvie 2007, p. 38.

32

de chirurgijns in Amsterdam bijvoorbeeld zagen de reputatie als reden om te regelen dat men collega’s niet zwart mocht maken. Ook verboden op onzedelijk gedrag vallen onder deze noemer, de ambachtslieden trokken zich de daden van een van hun broeders immers al snel collectief aan. Op beledigingen en het niet bijwonen van uitvaarten en vergaderingen stonden boetes, en zij die in overspel leefden of op diefstal betrapt werden, mochten zelfs hun ambacht niet meer uitoefenen!213 Sommige reglementen die de gilden stelden, beschermden niet enkel de belangen van de gildebroeders maar die van de gehele bevolking van de stad. Een verbod om bij kaarslicht te werken werd niet enkel om de kwaliteit van fijn werk te garanderen ingesteld, maar ook omdat men na grote stadsbranden het brandgevaar in de toekomst wilde beperken.214 Grote stadsbranden troffen een stad weliswaar niet zo vaak, maar waren wel desastreus en in Europa hebben veel steden eens met een stadsbrand te maken gehad.215 De grote stadsbranden van London zijn zelfs berucht. Dichterbij is naast Den Bosch bijvoorbeeld ook Menen eens voor het grootste deel verwoest.216 Dit motief van brandpreventie, wat men gemakshalve het algemene belang of algemeen welzijn wel kan noemen, zien we daarom behalve in Den Bosch ook elders ten grondslag liggen aan regulering die de arbeidstijden en arbeidsomstandigheden reguleerde.217 De straffen die stonden op het overtreden van gilderegels die tot het algemeen belang strekten, waren soms zelfs meer dan fors te noemen. Bij de bontwerkers in Den Bosch kon iemand bijvoorbeeld de uitoefening van het beroep voor een jaar worden ontzegd, of mocht geen meester zulk een gezel nog in dienst nemen.218 De gevolgen van zo een straf kan men zich goed indenken. 1.2.4.4 Tussenconclusie typeverdeling naar onderwerp Deze paragraaf samenvattend kan gezegd worden dat de zelfregulerende regelgeving door de gilden drie motieven kon hebben: het concurrentiebelang, het garanderen van kwaliteit en het publieke belang. Hoewel bijvoorbeeld het publieke belang het concurrentiebelang kon aantasten, hoefden deze drie verschillende belangen elkaar niet uit te sluiten en konden zij dus ook gecombineerd worden. Men moet zich immers realiseren dat de reglementering van de gilden gewoon economisch zinvol was en gezien de omstandigheden in die tijd een overlevingsstrategie vormde219 en dus praktisch gedreven was. 1.2.5 Hoe kwam de zelfregulering bij de gilden in Nederland tot stand en wie was daarbij betrokken?

213 Van den Heuvel 1979, pp. 152-153. 214 Van den Heuvel 1979, pp. 195-196. 215 Niet bedoeld als bron maar meer ter algemene beeldvorming kan men zich snel een beeld vormen van de omvang van het probleem van stadsbranden door zoektermen als “overzicht stadsbranden Nederlanden” op het internet te gebruiken. 216 Stabel 1997, p. 92. 217 Bos 1998, p. 157. 218 Van den Heuvel 1979, p. 199. 219 Stabel 1997, pp. 79-80.

33

Ter verduidelijking is wellicht een korte inleiding op de structuur van de gilden noodzakelijk. Aan het hoofd van de gilden stonden de dekens, die het bestuur van het gilde vormden. Dit bestuur werd uitgeoefend door gekozen meesters die ook wel genaamd werden: college van dekens, gezworenen, ouderman, alderman, provost, rector, master, maître, doyen, gardes, jures, enzovoorts.220 De dekens waren de meestal wat rijkere221 meesters222 die het ambacht zelf ook beoefenden en die al langere tijd lid waren van het gilde. Van een functiescheiding – zoals wij tegenwoordig bij verenigingen gewend zijn met aparte penningmeesters, secretarissen enzovoorts – tussen deze dekens was er formeel geen sprake. Hun gezamenlijke functies waren het waken over de opleidingen binnen het gilde, meester-examens, afnemen van eden, geschilbeslechting, rechten innen, vergaderingen voorzitten, geldmiddelen besturen, controleren van de productie, huiszoekingen, processen-verbaal, inbeslagname, later ook bijhouden van het archief, etc.223 Daarnaast bestonden er nog hulpfunctionarissen binnen het gilde224 maar het strekt te ver om dit te behandelen. De Bossche gilden hadden in elk geval vooral veel functionarissen225 wat te maken heeft met de politieke macht die zij (eerder) hadden.226 Financieel gesproken hadden de gilden de beschikking over een kas (een bus of gildebus genaamd) waarin leden wekelijks, jaarlijks en/of bij hun toetreding een bepaald bedrag stortten en waaruit verschillende uitkeringen en gildeactiviteiten zoals feesten bekostigd werden. 1.2.5.1 Totstandkomingtypen Behalve de reeds behandelde indeling in drie typen naar motief valt er nog een andere type-indeling van aan gildebelangen rakende regelgeving te maken, een indeling waarbij men rekening houdt met de afkomst van de regels en de procedure van totstandkoming, een verdeling op basis van de bevoegdheid tot het vaststellen van regels. Er bestonden grote verschillen tussen de totstandkoming van regels tussen de verschillende gilden in alleen al een enkele stad, laat staan tussen de steden. Het St. Elooigilde227 in Nieuwpoort had bijvoorbeeld een register van resoluties die het gilde genomen had.228 Als er iets veranderd moest worden won men eerst juridisch advies in om te kijken of het haalbaar was.229 De gilden van St. Nicolaas en St. Aubertus in Nieuwpoort hadden bepalingen over de boetes, de St. Elooigilde had dat niet maar beriep zich daarbij op gewoonterecht en al deze gilden moesten via de schepenrechtbank de boetes zien te innen.230 De stedelijke 220 Keulemans 1941, p. 49. 221 Lis en Soly 2006, p. 4. 222 Gildelid die met succes de meesterproef, een soort van vaardigheidsexamen, had afgelegd. Daarvoor was men meestal enige tijd leerling en daarna enige tijd gezel onder leiding van een andere meester, tenzij men al als meester uit een andere stad in het gilde wilde treden, dan hoefde men de opleiding niet nogmaals te doorlopen. 223 Keulemans 1941, p. 50. 224 Keulemans 1941, p. 50. 225 Panhuysen 2000, p. 50. 226 Panhuysen 2000, p. 50. 227 Smeden, enzovoorts; zie p. 288 van Jacobs 1994 voor volledig overzicht werkzaamheden van alle Nieuwpoortse gilden. 228 Jacobs 1994, p. 293. 229 Jacobs 1994, p. 293. 230 Jacobs 1994, p. 294.

34

magistratuur bekrachtigde het reglement van het gilde van St. Ivo231 en ook dit gilde besliste bij meerderheid van stemmen.232 De procedure van totstandkoming van de regulering van de gilden kan - globaal getrokken - als volgt worden beschreven. Ten eerste had men een situatie, die door de gildeleden als problematisch genoeg gezien werd om er met een regel iets aan te willen doen, het "probleem". Dit kon bijvoorbeeld de concurrentie van anderen dan de eigen gildeleden, concurrentie onderling, de slechte arbeidsomstandigheden, de slechte reputatie van de sector, het onzedelijke gedrag van de gildeleden, etc. Het probleem moest wel betrekking hebben op alleen een bepaalde gilde/beroepsgroep omdat wanneer het de hele maatschappij in de stad betrof de steden zelf (straf)bepalingen uitvaardigen. Als stap twee kom op basis van het "probleem" het gilde, afhankelijk van de bevoegdheden die het had, twee dingen doen. Als het gilde daar de noodzakelijke bevoegdheden voor had kon het zelf regels in een gildekeur neerleggen om het "probleem" aan te pakken. Had het gilde voor de uitvaardiging van regels niet de noodzakelijke bevoegdheden bijvoorbeeld omdat deze nooit verkregen waren, bijvoorbeeld bij de goudsmeden, schilders en chirurgijns in Den Bosch233 of omdat deze inmiddels waren ingetrokken of omdat een bepaald onderwerp buiten de reikwijdte van de bevoegdheid viel, dan ging het gilde lobbyen bij het stadsbestuur met een petitie waarin een wettekst voor de aanpak van het "probleem" werd voorgesteld. De stadsbesturen, wanneer zij de aanpak van het "probleem" via de door het gilde voorgestelde weg doelmatig vonden, waren geneigd de tekst letterlijk over te nemen uit zulke petities. Stap drie is dus het uitvaardigen van regels door de overheid. Zulke regels werden vervolgens voor alle burgers van de stad verbindend, voor zover het hen althans betrof. Overigens had menigeen gilde inspraak in het stadsbestuur, maar dit verschilde per stad en tijdsperiode zo sterk dat ik daar geen globale uitspraken over kan doen, hoewel ik het verderop nog wel bespreek. Soms bepaalden steden dat zij jurisdictie in bepaalde ambachtsaangelegenheden overdroegen aan de gilden en dan is men weer terug bij stap twee. Bij stap vier had men hetzij van de gilden uit, hetzij van het stadsbestuur een rechtsregel of een verzameling rechtsregels. Of deze altijd precies deden wat men ervan verwachtte, of dat deze onverwachte bijwerkingen hadden, daar kom ik zo meteen op terug. Daarnaast moest een regel om haar werking te hebben natuurlijk ook kenbaar en duidelijk zijn. Bij de uitleg van regels wendde men zich in die tijd vaak tot geleerde juristen of riep men bejaarde leden op om te vertellen hoe iets vroeger gedaan werd om op die manier vast te stellen wat de gewoonte nu precies was. Het gilde van de chirurgijns in Amsterdam stelde in 1755 over de keuzevrijheid van meester bij leerjongens en knechten en de opleidingsduur een keur voor, die heel anders werd opgeschreven dan het gilde had voorgesteld234 en daarom won men advies in bij een procureur die van mening was dat men de keur zo moest uitleggen als het gilde dit wilde, wat in het vervolg ook geschiedde.235 231 Jacobs 1994, p. 297. 232 Jacobs 1994, p. 297. 233 Van den Heuvel 1979, p. 33. 234 Vergelijk totstandkomingtype 2 van gilderegulering. 235 Van Eeghen 1961, p. 77. Hier ontstaat dus een vreemde mix van overheidsregulering na inspraak en zelfregulering.

35

1.2.5.2 Puur gilden – type 1 In het noorden in de Verenigde Provinciën hadden de gilden geen formele politieke macht.236 Wel bleven de gilden in Amsterdam bepalen wie er toegelaten werd tot bepaalde beroepen. De burgemeesters in Amsterdam lieten bijvoorbeeld graag vrouwen toe tot het – gildedwang kennende – beroep van boekdrukken en boekverkopen237 maar het gilde hield het bij weduwen en dochters van meesters.238 Joden waren er wel volwaardige leden.239 In het zuiden in de Spaanse/Oostenrijkse Nederlanden hadden de gilden vaker echte politieke macht.240 Veel gilden hadden rechtspersoonlijkheid met de bijbehorende gildehuizen en zegels241 en de bevoegdheden tot het maken van regels welke de leden bonden en waar soms zelfs strafbepalingen op stonden, daarnaast coördineerden en controleerden zij.242 Statuten en ordonnantiën van gilden regelden verhoudingen tussen meesters, gezellen en leerlingen.243 De ambachtsgilden moeten echter niet worden gelijkgesteld met strenge regels, veelal ging het om bepaalde minimumvoorwaarden.244 Hoe dan ook, regels konden allereerst puur afkomstig zijn van de gilden en neergelegd zijn in keuren, waarbij de stadsbesturen niet direct iets op de inhoud van zulke regels in te brengen hadden. Dit type ziet men veel wanneer men het heeft over gilden in het zuiden, over de gilden in Antwerpen of Den Bosch bijvoorbeeld. In gildebrieven en keuren gaf de landsheer en/of het stadsbestuur245 de grondregels “op basis en in het raam” 246 waarvan de gilden zelf verder regels uitvaardigden. Zulke regels vinden we in de Bossche keuren van de spelden- en riemmakers247 van 1553, olieslagers en molenaars248 van 1550, ook zien we dit bij de linnenwevers in 1473 in een keur die behalve alle linnenwevers ook derden in de vorm van buitenstaanders249 bond. Deze privileges waren echter niet zo diepgaand als in 1290 te Brussel, waar de hertog toen alle wetgevende macht in ambachtszaken overdroeg aan de gilden.250 De hieruit voortvloeiende regelgeving is dus een voorbeeld van het eerste totstandkomingtype. 1.2.5.3 Combinatie gilden en bestuur – type 2 In 1389 krijgen in Amsterdam vierendertig snijders een boete voor het maken van keuren “buiten het gerecht om.”251 Niet alle gilden hadden de privileges verworven eigen keuren 236 Lis en Soly 1997, p. 27. 237 Van Eeghen 1961, p. 109. 238 Van Eeghen 1961, p. 111. 239 Van Eeghen 1961, p. 111. 240 Lis en Soly 1997, p. 28. 241 Keulemans 1941, p. 66. 242 Keulemans 1941, p. 51. 243 Keulemans 1941, p. 51. 244 Lourens en Lucassen 1997, p. 79. 245 Van den Heuvel 1979, p. 39. 246 Van den Heuvel 1979, p. 40. 247 Van den Heuvel 1979, p. 40. 248 Van den Heuvel 1979, p. 40. 249 Van den Heuvel 1979, p. 40. 250 Van den Heuvel 1979, p. 35. 251 Van Eeghen 1961, p. 44.

36

uit te vaardigen (zelfs als zij wel het privilege van gildedwang hadden verkregen, waardoor niemand een beroep mocht uitoefenen zonder zich bij het gilde aan te sluiten). Ook in Amersfoort vinden wij bijvoorbeeld een bepaling die een boete stelt op het maken van ordonnantiën en gildekeuren buiten de toestemming van de schout, burgemeesters, schepenen en Raad om op straffe van boetes.252 Dit brengt ons bij de volgende categorie: als tweede konden regels deels afkomstig zijn van deels de gilden en deels van de stadsbesturen, dit ziet men wanneer de gilden zelf teksten opstelden in rekwesten/petities aan de besturen waarbij de stadsbesturen die teksten letterlijk of nagenoeg letterlijk overnamen in stadsordonnanties. Die stadsordonnanties heetten overigens jammerlijk genoeg ook vaak keuren. Niet enkel in ons land kwam dit voor.253 Dit totstandkomingtype ziet men in Nederland veel in het noorden, het gewest Holland bijvoorbeeld. Kijken wij naar de combinatie van gilden en stad die samen regelgeving uitvaardigden, dan zien wij dat de steden ook bepaalde regelgeving tegenhielden of afschaften (en dus niet alleen uitvaardigden) om redenen van zwaarwegende belangen. Toestemming tot het oprichten van gildeverbanden voor knechten werd in Amsterdam bijvoorbeeld dikwijls geweigerd omdat men bang was voor de sociale consequenties.254 Verzoeken tot het verbieden van vrouwenarbeid werden in Amsterdam veelal tegengehouden255 evenals verzoeken van xenofobische aard.256 Het Amsterdamse kleermakersgilde maakte een voorstel tot een keur waarin onder andere rijglijfmakers besproken werden, die na een protest van de rijglijfmakers afgekeurd werd door Amsterdam omdat het stadsbestuur een totaalverbod op bepaalde activiteiten door die groep te ver vond gaan.257 Ook toen de Amsterdamse kleermakersgilde het de joden probeerde te verbieden oude kleding te verkopen, wees het stadsbestuur het idee af omdat het niet gediend was van een totaalverbod.258 Wel bleek het stadsbestuur bereid een totaalverbod uit te vaardigen op de verkoop van ingevoerde kleding, al bleek dit verbod niet effectief te handhaven.259 De gilden in Amsterdam claimden nooit een principieel recht op overheidssteun maar probeerden te argumenteren waarom, bijvoorbeeld door hun bijdrage aan belastingen of verdediging van de stad, zij bepaalde rechten moesten krijgen.260 Bijna de helft van de achttiende-eeuwse petities in Amsterdam waren afkomstig van gilden en de rest was niet in gildeverband ingediend.261 Het stadsbestuur was het met de petities vaak eens, meer dan 40% van de petities leidde tot nieuwe regelgeving en vaak was deze regelgeving een kopie van de bewoordingen in de petitie.262 Bovendien volgde de meerderheid van de keuren in de 17de en 18de eeuw in Amsterdam op een rekest.263 Maarten Prak nam alle rekesten van de gilden in de tweede helft van de achttiende eeuw in Amsterdam door. 252 Keulemans 1941, p. 51. 253 Zie bijvoorbeeld Ogilvie 2007, p. 20. 254 Van Eeghen 1961, p. 26. 255 Van Eeghen 1961, pp. 26-28. 256 Van Eeghen 1961, p. 29. 257 Panhuysen 1997, pp. 136-137. 258 Panhuysen 1997, p. 139. 259 Panhuysen 1997, p. 141. 260 Prak 2006, pp. 103-104. 261 Prak 2006, p. 104. 262 Prak 2006, p. 104. 263 Prak 1997, p. 297.

37

“Heel veel” ervan handelde om een technisch probleem, andere rekesten handelden om immigranten, concurrentie, conflicten tussen leden en gilde of gilden onderling of om geldproblemen.264 De structuur van een rekest was altijd hetzelfde: “Het rekest stelde eerst de aanbieders voor, gaf vervolgens de reden voor het verzoek en daarna de voorgestelde remedie (…) werden ook gedetailleerde proposities gedaan, die de autoriteiten simpelweg in een keur konden opnemen.”265 Toch waren rekesten niet enkel een toevluchtsoord voor politiek zwakke gilden, ook in de gebieden waar de gilden sterk stonden werd er met rekesten gewerkt.266 De Amsterdamse gilden hadden weliswaar twee keer zo veel leden dan de gilden van Antwerpen maar de Amsterdamse rekesten gingen vooral om technische problemen en de Antwerpse rekesten besloegen meer onderwerpen.267 Voorts moet wellicht worden opgemerkt dat ook zonder de gildeprivileges de meesters toch een sterke maatschappelijke groep vormden. Rekesten van de gildemeesters in Amsterdam spraken het stadsbestuur op gelijke voet aan, terwijl de (zeldzame) rekesten van knechten zich onderdanig opstelden.268 De sociale status ontleenden de meesters aan hun functie269 in de maatschappij en niet aan hun vereniging in een gilde of iets dergelijks. In Antwerpen zien wij straks dat het stadsbestuur in het conflict tussen de oudkleerkopers en de kleermakers een balans probeerde te vinden tussen onrust in de stad en de naleving van regelgeving die de rollenverdeling tussen kleermakers en oudkleerkopers regelde en dat het stadsbestuur bepaalde bevoegdheden verleende en dan weer introk, enzovoorts. De joodse oudkleerkopers in Amsterdam verzochten overigens zelf aan het stadsbestuur om een keur welke zij ook kregen, waarin hen tegen een betaling aan het kleermakersgilde de vrijheid tot het verkopen van oude kleding werd gegund.270 In zowel Haarlem als Amsterdam naaiden naaisters ook kleding voor mannen, hetgeen zowel de Haarlemse als Amsterdamse kleermakersgilden tot rekesten bij het stadsbestuur prikkelde waarin het stadsbestuur werd gevraagd de regels aan te scherpen, dit werd overigens niet werd ingewilligd.271 In de zuidelijke – Oostenrijkse – Nederlanden in de achttiende eeuw waren de stadsbesturen ook geneigd om monopolievorming door de gilden tegen te gaan.272 Een ander voorbeeld van het tweede totstandkomingtype is bijvoorbeeld dat in 1608 de stichtingsakte van een Gemene Bus273 van de hoedenmakers in Antwerpen werd gepubliceerd door de schepenen van de stad, waardoor deze de kracht van wet kreeg.274 264 Prak 1997, p. 295. 265 Prak 1997, p. 297. 266 Lis en Soly 1997, p. 28. 267 Lis en Soly 1997, p. 28. 268 Prak 1997, p. 307. 269 Prak 1997, p. 307. 270 Panhuysen 1997, p. 139. 271 Panhuysen 1997, p. 131. 272 Lis en Soly 1997, pp. 30-31. 273 Een soort van onderlinge waarborg voor gildeleden. 274 Lis en Soly 1994, p. 21.

38

Ook in Brussel en Gent ging het op een vergelijkbare manier.275 In Rotterdam werden er op verzoeken van de beroepsgroepen constant verboden uitgevaardigd door de stad op het met elkaars beroepsterrein inlaten van apothekers, chirurgijns en doctoren.276 In 1559 vaardigde het Antwerpse stadsbestuur naar aanleiding van petities van de kleermakers een ordonnantie uit, waarin het de oudkleerkopers werd verboden om kleding van nieuwe stof te (laten) maken of te verkopen.277 1.2.5.4 Alleen stadsbestuur of landsheer – type 3 Als laatste konden regels daarom volledig afkomstig zijn van de stadsbesturen of landsheren waarbij de gilden hooguit via hun inspraak in het stadsbestuur invloed konden proberen uit te oefenen als zij zulke inspraak hadden. Dit type ziet men overal wel. In principe vallen hier ook alle privileges onder in ruil waarvoor de gilden gunsten of diensten aan de stadsbesturen of landsheren aanboden. Dit laatste type is uiteraard geen gilderegelgeving, maar ik noem deze omdat deze regels wel soms kruisten met de gildebelangen. Wanneer de stadsbesturen compleet ongevraagd overgingen tot het uitvaardigen van stadsordonnanties in de puur corporatieve sfeer deden zij dit vaak om redenen van algemeen belang. Het stadsbestuur was dan bijvoorbeeld bang dat door fraude vreemde koopmannen uit de stad zouden wegblijven278 of dat de voedselvoorziening van de stad in gevaar kon komen bijvoorbeeld doordat bakkers niet de goede ingrediënten voor brood zouden gebruiken.279 Vandaar dat de organisaties waarin bakkers zich verenigden, op veel plaatsen nauw gadegeslagen werden door de plaatselijke overheden.280 Overwegingen van algemeen belang konden naast de al eerder genoemde brandveiligheid en de net genoemde voedselvoorziening verder ook gelegen zijn in bijvoorbeeld het verdedigen van de stad, degelijkheid van de gebouwen (men wilde toen al niet dat gebouwen zomaar instortten), begaanbaarheid van de stad, tegengaan van armoede, tegengaan van opstanden, enzovoorts. “Al in de 13e eeuw hebben overheden veiligheid en gezondheid gepromoveerd tot een publiek belang dat het bestek van de arbeidsverhouding te buiten gaat en dat door de overheid ten opzichte van beide categorieën van betrokkenen gehandhaafd moet worden.”281 In Haarlem kwam het stadsbestuur eraan te pas om de wollennaaisters te verplichten wekelijkse afdrachten te doen aan het kleermakersgilde, die daarvoor in de plaats wel financiële steun verleende aan zieke naaisters zodat deze niet ten laste van de armenzorg kwamen.282 Gaan wij naar Brabant kijken, dan zien wij in een van de oudste Bossche stadsrechten al bepalingen ten aanzien van het algemeen belang die op de corporatieve vrijheden van de burgers inbreuk maakten. Ter voorkoming van een tekort aan slachtvee 275 Lis en Soly 1994, p. 22. 276 Van Lieburg 1984, pp. 28-29. 277 Deceulaer 1997, p. 102. 278 Van den Heuvel 1979, p. 208. 279 Van den Heuvel 1979, p. 204. 280 Lis en Soly 2006, p. 18. 281 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 282 Panhuysen 1997, p. 130.

39

in de stad golden er tijdens de traditionele slachttijd in het late najaar en vroege winter beperkingen aan de veeverkoop naar de gebieden buiten de stad.283 De stadsordonnanties konden onder omstandigheden inbreuk maken op de jurisdictie van de gilden, maar deze ordonnanties waren gewoon bindend voor elke burger van de stad ongeacht of deze tot een gilde behoorde. De gildebroeders waren per definitie burger van de stad, omdat het poorterschap (dus burgerschap van de stad) een vereiste was om gildelid te kunnen worden.284 Bij de chirurgijns, die zich veel met aderlatingen bezighielden in die tijd, ziet men een ander merkwaardige bepaling die ook inmengt in de bedrijfsvoering: “Een, later in onbruik geraakt, reclamemiddel was het uitzetten van pannen moet bloed in het venster, als bewijs van de bekwaamheid van den meester en aanduiding van een dag van goed aderlaten. In verschillende ordonnantiën wordt de duur van deze indrukwekkende vertooning, die tot stank en hinder aanleiding gaf, zooveel mogelijk beperkt.”285 Ten slotte waren er in uitzonderlijke gevallen ook koningen en keizers, die overigens ook landsheren waren,286 bereid zich in gildenzaken te mengen, maar dit was werkelijk een uitzondering. Aanleiding daartoe was veelal grote onrust, rebellie en opstanden. Zo hebben we over de Gentse gilden voor de 16de eeuw bijvoorbeeld veel materiaal, aangezien de keizer naar aanleiding van hun rebellie de gilden hun privileges ontnam en de bezittingen innam.287 Om de kwaliteit van munten te waarborgen legde Philips de Schone in 1503 bijvoorbeeld beleid op aan de goud- en zilversmeden.288 In 1769 beëindigde keizerin Maria Theresia een langslepende ruzie binnen het schoenmakersambacht te Brugge door de verdeling in groepen binnen het ambacht gewoonweg af te schaffen.289 In het conflict in Nieuwpoort in de vissector wordt door het gilde van Onze Lieve Vrouw Kindsbedde de keizer in 1788 gevraagd om de decreten en de resoluties van de magistraat van Nieuwpoort ongeldig te verklaren en vast te leggen dat reders die arbeiders van buiten het gilde aantrekken boetes opgelegd krijgen.290 Ook voor de Vlaamse en Brabantse textielfabrikanten kwamen er belangrijke overheidsmaatregelen in 18de eeuw.291 In de late 18de eeuw was er voorts een soort toename van de activiteiten van de gilden met betrekking tot verzoeken om inmenging van hogere overheden. Toen stuurde men veel schriftelijke “representaties” (verzoekschriften) van de ambachten naar de Staten en naar de centrale overheden.292 Dit paste in een breder kader van rekesten uit de steden aan de centrale overheid om haven283 Camps 1995, p. 26. 284 Soms was dit ook andersom. In Utrecht was het lidmaatschap van een van de 21 oude gilden een voorwaarde voor burgerschap en daar ziet men dat de gilden juist gebruikt werden voor politieke doeleinden en niet zo zeer voor zelfregulering. Vanaf 1528 veranderde dit. Zie Bos 1998, pp. 141-142. 285 Keulemans 1941, p. 77. 286 Maar dan in latere eeuwen en met zodanig grote gebieden onder hun hoede dat zij zich niet meer konden veroorloven zich druk te maken over details. 287 Dambruyne 1997, p. 153. 288 De Munck e.a. 2006, p. 45. 289 Quathem 1994, pp. 114-115. 290 Jacobs 1994, pp. 283-285. 291 Jacobs 1994, p. 285. 292 Jacobs 1994, p. 285.

40

en transportgroeperingen aan de macht van de magistraat te onttrekken.293 1.2.5.5 Contractueel De gilden in Amsterdam en Haarlem konden helemaal zelfstandig regels uitvaardigden, dus zonder inmenging van de stad, ten aanzien van de duur van opleidingen en knechtsperiodes. Dit deden zij echter niet in een algemene regel maar telkens per overeenkomst294 met de betreffende knechten.295 Omdat weeshuizen dit soort contracten aangingen voor kinderen onder hun hoede en daarbij er veelal voor kozen de kinderen eenzelfde beroep te geven als hun overleden ouders hadden gehad zijn veel verschillende soorten contracten overgeleverd.296 De weeshuizen gaven er overigens de voorkeur aan om leerjongens niet in de kleermakerbranche maar in de bouw, houtbewerking en scheepstimmerliedenbranche op te leiden omdat deze ambachten beter verdienden en de weeshuizen de kinderen wilden behoeden voor armoede.297 Zo stelden de gilden dus contracten op voor alle leerjongens en leermeisjes die een beroep leerden die bij een gilde hoorde, en konden zij zo bepalen welke regels hierop van toepassing waren. De inhoud van deze overeenkomsten kon iets verschillen – een zoon van een Leidse chirurgijn die al veel kon hoefde bijvoorbeeld niets te betalen voor zijn werkleerplek bij een chirurgijn terwijl een andere leerling 300 gulden voor vier jaar moest betalen bijvoorbeeld.298 Het loon voor de leerjongen en de kosten van kost en inwoning werden in de contracten voor leerjongens in die tijd per kind besproken.299 1.2.5.6 Tot slot Een verdere opmerking ten aanzien van de typen gilderegulering is dat ook hier er gemengde vormen voorkomen wanneer men naar de regels en de keuren gaat kijken. Het is meer een glijdende schaal dan een harde verdeling. In Rotterdam hechtten bijvoorbeeld niet alleen de apothekers aan hun reputatie en stonden zij op controle van hun apothekerswinkels, het stadsbestuur vond het ook belangrijk dat medicijnen niet bijvoorbeeld als moordwapen werden gebruikt en voegde daarom ook bepalingen omtrent het bewaren van giftige stoffen toe aan de keur van het apothekersgilde.300 Dit deelhoofdstuk samenvattend kan gezegd worden dat gilderegelgeving uitgevaardigd kon zijn als zelfregulering door de gilden alleen, door de stad op aandringen van de gilden of door de stad alleen. Daarnaast konden stadsbesturen en landsheren regelgeving uitvaardigen die niets met zelfregulering van doen had maar wel in de bedrijfsvoering van de ambachtslui ingreep. 1.2.6.1 Gelaagdheid van macht

293 Jacobs 1997, p. 287. 294 Panhuysen 1997, p. 135. 295 Panhuysen 1997, p. 148. 296 Van Eeghen 1961, p. 23, p. 46. 297 Panhuysen 2000, p. 141. 298 Van Eeghen 1961, p. 77. 299 Panhuysen 2000, pp. 140-141. 300 Van Lieburg 1984, pp. 28-33.

41

Het ging de ambachten niet om democratie, het ging om de verdediging van hun privileges en medezeggenschap.301 De invloedrijkere meesters hadden overigens wel de neiging om hun eigen interesses te beschermen binnen de vertegenwoordiging die de gilden genoten binnen de stadsraden302 als die vertegenwoordiging er al was. De verkiezing van de dekens binnen de gilden was ook niet echt democratisch303 en de stadsbesturen kreeg daar in de loop van tijd langzamerhand wat over te zeggen.304 Onbekend is in welke mate de ambachtsbesturen in hun algemeenheid open waren voor iedereen.305 De rijkste306 meesters hadden wel vaker de zetels in de bestuurlijke functies van de gilden maar er bestaal wel aanwijzingen307 dat men niet bewust groepen zoals nietmeesterzonen probeerde uit te sluiten van het bestuur en dat juist alle meesters in beginsel gelijke kansen kregen en van een monopolisering van macht in dat opzicht geen sprake was. Niettemin kregen lang niet alle meesters ooit een machtspositie binnen het gilde. In Gent zien wij in de zestiende eeuw dat ongeveer een op de acht kleermakers ooit een post in het gilde hield, een op de vier brouwers en slechts een op de tien kledinghandelaars308 en in Brugge zien we vergelijkbare cijfers309 voor de schoenmakers. Dit had mede te maken met het feit dat de meeste functies onbetaald waren310 en een meester met weinig inkomen het zich niet kon veroorloven zulke functies te vervullen. Verder had dit ook te maken met het respect voor succesvolle ondernemers311 binnen het gilde. Overigens was hoe groter de stad, hoe kleiner de uitsluiting van de functies312 in die steden.313 1.2.6.2 Gilden boven gewone burgers (tenzij de gilden geen regelgevende macht hadden) Als men naar de gelaagdheid kijkt van de machtsopbouw in de steden, dan staan onderaan de gewone burgers. Boven de gewone burgers stonden de gilden. Deze, wanneer ze dit privilege hadden verworven, konden ofwel burgers met boetes en dergelijks dwingen tot het gilde toe te treden, en, wanneer zij ook daartoe een privilege hadden verworven, regels uitvaardigen die de gewone burgers die bij het desbetreffende gilde hoorden moesten naleven, en die andere gewone burgers in de stad in hun belangen konden raken en soms ook binden. Wanneer de gilden zulke privileges niet hadden verworven of waren kwijtgeraakt waren de gilden eigenlijk gelijk te stellen met de gewone burgers. Gilden die het zonder zulke privileges moesten stellen, moesten dan voor elke regel die zij wilden doorvoeren, lobbyen bij het stadsbestuur door petities. In het noorden wisten de gilden nooit echt macht te verwerven en daarom gebruikten de

301 De Wit 1976, p. 3. 302 Lis en Soly 2006, p. 12. 303 Prak 2006, p. 81. 304 Prak 2006, p. 81. 305 Lis en Soly 1997, p. 29. 306 Prak 2006, p. 82. 307 Quathem 1994, pp. 129-130. 308 Prak 2006, p. 81. 309 Quathem 1994, p. 130. 310 Prak 2006, p. 82. 311 Prak 2006, p. 82. 312 Prak 2006, p. 82. 313 Prak 2006, p. 83.

42

gilden in de noordelijke Nederlanden veelal dingen zoals petities314 hoewel in het zuiden de gilden zelfs op dat front actiever waren315 met gemiddeld zeventien per jaar in Antwerpen tegen acht per jaar in Amsterdam.316 In het zuiden lag de nadruk op de collectieve rechten en in het noorden op de invloed van de meesters als personen die een belangrijke functie in de maatschappij hadden.317 Stadselites waren wel eens bereid tot compromis, ook tegen de (dus eigen!) interesses van de regerende klasse in, om maar de orde318 in de stad te behouden. Rebellie en onrust, daar werd nu eenmaal niemand beter van. Zowel gilden als elites geloofden in een ideologische toewijding aan de leefgemeenschap waar elke eerlijke burger een mogelijkheid moest krijgen rond te komen.319 Dit vergrootte de macht van de gilden verder, daar het de mogelijkheden vergrootte om gilderegulering in stadsordonnanties vast te laten leggen en aldus verbindend te maken. Daarnaast gebruikten gilden informele middelen zoals geschenken en diners om compromissen te bereiken met de stadselites.320 In de 18de eeuw was het in de Spaanse en Oostenrijkse Nederlanden normaal voor gilden om te procederen, in de noordelijke Nederlanden niet.321 1.2.6.3 Stadsbesturen boven de gilden Boven de gilden stonden hoe dan ook de stadsbesturen, bestaande uit burgemeesters, schout en schepenen, bepaalde raden enzovoorts – hier in de volgende paragraaf meer over. Schepenen warden ook wel genaamd: skeuaynes, stewards, wardons, waerdyns, offyceeres, kepers, chamberlains.322 De steden hadden hun recht om eigen regelgeving uit te vaardigen ook meestal van de landsheren verkregen. De overtreding van een ordonnantie, een stedelijke en geschreven rechtsnorm, leverde een overtreding van het algemene recht op en dus bezat de schepenrechtbank (de rechtbank van de stad) de vrijheid die correcties toe te passen, die ze zelf wilde; in ambachtskeuren (de regelgeving van de gilden) daarentegen was meestal sprake van tevoren omschreven sancties.323 De stadsbesturen bestonden uit gegoede burgers van de stad, een soort elite. Kooplieden hebben in de middeleeuwen een kapitaalkrachtigere positie genoten en in de loop van de 13de en 14de eeuw ontstond er een klasse die de politieke macht in handen had.324 Deze noem ik in het vervolg het patriciaat, en wanneer zij tot de magistratuur behoren binnen de stad noem ik het de magistraat. In de praktijk varieerde het per stad waaruit precies de magistraat bestond, maar het komt erop neer dat dit de verzameling ambten was welke de stad bestuurden. Ik doel hiermee dus niet uitsluitend de functies bij de schepenrechtbanken of iets dergelijks. Ik volg hiermee zo veel mogelijk de terminologie 314 Lis en Soly 2006, p. 13. 315 Lis en Soly 2006, p. 13. 316 Lis en Soly 2006, p. 13. 317 Lis en Soly 2006, p. 14. 318 Voorbeeld uit Brugge uit 1790 dat de steden graag rust in de stad hielden samen met de ambachten: Jacobs 1997, pp. 276-277. 319 Prak 2006, p. 75. 320 Deceulaer 1994, p. 149. 321 Lis en Soly 2006, p. 14. 322 Keulemans 1941, p. 49. 323 Van den Heuvel 1979, p. 204. 324 De Wit 1976, p. 1.

43

die mijn bronnen gebruiken. De stadsbesturen lijken met beleid om te zijn gegaan met de aanwezigheid van de gilden. Utrecht probeerde bijvoorbeeld de verschillen tussen de zelfregulering van verschillende gilden omtrent uitgaven, leergelden enzovoorts beperkt te houden,325 andere steden probeerden de monopolielust van de gilden in te dammen, enzovoorts. 1.2.6.4 Soms wel inspraak van de gilden in de stadsbesturen De stadsbesturen stonden wel boven de gilden, maar de gilden hadden soms wel (en soms ook niet, afhankelijk van de tijdsperiode en stad) inspraak in deze stadsbesturen. Men kan een aantal gebieden en tijdsperioden onderscheiden. Grofweg genomen is er sprake van twee periodes en twee deelgebieden die relevant zijn voor het onderzoek naar de zelfregulerende eigenschappen van gilden en de machtsverhoudingen tussen de gilden en de andere machtshebbers. Ik doel daarmee op de periodes van tussen ongeveer 1300 en de tweede helft van de 16de eeuw en vanaf de 17de eeuw tot ongeveer 1800; qua gebieden doel ik op de Noordelijke Nederlanden (het gebied van het huidige Nederland zonder Brabant en Limburg) en de Zuidelijke Nederlanden (grotendeels het gebied wat tegenwoordig België is, plus Noord-Brabant). Over het algemeen hadden de gilden in het noorden minder inspraak dan de gilden in het zuiden en werd rond 1540 de trend van het tenietgaan van de politieke macht van alle gilden ingezet. Dit gold niet alleen voor de privileges, maar ook voor de in deze paragraaf besproken inspraak in de stadsbesturen. De periode van voor 1300 is weinig relevant omdat toen wel al langzaam aan steden en gilden ontstonden, maar vooral de macht van de gilden nog in de kinderschoenen stond. Ik merkte eerder al op dat de gilden met rechtspersoonlijkheid vooral na 1300 gezocht moeten worden. Na de slag bij Kortrijk (Courtrai) in 1302 werd het iedereen duidelijk dat de gilden een sterke militaire macht konden zijn (zoals al eerder opgemerkt namen de gilden verschillende publieke taken op zich zoals onder andere de defensie) en de gilden profiteerden hiervan doordat de landsheren inzagen dat de gilden noodzakelijk waren.326 De overwinning in de slag bij Kortrijk hielp de gilden zo om privileges te verkrijgen.327 In Utrecht werd de Raad sinds 1304 gekozen door de gilden.328 In Gent in 1301 zorgde de nieuwe constitutie ervoor dat de hertog van Vlaanderen en de gemeenschap elk vier “electors” benoemden die dan 26 nieuwe “aldermannen” kozen, uiteindelijk koos de poorterij/patriciaat er slechts zes samen met de hertog en de gilden benoemden er 20, wat tot 1540 duurde.329 In 1540 is in Gent de Consessio Carolina330 ingevoerd in kregen de gilden vanaf dan te maken met een sterk ingeperkte331 macht.332 De gilden kregen tevens elders in Brabant macht rond het jaar 1302.333 In Den Bosch 325 Bos 1998, p. 142. 326 Prak 2006, p. 75, p. 79. 327 Prak 2006, pp. 77-78. 328 Prak 2006, p. 77. 329 Prak 2006, p. 76. 330 Een door Charles V opgelegde keur die de macht van de ambachten alsook de autonomie van het stadsbestuur drastisch inperkte. 331 Jacobs 1997, p. 268. 332 Prak 2006, p. 85. 333 Prak 2006, p. 76.

44

slaagden de gilden er in invloed over de belastingpolitiek te verkrijgen334 en tot 1629 hadden de Bossche gilden een afvaardiging in het stadsbestuur.335 In Den Bosch oefenden in de vroege veertiende eeuw de gilden geen macht uit op de benoeming van de schepenen336 maar hadden deze voor het maken van schulden wel de toestemming van de vertegenwoordigers van de gilden nodig.337 Vanaf het midden van de veertiende eeuw wonnen de Bossche gilden aan macht en traden de dekens van de Bossche gilden als lid in het stadsbestuur op.338 Ondanks pogingen van het aristocratische deel van het stadsbestuur om de gilden hun macht af te nemen na een aantal pogingen339 van de gilden tot politieke machtsgrepen, durfde de Hertog het aanvankelijk niet aan om zo ver te gaan en steunde hij later zelfs de gilden tegen het patriciaat, daardoor bleven de gilden macht uitoefenen in het stadsbestuur.340 Het Bossche patriciaat was jonger en zwakker dan in de andere Brabantse steden en daarom kregen de gilden daar meer macht dan elders.341 Rond 1360 werden in Brugge, Gent en Ieper (Ypres) en in andere kleine steden de dekens van de grote gilden actief betrokken in het stedelijke besluitproces.342 In Brugge kregen de gilden negen van de dertien zetels in de magistratuur343 met slechts vier zetels voor de hertog van Vlaanderen344 en zij behielden daar politieke macht tot het einde van de achttiende eeuw345 zij het dan in steeds veranderende vormen. Leuven (Louvain) kreeg in 1383 een constitutie die tot het einde van het Ancien Regime346 hield, daar werd de macht verdeeld tussen de poorterij en gilden.347 De politieke inspraak had daar echter ten gevolge dat de aantallen gilden werden beperkt of ingedeeld in natiën348 die elk meerdere gilden omvatten.349 Mechelen kreeg in 1305 het recht de eigen magistratuur te benoemen maar in Antwerpen daarentegen bevestigde de constitutie van 1306 de macht van het patriciaat en verkregen de gilden nooit politieke inspraak op het niveau van de stadsmagistratuur, al was het stadsbestuur wel verantwoording verschuldigd aan een raad met daarin de vertegenwoordigers van de gilden.350 Tussen ongeveer 1600 en 1800 bestonden er in Antwerpen 56 ambachten, waarvan 26 afgevaardigden hadden bij de Maandagse351 en 334 Prak 2006, pp. 76-77. 335 Bos 1998, p. 270. 336 Van den Heuvel 1979, p. 272. 337 Van den Heuvel 1979, p. 269. 338 Van den Heuvel 1979, p. 269. 339 Van den Heuvel 1979, pp. 282-288. 340 Van den Heuvel 1979, pp. 282-288. 341 Van den Heuvel 1979, p. 323. 342 Lis en Soly 2006, p. 10. 343 Het gehele bestuur van de stad. 344 Prak 2006, p. 76. 345 Prak 2006, p. 87. 346 Ancien regime, soms ook wel vroegmoderne tijd of nieuwe tijd genoemd, beslaat grofweg de periode tussen het einde van de middeleeuwen in de late 15de eeuw en 1795, toen de bestuurlijke situatie door de Fransen werd veranderd. 347 Prak 2006, p. 87. 348 Niet te verwarren met neringen, die niet zulke politieke inspraak hadden. 349 Prak 2006, p. 78. 350 Prak 2006a, p. 8. 351 Hierin vergaderde de volledige magistraat bestaande uit burgemeesters, schepenen, pensionarissen, secretarissen en andere administratieve medewerkers, en twaalf afgevaardigden van de gilden: Van Ham 2000, p. 216.

45

Brede raad352 die de belastingpolitiek kon beïnvloeden, en de interne reglementen van een gilde werden bekrachtigd via ordonnanties.353 In Antwerpen waren 35 gilden daarnaast overigens nergens vertegenwoordigd.354 In Brussel kregen de gilden pas in 1421 als natiën de politieke inspraak.355 In Brussel en Leuven werd in de vijftiende eeuw de macht van de gilden zelfs nog versterkt.356 In de vijftiende eeuw onttrokken de gilden de berechting van bepaalde overtredingen aan de schepenrechtbank van Den Bosch en brachten deze voor de stadsraad, waardoor ook zij meebeslissen konden.357 In de 16de eeuw ziet men in Den Bosch dat de ambachten hun wensen ten aanzien van de inhoud van de keuren aan het stadsbestuur mogen voorleggen, maar het stadsbestuur heeft dan inmiddels het laatste woord358 en zo krijgt het stadsbestuur langzaam aan de macht.359 In 1525 werden poorters er bovendien niet langer verplicht lid van een ambacht te zijn en werden allerlei soorten vergaderingen verboden en moesten de dekens op een nieuwe manier gekozen worden. Hiermee eindige de macht van de ambachten in Den Bosch.360 In Luik (Liège) en Hasselt werden de gilden in de 17de en 18de eeuw zelfs ontdaan van het recht eigen vertegenwoordigers te kiezen 361 In ’s Hertogenbosch en wat andere steden in Brabant verloren de gilden hun medezeggenschap verder na 1629.362 In Leuven, Antwerpen en Brussel organiseerden de gilden in de zeventiende en achttiende eeuw collectieve acties tegen de centrale overheid363 maar met de echte macht was het voor de ambachten toen inmiddels al gedaan. Dan de noordelijke Nederlanden, deze bleven vooralsnog grotendeels onbesproken. In de noordelijke Nederlanden hadden de gilden meestal geen politieke macht. In Holland was de benoeming van de magistratuur een voorrecht van elitefamilies, behalve in Hoorn en Dordrecht waar de burgers de burgemeesters hielpen kiezen.364 In de andere steden van de provincie hadden de gilden geen macht.365 In Zeeland en Friesland hadden de gilden grof genomen geen inspraak366 en in Overijssel hadden de gilden ook niets met de verkiezingen van de magistratuur te maken.367 In Zeeland hadden de gilden alleen in Middelburg en Zierikzee368 invloed. In de zeventiende en achttiende eeuw hadden in

352 Ook wel de Grote of Gemeynen raad genoemd, was dit het in de 15de eeuw ontstane college van burgemeesters, schepenen, voormalige schepenen, wijkmeesters en de vertegenwoordigers van de gilden: Van Ham 2000, p. 216. 353 Deceulaer 1994, p. 137. 354 Lis en Soly 2006, p. 11. 355 Prak 2006, p. 79. 356 Van den Heuvel 1979, pp. 303-304. 357 Van den Heuvel 1979, p. 301. 358 De Wit 1976, p. 24. 359 De Wit 1976, p. 25. 360 De Wit 1976, p. 33. 361 De Munck e.a. 2006, p. 52. 362 Lis en Soly 2006, p. 12. 363 Lis en Soly 2006, p. 12. 364 Prak 2006, p. 88. 365 Prak 2006, p. 89. 366 Prak 2006, p. 89. 367 Prak 2006, p. 90. 368 Lis en Soly 2006, p. 12.

46

Groningen en Utrecht de gilden geen inspraak meer.369 In Amsterdam kozen de overblijvende leden van de vroedschap, de council, wie in plaats voor vertrekkende leden erin mocht, er waren geen verkiezingen.370 Zelfs de Amsterdamse gildehoofden werden gekozen door de burgemeesters uit een lijst die door de gilden was samengesteld.371 Slechts één van de dekens van de vijftig gilden in het Amsterdam in het midden van de achttiende eeuw kreeg een zetel in de vroedschap.372 De gilden konden dus ook niet indirect in de vroedschap macht uitoefenen.373 Meestal boden de gilden daar petities aan, die veelal een wijziging in de gilderegulering vroegen, meestal omdat er nieuwe omstandigheden waren ontstaan.374 De ambachtsgilden kregen de politieke macht in het zuiden waar de gilden vroeg ontstonden en het patriciaat zwak375 was en het lukte hen niet in het noorden waar de gilden laat ontstonden en het patriciaat inmiddels machtig was.376 Voorts verliezen de ambachten in de loop van de late 16de en vroege 17de eeuw hun medezeggenschap. 1.2.6.5 Landsheren boven de stadsbesturen en de gilden Vanaf de 11de eeuw is er een opbloei van de economie en dat leidt tot een opkomst van steden. De landsheren verlenen uiteindelijk in de 12de en 13de eeuw stadsrechten aan de steden op hun verzoek.377 De steden krijgen privileges tot eigen rechtspraak, munten slaan, onafhankelijkheid, tolvrijdom enzovoorts en stadsrecht ging boven landsrecht.378 “In Brabant en Vlaanderen bestaan reeds vanaf ongeveer 1100 autonome stadsschepenbanken. Groningen ontwikkelt zich als stad in de loop van de 12de eeuw met eigen gemeentelijke overheid. De graven van Holland en Gelre verlenen in de 13de-14de eeuw gemeentelijke vrijheden.”379 Na ongeveer 1100 heersen de landsheren, en nog later de Habsburgse en Bourgondische persoonlijke unies.380 In de 12de en 13de eeuw is er bijvoorbeeld nog zelfs geen hoger beroep voor uitspraken van de schepenrechtbanken381 maar in de 16de eeuw kunnen zij inmiddels geen uitspraken meer doen die strijdig zijn met hoger recht.382 “Om eventuele geschillen te voorkomen en om de controlemiddelen te versterken wordt de uitvaardiging van stedelijke “statuten” echter meestal ondergeschikt 369 Prak 2006, p. 90. 370 Prak 2006, p. 100. 371 Prak 2006, p. 100. 372 Prak 2006, p. 102. 373 Prak 2006, p. 103. 374 Prak 2006, p. 103. 375 De Wit 1976, p. 2. 376 De Wit 1976, p. 3. 377 De Schepper en Cauchies 1993, p. 142. 378 De Schepper en Cauchies 1993, p. 142. 379 De Schepper en Cauchies 1993, p. 142. 380 De Schepper en Cauchies 1993, p. 129. 381 De Schepper en Cauchies 1993, p. 143. 382 De Schepper en Cauchies 1993, p. 143.

47

gemaakt aan de vergunning van de landsheer, van zijn raad of van zijn officier van justitie in de stad.”383 Hoe dan ook, de stadsbesturen konden regels uitvaardigen die de gilden en de burgers hadden na te leven. Ook konden zij bepaalde privileges die de gilden hadden intrekken. Wanneer de gilden iets niet voor elkaar kregen met de stad, was er altijd nog de desbetreffende landsheer, bijvoorbeeld een hertog. In de woorden van Camps: “Stadsrechten kennen we haast uitsluitend in de vorm van landsheerlijke privileges, die dan ook de gebruikelijke vorm hebben van landsheerlijke oorkonden. De landsheer (…) vaardigt de oorkonde uit, hij zegt tot wie de oorkonde gericht is, hij bekrachtigt de inhoud, hij geeft de waarborg in de vorm van getuigen en (meestal) zijn zegel en hij geeft ook de datering.”384 Den Bosch is wat dat betreft wel een uitzondering.385 Het stadsrecht van Den Bosch was zeer uitvoering.386 Het oudste stadsrecht van Den Bosch is ouder dan van 1188.387 Den Bosch had oorspronkelijk geen heer over de stad en het Bossche recht kwam tot stand in overleg tussen verschillende partijen.388 De twee oudste privileges die Den Bosch kreeg waren tolprivileges: de eerste was door hertog Hendrik zelf uitgevaardigd, de tweede op voordracht van de hertog door de keizer.389 Poorters van den Bosch konden alleen voor de schepenrechtbank van Den Bosch gedaagd worden390 maar de berechting van uitzonderlijk zware misdrijven mocht niet door de schepenrechtbank geschieden en werd door de Hertog afgehandeld.391 Hier ziet men dat de stad ook het voorrecht had tot eigen rechtspraak. In 1330 wordt het privilegium Trinitatis uitgevaardigd392 door de Hertog voor Den Bosch, de latere rechtsontwikkeling is in keuren neergelegd.393 Den Bosch werd vertegenwoordigd door de schout en schepenen gezamenlijk.394 De hoogste functionaris van de stad heet in Den Bosch de schout, in Leuven villicus, de richterbode heet in Den Bosch preco en elders in Brabant forestarius.395 1.2.6.6 Conflicten en controle De overheid in de vorm van landsheer, koning en stadsbesturen (met nadruk op stadsbesturen) sanctioneerde niet alleen gildedwang396 en allerlei politieke en 383 De Schepper en Cauchies 1993, p. 148. 384 Camps 1995, p. 17. 385 Camps 1995, p. 17. 386 Camps 1995, p. 7. 387 Camps 1995, p. 9. 388 Camps 1995, p. 59. 389 Camps 1995, p. 16. 390 Camps 1995, p. 37. 391 Camps 1995, p. 39. 392 Camps 1995, pp. 46-48. 393 Camps 1995, pp. 46-48. 394 Camps 1995, p. 34. 395 Camps 1995, p. 20. 396 Leeuwen 2000, p. 442.

48

regelstellende bevoegdheden397 zij trok plaatselijk ook de controle op deze macht en het oplossen van de bij de uitvoering ontstane conflicten naar zich toe.398 Als arbitrage399 en andere informele conflictoplossingstijlen faalden, kon men bij een rechtbank zijn recht proberen te halen.400 Hiermee wordt een schepenrechtbank bedoeld die in de stad de conflictoplossende functie had. Hoger beroep was in sommige typen zaken echter ook mogelijk.401 1.2.6.7 Machtsstrijd tussen de landsheren, stadsbesturen en de gilden “Ondanks de stedelijke autonomie behouden heren en territoriale vorsten en eventueel hun rechtsopvolgers, de soevereinen van de Nederlanden, een controlerecht door periodiek de schepenen van vele steden te benoemen op voordracht van de vertegenwoordigers van de stedelijke generaliteit (...)”402 Een van de uitdrukkingen van de spanning tussen de landsheren en steden waren de onenigheden403 tussen de burgers van de stad en de hertog over wie nu de benoeming van de schepenen in handen had. Uiteindelijk mochten de schepenen door de aftredende schepenen benoemd worden.404 De ambachten in Den Bosch zijn het vanaf de 14de eeuw wat betreft de financiën het grondig niet eens met het patriciaat en proberen dan ook telkens de landsheer (of -vrouwe) aan hun zijde te krijgen, wat soms ook lukt, bijvoorbeeld in 1399 wanneer door hertogin Johanna de controle op de financiën van de stad verscherpt wordt.405 Dat wil echter niet zeggen dat de ambachten loyaal zijn aan de landsheer of de keizer of iets dergelijks – de ambachten stellen hun eigen belangen op de voorgrond. Zij keren zich bijvoorbeeld tegen hertog Philips in 1434406 en in 1488 stelt ’s Hertogenbosch zich achter de steden Brugge en Gent (waarmee Den Bosch nauwe handelsrelaties heeft) door de keizer niet de stad in te laten komen om te overnachten met zijn troepen.407 Hertog Karel lijdt een militaire nederlaag bij Nancy in 1477, waarna de steden (meegeregeerd door de ambachten) gebruik maken van de situatie van zwakte door zich te verzetten tegen de centralisatiepolitiek.408 We zien dan dat ook ten opzichte van de stadhouders en het stadsbestuur de ambachten zich niet loyaal opstellen. In 1477 is er een oproer in Den Bosch waarbij het volk de raadkamer op het stadhuis binnenvalt409 en stadhouders en andere machtshebbers gevangen neemt en een proces aandoet.410 Hertogin Maria vergeeft de ambachten

397 Zie bijvoorbeeld Dilcher 1996, pp. 252 e.v. 398 Leeuwen 2000, p. 265. 399 Prak 2006a, p. 7. 400 Lis en Soly 1994, pp. 137 e.v. 401 Leeuwen 2000, p. 267. 402 De Schepper en Cauchies 1993, p. 143. 403 Van den Heuvel 1979, pp. 264-266. 404 Van den Heuvel 1979, p. 264. 405 De Wit 1976, p. 8. 406 De Wit 1976, pp. 5-6. 407 De Wit 1976, p. 17. 408 De Wit 1976, pp. 4-6. 409 De Wit 1976, p. 10. 410 De Wit 1976, pp. 11-12.

49

hiervoor nadat zij hun verontschuldigingen aanbieden411 en de ambachten weten zich verdere privileges af te dwingen412 en de macht verschuift van het patriciaat naar de ambachten.413 De ambachtslieden in ’s Hertogenbosch vormden behalve een sterke economische macht ook de militaire macht414 en we zagen eerder al dat de militaire macht na de slag bij Kortrijk ook leidde tot privileges en macht van de ambachten. De hertog trok in de vijftiende eeuw zelfs een zaak voor de schepenrechtbank van Den Bosch naar zich toe waarin de dekens van de gilden de burgemeesters van Den Bosch van corruptie beschuldigden en oordeelde vervolgens in het voordeel van de gilden.415 Meer in het algemeen was men vertwijfeld over het inkorten van de macht van de gilden.416 Niet altijd was zelfs de macht van de soeverein voldoende om ook feitelijke navolging van zijn besluiten af te dwingen. De zeepzieders kregen in 1544 van Karel V de verzekering dat ze niet verplicht waren om door transportarbeiders hun goederen te laten vervoeren, maar in 1599, 1610, en 1659 legde de magistraat deze ordonnanties van de keizer naast zich neer.417 Hoewel de koningen boven de stadsbesturen in de hiërarchie stonden, was het dus geen automatisch gegeven dat zij alle bevelen ook zouden opvolgen. In de keuren, uitgevaardigd door de Bossche ambachten in de vroege 16de eeuw is er veelal sprake van onduidelijkheid over de oude keuren bij de gildeleden, van beunhazen en van onderlinge onenigheden in het gilde.418 De magistraat trachtte de geschillen tussen de verschillende gilden op te lossen.419 Den Bosch had veel kloosterlingen, ongeveer twee keer zo veel verhoudingsgewijs als in Brussel bijvoorbeeld wat de economie niet ten gunste kwam omdat de kloosters goedkoper konden produceren en geen belastingen betaalden.420 Tegen de achtergrond van deze slechte economie in de 16de eeuw heeft het stadsbestuur het moeilijk. Enerzijds is er de landsvoogdes die steeds verzoeken om hogere belastingen ingewilligd wil zien van de stad en anderzijds zijn er de ambachten, die gezien de honger in de stad begrijpelijk menen deze bedes niet te kunnen betalen.421 Uiteindelijk bestond het stadsbestuur van Den Bosch uit als eerste de schepenen en gezworenen (een soort van ambtenaren die de schepenen assisteerden),422 als tweede de raden en als derde de gilden.423 1.2.6.8 Machtsverhoudingen binnen en tussen de gilden Macht is niet hetzelfde als gezag.424 Wel zien wij dat macht en gezag vaak hand in hand gaan bij de gilden. Zodra het gezag van de gilden niet meer aanwezig is, wordt het voor 411 De Wit 1976, p. 12. 412 De Wit 1976, p. 13. 413 De Wit 1976, p. 14. 414 De Wit 1976, p. 23. 415 Van den Heuvel 1979, pp. 291-292. 416 Lis en Soly 2006, p. 11. 417 Deceulaer 1994, p. 156. 418 De Wit 1976, p. 25. 419 De Wit 1976, p. 25. 420 De Wit 1976, p. 27. 421 De Wit 1976, p. 26, p. 29. 422 Van den Heuvel 1979, p. 265. 423 Van den Heuvel 1979, p. 263. 424 Soeteman 1995, pp. 29-31.

50

de andere politieke spelers eenvoudig om de gilden hun macht te ontnemen. De meeste mensen die werkten in arbeidssferen die in gilden verenigd waren, waren in de late middeleeuwen en vroegmoderne tijd arme meesters en gezellen die in loondienst werken, aldus Lis en Soly,425 en waar grote investeringen nodig waren in vast kapitaal om zelfstandig meester te worden hadden zij het zelfs het liefste de loondienst.426 Ook was gildelidmaatschap als meester geen enkele garantie voor rijkdom427 en per beroep verschilde de rijkdom onder de meesters nogal.428 Machtsverhoudingen tussen de gilden hadden andere gevolgen, waar men niet direct aan denkt. Minder dan een vijfde van de corporatieve organisaties in het noorden in de late 16de eeuw had onderlinge bussen, dus verzekeringen zeg maar, en bijna allemaal waren gebaseerd op verplicht lidmaatschap.429 1.3 In welke vorm werden bij de gilden in Nederland de zelfregulerende regels uitgevaardigd? In de tijdsperiode tussen 1300 en 1800 had men te maken met zowel op schrift gestelde bepalingen als ook met mondelinge afspraken en gewoontes. Het uitbrengen van regels op schrift was in de middeleeuwen lang niet zo vanzelfsprekend als nu, vooral als men bedenkt dat de boekdrukkunst pas halverwege de door mij beschreven tijdsperiode in Nederland echt tot ontwikkeling kwam. Daarnaast konden de meeste mensen in de middeleeuwen niet lezen of schrijven. Bij de onderlinge verzekering van de kleermakers in Amsterdam was bijvoorbeeld bepaald dat minstens een van de twee bosmeesters moest kunnen lezen, vergelijkbare bepalingen vindt men bij turfdragers en andere gilden.430 Belangrijke documenten werden vaak wel op schrift gesteld. Helaas zijn veel van deze documenten door bijvoorbeeld archiefbranden verloren gegaan. Al in de vroege veertiende eeuw beschikten in Den Bosch verschillende ambachten over geschreven wetgeving in het kader van de gilden, waarin zij zich verenigd hadden.431 De eerste keur in Den Bosch is door hertog Jan II in 1302 verleend aan de smeden.432 In Den Bosch zijn door hertog Jan II aan de schoenmakers, de looiers en de smeden privileges geschonken omstreeks het jaar 1300.433 In een keizerlijke ordonnantie van 1525 staat dat de andere gilden in de veertiende tot en met de zestiende eeuw elk afzonderlijk privileges verkregen, elk met een eigen keur.434 Interessant is hierbij dat van de op schrift overgeleverde bepalingen met betrekking tot de gilden de vroege bepalingen, zoals de slagerskeur uit 1327435 in het Latijn zijn opgesteld. Behalve dat men moest kunnen lezen en schrijven om deze bepalingen te begrijpen, moest men dus ook nog Latijn hebben gestudeerd! Pas later ging men regels opschrijven in de taal die de bevolking in de 425 Lis en Soly 2006, p. 21. 426 Lis en Soly 2006, p. 21. 427 Lis en Soly 2006, p. 21. 428 Lis en Soly 2006, p. 22. 429 Lis en Soly 2006, p. 23. 430 Van Eeghen 1961, p. 48. 431 Van den Heuvel 1979, p. 35. 432 Van den Heuvel 1979, p. 30. 433 Van den Heuvel 1979, p. 171. 434 Van den Heuvel 1979, pp. 31-32. 435 Van den Heuvel 1979, p. 36.

51

dagelijkse praktijk sprak waarbij men moet beseffen dat in die tijd nog dialecten werden gesproken en niet een standaardversie van de Nederlandse taal. Over sommige bepalingen ontstond ook wel eens onenigheid tussen de gilden, en de stadsbesturen legden dan uit wat zij hadden bedoeld.436 Sommige gilden gingen toen ook registers bijhouden van de in algemene ledenvergadering genomen beslissingen. In de zeventiende en achttiende eeuw gingen de gilden ertoe over om hun regels steeds vaker te laten uitbrengen in gedrukte vorm. Zij deden dit zodat niemand nog kon zeggen deze regels niet te kennen. Voorts konden sommige gilden zich op gewoonterecht beroepen, of op oude uitspraken van rechters, om hun regelgevende bevoegdheden kracht bij te zetten. Als laatste moet genoemd worden dat vooral waar het leerlingen betrof, men vaak werkte met onderhandse of notariële contracten en een registratiesysteem van de opleidingsduur bij het gilde. 1.4 Hoe was de naleving van de regels van de gilden in Nederland? Ten eerste is er het punt van de naleving van de gildedwang. Bij de bakkers was het beunhaasprobleem nog beperkt aangezien die tenminste nog een bakkerij met ovens nodig hadden welke niet makkelijk te verplaatsen was. Men kon daardoor de beunhazen traceren en beboeten. In geval van andere beunhazen was het moeilijker op de naleving van het corporatieve recht toe te zien, omdat zij vaak ook nog eens geen vaste woon- of verblijfplaats hadden.437 Een kleermaker of een timmerman had gereedschap welke hij gemakkelijk overal naartoe nam en kon dus tijdelijk in de stad verblijven, geld verdienen zonder de kosten van het gildelidmaatschap te dragen en in principe zelfs zonder de vereiste kennis te hebben die noodzakelijk was voor de uitoefening van het beroep, en daarna weer verdwijnen. Dit probleem zag men in de medische kringen veel, hier kom ik bij de Chirurgijns zo dadelijk op terug. Omdat de beunhazen zo mobiel waren, kregen veel gilden ook het recht boetes voor beunhazerij direct ter plekke te innen.438 Het opleggen van boetes door dekens en keurmeesters en het voeren van langdurige processen door de gilden tegen beunhazen die gildeloos te werk gingen was echter vaak nutteloos, daar die de opgelegde boetes pertinent weigerden te betalen en gewoon doorgingen met hun bezigheden.439 Het probleem met beunhazen van buiten de stad zal niet imaginair zijn geweest aan de kant van de gilden: in de achttiende eeuw bleek in Amsterdam minder dan de helft van de mensen die daar huwden, daar ook geboren te zijn geweest en was meer dan een kwart van de gehuwden zelfs uit het buitenland afkomstig.440 Uiteraard waren dit niet allemaal beunhazen, maar de Amsterdamse gilden klaagden wel voortdurend441 over vreemdelingen die overlast veroorzaakten omdat zij, aldus de gilden, met weinig oog voor arbeidsregelgeving en zonder belastingen af te dragen, met wel twintigen in een huis woonden om maar zo snel mogelijk zo veel mogelijk geld te verdienen en daarna terug naar huis te keren.442 In andere takken was de naleving van met name de verdeling van de 436 Panhuysen 1997, p. 142. 437 Prak 1997, p. 309. 438 Van Eeghen, 1965, p. 39. 439 Van den Heuvel 1979, p. 187. 440 Prak 1997, p. 310. 441 Van Eeghen 1961, pp. 69-71. 442 Prak 1997, p. 309.

52

werkzaamheden per gilde een probleem. Oudkleerkopers omzeilden443 niet alleen in Amsterdam massaal de bepalingen die het hen verboden om oude kleding te lappen en nieuwe kleding te verkopen. 1.5 Hoe was de handhaving van de regels van de gilden in Nederland geregeld? Om de bedrijven die zich niet vrijwillig aan de regelgeving hielden te dwingen zich aan de regelgeving te houden, stonden de gilden alleen “privaatrechtelijke” middelen ter beschikking – de gilden konden via de rechtbank en soms ook direct een of meerdere boetes innen, maar zij konden beunhazen niet in de gevangenis zetten als die met hun praktijken doorgingen. Ook moesten de gilden zelf initiatief tonen, de stad hield zich niet actief met de opsporing van beunhazen bezig. De controle op de beunhazen moest dus vanuit de eigen branche komen. De gilden die enkel via de rechtbank afdwingbare rechten hadden, kregen gaandeweg te maken met hoge proceskosten. De gilden in het noorden gaven veel meer uit aan sociale hulp dan die in het zuiden waar het geld onder andere aan rechterlijke procedures opging.444 Rijke gildes konden het zich veroorloven om dure juridische conflicten te voeren en zo hun privileges te verdedigen445 en ook om druk uit te oefenen op de stadsbesturen met het dreigement anders elders hun zaken te gaan voeren, zoals de rijglijfmakers dreigden te doen.446 In Gent waren er zes ambachten omstreeks 1540 die goed waren voor meer dan de helft van de rijkdom van de gilden447 en de politieke, sociale en economische invloed kwam in grote lijnen overeen met de rijkdom.448 Daarnaast was er vaak sprake van een keurmerk die werd verleend aan de producten die naar mening van het gilde goed waren en die daardoor tevens de meesters die geen kwaliteit leverden identificeerde.449 De controlerende bevoegdheden bij de kwaliteitsregelgeving lagen bij het gildebestuur, welke daartoe visitaties verrichtte, soms zelfs meermaals per week of zelfs elke dag gedurende de vastentijd bij de vissers.450 Goedgekeurde producten kregen een gilde-merk en soms ook een meestermerk.451 Kwam een klant klagen, dan werd het product soms vergeleken met de standaard voor het product om te bepalen of iemand daadwerkelijk goed werk had geleverd.452 Op overtredingen stonden boetes, op zware overtredingen zelfs ontzeggingen van het recht het beroep nog langer te beoefenen.453 Ook tijdelijke ontzeggingen, bijvoorbeeld bij de bontwerkers in Den Bosch, behoorden tot de theoretische mogelijkheden.454 De mogelijkheden tot handhaving betekenden niet dat regels per definitie goed te handhaven 443 Panhuysen 1997, pp. 138-139. 444 Lis en Soly 2006, p. 24. 445 Panhuysen 1997, p. 188. 446 Panhuysen 1997, pp. 136-137. 447 Panhuysen 1997, p. 188. 448 Panhuysen 1997, p. 189. 449 Epstein 1991, p. 126. 450 Keulemans 1941, pp. 57-59. 451 Keulemans 1941, p. 58. 452 Keulemans 1941, p. 58. 453 Van den Heuvel 1979, pp. 152-153. 454 Van den Heuvel 1979, p. 199.

53

waren. Het stadsbestuur in Amsterdam vaardigde een totaalverbod op de verkoop van ingevoerde kleding, vervolgens bleek dit verbod niet effectief te handhaven.455 In laat zestiende-eeuws Antwerpen verkreeg het kleermakersgilde de bevoegdheid om de huizen van oudkleerkopers te doorzoeken op nieuw gemaakte kleding die deze niet mochten verkopen, omdat dit aan de kleermakers voorbehouden was.456 De regeling ten aanzien van zowel de bevoegdheid tot het maken van nieuwe kleding als wel tot het doen van huiszoekingen had voornamelijk geen draagvlak onder de oudkleerkopers die immers zelf geen lid waren van het kleermakersgilde en wier belangen niet vertegenwoordigd waren bij de totstandkoming van de regeling. Het gevolg was grote onrust in de stad waarbij de huiszoekingen de aanleiding vormden tot het slaags raken van de beide groepen.457 Hoewel ongetwijfeld de manier waarop de kleermakers te werk gingen458 hen geen populariteit opleverde, blijft de kern van het probleem dat met zelfs de meest primaire levensbelangen459 van de oudkleerkopers geen rekening was gehouden. Ook kwam de onrust omdat het corporatieve recht botste met huisvrede en privacy, die men ook toen op prijs stelde.460 Verder werd het oplossen van het conflict bemoeilijkt omdat later zogenaamd niemand zich herinneren wie de slagen had uitgedeeld en de stenen had gegooid, wat ook typerend was voor de ongeschreven normen van die tijd van familie- en buurteenheid.461 Samen stelden enkele jaren later de oudkleerkopers en de kledingmakers afspraken op die zij gezamenlijk aan de magistraat ter goedkeuring overlegden.462 Ook in Haarlem was er in de kledingsector groot verzet tegen huiszoekingen en huiscontroles welke plaatsvonden bij vermoedens van illegale arbeid.463 De gildeleden verzochten om (en verkregen) het recht om niet alleen de beunhazen, maar ook de klanten van deze beunhazen tot boetes te veroordelen en kregen het recht om kledingstukken als pand mee te nemen om zich te verzekeren van de betaling van de boetes.464 Rechtmatige huiszoekingen konden er in Haarlem alleen plaatsvinden met een stads-roedrager, en in Zutphen moest men daartoe eerst toestemming van het gerecht 455 Panhuysen 1997, p. 141. 456 Deceulaer 1997, p. 102. 457 De buren van de oudkleerkopers wapenden zich en schoten de families te hulp. De kleermakers sloegen op de vlucht. Deceulaer 1997, pp. 106-108. Bij een huiszoeking waarbij de zwangere vrouw van Floris Willems flauwviel, werden de dekens zelfs aangevallen door de buren waarbij de mannen hun vrouwen aanmoedigden om de dekens dood te slaan, daar gehuwde vrouwen in die tijd niet toerekeningsvatbaar geacht werden. Deceulaer 1997, pp. 106-108. 458 Toen de mannen van het kleermakersgilde het huis van de familie De Greynen doorzochten, zou zelfs een deken van het gilde de acht maanden zwangere vrouw des huizes hard in haar buik gestompt hebben. Daar heeft zij toen naar eigen zeggen een gehandicapt kind aan heeft overgehouden. Deceulaer 1997, p. 115. 459 Bij een huiszoeking had de negenjarige Hansje Geerts een toeval omdat hij zich zorgen maakte dat de familie geen eten meer zou kunnen kopen, hij overleed. Zijn moeder ging met de buurman naar de Kamervergadering in het ambachtshuis van de kleermakers, waar ze de dekens van moord op haar kind beschuldigde. Daarop zou een van de dekens geantwoord hebben dat ze blij mocht zijn, daar zij hem sinds de inbeslagname niet langer zou kunnen voeden! Wanhopig probeerde de vrouw zich vervolgens zelfs tweemaal op te hangen aan haar kousen. Deceulaer 1997, p. 105. 460 Deceulaer 1997, p. 110. 461 Deceulaer 1997, p. 117. 462 Deceulaer 1997, p. 117 463 Panhuysen 2000, p. 75. 464 Panhuysen 2000, p. 75.

54

krijgen.465 De Bossche gilden hadden het idee dat elke meester zelf huiscontroles moest kunnen uitvoeren, maar dit ging het Bossche stadsbestuur te ver en de meester mocht slechts een onder ede afgelegde verklaring eisen van de bewoner dat er geen verboden werk in zijn huis werd uitgevoerd.466 Ook tijdens huiszoekingen door kleermakers in Amsterdam ontstond er grote commotie en werden er straten zelfs onbegaanbaar.467 Bewoners in die tijd ervoeren huiszoekingen ook al als een aantasting van hun goede naam en privacy.468 Pogingen om de regels te handhaven verliepen dus moeizaam. In Brussel was er een vergelijkbaar probleem, en daar controleerden de kleermakers de huizen van de oudkleerkopers zelfs wekelijks op productie tegen de regelgeving in.469 Uiteindelijk vaardigde het Antwerps stadsbestuur een ordonnantie uit die de huiszoekingen verbood470 en hierdoor werd het dan weer mogelijk om het verbod te ontduiken op maken van kleding.471 Daarnaast is er een interessant punt met betrekking tot de naleving wanneer men kijkt naar de verschillen tussen de op schrift en de in de werkelijkheid bestaande situatie. Wanneer de situaties sterk verschillen, gaat de afdwinging van naleving zoals wij zien bij de kleermakers-oudkleerkopersconflicten erg stroef. Van Schooten constateerde ook een vergelijkbaar probleem met hogere regels: “Uit de vergelijking tussen het gegroeide constitutionele stelsel met ontworpen constituties kan worden geconstateerd dat een ontworpen grondwet slechts dan invloed op het bestaande handelen uitoefent indien de discrepantie tussen de geschreven grondwettelijke regel en de bestaande constitutionele praktijk niet te groot is.”472 1.6 Conclusie – gilden. 1.6.1 Vorm In de tijdsperiode tussen 1300 en 1800 had men te maken met zowel op schrift gestelde bepalingen als ook met mondelinge afspraken en gewoontes. Het uitbrengen van regels op schrift was in de middeleeuwen lang niet zo vanzelfsprekend als nu, vooral als men bedenkt dat de boekdrukkunst pas halverwege de door mij beschreven tijdsperiode in Nederland echt tot ontwikkeling kwam. Daarnaast konden de meeste mensen in de middeleeuwen niet lezen of schrijven. Belangrijke documenten werden vaak wel op schrift gesteld. Helaas zijn veel van deze documenten door bijvoorbeeld archiefbranden verloren gegaan. Interessant is hierbij dat van de op schrift overgeleverde bepalingen met betrekking tot de gilden de vroege bepalingen, bijvoorbeeld de slagerskeur uit 1327 in Den Bosch, in het Latijn zijn opgesteld. Behalve dat men moest kunnen lezen en schrijven om deze bepalingen te begrijpen, moest men dus ook nog Latijn hebben 465 Panhuysen 2000, p. 76. 466 Panhuysen 2000, p. 76. 467 Panhuysen 2000, p. 76. 468 Panhuysen 2000, p. 77. 469 Deceulaer 1997, p. 109. 470 Deceulaer 1997, p. 117 471 Deceulaer 1997, p. 117 472 Van Schooten - van der Meer 1997, p. 192.

55

gestudeerd. Pas later ging men regels opschrijven in de taal die de bevolking in de dagelijkse praktijk sprak waarbij men moet beseffen dat in die tijd nog dialecten werden gesproken en niet een standaardversie van de Nederlandse taal. Sommige gilden gingen toen ook registers bijhouden van de in algemene ledenvergadering genomen beslissingen. In de zeventiende en achttiende eeuw gingen de gilden ertoe over om hun regels steeds vaker te laten uitbrengen in gedrukte vorm. Zij deden dit zodat niemand nog kon zeggen deze regels niet te kennen. Voorts konden sommige gilden zich op gewoonterecht beroepen, of op oude uitspraken van rechters, om hun regelgevende bevoegdheden kracht bij te zetten. Als laatste moet genoemd worden dat vooral waar het leerlingen betrof, men vaak werkte met onderhandse of notariële contracten en een registratiesysteem van de opleidingsduur bij het gilde. 1.6.2 Totstandkoming Er bestond een zekere gelaagdheid van normstelling omdat bepaalde belangrijke onderwerpen geregeld werden door de landsheer, keizer of stadsoverheid en de gilden onder bepaalde voorwaarden, zoals de aanwezigheid van privileges, in de overblijvende ruimte zelfregulerende regels konden uitvaardigen. Er zijn verschillende modellen te onderscheiden. Ten eerste waren er de gilden die het voor elkaar gekregen hadden dat iedereen die in hun stad hun beroep wilde uitoefenen zich bij het betreffende gilde aan moest sluiten en die het privilege hadden verworven om zelf regels uit te vaardigen zonder inmenging van het stadsbestuur. In Den Bosch werd vanaf 1302 voor verschillende ambachten de autonomie bevestigd waarmee deze ook de wetgevende bevoegdheid voor het eigen ambacht kregen. Ook in Brussel kregen de gilden de wetgevende bevoegdheid in ambachtszaken. Waar de gilden de bevoegdheden hadden om zelf regels uit te vaardigen werden de beslissingen tot het vaststellen hiervan binnen het gilde genomen. Hierbij verschilde het per gilde hoe dit precies ging maar over het algemeen mocht het gildebestuur bepaalde beslissingen nemen en werd voor overige zaken de algemene vergadering geraadpleegd. Bij belangrijke zaken werd de algemene ledenvergadering verzameld en moest deze beslissen, tenminste waar het de Brabantse en Gelderse gilden betrof.473 Het gilde van St. Laurent in Nieuwpoort bekrachtigde beslissingen van het stadsbestuur met unanieme stemmen maar het stadsbestuur liet een afwijzing van zulk een bekrachtiging eigenlijk niet toe.474 Beslissingen in de St. Elooigilde in Nieuwpoort werden met pluraliteit, dus meerderheid, van stemmen genomen.475 Zo was de interne legitimatie van de besluitvorming geregeld. Belangrijk is op dit punt voorts op te merken dat hoewel gilderegelgeving het beroepsleven in een bepaalde beroepstak kon regelen, lang niet alle beroepsbeoefenaars binnen het gilde en onder andere op vergaderingen vertegenwoordigd waren. Dit kwam omdat alleen meesters volwaardig gildelid waren, leerlingen waren dit niet en gezellen, vrouwen en weduwen die het beroep voortzetten over het algemeen ook niet. Om de concentratie van macht binnen bepaalde families tegen te gaan binnen de gilden bepaalden bovendien bijvoorbeeld de Amsterdamse kleermakers dat familieleden niet samen in een bestuur mochten plaatsnemen, men moest kunnen lezen en schrijven en 473 Panhuysen 2000, p. 89. 474 Jacobs 1994, pp. 299-300. 475 Jacobs 1994, p. 295.

56

minimaal tien jaar gildelid was en het ambacht beoefende.476 Dit soort vereisten waren illustratief voor de kleermakersgilden in het algemeen.477 Ten tweede waren er gilden die de privileges om zelf regels uit te vaardigen niet hadden verworven of waarvan deze later werden ingetrokken. Hier kan men eigenlijk niet spreken van het stellen van regels door de gilden. Wel konden deze nog een beleid voeren door bijvoorbeeld telkens dezelfde bepalingen op te nemen in arbeidscontracten. Ten derde waren er gilden die in samenspel met het stadsbestuur regels uitvaardigden doordat het bestuur letterlijk of bijna letterlijk de teksten die door de gilden opgesteld waren overnam. Het stadsbestuur hield daarbij echter wel rekening met de andere belanghebbenden zoals andere gilden, die soms ook hun eigen rekesten indienden als zij het niet eens waren met het rekest van een ander gilde. Hiervan zijn reeds enkele voorbeelden uit Amsterdam genoemd. Het bestuur kon uiteraard ook weigeren zulk een tekst tot geldend recht te verklaren. Volgens M. Prak, die de rekesten van gilden in Amsterdam onderzocht - dit is het type totstandkoming waarbij de gilden een tekst opstelden en de overheid deze kon overnemen in een stadsordonnantie en daarmee als geldend recht kon bekrachtigen – waren de aanleiding voor de meeste rekesten bepaalde specifieke problemen waar de gilden tegenaan liepen. Voorts mengde het stadsbestuur of de landsheer zich in sommige gevallen in ambachtszaken wanneer het redenen van algemeen belang betrof, daarbij moet men denken aan het tegengaan van armoede, de voedselvoorziening van de stad, overlast enzovoorts. Gilden hadden soms inspraak in het stadsbestuur doordat zij een deel van de plaatsen in de raad mochten vullen of doordat zij de burgemeester mochten kiezen bijvoorbeeld. De gilden in het noorden hadden weinig inspraak in stadsbesturen, dit in tegenstelling tot de gilden in Brabant en Vlaanderen.478 In de noordelijke Nederlanden zochten de stadsbesturen wel steun voor hun beleid onder de bevolking.479 1.6.3 Onderwerpen De onderwerpen die geregeld werden door de zelfregulering van de gilden hadden meestal direct of indirect te maken met de beroepsgroep die tot dit gilde behoorde. Zo hadden kramers bepalingen over wat te doen met reisgenoten die in de problemen kwamen terwijl textielwevers bepalingen hadden over het aantal weefgetouwen welke men mocht hebben staan, sommige gilden hadden voorschriften betreffende de grondstoffen die gebruikt mochten worden, er waren verboden op het afsnoepen van elkaars werkkrachten, enzovoorts. Behalve beroepsspecifieke bepalingen waren er voorts bepalingen die te maken hadden met de kwaliteit van de productie of diensten, de opleiding van de beroepsbeoefenaars welke binnen het gilde plaatsvond, gildedwang, toetredingvereisten, arbeidsloon en arbeidsvoorwaarden, productiebegrenzende en concurrentiebegrenzende bepalingen, werktijden en veiligheid, sociale zekerheid en onderlinge samenhang, zedelijkheid en reputatie en algemeen welzijn. Sommige van deze onderwerpen speelden tegelijkertijd. Een slechte kwaliteit van het brood leidde ook tot reputatieschade voor de bakkers en leverde tevens een probleem op voor het algemene 476 Panhuysen 2000, p. 49. 477 Panhuysen 2000, p. 49. 478 Panhuysen 2000, p. 18. 479 Prak 2006, p. 86.

57

welzijn van de inwoners van de stad. Verboden om bij kaarslicht te werken hadden te maken met brandpreventie en dus met het algemene welzijn maar tegelijkertijd was de kwaliteit van werk wat bij daglicht en niet bij kaarslicht verricht werd ook hoger en bovendien beperkte een verbod op werk bij kaarslicht de dagelijkse arbeidsduur en had ook effect op (oneerlijke) onderlinge concurrentie. Bepalingen over opleidingen en bijvoorbeeld de verplichting een meesterproefexamen af te leggen alvorens men meester werd zorgden voor betere gekwalificeerdheid van arbeiders en betere kwaliteit van de productie of service, maar daarmee ook voor een betere reputatie, een beter algemeen welzijn (doordat chirurgijns beter werk leverden of het kwalitatief hoge werk uit de stad ook buiten de stad graag werd gekocht en het economisch goed ging met de stad) en beperkten tevens het toetreden van buitenstaanders tot het beroep en hadden dus een concurrentiebeperkend effect. 1.6.4 Naleving Dit verschilde per onderwerp en per gilde. In het algemeen kan gezegd worden dat met name de regels die betrekking hadden op de kwaliteit, concurrentiebelangen en de marktbescherming voor de gilden voortdurend een zorg waren. Vooral bij de gilden waar geen grote apparaten nodig waren voor de uitoefening van het beroep, denk aan timmerlieden of kleermakers, hadden de gilden te maken met beunhazen die zonder afdrachten te doen aan het gilde en soms zelfs zonder de vereiste opleiding ertoe in de stad kwamen werken, telkens verhuisden zodat eventuele boetes voor illegale productie voor de gilden niet te innen vielen, op deze manier veel geld verdienden en vervolgens weer verdwenen. Bij de gilden die wel grote apparatuur nodig hadden zoals broodbakovens of weefgetouwen en waar men dus niet zo snel onopvallend een illegaal bedrijf kon beginnen ging het eerder om de kwaliteit van de productie of de naleving van concurrentieregels die bijvoorbeeld het aantal knechten en leerjongens per meester of het aantal weefgetouwen per meester beperkten. 1.6.5 Handhaving Alvorens men een zaak had, moest men eerst constateren dat een bepaalde handeling een overtreding van een regel opleverde. Behalve administratieve taken hielden de gildebesturen zich voornamelijk bezig met overtredingen met betrekking tot de monopoliepositie van het gilde.480 De gilden moesten zelf het initiatief nemen tot de opsporing van overtredingen, de stedelijke en landsheerlijke overheden hielden zich niet actief bezig met de handhaving van gilderegelgeving. Wel steunden stadsambtenaren de gilden bij huiszoekingen en visitaties en inbeslagnames van verboden goederen. Soms was het voldoende dat er getuigenverklaringen werden afgelegd over bijvoorbeeld iemand die tegen de afspraken in bepaald werk had aangenomen, in overspel leefde of gezien was in een kroeg terwijl hij eigenlijk ziek thuis hoorde te zijn. In andere gevallen moest men eerst onderzoek verrichten. Hiertoe bestonden er soms controlebevoegdheden. Deze controlebevoegdheden konden inhouden dat waren die te koop werden aangeboden in bijvoorbeeld een textielhal werden gecontroleerd, maar konden ook inhouden dat het gilde periodiek visitaties of huiszoekingen mocht verrichten. 480 Panhuysen 2000, p. 89.

58

In nog weer andere gevallen probeerde men conflicten voor te zijn en hadden de gilden bevoegdheden bepaalde dingen vooraf goed- of af te keuren. Zo werd in Den Bosch de kwaliteit van het textielwerk gekeurd waarbij afgekeurde textielproducten geen kwaliteitsmerk meekregen, evenwel mochten deze nog wel worden verkocht. Dit was niet overal zo. Constateerde men een overtreding dan konden er soms maatregelen worden genomen Hierbij moet worden opgemerkt dat het onderscheid tussen buitengerechtelijke conflictbeslechting en privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving in de periode tussen 1300 en 1800 nog niet zo scherp was als nu. Sommige zaken werden buitengerechtelijk afgehandeld omdat men de zaak niet bij een rechtbank wilde aanbrengen of omdat de zaak intern opgelost kon worden. Zo bestond er soms bijvoorbeeld de mogelijkheid om bepaalde producten bij conflict tussen koper en verkoper over het gewicht of de kwaliteit van een product door het gilde te laten controleren om vast te stellen of de koper of de verkoper gelijk had. De besturen van de gilden hielden zich bezig met conflictbeslechting, bij de wollennaaisters in Amsterdam lieten de Overvrouwen van het gilde, dus het bestuur, zich bijvoorbeeld in met de conflictbeslechting tussen naaisters en klanten en tussen naaisters onderling.481 Hierbij is er sprake van buitengerechtelijke conflictbeslechting. Andere zaken werden in eerste instantie wel aangebracht bij een rechtbank maar leidden nooit tot vervolging omdat het probleem opgelost werd alvorens de zaak bij een rechtbank diende. Nog weer andere zaken werden wel via de (schepen)rechtbank beslecht. Soms organiseerden meerdere gilden zich massaal om bij te dragen aan de kosten van het inhuren van in die tijd belangrijke advocaten voor een proces.482 Ook tegen de eigen leden gingen de gilden wel eens naar de rechtbank, in 1607-1795 bestonden 15% van de Brusselse ambachtsprocessen voor de rechtbanken uit processen tussen een gilde en een van haar leden.483 Ik ben niets tegengekomen over Nederlandse of Vlaamse gilden die de overtreding van hun regels met gevangenisstraffen bedreigden, wel konden er soms bedevaarten worden opgelegd. Bij ernstige vergrijpen konden gilden hun leden ook deels, tijdelijk of zelfs helemaal de uitoefening van het beroep verbieden en uit het gilde zetten. In 1622 beklaagden de kleermakers in Amsterdam zich over de zware gildesancties: bij de eerste overtreding werd een geldboete opgelegd, bij de tweede moest men weer twee jaar in de leer gaan en bij de derde sanctie werd men voorgoed uitgesloten – het stadsbestuur verving vervolgens de uitsluitingsancties door hoge geldboetes.484 Het opleggen van boetes en afkoopsommen, hetzij direct te innen hetzij na een rechterlijke procedure, kwam veelvuldig voor. Boetes opgelegd door gilden kwamen soms ook aan alle armen van de stad tegoed.485 1.6.6 Risico’s Ten eerste is er het punt van naleving en handhaving. Uit de literatuur en met name uit

481 Panhuysen 2000, pp. 210-211. 482 Panhuysen 2000, p. 74. 483 Lis en Soly 1994, p. 202. 484 Panhuysen 2000, p. 78. 485 Panhuysen 2000, p. 77.

59

het boek van Leeuwen486 bleek dat bij de gilden veel regels niet werden nageleefd, en ook uit de andere onderzochte materialen blijkt dit. Sommige voorschriften werden massaal overtreden en de handhaving van sommige voorschriften was voorts haast niet te doen. Daarnaast waren de mogelijkheden tot handhaving die er al waren niet altijd even effectief omdat boetes bijvoorbeeld zo laag waren dat men liever af en toe een boete betaalde dan de overtreding op te heffen. Ten tweede had de regelgeving door de gilden een sterk risico van het creëren van rechtsongelijkheid487 omdat verschillende gilden elk hun eigen regels opstelden. Behalve voor de verschillende gilden in een zelfde stad die verschillende regels hadden – wat men eventueel nog toe kan schrijven aan de verschillende omstandigheden in de verschillende sectoren – betekende dit echter ook dat verschillende gilden in verschillende steden ook verschillende regels hadden. Ten derde was de regelgeving van de gilden niet altijd en overal even kenbaar. Dit heeft echter ook te maken met de bijzondere situatie in de tijd waarin de gilden bestonden en waarin bijvoorbeeld de meeste mensen analfabeet waren. Niettemin was het soms zelfs voor de gilden zelf niet duidelijk wat het geldende recht nu was. Er werd een grote enquête vanuit Brussel opgezet in de tweede helft van de achttiende eeuw waarbij duidelijk werd dat niemand eigenlijk nog goed wist welke ambachten welke privileges hadden, hoe zij die hadden verkregen, enzovoorts. Ook bleek daaruit hoezeer de gilden toen aan invloed hadden ingeboet.488 Verder bleek uit de antwoorden vanuit bijvoorbeeld Halle dat het schriftelijke recht inmiddels door gewoonterecht aangevuld was, er waren bijvoorbeeld ambachten die nooit van de Raad privileges hadden gekregen noch zelf hadden vastgelegd en deze privileges toch uitoefenden, de schoenmakers in Halle hadden zelfs nooit de goedkeuring van de magistraat gekregen om een ambacht op te zetten (zij hadden die van de Raad van Henegouwen gekregen, wat eigenlijk niet de bedoeling was).489 Door de versnippering en de gebrekkige kenbaarheid van het recht was dit allemaal mogelijk. Ten vierde zagen wij dat wanneer de gilden zelf regels mochten uitvaardigen of bepaalde privileges eenmaal hadden verworven, deze als vanzelfsprekend werden gezien. Sommige gilden gingen zich beroepen op het gewoonterecht of zelfs parallel redeneren: “als alle andere gilden dit en dit mogen, mogen wij het ook”. Stadsbesturen gingen op een gegeven moment ertoe over om in de geschriften waarin aan gilden bepaalde bevoegdheden werden verleend meteen vast te leggen dat het stadsbestuur deze ook te allen tijde kon intrekken. Een vijfde kritiekpunt is dat de gilden volgens sommige auteurs490 de vernieuwing in de sector tegenwerken door krampachtig vast te houden aan oude regels en oude methodes. Sommige gilden hielden technologische en maatschappelijke ontwikkelingen tegen omdat zij bang waren voor de maatschappelijke en economische effecten ervan, zo probeerden de weversgilden de productie op het platteland met haar lagere kosten tegen te houden en schaalvergroting in de bedrijven tegen te gaan en hielden de chirurgijns het uitvoeren van bepaalde operaties tegen ondanks dat er behoefte aan bestond. Steensnijden 486 Leeuwen 2000, p. 421. 487 Volgens Donner 1993, p. 161, bestond er bij de afschaffing van de gilden een „volstrekt onoverzichtelijke en onbestuurbare rechtssituatie die was ontstaan door de grote spreiding van jurisdictie in de samenleving”. 488 Jacobs 1997, pp. 252-257. 489 Jacobs 1997, pp. 254-255. 490 Ogilvie 2007, maar ook anderen.

60

en dergelijke werd ongewenst geacht binnen de chirurgijngilden in verband met het risico dat aan zulke ingrepen kleefde terwijl er wel behoefde bestond aan deze operaties.491 Punt zes is dat de gilderegelgeving niet bijzonder flexibel bleek te zijn als men bedenkt dat veel keuren wel eeuwenlang bleven gelden, soms zelfs zo lang dat niemand nog wist wat zij betekenden en waar men zich precies aan te houden had. In 1744 bleek dat de keur van 1579 voor Wollennaaisters in Amsterdam niet meer werd nageleefd en werd er daarom een nieuwe keur voorgesteld voor de wollennaaisters, welke overigens niet werd aangenomen waardoor ook in de achttiende eeuw men bij de Amsterdamse wollennaaisters werkte met een keur uit de zestiende eeuw.492 Ook elders debatteerde men over eeuwenoude privileges.493 Punt zeven is dat gilden sterk aan monopolisering bijdroegen. De gilden bevorderden monopolisering zowel direct door het gebruik van privileges en gildedwang als ook indirect met voorwendselen494 bijvoorbeeld door het gebruik van argumenten zoals de kwaliteit495 om monopolisering in de hand te werken. Behalve tegen het gebied buiten de stad monopoliseerden de gilden de sector ook tegen bepaalde groepen inwoners van de stad zelf. Gilden schaadden de economie door vrouwen uit te sluiten.496 Voorts vindt men antisemitische sentimenten bij de gilden en een angst voor plattelanders.497 1.6.7 Voordelen Kijken wij echter naar de positieve punten, dan merken wij ten eerste op dat de gilden inderdaad in staat bleken te zijn om een bepaald minimumniveau van kunde te garanderen door een stelsel met het gebruik van de meesterproef in een tijd waarin er van opleidingen zoals wij die kennen voor de meeste beroepen geen sprake was. Of de (aankomende) chirurgijn nu bij een goede of een slechte meester in de leer was, het examen welke men met succes moest afleggen om het beroep te mogen uitoefenen was voor iedereen hetzelfde. Ten tweede ontstonden er verschillende manieren waarop het monopolie van de gilden toch beperkt werd zoals jaarmarkten en weekmarkten en toestemmingen zich te vestigen, maar ook aan de verschillende manieren waarop de buitensluiting van buitenstaanders werd verminderd, zoals de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie voor vrouwen en buitenlanders (zo werden zoals we zagen vluchtelingen toegelaten) en joden die in bepaalde omstandigheden en bepaalde beroepen zoals oudkleerkoperij en het boekdrukken werkzaam konden zijn. In het conflict in Den Bosch en de nabijgelegen dorpen over de monopoliepositie van de gilden uit Den Bosch werd het probleem van de uitsluiting van ambachtslieden uit de nabijgelegen dorpen bijvoorbeeld eens opgelost door een driejarig kind meester te maken in het gilde, waarbij een andere meester met de hand van het kind de voor de proef vereiste patroondelen had 491 Van Andel 1941, p. 158. 492 Panhuysen 2000, pp. 211-212. 493 Jacobs 1994, p. 299. 494 Shover 2008, pp. 177-178. 495 Ogilvie 2007, pp. 8-14. 496 Tot deze conclusie komt Ogilvie 2007, pp. 23-24 met verwijzing naar de economische effecten in de moderne tijd in ontwikkelingslanden. Ogilvie merkt daarbij op dat gezien de late huwelijken en de wanverhouding tussen mannen en vrouwen in de bevolking in de vroegmoderne tijd waardoor veel vrouwen ongehuwd bleven, vrouwen wel degelijk de tijd en wil hadden om te werken. 497 Panhuysen 2000, p. 11.

61

getekend, waardoor zijn vader het beroep rustig in het eigen dorp kon uitoefenen.498 Waar het de uitsluiting van vrouwen betreft zien wij dat het idee in de maatschappij dat het beroep van naaister voor meisjes en vrouwen zeer passend was499 zodanig leefde dat in de kledingbranche naaisters niet van het ambacht werden uitgesloten. Weliswaar waren zij geen volwaardige gildeleden (behalve in Amsterdam, waar zij een eigen gilde hadden) en konden er beperkingen gelden ten aanzien van de kleding die zij mochten vervaardigen, volledig uitgesloten werden zij echter niet. Voorts hadden de vrouwen, weduwen en dochters van meesters vaak het recht het bedrijf van de vader/echtgenoot voort te zetten, kon men bij een weduwe in dienst gaan als knecht en dan de facto het beroep als meester uitoefenen zonder dat men de meestertitel had verworven of trouwen met een meestersdochter om zo het gilde goedkoop binnen te komen. Ten derde bleken de gilden als controlemechanisme goed geschikt, zo bleken de gilden in staat om een bijna volledig privaat opererende type kwaliteitscontrole op bepaalde producten op te zetten en in stand te houden. Hierbij kan men denken aan keurmerken maar ook aan voorschriften over de toegestane en verboden grondstoffen zoals Spaanse wol. Er bestaal wel aanwijzingen500 dat sommige gilden niet al te happig waren met het beboeten van de eigen leden bij overtredingen hiervan. Ten vierde brachten gilden als voordeel met zich mee dat er een onderlinge samenhang en verantwoordelijkheid voor elkaar ontstond. Gilden droegen zorg voor een waardige begrafenis van de eigen leden en hun vrouwen en kinderen, gilden stelden kassen in waaruit uitkeringen bij ziekte, invaliditeit of ouderdom konden worden gedaan of hadden andere constructies om de onvermogende leden te helpen. Deze constructies behoedden de gildeleden voor echte armoede en afhankelijkheid van bedelen en de publieke armenzorg waarmee de gildeleden ook voor een groot statusverlies en schaamte behoed werden, hoewel velen zich ook schaamden501 van een gilde afhankelijk te zijn. Ten vijfde zorgde het systeem ervoor dat ambachtslieden die zich verenigd hadden binnen de gilden soms snel op bepaalde ontwikkelingen konden inspelen en de regels konden aanpassen aan de concrete situatie in hun stad, eigenlijk heeft men het hier over flexibiliteit. De gilden zorgden voorts ook voor brandweer, nachtwacht en defensie van de stad502 en zij hebben verder de transactiekosten gedrukt503 door hun informerende functie.

498 Panhuysen 2000, p. 74. 499 Panhuysen 2000, p. 190. 500 Ogilvie 2007, p. 8, p. 16. 501 Bos 1998, p. 69. 502 Keulemans 1941, p. 69. 503 Panhuysen 2000, p. 15.

62

63

DEEL II Zelfregulering

64

65

2 Zelfregulering Het idee van een sociale zekerheidsstaat waarin de overheid alles regelt voor de inwoners en daarmee iedereen gelijke kansen krijgt leek aanvankelijk erg mooi. Overheidsoptreden in een democratische rechtsstaat moet democratisch gelegitimeerd zijn, gelijke gevallen moeten gelijk behandeld worden en regels moeten voldoen aan nog een scala aan vereisten die uiteindelijk neerkomen op een onderscheid naar wat wij wel en niet nastrevenswaardig vinden als natie. Men vond ook bepaalde verschillen in bestaansniveau ongewenst en dus probeerde men die weg te reguleren, wat resulteerde in de zogenaamde verzorgingsstaat. Door een toename van regulering kwam de overheid echter in de jaren ’70 van de 20ste eeuw al in de problemen met de kenbaarheid en effectiviteit van wetgeving.504 Tegelijkertijd was er in die tijd sprake van veranderende sociale verhoudingen waarbij er in de samenleving veel verscheidenheid en dynamiek bestond505 en kreeg de wetgever te kampen met handhavingproblemen.506 De overheid probeerde in toenemende mate de maatschappij te sturen en dit bleek moeilijker dan men dacht. Voor dit alles zochten rechtswetenschappers verklaringen en oplossingen. 2.1 Theorie Een van de mogelijke oorzaken die genoemd werden voor het niet naar wens werken van de wetgeving wordt door Teubner voorgesteld in zijn uitwerking507 van de autopoietische theorie. Autopoiese is als theorie oorspronkelijk afkomstig uit de celbiologie waar volgens die theorie een stelsel zichzelf in stand kan houden door zichzelf te reproduceren. De omgeving kan niet direct in het interne stelsel ingrijpen omdat alles wat van buitenaf doordringt de orde verstoort binnen het stelsel, hoewel het stelsel (in de biologie, de cel) zich misschien wel kan en zal aanpassen aan de omgeving.508 De mogelijkheden om zich aan te passen worden echter mede bepaald door de interne orde, de omgeving kan slechts niet-rechtstreeks veranderingen in de interne orde teweegbrengen en de uitkomsten van deze veranderingen zijn onvoorspelbaar: deze zelfreferentialiteit is een kenmerk van autopoietische systemen.509 Volgens de theorie van Teubner aangaande het recht bestaat de maatschappij uit deelgebieden zoals het juridische deelgebied die intern elk een zelfregulerend vermogen hebben en die voornamelijk door algemeen sturende regelgeving van buitenaf slecht te beïnvloeden zijn, omdat de sturende regelgeving die van buitenaf opgelegd is door de deelgebieden slecht te begrijpen is vanuit hun eigen, interne orde en belangen. De politiek begrijpt de verschillende deelgebieden van de maatschappij zelf ook niet, omdat immers zij zelf ook zulk een interne orde heeft van waaruit de buitenwereld slecht te begrijpen is.510 Een van de oplossingen voor dit probleem – overigens niet zonder eigen bezwaren – is volgens Teubner het reflexief recht.511 Volgens hem moet gelden dat: 504 Van Gestel 2006, pp. 27-31. 505 Geelhoed 1993, p. 34 506 Geelhoed 1993, p. 37. 507 Teubner 1989. 508 Van Gestel 2000, p. 30. 509 Van Gestel 2000, pp. 31-32. 510 Teubner 1989, pp. 87-96. 511 Teubner 1989, p. 116.

66

“The role of reflexive law is to structure and restructure semi-autonomous social systems by shaping both their procedures of internal discourse and their methods of coordination with other social subsystems.”512 Teubner zegt dat reflexief recht dus niet de inhoudelijke normen, maar de manier waarop deze tot stand behoren te komen regelt. Doordat geregeld wordt hoe de verschillende deelgebieden in de maatschappij tot normvaststelling moeten komen en hun gedrag met andere deelgebieden in de maatschappij kunnen coördineren, helpt men de verschillende deelgebieden zoals de politiek, de rechtsmacht of de bedrijven elkaar beter te begrijpen. Semi-autonome velden staan niet op zichzelf en hebben immers in de praktijk te maken met andere semi-autonome velden, en kunnen elkaar zo wel beïnvloeden. Als reflexief recht echter geen inhoudelijke normen vaststelt, wie is dan diegene die de inhoudelijke normen wel vaststelt? Dit zijn – voor zover er geen sprake is van inhoudelijke normen in de wet in formele zin – precies die semiautonome deelgebieden zoals de verschillende bedrijfstakken. Inhoudelijke normstelling is, wanneer deze door die bedrijfstakken vastgesteld wordt, zelfregulering. Met wettelijk geconditioneerde zelfregulering kan de overheid de globale normen vaststellen op overheidsniveau en de regeling van de details overlaten aan de maatschappij. Andere wetenschappers baseren hun theorie vervolgens weer op Teubner. Aldus Eijlander bijvoorbeeld worden de problemen met wetgeving verklaard: “… vanuit het gebrek aan aansluiting op waarden, normen, doelstellingen en verwachtingen in maatschappelijke subsystemen. De gedachte dat de overheid door het stellen van regels op eenvoudige wijze het gedrag van burgers in maatschappelijke verbanden kan sturen of beïnvloeden, berust op een overschatting van de positie van de overheid in de samenleving.”513 Voorgesteld wordt er vervolgens door verschillende auteurs om het principe achter weten regelgeving te veranderen. De zelfsturing zou centraal moeten staan en sturing door de overheid pas daarna aan de orde komen.514 Overigens gaat het, wanneer men zelfregulering aandraagt als een oplossing voor de bestaande problemen, meestal niet zo zeer om pure zelfregulering vanuit de maatschappij. Zelfregulering in haar pure vorm heeft immers de overheid niet nodig voor wettelijke goedkeuring of bestuursrechtelijk toezicht, daar de belangen en de structuur in de branche zodanig zijn dat de branche zelf die regulering kan uitvaardigen, naleven en handhaven, zoals in de voedselindustrie het geval is. Hooguit zou men er vanuit de optiek van het mededingingsrecht er wantrouwend naar kunnen kijken. Het gaat de auteurs daarom meestal om wettelijk geconditioneerde zelfregulering, wat dit betekent leg ik iets verderop uit. Wettelijke conditionering van al bestaande of nog op te stellen zelfregulering kan aangewezen zijn in verband met publieke belangen die met pure zelfregulering mogelijk 512 Teubner 1983, p. 251. 513 Eijlander 1999, p. 58. 514 Eijlander 1999, p. 59.

67

onvoldoende worden gewaarborgd. Zulke publieke belangen bestaan wanneer de markt onvoldoende waarborgen biedt zoals bij een mogelijkheid van afwenteling en externe effecten, bij collectieve goederen waar niemand echt voor wil betalen, bij monopolievorming en bij informatiescheefheid, wanneer de markt onvoldoende waarborgen biedt zoals bij een grote kloof tussen arm en rijk of bij de wens bepaald gedrag zoals roken te reguleren bestaat.515 De onderwerpen kunnen dus verschillen. Aldus Galle: “Soms betreft de zelfregulering een enkel concreet onderwerp, bijvoorbeeld in de vorm van een code rondom kwaliteit, veiligheid, mensenrechten of milieu, soms wordt maatschappelijk verantwoord ondernemen in meer brede zin tot onderwerp gemaakt van een code, een mission-statement, of een beleidsverklaring.”516 Als voordelen van zelfregulering en wettelijk geconditioneerde zelfregulering worden genoemd dat de sector welke gereguleerd wordt zelf al geïnformeerd is en daardoor niet op zoek hoeft naar de informatie die nodig is voor het stellen van normen, dat men eerder geneigd is tot naleving van de regels, dat de totstandkoming van zelfregulering flexibeler en sneller is dan bij reguliere wetgeving en dat het overheidsapparaat niet zo wordt belast met toezicht en met het opstellen van wetten517 terwijl als risico’s genoemd worden dat de partijen de concurrentiewerking kunnen uitschakelen, dat de rechtszekerheid in het geding komt, dat er een gevoeligheid bestaat voor lobbyen, dat men de overheid buitenspel kan zetten met bepaalde technische standaarden en dat controle vaak toch noodzakelijk blijft.518 Verschillende factoren kunnen de totstandkoming en de naleving van zelfregulering beïnvloeden. Sancties die toch niet opgelegd worden zijn weinig indrukwekkend, een groot verschil in belangen in de branche zelf is niet bevorderlijk voor de naleving van de tot stand gekomen zelfregulering, een overlapping tussen de publieke en de private belangen van bedrijven is gunstig en wanneer de overheid de zelfregulering onderschrijft zijn sectoren eerder geneigd in zelfregulering te investeren.519 Wanneer het resultaat van zelfregulering goed in de bedrijfsvoering inpasbaar is heb je een grotere kans van slagen520 van zelfregulering, enzovoorts. 2.1.1 Typeverdeling Overheidsoptreden wordt wel eens verdeeld in een tweedeling naar de disciplinerende521 en de doelgerichte522 stijl. De disciplinerende stijl schrijft in detail voor wat er moet 515 Mulder en Baarsma 2006, p. 151. 516 Galle 2001, p. 1. 517 Mulder en Baarsma 2006, p. 154. 518 Mulder en Baarsma 2006, p. 154. 519 Van Boom e.a. 2009, pp. 2-3. 520 Zo ervoeren banken, die van zichzelf wel het geheimhouden van persoonsgegevens belangrijk vonden, de regulering met betrekking tot de persoonsgegevenregistratie als een onnodige last. OverkleeftVerburg 1995, p. 149. 521 Westerman 2006, p. 40. 522 Westerman 2006, p. 42.

68

gebeuren vanuit een centraal punt, oefent toezicht uit en bestraft afwijkingen.523 De doelgerichte stijl schrijft een bepaald resultaat voor vanuit verschillende punten, oefent gefaseerd toezicht uit en kent een stelsel met beloningen en erkenningen.524 Het inzetten van (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering hoort bij de laatstgenoemde stijl. Evenals de gilden door de eeuwen heen, hebben zelfreguleringinitiatieven echter vele namen en verschijningsvormen. Aan de ene kant van het spectrum ligt zelfregulering die nauwelijks als zodanig te benoemen is doordat de overheid zich er op veel verschillende manieren mee heeft bemoeid. Aan de andere kant van dit spectrum ligt volledig nietstatelijke zelfregulering. In de meest pure vorm komt er bij zelfregulering immers helemaal geen overheid aan te pas. Men heeft het dan over ethische normen en gedragsregels die bijvoorbeeld een beroepsvereniging heeft opgesteld voor de eigen leden zonder daartoe aangezet te zijn door de overheid. Ertussenin liggen andere typen zelfregulering waarbij de overheid bijvoorbeeld alleen de manier waarop de normen tot stand moeten komen regelt en niet de normen zelf, waarbij de overheid dreigt tot inhoudelijke en bindende regelgeving over te gaan als de partijen er onderling niet uitkomen, waarbij de overheid reeds bestaande normen uitroept tot wet, waarbij de overheid de partijen uitnodigt aan tafel te gaan zitten en hun mening te laten horen over een nieuwe wet in de maak, enzovoorts. Volgens Price en Verhulst525 zijn er naar gelang de overheidsbemoeienis vier soorten zelfregulering te onderscheiden. Allereerst is dit de wettelijk geconditioneerde zelfregulering, waarbij de overheid de opdracht geeft zelfregulering tot stand te brengen. Wettelijk geconditioneerde zelfregulering kenmerkt zich, aldus Eijlander,526 doordat de wetgever slechts materiële of procedurele randvoorwaarden stelt en de burgers dit wettelijk kader invullen terwijl de overheid nog controle op het eindresultaat kan uitoefenen. Ten tweede is er de gedwongen zelfregulering waarbij de overheid de marktpartijen vraagt om zelf regels op te stellen maar dreigt zelf een wet tot stand te brengen wanneer de marktpartijen deze regels niet in staat blijken op te stellen. Ten derde is er de goedgekeurde zelfregulering, we hebben het overigens nog altijd over de verdeling van Price en Verhulst.527 Daarbij zal de overheid bestaande regels die in de praktijk gegroeid of opgesteld zijn goedkeuren. Een voorbeeld hiervan uit de medische wereld wordt straks besproken. Ten slotte is er nog het vierde type, de vrije zelfregulering. Dit is zelfregulering volstrekt zonder overheidsbemoeienis. Dit type komt niet veel voor. De totstandkoming van de zelfregulering vindt vooral op initiatief van de overheid plaats, behoudens enkele branches waar bepaalde specifieke belangen spelen waardoor de gemeenschap zich verenigd ziet, bijvoorbeeld door de reputatie in de voedselindustrie.528 Daar kan men wel tot echte zelfregulering komen. Daarnaast is er ook in onze tijd wel eens sprake van contractuele regels zoals Cao's of andere contracten. In deze scriptie is gekozen om te kijken naar vooral wettelijk geconditioneerde 523 Westerman 2006, p. 40. 524 Westerman 2006, p. 42. 525 Price en Verhulst 2005, p. 11. 526 Eijlander 1999, p. 72. 527 Price en Verhulst 2005, p. 11. 528 Havinga 2003, p. 189 e.v.

69

zelfregulering in Nederland in de huidige tijd. De reden om hiervoor te kiezen is omdat deze vorm van zelfregulering in Nederland meer voorkomt ten opzichte van de zelfregulering zonder statelijke inmenging en daarnaast dat deze vorm van zelfregulering naar mijn mening het beste te vergelijken valt met de gang van zaken tussen 1300 en 1800, voornamelijk wanneer men kijkt naar de steden (met name in het gewest Holland) en tijden waarin de gilden minder privileges en minder politieke macht hadden, zoals eigenlijk na de late middeleeuwen het geval was. 2.1.2 Een andere typeverdeling We zagen net één typeverdeling. Een andere typeverdeling die men maken kan is die naar de inhoud van de regels. Geordend naar de inhoud van de regels zijn er vijf typen zelfregulering te onderscheiden. A. Groot noemt allereerst de gedragsregels, daarnaast de kwaliteitsinstrumenten, de contractuele instrumenten, de vormen van klachtenbehandeling en geschillenbeslechting en ten slotte de technische harmonisatieinstrumenten.529 Ik heb er niet voor gekozen om mij tot een bepaald inhoudstype te beperken in dit onderzoek. Wat zelfregulerend recht echter onderscheidt van overheidsregulering is niet zo zeer de inhoud van de norm of het onderwerp van de regelgeving (al lenen sommige onderwerpen zich beter voor zelfregulering dan anderen vanuit het oogpunt van onze huidige rechtsstelsel en de Grondwet) maar de manier van de totstandkoming ervan. Overheidsregelgeving op centraal niveau wordt gegeven door de democratisch gelegitimeerde wetgever in formele zin, die eventueel delegeert aan lagere overheden, soms blijft een norm open en vormt de rechterlijke macht aan de hand van uitspraken de concrete invulling van de norm. Bij zelfregulering is het niet aan de rechter of een ander staatsorgaan, mar aan de maatschappij (artsen, bedrijven, media, beroepsverenigingen etc.) om de concrete invulling van de normen zelf te bepalen. 2.1.3 Redenen voor zelfregulering Elke wet, of deze nu conditionering voor zelfregulering inhoudt of klassieke wetgeving is, stelt zich een bepaald maatschappelijk terrein voor ogen waar deze wet vooral zijn werking moet gaan vinden. Daarnaast hebben verschillende wetten verschillende doelen, die niet altijd met dezelfde middelen kunnen worden bereikt. Wettelijk geconditioneerde zelfregulering kan daarom uitstekend bruikbaar zijn voor het ene regelgevende initiatief en compleet onbruikbaar voor het andere. Verschillende voordelen van wettelijk geconditioneerde zelfregulering kunnen dan ook de doorslaggevende factor zijn om vanuit de overheid inderdaad te kiezen voor wettelijk geconditioneerde zelfregulering. Wij kijken straks per onderwerp naar de redenen om te kiezen voor zelfregulering bij een bepaald project. Hieronder een overzicht van de belangrijkste redenen. 2.1.3.1 Regeldruk en naleving Regeldruk is een van de dingen die als een probleem ervaren530 worden bij 529 Groot 2006, p. 27. 530 Stoter en Huls 2006, p. 135.

70

overheidsregulering. Dit komt omdat regeldruk de bereidheid tot naleving van regels negatief beïnvloeden kan omdat bijvoorbeeld de administratieve lasten van het naleven van een regel zwaar zijn. Een van de redenen die wel eens genoemd worden voor de keuze voor zelfregulering is het verminderen van regeldruk. Het meten van regeldruk is een lastige aangelegenheid. Het blijkt dat meer regels niet noodzakelijkerwijs leiden tot meer regeldruk, en minder regels niet noodzakelijkerwijs leiden tot minder regeldruk, Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung constateren: “Paradoxaal genoeg is een wettelijke interventie nodig ter bescherming van de ruimte voor normadressaten om hun handelwijze zelf te kunnen bepalen. Het gaat dan om een wettelijke structurering of conditionering van de implementatie, het toezicht en de handhaving van open normen. (…) Immers, het aantal aspecten dat wordt gereguleerd blijkt weinig tot geen invloed te hebben op de regeldruk, mits de normen nuttig worden gevonden en aansluiten bij het veld.”531 Iets vergelijkbaars ziet men ook bij de door Azimi onderzochte groep532 waar de werkgevers een positieve mening hebben over de regels waar men het logisch vindt dat er regels nodig zijn voor de veiligheid, zoals in de chemische industrie, en een negatieve mening hebben over de regelgeving waar die veel bureaucratie met zich mee brengt of niet logisch is.533 Daarnaast onderschat men mogelijk de verantwoordelijkheden die bij open normen horen.534 Volgens Stoter en Huls die overigens onderhandelend wetgeven onderzochten, komt de regeldruk door de manier van wetgeven zelf535 doordat er in de eerste fase van de totstandkoming van nieuwe regels geen oog is voor regeldruk. 2.1.3.2 Kosten en baten Een van de redenen die genoemd worden om in plaats van een uitvoerige wettelijke regeling voor zelfregulering te kiezen536 is immers dat zelfregulering goedkoper zou zijn dan de traditionele wettelijke variant van regelgeving. De vraag is of dit werkelijk een groot voordeel oplevert in de praktijk. Mulder en Baarsma constateren hierover in hun onderzoek: “Op basis van de analyses concluderen we dat niet gezegd kan worden dat zelfregulering over het algemeen goedkoper is dan wetgeving of omgekeerd. (…) Wel is duidelijk dat de totstandkomings- en nalevingskosten bij zelfregulering altijd lager uitvallen dan bij wetgeving. Omdat deze voordelen weg kunnen vallen tegen bepaalde (case specifieke) kosten is – zoals gezegd – niet te stellen dat zelfregulering over het algemeen goedkoper is.”537 Elke oplossing heeft zoals bekend haar voor- en nadelen en kosten en baten, zo ook 531 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2006, p. 69. 532 Azimi 2007, p. 127. 533 Azimi 2007, p. 127. 534 Azimi 2007, p. 178. 535 Stoter en Huls 2006, p. 141-147. 536 Bijvoorbeeld Knegt en Rayer 2006, p. 89 voor de arbeidstijden. 537 Mulder en Baarsma 2006, p. 150.

71

zelfregulering. Kritiek op zelfregulering in de moderne tijd, ongeacht te verschijningsvorm, is er ruim. Autopoietisch of reflexief recht zou bijvoorbeeld geen rekening houden met de strijd om macht en inkomen en de machtigen begunstigen.538 Wij kijken straks per onderwerp naar de nadelen en risico’s en successen en voordelen van zelfregulering. 2.2 Gelaagdheid en gradaties Verder is er een punt met betrekking tot de principiële verschillen tussen pure zelfregulering en wettelijk geconditioneerde zelfregulering en hoe ver de overheid het wettelijk conditioneren kan doorvoeren zonder dat er van het idee van zelfregulering niets meer overblijft. Oorspronkelijk wilde de overheid in Nederland vooral sturen.539 Zelfregulering werd aangedragen als een oplossing voor bepaalde nadelen die aan een sturende wetgevingsstijl kleefden. De ruimte voor zelfregulering door de maatschappij is echter nog steeds beperkt door een wens van overheidsinterventie.540 Er bestaat het gevaar dat de overheid met wettelijk geconditioneerde zelfregulering nog steeds de maatschappij volledig naar eigen wens wil inrichten, waardoor er geen echte sprake is van zelfregulering.541 Bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering is de gelaagdheid van de normstelling hetgeen waardoor het voordeel van – ten opzichte van gewone wetgeving – flexibelere regulering naar voren kan komen. Een conditionerende wet moet immers nog steeds behandeld worden door de Staten-Generaal en is daardoor niet sneller dan een reguliere wet en kan daardoor ook niet sneller reageren op nieuwe ontwikkelingen. Aangezien de conditionerende wet slechts een aantal basisnormen neerlegt en de uitwerking hiervan in lagere regelstelling geschiedt in de vorm van zelfregulering kan wettelijk geconditioneerde zelfregulering flexibeler en sneller zijn, mits het veld in staat is om snel regels die inspelen op de ontwikkelingen tot stand te brengen. In de gezondheidssector en de geneesmiddelenreclame zien wij straks velden die in staat zijn gebleken om zelf te komen met regels die inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering moet men beseffen dat de overheid niet de macht blijvend bij de marktpartijen wil neerleggen. Wel gaat het erom dat de normen worden gesteld op een lager niveau dan normaal het geval zou zijn, maar de overheid kan natuurlijk altijd nieuwe wetgeving uitvaardigen. De macht wordt als het ware in bruikleen gegeven. Bij zelfregulering van dit type ontstaat er een gelaagdheid van normenvorming. Op het hoogste niveau, aldus Westerman, worden er bepaalde globale normen vastgelegd, daaronder komen er bepaalde instellingen en organisaties die hieraan invulling geven met concretere normen, deze worden daarna uitgevoerd op een nog lager niveau door personen of bedrijven.542 Dit zijn de marktpartijen bereid te doen omdat er een bepaalde beloning hiertegenover staat – het ontbreken van overheidsregulering wat 538 Stout en Huls 1992, p. 220. 539 Balkenende 1995, p. 73. 540 Balkenende 1995, p. 78. 541 Sap 1995, p. 17. 542 Westerman 2006, p. 37.

72

als voordeel wordt ervaren of, aldus Westerman: “…geen systeem van bestraffen maar van beloningen. (…) Ik denk hierbij aan subsidies van velerlei soort (…) Maar ik denk ook aan het systeem van certificatie en accreditatie, waarbij wettelijke erkenning in feite geldt als beloning.”543 Er bestaan een aantal misverstanden ten aanzien van zelfregulering in het algemeen en wettelijk geconditioneerde regulering in het bijzonder. Ten eerste denkt men vaak zwartwit: of de overheid neemt het heft in eigen handen en vaardigt regels op een bepaald gebied uit, of men laat dit gebied over aan de markt. Marktwerking staat echter niet recht tegenover regels. Regels kunnen de marktwerking juist bevorderen.544 Voorts is wettelijk geconditioneerde zelfregulering uiteraard niet zo zuiver als pure zelfregulering. Om te zeggen dat daarmee wettelijk geconditioneerde zelfregulering per definitie geen zelfregulering is, strekt mijn inziens ver. Wanneer een klant van een webdesigner een bepaald design van een website voor ogen heeft, kan het lijken dat de designer geen eigen inbreng meer heeft. De webontwikkelaar kan het resultaat echter op verschillende manieren behalen. Er kunnen verschillende programmeertalen en zelfs complete softwarepakketten gebruikt worden die het gewenste resultaat tot stand kunnen brengen. De webontwikkelaar is vrij in de keuze voor een bepaalde technische oplossing en verschillende webontwikkelaars kunnen hierin verschillende voorkeuren hebben omdat zij bepaalde softwarepakketten makkelijker vinden werken dan andere. Met deze keuzes kan een webontwikkelaar de gebruiksvriendelijkheid en de veiligheid van een website sterk beïnvloeden zonder dat dit het uiterlijk van een website verandert. Op een vergelijkbare manier is het stellen van randvoorwaarden door de overheid, ook randvoorwaarden die misschien op het eerste gezicht ver lijken te strekken, niet per definitie hetzelfde als het niet laten van enige keuzevrijheid aan de maatschappij. De resterende keuzevrijheid kan de maatschappij namelijk nog altijd heel erg kleuren. Per onderwerp kan dit uiteraard wel verschillen. 2.3 Totstandkoming De procedure van zelfregulering in de moderne tijd is in zekere zin vergelijkbaar met de gilden. In de maatschappij bestaat allereerst een situatie, die door bepaalde sectoren of beroepsgroepen (waaronder ook politici) voldoende ernstig wordt geacht om daar met regels iets aan te willen doen, het "probleem". Dit kunnen allerlei soorten onwenselijk geachte concurrentie zijn, slechte arbeidsomstandigheden, een slechte reputatie van de sector, het verkeerde gedrag van bepaalde individuele bedrijven of individuen enzovoorts. Hierbij zij opgemerkt dat als een probleem niet beperkt is tot een of meerdere sectoren maar maatschappijbreed is, zelfregulering problematisch tot stand te brengen en uit te voeren is en men veelal met gewone wetsinstrumenten werkt (waarbij men overigens ook wel open normen hebben kan die dan door de rechter ingevuld worden, denk aan de invulling van “redelijkheid en billijkheid” door de burgerlijke rechter). Voorts is het interessant dat de nationale wetgever rekening te houden heeft met het

543 Westerman 2006, p. 42. 544 Eijlander 1999, p. 70.

73

Europese recht545 waarbij de implementatie van bepaalde normen mogelijkerwijze niet aan de burgers kan worden overgelaten, wat de mogelijkheden voor (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering kan beperken. Anderzijds hoeft dit niet het geval te zijn, de Wet bescherming persoonsgegevens is gebaseerd op het Europese recht en werkt niettemin met zelfregulerende gedragscodes. Bij stap twee zal de sector of beroepsgroep die zelf de bevoegdheden en mogelijkheden heeft om er wat aan te doen dit zelf doen. Deze bevoegdheid en mogelijkheid kunnen bijvoorbeeld bestaan doordat de branche een sterke brancheorganisatie heeft en/of eigen tuchtrecht waaraan alle bij het probleem betrokkenen onderhavig zijn. Hier kunnen brancheorganisaties wel Europese mededingingsrecht tegenkomen waardoor de brancheorganisatie zelf niets aan een probleem mag doen. Wanneer de sector of beroepsgroep zelf deze bevoegdheden en mogelijkheden tot ingrijpen niet of niet voldoende heeft gaat de sector lobbyen bij de overheid, in onze tijd gebeurt dit meestal op nationaal niveau. Aangenomen dat de campagne succesvol verloopt, zal de wettekst in stap drie niet zo snel letterlijk overgenomen worden uit de petities van de branche. In plaats daarvan zet men wetgevingsjuristen aan het werk die, soms in overleg met de branche, met een wettekst op de proppen komen die vervolgens echter nog veranderd kan worden bij de behandeling in de Tweede Kamer. Komt de wet door de officiële procedure met een behandeling door de beide kamers dan wordt deze wet algemeen verbindend. Aangezien de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen en niet alleen hen, die op hen gestemd hebben, kan in theorie niet gezegd worden dat een branche via de democratische weg direct invloed uitoefent. In de praktijk kunnen de belangen van een branche wel van doorslaggevende invloed zijn. Het instorten van een belangrijke sector kan het land immers in grote problemen brengen waardoor de neiging om de wensen van die sector te vervullen groot kan zijn. Waar de overheid bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering voor kiest, is het overlaten van de concrete uitwerking van de normen aan de branche zelf. Dit betekent dat de volgende stap weer stap 2 is, het uitwerken van de normen door de sector, die daar nu opeens wel de bevoegdheid voor heeft gekregen. Bij stap vier hebben we nu een rechtsregel die hetzij van de overheid, hetzij van een private sector of branche afkomstig is. Meestal betreft het niet een enkele rechtsregel, maar een heel stelsel van rechtsregels. Dit leidt tot een soort van vicieuze cirkel. 2.4 Complexiteit Een misverstand is dat de overheid de maatschappij precies kan sturen – dat men de maatschappij mede kan vormgeven, betwijfel ik niet. Hierover is veel geschreven, maar laten we eens een voorbeeld aanhalen. J.P. Balkenende beschrijft een voorbeeld uit de jaren ‘90 van een overheid die niet presterend maar ordenend werkt, namelijk op het gebied van de sociale huurwoningen.546 Sindsdien duikt enige kritiek op de hoeveelheid sociale huurwoningen die beschikbaar zijn voor de bevolking.547 Het is echter mijn 545 Eijlander 1999, pp. 123-127. 546 Balkenende 1995, p. 80. 547 Volgens de SP is bijvoorbeeld tussen 2002 en 2006 de voorraad sociale huurwoningen in het bezit van woningcorporaties op die manier met bijna 36.800 woningen afgenomen, zie www.sp.nl/service/rapport/081125rapportlangsdeslooplat.pdf laatst geraadpleegd op 22 oktober 2010.

74

inziens niet zo dat je dit noodzakelijkerwijs moet wijten aan het optreden van de overheid. Dingen als hypotheekrenteaftrek, huurbescherming en het gemak waarmee particuliere huisbazen tot verhuren besluiten, het economische klimaat, prijsontwikkelingen op de huizenmarkt, vergrijzing van de bevolking, internationale migratiestromen, bestemmingsplannen van gemeentes en het gemak waarmee banken hypotheken verstrekken hebben indirect ook invloed op de sociale woningmarkt. Het gedrag van de overheid is slechts een van de componenten hierin en de invloed die het gedrag van de overheid op het hele stelsel uitoefent is niet altijd even gemakkelijk te voorspellen. Het terugkoppelen van de gevolgen op ook andere gebieden aan de maatschappelijke groepen die belast worden met de uitwerking van de regelgeving op een bepaald gebied is dan extra belangrijk. Het rechtsstelsel in het verleden en in de moderne tijd is geen op zichzelf staand iets, maar een complex samenspel van zeer veel factoren. Het recht is geen machine die maar een enkele opdracht kan uitvoeren, het is een systeem. Bruce Schneier zegt in zijn boek “Secrets & Lies, digital security in a networked world”548 dat systemen – in dat geval heeft hij het over computersystemen, maar dit kan men ook toepassen op andere systemen – een aantal karakteristieken hebben. “First, they are complex. (…) Second, systems interact with each other, forming even larger systems. (…) Third, systems have emergent properties. In other words, they do things that are not anticipated by the users or designers. The Telephone system, for example, changed the way people interact. (…) And fourth, systems have bugs. A bug is a particular kind of failure. It’s an emergent property of a system, one that is not desirable.”549 Hetzelfde geldt voor het recht. Een enkele verbodsbepaling met een eigen, beperkte functie is iets heel anders dan een complex samenspel van bepalingen in een wetboek. Weer iets anders is het samenspel van al die wetboeken, jurisprudentie, verdragen en andere rechtsregels in ons huidige, complexe rechtsstelsel. Het recht heeft ook duidelijk “emergent properties”, opeens opduikende effecten die men niet had verwacht. Het accepteren van de-auditu getuigenissen in rechtszaken heeft ertoe geleid dat wij in ons strafrecht bijvoorbeeld met processen-verbaal werken, waar in andere landen getuigen opgeroepen worden. Een winkelier in Duitsland moet dus zijn tijd verspillen met het geven van getuigenissen tegen winkeldieven, terwijl dat in Nederland niet gebeurt. Dit is een voorbeeld van zulke onverwachtse effecten. Enerzijds kunnen de “emergent properties” positieve, anderzijds echter ook negatieve effecten zijn. De negatieve effecten vallen ons op als problemen, “deze wet werkt niet”, zegt men. Wat men eigenlijk bedoelt is, “deze wet heeft andere effecten dan wij verwacht hadden.” Het gevolg is dus dat er onverwachte bijwerkingen gaan ontstaan die men mogelijk problematisch vindt. Pogingen het probleem aan te pakken met nieuwe regelgeving leidt ertoe dat men andere effecten krijgt die men ook niet verwacht had. Door de flexibiliteit van wettelijk geconditioneerde zelfregulering kan deze soms inspelen op nieuwe ontwikkelingen, onder andere op het opduiken van zulke onverwachte effecten, waar reguliere wetgeving dat niet kan. 548 Schneier 2000, pp. 6-7. 549 Schneier 2000, pp. 6-7.

75

2.5.1 Arbo De Arbo-regelgeving is een van de gebieden waarop de overheid heeft gekozen voor regelstelling door middel van wettelijk geconditioneerde zelfregulering. Dit is niet verwonderlijk, wanneer men beseft dat van oudsher de arbeidstijden en arbeidsomstandigheden iets waren wat tussen de bedrijven en de werknemers tot stand kwam maar waar de overheid voor zichzelf een zekere taak weggelegd zag. “Interessant is, ten tweede, dat de positie van de overheid eeuwenlang zodanig was dat zij regelingen die voortkwamen uit het toenmalige georganiseerde bedrijfsleven (zoals de gilden), met haar publiek gezag bekrachtigde. Dit laatste is een praktijk die een opmerkelijke overeenkomst vertoont met het ideaal dat door de nota Bruikbare rechtsorde wordt uitgedragen.”550 2.5.1.1 Redenen voor zelfregulering in de Arbo De reden waarom er bij de Arbeidsomstandighedenwet gekozen is voor de zelfreguleringaanpak en niet voor de volledige normstelling in een wet in formele zin met eventueel delegatie naar de minister is zijn de wensen om de overheid een terughoudendere rol te laten spelen en de regeling op te schonen,551 de efficiency en effectiviteit552 van de regelgeving en de wens voor meer flexibiliteit en maatwerk.553 Concretere normen dan die uit de Arbeidsomstandighedenwet 1998 zijn te vinden in het Arbeidsomstandighedenbesluit, de Arbeidsomstandighedenregeling en de Arbobeleidsregels.554 Na een discussie over een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden, flexibiliteit en effectiviteit is de Arbeidsomstandighedenwet in 1999 in werking getreden.555 Aanleiding voor de Arbeidstijdenwet uit 1996 was dat de flexibiliteit556 in de oude arbeidstijdenregelgeving als gunstig werd ervaren, maar het vergunningenbeleid welke in de oude arbeidstijdenregelgeving gehanteerd werd blijkbaar als administratief te zware lasten met zich meebrengend gezien werd.557 Daarbij speelde de wens tot deregulering558 en het beperken van de overbelasting559 van de overheid en marktbeperking door overregulering560 ook een rol. In 2000 en 2001 werd de arbeidstijdenregelgeving na een discussie over de combineerbaarheid van arbeid en zorg561 nog aangevuld met de Wet arbeid en zorg en de Wet aanpassing arbeidsduur.562 Hier was onder andere de betere 550 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 551 Azimi 2007, p. 78. 552 Azimi 2007, p. 79. 553 Azimi 2007, p. 127. 554 Azimi 2007, pp. 83-84. 555 Azimi 2007, pp. 77-79. 556 Knegt en Rayer 2006, p. 78. 557 Knegt en Rayer 2006, p. 78. 558 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 559 Knegt en Rayer 2006, p. 75. 560 Knegt en Rayer 2006, p. 75. 561 Knegt en Rayer 2006, p. 88. 562 Knegt en Rayer 2006, p. 88.

76

combineerbaarheid van arbeid en zorg een doel.563 Je kunt in een wet vastleggen dat iedereen van 9 tot 5 werkt (of willekeurige andere tijdstippen) en vervolgens dikke boetes uitdelen aan bedrijven die zich hier niet aan houden. Het probleem hiermee is natuurlijk wel dat je dan iets hebt waar in de praktijk nauwelijks mee te werken valt, aangezien er zich veel verschillende omstandigheden in de praktijk voordoen die ertoe leiden dat zulk een regeling onhandelbaar wordt, denk hierbij alleen al aan fabrieken die dag en nacht moeten draaien en waar het productieproces niet goed dagelijks stil te leggen valt. Als je als overheid alle verschillende in de praktijk voorkomende situaties zou moeten regelen, kom je al snel uit bij zeer uitgebreide en gedetailleerde wetgevingsprojecten uit, wat de wetgever simpelweg zou overspoelen met werk. Het helemaal niet regelen van arbeidstijden is ook onwenselijk omdat te veel of volgens vreemde patronen werken kan leiden tot bijvoorbeeld burnouts, mensen die niet geconcentreerd bezig zijn met gevaarlijke machines en gezondheidsproblemen voor zowel de werknemers als de andere burgers. Werknemers zouden door de angst voor concurrentie en om hun baan te behouden wel met te zware arbeidspatronen kunnen instemmen, wat de maatschappij schade kan berokkenen.564 Zo is er bijvoorbeeld in de zorg een duidelijk belang bij het tegengaan van uitval van werknemers (en daarmee het opvoeren van de druk op de resterende medewerkers) waarbij de beste aanpak niet duidelijk is.565 Voorts is er sprake van deels tegenstrijdige belangen tussen de werkgever die zo veel mogelijk manuren met zo weinig mogelijk kosten wil verwezenlijken en de werknemer die een waardige beloning voor zijn of haar werk wil ontvangen en veilig wil werken, maar ook van gemeenschappelijke belangen die gelegen zijn in veiligheid, gezondheid en het algemeen welzijn. Daarnaast bestaan er voor bepaalde aan arbeidsomstandigheden gerelateerde zaken bijvoorbeeld Europeesrechtelijke normen566 zoals richtlijnen welke Nederland moet implementeren, wat ook een reden567 voor Nederland is om in elk geval bepaalde zaken te regelen. Zo komt men al snel bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering uit. 2.5.1.2 Totstandkoming regels en niveaus in de Arbo Helemaal bovenaan staat eigenlijk het Europese niveau van regelstelling die naar schatting wel 80% van de regels in de arbeidsomstandighedensfeer oplegt.568 De gelaagdheid van de arbeidstijdenregulering in de Arbeidstijdenwet bestaat vervolgens uit rijksoverheid, bedrijfstak en bedrijfsniveau.569 De Arbeidstijdenwet 1996 verving de Arbeidswet 1919 en de daarbij behorende AMvB’s570 en vergunningenstelsel.571 Er is 563 Knegt en Rayer 2006, p. 81. 564 Knegt en Rayer 2006, p. 81. 565 Besproken in Knegt en Rayer 2006, pp. 92-93, richten de oplossingen hun pijlen met name op het gebrek aan balans in machtsverhoudingen, tegenstrijdige belangen en informatieasymmetrie. 566 Een groot deel van de normen uit de Arbowet 1998 en hun uitwerkingen door de overheid komen voort uit Europeesrechtelijke verplichtingen. Azimi 2007, p. 84. 567 Knegt en Rayer 2006, p. 79. 568 Azimi 2007, p. 92. 569 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 570 Knegt en Rayer 2006, p. 77. 571 Knegt en Rayer 2006, p. 78.

77

sprake van een dubbel normenstelsel, er zijn wettelijke standaardnormen en overlegnormen voor de grote en kleine details.572 Ten slotte is er natuurlijk een contractueel component in elke individuele arbeidsovereenkomst. Het rijk gaat het om de behartiging van algemene belangen en daarom zijn er bepaalde minimumnormen om welzijn in den brede zin van het woord te bevorderen gesteld, op bedrijfstakniveau gaat het om collectieve onderhandelingen en Cao's en op het bedrijfsniveau vindt de implementatie plaats van de normen plaats die op het bedrijfstakniveau zijn vastgesteld waarbij de arbeidstijden worden vastgesteld.573 De kleine bedrijven van de meesters vroeger hadden niet, zoals nu wel574 het geval is, een ondernemingsraad575 of personeelsvertegenwoordiging. Extra bescherming wordt door de overheid geboden aan jongeren, zwangere vrouwen en nachtarbeiders.576 De Arbeidsomstandighedenwet 1998 bevat open normen die ingevuld moeten worden door de gemeenschap, zo moet de werkgever bijvoorbeeld zorg dragen voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek.577 Deze normen zijn in overleg met de werkgevers- en werknemersorganisaties tot stand gekomen.578 Daarbij zijn er wel uitwerkingen van deze normen in het Arbeidsomstandighedenbesluit, de Arbeidsomstandighedenregeling en de Beleidsregels arbeidsomstandigheden waarbij werkgevers van de laatste onder voorwaarden mogen afwijken.579 Het stelsel moet de werkgevers meer vrijheid bieden om te komen tot eigen normen voor hun eigen bedrijf of bedrijfstak, de werkgevers moeten in samenwerking met de werknemers tot dit beleid komen.580 De Arbeidsomstandighedenwet 1998 biedt in principe de mogelijkheid tot maatwerk mits deze niet tot een lager beschermingsniveau leidt dan de wettelijke voorschriften581 en daarnaast kent deze vier zorgverplichtingen, aldus Azimi: “(…) de werkgever heeft de plicht een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid te voeren ten aanzien van zijn werknemers. (…) de werkgever moet ervoor zorgen dat de veiligheid en gezondheid van derden (…) geen gevaar lopen (…) de werknemer is verplicht om tijdens de arbeid de nodige voorzichtigheid en zorgvuldigheid in acht te nemen (…) het is de werkgever verboden handelingen te verrichten of na te laten als gevolg waarvan (…) levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid (…) ontstaat.”582 2.5.1.3 Naleving en handhaving in de Arbo Met betrekking tot de naleving van de arbeidstijdenregelgeving blijkt uit sommige 572 Knegt en Rayer 2006, p. 80. 573 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 574 Knegt en Rayer 2006, p. 74. 575 Die volgens art. 12 lid 2 Arbowet 1998 overigens ook betrokken zijn bij de uitvoering van het arbeidsomstandighedenbeleid. 576 Knegt en Rayer 2006, p. 79. 577 Azimi 2007, p. 77. 578 Azimi 2007, p. 159. 579 Azimi 2007, pp. 84-85. 580 Azimi 2007, pp. 79-80. 581 Azimi 2007, p. 80. 582 Azimi 2007, p. 81.

78

onderzoeken dat een kwart van de ondernemingen de regels overtreedt, een op de acht overtreedt zelfs de buitenste grenzen en een deel van de bedrijven heeft daarnaast geen invulling aan het verplichte overleg tussen werknemers en werkgevers over de arbeidstijden.583 Regels komen dan niet tot stand met de vertegenwoordiging van alle partijen die er uiteindelijk mee moeten werken. Dit zijn overtredingen die vooral in het belang van de werkgevers584 zijn. Wellicht dat de machtsverhouding tussen de werknemers en werkgevers hier een rol speelt. Als dat het geval is, is wellicht de keuze voor voornamelijk privaatrechtelijke handhaving ongelukkig geweest. De overheid houdt met behulp van het strafrecht585 toezicht op de naleving van alleen de minimumnormen586 en de rest moeten de partijen immers zelf privaatrechtelijk handhaven.587 Aldus Knegt en Rayer: “Doordat de handhaving in de privaatrechtelijke sfeer moet plaatshebben, wordt zij wat betreft de arbeidstijden overgeleverd aan de sociale verhoudingen op de bedrijfsvloer, met als gevolg dat handhaving nauwelijks plaatsheeft.”588 De werknemer heeft behalve het belang bij een goed en gezond werkschema immers ook een belang bij het behouden van zijn of haar baan. Daarnaast hebben werknemers er belang bij niet de verhouding met leidinggevenden of collega’s te verzieken. Werknemers dienen daarom zo goed als geen klachten in terwijl zij nog werkzaam zijn bij de werkgever die de arbeidstijden niet naleeft.589 Voorts speelt het een rol dat de regels over de arbeidstijden slecht bekend zijn.590 In de praktijk blijkt dat maar een derde van de werknemers op de hoogte zijn van de werktijdenregelingen die gelden in hun bedrijf, zelfs bij ondernemingsraadleden is dat minder dan de helft.591 Dit heeft overigens ook implicaties voor de kwaliteit van de regels, die immers mede via de ondernemingsraad tot stand komen.592 “De overheid heeft hier overigens (...) een kans laten liggen de regeling via ICT voor de burgers toegankelijk te maken, bijvoorbeeld door via een website burgers zelf te laten testen of hun arbeidspatroon in overeenstemming was met de ‘buitenste’ normen van de Atw.”593 Naast de zelfregulering ten aanzien van de werktijden hebben we ook de zelfregulering ten aanzien van de arbeidsomstandigheden. Deze regels betreffen met name de veiligheid van het werk. Daarbij moet men niet alleen denken aan directe en duidelijke fysieke gevaren zoals kankerverwekkende of giftige stoffen en levensgevaarlijke machines, maar 583 Knegt en Rayer 2006, p. 87. 584 Knegt en Rayer 2006, p. 88. 585 Knegt en Rayer 2006, p. 84. 586 Knegt en Rayer 2006, p. 83. 587 Knegt en Rayer 2006, p. 83. 588 Knegt en Rayer 2006, pp. 89-90. 589 Knegt en Rayer 2006, p. 88. 590 Knegt en Rayer 2006, p. 88. 591 Knegt en Rayer 2006, p. 86. 592 Knegt en Rayer 2006, p. 86. 593 Knegt en Rayer 2006, p. 86.

79

bijvoorbeeld ook aan minder meetbare en minder zichtbare factoren zoals stress en werkdruk. Veiligheid betreft het “weten, kunnen en willen” van medewerkers.594 Dit maakt het uitstekend geschikt voor dingen als zelfregulering, in theorie dan, aangezien het juist aan dit “weten” ontbreken kan bij de overheid, het “willen” van de medewerkers en de bedrijven hetgeen is wat de overheid wil bevorderen teneinde de kosten op toezicht te drukken, en het “kunnen” van medewerkers door de overheid niet direct beïnvloed kan worden met wetgeving – de medewerkers moeten immers zelf een inspanning leveren om iets aan te leren en vervolgens te kunnen. Een zekere eigen inzet is dus belangrijk en (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering wordt juist gebruikt wanneer men optimaal van de kennis, kunde en de wil in de sector gebruik wil maken. De werkgevers blijken niet goed te weten hoe zij de taken die zij opgelegd hebben gekregen moeten uitvoeren.595 Daarbij is er een strijd van de regels met de concurrentieen kostenbeheersingbelangen596 te merken. Een casestudy van Azimi betreft bijvoorbeeld de transport- en vervoersector, waarin concurrentie sterk aanwezig is, wat kosten en baten naar de voorgrond brengt.597 Waarschijnlijk dat bedrijven daar graag daarom toezicht willen vanuit de overheid op de naleving, omdat zo immers ook de concurrenten dezelfde kosten hebben daar zij ook gehouden zijn de regels na te leven en de welwillende bedrijven op die manier niet meer kosten hebben dan de bedrijven waar de wil om de regels na te leven ontbreekt.598 De bedrijven blijken het arbeidsomstandighedenbeleid niet als een belangrijk punt te zien,599 vooral als het om kleine600 bedrijven gaat. Wel vinden bedrijven veiligheid belangrijk als het om duidelijk gevaarlijke zaken zoals in de chemische industrie wel eens het geval is gaat.601 Risico-inventarisaties bij bedrijven blijken vaak wat verouderd te zijn602 en daarnaast probeert men sommige problemen niet aan te pakken en moedwillig op de lange baan te schuiven.603 Voorts vinden de werkgevers het moeilijk omgaan met normen ten aanzien van welzijn zoals bijvoorbeeld werkdruk, objectieve normen zoals bijvoorbeeld valbeveiliging vinden zij makkelijker om na te leven.604 Voorts blijken middelgrote bedrijven pogingen te ondernemen om druk uit te oefenen op de arbodienst om werknemers zo snel mogelijk weer aan het werk te zetten.605 De naleving van de Arbeidsomstandighedenwet wordt getoetst door de Arbeidsinspectie, waar ambtenaren606 werkzaam zijn die boetes mogen opleggen607 bij het constateren van

594 Havinga 2003, p. 199. 595 Azimi 2007, p. 178. 596 Azimi 2007, p. 178. 597 Azimi 2007, p. 190. 598 Azimi 2007, p. 178. 599 Azimi 2007, p. 104. 600 Azimi 2007, p. 114. 601 Azimi 2007, p. 127. 602 Azimi 2007, p. 105. 603 Azimi 2007, p. 106, p. 109. 604 Azimi 2007, pp. 106-107. 605 Azimi 2007, p. 112. 606 Azimi 2007, p. 118. 607 Azimi 2007, p. 123.

80

misstanden binnen een bedrijf,608 voorts kan de Arbeidsinspectie naleving eisen of bevelen tot stillegging van de werkzaamheden.609 De Arbeidsinspectie laat het van een aantal factoren afhangen hoe vaak zij daadwerkelijk bij een bedrijf over de vloer komt, waarbij ziekteverzuim, ongevallen, eigen ervaring, afwezigheid van klachten enzovoorts meespelen.610 Om beroepsproblemen te constateren en tegen te gaan, schakelen bedrijven de hulp in van bedrijfsartsen, veiligheidsdeskundigen enzovoorts wat de arbodienst genoemd wordt.611 Dit kan via een contract met de arbodienst of, via de zogenaamde maatwerkregeling, met het inhuren van specialisten of het eventueel in dienst nemen daarvan.612 2.5.1.4 Risico’s en voordelen in de Arbo De handhaving van de normen en de duidelijkheid omtrent wat recht is en welke werktijden er in een bedrijf gehanteerd mogen worden mag op grond van de punten die ik net heb besproken, naar mijn mening, direct tot de problemen gerekend worden. Wellicht dat er op andere punten wel succes geboekt is? In de praktijk blijkt dat de wettelijk geconditioneerde zelfregulering met betrekking tot de arbeidstijden niet heeft geleidt tot toegenomen flexibiliteit613 of een betere aanpak van de combineerbaarheid van arbeid en zorg614 en slechts een op de zeven Cao’s gebruik maakt van de ruimte om tot eigen afspraken te komen.615 Daarnaast worden er nog een aantal risico’s geconstateerd: “Ten tweede (…) wordt verondersteld dat overdracht van regulering aan betrokken groepen garant staat voor betere regelgeving met een groter draagvlak die minder kosten meebrengt en tot economische groei bijdraagt. Als groepen in staat blijken een regeling af te spreken, wordt dat eigenlijk al een voldoende teken van succes geacht; er is maar een geringe neiging te bespeuren na te gaan of de uitwerking van die regeling ‘beter’ is, in het algemeen: aan inhoudelijke eisen voldoet. (…) De constitutionele rol van wetgeving en de functie van het bieden van rechtszekerheid komt dus ook daar in het gedrang waar men beoogt de ‘bruikbaarheid’ te verbeteren door uitsluitend nog abstracte normen te formuleren die door uitvoerders dienen te worden toegepast ‘in open communicatie met het veld’.”616 Daarnaast blijkt dat de handhaving van de werktijden door de Arbeidsinspectie problemen kent die te maken hebben met de complexiteit van de regels, slechte administratie bij bedrijven en prioriteiten van de Arbeidsinspectie zelf.617 608 Azimi 2007, p. 88. 609 Azimi 2007, p. 89. 610 Azimi 2007, p. 88. 611 Azimi 2007, p. 86. 612 Azimi 2007, p. 87. 613 Knegt en Rayer 2006, p. 87. 614 Knegt en Rayer 2006, p. 87. 615 Knegt en Rayer 2006, p. 87. 616 Knegt en Rayer 2006, pp. 89-90. 617 Knegt en Rayer 2006, p. 88.

81

Werkgevers gaan pas op zoek naar de oplossing van een probleem met betrekking tot de arbeidsomstandigheden als dat probleem zich heeft voorgedaan,618 maar anderzijds moet men zich afvragen of men werkelijk iets anders kan verwachten en of het dempen van putten nadat de kalveren verdronken zijn bij wetgeving die niets met zelfregulering van doen heeft en gewoon volgens de normale procedure tot stand komt werkelijk anders is. Hoe dan ook, juist daarom stelt de Arbeidsomstandighedenwet een risico-inventarisatie verplicht.619 De werkgevers hebben allemaal naar eigen zeggen de voorkeur voor open normstelling620 en hiermee lijkt de wet in elk geval tegemoet te komen aan de wensen van de markt. Ook zijn de bedrijven blij met de controle die er plaatsvindt.621 Wel vinden de bedrijven dat de administratieve last zwaar is622 en dat het onduidelijk is hoe men de open normen in moet vullen,623 terwijl ook de Arbeidsinspectie zelf gedetailleerde normen makkelijker vindt.624 Ook komen er door ruime normen tegenstrijdige regels tot stand, bijvoorbeeld vloeren die voor de hygiëne glad moeten zijn en voor de veiligheid stroef.625 Ook blijken in sommige sectoren veel bedrijven bewust boetes te riskeren.626 Verder zijn eenmansbedrijven mogelijk slechter in naleving dan grotere bedrijven.627 De kosten en de winst blijken nog steeds zwaar mee te wegen waar het de veiligheid op het werk betreft.628 2.6 ISO-9000 Bij ISO (9000) certificering - kwaliteitsborging en kwaliteitszorg - probeert men een bedrijfsorganisatie op te zetten die garandeert dat men aan de kwaliteit blijft voldoen: de ISO standaard is afkomstig uit de nucleaire- en wapenindustrie.629 De ISO-9000 is sinds 1987 geaccepteerd als een standaard voor kwaliteitszorg in Europa, en Europese normalisatieinstanties en de Nederlandse overheid hebben een rol gespeeld bij de verspreiding hiervan als alternatief voor wetgeving, ter stimulering van de dienstverlening in de certificering en ter versterking van de positie van het bedrijfsleven.630 Er dienen volgens de ISO-9000 procedures ontworpen te worden, beschikbaar gemaakt en geïmplementeerd voor een uitgebreide verzameling verschillende productie- en controleprocessen.631 Een ISO certificaat verkrijgen gebeurt door een kwaliteitshandboek op te sturen naar de 618 Azimi 2007, p. 177. 619 Azimi 2007, p. 90. 620 Azimi 2007, p. 128. 621 Azimi 2007, p. 128. 622 Azimi 2007, p. 144. 623 Azimi 2007, p. 143. 624 Azimi 2007, pp. 128-129. 625 Azimi 2007, p. 130. 626 Azimi 2007, pp. 150-151. 627 Azimi 2007, p. 151. 628 Azimi 2007, p. 155. 629 Jettinghoff 1997, p. 56. 630 Jettinghoff 1997, pp. 61-62. 631 Jettinghoff 1997, pp. 56-57.

82

verkozen certificerende instantie, die daarna af en toe audits zal uitvoeren.632 In korte tijd gingen veel Nederlandse bedrijven over op de ISO standaard omdat men de overtuigingen had dat dit bijdroeg tot kwaliteit en daarmee ook de winst633 (en dus continuïteit van het bedrijf), waarbij overigens aanwijzingen bestaan dat dit soort dingen inderdaad een bepalende factor kunnen zijn.634 Andere motieven zijn kostenreductie, efficiëntie, klanten die een hoge kwaliteit eisen of zelfs deze certificering willen, invloed op het marktaandeel, enzovoorts.635 Voor sommige bedrijven is zelfs de ISO te inflexibel en levert het te veel administratieve taken op, waardoor zij er niet op overgingen.636 Naarmate meer bedrijven zich de ISO standaard eigen maakten, nam het onderscheidend vermogen ervan af.637 “Kwaliteitszorg kan sociologisch worden geduid als een praktische manifestatie van wat Giddens een typerend kenmerk van moderne samenlevingen heeft genoemd: reflexiviteit. Hij omschrijft dit als het verschijnsel dat sociale praktijken en de sociale context waarin ze zich voltrekken voortdurend worden geplaatst in het licht van stelselmatig verzamelde informatie over die praktijken met de intentie de organisatie (of zo nodig de reorganisatie) van deze praktijken op grond van deze informatie vorm te geven.”638 Bij kwaliteitszorg probeert men een feedback loop in stand te houden waardoor de organisatie kan blijven leren van de fouten en deze kan blijven corrigeren.639 Een te sterke kwaliteitscontrole kan echter ook leiden tot faillissement bijvoorbeeld, men moet dus niet overijverig te werk gaan.640 Daarnaast moet het kwaliteitsbewustzijn “bij de medewerkers leven”, omdat zulke dingen anders tot mislukking gedoemd zijn.641 Voorts worden certificaten ook wel eens verworven voor de schone schijn, zonder dat er werkelijk sprake is van kwaliteitscontrole.642 Daarnaast wordt de ISO-certificering ook in deze tijd een instrument wat wordt gebruikt door bedrijven bij het streven naar een oligopolie, omdat het mogelijk is hiermee de toetreding van nieuwe spelers tot een markt te bemoeilijken.643 2.7 Volksgezondheid “Wetgeving in de gezondheidszorg kan worden onderverdeeld in drie categorieën: - structuur- en financieringswetgeving, zoals de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), de Zorgverzekeringswet en de 632 Jettinghoff 1997, p. 57. 633 Jettinghoff 1997, p. 58. 634 Jettinghoff 1997, p. 58. 635 Jettinghoff 1997, pp. 58-59. 636 Jettinghoff 1997, p. 59. 637 Jettinghoff 1997, p. 59. 638 Jettinghoff 1997, pp. 61-62. 639 Jettinghoff 1997, p. 63. 640 Jettinghoff 1997, p. 64. 641 Jettinghoff 1997, p. 63. 642 Jettinghoff 1997, p. 64. 643 Jettinghoff 1997, p. 65.

83

Wet marktordening gezondheidszorg (WMG); - kwaliteitswetgeving, zoals de Geneesmiddelenwet, de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) en de Kwaliteitswet zorginstellingen (KWZ); - patiëntenwetgeving”644 In de VS overlijden naar schatting 44 000 tot 98 000 mensen per jaar aan medische missers, wat vergelijkbaar is met het aantal verkeersdoden.645 Dan heeft men nog artsen in gebreke, dit zijn artsen die consistent de fout in gaan, zij zijn een probleem voor de werking van de zelfregulering omdat zij een verstorende factor vormen.646 In België bijvoorbeeld hanteert men verschillende definities voor wat probleemartsen nu zijn, en is er ook verder weinig samenhang en samenwerking tussen instellingen.647 Men richt zich er voorts ook op organisatorische, en niet medische kwaliteit en daarom worden probleemartsen slechts zelden ontslagen.648 Het is dan ook niet verwonderlijk dat men de medische beroepen graag gereguleerd wil hebben. In Nederland komen regels voor de gezondheidszorg meestal tot stand met medewerking van patiëntenorganisaties, artsenorganisaties enzovoorts.649 2.7.1 Redenen voor zelfregulering artsen Van oudsher bestaat er bij de medische beroepen een traditie van zelfregulering, van gilden tot tuchtrechtspraak. Gezien de ernst van het onderwerp, de volksgezondheid, is het niet verwonderlijk dat er echter ook wetten en regels van overheidswege zijn opgelegd. In de medische beroepen is er bovendien een bijzondere arts-patiëntrelatie, een grote variatie in medisch handelen en andere complicerende factoren.650 2.7.2.1 Totstandkoming en niveaus van de WGBO De WGBO (Wet op de Geneeskundige Behandelovereenkomst) is een wet die de dienstverlening door een arts aan de patiënt regelt, maar beschermt zowel de patiënt als de arts en bindt voorts de arts aan de professionele standaard.651 De WGBO kan ook overeenkomstig worden toegepast in sommige gevallen waarin geen contract is.652 Behalve de WGBO rusten er op artsen ook in het strafrecht en in het tuchtrecht geregelde verplichtingen.653 De WGBO is geïnitieerd door staatssecretaris van Volksgezondheid die een advies vroeg aan de Centrale Raad voor de Volksgezondheid inzake patiëntrecht in 1977. 654 De regeling werd door de staatssecretaris na 1982 overgelaten aan de betrokken 644 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 14. 645 Schepers 2008, pp. 15-16. 646 Schepers 2008, p. 252. 647 Schepers 2008, pp. 252-253. 648 Schepers 2008, p. 254. 649 Zeegers 2003, p. 182. 650 Schepers 2008, p. 251. 651 Leenen 1995, p. 5. 652 Leenen 1995, p. 8. 653 Leenen 1995, p. 7. 654 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 148.

84

partijen zelf en een aantal organisaties werden verzocht om medewerking aan een privaatrechtelijke regeling.655 In 1990 kwam de modelregeling arts-patiënt tot stand die zich in principe tot artsen richt, maar daarnaast houdt ook de Nederlandse rechter ermee rekening.656 In 1995 werden veel van deze regeling dwingendrechtelijk voorgeschreven in de WGBO.657 Deels werd het onderwerp ook nog afgedekt door de Wet bescherming persoonsgegevens.658 De regels uit de WGBO zijn dus niet rechtstreeks op de werkvloer onder de artsen tot stand gekomen. Daarmee is het de vraag of dezelfde theorie over de kans op naleving als bij zelfregulering die op de werkvloer ontstaat ook hier van toepassing is.659 De WGBO, welke verspreid door het Burgerlijk Wetboek is opgenomen, heeft grotendeels een dwingendrechtelijk karakter.660 “De WGBO is uiteraard overheidsregulering. De protocollen die een ziekenhuis vaststelt voor de overdracht van zorg of de bereikbaarheid en het raadplegen van de achterwacht, zijn een vorm van zelfregulering.”661 Onder de WGBO valt niet alleen de directe behandeling van een patiënt maar daarnaast ook allerlei nevenverrichtingen zoals verzorging, verpleging, onderzoeken enzovoorts662 mits deze bij de behandeling van een patiënt horen. De WGBO strekt zich uit tot de opdrachtgever (wat meestal de patiënt zal zijn), de patiënt en daarnaast de hulpverlener.663 De hulpverlener in de zin van de WGBO is bijvoorbeeld een zelfstandig gevestigde arts of een instelling zoals een thuiszorgorganisatie, maar bijvoorbeeld niet het personeel wat bij die thuiszorginstantie werkzaam is.664 Hiermee komt de terminologie in de WGBO niet geheel overeen met de in het dagelijks spraakgebruik gebezigde termen. Verder is de WGBO zelfs van toepassing op bijvoorbeeld alternatieve genezers wanneer deze handelingen uitvoeren die volgens andere wetten niet door hen uitgevoerd mogen worden maar wel handelingen zijn die normaal onder de WGBO zouden vallen.665 Wanneer de bepalingen uit de WGBO niet rechtstreeks van toepassing zijn, valt men terug op het algemene overeenkomstenrecht, al zal men in sommige gevallen de bepalingen uit de WGBO overeenkomstig toepassen.666 In de WGBO is de “zorg van een goed hulpverlener” uit art. 7:453 BW (een specificering van art. 7:401 BW) de bepaling waardoor de normen en regels uit de beroepsgroep zelf belangrijk worden.667 Dit wetsartikel bepaalt dat de zorg is gekoppeld aan de voor

655 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 151. 656 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 151. 657 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 152. 658 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 151. 659 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 155. 660 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, pp. 4-5. 661 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 7. 662 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 9. 663 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 8. 664 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 10. 665 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 15. 666 Van Veen en Olsthorn-Heim 2008, p. 12. 667 Legemaate 1995, p. 11.

85

hulpverleners geldende professionele normen668 welke van verschillende bronnen afkomstig kunnen zijn afhankelijk van de desbetreffende hulpverlener, bijvoorbeeld door de vraag of deze een ziekenhuis is of een psycholoog enzovoorts.669 Deze professionele normen omvatten niet alleen de technische kant van de behandeling maar ook de maatschappelijke.670 Behalve wetten, jurisprudentie en technische (wetenschappelijke) normen, hebben beroepsgroepen in de gezondheidszorg ook gedragsregels en beroepscodes opgesteld en daarnaast ook standaarden, protocollen en richtlijnen.671 De normen die betrekking hebben op de technische stand van zaken worden bijvoorbeeld door rapporten van de gezondheidsraad672 beschreven, standaarden komen tot stand bijvoorbeeld door de Nederlandse vereniging voor obstetrie en gynaecologie in het geval van sterilisatie673 en beroepscodes komen per beroepsgroep tot stand (bijvoorbeeld onder de psychologen) en bevatten regels die een breed draagvlak kennen.674 De regels van de WGBO hebben krachtens art. 7:464 BW ook (overeenkomstige) toepassing wanneer er geen sprake is van een contract, zoals bij een medische keuring door een arts van de arbodienst of zonder dat patiënten de overeenkomst zelf zijn aangegaan zoals bij terbeschikkinggestelde patiënten of spoedeisende hulp het geval kan zijn.675 Het verschil tussen wanneer er sprake is van de gewone toepassing van de WGBO en wanneer er sprake is van de overeenkomstige toepassing van de WGBO is niet altijd even scherp.676 2.7.2.2 Naleving en handhaving van de WGBO In de zorg is er de mogelijkheid tot het indienen van een klacht waarbij er dan klachtbemiddeling, waarbij men in overleg tussen zorgverlener en –ontvanger een oplossing probeert te vinden, en klachtbehandeling, waarbij men tot een behandeling van de klacht overgaat, bestaat als mogelijkheid.677 Klachtrechten zijn voorts ook geregeld in de Wet Klachtrecht Cliënten Zorgsector en de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen.678 Er zijn verschillende instanties en organisaties die zich met klachten bezighouden binnen de gezondheidszorg.679 Naast de mogelijkheid tot klagen bestaat er de mogelijkheid tot een procedure bij de tuchtrechter welke geen proceskostenvergoeding en geen mogelijkheid tot schadevergoeding kent maar wel de mogelijkheden tot schorsing, geldboetes, enzovoorts.680 Wil men wel een schadevergoeding ontvangen als benadeelde patiënt zijnde of wil men een specifiek recht uit de WGBO afdwingen, dan moet men naar de civiele rechter.681 De WGBO bepaalt 668 Legemaate 1995, p. 10. 669 Legemaate 1995, p. 12. 670 Legemaate 1995, p. 13. 671 Legemaate 1995, pp. 14-16. 672 Legemaate 1995, p. 16. 673 Legemaate 1995, p. 16. 674 Legemaate 1995, p. 15. 675 Gevers 1995, pp. 100-101. 676 Gevers 1995, p. 102. 677 Hulst 1995, pp. 122-124. 678 Hulst 1995, p. 124. 679 Hulst 1995, pp. 124-125. 680 Hulst 1995, p. 128. 681 Hulst 1995, p. 131.

86

immers de contractuele relatie tussen arts en patiënt, voor de afdwinging van deze rechten is de burgerlijke rechter de aangewezen instantie. Voorts bestaat er de mogelijkheid voor de patiënt om zich te voegen in een strafrechtelijke procedure en zo schade vergoed te krijgen.682 Het art. 7.453 BW over een goed hulpverlener heeft overigens ook gevolgen voor de aansprakelijkheid van artsen bij fouten.683 De WGBO en de verder toepasselijke normen bestaan uit een groot aantal bepalingen.684 De ruimte voor zelfregulerende normen wordt daardoor beperkt. Bovendien kan door een groot aantal bepalingen het voor artsen, die immers niet juridisch onderlegd zijn, ook moeilijk worden om te weten waar zij precies aan horen te voldoen. Juist daarom is het van belang dat de sector gedragscodes en dergelijks opstelt, waarbij de artsen de codes van het eigen ziekenhuis of de eigen beroepsorganisatie volgen en daardoor, wellicht zelfs zonder kennis van de wet, de wet volgen. 2.7.2.3 Risico’s en successen bij de WGBO Een onverwacht succes met betrekking tot de WGBO heeft te maken met de arbeidsomstandigheden van veel artsen, namelijk dat zij in een team werken in een ziekenhuis waarbij zij kunnen meeliften op de ervaring en de kennis van andere artsen en van juridische staf van het ziekenhuis en daarnaast van de beroepsorganisatie die voorlichting geeft, hierdoor is een deel van de artsen wel goed geïnformeerd over de regels uit de WGBO, vooral de regels met betrekking tot conflicten met patiënten.685 Daarnaast hebben ziekenhuizen vaak op de WGBO gebaseerde procedures die artsen moeten volgen waardoor zij, zelfs zonder kennis te hebben van de WGBO, toch volgens de regels hiervan werken.686 Zo hebben ziekenhuizen bijvoorbeeld procedures voor de vernietiging van dossiers, de inzage in dossiers en toestemmingsformulieren.687 Of artsen een goede of een slechte kennis van de WGBO hebben heeft ook te maken met de eigen instelling van de artsen en de vraag of zij de wet belangrijk vinden688 wat aangeeft dat het in elk geval mogelijk is deze informatie te krijgen en dat de kenbaarheid in theorie dus goed is, maar de kenbaarheid in de praktijk is minder goed omdat veel artsen in de werkelijkheid geen kennis nemen van de regels. De praktische kenbaarheid blijkt af te hangen689 van het precieze onderwerp van de regels. Zo zijn de door Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung geïnterviewde artsen wel op de hoogte van de tienjarige bewaarplicht voor het dossier van een patiënt, maar nauwelijks van het recht van de patiënt om tot vernietiging van het dossier te verzoeken over te gaan.690 De meeste van de door Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung geïnterviewde artsen waren zich ook bewust van het recht op inzage en afschrift, maar slechts de helft van de artsen was zich bewust van het feit dat dit recht in principe onbeperkt is, en hadden zij geen kennis van de mogelijkheid om een verzoek of inzage te weigeren op de grond dat die inzage de 682 Hulst 1995, p. 133. 683 Stolker 1995, p. 113. 684 Stolker 1995, p. 111. 685 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 167. 686 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 173. 687 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, pp. 173-174. 688 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 167. 689 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 167. 690 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 167.

87

persoonlijke levenssfeer van een andere patiënt schendt.691 Artsen weten wel dat persoonlijke werkaantekeningen niet ter inzage hoeven te worden overlegd, maar slechts weinigen hebben een juist beeld van de voorwaarden waaronder werkaantekeningen als persoonlijk kunnen worden aangemerkt.692 De kennis van de rechten van minderjarige patiënten is bij artsen die geen kinderarts zijn zelfs helemaal afwezig.693 Dit soort gedeeltelijke kenbaarheid kan als een probleem worden aangemerkt maar men kan het juist ook als een succes aanmerken omdat de artsen van de voor hen belangrijke bepalingen wel kennis dragen. Het blijkt verder dat de tekst van de WGBO niet duidelijk is voor de betrokken partijen694 en dat de artsen deze niet begrijpen als zij de wet al lezen. Artsen zijn immers geen juristen en het begrijpen van een juridische tekst is voor hen moeilijker dan voor bijvoorbeeld stafjuristen bij een ziekenhuis. Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung constateren: “(…) dat de omstandigheden waarin artsen moeten werken en de regels van de medische professie in het algemeen en van de werkvloer in het bijzonder ertoe leiden dat artsen weinig ontvankelijk zijn voor juridische kennis van WGBOregels die slecht aansluiten op de sociale regels die artsen hanteren ten aanzien van de behandelingsrelatie. De regels van de WGBO die wel op steun kunnen rekenen van artsen op de werkvloer zijn vaak een verbijzondering van algemeen aanvaarde normen van de medische beroepsgroep.”695 Artsen zijn het dus met sommige dingen principieel oneens waardoor de wil om volgens de wet te werken kan ontbreken. In sommige gevallen dwingen normen hen tot een manier van beroepsbeoefening waar zij het zelf niet mee eens zijn bijvoorbeeld de “defensieve geneeskunde”, het fenomeen waarbij zij niet aan de patiënt denken maar aan het indekken van juridische problemen waartoe de WGBO ze dwingt.696 Soms is het voor artsen bijvoorbeeld ook onmogelijk om de patiënt de voorlichting te geven die volgens de wet vereist is, omdat zij dan veel minder patiënten zouden kunnen behandelen.697 Verder laten ook andere regels, bijvoorbeeld die met betrekking tot het beheer van dossiers, zich moeilijk verenigen met de praktijk in de geneeskunde.698 Dit heeft dan ook ten gevolge dat zulke regels slecht worden nageleefd.699 De werking van de WGBO is daarnaast moeilijk te toetsen omdat veel van de normen daaruit reeds voor de invoering van de WGBO wijdverspreid waren.700 Vooral met betrekking tot deze normen is de bereidheid tot naleving groot701 terwijl bij nieuwe regels dit af hangt van de aansluiting van de regels bij de omstandigheden op het werk van 691 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 167. 692 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 168. 693 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 168. 694 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 156, pp. 167-168. 695 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 175. 696 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 169. 697 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 170. 698 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 170. 699 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 170. 700 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 168. 701 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 168.

88

artsen.702 De artsen geven wel aan dat zij bijvoorbeeld nauwkeuriger dingen bijhouden ten opzichte van de situatie voor de invoering van de WGBO.703 Voorts hebben de artsen op sommige punten een andere mening over bepaalde aangelegenheden dat de wet. Artsen vinden bijvoorbeeld dat niet voor het ziektebeeld relevantie informatie niet thuishoort in dossiers en hebben daardoor weinig weet van het recht van de patiënt om stukken toe te laten voegen aan het dossier.704 2.7.3.1 Levensbeëindiging pasgeborenen, totstandkoming en niveaus Aanvankelijk was in Nederland het idee van euthanasie niet acceptabel, midden jaren negentig kwam hier echter verandering in en kwam de KNMG (Koninklijke Nederlandse Maatschappij ter bevordering van de Geneeskunst) met nieuwe inzichten ten aanzien van euthanasie en werd er ook een Staatscommissie Euthanasie opgezet.705 Dit werd vormgegeven als een situatie een soort van conflict van plichten in strafrechtelijke zin. Door het criterium van "levensbeëindiging op verzoek" kwamen baby’s echter niet in aanmerking voor euthanasie, zij kunnen immers geen verzoek hiertoe doen.706 In de jaren ‘80 werden er een tiental neonatale centra aangewezen als de instanties die omwille van de kwaliteit met uitsluiting van andere ziekenhuizen de zorg aan pasgeborenen mochten verlenen.707 Artsen verenigden zich ook in de jaren zeventig in de sectie Neonatologie, later Perinatologie.708 Deze begon met het registreren van gegevens zoals overlevingskansen, geboortegewicht, zwangerschapsduur enzovoorts709 en had maandelijkse bijeenkomsten voor het delen van kennis en ervaring.710 Verder kwam er onderzoek naar de gezondheidstoestand van te vroeg geboren kinderen op latere leeftijd711 waardoor men betere voorspellingen maken kon ten aanzien van de te verwachten toekomst van te vroeg geboren baby’s. Op de afdelingen neonatologie was het belangrijk dat artsen en verpleegkundigen in een multidisciplinair team samenwerkten.712 Met de opening van de centra stegen de overlevingskansen van kinderen met een geboortegewicht onder de 1 kilo van 10% naar 46%.713 Ondertussen nam het aantal kinderen wat de rest van hun leven gehandicapt bleef toe.714 Bij de geboorte is het vaak nog moeilijk te bepalen hoe erg de schade is, daarom ging men kinderen kunstmatig in leven houden om dit later te kunnen beoordelen, het gevolg hiervan was dat daardoor ook levens van kinderen later beëindigd moesten worden715 omdat de te verwachten levenskwaliteit zeer laag zou zijn door vele handicaps.716 Ook ontstonden er 702 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, pp. 168-169. 703 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 169. 704 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003, p. 171. 705 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 108. 706 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 707 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 708 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 709 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 710 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 711 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 112. 712 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 109. 713 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 110. 714 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 111. 715 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 111. 716 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 113.

89

mogelijkheden om neurologische schade vroeger op te sporen717 waardoor beter voorspeld kon worden wat die handicaps zouden zijn. Normaal gesproken worden er bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering in een wet een aantal normen gesteld die uitwerking moeten krijgen in zelfregulerende normen. Bij de normen met betrekking tot de levensbeëindiging van wilsonbekwamen is het verband in enige zin precies andersom, de wet, in dit geval het Wetboek van Strafrecht, stelt een verbodsbepaling en de zelfregulering zorgt ervoor dat, wanneer de zelfregulerende normen worden nageleefd, deze verbodsbepaling niet van toepassing is op de arts die volgens de zelfregulerende normen handelt. Hierbij zijn de artikelen op moord, art. 289 WvSr en doodslag, art. 287 WvSr van toepassing evenals hulp bij levensbeëindiging, art. 293 WvSr.718 In 2007 is bij een ministeriële regeling719 een deskundigencommissie vastgesteld die het handelen van artsen moet toetsen aan de hand van zorgvuldigheidscriteria. Er bleek in de jaren tachtig ten aanzien van de levensbeëindiging van wilsonbekwamen (in tegenstelling tot euthanasie bij wilsbekwame patiënten) geen regulering te bestaan, in de jaren tachtig waren er alleen in verschillende ziekenhuizen bepaalde ongeschreven regels ontstaan en liepen deze per ziekenhuis sterk uiteen.720 Hier is dus sprake van zelfregulering. Het stoppen van behandelingen en levensverkortend handelen werd in die tijd stiekem gedaan.721 Er ontstond onder de artsen behoefte aan een uniforme regeling met consensus binnen de beroepsgroep zodat men er ook zeker van kon zijn dat zowel bijvoorbeeld de dag- als nachtdienst in een ziekenhuis dezelfde criteria hanteerde.722 Hierdoor ontstonden er binnen neonatale centra beleidsvoorschriften.723 Ook verpleegkundigen, niet alleen artsen, wilden opeens meedoen aan overleg over wat kon en wat niet.724 Ook ontstonden er in de jaren ‘80 verenigingen voor ouders en werden de ouders mondiger,725 zij waren niet meer "weg te pesten".726 In Groningen en Leiden werden zeer vroeg geboren kinderen wel behandeld maar werd in die tijd een kind wat niet overleed terwijl dat naar mening van de artsen wel moest een “spuitje” gegeven om het te doen sterven, in Amsterdam ging men de behandeling alleen beginnen als het kind eerst zelf had bewezen te kunnen overleven.727 De ontwikkeling van de normen voor euthanasie had ook invloed op de zelfregulering voor de levensbeëindiging van pasgeborenen.728 De artsen dachten toen dat een arts in sommige gevallen de behandeling niet hoefde te beginnen of mocht beëindigen maar officiële normen waren er niet.729 717 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 112. 718 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 107. 719 Regeling centrale deskundigencommissie late zwangerschapsafbreking in een categorie 2-geval en levensbeëindiging bij pasgeborenen. 720 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 114. 721 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 114. 722 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 114. 723 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 115. 724 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 115. 725 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 115. 726 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 116. 727 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 116. 728 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 117. 729 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 117.

90

De artsen hadden behoefte aan de ontwikkeling van normen, en dat gebeurde.730 In 1986 heeft de sectie perinatologie een werkgroep samengesteld,731 in dezelfde tijd was de KNMG ook bezig met richtlijnen voor euthanasie bij wilsonbekwame patiënten zoals mensen in coma.732 Bij de samenstelling van de werkgroep werd erop gelet dat de artsen uit verschillende hoeken kwamen (zowel geografisch en confessioneel als universitaire en niet-universitaire ziekenhuizen) maar dat zij wel samenwerken konden en niet de tijd zouden zitten te verdoen.733 De werkgroep inventariseerde beleidsvoorschriften die er al waren bij neonatologische centra alsmede ongeschreven regels734 en kwam op basis hiervan tot drie definities van verschillende soorten levensbeëindigend handelen.735 Ook werd er onderscheid tussen kansloosheid en zinloosheid van de behandeling gemaakt en werd bij het criterium "zinloos" meegewogen wat de latere kwaliteit van het leven zou zijn.736 Verder concludeerde de werkgroep dat pijnbestrijding, ook als dit de dood bespoedigde, als normaal medisch handelen moest worden aangemerkt.737 Bij de vraag wat de toekomstperspectieven van een kind zouden zijn werden overwegingfases ontwikkeld: de medische prognoses, de vertaling hiervan in functionele termen en de afweging van de draagkracht van kind en gezin.738 Als handleiding voor criteria werden gehanteerd: communicatie, zelfredzaamheid afhankelijkheid, lijden en verwachte levensduur.739 Daarnaast definieerde men het begrip stervensfase740 en wat te doen met een kind wat tegen de verwachtingen in niet overlijdt omdat lichaamsfuncties blijven werken.741 Hierover bestond wel een verschil van mening bij de neonatologen, sommigen van hen vonden dat je het kind een zeer langdurige en lijdensvolle doodsstrijd moest besparen en anderen vonden dat men hier niet in mocht grijpen.742 De keuze voor het niet beginnen van een behandeling moest verder tevens op dezelfde gronden worden gemaakt als de keuze voor het staken ervan.743 Bij de ontwikkeling van de definitie van levensbeëindigend handelen was er een verschil tussen katholieke en niet-katholieke neonatologen qua mening en daardoor heeft de werkgroep lang aan de definitie gewerkt.744 Ook bij de vraag of men bewust het leven mocht beëindigen van een kind wat niet zelf overleed waren er grote verschillen van mening.745 Behalve voor de besluitvorming deed men in het rapport ook aanbevelingen voor de verslaglegging, communicatie met de ouders en het aandeel van de ouders in de besluitvorming.746 Voornamelijk over de vraag of een verklaring van natuurlijke dood 730 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 115-120. 731 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 118. 732 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 118-119. 733 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 119-120. 734 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 120. 735 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 121. 736 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 121. 737 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 121. 738 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 122. 739 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 122. 740 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 122. 741 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 122-124. 742 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 122. 743 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 122. 744 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 123. 745 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 124-125. 746 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 125.

91

mocht worden afgegeven, bestond onduidelijkheid.747 Het rapport wijdde een aparte bijlage aan de juridische aspecten.748 De totstandkoming van het rapport en het beantwoorden van de vragen omtrent de verklaring van natuurlijke dood werd bemoeilijkt door een lek naar de pers toe.749 In de laatste fase van de totstandkoming van het rapport vond er ook formeel overleg van de artsen met ethici en juristen plaats.750 De besprekingen met ethici gingen vlot751 maar met juristen moeizaam, een aantal juristen oordeelde negatief over het rapport omdat zij van mening waren dat artsen niet mogen oordelen over de kwaliteit van het leven, daarnaast was er een verschil van mening over wat een natuurlijke dood inhoudt.752 Er werd ook een bezoek afgelegd aan een neonatologisch centrum samen met de juristen waardoor deze de beleveniswereld van de artsen beter gingen begrijpen.753 Dit is wellicht een mooi voorbeeld van hoe semi-autonome velden de informatie die binnenkomt vertekenen en wat men daar eventueel aan kan doen. De werkgroep kwam tot de conclusie dat als een arts zelf zich niet kon vinden in wat de ouders voor het kind wilden, hij deze moest doorverwijzen naar een arts die wel zou doen wat de ouders wilden, mits deze er was.754 Ouders van gehandicapte kinderen werden ook betrokken en de vergadering van de beroepsgroep keurde uiteindelijk de intern geformuleerde regels goed.755 Het rapport werd door de algemene ledenvergadering goedgekeurd in 1992, slechts een aantal artsen konden zich er niet in vinden.756 Neonatologen hebben zodoende criteria ontwikkeld in het rapport Doen of Laten? Grenzen van het medisch handelen in de neonatologie. Dit is vervolgens door rechters die artsen ontsloegen van rechtsvervolging in strafzaken gebruikt.757 Twee gevallen van opzettelijk levensbeëindigend handelen waren op verzoek van de Minister van Justitie aan de rechter voorgelegd.758 Door de rechter werd geoordeeld dat de beslissing tot de levensbeëindiging gerechtvaardigd zijn moest en dit was het geval als men handelde in overeenstemming met wetenschappelijk verantwoorde medische normen en verder zorgvuldig handelde.759 Door het accepteren van de medische normen, zoals de verwachting van de artsen ook was, en het ontslag van rechtsvervolging werd dit zelfreguleringrecht via de jurisprudentie geldend recht.760 2.7.3.2 Naleving en handhaving levensbeëindiging pasgeborenen Met betrekking tot de naleving en handhaving van de regels omtrent het 747 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 125. 748 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 125-126. 749 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 126. 750 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 126. 751 Van der Ploeg-Juk 2003, pp. 127-128. 752 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 127. 753 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 127. 754 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 126. 755 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 126. 756 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 126. 757 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 107, pp. 129-130. 758 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 128. 759 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 129. 760 Van der Ploeg-Juk 2003, p. 130.

92

levensbeëindigend handelen bij pasgeboren kinderen kan men kort zijn, dit is namelijk een taak van het Openbaar Ministerie. Artsen moeten zorgvuldig en volgens de regels handelen, te toetsen door de bij de Regeling ingestelde commissie, anders is er alsnog de mogelijkheid om hen strafrechtelijk te vervolgen. Voor strafrechtelijke vervolging is er wel een aangifte nodig. Aangezien meerdere verschillende partijen aangifte kunnen doen en de straffen die op bijvoorbeeld doodslag staan hoog zijn, is de prikkel tot naleving die aan artsen wordt gegeven groot. Daarnaast kwam de beroepsgroep zelf met de uitwerking van de regels zoals deze later zijn overgenomen en was er daarbij een vergaande mate van instemming van de leden. Hierdoor valt een goede naleving te verwachten. 2.7.3.3 Risico’s en successen regeling levensbeëindiging pasgeborenen Met betrekking tot het levensbeëindigend handelen bij pasgeborenen moet men concluderen dat de zelfregulering daar een succes is geworden. De beroepsgroep heeft met vertegenwoordiging van veel verschillende soorten betrokkenen een regeling vastgesteld en daarmee een rechtsvacuüm gevuld waar de overheid verder niet veel moeite voor heeft hoeven te doen. De rechter heeft, zoals de doelgroep ook beoogd heeft, deze regeling vervolgens geaccepteerd en via de jurisprudentie in het recht verankerd. Het is voor alle betrokkenen dan ook duidelijk waaraan men zich in zulke gevallen te houden heeft. 2.7.4 Embryo’s In de jaren zeventig werd voor het eerst in de wereld een baby geboren door middel van In Vitro Fertilisatie (IVF) en in de jaren tachtig werd deze techniek in Nederland voor het eerst succesvol (dat wil zeggen, er werd een IVF baby geboren) toegepast.761 De overheid nam vervolgens een afwachtende houding aan.762 In reactie op de groei van dit type behandelingen kwam de overheid in 1985 met een vergunningenstelsel.763 Dit stelsel moest het aantal IVF behandelingen beperken tot een groep patiënten die een inoperatieve afwijking aan de eierstokken hadden en daarnaast voor een betere controle zorgen.764 De overheid trof daarnaast ook een regeling voor de subsidiering van deze praktijk.765 Het systeem met de vergunningen bleek echter zeer traag te zijn, pas in de jaren negentig werd de eerste vergunning afgegeven terwijl ondertussen de klinieken behandelingen aanboden zonder aan de vereisten te voldoen.766 In 1992 en 1997 kwam de Gezondheidsraad met gegevens met betrekking tot IVF behandelingen en toen bleek dat er bij IVF behandelingen veel problemen optraden en dat bovendien lang niet bij alle afwijkingen de behandelmethode effectief was.767 In de IVF wereld werden de regels uit de praktijk overgenomen door de overheid,768 deels

761 Zeegers 2003, p. 178. 762 Zeegers 2003, pp. 177-178. 763 Zeegers 2003, p. 179. 764 Zeegers 2003, p. 179. 765 Zeegers 2003, p. 179. 766 Zeegers 2003, p. 179. 767 Zeegers 2003, p. 180. 768 Zeegers 2003, p. 181.

93

omdat het onmogelijk bleek om de medici voor te schrijven wat er gebeurde.769 De manier waarop er in de praktijk gelobbyd werd door bepaalde groepen patiënten en IVF klinieken leidde ertoe dat de belangen van de IVF klinieken en patiënten doorslaggevend werden (zij vormden een machtblok die via de media macht uitoefende)770 terwijl wel duidelijk was dat de IVF behandelingen lang niet voor alle aandoeningen effectief waren.771 De wetgever nam uiteindelijk de normen die in de praktijk waren ontstaan over.772 De Gezondheidsraad had de benodigde kennis over de techniek en wetenschap in huis die de overheid niet had, de overheid baseerde zich dan ook op de adviezen hiervan.773 Met betrekking tot de IVF behandelingen kan worden opgemerkt dat beleid wat zich baseert op wat gebruikelijk is binnen een beroepsgroep zoals artsen niet per se de normen en waarden van de bevolking in zijn geheel hoeft te vertegenwoordigen.774 Doordat de overheid lang achterliep op de feitelijke situatie met regelgeving, kreeg de sector de kans om haar eigen normen door te drukken. Aangezien behandelingen zoals IVF kostbaar zijn en patiënten die graag een kind willen maar deze niet kunnen krijgen bereid zijn allerlei behandelingen te proberen, levert dit onwenselijke effecten op zoals het aanbieden van deze behandelingen aan patiënten met een gezondheidsprobleem waarvoor IVF helemaal niet effectief is bijvoorbeeld, of houdt men geen oog voor andere problemen zoals problemen tijdens de zwangerschap en de bevalling van IVF baby’s enzovoorts. De sterfte van baby’s geboren na een IVF behandeling is bijvoorbeeld aanzienlijk hoger dan van gewone baby’s.775 In theorie moet men zo veel mogelijk duidelijkheid over de problemen hebben alvorens men een nieuwe behandeling breed gaat toepassen terwijl in de praktijk hiervan bij IVF geen sprake was.776 Door lange tijd geen regels te stellen liet de overheid zich hier voor een volbracht feit zetten, te meer doordat patiëntenorganisaties en klinieken druk uitoefenden via bijvoorbeeld de media. Anderzijds is er ook zonder de tussenkomst van de overheid een bepaalde mate van verantwoordelijkheid te constateren bij artsen onderling.777 Juist de regels die vanzelf groeien vanuit zulke verantwoordelijkheid hebben in theorie de meeste kans op een goede naleving door de beroepsgroep, die er dan immers zelf achter staat. Onderzoek naar welke regels de artsen zichzelf oplegden voordat er een vergunningstelsel tot stand kwam, is er volgens Zeegers niet gedaan.778 Overigens bestaat er in de medische wereld een grote afhankelijkheid van de overheid.779 2.7.5 Receptgeneesmiddelen en reclame, totstandkoming en niveaus

769 Zeegers 2003, pp. 179-181. 770 Zeegers 2003, p. 180. 771 Zeegers 2003, p. 180. 772 Zeegers 2003, pp. 180-181. 773 Zeegers 2003, pp. 182-183. 774 Zeegers 2003, p. 183. 775 Zeegers 2003, p. 180. 776 Zeegers 2003, p. 184. 777 Bij de eerste IVF behandeling in Nederland moesten de artsen 2 jaar wachten van de directie en de medisch-ethische commissie van het ziekenhuis omdat men meer informatie wilde over de mogelijke problemen. Zeegers 2003, p. 184. 778 Zeegers 2003, p. 185. 779 Zeegers 2003, p. 186.

94

Belangrijke partijen bij de zelfregulering in de receptgeneesmiddelenreclamesector zijn Nefarma,780 CGR781 en KOAG/KAG..782 De situatie in deze sector is deels te danken aan het feit dat de artsen en farmaceutische bedrijven een lange traditie hebben van zichzelf organiseren en reguleren en de wil hebben deze voort te zetten.783 Vanaf 1926 is er al een toezicht op de publieksreclame voor geneesmiddelen, in 1962 en 1983 werd dit verder voortgezet.784 In de markt voor receptgeneesmiddelen ziet men verschillende regelingen. Een van de oorzaken hiervan is dat de artsen en farmaceutische bedrijven zich goed georganiseerd hebben.785 In de jaren ’90 bleek namelijk dat enkel zelfregulering leidde tot wanpraktijken, maar heerste er bij de sector een idee dat de overheid zich buiten786 de sector houden moest ook al was er sprake van praktijken zoals het aanbieden van cadeaus aan artsen.787 De partijen wilden tot zelfregulering komen om inbreuk op hun commerciële belangen te voorkomen door overheidsregulering,788 om de professionele autonomie van bijvoorbeeld artsen te waarborgen,789 maatschappelijk verantwoord ondernemen als trend door te zetten790 en door morele overwegingen.791 De overheid wilde voor zelfregulering kiezen om politieke redenen,792 de gedachte dat de Europese richtlijn de ruimte biedt voor zelfregulering,793 de gedachte dat als het niet effectief genoeg bleek de overheid altijd nog kon ingrijpen,794 beheersbaarheid van het probleem van reclame van medicijnen,795 het niet verwachten van problemen voor de volksgezondheid,796 een beter draagvlak voor beleid bij zelfregulering,797 flexibiliteit en de onmogelijkheid alles af te timmeren tegen alle mogelijke manieren van aanprijzing.798 Geneesmiddelenproducenten zijn zeer creatief met het verzinnen van manieren om naamsbekendheid voor hun product onder de artsen te creëren, zo worden bijvoorbeeld legitieme onderzoeken naar de (bij)werking van reeds goedgekeurde en op de markt gebrachte producten misbruikt om naamsbekendheid te verwerven.799 Niet alleen mogen de farmaceutische bedrijven geen gunsten uitdelen, ook voor beroepsbeoefenaars is het verboden om allerlei gunsten aan te nemen.800 De Vreede noemt voorts nog een aantal andere reclamemiddelen.

780 http://www.nefarma.nl 781 http://www.cgr.nl/150911/HOME.html 782 http://www.koagkag.nl 783 De Vreede 2003, pp. 95-96. 784 De Vreede 2003, p. 96. 785 De Vreede 2003, p. 95. 786 De Vreede 2003, p. 96. 787 De Vreede 2003, p. 96. 788 De Vreede 2003, p. 97. 789 De Vreede 2003, p. 98. 790 De Vreede 2003, p. 98. 791 De Vreede 2003, p. 98. 792 De Vreede 2003, pp. 98-99. 793 De Vreede 2003, p. 99. 794 De Vreede 2003, p. 100. 795 De Vreede 2003, p. 101. 796 De Vreede 2003, p. 101. 797 De Vreede 2003, p. 101. 798 De Vreede 2003, p. 101, p. 77. 799 De Vreede 2003, p. 76. 800 De Vreede 2003, p. 69.

95

"De meest gangbare vormen van directe benadering zijn artsenbezoek door een vertegenwoordiger van het farmaceutisch bedrijf, advertenties in medische vakbladen en direct mail (...) Meer specifiek voor de farmaceutische industrie zijn het uitvoeren en sponsoren van nascholing voor artsen, het sponsoren van medische symposia, bijeenkomsten en wetenschappelijke congressen, het sponsoren van klinisch onderzoek..."801 Voorts speelde bij de keuze voor zelfregulering het een rol dat de overheid zelf maar niet het reclamebesluit kon aanpassen terwijl de CGR802 in dezelfde tijdsperiode wel met concrete normen kwam.803 De gedragscode voor de farmaceutische bedrijfstak uit 1983 kwam tot stand door overleg tussen verschillende partijen.804 De handhaving is toen geregeld door een klachtprocedure en er waren de sancties van het publiceren van oordelen en het royeren van leden.805 In 1994 kwam er het Reclamebesluit via art. 26 Wet op de Geneesmiddelenvoorziening en ter implementatie806 van een Europese richtlijn807 tot stand. Het Reclamebesluit is behalve gewone medicijnen ook van toepassing op homeopathische en zelfzorgmiddelen.808 Onder reclame vallen daarin niet alleen advertenties maar ook cadeaus verstrekken en dergelijks, wel wordt er onderscheid gemaakt tussen reclame voor publiek en voor beroepsbeoefenaars, dus artsen, apothekers, tandartsen enzovoorts.809 Bij de voorbereiding van het Reclamebesluit heeft de overheid tevens overleg gevoerd met de organisaties van partijen die bij de reclame van geneesmiddelen betrokken zijn.810 Voorts is bij de organisatie van de stichting CGR ook overleg gevoerd tussen de branche en de overheid811 maar uiteindelijk werd er uit angst voor een slecht toezicht voor gekozen om het toezicht publiek te regelen, echter bestond er ook daar onduidelijkheid over waardoor de RGA812 klachten bleef behandelen en zelfs normen opstelde om te beoordelen of bepaalde reclame misleidend was.813 Deze werden vervolgens door de burgerlijke rechter overgenomen.814 De klachtenprocedure bij de RGA duurde lang en daardoor gaven bedrijven de voorkeur aan een civielrechtelijk kort geding.815 In 1998 probeerde de overheid weer een toezichtorgaan te organiseren in overleg met de sector maar kon men moeilijk een compromis bereiken omdat de overheid op publieke toezicht en de sector op private toezicht en zelfregulering doelde, en uiteindelijk komt er 801 De Vreede 2003, p. 60. 802 Stichting Code Geneesmiddelenreclame. 803 De Vreede 2003, p. 102. 804 De Vreede 2003, p. 65. 805 De Vreede 2003, p. 66. 806 De Vreede 2003, p. 67. 807 Richtlijn nr. 92/28/eeg van de Raad van de Europese Unie van 31 maart 1992 betreffende reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik, PbEG 1992, L 113/13. 808 De Vreede 2003, p. 67. 809 De Vreede 2003, pp. 67-68. 810 De Vreede 2003, p. 70. 811 De Vreede 2003, p. 70. 812 Raad voor de Geneesmiddelen-Aanprijzing. 813 De Vreede 2003, pp. 71-72. 814 De Vreede 2003, p. 72. 815 De Vreede 2003, p. 72.

96

een stelsel van publiek en privaat toezicht naast elkaar te bestaan.816 De CGR wordt zo de opvolger van de RGA terwijl de KOAG817 haar taken houdt voor homeopathische- en zelfzorggeneesmiddelen.818 In 1999 bleek dat het Reclamebesluit onbevredigende werking had, er was onder andere sprake van onduidelijkheid omtrent een aantal begrippen en grenzen, voorts bleek dat de Inspectie voor de gezondheidszorg niet kon handhaven.819 Op overtreding van het Reclamebesluit stonden wel boetes en celstraffen.820 Het Reclamebesluit moest verder aangevuld worden door zelfregulering, particulier toezicht, enzovoorts.821 Rond 2001 is de Inspectie inmiddels bezig aangiftes te doen tegen producenten waarna het OM tot vervolging822 overgaat en worden er zelfs activiteiten afgelast omdat de Inspectie met vervolging dreigt.823 In 2001 klaagt de sector zelfs dat de Inspectie op "kruistocht" zou zijn.824 De nieuwe Gedragscode uit 2000 krijgt echter ook kritiek van de Inspectie.825 Klachten op basis van de GFB826 kwamen toen namelijk weinig voor en leidden bijna nooit tot een oordeel van strijd met de GFB.827 Vanaf 2002 is er een opklaring, dan gaat de Inspectie taken van zich afstoten en gaat de overheid de zelfregulering steeds meer ondersteunen.828 In 2003 overlegt de CGR829 met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de Minister laat dan weten dat de normen die uit dit overleg vloeien, opgetekend in de nieuwe Uitwerking Normen Gunstbetoon, voortaan het toetsingskader zullen zijn bij twijfel.830 De Inspectie neemt vervolgens geen nieuwe dossiers meer in behandeling.831 In 2003 wordt de richtlijn Uitwerking Normen Gunstbetoon als de uitwerking van art.14 tot en met art.17 Reclamebesluit geaccepteerd en worden er afspraken gemaakt over de uitwerking van andere open normen.832 In de nieuwe Geneesmiddelenwet zijn deze normen inmiddels overgenomen.833 De handhaving liet men vanaf die tijd vooral over aan de sector.834 De Inspectie zou alleen de stichting CGR controleren.835 Hier keurt de overheid dus achteraf in de sector ontstane zelfregulering goed terwijl pogingen het vooraf te regelen tot veel onduidelijkheid leidden. 816 De Vreede 2003, p. 73. 817 Keuringsraad Openlijke Aanprijzing Geneesmiddelen. 818 De Vreede 2003, p. 74. 819 De Vreede 2003, p. 75. 820 De Vreede 2003, p. 69. 821 De Vreede 2003, p. 70. 822 De Vreede 2003, p. 78. 823 De Vreede 2003, p. 78. 824 De Vreede 2003, p. 79. 825 De Vreede 2003, p. 80. 826 Gedragscode Farmaceutische Bedrijfstak. 827 De Vreede 2003, pp. 64-66. 828 De Vreede 2003, p. 85. 829 Stichting Code Geneesmiddelenreclame 830 De Vreede 2003, p. 87. 831 De Vreede 2003, p. 87. 832 De Vreede 2003, p. 89. 833 De Vreede 2003, p. 90. 834 De Vreede 2003, p. 90. 835 De Vreede 2003, p. 90.

97

De CGR handhaaft de gedragscode maar is daarbij niet proactief en spoort niet zelf overtredingen op, CGR treedt op basis van klachten op.836 Binnen negen weken doet zij uitspraak.837 Sancties die opgelegd zouden kunnen worden zijn berisping, vordering van maatregelen, rectificatie en terugroeping van materiaal en de publicatie van een beslissing.838 De uitspraken zijn bindend voor de partijen omdat de uitspraken van de CGR als bindend advies aan te merken zijn.839 De Codecommissie geeft op verzoek ook advies en preventieve toetsing.840 Daarnaast is het in sommige gevallen mogelijk een dwangsom via de burgerlijke rechter te vragen voor de naleving van CGR uitspraken.841 Daarnaast is er bij Nefarma sinds 2001 een tuchtrechtelijk college die over interne, verenigingsrechtelijke zaken uitspraak doet en sancties als berisping, schorsing of royering opleggen kan,842 welke echter geen naleving garanderen.843 Leden kunnen er immers voor kiezen geroyeerd te worden maar niet de bepalingen na te leven. In 2002 kwam ook de KNMG met eigen gedragsregels ten aanzien van het aannemen van gunsten waarbij naar de Code werd verwezen voor de inhoud ervan.844 Voorts is de Stichting Reclame Code ook betrokken bij de handhaving, deze werkt op basis van de Nederlandse Reclame Code die overigens breder is dan alleen medicijnen en bijvoorbeeld ook de openbare aanprijzing van tabak, zoetwaren enzovoorts bevat.845 De RCC (Reclame Code Commissie) die zich met de naleving van de NRC bezighoudt controleert op basis van klachten of er sprake is van strijd met de wet, of er onwaarheden worden verkondigd, en of de goede smaak en het fatsoen blijven gewaarborgd waarbij bij overtredingen er aanbevelingen volgen en bij verdere niet-naleving de aangesloten mediaorganisaties de reclame niet meer publiceren.846 De burgerlijke rechter gebruikte in de eigen jurisprudentie ook de RGA en CGR normen,847 zelfs bij zaken met farmaceutische bedrijven die geen lid van Nefarma waren.848 Er wordt vanaf 1999849 veel gebruik gemaakt van de advies- en klachtprocedures,850 wel zijn het bijna altijd de farmaceutische bedrijven zelf die advies vragen of klachten indienen tegen bijvoorbeeld een concurrent.851 Tweederde van de klachten betreffen misleidende reclame en slechts een derde handelt over het verschil tussen reclame en 836 De Vreede 2003, p. 91. 837 De Vreede 2003, p. 91. 838 De Vreede 2003, p. 91. 839 De Vreede 2003, p. 91. 840 De Vreede 2003, pp. 91-92. 841 De Vreede 2003, p. 94. 842 De Vreede 2003, p. 91. 843 De Vreede 2003, p. 91. 844 De Vreede 2003, p. 82. 845 De Vreede 2003, p. 83. 846 De Vreede 2003, p. 83. 847 De Vreede 2003, p. 93. 848 De Vreede 2003, p. 93. 849 De Vreede 2003, p. 94. 850 De Vreede 2003, p. 92. 851 De Vreede 2003, p. 92.

98

voorlichting852 en in maar een enkel geval gaat het over gunstbetoon,853 terwijl de farmaceutische bedrijven juist erg graag allerlei manieren van gunstbetoon gebruiken om reclame te maken onder artsen. In de praktijk bleek verder bijvoorbeeld dat artsenbezoekers, dus mensen die bij artsen langs gaan om promotie te maken voor bepaalde nieuwe medicijnen, slechts in een zesde tot een derde van de gevallen waarbij men informatie over bijwerkingen en dergelijks moest verschaffen dit ook daadwerkelijk deden.854 Momenteel heeft de Keuringsraad KOAG/KAG een procedure855 voor de aanvraag van toetsing van reclame-uitingen voor gezondheidsproducten en geneesmiddelen die te vinden is op haar site en die gebaseerd is op de Code856 voor publieksreclame voor geneesmiddelen en de Code857 voor de aanprijzing van gezondheidsproducten. Daarnaast publiceert de Keuringsraad normen van andere bronnen, zoals Neprofarm.858 Door de publicatie van al deze informatie is het voor de producenten van de producten die daaronder vallen duidelijk waar zij zich aan te houden hebben als zij een toelatingsgoedkeuring willen krijgen van de Keuringsraad. De organisatie die een reclame-uiting wil doen moet volgens deze procedure859 in een zo vroeg mogelijk stadium het concept ervan voorleggen aan de Keuringsraad. Binnen 5 werkdagen ontvangt deze organisatie dan een advies of een toelating. Daarbij moet de organisatie die reclame wenst te maken een aantal documenten aan de Keuringsraad voorleggen die afhankelijk zijn van het type product, denk aan bijvoorbeeld een onderbouwing van de gezondheidsclaims die de adverteerder voor een product wenst te maken. Hoewel de Keuringsraad adviseert om in een zo vroeg mogelijk stadium het concept voor te leggen, wordt pas het definitieve product (een televisiespotje, een advertentie, enzovoorts) echt goedgekeurd. Bij de beoordeling van verpakkingen van producten oordeelt de Keuringsraad alleen over een afgebakend deel ervan, namelijk de gezondheidsclaims van een product. Een goedgekeurde reclame-uiting krijgt een nummer mee welke in sommige gevallen op de reclame gedrukt moet worden. De toelating is alleen geldig zo lang de tekst en de afbeeldingen erbij ongewijzigd blijven. De toelating geldt alleen gedurende 12 maanden, tenzij het een verpakking of een bijsluiter betreft. De toelating kan voor nog eens 12 maanden worden verlengd op verzoek van de adverteerder. Dit is een redelijk flexibele aanpak. De Keuringsraad kan overigens onder omstandigheden toelatingen herroepen. 852 De Vreede 2003, p. 92. 853 De Vreede 2003, p. 93. 854 De Vreede 2003, pp. 68-70. 855 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=190&Itemid=239 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 856 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=193&Itemid=240 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 857 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=199&Itemid=246 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 858 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=category§ionid=10&id=99& Itemid=214 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 859 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=190&Itemid=239 laatst geraadpleegd op 12 september 2010.

99

De Keuringsraad vraagt van de adverteerders van gezondheidsproducten dat zij de werking van het product enkel aannemelijk maken en dus niet glashard bewijzen. Dit moet gebeuren door middel van wetenschappelijke publicaties uit gerenommeerde bronnen en dus niet door bijvoorbeeld alleen een verklaring van een wetenschapper. Dit is in overeenstemming met de Verordening inzake de voedings- en gezondheidsclaims van levensmiddelen, in deze verordening zijn de normen algemeen gesteld, bijvoorbeeld art. 6 lid 1 en 2: “1. Voedings- en gezondheidsclaims zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaarde wetenschappelijke gegevens. 2. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruikmaakt van een voedings- of gezondheidsclaim, dient dit te rechtvaardigen.”860 Er is hier dus sprake van een gelaagdheid waarbij er normen op Europees niveau, nationaal niveau en bedrijfstakniveau tot stand komen. Ook websites met reclame-uitingen voor gezondheidsproducten moeten jaarlijks een toelating of een verlenging van de toelating krijgen, de Keuringsraad heeft een aparte richtlijn861 voor de keuring van websites. De Keuringsraad keurt volgens een keuringsprocedure862 die ook op haar site staat. De Keuringsraad heeft sinds kort besloten dat websites tegenwoordig snel veranderen en daardoor niet erg geschikt zijn voor een jaarlijkse keuring en de Keuringsraad biedt de eigenaars van sites met reclame voor geneesmiddelen de mogelijkheid aan om zelf zorg te dragen voor de naleving in plaats van een jaarlijkse controle. Hiermee wordt ingespeeld op nieuwe technologische ontwikkelingen. In de andere reclamebranches is er overigens ook zelfregulering. Zo is er bijvoorbeeld in het kader van de alcoholreclame – wat aan volksgezondheid grenst omdat alcohol hier een potentiële bedreiging voor kan vormen – ook sprake van zelfregulering. “In het licht van de hierboven besproken zelfreguleringinitiatieven lijkt de zelfregulering van reclames in de alcoholbranche het beste voorbeeld van zelfregulering als alternatief voor wetgeving (…) De zelfregulering van het product consumentenkrediet lijkt een goed voorbeeld te vormen van meer wettelijk ingebedde zelfregulering. De Wft863 biedt een wettelijk kader, maar laat de branche vrij in het invullen van de open normen in deze wet, terwijl de

860 Art. 6 lid 1 en 2 van de Verordening van de EG, nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/nl/oj/2006/l_404/l_40420061230nl00090025.pdf laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 861 http://koagkag.nl/content/images/stories/formulier/Bijzondere%20Richtlijn%20Keuringen%20Websites %20KOAGKAG%201%20juni%202010.pdf, laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 862 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=content&task=view&id=191 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. 863 Wet op het Financieel Toezicht.

100

toezichthouder de richting bepaalt waarin de branche zichzelf moet reguleren.”864 In de advertentiebranche is de reputatie zeer belangrijk en daarom is zelfregulering daar mogelijk.865 De zelfregulering wordt met regelmaat aangepast en is daardoor flexibel, daarnaast is het goedkoop voor de overheid.866 Daarentegen is er echter ook een aantal adverteerders die niet meedoet met deze zelfregulering en is er voorts weinig mogelijkheid op te treden bij conflicten.867 Er hoeven voor handhaving overigens geen klachten te worden ingediend.868 Hier zijn per deelonderwerp ook verschillende nuances te onderscheiden, in de reclame voor consumentenkrediet is de overheid overgegaan tot het algemeen verbindend verklaren van zelfreguleringnormen en is er een gedetailleerde regulering ontstaan, in de alcoholreclame branche bleek het wettelijk reguleren niet nodig omdat men (uit angst voor wettelijke regulering) zelf een scherp zelfreguleringbeleid voert, en zelfregulering in de telemarketing blijkt op meerdere punten te falen.869 Daarnaast blijkt dat de prikkel van imagovorming niet voor iedereen gelijk is in de branche, de horeca voelt zich bijvoorbeeld minder geroepen verantwoord drinkgedrag te benadrukken dan andere deelnemers.870 “Publiek toezicht werd door de zelfregulerende instanties in de door ons onderzochte domeinen vooral toegejuicht als het gericht is op het aanpakken van ongebonden ‘cowboys’. Tegelijk zien de insiders dat het beleidsdoel van volledige naleving door middel van handhaving door toezichthouders niet realistisch is: terugkerend voorbeeld betreft reclame en handelspraktijken op internet.”871 Ook voor producenten van geneesmiddelen is hun goede naam een belangrijk punt, rond 2003 bleek zelfs dat sommige huisartsen weigerden medicijnen van een van de producenten, Novartis, nog langer voor te schrijven uit protest tegen de reclamepraktijken van dit bedrijf.872 Een succes hier is dat de bedrijven in staat bleken te zijn om op zeer korte termijn een eigen normstelling te ontwikkelen,873 vooral wanneer bedreigd met overheidsingrijpen.874 Daarnaast blijkt zowel de mogelijkheid tot het inwinnen van advies als ook de klachtenprocedure van de CGR veel gebruikt te worden.875 Als minpunten kunnen worden genoemd dat a. artsen bijna geen klachten bij de CGR indienen876 en b. artsen ook niet voor de CGR gedaagd worden,877 er c. bijna geen klachten tegen gunstbetoon binnenkomen en behandeld worden, terwijl de CGR juist met het oog daarop opgericht 864 Van Boom e.a. 2009, p. 96. 865 Van Boom e.a. 2009, p. 93. 866 Van Boom e.a. 2009, p. 93. 867 Van Boom e.a. 2009, p. 93. 868 Van Boom e.a. 2009, p. 95. 869 Van Boom e.a. 2009, pp. 93-94. 870 Van Boom e.a. 2009, p. 94. 871 Van Boom e.a. 2009, p. 95. 872 De Vreede 2003, p. 81. 873 De Vreede 2003, p. 97. 874 De Vreede 2003, p. 97. 875 De Vreede 2003, p. 92. 876 De Vreede 2003, p. 94. 877 De Vreede 2003, p. 94.

101

is.878 Daarnaast liggen de loyaliteiten van de KNMG en Nefarma natuurlijk bij hun leden879 en het belang bij het tegengaan van een toename aan overheidsregulering.880 De effectiviteit van CGR is daardoor onduidelijk.881 Een ander nadeel is dat er een tijdlang onduidelijkheid is gecreëerd doordat er meerdere regelingen bestonden.882 Onduidelijkheid is meer in het algemeen een van de risico’s van zelfregulering. 2.7.6 NTMO Het NTMO (Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming) streefde vanaf 2000 na voor haar leden dat men meer zelfregulering en minder overheidsregulering in de sectoren zou zien.883 In tegenstelling tot de neonatologen is het NTMO er vooralsnog niet in geslaagd haar specifieke wensen wettelijk verankerd te krijgen. Het NTMO bestaat uit woningcorporaties, verpleeg- en verzorgingshuizen, instellingen voor volwasseneneducatie en beroepsonderwijs, de HBO-raad, thuiszorg en ziekenhuizenorganisaties.884 Op basis van reeds bestaande regelingen heeft het NTMO een Branchecode geformuleerd, waarin regels die met name op de management885 van de instellingen betrekking hebben zijn gevat.886 Daarnaast werkt men met afzonderlijke sectorcodes, waarin de bepalingen specifieker zijn uitgewerkt.887 Het NTMO zoekt aansluiting bij de al bestaande programma’s en politieke projecten welke minder regeldruk en bureaucratie en meer autonomie voor de maatschappelijke instellingen beogen.888 De deelnemende thuiszorgvereniging LVT vertegenwoordigt vrijwel alle reguliere thuiszorginstellingen889 en daarmee de overgrote meerderheid van de instellingen in haar sector.890 Deze sector heeft eerder door middel van benchmarking, certificatie en een keurmerk891 en duidelijke en toetsbare kwaliteitseisen892 al aangetoond zelf in staat te zijn enige regels te stellen.893 Door bezuinigingen heeft de sector echter ook te maken met sterke concurrentie, wat de naleving nadelig kan gaan beïnvloeden894 wanneer de naleving van de eisen die aan het maatschappelijk ondernemen gesteld worden veel geld zou gaan kosten en daardoor het concurrentiebelang van de deelnemende bedrijven zou schaden.895 De eisen die de LVT stelt hebben geen wettelijke

878 De Vreede 2003, p. 95. 879 De Vreede 2003, p. 96. 880 De Vreede 2003, p. 96. 881 De Vreede 2003, p. 95. 882 De Vreede 2003, p. 97. 883 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 31, p. 33. 884 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 32. 885 Verantwoordingsrelaties, overleg, ombudsvoorzieningen, effectiviteit, integriteit, enzovoorts. 886 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 33. 887 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 34. 888 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 35. 889 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 39. 890 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 35. 891 Deze garandeert onder andere veiligheid, hygiëne, privacybescherming, professionele zorg en arbeidsomstandigheden. Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 45. 892 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 43. 893 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, pp. 39-40. 894 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 40. 895 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 45.

102

grondslag, en de organisatie doet de handhaving zelf.896 Bij herhaald de fout in gaan kan het LVT een lidinstelling royeren, hoewel er voor de rest weinig mogelijkheden tot sanctionering zijn.897 De administratieve lasten van het stelsel zijn – ook voor de betrokken vereniging en leden – zeer gering, wat deels komt omdat het toezicht dat ook is.898 Het NTMO heeft voorgesteld om de maatschappelijke onderneming te verankeren in het Burgerlijk Wetboek, dit wetsvoorstel899 is door de minister van Justitie in 2009 gezonden900 naar de Tweede Kamer, waar het nu aanhangig901 is. Terzijde zij nog opgemerkt dat wanneer een certificaat wettelijk verplicht is gesteld, de certificerende instanties met publiek gezag zijn bekleed en onder de definitie van bestuursorgaan kunnen vallen902 met alle bestuursrechtelijke gevolgen van dien. 2.7.7 Voedselveiligheid Iets anders wat aan gezondheid grenst, is de veiligheid van het voedsel wat wij innemen. Een gebrekkige veiligheid van voedsel kan immers tot gezondheidsproblemen leiden. Naar aanleiding van onder andere voedselschandalen zoals BSE, aflatoxine, dioxine en salmonella en naar aanleiding van structurele veranderingen in de sector ontstaat er de wens de veiligheid van voedsel te verbeteren.903 Producenten ontwikkelen daarom manieren om de veiligheid te garanderen en het consumentenvertrouwen te herwinnen, zoals Integrale ketenbeheersing, certificerings- en auditing bureaus etc.904 Er zijn qua voedselveiligheid een aantal publieke wetten (de Warenwet, de Vleeskeuringwet, het Burgerlijk wetboek etc.), een aantal mixvormen van regulering (branchehygiëne, verordening product- of bedrijfschap, verzekeringsvoorwaarden), en een aantal puur private regels (voedselveiligheidsstandaarden van groothandel en detailhandel, kwaliteitsprogramma’s voor bepaalde producten, consumentenkeurmerken, klachtenprocedures).905 De Europese en Nederlandse regels stellen kaders aan de veiligheid van het voedsel en het is aan de producten om deze in te vullen,906 ook hier is dus een gelaagdheid van normstelling aanwezig. Bedrijven zijn verplicht te werken met de HACCP, dit staat voor Hazard Analysis Critical Control Points.907 Economische realiteiten leiden ertoe dat in de voedselbranche een grote afnemer zoals een veiling of een supermarktketen bepaalde veiligheidsstandaarden kan eisen van 896 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 43. 897 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 44. 898 Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004, p. 44. 899 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rechtsvorm-maatschappelijke-onderneming/documenten-enpublicaties/notas/2009/07/07/wetsvoorstel-wijziging-boek-2-maatschappelijke-onderneming.html laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. 900 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rechtsvorm-maatschappelijke-onderneming/demaatschappelijke-onderneming laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. 901 http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32003_maatschappelijke_onderneming#p1 laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010 en http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/aanhangige_wetgeving/index.jsp laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. 902 Drongelen 2009, p. 11. 903 Havinga 2003, p. 190, p. 201. 904 Havinga 2003, p. 191. 905 Havinga 2003, p. 193. 906 Havinga 2003, p. 194. 907 Havinga 2003, pp. 194-195.

103

leveranciers,908 bedrijven sluiten zich bovendien soms vrijwillig aan bij bepaalde kwaliteitsgaranderende instellingen die onder andere steekproeven uitvoeren en deze werkwijzen zijn goedgekeurd door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.909 Dit soort vrijwillig aansluiten bij bepaalde kwaliteitscontroles gebeurt omdat het voor de voedselindustrie belangrijk in elk geval het consumentenvertrouwen te behouden910 omdat dit belangrijk is voor het marktaandeel, export etc.911 Bovendien bestaat er al een traditie van controle voor bederfelijke waren912 in de voedselwarensector die, zoals wij zagen, tot de gilden terug te voeren is. Ook voor de overheid en de voedselhandelssector in zijn geheel is het van belang dat voedsel veilig is,913 waarbij belangen dus overlappen. De voedselbranche is divers, met grote en kleine bedrijven maar wel een collectief belang en een hoge organisatiegraad.914 Bovendien wordt een gebrek bij de producent ook al snel een probleem voor een leverancier of een supermarkt naast de producent,915 waardoor ook belangen in de voedselwarensector zelf overlappen. In theorie zou dit allemaal gunstig moeten zijn voor de totstandkoming en naleving van zelfregulering. Zoals gezegd overlappen de belangen van leveranciers en handelaars in de voedselbranche. Tesco en Sainsbury in het Verenigd Koninkrijk en Albert Heijn in Nederland stellen dan ook kwaliteitseisen aan hun producten916 en de kwaliteitsstandaard van het British Retail Consortium wordt ook in Nederland door de supermarktorganisaties gebruikt en bevat uitgebreide normen met betrekking tot veiligheid, kwaliteitszorg, hygiëne, proces- en productbeheersing, productieomgeving enzovoorts.917 Het nadeel van deze standaard is echter dat alleen de detailhandel en niet de voedselindustrie betrokken waren bij de totstandkoming ervan.918 Een risico van zelfregulering is dat niet alle belanghebbende partijen bij de totstandkoming worden betrokken en hiervan is hier sprake. Verder zijn de controlemechanismes bij zelfregulering in de voedselwarensector niet consistent.919 Een HACCP-certificering (een extern certificatiebureau) betekent in de praktijk niet dat alle nodige of wettelijk nodige maatregelen zijn genomen bijvoorbeeld.920 Verder blijft de voedselindustrie kampen met een free rider probleem wanneer de overheid niet ook zelf regels stelt921 en voorts blijven investeerderbelangen voorop staan922 (een bedrijf moet immers ook concurreren met andere bedrijven), maar er is wel een gedeelde mening dat men niet moet concurreren op

908 Havinga 2003, pp. 195-196, p. 203. 909 Havinga 2003, p. 196. 910 Havinga 2003, p. 200. 911 Havinga 2003, p. 200. 912 Havinga 2003, p. 200. 913 Havinga 2003, p. 200. 914 Havinga 2003, p. 201. 915 Havinga 2003, p. 203. 916 Havinga 2003, p. 203. 917 Havinga 2003, p. 204. 918 Havinga 2003, p. 204. 919 Havinga 2003, pp. 205-207. 920 Havinga 2003, pp. 201-202. 921 Havinga 2003, p. 210. 922 Havinga 2003, p. 210.

104

voedselveiligheid.923 Er is in de voedselindustrie, zoals reeds eerder opgemerkt, een mixvorm van private en publieke regulering, bijvoorbeeld ten aanzien van groente en fruit.924 Deze regels bevatten normen die op Europese regelgeving gebaseerd zijn, de handhaving van deze normen komt toe aan het Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit die op de naleving bij zowel aangesloten als ook bij niet-aangesloten bedrijven toeziet.925 Bedrijven die het goed doen krijgen in het vervolg minder vaak een controle,926 net zoals bij de arbeidsinspectie het geval is. Daarnaast is er private regulering, bijvoorbeeld integrale ketenbeheersing.927 Bijna alle kalverhouderijen en –slachterijen hebben zich hierbij aangesloten en worden zo gekeurd en gecontroleerd.928 Sommige zelfreguleringinitiatieven in de voedselsector werken alleen maar de wettelijke normen uit, andere gaan verder en eisen meer.929 Voor verschillende producten zijn er verschillende kwaliteitscontrolesystemen.930 Daarnaast is er op Europees niveau in 1997 de Eurep opgericht door de detailhandelsector welke de voedselveiligheid moet bevorderen, deze stelt protocollen op die overigens ook op het dierenwelzijn en arbeidsomstandigheden betrekking hebben en niet alleen op de voedselveiligheid.931 Vanaf 2004 moeten alle groentes en fruit in de Nederlandse supermarkten verkocht worden gecertificeerd.932 Dit soort zelfregulering heeft te maken met de macht van de supermarkten. Als succes kan hier worden aangemerkt dat doordat men een gemeenschappelijk belang heeft in de vorm van goede reputatie welke feitelijk overlapt met het belang van de overheid bij veilig voedsel en doordat de voedselbranche over een redelijke hoeveelheid organisatorisch vermogen bezit,933 zelfregulering inderdaad tot stand komt. Supermarkten lijken zich ook op te stellen als maatschappelijk verantwoorde ondernemingen wat de vrijwillige naleving van zelfregulering bevordert, al is het onduidelijk of dit ook geldt voor prijsvechters in de sector en of supermarkten bij de inkoop van producten niet toch voornamelijk op de prijs letten.934 Het antwoord op de vraag of het toezicht en de handhaving effectief is en of de in de sector werkzame personen affiniteit voelen met de normen is echter onduidelijk.935 Ook is het de vraag hoe de commerciële belangen van certificeringbureaus zich verhouden met het belang van een strikte controle op naleving.936 Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de zelfregulering zoals deze in de sector bruikbaar is nog vrij nieuw is en nog steeds in ontwikkeling is.937

923 Havinga 2003, p. 210. 924 Havinga 2003, p. 196. 925 Havinga 2003, p. 196. 926 Havinga 2003, p. 196. 927 Havinga 2003, p. 196. 928 Havinga 2003, p. 196. 929 Havinga 2003, p. 197. 930 Havinga 2003, p. 197. 931 Havinga 2003, p. 208. 932 Havinga 2003, p. 208. 933 Havinga 2003, pp. 210-211. 934 Havinga 2003, p. 211. 935 Havinga 2003, p. 211. 936 Havinga 2003, p. 212. 937 Havinga 2003, p. 211.

105

2.7.8 Wet bescherming persoonsgegevens Volgens de Wet bescherming persoonsgegevens art. 13 horen onder meer verschillende instellingen in de zorg een passend niveau van beveiliging te garanderen voor persoonsgegevens. Momenteel blijkt uit onderzoek dat de Nederlandse ziekenhuizen niet voldoende beveiliging bieden met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens en in 2010 moeten Nederlandse ziekenhuizen daarom kunnen aantonen dat zij aan de NEN7510 norm voldoen.938 Deze norm wordt geacht voldoende uitwerking te geven aan de plichten die de Wet bescherming persoonsgegevens oplegt. Wat houdt deze wet in? 2.7.8.1 Redenen en totstandkoming van de Wbp De Wet bescherming persoonsgegevens die in 2001 in werking trad, is een uitwerking939 van de Richtlijn 95/46/EG940 en art. 8 EVRM941 alsmede942 het Verdrag inzake gegevensbescherming943 van 1981. Volgens art. 81 van de Wbp wordt de eerdere Wet persoonsregistraties944 ingetrokken. Terzijde zij nog opgemerkt dat het medisch beroepsgeheim uit de WGBO voorrang heeft op de Wbp945 en dat de Wbp in beginsel op archieven van toepassing is waartoe zich ook de Archiefwet 1995 uitstrekt.946 De Europese richtlijn die als basis voor de Wbp heeft gediend is ingevoerd omwille van het vrije verkeer van persoonsgegevens binnen de Europese unie.947 De Wpr, de voorganger van de Wbp, kwam tot stand naar aanleiding van de ontwikkeling van steeds sterkere computers die grote aantallen gegevens konden verwerken.948 Dat was een nieuw fenomeen. Het vergelijken van lijsten met verschillende persoonsgegevens hoefde niet meer door mensen gedaan te worden maar ging geautomatiseerd waardoor het wel erg gemakkelijk werd om zelfs bepaalde niet direct tot de persoon herleidbare gegevens direct onderling zo te koppelen dat zij de personen op wie zij sloegen wel identificeerden. De Wbp sluit aan bij de nieuwe technologische ontwikkelingen sindsdien.949 De Wbp geeft verder uitwerking aan wettelijke en verdragsrechtelijke beginselen en (burger)rechten zoals de waarborging van de persoonlijke levenssfeer, het tegengaan van

938 http://cbpweb.nl/downloads_rapporten/rap_2008_informatiebeveiliging_ziekenhuizen.pdf laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. 939 Nouwt 2005, p. 54. 940 Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens PvEG, L 281/31-50. 941 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 15. 942 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 16. 943 Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, Straatsburg, 28 januari 1981, Trb. 1988, 7, goedgekeurd bij Wet van 20 juni 1990, Stb. 351, gewijzigd bij Wet van 27 november 1991, Stb. 654. 944 Die deels vanaf 1 juli 1989, deels vanaf 2 januari 1990 gold, Kordes 1990, p. 9. 945 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 28. 946 Hooghiemstra en Nouwt 2007, pp. 28-29. 947 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 15. 948 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 16. 949 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 16.

106

discriminatie enzovoorts.950 Om lacunes in de wet te voorkomen heeft men zich genoodzaakt gezien een hoog abstractieniveau te hanteren in de Wbp, dit betekent echter ook dat deze abstracte normen in de verschillende sectoren geconcretiseerd kunnen worden.951 Wanneer deze concretisering ontbreekt, moeten de abstracte normen worden geïnterpreteerd op een manier die betrekking heeft op het concrete onderliggende geval.952 Artikel 4 van de Wbp bepaalt dat de wet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van activiteiten van een vestiging van een verantwoordelijke in Nederland (art. 4 lid 1), of bij een vestiging buiten Europa wanneer er gebruik wordt gemaakt van al dan niet geautomatiseerde middelen in Nederland tenzij deze enkel voor de doorvoer van gegevens gebruikt worden (art. 4 lid 2). Verwerking moet in dit geval heel breed worden opgevat.953 Daarnaast is het van belang te weten wat persoonsgegevens zijn, dit zijn gegevens met iedere informatie welke iets over een persoon kan zeggen en zulke gegevens kunnen bijvoorbeeld ook kentekens van auto’s, foto’s of IP-adressen zijn.954 Voorts moet het gegevens betreffen die zonder onredelijke moeite tot een persoon te herleiden zijn, dit kan heel duidelijk zijn wanneer het bijvoorbeeld gegevens betreft zoals geboortedatum en naam maar het kan natuurlijk ook minder duidelijk zijn955 en behalve objectieve maatstaven speelt daarom ook de concrete verantwoordelijke die met de gegevens aan de slag gaat een rol.956 De moeite die gedaan moet worden door een verantwoordelijke om gegevens zo te ordenen dat zij herleidbaar worden tot een persoon kan immers verschillen. Een woonadres zegt bijvoorbeeld meer bij een instantie die ook toegang tot de Gemeentelijke Basis Administratie heeft. De Wet bescherming persoonsgegevens bevat een aantal “vage” normen zoals noodzakelijkheid en zorgvuldigheid. Een voorbeeld van zo een norm is art. 6 Wbp waarin een behoorlijkheids- en een zorgvuldigheidsnorm is neergelegd en een ander voorbeeld is art. 7 Wbp waarin bepaald is dat persoonsgegevens voor gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld. De wet stelt voorts een aantal voorwaarden aan het verzamelen, bewerken en verwerken van gegevens en bepaalt tevens dat er uitzonderingen zijn in het geval van veiligheidsdiensten, justitie, wetenschappelijk onderzoek, artistieke doeleinden, privé-gebruik, enzovoorts. Tevens legt de wet extra regels op voor de verwerking van gegevens ten aanzien van iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, lidmaatschap van vakverenigingen enzovoorts, dit is allemaal in de wet na te lezen. De wet maakt voorts onderscheid naar de vraag of de gegevens van de persoon die zij betreffen zelf zijn verkregen of op een andere manier verkregen zijn en legt informatieplichten op.957 Voorts legt de wet bepaalde eisen op aan de doorgifte van gegevens aan niet-leden van de Europese Economische Ruimte.958 De Wet bescherming persoonsgegevens bevat open normen, vage normen en algemene 950 Hooghiemstra en Nouwt 2007, pp. 16-17. 951 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 19. 952 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 19. 953 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 19. 954 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 17. 955 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 18. 956 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 19. 957 Gardeniers en Schreuders 2006, p. 29. 958 Gardeniers en Schreuders 2006, pp. 33-34.

107

formuleringen welke geconcretiseerd moeten worden. Hoofdstuk 3 van de Wbp regelt de verhouding tussen de wet en de gedragscodes die op basis van deze wet tot stand kunnen komen, waarmee de Wbp zich als een conditionerende wet verhoudt tot zelfregulering en er sprake is van wettelijk geconditioneerde zelfregulering. 2.7.8.2 Zelfregulering en gelaagdheid van de Wbp Artikel 25 lid 1 Wbp bepaalt dat organisaties die een gedragscode willen vaststellen het College kunnen verzoeken dat de regels uit de gedragscode een juiste uitwerking vormen van de Wbp met het oog op de bijzondere omstandigheden in de sector. Het begrip sector is in dit verband breed.959 Een beslissing op zulk een verzoek is dankzij art. 25 lid 4 Wbp een besluit in de zin van de Awb (Algemene wet bestuursrecht) op de voorbereiding waarvan art. 3.10 tot en met art. 3.18 Awb van toepassing is. Het is mogelijk beroep in te stellen tegen besluiten van het CBP.960 Met College wordt ingevolge art. 1k jo. art. 51 Wbp het College bescherming persoonsgegevens (CBP) bedoeld. Art. 25 lid 1 Wbp regelt tevens dat ook beslechting van geschillen over de naleving van een gedragscode in dezelfde gedragscode geregeld kan worden, het College zal deze echter alleen goedkeuren als er voldoende waarborgen zijn voor de onafhankelijkheid van de beslechting van de geschillen. Volgens art. 25 lid 2 Wbp is de hiervoor omschreven procedure tevens van toepassing op de wijziging of de verlenging van bestaande gedragscodes, omdat krachtens art. 25 lid 5 Wbp een gedragscode immers voor maximaal vijf jaar wordt vastgesteld. Hiertoe is besloten omdat men rekening wil kunnen houden met nieuwe ontwikkelingen en veranderingen,961 omwille van de flexibiliteit dus. Art. 25 lid 3 Wbp regelt dat bij de totstandkoming van een gedragscode deze afkomstig is van een voldoende representatieve gemeenschap. Art. 25 lid 6 Wbp regelt ten slotte de wijze van bekendmaking; de gedragscode en de verklaring van het College worden gepubliceerd in de Staatscourant waardoor de kenbaarheid van de regeling gewaarborgd is. Gedragscodes die op basis van de Wbp zijn vastgesteld zijn bijvoorbeeld de gedragscode voor financiële instellingen,962 gedragscode voor particuliere recherchebureaus,963 gedragscode voor handelsinformatiebureaus,964 gedragscode voor gerechtsdeurwaarders,965 gedragscode voor onderzoek en statistiek,966 gedragscode voor gebruik van persoonsgegevens in wetenschappelijk onderzoek,967 gedragscode voor de 959 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 136. 960 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 137. 961 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 137. 962 De meest recente versie hiervan is op 13 april 2010 goedgekeurd voor de duur van vijf jaar, http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100426_gedragscode_fin.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 963 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 337. 964 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 379. Deze is op 19 februari 2009 verlopen, http://www.cbpweb.nl/pages/ind_wetten_zelfr_gedr.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 965 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 387. Deze is op 20 augustus 2008 verlopen, http://www.cbpweb.nl/pages/ind_wetten_zelfr_gedr.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 966 De meest recente versie hiervan is op 21 juni 2010 goedgekeurd voor de duur van vijf jaar, http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100624_gedragscode_onderzoek_statistiek_goedgekeurd.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 967 http://www.cbpweb.nl/Pages/ged_VSNU.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010.

108

werving- en selectiebranche968 en de gedragscode van de Nederlandse Vereniging van de Researchgeoriënteerde Farmaceutische Industrie (Nefarma).969 Een gedragscode dient de algemene, flexibele regels van de Wbp nauwkeurig en precies uit te werken970 en te vertalen971 naar de concrete situatie in de sector. Gedragsregels en codes die maar gedeeltelijk te maken hebben met de verwerking van persoonsgegevens vallen er ook972 onder. Het CBP neemt verzoeken met een te klein maatschappelijk draagvlak niet973 in behandeling. 2.7.8.3 Naleving en handhaving bij de Wbp De handhaving van de Wbp is de taak van het CBP, welke een bestuursorgaan is974 en de bevoegdheid heeft onderzoek te doen975 en bestuursdwang toe te passen;976 het CBP kan tevens boetes opleggen977 en hiervoor zijn beleidsregels978 vastgesteld. De Minister van Justitie heeft een ministeriële verantwoordelijkheid voor het CBP.979 Het CBP valt tevens onder de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale ombudsman.980 Het CBP kan tevens zelf als belanghebbende optreden bij een beroep bij de rechter in de zin van de Awb.981 Het CBP moet – behalve als er spoed bij is – de overtreder een kans geven eerst zelf de zaken op orde te stellen en mag tevens ook een last onder dwangsom opleggen.982 Een aantal gedragingen, bijvoorbeeld het hebben van een niet-aangemelde persoonsregistratie, zijn strafbaar983 gesteld. Behalve bestuursdwang984 en boetes985 bestaan er strafrechtelijke sancties van ten hoogste 6 maanden gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie.986 Het CBP heeft zelf beleidsregels vastgesteld zoals de Beleidsregels actieve openbaarmaking door het CBP987 of de Beleidsregels CBP voor boetevaststelling.988 Het 968 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 415. Deze is op 31 juli 2009 verlopen, http://www.cbpweb.nl/pages/ind_wetten_zelfr_gedr.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 969 De meest recente versie hiervan is op 26 april 2010 goedgekeurd voor de duur van vijf jaar, http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100506_gedragscode_nefarma.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 970 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 136. 971 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 136. 972 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 136. 973 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 136. 974 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 25. 975 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 25. 976 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 25. 977 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 27. 978 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 449. 979 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 25. 980 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 26. 981 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 26. 982 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 27. 983 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 27. 984 Art. 65 Wbp. 985 Art. 66 jo. 70 Wbp. 986 Art. 75 Wbp. 987 http://www.cbpweb.nl/downloads_beleidsregels/definitief_besluit_beleidsregels_actieve_openbaarmaki ng_door_het_cbp_24112009.pdf?refer=true&refurl=http://www.cbpweb.nl/Pages/ind_cbp_bestuur_bele id.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010.

109

CBP werkt met het opleggen van boetes waarbij de niet-naleving van de verplichtingen uit de Wbp wel verwijtbaar moet zijn989 en waarbij van de standaardbedragen van 1500 en 3000 euro boete afgeweken kan worden.990 In 2004, dus drie jaar na de invoering van de Wbp deed het CBP bij wijze van steekproef 50 onderzoeken onder verschillende organisaties. Daarbij is aan 14 gemeentes, 9 arbodiensten, 3 zorgverzekeraars en 3 marketingbedrijven een boete opgelegd.991 Het CBP doet nog steeds onderzoeken in verschillende organisaties in de publieke en private sector en concludeert regelmatig dat er sprake is van overtredingen.992 Inmiddels is in 2007 een rapport993 verschenen in het kader van de eerste fase van de evaluatie van de Wbp, welke afgerond994 is en voorts is de tweede fase995 inmiddels ook996 afgerond. Uit het onderzoek in de tweede fase blijkt dat: “De inkomsten uit opgelegde boetes en dwangsommen bedroegen in 2005 bijna 17.000 euro (9 boetes, 2 dwangsommen), in 2006 ruim 12.000 euro (3 boetes, 0 dwangsommen) en in 2007 ruim 20.000 euro (0 boetes, 39 dwangsommen). In 2007 heeft het college besloten geen prioriteit te geven aan onderzoek naar de meldingsplicht. Volgens het CBP hebben voorlichting en advisering er niet toe geleid dat de Wbp voldoende wordt nageleefd. Het CBP heeft daarom het accent binnen zijn takenpakket in 2007 verlegd naar de toezichtstaak.”997 2.7.8.4 Risico’s en successen Wbp Met betrekking tot de flexibiliteit kan worden gezegd dat enerzijds de vaststelling van een nieuwe gedragscode voor maximaal vijf jaar leidt tot flexibiliteit in de normstelling omdat elke vijf jaar deze normen veranderd kunnen worden en anderzijds de 988 Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 449 e.v. 989 Hoofdstuk 6, art. 3 Beleidsregels CBP voor boetevaststelling in: Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 458. 990 Hoofdstuk 6 art. 6 en 7, Beleidsregels CBP voor boetevaststelling in: Hooghiemstra en Nouwt 2007, p. 459. 991 Volgens http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20040726_mo2003.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 992 Bij voorbeeld http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100720_repd_staakt_onrechtmatige_verwerking.aspx, laatst geraadpleegd op 19 september 2010 en http://www.cbpweb.nl/Pages/pb_20100622_siod.aspx, laatst geraadpleegd op 19 september 2010 – overigens concludeerde de CBP in 2009 ook al dat regionale patiëntendossiers de Wbp schonden, http://www.cbpweb.nl/Pages/pb_20090527_reg_epd.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010 – een van de twee gevallen daaruit heeft de situatie verbeterd, http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20091201_chp_afzien_handhaving.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 993 http://www.tweedekamer.nl/images/EWbpKamerstuk31051nr1Bijlage_118-200343.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 994 Aldus http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/1382a-evaluatie-wet-bescherming-persoonsgegevenswbp-1e-fase.aspx#project-informatie, laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 995 http://www.wodc.nl/images/1382B_volledige_tekst_tcm44-165373.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 996 http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/evaluatie-wet-bescherming-persoonsgegevens-wbp-2efase.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. 997 “Wat niet weet, wat niet deert, een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming persoonsgegevens in de praktijk”, pp. 155-156, http://www.wodc.nl/images/1382B_volledige_tekst_tcm44-165373.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010.

110

mogelijkheid van het terugvallen op de algemene regels bij het ontbreken van een gedragscode niet een groot stimulans is voor sectoren om van die flexibiliteit daadwerkelijk gebruik te maken. Interessant is het voorts te constateren dat men sommige gedragscodes gewoon heeft laten verlopen. Wel positief is dat het veld daadwerkelijk komt met gedragscodes voor een aantal belangrijke terreinen zoals onderzoek, financiële instellingen enzovoorts. Dit geeft aan dat het zelfregulerend vermogen er is en daar ook gebruik van kan worden gemaakt. Opvallend is dat wanneer men kijkt naar de gedragscodes die op basis van de Wbp zijn vastgesteld, men moet concluderen dat vooral sectoren waar onder andere juristen werkzaam zijn zoals bij de deurwaarders, financiële instellingen en de wetenschappelijke sector overgaan tot het vaststellen van een eigen gedragscode. Volgens het CBP wordt de Wbp niet voldoende nageleefd. Het CBP heeft daarom haar beleid veranderd van een nadruk op sanctionering naar een nadruk op toezicht en hoopt op meer succes in de toekomst. Het CBP moet vooralsnog vaak overgaan tot het opleggen van bestuursdwang. Het CBP heeft als toezichtorgaan de mogelijkheden om van allerlei bestuursrechtelijke en zelfs strafrechtelijke instrumenten gebruik te maken om de naleving van de Wbp te proberen te vergroten. De publicatie van de gedragscodes en andere normen op de website van de CGB draagt ongetwijfeld bij tot de kenbaarheid van de normen, voorts geeft de Wbp de mogelijkheid tot het aanstellen van personen binnen bedrijven die als hun taak het toezien op de juiste verwerking van persoonsgegevens hebben waardoor kennis over de Wbp naar de bedrijven kan doorsijpelen. 2.8 Tussenconclusie Gezien hetgeen hierboven is beschreven, kan men kort concluderen dat de redenen om over te gaan tot zelfregulering, de totstandkoming en opzet, de naleving en handhaving en de nadelen en voordelen van zelfregulering voor elk apart onderwerp verschillen. De gemeenschappelijke kenmerken van wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland is dat er twee modellen zijn, bij het eerste model is er sprake van een wet in formele zin en eventueel aanvullende overheidsregels zoals ministeriële regelingen en beleidsregels. In deze overheidsregulering zijn dan open of vage normen neergelegd. De uitwerking van deze normen geschiedt door zelfregulerende normen die eventueel de goedkeuring behoeven van een bestuursorgaan alvorens tot geldend recht te worden verklaard. Een ander model is die waarbij reeds bestaande zelfregulerende normen worden overgenomen in een wet in formele zin en eventueel aanvullende overheidsregulering. De beide types wettelijk geconditioneerde zelfregulering betreffen regels die op schrift gesteld zijn en daardoor kenbaar zijn. Hieronder volgt een korte samenvatting van hetgeen hierboven al is behandeld. 2.8.1 Redenen voor de zelfregulering Per onderwerp kunnen verschillende redenen doorslaggevend zijn om te kiezen voor (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering. 2.8.1.1 Arbo

111

Europees recht en economische realiteit dwingen de overheid om deze sector niet volledig aan zelfregulering over te laten. Bij de Arbeidsomstandighedenwet zijn de redenen om te kiezen voor wettelijk geconditioneerde zelfregulering de efficiency en effectiviteit, flexibiliteit en maatwerk die zelfregulering mogelijk maakt. Bij de Arbeidstijdenwet zijn de redenen de flexibiliteit, een wens tot deregulering, het opheffen van marktbeperkingen en tegengaan van de overbelasting van de overheid. Bij de Wet aanpassing arbeidsduur en Wet arbeid en zorg is dit de onvoldoende geachte werking van de Arbeidstijdenwet alleen en de zelfregulering op dit vlak. 2.8.1.2 Volksgezondheid Er bestaat in de sectoren die te maken hebben met de volksgezondheid een lange traditie van zelfregulering, tuchtrecht, enzovoorts. Deze traditie is niet beperkt tot artsen maar geldt bijvoorbeeld ook voor de receptgeneesmiddelen en de bederfelijkevoedselwarensector. Voorts is de gezondheidssector er een waar technische ontwikkelingen snel gaan waardoor flexibiliteit gewenst is en waar het zeer specifieke kennis betreft waardoor het voor buitenstaanders zoals overheidsambtenaren moeilijk is om normen vast te stellen en te controleren. Hierdoor is er voor de overheid enerzijds een aantrekkelijke mogelijkheid om open normen te stellen die door zelfregulering aangevuld zullen worden - men kan immers vertrouwen op de mogelijkheden van de sector om daadwerkelijk tot zelfregulering over te gaan - en anderzijds is er ook een sterke drang vanuit de sector zelf om met zelfregulering overheidsregulering te voorkomen of tegen te gaan. Sommige branches voelen daarnaast een maatschappelijke verantwoordelijkheid en een drang tot professionele autonomie. Verder speelt in sommige branches, bijvoorbeeld in de voedselveiligheid en bij geneesmiddelenreclame, het imago een grote rol. Een slecht imago leidt er voor bedrijven in die sectoren toe dat hun producten niet langer afnemers vinden. De veldpartijen in de geneesmiddelenreclame wilden tot zelfregulering komen om inbreuk op hun commerciële belangen te voorkomen door overheidsregulering, om de professionele autonomie van bijvoorbeeld artsen te waarborgen, maatschappelijk verantwoord ondernemen als trend door te zetten en door morele overwegingen. De overheid wilde voor zelfregulering in de geneesmiddelenreclamebranche kiezen om politieke redenen, de gedachte dat de Europese richtlijn ruimte biedt voor zelfregulering, de gedachte dat als zelfregulering niet effectief genoeg blijkt de overheid altijd nog kan ingrijpen, beheersbaarheid van het probleem van reclame van medicijnen, het niet verwachten van problemen voor de volksgezondheid, een beter draagvlak voor beleid bij zelfregulering, flexibiliteit en onmogelijkheid alles af te timmeren tegen alle mogelijke manieren van aanprijzing. Voorts speelde het een rol dat de overheid zelf maar niet het Reclamebesluit kon aanpassen terwijl de CGR998 in dezelfde tijdsperiode wel met concrete normen kwam. 2.8.1.3 Wbp De Europese richtlijn die als basis voor de Wbp heeft gediend is ingevoerd omwille van 998 Stichting Code Geneesmiddelenreclame.

112

het vrije verkeer van persoonsgegevens binnen de Europese unie. De Wbp sluit aan bij de nieuwe technologische ontwikkelingen. Om lacunes in de wet te voorkomen heeft men zich genoodzaakt gezien een hoog abstractieniveau te hanteren in de Wbp, dit betekent echter ook dat deze abstracte normen in de verschillende sectoren geconcretiseerd kunnen worden. Wanneer deze concretisering ontbreekt, moeten de algemene normen worden geïnterpreteerd op een manier die betrekking heeft op het concrete onderliggende geval. 2.8.2 Totstandkoming en niveaus Wettelijk geconditioneerde zelfregulering komt tot stand op meerdere niveaus, waarbij de normen op elk lager niveau gedetailleerder worden uitgewerkt. 2.8.2.1 Arbo In de regulering van arbeid is er een gelaagdheid van Europese normen op het hoogste niveau, daaronder een aantal wettelijke regelingen zoals de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet met daarin een reeks open normen, daaronder een aantal normen van de overheid van lager niveau zoals beleidsregels en besluiten, daaronder een uitwerking van de normen op zelfregulerend niveau en op het laagste niveau de individuele arbeidscontracten. 2.8.2.2 WGBO In de gezondheidszorg heeft men te maken met een aantal verschillende niveaus die afhangen van de precieze doelgroep. Artsen hebben te maken met het strafrecht (bij levensbeëindiging bijvoorbeeld de artikelen over doodslag en moord) en het contractsrecht en de bepalingen van de WGBO die in het Burgerlijk Wetboek zijn opgenomen en daarnaast met tuchtrecht. Verder hebben artsen te maken met zelfregulering op nationaal vlak in brancheorganisaties en op ziekenhuisniveau. De WGBO is tot stand gekomen na overleg op het niveau van de branche en de invulling van de open normen vindt plaats op beroepsgroepniveau. Ziekenhuizen stellen voorts nog protocollen op. 2.8.2.3 Levensbeëindiging pasgeborenen Bij de totstandkoming van de zelfregulering met betrekking tot de levensbeëindiging van pasgeborenen is er uitgebreid overleg gevoerd tussen artsen die hiermee te maken kregen onderling binnen het kader van de beroepsvereniging en met groepen van buiten de beroepsgroep zoals ethici, verenigingen van patiënten en hun ouders en juristen. Deze zelfregulering heeft via de jurisprudentie van de strafrechter en een Ministeriële regeling de weg naar het geldende recht gevonden. 2.8.2.4 IVF Bij IVF ontstond er door technologische doorbraken ineens een nieuw terrein waar regels moesten worden opgesteld. Een wildgroei aan IVF praktijken waarbij men weinig

113

rekening hield met de kosten, succeskansen en risico's van deze behandelingen maakte regelgeving noodzakelijk. De overheid bracht in eerste instantie een vergunningenstelsel tot stand, helaas functioneerde dit stelsel echter niet. Daarnaast ontbrak het bij de overheid aan kennis en gegevens die in de branche wel aanwezig waren. In de praktijk ontstonden er daardoor regels die de overheid vervolgens heeft overgenomen. 2.8.2.5 NTMO Op basis van reeds bestaande regelingen heeft het NTMO een Branchecode geformuleerd, waarin regels die met name op het managen van de instellingen betrekking hebben zijn geformuleerd. Daarnaast werkt men met afzonderlijke sectorcodes, waarin de bepalingen specifieker zijn uitgewerkt. Het NTMO heeft voorgesteld om de maatschappelijke onderneming te verankeren in het Burgerlijk Wetboek, dit wetsvoorstel is door de minister van Justitie in 2009 gezonden naar de Tweede Kamer, waar het nu aanhangig is. 2.8.2.6 Wbp De Wet bescherming persoonsgegevens die in 2001 in werking trad, is een uitwerking van de Richtlijn 95/46/EG en art. 8 EVRM, alsmede het Verdrag inzake gegevensbescherming van 1981. Volgens art. 81 van de Wbp wordt de eerdere Wet persoonsregistraties ingetrokken. De Wet bescherming persoonsgegevens bevat een aantal “vage” normen zoals noodzakelijkheid en zorgvuldigheid, deze moeten nader worden uitgewerkt in zelfregulering. Hiertoe is in art. 25 van de Wbp een mogelijkheid tot het vaststellen van gedragscodes per branche vastgesteld. De goedkeuring van zulke codes is voorbehouden aan de Commissie Bescherming Persoonsgegevens welke hiervoor als een bestuursorgaan aan te merken is. 2.8.2.7 Voedsel Naar aanleiding van onder andere voedselschandalen, structurele veranderingen in de bereiding en verkrijging van voedsel en in de voedselhandel ontstaat er hogere druk om de veiligheid van voedsel te garanderen en het consumentenvertrouwen te herwinnen of te behouden. Er zijn qua voedselveiligheid een aantal publieke wetten, een aantal mixvormen van regulering en een aantal puur private regels. De Europese en Nederlandse regels stellen kaders aan de veiligheid van het voedsel en het is aan de producten om deze in te vullen. Bedrijven zijn verplicht te werken met het systeem van Hazard Analysis Critical Control Points. 2.8.2.8 Reclame geneesmiddelen In de sfeer van de geneesmiddelenreclame bestonden er reeds een zelfregulerende traditie. In de jaren '90 besloot de overheid echter in te grijpen om zodoende misstanden aan te pakken. Als gevolg hiervan ontstond er enige tijd onduidelijkheid over de gelding van bepaalde normen omdat zelfregulering en overheidsregulering elkaar overlapten en het niet duidelijk was welke van de twee regelingen gold. De overheid lukt het in deze

114

tijdsperiode steeds maar niet het Reclamebesluit aan te passen terwijl de sector zelf wel succesvol eigen normen ontwikkelt en vastlegt in de Code Geneesmiddelenreclame en de Uitwerking Normen Gunstbetoon. Vanaf 2002 komt er een einde aan de onduidelijkheid en gaat de overheid de zelfregulering steeds meer ondersteunen. De overheid controleert met name de effectiviteit van de CGR die de naleving van de zelfregulering in de branche moet waarborgen. De CGR doet op basis van klachten binnen negen weken bindende uitspraken en de sancties die de CGR kan opleggen zijn berisping, vordering van maatregelen, rectificatie en terugroeping materiaal en publicatie van beslissingen. Het CGR kan ook proactief optreden door te adviseren. Daarnaast is het in sommige gevallen mogelijk een dwangsom te vragen voor de naleving van CGR-uitspraken via de burgerlijke rechter. Voorts is er een tuchtprocedure van Nefarma, de vereniging van medicijnenproducenten, die over interne zaken uitspraak doet en sancties als berisping, schorsing of royering opleveren kan. 2.8.3 Naleving en handhaving De overheid kan zich in sommige gevallen beperken tot het houden van toezicht en niet wetgeving.999 Om de naleving van zelfregulering te bevorderen, kan men een toezichtorgaan instellen en de zelfreguleerders erop wijzen dat bij niet-naleving men alsnog tot wetgeven over zal gaan.1000 Daarbij moet het wel zo zijn dat een naleving van (bijna) 100% niet noodzakelijk is, omdat anders zelfregulering eigenlijk niet geschikt is als instrument1001 doordat het toch vaak van de wil van de partijen om mee te doen aan een bepaald project afhangt. Toezicht hoeft overigens niet volledig privaat of volledig publiek te zijn. Ook in de controle op de naleving, en niet alleen in de totstandkoming van regels, bestaan er mixvormen tussen private en publieke controle.1002 Van HeffenOude Vrielink en Dorbeck-Jung stellen voorts ook dat men toezicht en handhaving niet kan overlaten aan private partijen wanneer er tegenstrijdige belangen en machtsverhoudingen spelen.1003 2.8.3.1 Arbo Overtredingen van de Arbeidstijdenwet komen veel voor, daarbij worden zowel de normen voor de arbeidstijden zelf als de normen voor de totstandkoming ervan overtreden. Bij de zelfregulering in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet blijken de bedrijven vaak niet goed te weten hoe zij de open normen moeten invullen, vooral als het om "vage" dingen zoals werkdruk gaat. Daarnaast kiezen sommige bedrijven ervoor om de normen te overtreden omwille van het belang van het maken van winst voor een onderneming. Bedrijven die met gevaarlijke processen werken vinden het daarentegen wel belangrijk om de veiligheidsnormen in acht te nemen. De handhaving van de normen van de Arbeidsomstandighedenwet ligt bij de Arbeidsinspectie welke de bevoegdheid heeft controles uit te voeren en boetes op te leggen en de handhaving van de 999 Van Boom e.a. 2009, p. 98. 1000 Van Boom e.a. 2009, p. 102. 1001 Van Boom e.a. 2009, p. 98. 1002 Van Boom e.a. 2009, p. 104. 1003 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2006, p. 178.

115

Arbeidstijdenwet is grotendeels privaatrechtelijk (via de burgerlijke rechter) en deels strafrechtelijk (voor de uiterste normen) geregeld waarbij de Arbeidsinspectie voorts ook een taak heeft maar de handhaving van de arbeidstijdennormen geen prioriteit geeft. 2.8.3.2 Gezondheid Het blijkt uit Weyers’ boek, Zelfregulering1004 dat ook in de zorgsector regels die door zelfregulering tot stand zijn gekomen niet altijd naar de letter worden nageleefd, ook al gebeurt dit vaak met goede bedoelingen. Artsen spreken elkaar niet altijd aan op hun gedrag. Bij de WGBO bestaat er voor patiënten de mogelijkheid een klacht in te dienen en zijn er meerdere instanties die zich bezighouden met klachten. Verder hebben patiënten de mogelijkheid om zich te wenden tot de tuchtrechter of de civiele rechter of zich te voegen in een strafrechtprocedure die door het OM is opgestart. Daarnaast wordt met betrekking tot de veiligheid van het voedsel voor onder andere de gezondheid van mensen opgemerkt dat de instanties die de controle moeten uitoefenen mogelijk geen belang hebben bij het beboeten van de eigen klanten. 2.8.3.3 Levensbeëindiging pasgeborenen De regels met betrekking tot het levensbeëindigend handelen bij pasgeborenen worden gehandhaafd door de rechter en het OM, welke immers de bevoegdheid heeft om een strafzaak te beginnen voor bijvoorbeeld doodslag. De strafrechter kan dan toetsen of aan de vereisten voor een ontslag van rechtsvervolging is voldaan waarbij de rechter kijkt naar de vraag of de normen uit de zelfregulering zijn nageleefd. Is dit niet het geval, dan kan een arts een strafrechtelijke veroordeling krijgen. Over de vraag hoe deze regels op de werkvloer worden nageleefd is mij niets bekend, wel is het zo dat gezien de ernst van de zaak voor de ouders die hun kind verliezen en waarschijnlijk graag juridische stappen ondernemen tegen onzorgvuldige artsen, de ernst van de strafsancties en de grote consensus van de beroepsgroep ten aanzien van de regels een goede naleving te verwachten is. Voorts moeten de gevallen gemeld worden. 2.8.3.4 NTMO Het LVT, een lid van het NTMO, kan bij herhaalde fouten een lidinstelling royeren, hoewel er voor de rest weinig mogelijkheden tot sanctionering zijn. De administratieve lasten van het stelsel zijn – ook voor de betrokken vereniging en leden – zeer gering, onder andere doordat het toezicht dat ook is. 2.8.3.5 Wbp De handhaving van de Wbp is de taak van het CBP, welke een bestuursorgaan is en de bevoegdheid heeft onderzoek te doen en bestuursdwang toe te passen; het CBP kan tevens boetes opleggen, hiervoor zijn beleidsregels vastgesteld. De Minister heeft een ministeriële verantwoordelijkheid voor het CBP. Behalve bestuursdwang en boetes 1004 Weyers 2003, pp. 107-132, pp. 147-176.

116

bestaan er strafrechtelijke sancties van ten hoogste 6 maanden gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie. Volgens het CBP wordt de Wbp niet voldoende nageleefd. Het CBP heeft daarom haar beleid veranderd van boetes naar toezicht en hoopt op meer succes in de toekomst. Het CBP moet vooralsnog vaak overgaan tot het opleggen van bestuursdwang. 2.8.4 Risico’s Zelfregulering kan, zoals bij de ISO9000 standaard, worden gebruikt voor mono- en oligopolistische doeleinden. Hiervoor hebben wij tegenwoordig echter nationale- en Europese instanties die als taak hebben monopolistisch gedrag tegen te gaan. Verder zijn er nog een aantal risico’s van zelfregulering. Verder kan zelfregulering ook in de moderne tijd soms vooruitgang tegenhouden, kritiek op een vorm van moderne zelfregulering in de vorm van de tussengeschoven stichting tegenwoordig is ook dat er consequenties voor het particulier initiatief zijn, onder andere dat nieuwe initiatieven niet worden gestimuleerd.1005 Voorts bestaat er bij zelfregulering, tenzij de overheid eisten stelt bij de totstandkoming van de regels aan de groepen die betrokken moeten worden, nog steeds het gevaar dat er groepen worden buitengesloten en hun belangen onvoldoende worden vertegenwoordigd.1006 Bij een onvoldoende representatie van de verschillende groepen kan de legitimiteit ervan aangetast worden. Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung stellen zelfs dat bij wettelijk geconditioneerde zelfregulering in het algemeen de legitimiteit tekortschiet1007 en dat er meer moet worden gelet op aantoonbare transparantie, controleerbare procedures en betrouwbare, kenbare informatievoorziening, rechtszekerheid, rechtseenheid en belangenbescherming/afweging.1008 Daarnaast is zelfregulering niet altijd en overal een goede optie. 2.8.4.1 Arbo Bij de Arbeidstijdenwet blijken de werknemers erg terughoudend te zijn en maken zij eigenlijk pas gebruik van de handhavingmogelijkheden als hun contract reeds ten einde is. Hierbij speelt mogelijk ook een rol dat veel werknemers niet op de hoogte zijn van de geldende regels ten aanzien van de arbeidsomstandigheden. Voorts blijkt er weinig gebruik gemaakt te worden van de flexibiliteit die de regeling kan bieden en heeft de regeling ook niet geleid tot bijvoorbeeld de betere combineerbaarheid van arbeid en zorg. Daarnaast is er nog het punt dat wanneer zelfs de organen die werknemers vertegenwoordigen weinig kennis hebben van de regels of niet betrokken worden bij de totstandkoming van de zelfregulerende normen zoals in de sfeer van de arbeidstijdenregelgeving soms het geval is, de invulling van die normen nog wel door de gemeenschap die de wetgever bedoeld heeft geschiedt. Bij de Arbeidsomstandighedenwet leidt de uitwerking van normen op een lager niveau ertoe dat er soms normen tot stand komen die elkaar tegenspreken. Voorts is het voor 1005 Van Veen 1995, p. 52. 1006 Voorbeeld hiervan bij de Tijdelijke Wet vrachtverdeling Noord-Zuid vervoer in Stoter en Huls 2003, p. 97. 1007 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2006, p. 179. 1008 Van Heffen-Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2006, pp. 179-180.

117

bedrijven niet altijd duidelijk wat er van hen verwacht wordt. Daarnaast nemen sommige bedrijven een calculerende houding in en riskeren zij bewust boetes. 2.8.4.2 WGBO In de gezondheidszorg hebben artsen niet altijd een even goede kennis van de regels uit de WGBO. Dit heeft er mogelijk mee te maken dat de juridische tekst van de WGBO voor de niet-juridisch onderlegde doelgroep artsen slecht te begrijpen is. De vraag of kennis over een bepaalde regel bij een bepaalde arts aanwezig is hangt af van de vraag of die arts de bepalingen uit de WGBO belangrijk en bij de praktijk aansluitend vindt en of de desbetreffende bepalingen uit de WGBO voor de betreffende arts belangrijk zijn, zo zijn de rechten van minderjarige patiënten met name bij kinderartsen bekend en niet bij andere artsen. Daarnaast hebben artsen vaak een onvolledige of onjuiste kennis over de regels van de WGBO, zij weten bijvoorbeeld wel dat er een recht op inzage van het dossier bestaat voor de patiënt maar weten niet dat persoonlijke aantekeningen hiervan uitgezonderd zijn, of zij weten niet wat precies wel en niet onder persoonlijke aantekeningen valt. De bepalingen uit de WGBO die niet of slecht aansluiten bij de praktijk op de werkvloer worden slecht nageleefd, zo kan het uitputtend voorlichten van patiënten op gespannen voet staan met de noodzaak veel patiënten te behandelen. 2.8.4.3 NTMO In tegenstelling tot de neonatologen in de sfeer van het levensbeëindigend handelen bij pasgeborenen heeft het NTMO haar specifieke wensen tot nu toe niet in het geldende recht verankerd kunnen krijgen in een speciale rechtsvorm voor bepaalde typen ondernemingen. 2.8.4.4 Reclame geneesmiddelen Er bestond enige tijd onduidelijkheid over welke normen – zelfregulering of die van de overheid – hier geldend waren. Daarnaast is er een aantal verschillende instanties die elk op hun eigen manier en bij een apart veld van de reclame voor geneesmiddelen betrokken zijn. Ook dit kan leiden tot onduidelijkheid. Anderzijds is het wel zo dat producenten van geneesmiddelen over het algemeen grote bedrijven zijn die de mogelijkheden in huis hebben om zich precies over de geldende regels en de betreffende instanties te informeren. Aangezien de meeste klachten ook afkomstig zijn van bedrijven in de sector (over het algemeen zullen dit de concurrenten van de bedrijven zijn waarover wordt geklaagd) hoeft de uiteenlopendheid van instanties ook voor deze klachten geen problemen op te leveren. Daarnaast is de effectiviteit van de CGR onduidelijk. 2.8.4.5 Wbp Opvallend is dat wanneer men kijkt naar de gedragscodes die op basis van de Wbp zijn vastgesteld, vooral bepaalde sectoren zoals deurwaarders, financiële instellingen en de wetenschappelijke sector overgaan tot het vaststellen van een eigen gedragscode. Volgens het CBP wordt de Wbp niet voldoende nageleefd. Het CBP heeft daarom haar

118

beleid veranderd van boetes naar toezicht en hoopt op meer succes in de toekomst. Het CBP moet vooralsnog vaak overgaan tot het opleggen van bestuursdwang. 2.8.5 Voordelen Behalve risico’s kan men bij zelfregulering ook een aantal successen en voordelen constateren. 2.8.5.1 Arbo De nalevingsbereidheid met betrekking tot de regels omtrent arbeid is groot wanneer de bedrijven zelf het belang van bepaalde normen inzien zoals bij de veiligheidsnormen in takken waar men met gevaarlijke stoffen te maken heeft bijvoorbeeld. Voorts bestaat er in Nederland ondanks het gebrek aan controle op de naleving van de arbeidstijden geen wijdverspreide cultuur van 60-urige werkweken wat in elk geval suggereert dat de normen hetzij een signaalwerking hebben waar de werkgevers ontvankelijk voor zijn, hetzij de normen een afspiegeling vormen van de opvattingen van de werkgevers en de werknemers en dus nauw aansluiten bij de wensen van het veld. 2.8.5.2 WGBO Een van de successen van de WGBO is dat artsen, zelfs wanneer zij niet op de hoogte zijn van de regels die in de WGBO gevat zijn, deze regels vaak toch volgen omdat zij de procedureregels die door hun beroepsvereniging of hun werkgever op basis van de regels uit de WGBO is gemaakt volgen. Daarnaast is een deel van de artsen goed op de hoogte van de regels omdat zij zich laten informeren door collega-artsen en juridische medewerkers en omdat zij het belangrijk vinden om weet te hebben van de regels die voor hen en hun patiënten belangrijk zijn. Het deel van de regels wat een invulling is van algemeen aanvaarde regels of van regels die reeds aanvaard waren voor de invoering van de WGBO kan op veel steun rekenen onder artsen. 2.8.5.3 Levensbeëindiging pasgeborenen Bij de regulering ten aanzien van het levensbeëindigend handelen bij pasgeborenen moet geconcludeerd worden dat de opzet van de beroepsgroep om zelfregulering op te zetten die overheidsregulering zou moeten aanvullen goed gelukt is. De rechter heeft de normen inderdaad met het geldende recht verweven en tijdens het voorafgaande overleg was de groep in staat om een vergaande mate van overeenstemming te bereiken over wat de zelfregulerende normen zouden moeten worden, ondanks een verscheidenheid aan opvattingen onder de betreffende artsengroep en tussen de artsen en de juristen die betrokken waren bij de totstandkoming van de zelfregulerende normen. 2.8.5.4 IVF Bij IVF behandelingen wachtte de overheid te lang met het opstellen van normen en functioneerde het beleid wat de overheid aanvankelijk voerde niet. Hierdoor ontwikkelde

119

de branche zich op eigen houtje met ongewenste effecten tot gevolg. In de lacune ontwikkelde zich zelfregulering om daar, waar de overheid steken liet vallen, nog enige structuur te ontwikkelen. 2.8.5.5 Wbp Met betrekking tot de flexibiliteit kan worden gezegd dat enerzijds de vaststelling van een nieuwe gedragscode voor maximaal vijf jaar leidt tot flexibiliteit in de normstelling omdat elke vijf jaar deze normen veranderd kunnen worden en anderzijds de mogelijkheid van het terugvallen op de algemene regels bij het ontbreken (of verlopen) van een gedragscode niet een groot stimulans is voor sectoren om van die flexibiliteit daadwerkelijk gebruik te maken. Wel komt het veld daadwerkelijk met gedragscodes voor een aantal belangrijke terreinen zoals onderzoek, financiële instellingen enzovoorts. Dit geeft aan dat het zelfregulerend vermogen er is en daar ook gebruik van kan worden gemaakt. Het CBP heeft als toezichtorgaan de mogelijkheden om van allerlei bestuursrechtelijke en zelfs strafrechtelijke instrumenten gebruik te maken om de naleving van de Wbp te vergroten. Het beleid van het CBP om bijvoorbeeld veel te publiceren op haar site draagt bij tot de kenbaarheid van de normen voor de verschillende sectoren. 2.8.5.6 Reclame geneesmiddelen Ten eerste bleek de sector hier, evenals bij de IVF, in staat te zijn om zelf regels tot stand te brengen terwijl de overheid dit maar niet lukte. De onduidelijkheid was vooral te wijten aan het gedrag van de overheid en niet aan de normen van de sector. Zelfregulering kan blijkbaar sneller en dus ook flexibeler zijn dan overheidsregulering bij het inspelen op nieuwe ontwikkelingen op maatschappelijk gebied. Ook op het gebied van de handhaving is zelfregulering snel: klachten worden door de Stichting Code Geneesmiddelenreclame binnen negen weken behandeld. De uitspraken van de CGR zijn bindend en de CGR heeft de beschikking over een variëteit aan sanctiemiddelen. Behalve controle aan de hand van klachten achteraf is er ook voor sommige soorten reclame een proactieve controle in de vorm van goedkeuring vooraf tot stand gebracht. Er blijkt voorts ook actief gebruik te worden gemaakt van zowel de adviesprocedure als de klachtenprocedure van de CGR. Voorts blijkt dat de reputatie van bedrijven bij de naleving van zelfregulering hier, evenals in de voedselindustrie, een grote rol speelt. Novartis bleek in 2003 zelfs door sommige huisartsen te worden geboycot naar aanleiding van een reclamecampagne waarvan de huisartsen vonden dat deze consumenten op het verkeerde been zette.

120

121

DEEL III Vergelijking

122

123

3 Vergelijking Nu wij een beeld hebben van de zelfregulering bij de gilden in de Lage Landen tussen 1300 en 1800 en de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland, kunnen deze met elkaar vergeleken worden. 3.1 Vorm Bij de huidige wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland worden regels op schrift gesteld. Daarbij wordt overheidsregulering gepubliceerd in speciaal daarvoor bestemde uitgaven zoals het Staatsblad en wordt aanvullende regelgeving zoals gedragscodes gepubliceerd op bijvoorbeeld de website van het orgaan welke hen goedgekeurd heeft. Bij de gilden tussen 1300 en 1800 was de regelgeving aanzienlijk minder kenbaar. In de vroege periode werden alleen de belangrijkste dingen op schrift gesteld, waarbij dit vaak in het Latijn gebeurde, terwijl de normale bevolking niet eens Nederlands lezen of schrijven kon. In latere tijden ging men ertoe over om de regels op schrift te stellen en zelfs te laten drukken, maar kwamen sommige regels voort uit ongeschreven bronnen zoals gewoonte. 3.2 Redenen Bij de gilden moet de vraag waarom men met gilderegels werkte eigenlijk beantwoord worden met de vraag waarom zij de bevoegdheid tot het uitvaardigen van deze regels kregen. Dit had te maken met de politieke overwegingen van de machthebbers die vanaf de slag bij Kortrijk in 1302 inzagen dat de gilden op bepaalde gebieden een sterke bondgenoot konden zijn. Toen de bevoegdheden eenmaal verworven waren gingen de gilden aan de hand van concrete problemen regels uitvaardigen waarbij zij dus inspeelden op de maatschappelijke ontwikkelingen. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering heeft men verschillende redenen om te kiezen voor wettelijk geconditioneerde zelfregulering en niet voor een uitputtende overheidsregeling. In het geval van arbeidsgerelateerde regelgeving zijn dit efficiency en effectiviteit, flexibiliteit, deregulering, en het opheffen van marktbeperkingen en tegengaan van de overbelasting van de overheid. In de volksgezondheidssector geldt dat er enerzijds een traditie is van zelfregulering die partijen in stand willen houden en anderzijds spelen argumenten zoals de flexibiliteit, de zeer specifieke kennis in de sector, de drang naar professionele autonomie en de trend van maatschappelijk verantwoordelijkheid, een beter draagvlak voor zelfregulering en de verscheidenheid aan feitelijke situaties die moeilijk met centrale wetgeving allemaal af te dekken zijn. Bovendien speelt het imago voor de sector een grote rol waardoor zelfregulering meer kans van slagen heeft. In sommige gevallen heeft het meegespeeld dat de overheid niet en het veld wel in staat bleek te zijn om snel met regels te komen. Bij de Wbp is er sprake van de noodzaak de centrale regeling abstract te houden zodat daarmee die wet alles afdekt en geen gebieden onbesproken laat en daarnaast de wens om toch in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen. 3.3 Totstandkoming

124

Zowel bij de gilden als bij de huidige wettelijk geconditioneerde zelfregulering is er sprake van een gelaagdheid van normen in de totstandkoming ervan. Er wordt vanuit de hogere overheden een raamwerk opgelegd waarbinnen het veld verder regels kan uitvaardigen die meer of minder verstrekkend zijn. De precieze omvangen van deze bevoegdheid konden en kunnen erg variëren. Over het algemeen heeft men bij de tegenwoordige wettelijk geconditioneerde zelfregulering een Europees regelniveau, een nationaal niveau met overheidsregulering in de vorm van wetten in formele zin, ministeriële regelingen en beleidsregels die eventueel naar aanleiding en model van eerder bestaande zelfregulerende regels tot stand komen, waaronder dan zelfregulering hangt die afkomstig is van beroeps- of brancheorganisaties. Het kan zijn dat de wet direct naar deze zelfregulering verwijst zoals het geval is bij de Wbp naar de door het CBP goedgekeurde gedragscodes, of het kan minder direct met vage normen zoals zorgvuldigheid van de levensbeëindiging, de zorg van een goed hulpverlener, enzovoorts. Hier weer onder kan een eventuele verdere uitwerking van de regels plaatsvinden op bedrijfstak- en bedrijfsniveau. Bij de gilden was er sprake van een raamwerk van regels (of in elk geval de regel van het niet schaden van de belangen) van de landsheren of keizers en de stedelijke overheid waaronder de gilden in sommige gevallen wel, in andere gevallen niet een eigen regelgevende bevoegdheid verkregen. Hadden zij deze regelgevende bevoegdheid verkregen dan konden zij zelf op wat eigenlijk brancheniveau is regels vaststellen. Hadden zij de bevoegdheid niet dan konden zij zelf teksten opstellen die de overheid, bij goedkeuring van de regel (eigenlijk lijkt dit op wat het CBP tegenwoordig doet), kon opnemen in een stedelijke regel, keur of ordonnantie en deze voor geldend recht verklaren. Daaronder hadden de gilden nog altijd de mogelijkheid om met behulp van contracten en onderlinge afspraken enig beleid te voeren. Binnen de gilden werden besluiten genomen door het bestuur van het gilde of door de algemene ledenvergadering. In deze vergadering zaten de meesters van de gilden, die dus niet de gehele branche vertegenwoordigden. Immers, leerlingen en gezellen/knechten, meewerkende vrouwen en concurrerende beroepen waren hierbij niet vertegenwoordigd. Bij de moderne zelfregulering probeert men om zo goed mogelijk ervoor te zorgen dat de verschillende belangenpartijen vertegenwoordigd worden bij de totstandkoming. Dit lukt echter niet altijd. 3.4 Onderwerpen De onderwerpen die geregeld werden door zelfregulering van de gilden hadden meestal direct of indirect te maken met de beroepsgroep die tot dit gilde behoorde. Behalve beroepsspecifieke bepalingen waren er voorts bepalingen die te maken hadden met de kwaliteit van de productie of diensten, de opleiding van de beroepsbeoefenaars welke binnen het gilde plaatsvond, gildedwang, toetredingvereisten, arbeidsloon en arbeidsvoorwaarden, productiebegrenzende en concurrentiebegrenzende bepalingen, werktijden en veiligheid, sociale zekerheid en onderlinge samenhang, zedelijkheid en reputatie en algemeen welzijn. Sommige van deze onderwerpen speelden tegelijkertijd. De onderwerpen die tegenwoordig geregeld worden door zelfregulering kunnen erg verschillen. Deze onderwerpen hebben veelal betrekking op de kwaliteit van de

125

dienstverlening of de kwaliteit van het product. De regels kunnen ook bepaalde gedragsregels bevatten die de sector als zodanig een beter imago moeten geven, bijvoorbeeld bij de geneesmiddelen of de voedselindustrie. Daarnaast bevat zelfregulering ook regels die tot het algemeen welzijn moeten bijdragen door bijvoorbeeld betere arbeidsomstandigheden en arbeidstijden, waarborging van privacy of een goed stelsel van gezondheidszorg in het land. Ook hierbij bestaat er een overlap van onderwerpen omdat betere kwaliteit van dienstverlening in de gezondheidssfeer bijvoorbeeld ook bijdraagt tot een beter algemeen welzijn. 3.5 Naleving Naleving is vaak moeilijk te meten. Bij de gilden is dit omdat men bij de bronnen veelal af moet gaan op klachten van de gilden zelf, processen en gegevens over de handhaving. In de tijd van de gilden was het immers niet gewoonlijk om de werking van regels met wetenschappelijk onderzoek te evalueren of iets dergelijks. Bij de naleving van de regels tegenwoordig vindt er meer wetenschappelijk onderzoek plaats maar ook tegenwoordig is het veld niet altijd even doorzichtig doordat zowel de overheid als controlerende instanties geen alziend oog hebben. Het lijkt erop dat bij de gilden vooral de regelgeving met betrekking tot de kwaliteit en de concurrentie (zowel onderlinge concurrentie als monopolie ten opzichte van buitenstaanders) vooral het risico van slechte naleving droeg. Dit kan ermee te maken hebben dat sommige van deze regels als oneerlijk of slecht aansluitend bij de praktijk ervaren zijn. Zo bestaan er aanwijzingen dat klanten bereid waren om met een lagere kwaliteit voor uiteraard een lagere prijs genoegen te nemen terwijl de gilden vasthielden aan bepaalde kwaliteitsstandaarden. Daarnaast waren sommige groepen buitengesloten bij de totstandkoming van bepaalde monopolistische regels waardoor hun belang niet vertegenwoordigd was bij de totstandkoming ervan, denk bijvoorbeeld aan de oudkleerkopers die te maken kregen met de monopoliepositie van kleermakers ten aanzien van nieuwe kleding. Hierdoor was hun economisch belang geschaad – zij konden immers geen geld verdienen aan de verkoop van nieuwe kleding, terwijl hier wel een markt voor was – waardoor zij voor de reële dreiging van de beëindiging van hun bedrijf kwamen te staan. Daarbij kwam ook nog eens dat het soms economisch zinvoller was om boetes te betalen dan de naleving te verzekeren. Ook dit kan hebben bijgedragen aan een slechte naleving. Eerlijk gezegd had ik, toen ik aan deze scriptie begon, niet verwacht zo veel conflicten en onduidelijkheid in de sfeer van de naleving en handhaving te vinden bij de gilden. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering bestaan er aanwijzingen dat men de regels slechter naleeft wanneer zij slecht aansluiten bij of onverenigbaar zijn met de praktijk op de werkvloer, bijvoorbeeld bij artsen. Verder kunnen bepaalde voorschriften in de sfeer van arbeidsgerelateerde regulering op gespannen voet staan met het economische belang van een bedrijf en kan het voor sommige bedrijven ook economisch zinvoller zijn om boetes te betalen in plaats van geld te investeren in de naleving van regels. Verder is het niet voor iedereen altijd even duidelijk wat de regels zijn en kan hierdoor de naleving ook geschaad worden. Zo zijn artsen lang niet altijd op de hoogte van de regels van de WGBO, weten werknemers vaak niet wat hun rechten zijn met betrekking tot de arbeidstijden en bestond er in de geneesmiddelenbranche enige tijd zelfs onduidelijkheid over welke regels nu nageleefd moesten worden. De bereidheid tot

126

naleving stijgt wanneer het veld zelf vindt dat de normen voor hen belangrijk zijn. Zo zijn bedrijven die met gevaarlijke processen werken zich bewust van het belang van veiligheid, zijn artsen die te maken hebben met kinderen veel vaker bewust van de WGBO regels over minderjarigen en heeft de voedselindustrie belang bij veiligheid van voedsel ter voorkoming van reputatieschade door schandalen omtrent onveilig voedsel. 3.6 Handhaving Bij de handhaving van de regels van moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering en de handhaving van de regels van de gilden bestaat er een grote verscheidenheid van aanpakken tussen de verschillende regelingen. Er zijn wel parallellen te trekken. Zowel bij de gilden als bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering zijn er bevoegdheden tot het controleren van de naleving. Bij de gilden kon dit variëren van kwaliteitskeurmerken op producten tot visitaties en huiszoekingen, bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering varieert het op dezelfde manier tussen bijvoorbeeld goedkeuring voor reclames voor geneesmiddelen vooraf waarbij men een goedkeuringsnummer krijgt tot de aanpak van de Arbeidsinspectie die visitaties bij bedrijven uitvoert om te controleren of er voldaan is aan de regels. Zowel bij de gilden als bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering bestaat er de mogelijkheid tot buitengerechtelijke conflictbeslechting. Bij de gilden losten de gildebesturen zelf conflicten op door als mediator op te treden en bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering bestaat er soms de mogelijkheid tot bijvoorbeeld bindende arbitrage en bindend advies. Bij de gilden was er de mogelijkheid om te handhaven door middel van het uitdelen van boetes die eventueel meteen geïnd worden konden, bijvoorbeeld in Amsterdam, terwijl bij de huidige zelfregulering er soms bestuursorganen zijn die boetes kunnen uitdelen, bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie of het CBP. Bij de gilden was er de mogelijkheid om via een rechtszaak bepaalde normen te handhaven en wij zagen dat de Brusselse gilden bijvoorbeeld hiervan veelvuldig gebruik maakten, bij de huidige zelfregulering bestaat deze mogelijkheid soms ook, hierbij kan men denken aan de afdwinging van de regels van de WGBO of arbeidszaken via de burgerlijke rechter. Daarnaast wordt met betrekking tot de veiligheid van het voedsel voor onder andere de gezondheid van mensen opgemerkt dat de instanties die de controle moeten uitoefenen mogelijk geen belang hebben bij het beboeten van de eigen klanten. Bij de gilden merkte Ogilvie op dat bij in elk geval de Duitse gilden de wil tot het beboeten van de eigen leden ontbrak. 3.7 Risico’s Het risico van een slechte naleving van regels en moeilijkheden bij de handhaving hiervan vinden wij zowel bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering als ook bij de gilden. Bij de gilden had deze te maken onder andere met het niet gerepresenteerd zijn van grote groepen mensen die wel met de regelgeving te maken hadden. Dit effect is vooral bij de gildedwang duidelijk, wat het probleem met de hoeveelheden overtreders ervan in elk geval verklaart. Bij moderne zelfregulering stuiten rechtsregels waar bijvoorbeeld artsen het niet mee eens zijn of onduidelijk vinden ook op

127

een gebrek aan een wil tot naleving. Bij de gilden zien wij voorts het risico van rechtsongelijkheid doordat elke gilde met eigen regels kwam. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering bestaat dit risico er in principe ook. Wij zagen bijvoorbeeld dat bij de levensbeëindiging bij pasgeborenen er verschillende aanpakken bestonden tussen ziekenhuizen. Dit risico is aangepakt toen de neonatologen met centrale regels kwamen die voor alle artsen die met dit onderwerp te maken kregen geldig waren en via de rechtspraak in het geldende recht werden opgenomen. Bij de gilden was er een sterk risico van een gebrek aan kenbaarheid van normen doordat lang niet alles op schrift was gesteld en niet voor iedereen leesbaar was en doordat sommige regels vanuit de traditie overgeleverd werden tot niemand nog precies wist wat de regels nu waren. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering is de kenbaarheid soms ook een risico, bijvoorbeeld bij de arbeidstijdenregelgeving of bij de reclame op de geneesmiddelen waar onduidelijkheid bestond over welke regels nu golden en welke niet terwijl de verschillende regels elkaar tegenspraken. Soms is de kenbaarheid ook een risico doordat de doelgroep van de wettelijk geconditioneerde zelfregulering het moeilijk vindt om een juridische tekst te begrijpen. Het probleem van elkaar tegensprekende regels zien wij ook in de arbeidregelgevingssfeer waar bijvoorbeeld vloeren zowel stroef als glad moeten zijn voor verschillende eisen. Bij de gilden zagen wij dat deze na verloop van tijd de bevoegdheid regels uit te vaardigen als vanzelfsprekend gingen zien, eigenlijk als een recht. Hetzelfde zien wij ook bij moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in de gezondheidszorg waar sectoren die van oudsher gewend zijn zichzelf te reguleren niet gemakkelijk overheidsregulering accepteren en zelfs als deze overheidsregulering er is het niet altijd nodig vinden deze na te leven. Hiermee werken deze sectoren ook vernieuwing tegen, iets wat men bij de gilden ook ziet. Bij de gilden zag men dat zelfregulering niet noodzakelijkerwijs flexibeler hoeft te zijn dan overheidsregulering. Sommige regels golden zelfs eeuwenlang en sloten uiteindelijk helemaal niet meer aan bij de praktijk. Dit risico wordt bij moderne zelfregulering beperkt doordat men gedragscodes bijvoorbeeld maar voor vijf jaar vaststelt of doordat men periodiek komt met nieuwe regels op basis van nieuwe inzichten in de wetenschap en technologie. Bij de gilden zagen wij dat zelfregulerende regels een risico droegen van monopolisering. Hierbij moet men echter opmerken dat in die tijd normaal en wenselijk vond. Niettemin ontstonden zelfs bij de gilden mechanismen om de monopolisering tegen te gaan. Tegenwoordig bestaat de mogelijkheid dat bijvoorbeeld bepaalde certificering wordt gebruikt voor mono- of oligopolistische doeleinden maar hebben wij ook instanties op Europees en nationaal niveau die op het tegengaan van monopolisering letten. Bij de gilden zagen wij dat bij de totstandkoming van sommige regels lang niet alle partijen die er een direct belang bij hadden werden betrokken. Bij moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering kan de overheid eisen stellen aan de vertegenwoordiging van bepaalde groepen in de maatschappij bij de totstandkoming van de zelfregulering en waren er bij de door mij beschreven regelingen verschillende partijen betrokken bij de totstandkoming van de regels. Bij de gilden zagen wij voorts dat regels die slecht aansloten bij de economische realiteit, bijvoorbeeld een verbod op het handelen in nieuwe kleding door oudkleerkopers terwijl oudkleerkopers dit op grote schaal deden of het verbod op bepaalde operaties bij de chirurgijns terwijl er wel behoefte was aan deze operaties konden rekenen op een

128

gebrek aan naleving hiervan in de praktijk. Tegenwoordig zien wij hetzelfde gebeuren bij artsen en in de arbeidsgerelateerde sfeer. 3.8 Voordelen Een van de voordelen van zelfregulering is dat de normen die tot stand komen via zelfregulering in principe op een grotere steun en nalevingbereidheid van het veld kunnen rekenen. Bij de gilden is dit moeilijk vast te stellen daar men zoals al eerder gezegd in die tijd geen wetenschappelijk onderzoek verrichte naar wat de ambachtslui nu vonden van bepaalde normen waardoor het voor ons moeilijk is om te zeggen of bepaalde normen nauw aansloten bij de opvattingen van de gildeleden. Aangezien de normen tot stand kwamen in algemene ledenvergaderingen of via steeds wisselende maar redelijk open besturen zou men kunnen veronderstellen dat het in elk geval in de eerste helft van de periode tussen 1300 en 1800 wel het geval was. Op de periode waarin de gilden aan macht inboetten en de overheid wat te zeggen kreeg over de keuzes voor de gildebesturen is deze redenering minder van toepassing. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering is het in elk geval wel duidelijk dat wanneer de normen overlappen met de eigen belangen en opvattingen van het veld, deze normen veel beter worden nageleefd en op steun kunnen rekenen van het veld. Dit is bijvoorbeeld ook het geval daar waar de normen overlappen met het belang van de reputatie van het veld. Bij de gilden was de reputatie van de bakkers een punt wat overlapte met het belang van de overheid bij goed brood voor het volk. Een ander voordeel van zelfregulering is dat doordat men de normen op een lager niveau uitwerkt, het niet altijd noodzakelijk is om de hogere norm daadwerkelijk te kennen. Wij zien dit bij de wettelijk geconditioneerde zelfregulering bijvoorbeeld bij de WGBO waar artsen onbewust de regels van de WGBO volgen doordat zij zich houden aan de door hun ziekenhuis vastgestelde procedures, terwijl zij zelf niet noodzakelijkerwijs kennis van de WGBO hoeven te hebben. Bij de gilden zagen wij al dat sommige normen op schrift werden gesteld terwijl het merendeel van de bevolking niet kon lezen en schrijven en zeker geen Latijn kon, waarbij men moet aannemen dat de kennis van deze normen toch doorsijpelde naar de ambachtslui doordat de gilden bijvoorbeeld een bepaalde procedure hadden voor het meester worden waar men zich gewoon aan hield, ook zonder dat men de tekst van de bepaling gelezen en begrepen hoefde te hebben. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering zien wij dat het veld soms normen ontwikkelt voor zaken waar de overheid niet aan heeft gedacht of niet aan heeft kunnen denken. Dit is eigenlijk ook inherent aan het systeem waarbij de invulling van de norm op een lager niveau plaatsvindt. Bij de gilden zien wij een vergelijkbaar iets met betrekking tot voorschriften betreffende de grondstoffen voor bepaalde producten bijvoorbeeld. Een ander voordeel van zelfregulering is dat zelfregulering flexibel kan zijn en snel in kan springen op bepaalde ontwikkelingen. Soms gaat dit zelfs zo ver dat het veld in staat blijkt te zijn normen te stellen daar waar de overheid dit niet voor elkaar krijgt, denk bijvoorbeeld aan de IVF of de reclame voor de geneesmiddelen. Bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering vind ik hier meer over dan bij de gilden, hoewel de gilden soms ook wanneer zij een probleem constateerden meteen overgingen tot bijvoorbeeld het indienen van rekesten tot regulering. De gilden bleken goed in staat om bepaalde minimumkwaliteit- en kunde-eisen te stellen

129

en deze te handhaven door middel van een systeem van keurmerken, controles, examens en voorafgaande goedkeuring. Hetzelfde zien wij tegenwoordig ook bij verschillende certificatie- en goedkeuringssystemen. Bij de gilden zagen wij voorts ook dat het systeem van de gilden een onderlinge samenhang bevorderde. Bij de voedselwarensector zien wij die samenhang ook en bovendien zagen wij dat bijvoorbeeld bij neonatologen ook een sterke samenhang was waar het de regels die vastgesteld werden voor de beëindiging van levens van zeer zieke pasgeboren kinderen ter voorkoming van strafrechtelijke vervolgingen van neonatologen en andere artsen betrof. 3.9 Conclusie De onderzoeksvraag, waarop nu antwoord gegeven kan worden, luidde als volgt. Het stelsel van zelfregulering in de Lage Landen door ambachtsgilden tussen 1300 en 1800 kende voor- en nadelen; wat kunnen wij leren van deze voordelen en risico’s voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering in Nederland in het licht van de totstandkoming, inhoud, doorwerking en afdwinging van naleving van zelfregulering? Tussen de zelfregulering van de gilden en de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering vallen een aantal vergelijkingen te trekken. Hiervoor zijn deze reeds uitvoerig besproken. In elk geval ben ik van mening dat de overeenkomsten zodanig zijn dat de zelfregulerende regels van de gilden wel degelijk een interessant punt van onderzoek vormen met het oog op de trend van wettelijk geconditioneerde zelfregulering in de moderne tijd. Bepaalde omstandigheden lijken bij zowel de zelfregulering van de gilden als bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering te leiden tot dezelfde risico’s of dezelfde voordelen. In het licht van de totstandkoming moet gezegd worden dat de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering op een aantal punten anders is dan en op een aantal punten vergelijkbaar is met de regulering van de gilden. De moderne zelfregulering is ten eerste kenbaarder dan de gildevariant. Dit komt omdat tegenwoordig regels niet mondeling maar op schrift worden uitgebracht en gepubliceerd moeten worden om hun werking te krijgen. Naast publicatie in bepaalde bladen zijn er tegenwoordig ook websites waar op een laagdrempelige manier de teksten van verschillende regelgeving en andere normen opgezocht kunnen worden. Tegenwoordig kunnen de meeste mensen in Nederland lezen en schrijven en zij kunnen de regels daardoor daadwerkelijk lezen als zij dit willen. De vroege gilderegelgeving werd daarentegen veelal in het Latijn op schrift gesteld terwijl de meeste mensen in die tijd niet konden lezen en schrijven en geen Latijn begrepen. Latere gilderegelgeving werd wel in het Nederlands opgesteld maar ook toen waren nog steeds veel mensen analfabeet. Ondanks de betere kenbaarheid van de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering blijken ook tegenwoordig zelfregulerende regels opgeschreven te worden in een juridisch jargon wat niet altijd even goed leesbaar is voor het veld. Daarnaast ontstaat er soms onduidelijkheid over welke regels geldig zijn vanwege de aanwezigheid van te veel verschillende regelingen, dit is onder andere gedurende enige tijd het geval geweest bij de reclame van de

130

geneesmiddelen en speelt bij de arbeidstijdenregelgeving ook een rol. Hier zou een punt voor verdere verbetering kunnen liggen maar ik volsta met de constatering dat hier de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering het op dit punt stukken beter doet dan de zelfregulering van de gilden. Het tweede punt is de representativiteit. Door de inmenging van de overheid komt de meeste wettelijk geconditioneerde zelfregulering tot stand met de representatie van verschillende groepen belanghebbenden, dit in tegenstelling tot de manier waarop veel monopoliebevorderende regels bij de gilden tot stand kwamen. Bij de gilden bleek dit laatstgenoemde fenomeen te leiden tot conflicten. Toch blijkt ook in de moderne tijd de representativiteit niet altijd even gewaarborgd te zijn. Zo zijn bij de moderne zelfregulerende regels ten aanzien van de reclame van de geneesmiddelen de belangen van patiënten of van de schatkist niet rechtstreeks gerepresenteerd en wordt bij de totstandkoming van de arbeidstijdenregels op bedrijfsniveau de werknemer soms opzij geschoven. De overheid zou, zonder zich verder te mengen in de totstandkoming, hierop nauwer kunnen controleren als blijkt dat de huidige manier van aanpak onvoldoende is. In elk geval kunnen hier sommige van de conflicten uit de geschiedenis van de gilden dienen als waarschuwing voor de moderne tijd om niet te vergeten hoe belangrijk dit punt is. Voorts blijkt zowel bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering als bij de regulering door de gilden de reputatie van een branche een belangrijke aanzet te zijn om daadwerkelijk tot eigen normstelling te komen. Dit is het derde punt. Bij de gilden is veel zelfregulering aanwezig om juist de reputatie te behouden voor schade. In sommige gevallen is bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering de overheid zelfs niet in staat gebleken een eigen regeling door te voeren terwijl het veld dit wel deed. In dit verband is de eerste neiging van politici om na een groot schandaal in een bepaalde branche met nog meer overheidsregulering te komen en nog meer controle in te zetten mogelijk niet de optimale oplossing. Juist de reputatieschade van een aantal schandalen kan bedrijven mogelijk een aanzet geven tot meer toewijding aan zelfregulering. Als vierde kan een traditie van zelfregulering de totstandkoming van zelfregulerende regels bevorderen. Gezien de ervaringen met het intrekken van bepaalde rechten van de gilden en de ervaringen met de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering bij een poging zelfregulering in bijvoorbeeld de geneesmiddelenbranche te vervangen door overheidsregulering, moet men hiermee erg oppassen. Traditie kan namelijk gemakkelijk van een voordeel in een nadeel omslaan. Een branche die eenmaal het idee heeft door traditie bepaalde rechten te hebben verworven, zoals het recht op eigen normstelling, geeft deze rechten niet zonder slag of stoot op. Dit zien wij meermaals sterk naar voren komen bij de gilden en dit lijkt onveranderd te zijn gebleven. De gedachte dat wanneer wettelijk geconditioneerde zelfregulering faalt de overheid nog altijd wel over kan gaan tot reguliere wetgeving, is wellicht te simplistisch. Tevens vergelijkbaar is de gelaagdheid van normstelling. De zelfregulerende regels komen tot stand doordat regels telkens op een lager niveau nader worden uitgewerkt. In de huidige tijd uit deze gelaagdheid zich in de verdeling tussen de Europese regelgever, de nationale overheid, de brancheorganisaties en de bedrijven. In de periode van 1300 tot 1800 was dit de – weliswaar door de tijd door machtsstrijd wat wisselende – verhouding tussen de landsheren, de stadsbesturen, de neringen en gilden en de individuele ondernemers. Met betrekking tot de inhoud van de regels kan gezegd worden dat de

131

inhoud van zelfregulerende regels erg divers kan zijn. Deze scriptie focust op regels in de arbeidsomstandighedensfeer, Wbp- en gezondheidssfeer waarmee een zekere vertekening ontstaat ten opzichte van het gehele veld van wettelijk geconditioneerde zelfregulering in de moderne tijd. Er is echter ook hier een vergelijking te trekken. Zowel bij de gilden als bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering is de inhoud van de zelfregulerende regels heel concreet waar het de regels voor de bedrijfsvoering op het niveau van de bedrijven betreft, het betreft voorschriften die in principe geen nader uitleg behoeven en zo kunnen worden toegepast. Op het laagste niveau wordt met contracten gewerkt. Daarnaast kunnen in moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering gedragsregels worden opgetekend, die wel nadere uitleg of interpretatie behoeven. Zulke gedragsregels kenden de gilden ook al. Met betrekking tot de werking kan het volgende worden gezegd. Als een van de voordelen van zelfregulering wordt de flexibiliteit genoemd. Bij de gilden kwam het wel eens voor dat men werkte met eeuwenoude voorschriften, waardoor niet alleen de flexibiliteit lager was maar ook de kenbaarheid afnam. Tegenwoordig is dit risico beperkt doordat de gedragscodes in bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens voor slechts vijf jaar worden vastgesteld. Wel moet men blijven waken voor het vastroesten van zelfregulerende instanties in een verouderde regeling. Een oplossing voor het risico zou kunnen zijn om in alle conditionerende wetten een bepaling op te nemen die tot regelmatige vernieuwing van de zelfregulerende regels dwingt. De wil tot maatschappelijk verantwoord ondernemen die bij sommige partijen bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering lijkt te bestaan, is tevens een vergelijkingspunt. Ook bij de gilden was het maatschappelijk verantwoord ondernemen een motief om over te gaan tot het reguleren van de arbeid. Door verschillende opvattingen over economie in die tijd uitte zich dat toen in bijvoorbeeld beperkingen van onderlinge concurrentie tussen de meesters, toch is het motief in die tijd ook al aanwezig. Dit ziet men tevens in de toewijding aan kwaliteit van de chirurgijns in die tijd. Schijnbaar hebben mensen in hun bewustzijn een behoefte om iets terug te doen voor de maatschappij welke wellicht op een bepaalde manier aangesproken zou kunnen worden voor betere ervaringen met wettelijk geconditioneerde zelfregulering. Ook het gebruikmaken van de kennis in de branche is niet uniek voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering. In de tijd van de gilden werd er ook al uitgebreid gebruik van gemaakt. Vooral waar het technische zaken betrof regelden de gilden veel. In de praktijk bleek dit soms te leiden tot verdere monopolistische bewegingen maar in het algemeen bleken de gilden toch in staat te zijn om in elk geval de klant te informeren over de kwaliteit van het product of dienst door middel van keurmerken, meestermerken, examens en meesterproeven, de eis tot overhandiging van certificaten waaruit de kunde van de ondernemer bleek, enzovoorts. Daarnaast hoedde het gildensysteem op die manier ook over een bepaald minimumniveau van kwaliteit en was dus niet alleen het informeren van de klanten een mogelijkheid. Voor moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering zou dit betekenen dat vooral waar het informeren van de klant over de eigenschappen van een product al voldoende marktcorrectie oplevert, wettelijk geconditioneerde zelfregulering ingezet zou kunnen worden. Qua naleving is bij de gilden vooral de regelgeving met betrekking tot de

132

monopoliepositie van de gilden en de beunhazen aan slechte naleving onderhevig. Dit heeft deels te maken met de uitsluiting van grote groepen bij de totstandkoming van de regelgeving, waardoor deze groepen in hun belangen geschaad waren. Daar zij niet via de officiële weg deze belangen konden inbrengen, behartigden zij deze belangen simpelweg door de regels niet na te leven. Bij de moderne zelfregulering zien wij dat het voor bepaalde groepen gemakkelijker is om hun belangen in te brengen door de aanwezigheid van verschillende overheidsinstanties en –instrumenten. Vaak zitten de mogelijkheden tot het behartigen van de belangen van bepaalde groepen al in de wettelijke regeling ingebouwd doordat er de mogelijkheid bestaat tot het vaststellen van branchecodes en doordat de werking van sommige regelingen geëvalueerd wordt. Niettemin kunnen sommige zelfregulerende regels recht indruisen tegen bijvoorbeeld de economische belangen van die groep terwijl er voor die groep geen mogelijkheid bestaat er wat aan te doen, bijvoorbeeld omdat de wet omwille van andere dan economische belangen die eisen stelt. Bij voorbaat is dan eigenlijk al bekend dat dit een slechte naleving gaat opleveren. Daar kan bij de totstandkoming van de wettelijk geconditioneerde zelfregulering dan al rekening mee worden gehouden, in plaats van te vertrouwen op eigen handhavinginitiatieven van de sector zou er op het gebied van handhaving iets dwingend voorgeschreven kunnen worden bijvoorbeeld. Daarnaast bestaan er aanwijzingen dat de gilden de markt konden dichttimmeren voor bepaalde ontwikkelingen. Bij de chirurgijns en bij de kwaliteit in de stoffen- en kleermakersbranche weken de behoeften van de markt af van hetgeen de gilden bereid waren toe te staan. In dit verband is het wegwerken van marktbeperkingen niet noodzakelijkerwijs iets waarvoor wettelijk geconditioneerde zelfregulering een oplossing biedt. Door een afwijking van de behoeften van de markt van de kwaliteitspolitiek van de gilden en een tekort aan mogelijkheden die de regelgeving van de gilden schepte voor het bieden van bepaalde diensten ontstonden er ook gebreken in de naleving van de regelgeving van de gilden en dit is dan ook een punt waar men voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering iets van kan leren. Wil zelfregulering daadwerkelijk goed na te leven zijn dan moet zij voldoen aan de wensen van en de feitelijke situatie in een sector en bij alle betrokkenen inclusief de groepen die men mogelijk niet in eerste instantie zou rekenen tot doelgroep van een regeling. Het is dus belangrijk een goed zicht te hebben op een bepaalde branche alvorens wettelijk geconditioneerde zelfregulering daarvoor tot stand te brengen. Een slechte kenbaarheid van de regels is een probleem voor de naleving van deze regels aangezien je de regels eerst moet kennen alvorens je deze bewust kunt naleven. Bij de gilden bestond de naleving van de regels voor de mensen die niet konden lezen of schrijven uit het werken volgens traditie, bij de artsen tegenwoordig werkt men met protocollen die de ziekenhuizen opstellen en leeft men daarmee sommige regels al na zonder deze te kennen. Problemen met kenbaarheid kunnen dus enigszins worden ondervangen door het ontwikkelen van vaste werkwijzen, door traditie en door protocollen. Aan zelfregulering zit een inherent risico van rechtsongelijkheid doordat normen op een laag niveau worden uitgewerkt. De vraag is of dit per definitie een probleem moet zijn, mijn inziens is het antwoord daarop nee. Rechtsongelijkheid is eigenlijk alleen als zodanig een probleem wanneer het dezelfde gevallen betreft die verschillend behandeld worden. Bij de gilden verschilden de feitelijke omstandigheden per stad en per

133

beroepsgroep sterk waardoor niet gesproken kon worden van “gelijke gevallen”. In de moderne zelfregulering kunnen omstandigheden per ziekenhuis of per bedrijfstak bijvoorbeeld evenzeer sterk verschillen. Wel moet men waken voor de verschillende behandeling van gelijke gevallen. Bij de gilden zagen wij dat bijvoorbeeld meester-zonen en niet-meesterzonen of personen van verschillende religies verschillend werden behandeld. Gezien onze Grondwet zou dit in de huidige tijd niet wenselijk zijn en moet men dit proberen te voorkomen. Opvallend is dat bij neonatologen zelfregulering eraan te pas kwam juist om ongelijkheid weg te werken. Met betrekking tot de handhaving merk ik het volgende op. Handhavinginstrumenten zijn nauwelijks veranderd in de afgelopen zeven eeuwen. Nog steeds zijn controlebezoeken aan bedrijven en keurmerken een belangrijke manier om de naleving te waarborgen en zijn boetes en uitsluitingen van bepaalde rechten (zoals het recht in een bepaalde tijdsspanne het beroep uit te oefenen) belangrijke manieren om te handhaven. Zowel bij de gilden als bij de moderne zelfregulering komt het voor dat boetes blijkbaar niet voldoende prikkel opleveren tot het naleven van de regels. Bedrijven betalen liever de boetes en gaan door met hun – vanuit de regels gezien – verkeerde gedrag. Wellicht dat hogere boetes of een grotere kans deze opgelegd te krijgen hier uitkomst kunnen bieden. Daarnaast speelt de inbaarheid van een boete een rol. Gaandeweg kregen sommige gilden de bevoegdheden om boetes direct en niet via een rechtszaak te innen, omdat via een rechtszaak veel boetes oninbaar waren omdat de overtreder inmiddels vertrokken was. Daarnaast brachten deze processen voor de gilden hoge kosten met zich mee. In de moderne tijd kan worden gezegd dat waar de rechtbank te pas moet komen aan de afdwinging van bepaalde rechten die gang naar de rechter niet zo snel gemaakt wordt, bijvoorbeeld bij de arbeidstijden. Een laagdrempelige conflictbeslechting en handhavingmogelijkheden met een laagdrempelig karakter via het bestuursrecht of klachtcommissies verdienen wellicht de aanbeveling. Daarnaast wordt in de literatuur met betrekking tot de veiligheid van het voedsel voor onder andere de gezondheid van mensen opgemerkt dat de instanties die de controle moeten uitoefenen mogelijk geen belang hebben bij het beboeten van de eigen klanten. Bij de gilden merkte Ogilvie op dat bij in elk geval de Duitse gilden de wil tot het beboeten van de eigen leden ontbrak. Dit kan onder meer opgelost worden door de sanctieoplegging onder te brengen bij een bestuursorgaan terwijl het gros van de controle bij de zelfregulerende instanties blijft. Zowel bij de gilden als bij de moderne zelfregulering is er voor de brancheorganisaties een rol van buitengerechtelijke conflictbeslechting weggelegd. In de moderne zelfregulering werkt men met klachtprocedures en bij de gilden traden de gildebesturen en soms de stadsbesturen op als conflictbeslechtende instanties. Tot op zekere hoogte ging dit destijds ook goed, bij andere zaken wendde men zich echter tot de rechtbank. Niettemin kunnen zelfregulerende initiatieven met in eerste instantie een buitengerechtelijke conflictbeslechting de rechtsprekende macht mogelijk ontlasten. Bovendien is, zoals ik al eerder noemde, handhaving via de rechter mogelijk te hoogdrempelig om echt effectief te zijn. Terugkomend op de onderzoeksvraag, men kan door de zelfregulering door de gilden te vergelijken met moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering wel degelijk iets leren. Ten eerste blijkt dat de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering op een

134

aantal punten – de kenbaarheid, de monopolievorming, de flexibiliteit en de representativiteit – niet of in mindere mate dezelfde risico’s draagt als de zelfregulering door de gilden in de periode van 1300 tot 1800. Voor mij was het constateren hiervan een afwijking op hetgeen ik bij het begin van mijn onderzoek verwachtte aan te treffen. Naast de rechtsstaat die zijn stempel drukt op de moderne Nederlandse samenleving is de samenleving zelf inmiddels veranderd door technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Dit brengt met zich mee dat bepaalde risico’s van zelfregulering minder kans krijgen de totstandkoming en de werking van de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering te verstoren dan bij de zelfregulering door de gilden het geval was. Wanneer de risico’s nog wel een kans krijgen de werking en totstandkoming van moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering te verstoren, doen zij dit echter nog steeds. Dit is reeds uitvoerig hierboven besproken zodat ik niet in herhaling zal vallen, wel is het interessant te constateren dat bepaalde risico’s als ook manieren om deze risico’s in te perken onder dezelfde omstandigheden naar voren komen in de moderne tijd als ook bij de gilden het geval was. Bij onbegrijpelijkheid van de regels valt men terug op traditie, bij inperking van eerder verleende ruimte tot zelfregulering volgt verzet, bij een slechte aansluiting van de regels op de realiteit van de arbeid en de markt volgt een slechte naleving, enzovoorts. Door bewustwording van al deze risico’s en de oorzaken die bijdragen tot het inperken of juist in stand houden van deze risico’s kan men wellicht in de moderne tijd deze risico’s verder terugdringen. In de conclusie hierboven heb ik al voorzichtig in bewoordingen als “wellicht” en “mogelijk” een aantal van dit soort punten aangehaald. Eigenlijk zou uitgebreid aanvullend onderzoek naar de zelfregulering van de gilden door bijvoorbeeld geschiedkundigen in archieven nodig zijn om beter inzicht te verkrijgen in de werking van deze mechanismes die de risico’s van zelfregulering nadelig of voordelig beïnvloeden. Behalve de risico’s kent de zelfregulering ook voordelen. Net zoals bij de risico’s het geval was, zijn niet alle voordelen van zelfregulering die bij de gilden te constateren zijn tegenwoordig nog even actueel. Vele zijn dat echter nog wel. De zelfregulerende regels van de gilden vulden het rechtsvacuüm daar waar de overheid niet ingreep. Zo kwam er veel zelfregulerende gilderegelgeving tot stand op het gebied van de kwaliteit, de opleidingen en de zorg voor bepaalde algemene groepsbelangen alsmede de buitengerechtelijke conflictbeslechting. Ook in de moderne tijd blijken buitengerechtelijke instrumenten van conflictbeslechting te ontstaan en blijkt zelfregulering veelal een rechtsvacuüm te vullen. Deze kan bewust door de overheid gelaten zijn zoals bij de Wet bescherming persoonsgegevens of onbedoeld ontstaan zijn door veroudering van opvattingen over het recht zoals bij de levensbeëindiging van pasgeboren zieke baby’s of door een gebrek aan actie vanuit de overheid zoals bij de geneesmiddelenreclame of de IVF behandelingen. Daarnaast blijken bij zowel de zelfregulering door de gilden als bij de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering dezelfde factoren een invloed uit te oefenen op de mate waarin de voordelen van zelfregulering zich kunnen openbaren. Deze factoren zijn onder andere de reputatie van een branche, het gevoel van maatschappelijke verantwoordelijkheid voor bepaalde algemene belangen die ook de eigen belangen kunnen raken, de mogelijkheden tot buitengerechtelijke en voldoende afschrikwekkende handhaving, enzovoorts. Ook hier kan men door bewustwording van deze factoren de voordelen van zelfregulering beter

135

benutten voor de moderne wettelijk geconditioneerde zelfregulering. Hier zou een taak voor de overheid in gelegen kunnen zijn.

136

137

BIJLAGEN

138

139

4 Een overzicht van de literatuur, alfabetisch Azimi 2007 A. Azimi, Open norm als maatwerk? De communicatieve benadering toegepast op de Arbeidsomstandighedenwet 1998, Nijmegen: Wolf legal publishers 2007. Balkenende 1995 J.P. Balkenende, ‘Maatschappelijk organisatierecht’, in: T.J. van der Ploeg, H.J. de Ru, J.W. Sap, In plaats van de overheid, recht scheppen door particuliere organisaties, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, pp. 71-92. Bos 2006 S. Bos, ‘A tradition of giving and receiving: mutual aid within the guild system’, in: M. Prak e.a. (red.), Craft guilds in the early modern low countries: Work, Power and Representation, Aldershot: Ashgate Publishing Limited 2006, pp. 174-193. Bos 1998 S. Bos, Uyt liefde tot malcander, onderlinge hulpverlening binnen de Noord-Nederlandse gilden in internationaal perspectief, Zeist: A-D Druk BV 1998. Camps 1995 H.P.H. Camps, Het stadsrecht van Den Bosch van het begin (1184) tot het Privilegium Trinitatis (1330): een exposé met enkele nabeschouwingen, Hilversum: Verloren 1995. Dambruyne 1997 J. Dambruyne, ‘Rijkdom, materiële cultuur en sociaal aanzien. De bezitspatronen en investeringsstrategieën van de Gentse ambachten omstreeks 1540’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 151-212. Dassen 2005 R. Dassen, ‘Heeft zelfregulering nog toekomst?’, MAB (79) 2005-4, pp.122-123. Deceulaer 1994 H. Deceulaer, ‘Conflicten en conflictregeling in de Antwerpse ambachtswereld (15851796)’ in: C. Lis en H. Soly (red.), Werken volgens de regels, Ambachten in Brabant en Vlaanderen 1500-1800, Brussel: VUB Press 1994, pp. 137-178. Deceulaer 1997 H. Deceulaer, ‘Pret-a-porter, gender en gezondheid. De veelvuldige betekenissen van huiszoekingen bij kleermakers en oudekleerkopers in het laat-16de-eeuwse Antwerpen’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 99-126. De Munck e.a. 2006 B. de Munck, P. Lourens en J. Lucassen, ‘The establishment and distribution of craft

140

guilds in the early modern low countries, 1000-1800’ in: M. Prak e.a. (red.), Craft guilds in the early modern low countries: Work, Power and Representation, Aldershot: Ashgate Publishing Limited 2006, pp. 32-73. De Schepper en Cauchies 1993 H. de Schepper en J.M. Cauchies, ‘Justicie, Gracie en Wetgeving’ in: M. Baelde, H. Soly, R. Vermeir, Beleid en Bestuur in de Oude Nederlanden, Gent: Vakgroep Nieuwe Geschiedenis, Universiteit Gent 1993, pp. 127-182. De Vreede 2003 W. de Vreede, ‘Regulering van reclame voor receptgeneesmiddelen: een geschiedenis van de interactie tussen zelfregulering en overheidsregulering’ in: H. Weyers, J. Stamhuis (red), Zelfregulering, Den Haag: Reed business information 2003, pp. 55-106. De Wit 1976 H.A.M. de Wit, De achteruitgang van de politieke macht der ambachtsgilden in ’sHertogenbosch tussen 1477 en 1525 een ontwikkeling gezet tegen de achtergrond van een groeiende landsheerlijke macht, Tilburg: Mollerinstituut Tilburg 1976. Dilcher 1996 G. Dilcher, Burgerrecht und Stadtverfassung im europäischen Mittelalter, Köln: Bohlau Verlag 1996. Donner 1993 J. Donner, ‘De relativiteit van zelfregulering’, in: Overheid en zelfregulering: alibi voor vrijblijvendheid of prikkel tot actie? Ph. Eijlander (red.), P. Gilhuis, J.A.F. Peters, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, pp. 155-168. Drongelen 20091009 J. Drongelen, ‘Certificerende instantie, bestuursorgaan of niet? Over arbowetgeving en zelfregulering’, in: Overheid en Personeel 2009/4, pp. 10-11. Eijlander 1993 Ph. Eijlander, De Wet Stellen, beschouwingen over onderwerpen van wetgeving, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993. Eijlander 1999 Ph. Eijlander, W. Voermans, Wetgevingsleer, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999. Epstein 1991 S.A. Epstein, Wage Labor and Guilds in medieval Europe, Chapel Hill and London: University of North Carolina press 1991.

1009 Ik heb dit materiaal ingezien door middel van een kopie uit het IBL systeem, er stond echter geen jaargangnummer op de kopie of in het systeem en ik heb het jaar van de eerste jaargang niet kunnen achterhalen. Derhalve is alleen het jaar en niet de jaargang vermeld.

141

Galle 2001 R.C.J. Galle, ‘Maatschappelijk verantwoord ondernemen en zelfregulering’, Stichting & vereniging (15) 2001-1, pp.1-4. Gardeniers en Schreuders 2006 H.J.M. Gardeniers en E. Schreuders, ‘De wet bescherming persoonsgegevens’ in: S.M. Huydecoper, Wet bescherming persoonsgegevens en ICT, Den Haag: Sdu uitgevers 2006, pp. 15-46. Geelhoed 1993 L. Geelhoed, ‘Deregulering, herregulering en zelfregulering’ in: Overheid en zelfregulering: alibi voor vrijblijvendheid of prikkel tot actie? Ph. Eijlander, P.Gilhuis en J.A.F. Peters (red.), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, pp. 33-52. Geselschap 19591010 J.E.J. Geselschap, Inventaris van de archieven van de ambachtsgilden, de bussen, het college van stadsdoctoren en de confrérie Pictura, ’s Gravenhage: Oud-archief der gemeente 1958. Gevers 1995 J.K.M. Gevers, ‘De toepasselijkheid van de WGBO bij het ontbreken van een behandelingsovereenkomst’ in: J. Leegemaate (red.), De WGBO van tekst naar toepassing, Houten/Diegem: Bohn Stafleu van Loghum 1995, pp. 100-109. Groot 2006 A.R.J. Groot, ‘Zelfregulering’ in: E. van Bemmelen van Gent e.a., Hoofdstukken zelfregulerings-procesrecht, Den Haag: Sdu uitgevers 2006, pp. 7-42. Havinga 2003 T. Havinga, ‘Private regulering voedselveiligheid. De supermarkt als regelgever en handhaver,’ in: Zelfregulering, H. Weyers en J. Stamhuis (red.), Den Haag: Reed business information 2003, pp. 189-212. Hooghiemstra en Nouwt 2007 Th. Hooghiemstra en S. Nouwt, Wet Bescherming Persoonsgegevens, Den Haag: Sdu uitgevers 2007. Hulst 1995 E.H. Hulst, ‘Handhaving van de WGBO’ in: J. Leegemaate (red.) De WGBO van tekst naar toepassing, Houten/Diegem: Bohn Stafleu van Loghum 1995, pp. 122-138. Jacobs 1994 M. Jacobs, ‘Oude structuren en verse vis. Representatie van corporaties te Nieuwpoort in de tweede helft van de achttiende eeuw’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werken volgens de regels, Ambachten in Brabant en Vlaanderen 1500-1800, Brussel: VUB Press 1994, pp. 1010 Dit boek bevat geen paginanummers.

142

283-320. Jacobs 1997 M. Jacobs, ‘Zonder twijfel dat waarschijnlijk… Ambachtelijke geschiedenissen in de Zuidelijke Nederlanden aan het einde van het oude regime’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 243-292. Jettinghoff 1997 A. Jettinghoff, ‘Een geval van zelfregulering; kwaliteitszorg en de verspreiding van het ISO-certificaat’, Recht der Werkelijkheid (18), 1997-2, pp. 55-67. Keulemans 1941 Th. Keulemans, Het gildewezen: opkomst, bloei en verval, Den Haag: H.P. Leopolds Uitgevers Mij. N.V. 1941. Knegt en Rayer 2006 R. Knegt en C. Rayer, ‘‘Bruikbare’ regulering van arbeidstijden: ervaringen met terugtred van de overheid’, in: Recht der Werkelijkheid (27), 2006-3, pp. 73-96. Kordes 1990 F.G. Kordes, ‘De Wet persoonsregistraties: heden en toekomst’ in: V.A. de Pous, De Wet persoonsregistraties: heden en toekomst, Amsterdam: Nederlands genootschap voor informatica 1990, pp. 9-17. Leenen 1995 H.J.J. Leenen, ‘Kader en reikwijdte van de WGBO’ in: J. Leegemaate (red.), De WGBO van tekst naar toepassing, Houten/Diegem: Bohn Stafleu van Loghum 1995, pp. 1-9. Leeuwen 2000 M. Leeuwen, De Rijke Republiek: gilden, assuradeurs en armenzorg 1500-1800, Den Haag; Amsterdam: Verbond van Verzekeraars; NEHA 2000. Legemaate 1995 J. Legemaate, ‘De Zorg van een goed hulpverlener in relatie tot de professionele standaard’ in: J. Leegemaate (red.), De WGBO van tekst naar toepassing, Houten/Diegem: Bohn Stafleu van Loghum 1995, pp. 10-21. Lis en Soly 1994 C. Lis en H. Soly, ‘De macht van de vrije arbeiders: collectieve acties van hoedenmakersgezellen in de Zuidelijke Nederlanden (zestiende-negentiende eeuw)’ in: C. Lis en H. Soly (red.), Werken volgens de regels, Ambachten in Brabant en Vlaanderen 1500-1800, Brussel: VUB Press 1994, pp. 15-50. Lis en Soly 1997 C. Lis en H. Soly, ‘Ambachtsgilden in vergelijkend perspectief: de Noordelijke en de

143

Zuidelijke Nederlanden, 15de-18de eeuw’, in: Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 11-42. Lis en Soly 2006 C. Lis en H. Soly, ‘Craft guilds in comparative perspective: the Northern and Southern Netherlands, a survey’, in: M. Prak e.a. (red.), Craft guilds in the early modern low countries: Work, Power and Representation, Aldershot: Ashgate Publishing Limited 2006, pp. 1-31. Lourens en Lucassen 1997 P. Lourens en J. Lucassen, ‘De oprichting en ontwikkeling van ambachtsgilden in Nederland (13de-19de eeuw)’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 43-78. Mulder en Baarsma 2006 J. Mulder en B. Baarsma, ‘Goed(koop) geregeld? Het gebruik van kostenbatenmethodiek bij de beoordeling van (zelf)regulering’ in: Recht der Werkelijkheid (27). 2006-3, pp. 149-168. Nouwt 2005 S. Nouwt, Privacy voor doe-het-zelvers. Over zelfregulering en het verwerken van persoonsgegevens via internet, Den Haag: Sdu uitgevers 2005. Ogilvie 2007 S. Ogilvie, Can We Rehabilitate the Guilds? A Sceptical Re-Appraisal, Cambridge: University of Cambridge 2007, beschikbaar via http://www.econ.cam.ac.uk/dae/repec/cam/pdf/cwpe0745.pdf laatst geraadpleegd op 3 oktober 2010. Overkleeft-Verburg 1995 M. Overkleeft-Verburg, De Wet persoonsregistraties: norm, toepassing en evaluatie, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995; ook beschikbaar via http://www.overkleeftverburg.nl/PDFs/PDFGroot/De%20Wet%20persoonsregistraties.pdf laatst geraadpleegd op 5 oktober 2010. Panhuysen 1997 B. Panhuysen, ‘De Amsterdamse en Haarlemse kleermakersgilden en hun concurrenten. De in- en uitsluiting van mededingers op de lokale afzetmarkt in de 17de en 18de eeuw’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 127-150. Panhuysen 2000 B. Panhuysen, Maatwerk. Kleermakers, naaisters, oudkleerkopers en de gilden (15001800), Amsterdam: Stichting Beheer IISG 2000. Prak 2006 M. Prak, ‘Corporate politics in the Low Countries: guilds as institutions, 14th to 18th 144

centuries.’ in: M. Prak e.a. (red.), Craft guilds in the early modern low countries: Work, Power and Representation, Aldershot: Ashgate Publishing Limited 2006, pp. 74-106. Prak 2006a M. Prak, Craft Guilds in North-Western Europe (England, France, Low countries), Utrecht: Utrecht university 2006. Beschikbaar via http://www.iisg.nl/hpw/papers/guildsprak.pdf laatst geraadpleegd op 20 oktober 2008. Prak 1997 M. Prak, ‘Individu, corporatie en samenleving. De retoriek van de Amsterdamse gilden in de 18de eeuw’, in: Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 293-320. Price en Verhulst 2005 M. Price en S. Verhulst, Self-regulation and the internet, Den Haag: Kluwer law international 2005. Quathem 1994 K. van Quathem, ‘Sociale mobiliteit en machtsverdeling in het Brugse schoenmakersambacht (1570-1790)’ in: C. Lis en H. Soly (red.), Werken volgens de regels, Ambachten in Brabant en Vlaanderen 1500-1800, Brussel: VUB Press 1994, pp. 107-136. Richardson 2008 G. Richardson, ‘Medieval guilds’, Economic History Association: EH.Net Encyclopedia, laatst bewerkt op 16 maart 2008 door R. Whaples. http://eh.net/encyclopedia/article/richardson.guilds laatst geraadpleegd op 12 oktober 2010. Sap 1995 J.W. Sap, ‘Organisatie van een maatschappij van organisaties’ in: T.J. van der Ploeg, H.J. de Ru, J.W. Sap, In plaats van de overheid, recht scheppen door particuliere organisaties, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, pp. 3-22. Schepers 2008 R. Schepers, Artsen in gebreke: zelfregulering door het medisch beroep, Leuven: Lannoo Campus 2008. Schneier 2000 B. Schneier, Secrets and Lies: Digital Security in a Networked World, New York/Chichester/Weinheim/Brisbane/Singapore/Toronto: John Wiley & Sons Inc. 2000. Shover 2008 N. Shover, ‘Zelfregulering door ondernemingen; ontwikkeling, beoordeling en bange voorgevoelens’, in: Tijdschrift voor Criminologie (50), 2008-2, pp. 169-181.

145

Soeteman 1995 A. Soeteman, ‘Het gezag van particuliere organisaties’, in: T.J. van der Ploeg, H.J. de Ru, J.W. Sap, In plaats van de overheid, recht scheppen door particuliere organisaties, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, pp. 23-38. Stabel 1997 P. Stabel, ‘Ambachten en textielondernemers in kleine Vlaamse steden tijdens de overgang van Middeleeuwen naar Nieuwe Tijd’, in: C. Lis en H. Soly (red.), Werelden van verschil, ambachtsgilden in de Lage Landen, Brussel: VUB Press 1997, pp. 79-98. Stolker 1995 C.J.J.M. Stolker, ‘WGBO en aansprakelijkheid’ in: De WGBO van tekst naar toepassing, J. Leegemaate (red.), Houten/Diegem: Bohn Stafleu van Loghum 1995, pp. 110-121. Stoter en Huls 2003 W.S.R. Stoter, N.J.H. Huls, M. Looye, J. van Vliet, Onderhandelend wetgeven: een proces van geven en nemen, Den Haag: Sdu uitgevers 2003. Stoter en Huls 2006 S. Stoter en N. Huls, Regeldruk: een blinde vlek van onderhandelend wetgeven, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006. Stout en Huls 1992 H.D. Stout en N.J.H. Huls, Reflecties op Reflexief Recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992. Teubner 1983 G. Teubner, ‘Substantive and reflexive elements in modern law’, Law and society revue (17), 1983-2. Teubner 1989 G.. Teubner, Recht als autopoietisches System, Frankfurt am Main: Suhrkamp 1989. Van Andel 1941 M.A. van Andel, J.H. Kernkamp (red.), Chirurgijns, Vrije meesters, beunhazen en kwakzalvers – de chirurgijngilden en de practijk der heelkunde (1400-1800), Amsterdam: P.N. van Kampen & zoon NV 1941. Van Boom e.a. 2009 W.H. van Boom, M.G. Faure, N.J.H. Huls, N.J. Philipsen, Handelspraktijken, reclame en zelfregulering, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2009. Van den Heuvel 1979 N. van den Heuvel, De ambachtsgilden van ’s Hertogenbosch voor 1629, ’s Hertogenbosch: Hecht uitgeverij 1979.

146

Van der Ploeg-Juk 2003 T. van der Ploeg-Juk, ‘Het proces van zelfregulering van levensverkortend handelen bij pasgeborenen’ in: H. Weyers, J. Stamhuis (red), Zelfregulering, Den Haag: Reed business information 2003, pp. 107-132. Van Eeghen 1965 I.H. van Eeghen, De Gilden: theorie en praktijk, Bussum: C.A.J. van Dishoeck 1965. Van Gestel 2000 R. van Gestel, Zelfregulering, milieuzorg en bedrijven, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2000. Van Gestel 2006 R.A.J van Gestel & M.L.M. Hertogh, Wat is regeldruk? Een verkennende internationale literatuurstudie (Onderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk OnderzoeksDocumentatiecentrum WODC, Ministerie van Justitie), Tilburg/Groningen: Ministerie van Justitie 2006. Van Ham 2000 W. van Ham, Macht en gezag in het markiezaat: een politiek-institutionele studie over stad en land van Bergen op Zoom (1477-1583), Hilversum: Uitgeverij Verloren 2000. Van Heffen-Oude Vrielink en Brandsen 2004 M. van Heffen-Oude Vrielink, T. Brandsen, ‘Brancheorganisaties en gedragscodes: de spagaat van zelfregulering’ in: Recht der werkelijkheid (25), 2004-2, pp. 31-50. Van Heffen- Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2003 M. van Heffen-Oude Vrielink en B. Dorbeck-Jung, ‘Zelfregulering en de wijze waarop artsen omgaan met medische dossiers’, in: H. Weyers, J. Stamhuis (red), Zelfregulering, Den Haag: Reed business information 2003, pp. 147-176. Van Heffen- Oude Vrielink en Dorbeck-Jung 2006 M. van Heffen-Oude Vrielink en B. Dorbeck-Jung, 'Inleiding', 'Op weg naar bruikbare overheidsregulering?', en 'Conclusies’ in: Recht der Werkelijkheid (27), 2006-3, pp. 5-18, pp. 177-182. Van Lieburg 1984 M. van Lieburg, Gilden, Gestichten en gezondheidszorg: vijftien opstellen over de medische stadsgeschiedenis van Rotterdam, Rotterdam: Stichting Ziekenfonds Rotterdam 1984. Van Schooten - van der Meer 1997 J. van Schooten - van der Meer, Regelvorming in de rechtsstaat. Een onderzoek naar de legitimering en de werking van het moderne recht en actieve reguleringsvormen, Enschede: Twente university press 1997.

147

Van Veen en Olsthorn-Heim 2008 E.B. van Veen, E.T.M. Olsthoorn-Heim, De WGBO: de betekenis voor de hulpverleners in de gezondheidszorg, Den Haag: Sdu uitgevers 2008. Van Veen 1995 W.J.M van Veen, ‘Ontstatelijking van het particulier initiatief door zelf-regulering: een goede zaak?!’ in: T.J. van der Ploeg, H.J. de Ru, J.W. Sap, In plaats van de overheid, recht scheppen door particuliere organisaties, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, pp. 39-52. Westerman 2006 P. Westerman, ‘Een nieuwe stijl van reguleren’, in: Recht der Werkelijkheid (27), 2006-3, pp. 33-52. Weyers 2003 H. Weyers en J. Stamhuis (red.), Zelfregulering, Den Haag: Reed business information 2003. Zeegers 2003 N. Zeegers, ‘Kan het bottom-up perspectief op zelfregulering nieuwe inzichten bieden in de regulering van de voortplantingstechnologie in Nederland?’ in: H. Weyers, J. Stamhuis (red), Zelfregulering, Den Haag: Reed business information 2003, pp. 177-188.

148

4.1 Een overzicht van de gebruikte websites, per domein alfabetisch Cbpweb http://www.cbpweb.nl/pages/ind_wetten_zelfr_gedr.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100426_gedragscode_fin.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100624_gedragscode_onderzoek_statistiek_goedge keurd.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/ged_VSNU.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100506_gedragscode_nefarma.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/downloads_beleidsregels/definitief_besluit_beleidsregels_actieve_ openbaarmaking_door_het_cbp_24112009.pdf?refer=true&refurl=http://www.cbpweb.nl/ Pages/ind_cbp_bestuur_beleid.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20040726_mo2003.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20100720_repd_staakt_onrechtmatige_verwerking.asp x, laatst geraadpleegd op 19 september 2010 http://www.cbpweb.nl/Pages/pb_20100622_siod.aspx, laatst geraadpleegd op 19 september 2010 http://www.cbpweb.nl/Pages/pb_20090527_reg_epd.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010 http://www.cbpweb.nl/Pages/med_20091201_chp_afzien_handhaving.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://cbpweb.nl/downloads_rapporten/rap_2008_informatiebeveiliging_ziekenhuizen.pd f laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. Cgr http://www.cgr.nl/150911/HOME.html laatst geraadpleegd op 19 september 2010 Econ.cam.ac http://www.econ.cam.ac.uk/dae/repec/cam/pdf/cwpe0745.pdf laatst geraadpleegd op 3 oktober 2010. Eerstekamer http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32003_maatschappelijke_onderneming#p1 laatst geraadpleegd op 10-8-2010 Eh.net http://eh.net/encyclopedia/article/richardson.guilds Laatst geraadpleegd op 20 oktober 2008. Eur-lex.europa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/nl/oj/2006/l_404/l_40420061230nl00090025.pdf laatst geraadpleegd op 12 september 2010.

149

Iisg http://www.iisg.nl/hpw/papers/guilds-prak.pdf laatst geraadpleegd op 20 oktober 2008. Koagkag http://www.koagkag.nl laatst geraadpleegd op 12 september 2010 http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=190&Ite mid=239 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=193&Ite mid=240 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=view&id=199&Ite mid=246 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. http://koagkag.nl/content/images/stories/formulier/Bijzondere%20Richtlijn%20Keuringe n%20Websites%20KOAGKAG%201%20juni%202010.pdf, laatst geraadpleegd op 12 september 2010. http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=content&task=view&id=191 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. http://www.koagkag.nl/content/index.php?option=com_content&task=category§ioni d=10&id=99&Itemid=214 laatst geraadpleegd op 12 september 2010. Nefarma http://www.nefarma.nl laatst geraadpleegd op 19 september 2010. Overkleeft-Verburg http://www.overkleeftverburg.nl/PDFs/PDFGroot/De%20Wet%20persoonsregistraties.pdf laatst geraadpleegd op 5 oktober 2010. Rijksoverheid http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rechtsvorm-maatschappelijkeonderneming/documenten-en-publicaties/notas/2009/07/07/wetsvoorstel-wijziging-boek2-maatschappelijke-onderneming.html laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rechtsvorm-maatschappelijke-onderneming/demaatschappelijke-onderneming laatst geraadpleegd op 10 augustus 2010. SP www.sp.nl/service/rapport/081125rapportlangsdeslooplat.pdf laatst geraadpleegd op 22 oktober 2010. Stadsarchief http://www.stadsarchief.nl/content.cfm?contentid=3C8713E7-8021-0F65021ECF3080C84EF3 laatst geraadpleegd op 22 september 2010. Tweedekamer http://www.tweedekamer.nl/images/EWbpKamerstuk31051nr1Bijlage_118-200343.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010.

150

http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/aanhangige_wetgeving/index.jsp laatst geraadpleegd op 10-8-2010. Wodc http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/1382a-evaluatie-wet-beschermingpersoonsgegevens-wbp-1e-fase.aspx#project-informatie, laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.wodc.nl/images/1382B_volledige_tekst_tcm44-165373.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/evaluatie-wet-bescherming-persoonsgegevenswbp-2e-fase.aspx laatst geraadpleegd op 19 september 2010. http://www.wodc.nl/images/1382B_volledige_tekst_tcm44-165373.pdf laatst geraadpleegd op 19 september 2010.

151

4.2 Internationaal en Europees recht, per soort Richtlijn nr. 92/28/EEG (PbEG 1992, L 113/13). Richtlijn 95/46/EG (PbEG L 281/31-50). Verordening (EG) nr. 1924/2006 (PbEU 2006 L 404). Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome 4 november 1950, Trb. 1951, 154 Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, Straatsburg 28 januari 1981, Trb.1988, 7.

152

4.3 Gebruikte wetten en regelingen, alfabetisch Algemene wet bestuursrecht Arbeidsomstandighedenbesluit Arbeidsomstandighedenregeling Arbeidsomstandighedenwet Arbeidswet 1919 Archiefwet 1995 Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving Burgerlijk Wetboek Geneesmiddelenwet Grondwet Reclamebesluit Regeling centrale deskundigencommissie late zwangerschapsafbreking in een categorie 2-geval en levensbeëindiging bij pasgeborenen Vleeskeuringswet Warenwet Wet aanpassing arbeidsduur Wet arbeid en zorg Wet bescherming persoonsgegevens Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen Wetboek van Strafrecht Wet Klachtrecht Cliënten Zorgsector Wet Nationale ombudsman Wet op de Geneeskundige Behandelovereenkomst Wet op de Geneesmiddelenvoorziening Wet op het financieel toezicht. Wet openbaarheid van bestuur Wet persoonsregistraties

153