Recht op behoorlijke huisvesting

Recht op behoorlijke huisvesting In hoeverre en op welke wijze kunnen (Nederlandse) burgers bij de rechter een beroep doen op “het recht op behoorlijke huisvesting” ingevolge artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet?

Priya van der Klei Wetenschappelijk begeleider: Mr. F.M.C. Vlemminx

Wetenschapswinkel Universiteit van Tilburg

April 2006 Universiteit van Tilburg Wetenschapswinkel Postbus 90153 5000 LE Tilburg Tel. 013-4662645 E-mail: [email protected] Internet: www.uvt.nl/wetenschapwinkel ISBN 90-73758-91-2

Voorwoord De Stichting Juridische EHBO - Rechtswinkel in Tilburg is diverse keren benaderd door bewoners van Tilburgse buurten, huurders van woningcorporaties met vragen over voornemens tot sloop en renovatie van woningen en uithuisplaatsingen. Dit roept weer vragen op over 'het recht op wonen' en achtergronden van het sociale woningbouwbeleid van een gemeente. Hoe verhoudt dit recht zich tot uithuisplaatsing? De Wetenschapswinkel heeft deze vragen als onderzoeksopdracht geformuleerd voor Priya van der Klei. Zij heeft in het kader van haar studie bij de Faculteit Rechtsgeleerdheid, Staats en Bestuursrecht de vraag naar de betekenis van het grondwettelijk recht op behoorlijke huisvesting onderzocht. Zij heeft daarbij ook gekeken naar de Belgische en ZuidAfrikaanse wetgeving in deze. Een van haar conclusies is dat het recht op behoorlijke huisvesting van burgers meer is dan het louter hebben van een dak boven je hoofd. Op de (gemeentelijke) overheid rust een grondwettelijke taak huisvesting en verzorgen. Aan de hand van de onthoudings- verzekerings-, beleids- en beschermingsplicht van de overheid laat ze zien in hoeverre verschillende aspecten van dit recht in theorie afdwingbaar zijn bij de rechter. Zij reikt hiermee handvaten aan om een geslaagd beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Met dit onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan actuele gemeentelijke discussies met betrekking tot uithuiszetting van burgers, de mogelijkheden die gemeentes hierin hebben en de verschillen in beleid en uitvoering. De Wetenschapswinkel vraagt samen met de Rechtswinkel aandacht dit onderwerp in een discussiebijeenkomst van vertegenwoordigers vanuit de gemeente, welzijnsinstellingen, woningcorporaties, advocatuur en welzijnsinstellingen. Iris Sliedrecht Coördinator bemiddelingen Wetenschapswinkel

Voorwoord van de auteur Al tijdens mijn middelbare schooltijd ging mijn belangstelling uit naar de bescherming van de rechten van de mens. Geregeld bezocht ik schrijfavonden van Amnesty International. Tijdens mijn rechtenstudie kwam ik erachter dat het gebied mensenrechten meer omvat dan alleen de bescherming tegen marteling, foltering, oneerlijke procedures etc. Dit onderzoek is het levende bewijs van dit nieuw verworven inzicht. Ik vind het dan ook erg belangrijk mensen hier van op de hoogte te stellen. De mogelijkheid die zich voordeed een onderzoek te mogen doen voor de Rechtswinkel stichting Juridische E.H.B.O in Tilburg paste mooi in dit streven. Wat spreekt nou meer tot de verbeelding dan het recht op behoorlijke huisvesting? De heer Vlemminx wil ik bij deze bedanken, omdat hij mij de ruimte heeft gegeven om mijn onderzoek op mijn eigen manier vorm te geven,verder wil ik Charlotte Zegveld en Mijke van der Linden van de Wetenschapswinkel bedanken voor hun belangstelling en de begeleiding, Mariette van Kampenhout wil ik bedanken voor de prettige gesprekken en belangstelling voor het onderwerp, Rafael Baroch wil ik bedanken voor het zitting nemen in de examencommissie. Tenslotte wil ik iedereen (familie, vrienden etc) bedanken voor alle hulp en steun.

Priya van der Klei

Inhoudsopgave Voorwoord Voorwoord van de auteur Inhoudsopgave

iii v vii

Samenvatting

1

1

Inleiding

3

2

Sociale, economische en culturele gronden mensenrechten 5 2.1 Inleiding 5 2.2 Het begin 5 2.3 Een of twee verdragen? 6 2.4 Het IVESCR 7 2.5 De rechtswerking van het IVESCR aan de hand van de typologie 8 2.5.1 The obligation to respect 9 2.5.2 The obligation to ensure 10 2.5.3 The obligation to promote 10 2.5.4 The obligation to protect 11 2.5.5 Tussenconclusie 12 2.6 Nederland en het IVESCR 12 2.7 Sociale grondrechten in de Nederlandse Grondwet 13 2.8 Conclusie 14

3

Het recht op behoorlijke huisvesting 3.1 Introductie 3.2 Achtergrond van artikel 11 IVESCR 3.3 De Universele Verklaring en het recht op behoorlijke huisvesting 3.4 Het recht op behoorlijke huisvesting in artikel 11 IVESCR 3.4.1 Algemene analyse: behoorlijke huisvesting? 3.5 Recht van iedereen? 3.6 Het nemen van passende maatregelen 3.7 Vrijwillige internationale samenwerking 3.8 Typologie van verplichtingen 3.8.1 The obligation to respect 3.8.2 Strikte verzekeringsplicht 3.8.3 Procedurele prestatieplicht 3.8.4 De verzekeringsplicht 3.8.5 Combinatie beleidsplicht en verzekeringsplicht 3.8.6 De beleidsplicht 3.8.7 De beschermingsplicht 3.8.8 Tussenconclusie 3.9 Recht op behoorlijke huisvesting en kwetsbare groepen in de samenleving

15 15 15 16 17 18 25 25 25 25 26 30 30 31 33 33 35 36 36

RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING

viii

3.10 Recht op behoorlijke huisvesting in andere internationale verdragen? 37 3.11 Artikel 11 (1) IVESCR op nationaal niveau 37 3.12 Het recht op behoorlijke huisvesting in de Nederlandse Grondwet38 3.13 Tussenconclusie 40 4

De juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting 41 4.1 Inleiding 41 4.2 Het Comité en de juridische afdwingbaarheid van artikel 11 (1) van het IVESCR 41 4.3 Artikel 11 (1) IVESCR en beroep bij de Nederlandse rechter 42 4.4 Jurisprudentie met betrekkking tot artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Grondwet 42 4.4.1 De verzekeringsplicht 43 4.4.2 De beschermingsplicht 46 4.5 Conclusie 48

5

Recht op behoorlijke huisvesting in Zuid-Afrika 49 5.1 Inleiding 49 5.2 Het recht op behoorlijke huisvesting in de Grondwet van Zuid-Afrika d.d.1996 49 5.2.1 Artikel 26 49 5.2.2 Artikel 28 50 5.2.3 De algemene beperkingsclausule artikel 36 51 5.2.4 Interpretation of Bill of Rights, artikel 39 51 5.2.5 Artikel 7(2) van de Grondwet zegt 52 5.3 Rechtspraak 53 5.3.1 Onthoudingsplicht 53 5.3.2 Beschermingsplicht 54 5.3.3 Verzekeringsplicht 54 5.3.4 De beleidsplicht 55 5.4 De Grootboom-zaak 55 5.5 Conclusie 58

6

Recht op behoorlijke huisvesting in België 59 6.1 Inleiding 59 6.2 Artikel 23 (3) van de Belgische Grondwet en artikel 11 (1) van het IVESCR 59 6.3 De Belgische rechter en het recht op behoorlijke huisvesting 60 6.3.1 De onthoudingsplicht 61 6.3.2 De verzekeringsplicht 62 6.3.3 De Beschermingsplicht 63 6.4 Het Arbitragehof 66 6.5 Conclusie 69

7

De balans

71

INHOUDSOPGAVE

Literatuurlijst Aangehaalde boeken en tijdschriften Aangehaalde jurisprudentie Kamerstukken Geraadpleegde internetbronnen

ix

73 73 75 77 77

Samenvatting Het doel van dit onderzoek is te bezien of er zoiets bestaat als een recht op wonen en zo ja te bekijken of Nederlandse burgers in het kader van dit recht een beroep kunnen doen op de rechter. De probleemstelling van het onderzoek luidt daarom als volgt: In hoeverre en op welke wijze kunnen Nederlandse burgers bij de rechter een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele gronden mensenrechten (hierna te noemen IVESCR) respectievelijk artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet? Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag is in het eerste en tweede hoofdstuk een analyse gemaakt van het recht op behoorlijke huisvesting. In het tweede hoofdstuk is duidelijk naar voren gekomen dat behoorlijke huisvesting meer inhoudt dan het louter hebben van een dak boven je hoofd. Om te kunnen spreken van behoorlijke huisvesting dient het woongenot beschermt te worden, dienen gas water en licht aanwezig te zijn, dienen woningen betaalbaar te zijn, bewoonbaar en toegankelijk te zijn voor iedereen en gelegen te zijn nabij voorzieningen. Aan de hand van de typologie van verplichtingen heb ik laten zien in hoeverre de verschillende aspecten van recht op behoorlijke huisvesting in theorie afdwingbaar zijn bij de rechter. Er kunnen vier hoofdverplichtingen onderscheiden worden, de onthoudingsplicht, de verzekeringsplicht, de beleidsplicht en de beschermingsplicht. De onthoudingsplicht verbiedt de overheid inbreuk te maken op de uitoefening van het recht op behoorlijke huisvesting door burgers. Een voorbeeld hiervan is het verbod dat geldt voor de overheid mensen zonder geldige reden uit hun huizen te zetten. De overheid beschikt in dit kader over weinig beleidsvrijheid. Burgers kunnen in het kader van de onthoudingsplicht een beroep doen op de rechter. De verzekeringsplicht houdt de verplichting in voor de overheid op korte termijn gestalte te geven aan het recht op behoorlijke huisvesting. Een voorbeeld hiervan is de verplichting die rust op de overheid te zoeken naar vervangende woonruimte. De overheid beschikt in dit kader over weinig beleidsvrijheid. Burgers kunnen ook in het kader van de verzekeringsplicht een beroep doen op de rechter. De beleidsplicht houdt de verplichting in voor de overheid op lange termijn gestalte te geven aan het recht op behoorlijke huisvesting. Een voorbeeld hiervan is de verplichting die rust op de overheid te zorgen voor woonruimte voor iedereen. De overheid beschikt in dit kader over veel beleidsvrijheid. Burgers kunnen in het kader van de beleidsplicht geen beroep doen op de rechter. De beschermingsplicht komt tevoorschijn wanneer de rechtmatige uitoefening van een bepaalde vrijheid door een andere burger onmogelijk

2


wordt gemaakt. De overheid dient in zo’n geval de uitoefening van de vrijheid te beschermen. Er dient een klachtrecht te gelden wanneer bij de toewijzing van een woning discriminatie plaatsvindt. Afhankelijk of het gaat om een onthoudingsplicht of verzekeringsplicht kan men een beroep doen op de rechter. Vervolgens is bekeken of deze theorie ook in de praktijk kan worden toegepast. Uit jurisprudentie is gebleken dat wel degelijk een beroep kan worden gedaan op het recht op behoorlijke huisvesting. De gevonden uitspraken hadden betrekking op de verzekeringsplicht en de beschermingsplicht. In het kader van de verzekeringsplicht ging het voornamelijk om burgers die op zoek waren naar vervangende huisvesting. De rechter wees de overheid in dit kader op haar grondwettelijke taak te zorgen voor behoorlijke huisvesting. Op de overheid rust een inspanningsverplichting te zoeken naar vervangende woonruimte. Deze verplichting is strikter naarmate de burger zich in schrijnende omstandigheden bevindt. De burger kan in dat kader niet zeggen: ik wil deze of die woning. In het kader van de beschermingsplicht ging het vooral om woningcorporaties. Op hen rust de verplichting het huisvestingsbelang te behartigen, waardoor hun contractsvrijheid beperkt kan worden. Bijvoorbeeld wanneer iemand zonder zijn schuld om huurachterstanden heeft opgebouwd rust op een woningbouwcorporatie de verplichting een huurcontract voort te zetten respectievelijk aan te gaan. Verder is gekeken hoe de situatie in Zuid-Afrika is met betrekking tot de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting. Uit de Grootboom-zaak blijkt dat de juridische afdwingbaarheid in Zuid-Afrika geen punt van discussie is. Per geval zal gekeken moeten worden in hoeverre burgers een beroep kunnen doen op het recht op behoorlijke huisvesting. In Nederland is hier nog wel eens onenigheid over. Met andere woorden in Nederland beweren nog veel mensen dat men in het kader van het recht op behoorlijke huisvesting geen beroep kan doen op de rechter. Zowel de Nederlandse jurisprudentie als die van Zuid-Afrika laten zien dat deze opvatting achterhaald is. Ook voor België is gekeken of men beroep kan doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Het leerzame van België is dat de gevonden zaken over de meest uiteenlopende onderwerpen gingen. Woonwagenbewoners die uitgezet werden, een bejaarde persoon die in de winter moest verhuizen, belastingen, permanente bewoning van recreatiewoningen etc. In dit onderzoek heb ik laten zien dat het met behulp van de typologie goed mogelijk is om een geslaagd beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. In hoeverre een beroep op de rechter kans van slagen heeft, is afhankelijk van het type verplichting dat in het geding is.

1

Inleiding

Centrale vraag in dit onderzoek zal zijn: In hoeverre en op welke wijze kunnen (Nederlandse) burgers bij de rechter een beroep doen op “het recht op behoorlijke huisvesting” ingevolge artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet? In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op het fenomeen sociale, economische en culturele gronden mensenrechten. De bedoeling van dit hoofdstuk is het recht op behoorlijke huisvesting een fundament te geven. Antwoord wordt geven op de vraag: Wat is de betekenis van sociale, economische en culturele grond -en mensenrechten ingevolge het IVESCR respectievelijk de Nederlandse Grondwet? Met behulp van de typologie van verplichtingen wordt een antwoord gegeven op deze vraag. In het derde hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag, wat het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Nederlandse grondwet inhoudt. Wil men een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting dan is het van belang te weten wat de reikwijdte is van dit recht. In het derde hoofdstuk wordt de typologie van verplichtingen gebruikt om de rechtswerking van de verschillende facetten van het recht op behoorlijke huisvesting in kaart te brengen. In het vierde hoofdstuk zal worden ingegaan op de vraag naar de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet. In het vijfde respectievelijk het zesde hoofdstuk zal worden bezien hoe het is gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in Zuid-Afrika respectievelijk België. In het zevende hoofdstuk wordt de balans gemaakt en een antwoord geven op de centrale onderzoeksvraag.

2

Sociale, economische en culturele gronden mensenrechten

2.1

Inleiding 1

Het recht op behoorlijke huisvesting behoort formeel gezien tot de categorie van de sociale grond en mensenrechten. Voor een beter begrip van het recht op behoorlijke huisvesting is het van belang eerst wat nader in te gaan op het fenomeen sociale grond en mensenrechten. In dit hoofdstuk zal de volgende vraag centraal staan: Wat is de betekenis van sociale, economische en culturele gronden mensenrechten ingevolge het IVESCR respectievelijk de Nederlandse Grondwet? 2.2

Het begin

Om enig inzicht te krijgen in de betekenis van “social and economic human rights” voor de internationale rechtsorde (en daarmee indirect voor de nationale) is het goed in deze paragraaf een ogenblik terug te blikken op hun ontstaansgeschiedenis. Karl Marx was een van de eersten die waarde hechtte aan de sociale en 2 economische omstandigheden waaronder mensen leefden. Hij was van mening dat politieke en burgerlijke rechten zonder betekenis zouden blijven, als men niet over de middelen zou beschikken om deze tot gelding te brengen. De politieke en burgerlijke rechten zouden in dat geval slechts een machtsmiddel vormen (en blijven) ten behoeve van de kapitalistische burgerij. Mede ten gevolge van de Industriële Revolutie werd het belang van sociale en economische mensenrechten zichtbaar. Er ontstond behoefte om rechten van werknemers vast te leggen en aandacht te besteden aan arbeidsomstandigheden in zijn algemeenheid. Op het internationaal vlak gebeurde in het licht van mensenrechten niet zoveel tot ongeveer het einde van de Eerste Wereldoorlog. Men hechtte tot die tijd zoveel waarden aan de soevereiniteit van iedere staat en het 3 beginsel van non-interventie , dat er geen plaats was voor onderwerpen 4 betreffende de menselijke waardigheid en mensenrechten in het bijzonder. Met de oprichting van de International Labour Organisation op basis van het Verdrag van Versailles in 1919, werd een nieuw tijdperk ingeluid. Een eerste

1

Vlemminx 2002, p. 7-.8. Arambulo 1999, p.11. 3 Donnelly 1993, p.5. 4 Lauterpacht 1950, p. 6-9. 2

6


stap was gezet in het kader van de internationalisering van economische, 5 sociale en culturele mensenrechten. Hoewel de Volkenbond zich tijdens het interbellum reeds bezig hield met kwesties aangaande mensenrechten, kwamen deze ten gevolge van de gruwelijkheden die hadden plaatsgevonden tijdens de Tweede Wereldoorlog 6 permanent op de internationale politieke agenda. De Verenigde Naties, mede opgericht als reactie op de Tweede Wereldoorlog, zouden onder andere de bescherming van mensenrechten als 7 taak krijgen. Op verschillende plaatsen in het Handvest van de Verenigde Naties wordt blijk gegeven van deze doelstelling. In de preambule wordt bijvoorbeeld gesproken van “het vertrouwen bevestigen in de fundamentele rechten van de mens”. Artikel 1 derde lid van het Handvest spreekt over “Het tot stand brengen van internationale samenwerking bij het oplossen van internationale vraagstukken van economische, sociale en culturele of humanitaire aard, alsmede bij het bevorderen en stimuleren van eerbied voor de rechten van de mens en voor fundamentele vrijheden voor allen, zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of godsdienst”. In 1948 wordt door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de Universele Verklaring van de Rechten van de mens aangenomen. De preambule van deze Verklaring geeft blijk van het feit dat er een nauwe samenhang bestaat tussen politieke en burgerlijke vrijheden aan de ene kant en economische sociale en culturele rechten aan de andere kant. Vrij vertaald uit de Preambule: in het geval mensen niet beschikken over economische, sociale en culturele rechten, zal niet worden voldaan aan het beeld dat de Universele Verklaring heeft van de vrije burger. 2.3

Een of twee verdragen?

Aanvankelijk had men het idee om politieke en burgerlijke vrijheden samen met de economische, sociale en culturele mensenrechten in een verdrag neer te leggen, vanwege de nauwe verwantschap die tussen beide 8 categorieën bestaat. Beide typen rechten zien op de bescherming van de autonomie van het 9 individu. Bij de eerstgenoemde categorie zal de nadruk liggen op het creëren van overheidsvrije sferen, waarbinnen het individu zich naar eigen inzicht zal kunnen ontwikkelen. Bij de laatstgenoemde categorie zal de nadruk liggen op het scheppen van voorwaarden op grond waarvan het individu ook 5

Arambulo 1999, p.12. Newman and Weissbrodt 1996, p. 5-6. 7 Newman and Weissbrodt 1996, p.6. 8 U.N. Doc. E/CN/53 (10 december 1947), p.9. 9 Van Hoof 1998, p.8 ; Hubeau e.a. 1995, p.15-16. 6

SOCIALE, ECONOMISCHE EN CULTURELE GROND- EN MENSENRECHTEN

7

daadwerkelijk van zijn autonomie gebruik kan maken en zich kan ontplooien naar eigen inzicht. Tengevolge van de politieke tegenstellingen die er in die tijd bestonden tussen de Verenigde Staten en hun bondgenoten aan de ene kant en de Sovjet-Unie met zijn bondgenoten aan de andere kant is het niet gekomen 10 van een codificatie in één verdrag. De VS en andere Westerse staten waren van mening dat door opneming van beide typen rechten in een verdrag tekort gedaan zou worden aan het 11 karakter van politieke en burgerlijke vrijheden. Politieke en burgerlijke vrijheden zouden rechtens afdwingbaar zijn. Economische, sociale en culturele rechten zouden zich niet lenen voor directe toepassing. Zij zouden slechts geleidelijk verwezenlijkt kunnen worden door middel van statelijk optreden. De communistische staten hechtten minstens zoveel waarde aan 12 economische sociale en culturele rechten. In hun ogen weerspiegelde het standpunt dat het Westen had ingenomen, de opvatting van de heersende klasse. Opneming van beide categorieën mensenrechten in één verdrag zou de mensheid in zijn algemeenheid ten goede komen. Zonder economische, sociale en culturele rechten zouden de politieke en burgerlijke rechten zonder betekenis blijven. Uiteindelijk zijn er in 1966 twee verdragen totstandgekomen het reeds eerder genoemde IVESCR en het IVBPR (het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten). 2.4

Het IVESCR

Hoewel uiteindelijk twee verdragen tot stand zijn gebracht, wordt in de preambule van beide verdragen blijk gegeven van een nauwe verwantschap tussen sociale, economische en culturele mensenrechten en politieke en burgerlijke rechten. In de preambule van het IVESCR wordt tot uiting gebracht dat: “…overeenkomstig de Universele Verklaring van de Rechten van de mens, het ideaal van de vrije mens, vrij van vrees en gebrek, slechts kan worden verwezenlijkt indien er omstandigheden worden geschapen, waarin een ieder zijn economische, sociale culturele rechten, alsmede zijn burgerrechten en zijn politieke rechten kan uitoefenen…” In de preambule van het IVBPR is een gelijke passage te vinden. Ondanks de nauwe verwantschap tussen economische, sociale en culturele rechten enerzijds en de burger- en politieke rechten anderzijds, is de eerste

10 11 12

Arambulo 1999, p.15. Jhabvala 1984, p. 150 en 156. Jhabvala 1984, p. 158.


8

categorie door toedoen van de Koude Oorlog het ondergeschoven kindje gebleven. 13 Het IVESCR bestaat uit vijf onderdelen .In het kader van dit onderzoek zijn met name de delen II, III en IV relevant. In deel II van het IVESCR is een aantal algemene bepalingen te vinden. Verder op in dit hoofdstuk zal ik ingaan op de algemene bepalingen die voor mijn onderzoek het meest van belang zijn. Deel III van het IVESCR is zogezegd het hart van het verdrag. Hier vindt men de rechten die door dit verdrag beschermd worden. Het recht op behoorlijke huisvesting deeluitmakend van het recht op een behoorlijke levensstandaard vindt men in artikel 11. In het volgende hoofdstuk zal ik deze bepaling voor wat betreft het recht op behoorlijke huisvesting aan een grondige analyse onderwerpen. Deel IV van het IVESCR gaat over het toezicht op de naleving van dit verdrag. Aan dit aspect zal ik in hoofdstuk 4 aandacht besteden, wanneer ik zal spreken over de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting. 2.5

De rechtswerking van het IVESCR aan de hand van de typologie

Interessant met betrekking tot de onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat, is de vraag naar de rechtswerking respectievelijk de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting. In de komende hoofdstukken zal uitvoerig ingegaan worden op deze aspecten. Hierop vooruitlopend zal in deze paragraaf aandacht besteed worden aan de rechtswerking van sociale, economische en culturele mensenrechten. De rechtswerking van sociale, economische en culturele mensenrechten kan worden gekarakteriseerd aan de hand van de zogenaamde typologie van verplichtingen. In 1984 is door Van Hoof een typologie ontwikkeld die men kan toepassen op zowel sociale, economische en culturele mensenrechten als politiek en burgerlijke rechten. “First and foremost, it stresses the unity between civil and political rights, and economic, social and cultural rights, as long as it is recognized that the various “layers” of obligations can be found in each separate right or free14 dom…” Deze benadering sluit goed aan bij de opvatting die blijkt uit de Slotverklaring bij de tweede Wereldconferentie Mensenrechten (1993 15 Wenen):

13 14 15

Craven 1995, p. 22-23. Van Hoof 1984, p.107. VN Doc A/CONF.157/23, deel 1, r.o.5.


9

“All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated…” Hoewel men de typologie eveneens kan toepassen op burger- en politieke rechten, zal ik me in deze paragraaf beperken tot een uitleg aan de hand van het IVESCR. Deze typologie gaat er vanuit dat er in het IVESCR verschillende overheidsverplichtingen zijn te vinden. Van Hoof onderscheidt vier overheidsverplichtingen, te weten “the obligation to respect”, “the obligation to 16 ensure”, “the obligation to promote” en “the obligation to protect”. 2.5.1 The obligation to respect 17 “The obligation to respect” ofwel de onthoudingsplicht: ”forbids the State itself to act in any way which would directly encroach upon, recognized rights or freedoms. This aspect, therefore, resembles what in the traditional scheme was called an obligation of non-interference”. Met andere woorden “the obligation to respect” verbiedt staten inbreuk te 18 maken op de door het IVESCR erkende rechten en vrijheden. Ter illustratie, wat hebben mensen aan een recht op behoorlijke huisvesting als de overheid naar eigen believen tot uitzetting mag overgaan? In het IVESCR blijkt de onthoudingsplicht uit het woord recht dat in bijna elke 19 bepaling is opgenomen. 20 Deze verplichting vormt de basis voor alle andere verplichtingen. Immers als iedereen naar willekeur uit zijn woning gezet kan worden heeft het voeren van beleid geen zin. Aangezien de overheid vrijwel geen beleidsvrijheid heeft wanneer deze verplichting in het geding is, leent de onthoudingsplicht zich uitstekend voor rechterlijke toetsing. Beperking van rechten in het IVESCR is alleen toegestaan wanneer deze beperking gebaseerd wordt op de algemene beperkingsclausule van artikel 4. (Artikel 13 respectievelijk artikel 8 van het IVESCR kennen een eigen beperkingsclausule.) Artikel 4 van het IVESCR bepaalt dat beperkingen uitsluitend “by law” 21 kunnen worden vastgesteld. Verder dient een beperking noodzakelijk te 22 zijn in een democratische samenleving, wil zij rechtmatig geacht worden. Deze twee criteria zullen in het volgende hoofdstuk uitvoeriger aan bod komen.

16

Coomans e.a. 1998, p.78. Van Hoof 1984, p.106. 18 Zie Vlemminx 2002, p.59 19 Vlemminx 2002, p.62. 20 Hubeau e.a.1995, p.24. 21 Vlemminx 2002, p.67 22 Vlemminx 2002, p.69. 17

10


2.5.2 The obligation to ensure “The obligation to ensure” ofwel de verzekeringsplicht houdt volgens Van 23 Hoof in dat de overheid: “has to actively create conditions at the achievement of certain results in the form of a (more) effective realization of recognized rights and freedoms”. Met andere woorden de overheid dient op korte termijn maatregelen te nemen die concrete invulling geven aan de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het IVESCR. Het startschot ligt besloten in het woord erkennen bij de afzonderlijke 24 rechten. Wanneer “the obligation to ensure” in het geding is, komt artikel 2 eerste lid 25 van het IVESCR in beeld. (Deze norm beheerst alle prestatieplichten). Deze norm stelt als eis dat de maatregelen passend moeten zijn met het oog op de algehele verwezenlijking van door het IVESCR erkende rechten. Passende maatregelen in het licht van “the obligation to ensure” kunnen 26 onder andere bestaan uit de totstandkoming van wetgeving , het creëren 27 van rechtsbeschermingsmogelijkheden of het zorgen voor 28 basisvoorzieningen. Omdat de overheid in het kader van deze verplichting over een beperkte 29 beleidsvrijheid beschikt, kan de rechter een zinvolle toets verrichten. 2.5.3 The obligation to promote 30 “The obligation to promote” ofwel de beleidsplicht: “is also designed tot achieve a certain result, but in this case it concerns more or less vaguely formulated goals, which can only be achieved progressively or in the long term”. Bij de beleidsplicht gaat het om het nastreven van doelstellingen die pas op lange termijn gerealiseerd kunnen worden. Hoewel bij de beleidsplicht de geleidelijke verwezenlijking centraal staat, is 31 er nauwe verwantschap met de verzekeringsplicht. Immers beleid op lange termijn kan pas zinvol zijn wanneer de verzekeringsplicht in acht wordt genomen. Maatregelen genomen in het kader van de verzekeringsplicht kunnen op hun beurt in stand worden gehouden via beleid op lange termijn.

23

Van Hoof 1984, p.106. Vlemminx 2002, p. 110. Vlemminx 2002, p. 112. 26 General Comment 3. r.o.. 3 en 4. 27 General Comment 3. r.o.. 5. 28 Vlemminx & Kummeling 1995, p.27. 29 Vlemminx 2002, p. 151. 30 Van Hoof 1984, p.106 31 Vlemminx 2002, p. 153. 24 25


11

Verder is net als bij de verzekeringsplicht ook in dit geval artikel 2 eerste lid van het IVESCR van toepassing. Ingevolge artikel 2 eerste lid van het IVESCR, dient volledig gebruik 32 gemaakt te worden de ter beschikking staande hulpbronnen. De geleidelijke verwezenlijking gericht op de algehele verwezenlijking, moet in dit licht bezien worden. Met dien verstande dat het tempo waarin dit proces plaatsvindt afhankelijk is van de aanwezige hulpbronnen. Naast het algemene regime van artikel 2 zijn in het IVESCR diverse bepalingen te vinden met regels inzake de beleidsplicht. Deze regels zijn speciaal toegesneden op het specifieke karakter van de desbetreffende bepalingen. Het startschot voor de geleidelijke verwezenlijking ligt besloten in het woord erkennen. Verschil met de verzekeringsplicht is alleen dat het bij de beleidsplicht moeilijker is vast te stellen of een staat aan haar verplichtingen voldoet. Het is daarom van groot belang hiertoe indicatoren te ontwikkelen. Naast het principe van de geleidelijke verwezenlijking kan de beleidsplicht verduidelijkt worden aan de hand van de zogenaamde “minimum core 33 obligations”. Dit principe komt er op neer dat in het kader van de beleidsplicht verdragstaten verplicht zijn de meest wezenlijke onderdelen van de rechten in het IVESCR te verwezenlijken. Een falen in dit opzicht kan slechts gerechtvaardigd worden indien er een juiste prioriteitstelling heeft plaatsgevonden bij de aanwending van de hulpbronnen. Of dit principe gevolgen heeft voor het recht op behoorlijke huisvesting zal blijken in de komende hoofdstukken. Zoals gezegd in het kader van de beleidsplicht heeft de overheid veel vrijheid. Om deze reden zal het moeilijk worden een geslaagd beroep op de rechter te doen wanneer de beleidsplicht in het geding is. 2.5.4 The obligation to protect “The obligation to protect” komt te voorschijn wanneer de rechtmatige uitoefening van een bepaalde vrijheid door een andere burger onmogelijk wordt gemaakt. De overheid dient in zo’n geval de uitoefening van de vrijheid te beschermen, Met andere woorden in zo’n geval rust op de overheid een beschermingsplicht. De beschermingsplicht is een prestatieplicht, die de gedaante aan kan nemen van een verzekeringsplicht, een beleidsplicht of een combinatie van beide. Wanneer een burger door de uitoefening van een vrijheid een medeburger schade toebrengt geldt de onthoudingsplicht. De overheid dient in dat geval de medeburger te beschermen door de vrijheid van de andere burger te beperken.

32 33

Vlemminx 2002, p. 162. General Comment 3. r.o.. 10.

12


2.5.5 Tussenconclusie Door een beschrijving te geven van de typologie van verplichtingen heb ik getracht een algemene indruk te geven van de rechtswerking van de door het IVESCR erkende rechten. Uit de typologie volgt dat economische, sociale en culturele rechten onder omstandigheden vatbaar zijn voor een rechterlijke toetsing. In dat opzicht verschillen ze nauwelijks van politieke en burgerlijke rechten. Enig verschil is dat de nadruk bij politieke en burgerlijke rechten vaker zal liggen op de onthoudingsplicht en bij sociale, economische en culturele rechten op de onderscheidenlijke prestatieplichten. Het feit dat de verschillende verplichtingen bij beide type rechten voorkomen, maakt een materieel onderscheid tussen beide categorieën vrijwel onmogelijk. Beter is het daarom een formeel onderscheid te maken tussen de burgerlijke en politieke rechten enerzijds en de economische, sociale en culturele rechten 34 anderzijds. In de komende hoofdstukken zal ik met behulp van het recht op behoorlijke huisvesting aantonen, dat de verschillende verplichtingen vloeiend in elkaar kunnen overlopen. 2.6

Nederland en het IVESCR

Nederland is in het midden van de jaren ’70 partij geworden bij het 35 IVESCR. Reeds in de memorie van toelichting van de goedkeuringswet inzake het IVESCR en het IVBPR gaf de Nederlandse regering te kennen dat de bepalingen van het IVESCR geen directe werking zouden hebben. Volgens de Nederlandse regering zou uit artikel 2 eerste lid van het IVESCR 36 blijken dat de rechten in het IVESCR slechts open normen zijn. Slechts door beleid zou invulling gegeven kunnen worden aan de door het IVESCR erkende rechten. De geleidelijke verwezenlijking van afzonderlijke rechten stond hierbij centraal. De regering was kennelijk vergeten dat de geleidelijke verwezenlijking ziet op de algehele verwezenlijking. Artikel 4 van het IVESCR werd niet opgevat als een algemene beperkingsclausule, maar als 37 een aanvulling op artikel 2 eerste lid van het IVESCR. Artikel 4 was naar de mening van de regering bedoeld voor tijden van recessie. Dat artikel 2 en 4 in feite los van elkaar staan kwam niet bij hen op. Het zette de regering niet tot nadenken dat door deze uitleg bezuinigingen slechts gerechtvaardigd zouden zijn indien ze het algemeen welzijn in een democratische samenleving zouden bevorderen. Of deze benadering gevolgen heeft gehad voor de rechtswerking respectievelijk de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in de Nederlandse rechtsorde zal blijken in de komende hoofdstukken. 34

Hubeau e.a. 1995, p.15. Vlemminx 2002, p. 34 36 TK 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr. 3, p. 45. 37 TK 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr. 3, p. 45. 35


2.7

13

Sociale grondrechten in de Nederlandse Grondwet

Hoewel na de Tweede Wereldoorlog ook in Nederland de belangstelling voor sociale grondrechten groter werd, bleef de scepsis ten aanzien van deze 38 rechten overheersen. In de ogen van velen bestonden er slechts, “de grondrechten”. Met deze term werd gedoeld op de vertrouwde vrijheden als vrijheid van drukpers en godsdienst. De uitdrukking klassiek kwam pas later in de mode. Deze term was bedoeld om het belang van de vertrouwde vrijheden af te zetten tegen het mindere belang dat velen hechtten aan de “nieuwe” categorie grondrechten. Het zou nog tot 1983 duren voordat de sociale grondrechten een plaats zouden krijgen in de grondwet. Dit gebeuren heeft heel wat voeten in aarde 39 gehad. In de Proeve ter voorbereiding van de Grondwetsherziening, werd opneming van concrete sociale grondrechten nog afgewezen. De Proeve stelde slechts de codificatie van een algemene grondwettelijke instructienorm voor. Een advies van de SER wist de regering er uiteindelijk toe te bewegen de sociale grondrechten een plaats te geven in de hernieuwde grondwet. Dit is gebeurd in de huidige artikelen 18 tot met 23 van de Grondwet. De regering hechtte belang aan het complementaire karakter van de sociale 40 grondrechten ten opzichte van de klassieke. De sociale grondrechten werden blijkens de memorie van toelichting vereenzelvigd met het begrip instructienorm ofwel prestatieplicht, welke niet rechtens afdwingbaar zou zijn. De klassieke grondrechten werden getypeerd als waarborgnormen, die veelal bestonden uit onthoudingsplichten. Deze rechten zouden wel rechtens afdwingbaar zijn. Deze opvatting is nog altijd de heersende opvatting gebleven. Ten tijde van de grondwetsherziening zijn door de regering met betrekking tot de sociale 41 grondrechten wel alternatieve vormen van rechtswerking voorgesteld. Aangezien deze alternatieven voor de beantwoording van mijn centrale onderzoeksvraag van minder belang zijn, laat ik deze hier verder buiten beschouwing. Een andere manier om de rechtswerking van (sociale) grondrechten te analyseren wordt gevonden in de reeds bekende typologie van verplichtingen. Via de zogenoemde reflexwerking is het heel goed mogelijk de sociale grondrechten in de Nederlandse Grondwet zodanig te interpreteren dat de uitleg zoveel mogelijk overeenkomt met de 42 verplichtingen die zijn opgenomen in het IVESCR. 38

Vlemminx 2002, p. 11. Hubeau 1995, p.15. 40 TK 1973-74, 12.994, nr. 2, p.12. 41 Algehele grondwetsherziening, Deel Ia Grondrechten 1979, p. 258-259. 42 Heringa 1989 p.260. 39


14

In mijn ogen biedt deze gedifferentieerde benadering burgers meer houvast willen zij een beroep doen op sociaal grondrecht als het recht op wonen van artikel 22 eerste lid Grondwet. Hoe groot dit houvast is zal blijken in de komende hoofdstukken. 2.8

Conclusie

Wat is de betekenis van sociale, economische en culturele gronden mensenrechten ingevolge het IVESCR respectievelijk de Nederlandse Grondwet? Het antwoord op deze vraag kan kort zijn. De betekenis van sociale, economische en culturele gronden mensenrechten ingevolge het IVESCR respectievelijk de Nederlandse Grondwet verschilt niet wezenlijk van de politieke en burgerrechten. Het belang van beide type rechten en ook de onderlinge samenhang tussen beide categorieën is verschillende malen benadrukt in verdragen en blijkt ook uit de typologie. Wat heeft een mens aan recht op vrijheid van meningsuiting als hij of zij niet over voldoende voedsel beschikt?

3

Het recht op behoorlijke huisvesting

3.1

Introductie

Voor de meesten in onze Westerse samenleving is het hebben van een dak boven het hoofd een vanzelfsprekendheid geworden. De meesten onder ons zullen hun gedachten zelden of nooit laten gaan over deze primaire levensbehoefte (als recht neergelegd in tal van verdragen, verklaringen en constituties).Totdat er iets gebeurt dat inbreuk maakt op dit recht. In dat geval zal men bij de bevoegde instantie een beroep willen doen op dit recht. Alvorens een geslaagd beroep te kunnen doen, zal men het recht op behoorlijke huisvesting eerst aan een grondige analyse dienen te onderwerpen. Centrale vraag in dit hoofdstuk zal daarom zijn: Wat is de reikwijdte van het recht op behoorlijke huisvesting in gevolge het IVESCR respectievelijke de Nederlandse Grondwet? Evenals in het vorige hoofdstuk, wordt ook in dit hoofdstuk onderscheid gemaakt tussen de internationale en nationale rechtsorde. Om de verwevenheid te benadrukken die tussen de beide soorten mensenrechten bestaat, wordt af en toe verwezen naar het EVRM. 3.2

Achtergrond van artikel 11 IVESCR

Ook in dit hoofdstuk wordt een ogenblik teruggegaan in de geschiedenis en deze keer voor wat betreft het recht op behoorlijke huisvesting. In de periode vόόr 1945 bestond er nog niet zoiets als een recht op behoorlijke huisvesting. Wel werd het belang dat gehecht diende te worden aan wonen 43 steeds meer zichtbaar in deze periode. Tot die tijd werd huisvesting op de eerste plaats gezien als een economisch goed dat wettelijke bescherming behoefde, bijvoorbeeld in het geval van onteigening van bezittingen 44 (toebehorend aan vreemdelingen), staatsopvolging of oorlogsbezetting. Op de tweede plaats werd wonen in die tijd gezien als bewijs van inwonerschap. Op die manier kon men naast de leer van de ius soli en de ius sanguis (plaats van geboorte respectievelijk afkomst) de nationaliteit van een 45 persoon vaststellen. In het geval van staatsopvolging werd bijvoorbeeld verondersteld dat alle inwoners die onder het domein van de “nieuwe” staat vielen automatisch de nationaliteit zouden verkrijgen van deze staat. De sociale dimensie van wonen werd in deze periode nog niet belicht, op 46 enkele uitzonderingen na. Allereerst waren in een heel aantal overeenkomsten betreffende de bescherming van diplomaten, bepalingen te vinden over de bescherming van hun woningen. Dit met het oog op het 43

Craven 2003, p. 45. Craven 2003, p. 46. 45 Craven 2003, p. 46 en 47. 46 Craven 2003, p. 47. 44

16

RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING 47

ongestoord kunnen uitoefenen van hun diplomatieke activiteiten. Op de tweede plaats vinden we de sociale dimensie van wonen terug in het oorlogsrecht. De oorlogsverdragen gesloten te Den Haag in 1899, respectievelijk 1907 zagen toe op de bescherming van de eigendommen en woningen van niet strijders. Toch is de werkelijke aandacht die tot 1945 werd besteed aan de meer sociale dimensie van wonen gering te noemen. Des te opmerkelijker is dat het recht op wonen wel als zodanig is opgenomen in de Universele Verklaring en later in het IVESCR. Een verklaring hiervoor valt wellicht te vinden in de Tweede Wereldoorlog met haar desastreuze gevolgen ook op het gebied van huisvesting. 3.3

De Universele Verklaring en het recht op behoorlijke huisvesting

In deze resolutie is in artikel 25 (1) het recht op huisvesting te vinden als onderdeel van het recht op een behoorlijke levensstandaard. “Een ieder heeft het recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder begrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede recht op voorziening in het geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen, ontstaan ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil”. Over de juridische status van de Universele Verklaring lopen de meningen uiteen. Door de meeste staten wordt deze resolutie gezien als een nietbindende, common standard of achievement, waar men naar dient te 48 streven. Steun voor deze opvatting kan onder andere worden gevonden in de laatste twee alinea’s van de preambule. Er zijn ook juristen die van mening zijn dat de Universele Verklaring deel uitmaakt van internationaal gewoonterecht en als gevolg daarvan staten 49 bindt, ongeacht of ze lid zijn van de VN. Als argument voor deze opvatting wordt aangevoerd dat de rechten die zijn neergelegd in deze Verklaring, later zijn opgenomen in tal van nationale en internationale verdragen en de statenpraktijk in haar algemeenheid gericht is op de verwezenlijking van deze rechten. Aangezien dit onderzoek niet gericht is op het onderzoeken van de internationale dimensie van het recht op wonen, zal ik deze discussie laten voor wat hij is.

47

Craven 2003, p. 47; het Verdrag van Havana met betrekking tot Diplomaten (artikel 14). 48 S. Leckie 1992, p. 15. 49 S. Leckie 1992, p.15.

HET RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING

17

Ondanks deze meningsverschillen is de Universele Verklaring voor het recht op behoorlijke huisvesting van belang. Met de codificatie van dit recht in deze Verklaring is immers de basis gelegd voor de verdere ontwikkeling van dit recht. Nederlandse burgers kunnen zich ingevolge artikel 94 van de Nederlandse Grondwet niet direct beroepen op de Universele Verklaring voor de rechten van de mens. De Universele Verklaring is namelijk geen verdrag en de bepalingen opgenomen in deze verklaring kunnen op basis van artikel 94 50 Grondwet niet worden aangemerkt als een ieder verbindend . Niet getreurd… In de volgende paragraaf zullen we zien dat het recht op behoorlijke huisvesting zoals neergelegd in het IVESCR burgers gelukkig meer houvast biedt. 3.4

Het recht op behoorlijke huisvesting in artikel 11 IVESCR

In het IVESCR is het recht op behoorlijke huisvesting evenals in de Universele Verklaring te vinden als onderdeel van het recht op een behoorlijke levensstandaard in artikel 11 eerste lid: “De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentiële belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking.” Hoewel het recht op behoorlijke huisvesting uiteindelijk is opgenomen als onderdeel van het recht op een behoorlijke levensstandaard heeft binnen de VN lange tijd een discussie plaatsgevonden. Deze discussie ging over het feit of men het recht op behoorlijke huisvesting zou codificeren in een aparte bepaling of dat men het zou opnemen als onderdeel van het recht op een 51 behoorlijke levensstandaard. Sommigen waren van mening dat er voorrang moest worden gegeven aan de opstelling van een bepaling betreffende het recht op een behoorlijke 52 levensstandaard. Een aparte bepaling over huisvesting zou in hun ogen het recht op huisvesting een te prominente positie toekennen ten opzichte 53 van rechten als gezondheid, kleding, voedsel en vervoer.

50

Afd. gechillen R.s.St., 27 april 1989, A.B., 1989, 542. Craven 2003, p. 52. 52 Bowie (UK), E/CN.4/ SR.222 (1951) 18; Whitlam (Australië), E/CN.4/SR.222 (1951) 20; Metha (India), ibid. 53 Yu (China), E/CN.4 SR.222 (1951) 17. 51

18


Anderen waren van mening dat de opstelling van een recht op een behoorlijke levensstandaard overbodig zou zijn als de bovengenoemde 54 rechten in aparte bepalingen zouden worden neergelegd. De meeste landen waren het er over eens dat het recht op behoorlijke huisvesting onderdeel uitmaakt van het recht op een behoorlijke 55 levensstandaard. Men zou kunnen zeggen dat de discussie meer van organisatorische aard was en ging over de vormgeving en plaats van bepaalde rechten in het 56 Verdrag en niet zozeer over de inhoud van de rechten. Men kan er in ieder geval van uitgaan dat de waarde die aan het recht op behoorlijke huisvesting moet worden gehecht niet minder is nu deze is opgenomen als onderdeel van het recht op een behoorlijke 57 levensstandaard. 3.4.1 Algemene analyse: behoorlijke huisvesting? Na iets verteld te hebben over de achtergrond van het recht op behoorlijke huisvesting is het nu tijd geworden artikel 11 (1) van het IVESCR aan een eerste analyse te onderwerpen. In dit onderzoek zal uitvoerig worden ingegaan op dit artikel, aangezien dit artikel burgers het meeste houvast zal bieden willen zij een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Hoe groot dit houvast is zal duidelijk worden in loop van het onderzoek. Het Internationaal Comité dat in VN verband toezicht houdt op de naleving van het IVESCR is van mening dat het recht op wonen niet beperkt of te 58 restrictief uitgelegd moet worden. Het recht op wonen dient niet gelijkgeschakeld te worden met het louter hebben van een dak boven je hoofd, of te worden vereenzelvigd met handelswaar dat op de markt te verkrijgen is. “Rather it should be seen as the right to live somewhere in security, peace 59 and dignity.” Deze opvatting sluit aan bij de gedachte dat de rechten uit het IVESCR waartoe het recht op wonen behoort, voortvloeien uit de waardigheid die elk 60 mens eigen is. In aansluiting op deze gedachte komt het recht op wonen toe aan iedereen ongeacht inkomen of toegang tot economische bronnen.

54

Craven 2003, p. 52 ; Morosov (USSR), E/CN.4/SR.222, (1951) 17. Brena (Uruguya), A/C.3/SR.739 (1957) 293, r.o.. 11 ; Hoare (UK), A/SR.740. (1957) 299, r.o.. 26 ; Sutanto (Indonesia), A/C.3/SR.740. (1957) 299, r.o..26. 56 Craven 2003, p. 54. 57 Craven 2003, p. 54. 58 General Comment 4, r.o. 7. 59 General Comment 4, r.o. 7. 60 General Comment 4, r.o. 7. 55


19

Zowel de Commission on Human Settlements als de Algemene Vergadering gaven in hun resolutie over - de Global Strategy for the Shelter to the year 2000- aan dat artikel 11 (1) niet slechts toeziet op huisvesting maar op 61 behoorlijke huisvesting. Huisvesting moet voldoen aan de volgende vereisten: privacy, ruimte, veiligheid, verlichting en ventilatie, infrastructuur en een zodanige ligging dat werk en basisvoorzieningen gemakkelijk te bereiken zijn en dit alles voor een redelijke prijs. In zijn General Comment no 4. werkt het Comité dat toezicht houdt op de naleving van het IVESCR deze gedachte verder uit, door het bijvoeglijk naamwoord “behoorlijk” aan een 62 nadere analyse te onderwerpen. Hoewel het Comité erkent dat de mate van behoorlijkheid afhangt van sociale, economische, culturele, klimatologische en andere factoren is het van mening dat het mogelijk is bepaalde aspecten te onderscheiden waar men in elke context rekening 63 mee dient te houden. De volgende aspecten worden door het Comité onderscheiden: a Wettelijke bescherming van het woongenot. Dit betekent dat iedereen een zekere mate van wettelijke bescherming moet kunnen genieten tegen gedwongen uitzetting, pesterijen en andere dreigementen. Deze bescherming geldt ongeacht of het gaat om gekochte of gehuurde huisvesting, of het noodhuisvesting betreft of huisvesting gebouwd 64 op grond die men illegaal in gebruik heeft genomen. In het kader van gedwongen uitzettingen zal ik verderop in dit hoofdstuk een aantal 65 uitspraken van het EHRM bespreken. Hier wil ik even wijzen op de zaak 66 Oneryildiz v. Turkey. In deze zaak had zich een methaanexplosie voorgedaan op een vuilnisbelt waarbij twaalf familieleden van Oneryildiz waren omgekomen. In het kader van de wettelijke bescherming van het woongenot is uit deze 67 uitspraak het volgende van belang: “In relation to the property protocol, although the dwelling built by the applicant (Oneryildiz) on the land was in breach of the town-planning regulations, the Court held that the applicant had been the de facto owner and thus had possession for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1, which could require positive measures of protection. The authorities’ omissions amounted to a clear breach of the applicant's right to peaceful enjoyment of his possessions, which could be construed as an 'interference'. Since those negligent omissions by the authorities had been penalised under Turkish adminis-

61

VN doc. A/43/8/Add. 1, 1988. General Comment 4, r.o.. 8. 63 General Comment 4, r.o.. 8. 64 General Comment 4, r.o.. 8. (a). 65 Zie paragraaf. 3.8. 66 EHRM 18 juni 2002, (Application no. 48939/99), (Oneryildiz v. Turkey) 67 Chamber Judgment in the case of Oneryildiz v. Turkey 62

20


trative and criminal law, the Court concluded that the interference had been manifestly contrary to domestic law”. b Beschikbaarheid van diensten, materialen, faciliteiten en infrastructuur Een woning moet over de voorzieningen beschikken die essentieel zijn voor gezondheid, veiligheid, comfort en de bereiding van voedsel. Men kan hierbij denken aan faciliteiten als drinkwater, energie om te koken, verwarming, 68 verlichting en sanitaire voorzieningen. In mijn ogen is punt b nauw verwant aan punt d (aangaande de bewoonbaarheid). Om een actueel voorbeeld te geven de luchtkwaliteit is op veel plaatsen in Nederland erg slecht. De gemeente Tilburg heeft bijvoorbeeld in flats gelegen aan de Ringbaan in Tilburg luchtfiltersystemen moeten aanbrengen vanwege ernstige 69 luchtvervuiling. De gemeente Tilburg heeft dus een voorziening moeten treffen (punt b) ten behoeve van de bewoonbaarheid (punt d). Hetzelfde geldt in het kader van geluidsoverlast in Tilburg, die wordt 70 veroorzaakt door verkeer. De gemeente Tilburg gaat voor de aanleg van hoofdwegen stil asfalt gebruiken en de woningen van tweehonderd huishoudens, die te veel geluidsoverlast ondervinden zullen extra geїsoleerd 71 worden. c Betaalbaarheid De kosten van huisvesting moeten van een dusdanig niveau zijn dat de vervulling van andere basis behoeften er niet door in gevaar wordt gebracht. Staten dienen er voor te zorgen dat het percentage huisvestingskosten evenredig is aan het inkomensniveau. Voor personen die niet zelf een behoorlijke huisvesting kunnen bekostigen dienen subsidieregelingen in het leven te worden geroepen. Huurders moeten beschermd worden tegen onredelijk hoge huren of plotselinge huurverhogingen. In samenlevingen waar natuurlijke materialen de belangrijkste elementen vormen voor de 72 bouw van woningen, dienen deze ook beschikbaar te zijn. d Bewoonbaarheid Wil men kunnen spreken over behoorlijke huisvesting dan dient een woning te voldoen aan eisen als voldoende warmte, afdoende bescherming tegen kou, vocht, warmte, wind en andere bedreigingen van de gezondheid. De 73 fysieke veiligheid van de bewoners dient ook gegarandeerd te worden.

68

General Comment 4, r.o.. 8. (b). http://www.ngv-holland.nl/docs/art_201104.html; 70 Zie EHRM 8 juli 2003, 338 (Application no. 36022/97), (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). 71 http://www.tilburg.nl/DetailPagina.asp?DomeinID=61&PaginaSoort=20&MenuID=0& SubmenuID=828&PaginaID=580&ElementID=2424&PersBerichtID=694& 72 General Comment 4, r.o.. 8. (c). 73 General Comment 4, r.o.. 8. (d). 69


21

In het kader van artikel 8 EVRM zijn een aantal uitspraken gewezen door het EHRM die betrekking hebben op de bewoonbaarheid. Deze uitspraken worden kort behandeld. 74

Te denken valt aan Lopez Ostra , in deze zaak veroorzaakte de stank van een Spaanse afvalverwerkingsfabriek voor de omwonenden ernstige overlast. “Naturally, severe environmental pollution may affect individuals’ well-being and prevent them from enjoying their homes in such a way as to affect their private and family life adversely, without, however, seriously endangering 75 their health.” Er moest volgens het EHRM een fair-balance gezocht worden tussen de belangen van het individu en de samenleving in zijn geheel. In dit geval viel de fair-balance toets uit in het voordeel van de omwonenden. Doordat de Spaanse overheid het de omwonenden vrijwel onmogelijk maakte een geslaagd beroep op de rechter te doen, schond de overheid een verplichting die heel dicht tegen de onthoudingsplicht aanligt. Deze verplichting viel echter niet geheel samen met de onthoudingsplicht, omdat een particulier een inbreuk maakte op de persoonlijke levenssfeer van de omwonenden en niet de overheid zelf. In feite schond de Spaanse overheid een positieve verplichting, zij had de persoonlijke levenssfeer van de omwonenden beter moeten beschermen. In het Guerra-arrest benadrukte het EHRM, onder verwijzing naar het LopezOstra- arrest dat ernstige vervuiling onder de reikwijdte van artikel 8 EVRM 76 valt. Als gevolg van een explosie in een Italiaanse fabriek (in 1976) moesten 150 mensen met acute arsenicum vergiftiging in het ziekenhuis worden opgenomen. De omwonenden vroegen al jaren om informatie aan de betrokken overheidsinstanties. In 1994 hadden zij nog steeds geen informatie ontvangen. Het EHRM stelde vast dat de overheidsinstanties de positieve verplichting(en), die in dit kader op hen rustten hadden geschonden. Onlangs heeft het EHRM op het gebied van (lucht)vervuiling weer een zaak 77 gewezen Fadeyeva v Russia. Dit keer ging het om de luchtvervuiling die staalfabrieken veroorzaakte voor hun directe omgeving. Ook in dit geval oordeelde het EHRM dat de staat geen goede belangenafweging (fairbalance toets) had gemaakt tussen enerzijds het algemeen belang en anderzijds het individueel belang van mevrouw Fadeyeva op “effective enjoyment of her right to respect for her home and private life”. Hoewel de staat in dit geval geen eigenaar of beheerder was van de fabrieken rust op 74

EHRM 9 december 1994, JB 1995, 67 (Lopez Ostra). EHRM 9 december 1994, JB 1995, 67 (Lopez Ostra) r.o. 51. 76 EHRM 19 februari 1998, JB 1998, 49 (Guerra). 77 EHRM 9 juni 2005, Application no. 55723/00 (Fadeyeva v. Russia). 75

22


de overheid in omgevingszaken de verplichting regulerend op te treden. Wanneer ze dit nalaat, schendt ze haar positieve verplichting. Naast vervuiling en stankoverlast kan het woongenot ook aangetast worden door geluidsoverlast. Deze problematiek komt aan de orde in de zaken 78 Powell and Rayner v United Kingdom en Hatton and Others v United 79 Kingdom. In de zaak Powell and Rayner v United Kingdom ging het om het volgende. Powell en Rayner woonden in de directe omgeving van Heathrowairport en als gevolg hiervan ondervonden ze ernstige geluidshinder. Ook in deze uitspraak werd de fair-balance toets toegepast. Deze viel negatief uit voor klagers, omdat in de ogen van het Hof de aanwezigheid van Heathrow-airport enerzijds het economische welzijn van 80 het hele land bevorderde en anderzijds voldoende maatregelen waren 81 genomen om geluidsoverlast te voorkomen. Positief aan deze uitspraak is dat het Hof demonstreerde dat geluidsoverlast 82 ook onder het beschermingsbereik van artikel 8 EVRM valt. Ook het arrest Hatton and Others v United Kingdom ging over de geluidsoverlast die werd veroorzaakt door Heathrow- airport. Dit keer ging het over de geluidsoverlast, ontstaan door nachtvluchten (waarvoor na 1993 een regeling was ingesteld). Evenals in de zaak Powell and Rayner v United Kingdom, paste het EHRM ook nu weer de fair-balance 83 toets toe. Deze keer viel deze uit in het voordeel van de klager. De meerderheid van de rechters merkte op dat de regering geen onderzoek had gedaan naar het economische belang van nachtvluchten, voordat ze de 84 regeling invoerde. Verder had de regering geen serieus onderzoek gedaan 85 naar de effecten van nachtvluchten op het slaappatroon van klagers. “Therefore, the government had breached its positive obligations under Article 8 to take “reasonable and appropriate measures” regarding the appli86 cants’ rights for respect for their homes and private/family lives. Rechter Costa gaf in zijn “separate opinion” toe dat het Hof met de tijd meer 87 waarde is gaan hechten aan bescherming van de leefomgeving.

78

EHRM 21 februari 1990, Application no. 9310/81. (Powell and Rayner v United Kingdom) 79 EHRM 8 juli 2003, 338 (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). 80 EHRM 21 februari 1990, Application no. 9310/81. (Powell and Rayner v United Kingdom) R.o.. 42. 81 EHRM 21 februari 1990, Application no. 9310/81. (Powell and Rayner v United Kingdom) R.o.. 43. 82 Mowbray, 2004, pag. 181. 83 EHRM 8 juli 2003, 338 (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). R.o. 107. 84 EHRM 8 juli 2003, 338 (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). R.o. 102. 85 EHRM 8 juli 2003, 338 (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). R.o. 103. 86

EHRM 8 juli 2003, 338 (Hatton and others v. het Verenigd Koninkrijk). R.o. 95. 87

Zie separate opinion Judge Costa.


23

“Since the beginning of the 1970s, the world had become increasingly aware of the importance of environmental issues and of their influence on people’s lives. Our Court’s case-law has, moreover, not been alone in developing along those lines. For example, Article 37 of the Charters of Fundamental, Rights of the European Union of 18 december 2000 is devoted to the protection of the environment. I would find it regrettable if the constructive efforts made by our Court were to suffer a setback. That is why I have finally subscribed, in the main, to the reasoning of the majority of my colleagues, and fully to their conclusion.” Een latere uitspraak aangaande geluidsoverlast is Moreno Gomez v. 88 Spain. In deze zaak klaagde Moreno Gomez over het feit dat haar nachtrust werd verstoord door het lawaai van nachtclubs in de omgeving van haar huis. Ze hield de Spaanse autoriteiten verantwoordelijk voor dit 89 gegeven. Het EHRM stelde vast dat artikel 8 was geschonden. “In view of its volume – at night and beyond permitted levels – and the fact that it continued over a number of years, the Court finds that there has been a breach of the rights protected by Article 8”. “Although the Valencia City Council has used its powers in this sphere to adopt measures (such as the bylaw concerning noise and vibrations) which should in principle have been adequate to secure respect for the guaranteed rights, it tolerated, and thus contributed to, the repeated flouting of the rules which it itself had established during the period concerned. Regulations to protect guaranteed rights serve little purpose if they are not duly enforced and the Court must reiterate that the Convention is intended to protect effective rights, not illusory ones. The facts show that the applicant suffered a serious infringement of her right to respect for her home as a result of the 90 authorities' failure to take action to deal with the night-time disturbances”. De schadelijke gevolgen die UMTS-masten op de gezondheid en de bewoonbaarheid van woningen hebben, zouden in het licht van bovengenoemde uitspraken eveneens onder het beschermingsbereik van artikel 8 EVRM kunnen vallen. Helaas zijn er op dit moment nog onvoldoende bewijzen in relatie tot de (mogelijke) schadelijke gevolgen van elektrosmog op de gezondheid en daarmee de bewoonbaarheid van woningen. Wel zijn er onlangs weer vragen gesteld aan de minster van economische zaken over de onrust die is

88

EHRM 16 november 2004, Application no. 4143/02 (Moreno Gómez v. Spain). EHRM 16 november 2004, Application no. 4143/02 (Moreno Gómez v. Spain) r.o 60. 90 EHRM 16 november 2004, Application no. 4143/02 (Moreno Gómez v. Spain) r.o 61. 89

24


ontstaan over de mogelijke schadelijke uitwerking van UMTS-masten op de 91 gezondheid. e Toegankelijkheid Behoorlijke huisvesting moet voor allen die er recht op hebben toegankelijk zijn. Kwetsbare groepen in de samenleving zoals, bejaarden, kinderen, gehandicapten, zieken, slachtoffers van natuurrampen moeten met voorrang behandeld worden. Zowel met behulp van wetgeving als van beleid dient 92 met hun speciale huisvestingsbehoeften rekening gehouden te worden. f Locatie Voor zowel stedelijk als landelijk gebied geldt dat huisvesting zodanig gesitueerd dient te zijn dat werk, scholen, medische diensten en andere sociale voorzieningen zonder al te hoge kosten en binnen redelijke tijd 93 bereikbaar zijn. g Culturele identiteit De wijze waarop woningbouw wordt geconstrueerd dient voldoende ruimte 94 voor culturele identiteit en diversiteit te laten. In de literatuur wordt wel betoogd dat de stelling van het Comité dat met bovengenoemde elementen altijd rekening gehouden moet worden ( voor 95 een groot deel van de wereld) te hoog gegrepen is. In mijn ogen is deze opvatting te beperkt. In mijn ogen dient de verwezenlijking van de aspecten waarvoor beleid ofwel op korte dan wel op lange termijn vereist is te worden bezien in het licht van artikel 2 (1) IVESCR. Dit artikel houdt, zoals ik heb laten zien in hoofdstuk 1 voldoende rekening met de al dan niet aanwezigheid van voldoende hulpbronnen. In mijn ogen is het niet de bedoeling van het IVESCR er van uit te gaan dat de aanwezigheid van hulpbronnen altijd ontoereikend zal blijven (ook niet in een derde wereld land). Uit artikel 11 (1) volgt immers de erkenning van het recht op steeds betere levensomstandigheden. Voor wat betreft het recht op huisvesting zou dat kunnen betekenen dat men in het licht van het recht op betere levensomstandigheden, de door het Comité genoemde aspecten altijd in acht moet nemen. De snelheid en mate van verwezenlijking zal afhankelijk zijn van de aanwezige hulpbronnen.

91

http://www.burger.overheid.nl/actueel/?id=727; http://www.stopumts.nl/doc.php/Onderzoeken/609 92 General Comment 4, r.o.. 8. (e) 93 General Comment 4, r.o.. 8. (f) 94 General Comment 4, r.o.. 8. (g) 95 Westendorp, 1994, p. 106.


3.5

25

Recht van iedereen?

Het recht op behoorlijke huisvesting komt toe aan eenieder hoewel de woorden voor zichzelf en zijn familie een restrictie lijken te vormen op het toepassingsbereik van dit recht. Door deze formulering zou men het idee kunnen krijgen dat huishoudens die worden gevoerd door vrouwen of alleenstaanden buiten het beschermingsbereik van dit artikel vallen. Het Comité heeft een dergelijke interpretatie, in lijn met de travaux 96 préparatoires, van de hand gewezen. De formulering weerspiegelt slechts de opvatting die men ten tijde van de opstelling van het verdrag had ten aanzien van bepaalde rolpatronen en economische activiteiten. Volgens het Comité kan de zin “voor zichzelf en zijn familie” op de dag van vandaag niet worden opgevat als een beperking van het 97 beschermingsbereik van dit recht. Net als het EHRM kiest het Comité voor 98 dynamische interpretatie van het begrip “family life”. Het begrip familie dient uitgelegd worden in de brede zin des woord. In lijn met artikel 2 (2) van het Verdrag mag het genot van het recht niet worden onderworpen aan enige vorm van discriminatie. 3.6

Het nemen van passende maatregelen

Op dit aspect wil ik zal nu niet ingaan verder ingaan, maar tijdens de analyse van het recht op behoorlijke huisvesting aan de hand van de typologie van verplichtingen. Op die manier ben ik in staat duidelijker aan te geven welk maatregelen al dan niet horen bij de verschillende verplichtingen. 3.7

Vrijwillige internationale samenwerking

In relatie tot de onderzoeksvraag is het niet relevant in te gaan op dit aspect, hoe interessant dit aspect ook moge zijn. 3.8

Typologie van verplichtingen

Met behulp van de typologie wordt getracht de rechtswerking van de verschillende aspecten van het recht op behoorlijke huisvesting helder te krijgen. In deze paragraaf wordt de typologie nog verder gespecificeerd. Dit is noodzakelijk om een goed antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat.

96

General Comment 4, r.o.. 6. ; M. Craven, 1995, p. 293 t/m 294 en 334. General Comment 4, r.o.. 6. 98 Zie EHRM 13 juni 1979, NJ 1980, 462 (Marckx) 97

26


3.8.1 The obligation to respect Deze verplichting houdt in dat staten zich moeten onthouden van handelingen die het mensen onmogelijk maakt het recht op behoorlijke 99 huisvesting uit te oefenen. Uit deze verplichting vloeit voort dat staten het recht van mensen dienen te respecteren om hun huis en omgeving in te richten op een manier die het beste aansluit bij hun cultuur, vaardigheden, behoeften en wensen. In het kader van deze verplichting dienen staten zich verder te onthouden van discriminatie of ongelijke behandeling. Het belangrijkste voorbeeld van inbreuk op de verplichting wordt gevonden in de zogenaamde “forced evictions”. Staten dienen zich te onthouden van het uitvoeren, stimuleren, of oogluikend toestaan van “forced evictions”. Gezien de problematiek rondom dit thema heeft het Comité aangaande IVESCR heeft er een heel commentaar (nr.7 ) aan gewijd. Reeds in haar vierde commentaar heeft het Comité het volgende standpunt 100 ingenomen ten aanzien van “forced evictions”. “It concluded that forced evictions are prima facie incompatible with the requirements of the Convenant.” Met de term “forced evictions” zoals wordt gebruikt door het Comité wordt gedoeld op: De permanente of tijdelijke uitzetting van individuen, families en of gemeenschappen - uit hun huizen en of van hun land dat zij bezitten zonder de voorziening of toegang tot geschikte vormen van wettelijke of 101 andere bescherming. Het Comité constateert dat het gaat om een wijdverbreid probleem dat niet alleen mensen in ontwikkelingslanden treft 102 maar ook mensen in ontwikkelde landen. In veel gevallen gaan 103 gedwongen uitzettingen gepaard met geweld. Reden voor staten om tot uitzetting over te gaan: een conflict over eigendomsrechten, ontwikkelingsen infrastructuur projecten, zoals de constructie van dammen of grote energie projecten, onteigeningsmaatregelen in het kader van stads- of landschapsvernieuwing, renovatie van woningen of de organisatie van 104 sportevenementen als de Olympische spelen. Deze uitzettingen gaan vaak gepaard met de schending van andere mensenrechten. Om een aantal voorbeelden te noemen kunnen het recht op leven, het recht op veiligheid van de persoon, het recht op privacy en gezinsleven het recht op een ongestoord bezit gelijktijdig met het recht op 99

S. Leckie, 2001, p. 156. General Comment nr. 4 r.o.. 18. General Comment nr. 7 r.o.. 3. 102 General Comment nr. 7 r.o.. 4. 103 General Comment nr. 7 r.o.. 6. 104 General Comment nr. 7 r.o.. 7. 100 101


27

105

behoorlijke huisvesting geschonden worden. Hieruit blijkt wederom de nauwe verwantschap die er tussen de verschillende mensenrechten bestaat. Ook door het EHRM zijn uitspraken gewezen met betrekking tot “forced evictions”. In het kort worden er een aantal besproken. In de zaak Cyprus v. Turkey 106 (1976) was het volgende aan de orde. In 1974 hebben grootschalige uitzettingen plaatsgevonden op het Griekse gedeelte van Cyprus. Deze uitzettingen werden toegerekend aan Turkije. Naar aanleiding van deze gang van zaken heeft Cyprus een interstatelijke klachtprocedure 107 aangespannen tegen Turkije. De Commissie oordeelde als volgt: “The evictions of Greek Cypriots from houses, including their own homes, which are imputable to Turkey under the convention, amount to an interference with rights guaranteed under Article 8 (1)… namely the right of these persons to respect for their home, and / or their respect for private life. The Commission further considers that the transportation of Greek Cypriots to other places, in particular the forcible excursions within the territory controlled by the Turkish army, and the deportation of Greek Cypriots to the demarcation line, which are equally imputable to Turkey… also constitute an interference with their private life.” Uit deze passage kan worden opgemaakt dat artikel 8 EVRM bescherming biedt tegen gedwongen uitzettingen. 108 In de Akdivar and others v. Turkey oordeelde het EHRM als volgt: “The Court is of the opinion that there can be no doubt that the deliberate burning of the applicants’ homes and their content constitutes at the same time a serious interference with the right to respect for their family lives and homes and with the peaceful enjoyment of their possessions. No justifications for these interferences having been proffered by the respondent Government- which have confined their response to denying involvement of the security forces in the incident-, the Court must conclude that there has been a violation of both Article 8 of the Convention and Article 1 of Protocol No.1”. In het kader van “forced evictions” wil ik nog wijzen op de uitspraak Selcuk & Asker. In het kader van vergeldingsacties tegen Koerdische rebellen had het Turkse leger enkele van hun woningen met benzine overgoten en in brand 109 gestoken. Het EHRM oordeelde dat Turkije artikel 8 en artikel 3 van EVRM had geschonden. 105

General Comment nr. 7 r.o.. 4. European Commission cases 6780/74 and 6950/75, Cyprus versus Turkey, 4 EHRR, (Report of the Commission), pp. 208-210. 107 Ibid. Opinion of the Commission, 10 july 1976, pp. 72-73. 108 EHRM 16 September 1996 (Akdivar and others v. Turkey) Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, r.o.. 88 109 EHRM 24 april 1998, Application no. 12/1997/796/998-999 ( Selcuk & Asker) 106

28


In sommige gevallen kunnen uitzettingen gerechtvaardigd zijn, zoals gevallen waarin sprake is van continue wanbetaling van de huur of van schade toebrenging aan gehuurde eigendommen zonder redelijke oorzaak. In dergelijke gevallen dienen de bevoegde autoriteiten er op toe te zien dat de uitzettingen met de nodige waarborgen zijn omkleed. De toets aan artikel 4 IVESCR komt dan in beeld. “De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen dat, wat het genot voor de door de Staat overeenkomstig dit Verdrag verleende rechten betreft, de Staat deze rechten slechts mag onderwerpen aan de bij wet vastgestelde beperkingen en alleen voor zover dit niet in strijd is met de aard van deze rechten en uitsluitend met het doel het algemeen welzijn in een democratische samenleving te bevorderen”. Zoals gezegd, bepaalt artikel 4 van het IVESCR, dat beperkingen uitsluitend “by law” kunnen worden vastgesteld. Verder dient een beperking “het doel hebben het algemeen welzijn in een democratische samenleving te bevorderen”, wil zij rechtmatig geacht worden. Deze clausule is net als de beperkingclausule in het EVRM en het IVBPR ontleend aan artikel 29, tweede lid, van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Op basis van dit feit mag men er vanuit gaan dat de term law in alle drie de verdragen hetzelfde betekent. Het EHRM stelt een aantal eisen aan het law criterium (en maakt geen 110 onderscheid tussen geschreven en ongeschreven recht): “In the Court’s opinion, the following are two requirements that flow from the expression “prescribed by law”. Firstly, the law must be adequately accessible: the citizen must be able to have an indication that is adequate in the circumstances of the legal rules applicable to a given case. Secondly, a norm cannot be regarded as “law” unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizens to regulate his conduct: he must be able- if need be with appropriate advice- to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail”. Uit deze overweging kan worden opgemaakt dat de norm niet perse in regelgeving hoeft te zijn neergelegd. Wel dient de norm: - voldoende toegankelijk te zijn. Burgers moeten weten welke regel/norm op hun gedrag van toepassing is (kenbaarheidvereiste) - voldoende nauwkeurig te zijn, zodat burgers hun gedrag er op aan kunnen passen (voorzienbaarheidsvereiste). Het tweede criterium houdt in: “het doel het algemeen welzijn in een democratische samenleving te bevorderen”. Ook dit criterium is ontleend aan artikel 29, tweede lid, Universele Verklaring van de Rechten van de 110

EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146 (Sunday Times)


29

Mens. De vraag is wat dient men te verstaan onder algemeen welzijn. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 29, tweede lid, Universele Verklaring kan worden opgemaakt dat de term welzijn niet sociaaleconomisch moet worden opgevat in de zin van welvaart. Nee, het welzijn omvat ook het geestelijke welzijn. In de Universele Verklaring vindt men, 111 daarom naast het begrip welzijn de woorden morality and public order. In het IVESCR zijn deze woorden geschrapt, omdat men ze te vaag vond. De betekenis van het woord algemeen wordt o.a. uitgelegd in the Limburg 112 Principles. Het ziet toe op: “furthering the well-being of the people as a whole”. Uit deze passage kan worden opgemaakt dat de beperking die men aanbrengt op het recht van huisvesting het welzijn van de gemeenschap in haar geheel dient te bevorderen. Iedereen moet van de beperking kunnen profiteren, dus niet slechts bepaalde groepen in de bevolking. Het derde criterium democratische samenleving, is moeilijk te omschrijven. Er bestaat geen definitie van. Het EHRM heeft wel elementen aangewezen die van wezenlijk belang zijn, wil men kunnen spreken over een 113 democratische samenleving. Waarden als pluralisme, tolerantie en rule of law alsmede vrijheidsrechten vormen de basis voor een democratische samenleving. Het EHRM leidt uit 114 de woorden democratische samenleving het proportionaliteitsbeginsel af. In het kader van artikel 4 IVESCR betekent dit dat beperkingen niet disproportioneel mogen zijn. Steun voor deze opvatting kan eveneens worden gevonden in artikel 29, tweede lid Universele Verklaring voor de rechten van de mens. In dit artikel is namelijk de volgende passage te vinden: “the just requirements of (…) the general welfare in a democratic society”. Beperking van het recht op behoorlijke huisvesting is toegestaan wanneer deze beperking wordt gebaseerd op een norm die voldoet aan “het law vereiste”, de beperking “het algemeen welzijn in een democratische samenleving bevordert” en verder dient de beperking “proportioneel” te zijn. Met andere woorden de beperking dient te voldoen aan het criterium “necessary in a democratic society”, zoals ook gevonden wordt in het IVPBR 115 en het EHRM. Het is raadzaam wanneer het recht op behoorlijke huisvesting in het geding is te zoeken naar een onthoudingsplicht die de overheid heeft geschonden. Een beroep op een onthoudingsplicht heeft namelijk de grootste kans van

111

Alston/Quinn 1987, p.202. Alston/Quinn 1987, p.198 ;U.N. Doc. E/CN.4/SR 234. (Deze principes maken even wel geen deel uit van het positief recht. Ze zijn opgesteld in 1986 door een groep experts op het gebied van het internationale recht). Op verzoek van de Nederlandse regering zijn ze in een VN document uitgegeven. 113 Schokkenbroek 1996, p. 190-193. 114 Schokkenbroek 1996, p. 192. 115 Vlemminx, 2002, p. 71. 112

30


slagen. De proportionaliteitseis impliceert weliswaar beleidsvrijheid, maar deze is aan grenzen gebonden. 3.8.2 Strikte verzekeringsplicht In deze paragraaf wordt uitgebreid ingegaan op de rechtswerking van de verschillende aspecten van het recht op behoorlijke huisvesting. Soms gaat de onthoudingsplicht een combinatie aan met de verzekeringsplicht. Het recht op behoorlijke huisvesting omvat het recht op een gezonde woning. “Housing should not be built on polluted sites nor in immediate proximity to 116 pollution sources that threaten the right to health of the inhabitants”. Het is de overheid verboden woningen te (laten) bouwen op vervuilde grond. Dit verbod maakt onderdeel uit van een prestatieplicht en mag niet als 117 onthoudingsplicht worden bestempeld. De normale onthoudingsplicht bij het recht op huisvesting houdt in dat burgers niet uit hun woningen gezet mogen worden. In het geval van de strikte verzekeringsplicht zijn er nog geen woningen. Wil men gaan bouwen dan is het alternatief bodemsanering. Wanneer de strikte verzekeringsplicht in het geding is dient eerst getoetst te worden aan de beperkingsclausule in artikel 4. van het IVESCR. Onderzocht zal moeten worden of de overheid de onthoudingsplicht die op haar rust al dan niet heeft geschonden. (Ook het EHRM verricht in het kader van de strikte verzekeringsplicht een toets aan de beperkingsclausule of een 118 vergelijkbare toets)” De beleidsvrijheid is om deze reden ook in het geval van de strikte verzekeringsplicht beperkt. Burgers kunnen zich ook in het kader van deze verplichting met een redelijke kans van slagen wenden tot een rechter. 3.8.3 Procedurele prestatieplicht Er kan in het kader van het recht op behoorlijke huisvesting nog een speciale soort strikte verzekeringsplicht onderscheiden worden. Bij de normale strikte verzekeringsplicht schendt de overheid het recht wanneer ze niets doet. Wanneer de overheid de grond wil bebouwen en ze de grond niet saneert schendt ze haar verplichting. Let op! Wanneer de overheid de grond niet bebouwt, schendt ze haar verplichting niet. In het geval van een procedurele prestatieplicht (een strikte verzekeringsplicht) ligt het anders. “Procedurele prestatieplichten zitten opgesloten in de onthoudingsplicht en 119 komen pas te voorschijn zodra er sprake is van een (dreigende) inbreuk. 116

General Comment 4, r.o. 8 (f). Vlemminx, 2002, p. 120. 118 Vlemminx, 2002, p. 120. 119 Vlemminx, 2002, p. 77. 117


31

Doet de overheid niets, dat wil zeggen ze houdt de onthoudingsplicht in acht. Anders gezegd, dreigt niet met een inbreuk, dan hoeft er geen enkele prestatie verricht te worden. De eerder besproken forced evictions zijn naar mijn idee een goed voorbeeld van een geval waarin de procedurele prestatieplicht in het geding is. Maakt de overheid inbreuk op haar onthoudingsplicht, dan dient ze een prestatie te verrichten van procedurele aard die ten doel heeft te voorkomen dat aantasting zich in de toekomst herhaalt. Wanneer gedwongen uitzettingen plaatsvinden als laatste redmiddel, dienen naast de voorwaarde dat de getroffen burgers niet dakloos zullen worden, aan de volgende 120 prestaties van procedurele aard vervuld te worden: - de mogelijkheid tot raadpleging en overleg met de betrokken burgers. - adequate en behoorlijke kennisgeving van de geplande datum van de uitzetting. - informatie over de uitzetting en indien mogelijk informatie over het doel van de uitzetting. Deze informatie dient wederom binnen een redelijke tijd beschikbaar te komen. - aanwezigheid van regeringsvertegenwoordigers. Wanneer groepen van de bevolking betrokken zijn bij een uitzetting dienen regeringsvertegenwoordigers aanwezig te zijn bij de uitzetting. - degenen die de uitzetting uitvoeren moeten zich kunnen identificeren. - uitzetting onder de voorwaarde dat deze in principe niet onder slechte weersomstandigheden of ’s nachts uitgevoerd wordt, tenzij de uitgezette personen toestemming gegeven hebben. - wettelijke bescherming. De aanwezigheid en beschikbaarheid van rechtshulp voor personen die zijn getroffen. Zoals men kan zien beschikt de overheid in het kader van de procedurele prestatieplicht over een beperkte beleidsvrijheid. Beroep op de rechter is ook in dit geval mogelijk. 3.8.4 De verzekeringsplicht Wil men tot een algehele “verwezenlijking” komen dan zal men de verzekeringsplicht, de plicht om de rechten waar nodig direct vorm te geven, meteen moeten naleven. Iedere Staat die partij is bij dit verdrag verbindt zich maatregelen te nemen (…..), om steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen. 121 Uit het woord maatregelen blijkt dat onmiddellijk opgetreden moet worden. Het Comité dat toezicht houdt op de naleving van het IVESCR heeft artikel 2, eerste lid van het IVESCR uitgebreid voorzien van commentaar. “While the Covenant provides for progressive realization and acknowledges the constraints due to limits of available resources, it also imposes various 120 121

General Comment 7, r.o. 15. Zie Vlemminx, 2002, p.112.

32


obligations which are of immediate effect. One of the (…) is the “undertaking to guarantee” that relevant rights “will be exercised without discrimination...” The other is the undertaking in article 2 (1) “to take steps”, which in itself is not qualified or limited by other considerations. (…) Thus while the full realization of the relevant rights may be achieved progressively, steps towards that goal must be taken within a reasonable short time after the Covenant’s entry into force for the States concerned. Such steps should be deliberate, concrete and targeted as clearly as possible towards meeting the obligations 122 recognized in the Covenant”. Uit voorgaand citaat volgt dat in het kader van de verzekeringsplicht niet alleen wordt vereist dat onmiddellijk moet worden opgetreden, maar ook dat dit geschiedt met gepaste middelen. Het laatste vereiste kan men zowel in artikel 2 (1) als in artikel van 11 IVESCR vinden. 123 Over deze formule zegt het Comité: “While each State party must decide for itself which means are the most appropriate under the circumstances with respect to each of the rights, the “appropriateness” of the means chosen will not always be self-evident. It is therefore desirable that States parties’ reports should indicate not only the measures that have been taken but also the basis on which they are considered to be the most “appropriate” under the circumstances. However, the ultimate determination as to whether all appropriate measures have been taken remains one for the Committee to make”. Uit de uitleg van het Comité volgt dat Verdragsstaten weliswaar over beleidsvrijheid beschikken bij het kiezen van de middelen, maar dat het uiteindelijk het Comité is, dat nagaat of alle geschikte maatregelen die genomen moeten worden, genomen zijn. Met deze uitleg vervaagt het verschil tussen de term passend en noodzakelijk. Dit heeft tot gevolg dat ten aanzien van prestaties die Verdragsstaten verrichten in het kader van de verzekeringsplicht een minimumgrens 124 geldt. Deze minimumgrens kan op haar beurt worden afgeleid uit de term noodzakelijk. De inzet mag niet onevenredig laag zijn ten opzichte van het doel dat men dient na te streven. De gekozen maatregel moet op haar beurt geschikt zijn om het doel te verwezenlijken. De beleidsvrijheid in dit kader is dus beperkt. Dit heeft tot gevolg dat de rechter een zinvolle toets kan verrichten. In het kader van het recht op behoorlijke huisvesting vallen onder 125 andere de volgende aspecten onder de verzekeringsplicht: - wettelijke bescherming van het bezitterschap. - toezichtmechanisme om te controleren of het recht op behoorlijke huisvesting niet geschonden wordt. 122

General Comment 3, r.o.. 1 en 2. General Comment 3, r.o.. 4. 124 Vlemminx, 2002, pag. 116. 125 Leckie e.a., 2003, p. 15. 123


33

- ontwikkeling van maatstaven waar men de verwezenlijking van het recht op behoorlijke huisvesting aan kan toetsen. - aandacht voor de rechten van kwetsbare groepen in de samenleving m.b.t. het recht op behoorlijke huisvesting. - toegang tot informatie aangaande het recht op behoorlijke huisvesting. - de zorg voor voldoende bouwgrond van bepaalde kwaliteit. 3.8.5 Combinatie beleidsplicht en verzekeringsplicht De verzekeringsplicht kan ook een combinatie vormen met de beleidsplicht Ook in dit geval dient de handelwijze van de overheid in overeenstemming te zijn met artikel 2 eerste lid van het IVESCR. Ten eerste is denkbaar dat als gevolg van de verzekeringsplicht een minimum voorziening getroffen moet 126 worden. De voltooiing van deze voorziening vormt vervolgens het onderwerp van de beleidsplicht. Het Comité in het kader van het IVESCR spreekt over minimum core obligations. Een minimum wordt gesteld aan tegemoetkoming van zwakkeren in de samenleving in de huisvestingsvoorziening, zodra de voorziening boven het minimum uitkomt geldt de beleidsplicht. Een tweede combinatie van de verzekerings- en beleidsplicht houdt in dat er naast het voeren van beleid een oplossing moet worden gezocht voor een 127 apart noodgeval. Bijvoorbeeld voor iemand die in verwarde toestandverkeerd zonder huisvesting, dient de overheid op korte termijn 128 geschikte noodopvang te vinden. Wanneer deze combinatie in het geding is zal de beleidsvrijheid van de overheid variëren al naar gelang de nadruk ligt op de verzekeringsplicht of de beleidsplicht. Naarmate de nadruk ligt op de verzekeringsplicht zal rechterlijke toetsing meer voor de hand liggen. 3.8.6 De beleidsplicht Naast beleid op korte termijn is er ook beleid nodig voor de lange termijn. In dat geval komt de beleidsplicht in beeld. Ook in het kader van de beleidsplicht is artikel 2 (1) van het IVESCR van belang. Zoals besproken in de paragraaf over de verzekeringsplicht dienen in het kader van artikel 2 (1) alle noodzakelijk maatregelen genomen te worden. In het proportionaliteitsvereiste kan men een minimumgrens ontdekken. Tijdens de voorbereiding van artikel 2 van het IVESCR kwam het volgende 129 naar voren: “Care should be taken not to distort its meaning. The progressive realization of the rights set forth in the Convenant should depend entirely on the re-

126

Vlemminx, 2002, pag. 141. Vlemminx pag. 145. 128 Hof Den Haag 11 november 1994, KG 1994, 458. 127

129

Alston Quinn 1987, p. 175; V.N. Doc. E/CN.4/SR. 307.

34


sources available to a state, and should not be invoked by States as grounds for failing to implement a right when resources are available.” Volgens het Comité dienen Staten “as expeditiously and effectively as 130 possible” te streven naar volledige verwezenlijking. De maatstaf van de geleidelijke verwezenlijking is dus niet bedoeld om als excuus te gebruiken 131 voor nationale overheden: “It is (..) a necessary flexibility device, reflecting the realities of the world and the difficulties involved for any country in ensuring full realization of economic, social and cultural rights”. Zoals gezegd de plicht tot geleidelijke verwezenlijking moet men bezien in combinatie met de ter beschikking staande hulpmiddelen. Artikel 2 bepaalt dat volledig gebruik gemaakt moet worden van de ter beschikking staande hulpbronnen. Uit de traveaux préparatoire valt op te maken dat het gaat om 132 werkelijke hulpbronnen en niet om inrichting van de begroting. Het Comité heeft benadrukt dat de nationale overheid zelfs bij een overduidelijk gebrek aan hulpbronnen gehouden is naar een zo ruim 133 mogelijke verwezenlijking te streven. Wil men een antwoord kunnen geven op de vraag of de overheid haar beleidsplicht in acht neemt, dan dient men indicatoren te ontwikkelen. Dat is niet zo eenvoudig. In VN-verband heeft Danilo Tǔrk zich beziggehouden met 134 de ontwikkeling van dergelijke indicatoren. Aangezien dit hoofdstuk niet gaat over de handhaving respectievelijk afdwingbaarheid wordt hier verder niet ingegaan op het werk van Tǔrk. 135 Voorbeelden van de beleidsplicht: - preventie en beëindiging van algehele dakloosheid. - het verhogen en op de juiste hoogte schatten van de overheidsuitgaven met betrekking tot huisvesting. - behoorlijke en bewoonbare woningen voor allen. - het ontwikkelen van standaarden waaraan gezonde huisvesting dient te voldoen. - voorziening in alle benodigde diensten en infrastructuur. - programma’s voor de financiering van huisvesting en spaarplannen hiertoe. - sociale huisvesting. Aangezien de overheid in het kader van de beleidsplicht over ruime beleidsvrijheid beschikt is het vrijwel uitgesloten een geslaagd beroep te doen op de rechter wanneer deze verplichting in het geding is. 130

General Comment 3, r.o. 9 General Comment 3, r.o. 9 132 Alston Quinn 1987, p. 178; V.N. Doc. E/CN.4/SR. 271. 133 General Comment 3, r.o. 11 134 U.N. Doc. E/CN.4/ sub 2/1990/ 19, p.3. 131

135

Leckie e.a, 2003, p. 15


35

3.8.7 De beschermingsplicht “The obligation to protect” komt te voorschijn wanneer de rechtmatige uitoefening van een bepaalde vrijheid door een andere burger onmogelijk wordt gemaakt. De overheid dient in zo’n geval de uitoefening van de vrijheid te beschermen, Met andere woorden in zo’n geval rust op de overheid een beschermingsplicht. De beschermingsplicht is een prestatieplicht, die de gedaante aan kan nemen van een verzekeringsplicht, een beleidsplicht of een combinatie van beiden. In General Comment no 4 wordt een opsomming gegeven van maatregelen (in het kader van de strikte verzekeringsplicht), die gewenst zijn in het kader van het recht op 136 behoorlijke huisvesting. Er moet een klacht kunnen worden ingediend wanneer een huisbaas zich in zake het onderhoud of de hoogte van de schuur onrechtmatig opstelt of zich in welke vorm dan ook aan discriminatie schuldig maakt. Er dient een klachtrecht te gelden wanneer bij toewijzing en de beschikbaarheid van woningen discriminatie plaatsvindt. Hetzelfde geldt voor het geval dat er sprake is van ongezonde of gebrekkige huisvesting. In het geval van privatisering van de huizenmarkt dient de overheid een procedurele prestatie te verrichten wanneer er sprake is van een onrechtmatige uitzetting uit de woning. Tot de beleidsplicht, die van toepassing is in het kader van de beschermingsplicht horen onder andere, de regulering van de prijzen en het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen op de huizenmarkt. Te denken valt aan de ongewenste speculaties die plaats vinden op woningmarkt waardoor prijzen kunstmatig worden opgedreven. Op 24 februari 2004 is in 137 het tv-programma Zembla een hele uitzending gewijd aan dit probleem. Tot dusver heeft de overheid hier nog geen maatregelen tegen genomen. Men kan zich voorstellen dat in dit kader maatregelen op korte termijn nodig zijn Wanneer een burger door de uitoefening van een vrijheid een medeburger schade toebrengt geldt de onthoudingsplicht. De overheid dient in dat geval de medeburger te beschermen door de vrijheid van de andere burger te beperken. Op de regel dat tussen burgers louter onthoudingsplichten spelen 138 zijn een aantal uitzonderingen te vinden. Bij de eerste categorie is sprake van een zekere monopoliepositie zodat burgers die hun vrijheid willen 139 uitoefenen, in een afhankelijke positie verkeren. Een voorbeeld van dit type uitzondering wordt beschreven in het hoofdstuk over de

136

General Comment 4 r.o.. 17. http://www.meervrijheid.nl/index.html?zembla-woningnood.htm ; http://redir.vara.nl/zembla/ 138 Vlemminx, 2002, pag. 180. 139 Vlemminx, 2002 pag. 180. 137


36 140

afdwingbaarheid. Bij de tweede categorie heeft een burger de vrijheid van 141 een ander aangetast en moet hij de schade zoveel mogelijk beperken. Bijvoorbeeld het geval waarin een burger zijn medeburger voortdurend bespiedt in zijn huis. De mate waarin men een geslaagd beroep kan doen op de rechter is wederom afhankelijk van de beleidsvrijheid die de overheid wordt gelaten bij de te onderscheiden verplichtingen. 3.8.8 Tussenconclusie Met behulp van de typologie van verplichtingen, heb ik willen aantonen dat het recht op behoorlijke huisvesting een veelomvattend recht is. In het volgende hoofdstuk zal getracht worden de uitspraken die gevonden zijn onder te brengen bij de bijbehorende plichten. Op die manier krijgt men beter beeld over de afdwingbaarheid van de verschillende facetten. 3.9

Recht op behoorlijke huisvesting en kwetsbare groepen in de samenleving

Zoals met alles zijn, ook in het kader van het recht op behoorlijke huisvesting de zwakkeren in de samenleving vaak als eerste de dupe wanneer er een schending plaatsvindt. Hoewel dit onderzoek zich richt op de Nederlandse bevolking in zijn geheel verdient het toch de aandacht kort in te gaan op de positie van de meest kwetsbare groepen in de samenleving. Vrouwen, kinderen, jongeren, minderheden en andere zwakke individuen en groepen hebben het meeste te lijden van gedwongen uitzettingen. Artikel 2 (2) en artikel 3 van het IVESCR leggen een extra verplichting op verdragstaten om er voor te zorgen dat waar gedwongen uitzettingen plaatsvinden geen sprake is van discriminatie. Ook in het kader van de verzekeringsplicht dient men extra aandacht te besteden aan de rechten van kwetsbare groepen, in die zin dat de kosten die verband houden met huisvesting evenredig dienen te zijn aan de inkomsten en in ieder geval nooit zo hoog dat de verwezenlijking van andere 142 elementaire behoeften er door in gevaar wordt gebracht. Zoals beschreven in de algemene analyse van het recht op behoorlijke huisvesting, is ook in General Comment no 4 de nodige aandacht besteed 143 aan de positie van zwakkeren in de samenleving. In het kader van het recht op behoorlijke huisvesting dienen subsidieregelingen in het leven te worden geroepen voor kwetsbare groepen in de 144 samenleving. De subsidieregeling zal in ieder geval een minimum

140

Pres. Rb. Zwolle, 6 april 1984. K.G., 1984, 176 Vlemminx , 2002, pag. 181. 142 General Comment 4 r.o.. 8 (c) 143 General Comment 4, r.o.. 8. (e) 144 General Comment 4, r.o.. 8. (c) 141


37

voorziening ( verzekeringsplicht) dienen te bevatten, de voltooiing van deze voorziening zal deel uitmaken van de beleidsplicht. Verder heeft de overheid in het kader van de prestatieplichten genoeg mogelijkheden haar prioriteiten zo te stellen en op zo’n wijze van haar hulpbronnen gebruik te maken dat de behoeften van zwakkeren in de samenleving niet uit het oog worden verloren. Hoewel het recht op behoorlijke huisvesting op het eerste gezicht geen extra aandacht lijkt te besteden aan de zwakkeren in de samenleving, wijst een grondige bestudering juist in tegengestelde richting. Het recht op behoorlijke huisvesting in het IVESCR heeft wel degelijk oog voor de zwakkeren in onze samenleving. 3.10

Recht op behoorlijke huisvesting in andere internationale verdragen?

In dit onderzoek staat zoals gezegd het IVESCR centraal als verdrag waarin het recht op behoorlijke huisvesting is opgenomen. Het biedt de meeste mogelijkheden voor burgers, willen zij een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Het recht op behoorlijke huisvesting is echter niet alleen in het IVESCR opgenomen, maar ook in andere verdragen. Om het belang van het recht op behoorlijke huisvesting te benadrukken zullen in deze paragraaf de meest bekende verdragen op dit gebied in het kort de revue passeren. Het verdrag aangaande de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (Artikel 5 (e) (iii), het verdrag inzake de rechten van kind (Artikel 27), het verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie aangaande vrouwen (Artikel 14 (2)), het verdrag inzake de Status van Vluchtelingen (Artikel 21), het ILO verdrag inzake de bescherming van alle gastarbeiders en familieleden en het Europees Sociaal Handvest (Artikel 19 (4 (c)). Zoals men kan zien is het recht op behoorlijke huisvesting in verschillende verdragen opgenomen. Wat op valt is, dat er nog geen verdrag bestaat dat geheel gewijd is aan dit recht. 3.11

Artikel 11 (1) IVESCR op nationaal niveau

In het voorgaande hoofdstuk ben ik ingegaan op de houding van de Nederlandse regering ten ten opzichte van het IVESCR. Helaas geldt deze houding ook op betreffende het recht op behoorlijke huisvesting zoals te vinden in art. 11 van het IVESCR. Tijdens de parlementaire behandeling van de nieuwe grondwet werd door de Nederlandse regering het volgende naar 145 voren gebracht:

145

Tk 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr.3, p. 50

38


“Sinds de Tweede Wereldoorlog zou zij de realisatie van het recht op behoorlijke huisvesting “zowel wat betreft de woningdistributie, huurdersbescherming, huursubsidies, bouwpremies en soortgelijke maatregelen” hebben gesteund”. In feite gaf de regering met deze uitleg geen toelichting op artikel 11. IVESCR. Ze gaf slechts een opsomming van de dingen die ze al op dit 146 gebied had ondernomen. 3.12

Het recht op behoorlijke huisvesting in de Nederlandse Grondwet

Ook in de Nederlandse Grondwet is het recht op huisvesting opgenomen. Helaas is de literatuur die men over dit artikel kan vinden zeer schaars. Dit in tegenstelling tot hetgeen geschreven is over artikel 11 (2) IVESCR. Om deze reden zal deze analyse van artikel 22 (2) niet zo uitgebreid zijn. In artikel 22 (2) vindt men de woorden: “Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid”. Wat opvalt is dat dit artikel zeer beknopt is geformuleerd. Het woord behoorlijk zoals men kan vinden in artikel 11 (1) IVESCR is in dit artikel niet te vinden. Er wordt slechts gesproken over voldoende woongelegenheid. Verklaring voor dit gegeven is wellicht te vinden in de omstandigheid dat tijdens de totstandkomingsgeschiedenis van de Nieuwe Grondwet aan dit 147 artikel weinig aandacht is besteed. De opvatting van de regering dat de zorg voor voldoende woongelegenheid kan worden gezien als overheidstaak ter bevrediging van de primaire levensbehoeften van de mens werd door 148 niemand bestreden. Hoewel de formulering van artikel 22 (2) beknopt is, hield de passage “bevordering van voldoende woongelegenheid” volgens de regering ook in dat het beleid er op gericht moet zijn, dat slechts in noodgevallen een situatie van een onvoldoende aantal wooneenheden mag 149 bestaan.” Het beleid moet mede betrekking hebben op het volume, de kwaliteit, de veiligheid en de gezondheid van de woningen. Deze opvatting komt overeen met de toelichting van het Comité. Via de in hoofdstuk 2 reeds genoemde reflexwerking is het mogelijk de sociale grondrechten in de Nederlandse grondwet een IVESCR conforme uitleg te geven. Anders gezegd bij de interpretatie van de sociale grondrechten streeft men naar overeenstemming met de verplichtingen die een staat ingevolge het IVESCR op zich heeft genomen. Op basis van deze redenering is het niet noodzakelijk een uitgebreide analyse te maken van de 146

Vlemminx, 2002, p.35 A.K. Koekkoek e.a, 1982, p. 427 148 Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, p.14. 149 Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3 (MvT), p. 14; nr. 7 (MvA), p. 24; nr.10 (nota naar aanleiding van het eindverslag), p. 5. 147


39

rechtswerking van het recht op behoorlijke huisvesting in de grondwet. Wel zal ik in deze paragraaf in grote lijnen aangeven waar de verschillen en overeenkomsten liggen met de verplichtingen die volgen uit het recht op behoorlijke huisvesting in artikel 11 (1) van het IVESCR. Ook nu zal ik de typologie weer gebruiken als referentiekader. Ik zal me evenwel beperken tot de “hoofdverplichtingen” en de combinaties tussen de verschillende verplichtingen buiten beschouwing laten. De onthoudingsplicht is niet expliciet verwoord in artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet. Wel kan men het woord bevorderen beschouwen als beginsel dat blijk geeft van de te respecteren vrijheid. Met behulp van de eerder genoemde reflexwerking kan men voor een nadere analyse van de onthoudingsplicht, aansluiting zoeken bij het IVESCR. Een ander verschil met IVESCR bestaat uit het feit dat het recht op behoorlijke huisvesting in artikel 22 (2) van de Grondwet geen beperkingsclausule kent. De vraag die dan ontstaat is de volgende: mag men artikel 22 (2) van de Grondwet vanwege dit gegeven te alle tijden beperking? Het antwoord luidt nee. Dat mag niet. Ingevolge het legaliteitsbeginsel behoeven ingrepen van de overheid in de vrijheid en eigendom van burgers immers wettelijke grondslag. Hiermee worden wetten in formele zin bedoeld. Wil de overheid tot een gedwongen uitzetting overgaan dan dient er een basis te zijn in een wet in formele zin. Ook in het geval van artikel 22 (2) kunnen door gebruik te maken van de reflexwerking van het IVESCR prestatieplichten onderscheiden worden die op korte termijn gerealiseerd dienen te worden. Deze uitleg komt overeen met de opvatting van de regering dat het recht op wonen meer omvat dan het recht ergens vrijelijk te kunnen wonen. Met deze interpretatie heeft de Nederlandse reering een equivalent gegeven voor artikel 2 (1) IVESCR. Voor de beleidsplicht geldt eigenlijk hetzelfde als voor de verzekeringsplicht. Het enige verschil is natuurlijk dat het in het geval van de beleidsplicht gaat om beleid op lange termijn. “Naar het doel dat de Grondwet formuleert moet worden gestreefd en ingevolge de maatstaf van de geleidelijke verwezenlijking mag het voortgangsproces uitsluitend worden afgeremd of stilgelegd wanneer het doel is bereikt of wanneer de daadwerkelijke middelen aantoonbaar 150 tekortschieten”. Sommigen, waaronder Kortmann, wijzen horizontale werking bij sociale grondrechten af. Het gaat volgens hen om prestatieplichten die men niet aan 151 burgers kan opleggen. Neemt men de typologie als leidraad, dan kan men betogen dat artikel 22 (2) niet alleen uit prestatieplichten bestaat, maar ook uit onthoudingsplichten. 150 151

Vlemminx 2002, p.169 Kortmann 1994, p. 260.

40


Het is zeker mogelijk dat onthoudingsplichten gelden in de relatie tussen burgers. Een huisbaas mag de huurder van zijn pand niet zomaar dreigen met uitzetting. Zo bezien is de opvatting van Kortmann te beperkt. Zelfs de regering is van mening dat sprake kan zijn van derdenwerking. Ook in het geval dat de wetgever, wetgeving tot stand brengt ter verzekering van de uitoefening van (sociale) grondrechten tussen burgers onderling dient men te spreken over horizontale werking. Over artikel 22 (2) van de Grondwet is helaas minder geschreven dan artikel 11 (1) van het IVESCR. Door middel van de reflexwerking van het IVESCR kan men toch een aardig beeld vormen van de reikwijdte van artikel 22 (2) van de Grondwet. Wanneer men deze benadering volgt, zal men zien dat de reikwijdte niet wezenlijk verschilt. 3.13

Tussenconclusie

Wat is de reikwijdte van het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge het IVESCR respectievelijk de Nederlandse Grondwet? Dat was de vraag die aan het begin van dit hoofdstuk is gesteld. Met behulp van de typologie van verplichtingen is getracht aan te tonen hoe veelomvattend dit recht is. Zoals is gebleken reikt dit recht heel ver, van bescherming tegen gedwongen uitzettingen tot ventilatie van de woning. Door de typologie als kapstok te gebruiken is niet alleen geprobeerd alle facetten van het recht in kaart te brengen, maar ook de rechtswerking van die verschillende facetten. In het gedeelte over artikel 22 (2) van de Grondwet is aangetoond dat door de reflexwerking, artikel 22 (2) zo geïnterpreteerd kan worden, dat de reikwijdte overeenkomt met artikel 11 (1) IVESCR. Of deze mooie theorieën ook in praktijk worden gebracht zal in hoofdstuk 4 worden uitgewerkt.

4

De juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting

4.1

Inleiding

Na in het vorige hoofdstuk een beeld gegeven te hebben over de rechtswerking van het recht op behoorlijke huisvesting, wil ik in dit hoofdstuk ingaan op de juridische afdwingbaarheid. In dit hoofdstuk zal ik de vraag proberen te beantwoorden die in dit onderzoek centraal staat: In hoeverre en op welke wijze kunnen Nederlandse burgers een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het IVESCR respectievelijke artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet? Net als in de vorige hoofdstukken zal ik ook in dit hoofdstuk beginnen met het IVESCR. 4.2

Het Comité en de juridische afdwingbaarheid van artikel 11 (1) van het IVESCR

Op basis van de artikelen 16 en 17 van het IVESCR rust op verdragsstaten de verplichting verslag uit te brengen van de maatregelen die zij hebben genomen, om uitvoering te geven aan de door het IVESCR erkende rechten. In deze rapporten dienen staten ook aan te geven waar zich problemen hebben voorgedaan met betrekking tot de implementatie. Sinds 1987 wordt het toezicht op de naleving van het IVESCR vervuld door een Comité dat 152 bestaat uit 18 onafhankelijke deskundigen. Het Comité is echter terughoudend in het vaststellen van schendingen van 153 het verdrag. Helaas is niet mogelijk als burger zijnde direct in beroep te gaan bij het Comité. Tot dusver wijzen de ontwikkelingen niet in de richting van de totstandkoming van een individueel klachtrecht voor het Comité. In het kader van mijn onderzoeksvraag is het daarom niet zo interessant verder in te gaan op de rol van het Comité. Wel wil ik nog opmerken dat de gezaghebbende commentaren van het Comité de zogenaamde General Comments, burgers houvast kunnen bieden. Aan de meest relevante commentaren in relatie tot het recht op behoorlijke huisvesting, is in het vorige hoofdstuk uitgebreid aandacht besteed.

152

A.M.P. Coomans, (1992), pp. 861-874 In het kader van “forced evictions” in de Dominicaanse Republiek en Panama, heeft ze tot schending geoordeeld; zie UN Doc. E/C.12/1993/4.

153

42


4.3

Artikel 11 (1) IVESCR en beroep bij de Nederlandse rechter

Ingevolge artikel 94 van de Nederlandse grondwet kunnen burgers een beroep doen op eenieder verbindende bepalingen afkomstig uit verdragen. Indien een binnen het Koninkrijk Nederland geldend wettelijk voorschrift in strijd is met een eenieder verbindende bepaling dient het wettelijke voorschrift buiten toepassing gelaten te worden. Het is aan de Nederlandse rechter om te bepalen of van een strijdige situatie sprake is, hetgeen impliceert dat de rechter uitmaakt of er sprake is van een eenieder verbindende bepaling. Uit de volgende passage afkomstig uit General Comment no 3, blijkt dat men moet differentiëren binnen de verschillende prestatieplichten om te kunnen beoordelen of het gaat om een eenieder verbindende bepaling. Sommige rechten zijn namelijk nauwkeuriger omschreven dan anderen: “There are a number of (…) provisions in the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights, including articles 3,7, (a) (i_), 8, 10 (3), 13 (2) (a), (3) and (4) and 15 (3) which would seem to be capable of immediate application by judicial and other organs in many national systems. Any suggestions that the provisions indicated are inherently non-self154 executing would seem to be difficult to sustain”. 155

Uit het woord “including” blijkt dat de opsomming niet limitatief is bedoeld. 4.4

Jurisprudentie met betrekkking tot artikel 11 (1) IVESCR en artikel 22 (2) van de Grondwet

In deze paragraaf zal een overzicht gegeven worden van de jurisprudentie waarin een beroep is gedaan op artikel 11 (1) IVESCR of artikel 22 (2) van de Grondwet. De jurisprudentie wordt besproken aan de hand van de typologie te beginnen met de onthoudingsplicht. In het kader van deze verplichting wordt aan uitspraak gerefereerd, waarin een gemeente 156 ontruiming vorderde van een door een dakloos gezin gekraakte woning. Het Hof overwoog dat uit artikel 22 (2) van de Grondwet en de Huisvestingswet volgt dat de gemeenten een taak hebben om voldoende woongelegenheid en aanvaardbare en rechtvaardige woonverdeling te bevorderen. Naar de mening van het Hof gaat deze zorg en plicht niet zover dat daaruit een in rechte af te dwingen recht van individuele burgers valt af 157 te leiden op een concrete door hen gewenste woonruimte. In relatie tot de situatie van het dakloze gezin werd vervolgens opgemerkt: “De bijzondere omstandigheden van dit geval - de noodsituatie waarin Thomassen en Gubbels verkeerden - leidden tot een behoefte aan tijdelijke 154

General Comment 3. r.o. 5. Vlemminx 2002. p. 202 156 Hof Den Bosch, 2 maart 1994, KG 1994,192 155

157

r.o. 4.4.2.

DE JURIDISCHE AFDWINGBAARHEID

43

opvang. Nu terzake in de gemeente Eindhoven particulier initiatief werkzaam is, hadden Thomassen en Gubbels zich tot in aanmerking komende 158 instellingen ter plaatse kunnen wenden”. In deze zaak spelen zowel de onthoudingsplicht een rol in het kader van de gedwongen uitzetting, als de verzekeringsplicht in het kader van het ter beschikking stellen van woonruimte door gemeenten. Men kan zich afvragen of deze uitspraak niet wat beperkt gemotiveerd is. Immers strekt de wettelijke bescherming van het woongenot zich niet uit tot gekraakte woningen? Dienen er geen procedurele prestatieplichten meer in acht genomen te worden als er gemotiveerd kan worden dat een uitzetting gerechtvaardigd is? Als men de General Comments er op na slaat en bij de typologie te raden gaat, dan blijkt dat een en ander niet zo eenvoudig ligt als het Hof het voorstelt. Uitzetting mag bijvoorbeeld niet leiden tot dakloosheid. Het Hof heeft wellicht gelijk in zijn opvatting dat uit het recht op behoorlijke huisvesting geen door een individuele burger af te dwingen recht is af te leiden op een concreet door hem gewenste woning (met nadruk op het woord concreet). Deze opvatting komt overeen met de opvatting van Rajindar Sachar, die in VN-verband heeft opgetreden als speciaal rapporteur op het gebied van behoorlijke huisvesting. “Housing rights does not mean: That housing is to be provided free of charge by the State to all who request 159 it”. 4.4.1 De verzekeringsplicht In het kader van de verzekeringsplicht zijn drie uitspraken gevonden. De 160 eerste zaak is gewezen door het Hof Den Bosch. In deze zaak ging het om een vordering van een woningzoekende een gemeente te veroordelen vervangende woonruimte ter beschikking te stellen. Volgens het Hof Den Bosch zijn aan de gemeente weliswaar belangrijke taken op het gebied van de volkshuisvesting opgedragen en is blijkens artikel 22 (2) van de Grondwet zelfs bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg van de overheid. Deze rechtsplicht gaat volgens het hof niet zover dat zij gehouden zou zijn vervangende 161 woonruimte ter beschikking te stellen. Uit artikel 22 (2) van de Grondwet 162 volgt slechts overheidsverplichting zich in te spannen voor goed beleid. In deze zaak werd geoordeeld; “dat de gemeente zich bereid heeft verklaard zich te zullen inspannen opdat voor K woonruimte ter beschikking zal komen 158

r.o. 4.4.3. Sachar 1996, pag. 2. 160 Hof Den Bosch, 23 augustus 1989, NJ 1990, 376 161 r.o 4.6. 162 r.o. 4.6.1 159


44

en voorshands is niet aannemelijk geworden dat zij die toezegging niet of in 163 voldoende mate gestand zou doen”. Geredeneerd vanuit de typologie, valt het ter beschikking stellen van vervangende woonruimte onder de verzekeringsplicht en zou het wel degelijk gaan om een juridisch afdwingbare verplichting. Op het eerste gezicht lijkt het erop dat het Hof Den Bosch dit niet onderkent. Kijkt men wat verder dan blijkt het in deze zaak om een bewijskwestie te gaan. Indien aannemelijk was geworden dat de gemeente de toezegging niet of in voldoende mate gestand zou doen, dan zouden de kaarten anders komen te liggen. Het Hof heeft immers gezegd dat er een inspanningsverplichting op de overheid rust, ze dient zich in te spannen voor goed beleid. Uit de uitspraak kan worden opgemaakt dat onder het voeren van goed beleid de inspanningsverplichting valt te zoeken naar woonruimte. De tweede uitspraak gewezen door de rechtbank Arnhem sluit goed aan bij 164 deze gedachtegang. De feiten: een vrouw genaamd X, woonde met haar drie zonen van 1982 tot 1998 op het adres A te Westervoort. In 1998 is X door de Woonstichting Rijn en IJssel te Duiven, de rechtsvoorganger van Vivare (verder: de Woonstichting), een woning (B) in een andere buurt aangeboden, wegens overlast die X en haar kinderen veroorzaakten op adres A. In die tijd zijn haar huurschulden kwijtgescholden. Woning B heeft X op vordering van de Woonstichting in november 1999 moeten ontruimen vanwege, wederom een grote huurachterstand. Vanaf die tijd woont X tijdelijk met twee van haar zonen bij een kennis op het adres C. X vordert Vivare te gelasten, ingevolge het bindend advies van de RKC (Regionale Klachten Commissie Woonruimteverdeling KAN-Noord ) van 21 november 2000, passende woonruimte aan X en haar twee kinderen aan te bieden in de gemeente Westervoort. De president wijst de vordering van X af en voert als belangrijkste argument aan dat het advies van de RKC op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. 165 Belangrijk in deze uitspraak is echter de volgende overweging: “Het vorenstaande betekent wel dat X nog altijd geen passende woonruimte heeft en de noodsituatie voortduurt. Daarom wordt ten overvloede het volgende overwogen.(…..). Het is onaanvaardbaar dat van Y (kennis) nog veel langer kan worden gevergd dat hij de huisvesting van X en haar gezin verzorgt. Hier ligt in de eerste plaats een taak voor (het maatschappelijk werk van) de gemeente Westervoort. De gemeente kan zich namelijk niet zo makkelijk aan haar grondwettelijke taak om huisvesting te verzorgen onttrekken door de problemen van X op het bordje van de Woonstichting (nu: Vivare) te leggen. Weliswaar is de gemeente geen partij in deze procedure, maar dat laat onverlet dat de president de gemeente op haar 163

r.o. 4.6.2.

164

Rechtbank Arnhem, 21 augustus 2001, KG ZA 01/384 www.rechtspraak.nl Rechtbank Utrecht, 21 augustus 2001 KG ZA 01/384 r.o. 10. www.rechtspraak.nl

165


45

grondwettelijke verantwoordelijkheden mag wijzen. De raadsman van X wordt geadviseerd terzake actie te ondernemen en zich tot de gemeente te wenden”. Uit deze passage kan worden opgemaakt dat er een verzekeringsplicht rust op de gemeente een oplossing te vinden voor de problematische situatie waarin het gezin zich bevindt. Deze passage ondersteunt de opvatting dat op een gemeente de verplichting rust te zoeken naar (vervangende) woonruimte. Een derde zaak die gaat over het ter beschikking stellen van vervangende 166 woonruimte is gewezen in Kort Geding door de Rechtbank Utrecht. In deze zaak vorderde eiseres een woonruimte uit een eigen woonbestand van de gemeente. De feiten: eiseres was wegens het veroorzaken van overlast uit haar woning gezet. Particuliere woningcorporaties weigerden woonruimte aan eiseres te verhuren. Ondertussen was eiseres in zeer moeilijk persoonlijke omstandigheden komen te verkeren. Eiseres en een van haar drie kinderen stonden onder medische behandeling. De vraag die restte was de volgende: was het onder deze omstandigheden rechtmatig dat de gemeente haar weigerde woonruimte ter beschikking te stellen? Ook in deze zaak overweegt de rechtbank dat aan de centrale en gemeentelijke overheid een bijzondere taak en verantwoordelijkheid toekomen, onder verwijzing naar de (inspannings)verplichting van artikel 22 167 van de Grondwet. Op de vraag of aan eiseres een vorderingsrecht toekomt wordt het volgende 168 antwoord gegeven: “Het valt alleszins te billijken dat aan iemand die, zoals eisers, door eigen toedoen is veroordeeld tot ontruiming, niet binnenkort een vervangende wordt aangeboden. Op de vraag wanneer dit dan wel dient te geschieden, kan geen algemeen antwoord worden gegeven. Aan de gemeente, als overheid die optreedt in de rol van verhuurder, komt hierbij een zeer grote beleidsvrijheid toe. Het onderhavige geval kenmerkt zich echter door 1) de inmiddels zeer lange duur van de waarin eisers en haar drie kinderen geest vast woonadres hebben, 2) de recente persoonlijke omstandigheden aan hun zijde die de noodzaak van vaste huisvesting zeer klemmend doen zijn en 3) het ontbreken van enig concreet uitzicht op verkrijging van een woning zonder actief ingrijpen van de gemeente (…)”. Op basis van deze overweging komt de rechtbank tot het oordeel dat onder deze omstandigheden de gemeente in redelijkheid niet langer kan weigeren 169 een woning uit haar bestand aan de eiseres te verhuren. 166

18 juni 1991, K.G., 1991, 255 r.o. 3.3. 168 r.o. 3.6. 169 r.o. 3.7. 167

46


Indien iemand door eigen schuld uit zijn of haar woning is gezet, moeten de omstandigheden waarin hij of zij verkeert wel zo schrijnend zijn wil hij of zij op korte termijn in aanmerking kunnen komen voor vervangende woonruimte. Wat verstaan moet worden onder het begrip “schrijnende situatie” wordt overgelaten aan de betrokken overheidsinstanties. Het is aardig in het kader van het begrip “schrijnende situatie” aansluiting te 170 zoeken bij een uitspraak van het Hof Den Haag. In deze zaak werd een beroep gedaan op artikel 8 van het EVRM. Reinate, een meisje van 17, werd door de politie uit een drugspand gehaald en in bewaring gesteld. De kinderrechter besliste dat Reinate gezien haar zwerfgedrag opgenomen moest worden in een gesloten inrichting. Dit gebeurde niet. De moeder van Reinate beriep zich toen in een Kort Geding op artikel 8 EVRM om de plaatsing te effectueren ondanks bestaande capaciteitsproblemen. Het Hof overwoog het volgende: “Wat er ook zij van de op zichzelf ernstig te nemen capaciteitsproblematiek met betrekking tot de gesloten of besloten behandelingstehuizen, naar het oordeel van het hof rustte in ieder geval, in het bijzonder gezien het bepaalde in artikel. 8 EVRM, welke verdragsbepaling onder meer strekt tot bescherming van het tussen appellante en Reinate bestaande family life, hetwelk door de uiterst bedreigende situatie waarin Reinate zich bevond ernstig in gevaar werd gebracht, op de Staat de positieve verplichting om- in afwachting van de realisatie van de bevolen plaatsing- actief te zoeken naar andere opvangmogelijkheden, zoals plaatsing in een (crisis) opvangcentrum, 171 en bij voorkeur een gesloten (crisis)opvangcentrum (…)”. Ook iemand die verkeert in vergelijkbare schrijnende omstandigheden als Reinate heeft recht op geschikte woonruimte ondanks capaciteitsproblemen. Zo ziet men dat capaciteitsproblemen een excuus mogen vormen om in dergelijke (nood)situaties actief te zoeken naar alternatieve vormen van geschikte huisvesting. 4.4.2 De beschermingsplicht In het kader van de beschermingsplicht is nooit een direct beroep gedaan op artikel 11 (1) IVESCR of artikel 22 (2) van de Grondwet, in dit kader is het 172 recht op behoorlijke huisvesting slechts meegewogen als belang. Dit belang weegt zwaarder indien de eigenaar of verhuurder een 173 monopoliepositie bekleedt. In de eerste zaak die ik in het kader van de beschermingsplicht wil behandelen weigerden twee woningbouwcoöperaties een

170

Hof Den Haag 11 november 1994, KG 1994, 458. Hof Den Haag 11 november 1994, KG 1994, 458. r.o. 4 172 Verhey, 1995, p. 134. 173 Hof den Haag, 28 maart 1985, N.J., 1986, 282. 171


47

huurovereenkomst aan te gaan met iemand die elders huurachterstanden 174 had. 175 De rechtbank overwoog als volgt: “De monopoliepositie ten aanzien van een zo onontbeerlijke goed als woonruimte beperkt de contractvrijheid van de beide woningbouwverenigingen. Zij zijn niet in dezelfde mate als een particuliere huiseigenaar vrij om te weigeren een gegadigde, die hen niet aanstaat een huurcontract aan te gaan. Zij behoren het belang van de volkshuisvesting voor op te stellen. Dit kan meebrengen dat, onder bepaalde omstandigheden de weigering om met een woningzoekende een huurovereenkomst af te sluiten, onrechtmatig is”. Aan een van de woningbouwcoöperaties werd vervolgens opgedragen een huurovereenkomst aan te gaan. Later is deze uitspraak in hoger beroep 176 vernietigd. Het Hof Arnhem oordeelde dat de woningbouwvereniging gezien de huurachterstanden in redelijkheid niet veroordeeld kon worden tot het sluiten van een contract. De redenering van het Hof Arnhem ligt in de lijn van de redenering van de rechtbank. Volgens het Hof Arnhem zullen de belangen van de betrokken partijen zorgvuldig afgewogen moeten worden en moet rekening worden gehouden met eventuele bijzondere omstandigheden die de huurschuld 177 deden ontstaan. In dit geval kon het Hof Arnhem geen bijzondere omstandigheden ontdekken. Woningzoekende was in 1983 werkloos geworden. Voor deze tijd genoot hij een normaal salaris, maar ook in die tijd betaalde hij zijn huur niet of slechts gedeeltelijk. De ontstane huurachterstand is zoals hij ook heeft toegegeven ten dele aan hem zelf te wijten. De vernietiging van het Hof Arnhem wil absoluut niet zeggen dat zij zich niet kan vinden in de hierboven geciteerde overweging van de rechtbank Zwolle. Het enige dat het Hof Arnhem heeft gezegd is dat de omstandigheden van dien aard waren dat de woningbouwvereniging geen contract hoefde te 178 sluiten met de woningzoekende. De overweging van de rechtbank Zwolle kan dus gewoon als leidraad worden gebruikt voor nieuwe procedures. Het zal afhangen van de omstandigheden van het geval of op een woningbouwvereniging een plicht tot contracteren rust. Nu deze omstandigheden in de toekomst nog ingevuld moeten worden is het een uitdaging om in dergelijke situaties te verwijzen naar de uitspraak van de rechtbank Zwolle.

174

Pres. Rb. Zwolle, 6 april 1984. Pres. Rb. Zwolle, 6 april 1984, essentie. Hof Arnhem, 11 februari 1985, N.J. 1986, 446. 177 Hof Arnhem, 11 februari 1985, N.J. 1986, 446. r.o. 4. 178 Hof Arnhem, 11 februari 1985, N.J. 1986, 446. r.o. 5. 175 176


48

179

Tenslotte een uitspraak van de rechtbank Middelburg. In deze zaak werd geoordeeld, dat het kraken van een woning onder omstandigheden niet onrechtmatig is. Het gaat dan om de omstandigheid dat de eigenaar zijn eigendomsrecht op sociaal onaanvaardbare wijze gebruikt. De kraker zal in zo’n geval rekening moeten houden met de belangen van de eigenaar: hij dient zich als goed huurder te gedragen, hij mag geen noemenswaardige schade aan de woning toebrengen, hij moet zijn naam bekend maken, hij dient de huur tijdig te betalen, hij dient te zich bereid te verklaren tot ontruiming in geval van verkoop. Deze uitspraak is een voorbeeld, waarin een juiste afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van de eigenaar en degene die in de hoedanigheid van kraker recht heeft op (wettelijke) bescherming van het 180 woongenot. Deze uitspraak doet recht aan de gedachte van het Comité dat wettelijke bescherming van het woongenot ook toekomt aan degene die een woning illegaal in gebruik heeft. 4.5

Conclusie

In hoeverre en op welke wijze kunnen Nederlandse burgers een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het IVESCR respectievelijke artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet? Nederlanders kunnen slechts bij de nationale rechter een beroep doen op artikel 11 (1) IVESCR respectievelijk artikel 22 (2) Grondwet. In het vorige hoofdstuk is beschreven dat verschillende aspecten van het recht op behoorlijke huisvesting zich in theorie lenen voor rechterlijke toetsing. Uit de beschreven jurisprudentie blijkt dat er voor burgers verschillende mogelijkheden zijn om een beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Enerzijds kan men direct een beroep doen op dit recht en anderzijds kan men het recht als belang laten meewegen. Helaas zijn er niet erg veel uitspraken waarin men een beroep heeft gedaan op het recht op behoorlijke huisvesting. Wellicht komt het ook door de onbekendheid van mensen met de mogelijkheden die sociale en economische grondrechten bieden in kader van een mogelijk beroep. Tot die tijd zal men zoveel mogelijk aansluiting moeten zoeken bij de uitspraken die het EHRM op dit gebied heeft gewezen. Hiervoor wordt verwezen naar het vorige hoofdstuk. In de conclusie in hoofdstuk 7 wordt nog dieper ingaan op de vraag die in dit hoofdstuk centraal stond en het gehele onderzoek centraal staat.

179 180

Rb. Middelburg, 1 oktober 1980, N.J. 1981, 374. General Comment 4, r.o. 8 (a).

5

Recht op behoorlijke huisvesting in ZuidAfrika

5.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien hoe moeilijk het voor Nederlandse burgers is een geslaagd beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. In dit hoofdstuk wil ik kijken of voor Zuid-Afrika hetzelfde geldt. Zuid-Afrika is gekozen, omdat zich in Zuid-Afrika belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan met betrekking tot het recht op wonen. De volgende vraag wordt getracht te beantwoorden: Hoe is het gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in Zuid-Afrika? Beantwoording van deze vraag is van belang wil men de situatie in Nederland kunnen vergelijken met de situatie in Zuid-Afrika. 5.2

Het recht op behoorlijke huisvesting in de Grondwet van ZuidAfrika d.d.1996

In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de bepalingen in de grondwet die betrekking hebben op het recht op behoorlijke huisvesting. Hoewel Zuid-Afrika het IVESCR nog niet heeft geratificeerd, zullen we zien 181 dat het IVESCR een grote inspiratiebron is geweest. 5.2.1 Artikel 26 In artikel 26 van de Zuid-Afrikaanse grondwet vinden we het recht op behoorlijke huisvesting: “(1) Everyone has the right to have access to adequate housing. (2) The State must take reasonable legislative and other measures, within its available resources, to achieve the progressive realisation of this right. (3) No one may be evicted from their home, or have their home demolished, without an order of court made after considering of all the relevant circumstances. No legislation may permit arbitrary evictions”. Artikel 26 (1) geeft het algemene bereik aan: iedereen heeft het recht op toegang tot het recht op behoorlijke huisvesting. Verschil met artikel 11 (1) IVESCR is het woord “access”. In de Grootboom-zaak geeft het Constitutionele Hof aan dat artikel 26 (1) door het woord access meer omvattend is dan artikel 11 (1) IVESCR. Het 182 verschil is volgens het Constitutionele Hof aanzienlijk: 181 Constitutioneel Hof Zuid-Afrika, 4 oktober 2000, CT 11/00, (Cape Metropolitan Council v. Irene Grootboom and others) r.o 27 en 28. 182

Grootboom, r.o. 35.

50


“It recognises that housing entails more than bricks and mortar. It requires available land, appropriate services such as the provision of water and the removal of sewage and the financing of all of these, including the building of the house itself. For a person to have access to adequate housing all of these conditions need to be met: there must be land, there must be services, there must be a dwelling. Access to land for the purpose of housing is therefore included in the right of access to adequate housing in section 26 (..)”. Raymond Bos onderschrijft niet de bovengenoemde opvatting van het 183 Constitutionele Hof. Artikel 11 (1) van het IVESCR omvat weliswaar niet het woord “toegang tot”, maar in General Comment no 4 wordt duidelijk dat aan verschillende voorwaarden voldaan moet zijn wil men kunnen spreken 184 over behoorlijke huisvesting. Het eerste lid van artikel 26 moet gelezen worden in samenhang met artikel 185 26 (2). Artikel 26 (2) geeft aan dat er positieve verplichtingen rusten op de staat. Dit kunnen verplichtingen zijn in het kader van de verzekeringsplicht of beleidsplicht. Net als bij artikel 11 IVESC staat de geleidelijke verwezenlijking centraal, die beoordeeld moet worden in het licht van de 186 aanwezige hulpbronnen. Er wordt op basis van dit artikel niet meer 187 verwacht dan wat mogelijk is op basis van de beschikbare hulpbronnen. Artikel 26 (3) gaat in op de onthoudingsplicht en procedurele prestatieplichten die op de overheid rusten in het kader van “forced 188 evictions”. Verklaring voor een apart lid met betrekking tot “forced evictions” kan gevonden worden in het voormalige apartheidsregime, waarin “forced evictions” veelvuldig voorkwamen. 5.2.2 Artikel 28 In artikel 28 van de Grondwet van Zuid-Afrika vinden we de rechten van het kind. “(1) Every child has the right to basic nutrition, shelter, basic health care services and social services.“ Artikel 28 geeft invulling aan de verplichtingen die Zuid-Afrika op zich heeft genomen door ratificatie van het Verdrag aangaande de Rechten van het 189 Kind. Op basis van dit artikel moet de staat ouders er toe bewegen hun verantwoordelijkheid te nemen op het gebied van huisvesting. Wanneer 183

Bos 2001, p.4. General Comment 4, r.o. 8. 185 Grootboom r.o. 34 186 Grootboom r.o. 46 187 Grootboom r.o. 46 ; Soobramoney v Minister of Health, KwaZulu-Natal 1998 (1) SA 765 (CC); 1997 (12) BCLR 1696 (CC)[8], 188 Grootboom r.o. 34 en r.o. 38 189 Grootboom r.o. 75. 184

RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING IN ZUID-AFRIKA

51

ouders of andere familieleden ontbreken, moet de overheid deze zorgtaak 190 zelf op zich nemen en zoeken naar alternatieven. Artikel 28 (1) houdt niet in dat er op de overheid een verplichting rust om voor onderdak te zorgen voor zowel ouders als kinderen, wanneer de 191 kinderen worden verzorgd door ouders of andere familieleden. Op de overheid rust in dit kader de volgende verplichting: “(..)provide “legal and administrative infrastructure” to insure access to housing “on a programmatic and coordinated basis, subject to available re192 sources.” In dit kader kunnen elk van de mogelijk voorstelbare verplichtingen spelen. 5.2.3 De algemene beperkingsclausule artikel 36 “(1) The rights in the Bill of Rights may be limited only in terms of law of general application to the extent that the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom, taking into account all relevant factors, including: a) the nature of the right; b) the importance of the purpose of the limitation; c) the nature and extent of the limitation; d) the relation between the limitation and its purpose; and e) less restrictive means to achieve the purpose.” (2) Except as provided in subsection (1) or in any other provision of the Constitution, no law may limit any right entrenched in the Bill of Rights.” Net als het IVESCR kent de Grondwet van Zuid-Afrika ook een algemene beperkingsclausule. 5.2.4 Interpretation of Bill of Rights, artikel 39 “(1) When interpreting the Bill of Rights, a court, tribunal or forum a) must promote the values that underlie an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom; b) must consider international law; and c) may consider foreign law.” In de Makwanyane-zaak bevestigde het Constitutional Court dat zowel bindend als niet bindend internationaal recht gebruikt kan worden om de 190 191 192

Grootboom r.o. 76. Grootboom r.o. 77. Grootboom r.o. 78.

52


grondrechten die zijn opgenomen in de Grondwet van Zuid-Afrika uit te 193 leggen. In de Grootboom-zaak benadrukte het Constitutionele Hof dat ‘the weight to be attached to any particular principle or rule of international law 194 will vary’. Over het IVESCR zei het Constitutionel Hof dat gerechten het IVESCR niet slaafs hoeven te volgen, nu het IVESCR behoort tot het nietbindende internationale recht. Gezien de betekenis van het IVESCR voor het ontwerp van de economische en sociale grondrechten in de grondwet van Zuid-Afrika mogen de gerechten slechts voor een niet-IVESCR conforme 195 interpretatie kiezen wanneer ze dat behoorlijk motiveren . 5.2.5 Artikel 7(2) van de Grondwet zegt “The State must respect, protect, promote and fulfil the rights in the Bill of rights”. 196

Dit artikel is gebaseerd op General Comment no 14:

“The right to health, like all human rights, imposes three types or levels of obligations on State parties: the obligations to respect, protect, and fulfil the right.” In de Grootboom-zaak merkte het Constitutioneel Hof het volgende op over 197 de afdwingbaarheid van socio-economic rights: “While the justiciability of socio-economic rights has been the subject of considerable jurisprudential and political debate, the issue of whether socioeconomic rights are justiciable at all in South Africa has been put beyond question by the text of the Constitution.” Gevolg van dit artikel is dat “Courts are obligated to ensure that those rights 198 are protected and fulfilled.” De afdwingbaarheid van sociale en economische grondrechten in zijn algemeenheid is dus geen punt van discussie in Zuid- Afrika. Per geval zal gekeken moeten worden hoe deze 199 rechten gehandhaafd kunnen worden. Deze benadering verschilt wezenlijk van de benadering van de Nederlandse, waarin de discussie over de afdwingbaarheid nog steeds speelt.

193

S v Makwanyane, 1995 (3) SA 391 (CC), r.o. 18. Grootboom, r.o. 26. Bos 2001, p.3. ; Pierre de Vos, Pious wishes or directly enforceable human rights?: social and economic rights in South Africa’s 1996 Constitution, South African Journal on Human Rights, vol. 13, 1997, p. 76. 196 General Comment 14, E/C.12/2000/4 ( Het recht op gezondheid) r.o. 33. 197 Grootboom r.o. 20 198 Grootboom r.o. 20. 199 Grootboom r.o. 20 194 195


5.3

53

Rechtspraak

Hoewel in de vorige paragraaf reeds is ingegaan op de juridische afdwingbaarheid zal in deze paragraaf kort ingegaan worden op relevante uitspraken. Bij de Grootboom-case wordt wat langer stil gestaan. De typologie zal ook nu weer als leidraad fungeren. De te behandelen uitspraken zijn afkomstig van zowel het Constitutional Court als van de High Courts. Het Constitutionele Hof is het hoogste gerecht voor alle 200 constitutionele aangelegenheden. Zuid-Afrika kent 13 High Courts. Zij kunnen tegelijkertijd dienen als beroepsinstantie en als gerecht in eerste 201 aanleg. 5.3.1 Onthoudingsplicht In het kader van de obligation to respect zei het Constitutionele Hof in de 202 Grootboom-zaak, die later uitgebreid aan bod komt: “Although the subsection [sec. 26(1)] does not expressively say so, there is, at the very least, a negative obligation placed upon the State and all other entities and persons to desist from preventing or impairing the right to access to housing.” Deze onthoudingsplicht van meer algemene aard bestaat naast de 203 onthoudingsplicht die geldt in het kader van artikel 26 (3). 204 In de zaak Van Rooyen and others v. Stolz others speelde de onthoudingsplicht. Een advocatenkantoor in een klein plaatsje had van de rechter toestemming gekregen om ten behoeve van hun cliënten, de huizen van hun arme schuldenaren te verkopen, wegens openstaande schulden van geringe omvang. De huizen werden vervolgens geveild en door henzelf gekocht tegen zeer lage prijzen. Gevolg van deze gang van zaken was dat de schuldenaren dakloos werden. Het High Court oordeelde vervolgens dat 205 het artikel in de Magistrate’s Courts Act , dat toestaat dat onroerend goed wordt geveild terwijl er minder vergaande middelen zijn om de schuld te saneren, in strijd is met de onthoudingsplicht die op de staat rust.

200

Zie artikel 167 van de Grondwet van Zuid-Afrika. www.polity.org.za/html/govdocs/constitution/saconst08.html?rebookmark=1 201 Zie artikel 169 van de Grondwet van Zuid-Afrika. www.polity.org.za/html/govdocs/constitution/saconst08.html?rebookmark=1 202 Grootboom r.o. 34. 203 Grootboom r.o. 34. 204 Geoff Bundler 2003 pag. 209; Van Rooyen and others v. Stolz and others (Cape Provincial Division case no 8618/01). 205 Artikel 66 (1) (a), Act 32 van 1944.

54


5.3.2 Beschermingsplicht Uit de volgende passage blijkt dat op de overheid de verplichting rust de voorwaarden te scheppen die nodig zijn om het recht op adequate huisvesting ook in horizontale verhoudingen te kunnen waarborgen. “… it is not only the State who is responsible for the provision of houses, but… other agents within our society, including individuals themselves, must be enabled by legislative and other measures to provide housing. The State must create the conditions for access to adequate housing for people at all 206 levels of our society”. 5.3.3 Verzekeringsplicht In de zaak Minister of Public Works and others v. Kyalami Ridge 207 Enviromental Association kwam de verzekeringsplicht aan bod. Door overstromingen waren een paar honderd mensen dakloos geraakt. De overheid besloot om een tijdelijk onderkomen te verzorgen op haar grond. De buren maakten bezwaar. Hun belangrijkste bezwaren waren dat de waarde van hun grond zou dalen door deze maatregel en de vredige omgeving waarin ze leefden zou worden verstoord. Ze werden door de lagere rechter in het gelijk gesteld. De overheid ging op haar beurt in beroep bij het Constitutionele Hof. Het Hof reageerde als volgt:

208

“Although the interests of the Kyalami residents [the neighbours] may be affected this case concerns not only their interests, but also the interests of flood victims. The flood victims have the constitutional right to be given access to housing… The fact that property values may be affected by low cost housing development on neighbouring land is a factor that is relevant to housing policies of the government and to the way in which government discharges its duty to provide everyone with access to housing. But it is only a factor and cannot in the circumstances of the present case stand in the way of the constitutional obligation that government has to address the needs of homeless people, and its decisions to use its own property for that purpose”. Naast de verzekeringsplicht gold voor de overheid een onthoudingsplicht. Deze bestond er uit dat er geen inbreuk gemaakt mocht worden op het recht op behoorlijke huisvesting van de buurtbewoners.

206

Grootboom r.o.35. Geoff Budlender, 2003, p. 213; Case no CCT 55/00, judgement delivered 29 May 2001, as yet unreported) r.o.107 en r.o. 108. 208 Geoff Budlender, 2003, p. 213; Minister of Public Works and others v. Kyalami Ridge Enviromental Association and another (Case no CCT 55/00, judgement delivered 29 May 2001, as yet unreported) r.o.107 en r.o.108 207


55

5.3.4 De beleidsplicht Over de beleidsplicht heeft het Constitutional Court het volgende gezegd: “… these rights are, at least to some extent, justiciable…. many of the civil and political rights will give rise to similar budgetary implications without 209 compromising their justiciability”. 210

Deze redenering komt overeen met de opvatting van het EHRM. Tot zover de bespreking van de verschillende verplichtingen en mate waarin deze afdwingbaar zijn. 5.4

De Grootboom-zaak

Als gezegd wordt hier wat langer stilgestaan bij deze “landmark-case”. Ongeveer 900 mensen (volwassenen en kinderen) leefden onder erbarmelijke omstandigheden. Ze besloten om te verhuizen en vestigden zich op een stuk braakliggende grond dat eigendom was van iemand anders. De eigenaar kreeg toestemming van de rechter om over te gaan tot uitzetting. Hun huizen werden vernield. Nu waren ze echt dakloos geworden. Ze konden niet terug gaan naar de plek waar ze oorspronkelijk vandaag kwamen, omdat andere mensen zich op hun land hadden gevestigd. De overheid heeft weliswaar een uitgebreid huisvestingsprogramma, alleen de wachtlijst is zeer lang, het zou wel meer dan 20 jaar kunnen duren om in aanmerking te komen voor woonruimte. De overheid zei dat ze niets aan deze situatie zou kunnen en ook niet willen doen. Vervolgens gingen deze mensen naar het Constitionele Hof om af te dwingen dat de overheid hun zou voorzien van onderdak en basisvoorzieningen.Ze deden een beroep op 211 artikel 26 van de Grondwet en artikel 28 van de Grondwet. Het hof merkte allereerst op dat ingevolge artikel 26 van de Grondwet een 212 constitutionele verplichting op de staat rust: “To take “reasonable legislative measures”, within its available resources, to achieve the progressive realisation” of the right of access to adequate housing”. Deze verplichting komt overeen met de verplichting genoemd in artikel 2 (1) van het IVESCR. Onder het woord “reasonable” moet men volgens het 213 Constitutionele Hof het volgende verstaan:

209

August v. Electoral Commission and others 1999 (3) SA 1 (CC). Zie Vlemminx, 2002, p. 43. 211 Ik zal niet meer ingaan op artikel 28 van de Grondwet. Zie hiervoor par. §5.2.2 212 Grootboom r.o. 21 213 Grootboom r.o. 41 210

56


“A court considering reasonableness will not enquire whether other more desirable or favourable measures could have been adopted, or whether public money could have been better spent. The question would be whether the measures that have been adopted are reasonable. It is necessary to recognise that a wide range of possible measures could be adopted by the State to meet its obligations. Many of these would meet the requirement of reasonableness. Once it is shown that the measures do so, this requirement is met.” Het Hof kijkt dus of de maatregelen die de overheid genomen heeft redelijk 214 zijn. In dit geval legt het Hof de volgende maatstaven aan: “The programme must be balanced and flexible and make appropriate provision for attention to housing crises and to short, medium and long term needs. A programme that excludes a significant segment of society cannot be said to be reasonable. Conditions do not remain static and therefore the programme will require continuous review. Reasonableness must also be understood in the context of the Bill of Rights as a whole. The right of access to adequate housing is entrenched because we value human beings and want to ensure that they are afforded their basic human needs. A society must seek to ensure that the basic necessities of life are provided to all if it is to be a society based on human dignity, freedom and equality. To be reasonable, measures cannot leave out of account the degree and extent of the denial of the right they endeavour to realise. Those whose needs are the most urgent and whose ability to enjoy all rights therefore is most in peril, must not be ignored by the measures aimed at achieving realisation of the right. It may not be sufficient to meet the test of reasonableness to show that the measures are capable of achieving a statistical advance in the realisation of the right. Furthermore, the Constitution requires that everyone must be treated with care and concern. If the measures, though statistically successful, fail to respond to the needs of those most 215 desperate, they may not pass the test.” De vraag luidt of een huisvestingsprogramma dat geen rekening houdt met de directe verbetering van levensomstandigheden van degenen die zich in 216 een crisissituatie bevinden, de redelijkheidstest kan doorstaan. Volgens het Hof levert het feit dat de overheid geen rekening heeft gehouden met “those in desperate need” geen probleem op, mits huisvesting voor de meesten van hen binnen redelijke termijn beschikbaar komt. Dit is hier 217 echter niet het geval. De overheid had een redelijk gedeelte van haar 214

r.o.43 r.o. 44 216 r.o. 64 217 r.o. 65 215


57

budget moet gebruiken om op korte termijn hulp te kunnen bieden aan 218 “those in desparate need”. Het gaat om een verplichting die het Constitutionele Hof in deze 219 omstandigheden moest handhaven. Volgens het Hof heeft de overheid 220 artikel 26 (2) dan ook geschonden. Uit deze uitspraak blijkt dat beleidsplicht en verzekeringsplicht vloeiend in elkaar over lopen. In zijn artikel gaat Raymond Bos uitgebreid in op het gegeven dat het Constitutionele Court gekozen heeft voor de redelijkheidstest en niet voor de test of de overheid in deze zaak voldaan heeft aan de minimum core 221 obligations die voortvloeien uit het artikel 26 (1). De voornaamste argumenten om niet te kiezen voor de minimum core obligations waren volgens het Constitutionele Hof: het feit dat uit General Comment no 3 niet duidelijke valt op te maken wat men dient te verstaan onder het begrip minimumcore obligations en het Hof over te weinig gegevens beschikte om 222 de minimum core obligations vast te stellen. Toch heeft het Constitutionele Hof wel degelijk gebruik gemaakt van het minimum core principe door te kijken of een huisvestingsprogramma dat geen rekening houdt met de directe verbetering van levensomstandigheden van degenen 223 die zich in een crisissituatie bevinden, de redelijkheidstest kan doorstaan. 224

Een zaak die gaat over een vergelijkbare materie is Neville Rudolph and Others v City of Cape Town. In deze zaak werd onder verwijzing naar de geoordeeld dat het huisvestingsprogramma van Kaapstad niet in overeenstemming was met de Grondwet. Het huisvestingsprogramma: bood geen korte termijn oplossing voor “those in desparate need” (mensen uit Valhalla park) . had tot gevolg dat de mensen uit Valhalla park geen plek hadden waar ze legaal konden wonen. gaf blijk van een slechte belangen afweging. Er werd geen rekening gehouden met de tijd waarop men al op de wachtlijst stond en zeker niet met de omstandigheden waar men zich in bevond. is niet op zo’n manier geïmplementeerd dat werd voldaan aan de plicht tot geleidelijke verwezenlijking. Het Hof oordeelde dat Kaapstad deze verplichtingen zou moeten implementeren. Binnen vier maanden moest Kaapstad verslag uitbrengen 218

r.o. 68 r.o. 94 220 r.o. 99 221 Bos 2001, p. 4-5. 222 Grootboom. r.o. 33. 223 r.o. 64 224 Neville Rudolph and Others v City of Cape Town (CPD, Case No: 8970/01, unreported); http://www.communitylawcentre.org.za/ser/esr2003/2003septgrootboom.php 219


58

hoe ze aan haar verplichting zou gaan voldoen en welke stappen ze in de 225 toekomst zou nemen. Met deze rapportageverplichting ging het Hof nog een stapje verder dan het Constitutioneel Hof in de Grootboom-zaak. Wat opvalt is dat de rechter in Zuid-Afrika gezien de zeer uitgebreide motivering die aan de verschillende uitspraken ten grondslag ligt, veel moeite doet om tot een weloverwogen oordeel te komen. Hieruit blijkt nogmaals het belang dat men in Zuid-Afrika hecht aan het recht op behoorlijke huisvesting. De Nederlandse rechter zou hier van kunnen leren. 5.5

Conclusie

In dit hoofdstuk stond de volgende vraag centraal. Hoe is het gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in ZuidAfrika? Het is goed gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op toegang tot behoorlijke huisvesting. In de Grootboom-zaak is bevestigd dat de juridische afdwingbaarheid geen discussie punt is. Wel zal in elke zaak gekeken moeten worden tot hoever de juridische afdwingbaarheid reikt. In Nederland is de situatie geheel anders. De juridische afdwingbaarheid staat hier nog steeds ter discussie.

225

Naar aanleiding van deze uitspraak besloot Kaapstad in hoger beroep te gaan.

6

Recht op België

6.1

Inleiding

behoorlijke

huisvesting

in

Net als in het vorige hoofdstuk, zal ook in dit hoofdstuk een rechtsvergelijkend onderzoek gedaan worden. Dit keer is België aan de beurt. Er is voor België gekozen, omdat het ons buurland is en net als Nederland een continentaal rechtsstelsel heeft. In dit hoofdstuk zal staat de volgende vraag centraal. Hoe is het gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in België? Op die manier kan de situatie in België worden vergeleken met de situatie in Nederland. 6.2

Artikel 23 (3) van de Belgische Grondwet en artikel 11 (1) van het IVESCR

Alvorens in te gaan op de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting, wordt het relevante grondwetsartikel toegelicht. Op 31 januari 1994 werd het volgende artikel in de Belgische grondwet 226 opgenomen: “Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen 227 de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel ,rekening te houden met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid:het recht op behoorlijke huisvesting”. België heeft bewust gekozen voor het bijvoeglijke naamwoord “behoorlijke” 228 huisvesting. Het bijvoeglijke naamwoord “behoorlijke” is modern en verwijst “naar de kwaliteit van de huisvesting ten aanzien van een meer algemene sociale norm, en veel minder naar een individueel verworven 229 levensstandaard”. Dit in tegenstelling tot het bijvoeglijke naamwoord “adequate”. Net als in Nederland wordt ook in België vaak gesteld dat 230 sociale grondrechten geen directe werking hebben. In het kader van artikel 23 Grondwet gaf de tekst van de Belgische volksvertegenwoordiging

226

Artikel 23 Belgische Grondwet 1994. De decreten geldend voor het Vlaamse en Waalse Gewest, alsook de ordonnanties voor het Brussels hoofdstedelijke gewest 228 Dambre & Hubeau, 2002, pag. 74-75. 229 Idem. 230 Dambre & Hubeau, 2002, pag. 76-77.

227

60

RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING 231

blijk van directe werking. De tekst van de Senaat stelde echter de 232 indirecte werking voor op, deze tekst is uiteindelijk aanvaard. Sommigen zijn van mening dat sociale grondrechten die meer concreet van aard zijn, zoals “het recht op behoorlijke huisvesting” minstens een standstill233 verplichting inhouden. Deze verplichting houdt in dat de overheid reeds bestaande voorzieningen op dit gebied niet mag “afbreken”. Anderen zijn van mening dat men deze conclusie niet mag trekken, omdat in artikel 23 234 geen standstill-bepaling is opgenomen. Door deze verschillende opvattingen is het bijvoorbeeld moeilijk een eenduidig antwoord te geven op bijvoorbeeld de vraag of artikel 23 (3) van de Belgische Grondwet het toestaat dat een sociale woningbouwvereniging een gedeelte van haar 235 woningen verkoopt, waardoor het totaal aan sociale woningen afneemt. Het recht op behoorlijke huisvesting maakt deel uit van het recht een menswaardig leven te leiden. Dit is een overkoepelende waarde voor alle Rechten van de Mens. Zowel de preambule van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de preambule van het IVESCR, geven blijk van deze opvatting. Het IVESCR werd pas in 1983 geratificeerd, in gevolge de wet van 15 mei 236 1981 , door het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 25 januari 237 238 1983 en het decreet van de Franse Gemeenschap van 8 juni 1982 . Als gevolg van deze ratificaties maakt het IVESCR deel uit van de Belgische 239 rechtsorde. In het advies over het IVESCR oordeelde de Raad van State dat het IVESCR geen bepalingen bevat die rechtstreekse werking 240 241 hebben. Dit advies is overgenomen door de wetgevende macht. Of de Belgische rechter hier hetzelfde over denkt zullen we in de volgende paragrafen zien. 6.3

242

De Belgische rechter

en het recht op behoorlijke huisvesting

In België zijn er enerzijds uitspraken te vinden, waarin een direct beroep is gedaan op het recht op behoorlijke huisvesting. Anderzijds zijn er uitspraken te vinden waarin impliciet wordt verwezen naar het recht op behoorlijke huisvesting. Gezien de centrale onderzoeksvraag beperkt het onderzoek zich tot de bespreking van uitspraken, waarin expliciet wordt verwezen naar 231

Gedr. St., Kamer, 1993-1994, nr. 1.277/4,8 Gedr. St., Senaat, B.Z.1988-1989, nr. 100-10/2, 11-13. Parl. St. Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-2/E3, 13 (Voorstel Stroobant) 234 Rimanque, 1995, pag. 45. 235 Dambre & Hubeau, 2002, pag. 78. 236 B.S. 6 juli 1983. 237 B.S. 26 februari 1983. 238 B.S. 15 oktober 1982. 239 Hubeau, 1995, pag 56; Dambre & Hubeau, 2002, pag.60. 240 Gedr. St. Kamer 1977-1978, nr. 188/1. 241 Maes 2003, pag. 65. 242 Een globale uitleg van de rechterlijke organisatie in Belgie vindt men op http://europa.eu.int/comm/justice_home/ejn/org_justice/org_justice_bel_nl.htm# 232 233

RECHT OP BEHOORLIJKE HUISVESTING IN BELGIË

61

het recht op behoorlijke huisvesting. Te beginnen met de bespreking van uitspraken waarin de onthoudingsplicht centraal staat. 6.3.1 De onthoudingsplicht In het kader van de onthoudingsplicht zijn twee uitspraken gevonden. In de eerste zaak wilde de burgemeester van Namen tot uitzetting overgaan, nadat een woning onbewoonbaar was verklaard. De rechtbank Namen legde een verbod tot uitzetting op. Volgens de rechtbank brengt artikel 23 van de Grondwet subjectieve rechten mee voor de burger, die door de overheid 243 moeten worden gerespecteerd. Naast een onthoudingsplicht kan men uit deze uitspraak wellicht ook een procedurele prestatieplicht destilleren. Het feit dat artikel 23 van de Grondwet subjectieve rechten meebrengt voor burgers, heeft tot gevolg dat een uitzetting slechts gerechtvaardigd kan worden als er procedurele prestatieplichten vervuld worden. In hoofdstuk 3 ben ik uitgebreid ingegaan op de vraag welke prestatieplichten er in een dergelijke situatie gelden. Uit deze uitspraak blijkt niet of het verbod tot uitzetting is gebaseerd op het recht een menswaardig leven te leiden of het 244 recht of behoorlijke huisvesting. In de tweede zaak stond de vraag centraal of een recht van permanente bewoning kon gelden in vakantiewoningen, hetgeen tot dusver bestempeld werd als stedenbouwmisdrijf. Om deze vraag te kunnen beantwoorden moest er een afweging gemaakt worden tussen enerzijds het recht op behoorlijke huisvesting en anderzijds de regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en stedenbouw. De rechtbank kwam tot de conclusie dat het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 23 (3) van de Belgische grondwet, de regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening niet opzij 245 kan zetten. Deze uitspraak is in overeenstemming met de gedachte, ontleend aan het IVESCR, dat beperking mag worden gesteld aan het recht op behoorlijke huisvesting, wanneer deze beperking wordt gebaseerd op een norm die voldoet aan het law-vereiste, de beperking die het algemeen welzijn in een democratische samenleving bevordert en proportioneel is. In dit geval wordt het recht op behoorlijke huisvesting beperkt door de regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening. Deze regelgeving is kenbaar voor burgers en zij kunnen hun gedrag er op afstemmen, door hun weekendverblijf niet te gaan gebruiken voor permanente bewoning. Aan het law-vereiste is dus voldaan. De beperking is bedoeld om er voor te zorgen dat de samenleving geen chaos wordt. Iedereen kan van deze beperking profiteren. De beperking bevordert dus het algemeen welzijn in een democratische samenleving. Verder dient de beperking proportioneel te zijn. 243

Dambre, 1995. pag 105-106 ;Voorz. Rb. Namen (Kort Ged.), 11 mei 1994, onuitg., A.R. nr. 1.068/94. 244 Hubeau 1997, p.51. 245

Rechtbank van Eerste Aanleg te Dendermonde van 18 november 1997,

A.J.T. 1997-98, 266.

62


In mijn ogen is de beperking proportioneel. Wanneer de overheid permanente bewoning in weekendverblijven zou toestaan, zouden veel mensen van deze mogelijkheid gebruik maken, hetgeen een chaos zou veroorzaken. Het in zijn geheel verbieden van permanente bewoning is de enige mogelijkheid om chaotische toestanden te voorkomen. 6.3.2 De verzekeringsplicht Na bespreking van uitspraken waarin de onthoudingsplicht speelde, worden nu de uitspraken behandeld waarin de verzekeringsplicht een rol speelde. In het kader van de verzekeringsplicht zijn twee uitspraken gevonden. In de eerste zaak werd uitgemaakt dat “(..)une société immobilière de service public agréée par la Société (désormais régionale) wallonne du logement instituée par les décrets du Conseil régional wallon. Elle contribute à concrétiser les droits fondamentaux consacrés par l’article 23 de la Constitution, garantissant spécialement le droit des personnes de revenus 246 modestes àun logement convenable”. Huisvestingsmaatschappijen zijn 247 ingesteld om het algemeen belang te behartigen. Om die reden rust op deze maatschappijen de verplichting bij te dragen aan de realisatie van het grondrecht op behoorlijke huisvesting (zoals opgenomen in artikel 23 van de Belgische grondwet). Uit deze uitspraak volgt duidelijk dat het grondrecht op behoorlijke huisvesting verplichtingen voor huisvestingsmaatschappijen in het leven roept. Dit kunnen verzekeringsplichten zijn, bijvoorbeeld de verplichting om te zorgen voor voldoende inspraakmogelijkheden voor bewoners en te zorgen voor voldoende betaalbare sociale (huur)248 woningen. Ook dient men in dit kader te denken aan beleidsplichten, bijvoorbeeld de verplichting voor woningbouwverenigingen om er voor te zorgen dat men in te toekomst over voldoende (sociale)huurwoningen blijft beschikken. Verder dient men te denken aan combinaties tussen deze twee verplichtingen, te denken valt bijvoorbeeld aan de creatie van minimumvoorzieningen voor de meest kwetsbare groepen in de samenleving, als bijvoorbeeld noodopvang voor daklozen. In de tweede zaak werd het recht op behoorlijke huisvesting in verband 249 gebracht met de positie van woonwagenbewoners die zijn uitgezet. Er werd uitgemaakt dat het recht op behoorlijke huisvesting geen rechtstreekse werking heeft in de relatie tussen particulieren. “Les droits économiques et sociaux contenus dans l’article 23 de la Constitution ne sont pas directement applicables aux relations entre particuliers, 246

Hubeau, 2004, pag 242. Vred. Grace-Hollogne 16 mei 2000, Echos Log, 2000, 15 J.L.M.B. 2000, 1341 r.o.2. 247 Hubeau, 2004, pag 242. 248 Hubeau, 2004, pag 244. 249 Vred. Verviers (2) 30 juni 2000, Echos Log, 119, met noot L. Tholome.


63

ceux-ci ne pouvant se fonder sur cet article qui ne leur consacre pas de droit 250 subjectif, comme, en l’ espèce, au logement”. Over artikel 11 (1) IVESCR zegt de Vrederechter te Vervier het volgende: “Attendu que l’article 11(1) du Pacte International relative aux droits économique, sociaux et culturels dispose que “Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle même et sa famille, y compris… un logement suffisant…; qu’ il est également communément admis que cette disposition ne peut s’appliquer directement dans les relations individuelles internes et ne vise que l’interdiction faite à l”Etat partie d’adopter postérieurement une législation 251 non conforme au pacte”.. De gemeente is het best geplaatst om specifieke maatregelen te nemen voor de bevolking, die beantwoorden aan hun behoeften en hun huisvestingsmogelijkheden. Wanneer woonwagenbewoners worden, uitgezet moet de gemeente hen op een behoorlijke en aangepaste huisvesting toekennen op een geschikt terrein. “La commune est la mieux a meme de prévoir les mesures spécifiques en fonction de la population, de ses attentes et des possibilités d’hébergement.. En cas d’expulsion de gens du voyage, elle doit leur procurer un 252 hérbergement décent et adapté, sur un terrain approprié”. In de uitspraak komt naar voren dat het recht op behoorlijke huisvesting in de relatie tussen burgers geen rechtstreekse werking heeft. Het is niet geheel duidelijk wat dit inhoudt. Gaat het dan alleen om prestatieplichten? Naar mijn idee wel. Immers onthoudingsplichten gelden namelijk ook in de relatie tussen burgers. Wanneer men onderstaande uitspraken bestudeert, die gewezen zijn in horizontale verhoudingen, kan men de conclusie trekken dat tussen burgers onderling wel degelijk onthoudingsplichten gelden. 6.3.3 De Beschermingsplicht Na een behandeling van uitspraken, waarin de verzekeringsplicht een rol speelde, wil ik nu ingaan op uitspraken waarin de beschermingsplicht speelde. Er worden acht uitspraken beschreven. In de eerste zaak ging een huurder in beroep tegen een vonnis dat de 253 huurovereenkomst wegens wanbetaling ontbond. Zijn beroep werd 250

Vred. Verviers (2) 30 juni 2000, Echos Log, 119, met noot L. Tholome. Zie essentie Vred. Verviers (2) 30 juni 2000, Echos Log, 119, met noot L. Tholome. Zie tekst uitspraak 252 Vred. Verviers (2) 30 juni 2000, Echos Log, 119, met noot L. Tholome. Zie essentie uitspraak. 253 Vred. Elsene, 2de kanton, 27 april 1995, onuitg., A.R. nr. 916/689. 251

64


gegrond verklaard, omdat de verhuurder op basis van artikel 23 (3) van de Belgische Grondwet en artikel 11 (1) IVESCR, rekening had moeten houden met huidige moeilijke toestand van de huurder en zijn gezin. Hij dreigde immers zijn huisvesting te verliezen en deze toestand wordt nu juist 254 beschermd door artikel 23 van de Grondwet en artikel 11 (1) IVESCR. In deze zaak speelt voor de verhuurder de plicht zich te onthouden van ontbinding. In die zin is er sprake van rechtstreekse werking. Deze uitspraak komt overeen met de rechtspraak die er in Nederland bestaat. Er dient door de verhuurder rekening te worden gehouden met de omstandigheden waarin de huurder zich bevindt. 255

Ook de tweede uitspraak sluit aan op dit uitgangspunt. In deze zaak wilde de curator van de huurder, de huurovereenkomst van de huurder ontbinden. Met succes deed de huurder op zijn beurt een beroep op artikel 23 (3) van 256 de Belgische Grondwet. Hij betaalde zijn huur en bovendien had de verhuurder zelf niet om ontbinding gevraagd. In de derde zaak werd op basis van artikel 11 (1) en artikel 23 (3) van de Grondwet aan een huurder toegestaan, een afbetalingsregeling te treffen 257 voor zijn huurschuld (in plaats van het uitspreken van een ontbinding). De Belgische rechter staat in het kader van het recht op behoorlijke huisvesting open voor het zoeken naar alternatieven. Dit zorgt ervoor dat maximaal geprofiteerd kan worden van de waarborgen die uitgaan van het recht op behoorlijke huisvesting. In de vierde zaak komt naar voren dat het recht op bescherming van de menselijke waardigheid en het recht op behoorlijke huisvesting sterk met elkaar verweven zijn. Vanuit deze gedachte is het niet acceptabel dat een 258 bejaarde persoon gedwongen wordt om in de winter te verhuizen. “Ingevolge het grondrecht op behoorlijke huisvesting en de menselijkheid en eerbied voor de waardigheid van de menselijke persoon dient te worden gewacht tot na de winter om een bejaarde persoon toe te laten te verhuizen 259 in omstandigheden die overeenstemmen met de menselijke waardigheid”. In de vijfde zaak wordt deze opvatting nog een keer herhaald. In deze zaak ging het om een huurder op leeftijd met een gering inkomen, die vanaf 1967 op deze plek woonde. Hij zou zijn woning in het winterseizoen moeten verlaten wegens de uitvoering van werkzaamheden aan de woning . Van de

254

Zie noot B. Hubeau pnt. 7 bij Vred. Elsene 6 maart 1995, T.B.B.R. 1996, 296. Vred. Ukkel, 15 maart 1995, onuitg., A.R. nr. 4218. Zie noot B. Hubeau pnt. 8. bij Vred. Elsene 6 maart 1995, T.B.B.R. 1996, 296. 257 Vred. Ukkel, 15 februari 1995, onuitg., A.R. nr. 3.470. 258 Vred. Elsene 6 maart 1995, T.B.B.R. 1996, 296 noot B. Hubeau. 259 Vred. Elsene 6 maart 1995, T.B.B.R. 1996, 296 noot B. Hubeau. Zie essentie. 255 256


65

rechter moest hem op basis van artikel 23 van de Grondwet uitstel worden 260 verleend om de woning te verlaten. “Attendu que le défendeur sollicite toutefois un délai de grâce, jusque’au 31 mars 1998, pour pouvoir quitter les lieux: qu’ il invoque son âge (80 ans), ses faibles revenues (il bénéficie d’une petite pension) et le fait qu’il occupe les lieux depuis 1967 (fait qui ne resort pas du dossier mais qui n’a fait l’objet d’aucune contestation à l’audience du 21 octobre 1997); Attendue que l’article 23 de la Constitution garandit à la fois le droit au logement, et le droit d’être traité conformément à la dignité humaine. Que compte tenu des circonstances particulières du dèfendeur, et du fait que le renon litigieux à été donné pour travaux, et que nous sommes à l’approche de l’hiver, il y a lieu d’allouer le délai de grâce réclamé, avec une indemnité d’occupation égale au montant du dernier loyer”. In de zesde zaak vroeg de verkoper van een woning, die op dat moment nog woonachtig was in de woning om opschorting van een uitzettingsbevel. Dit 261 was door de koper verkregen ter uitvoering van een notariële akte. Ter ondersteuning van zijn vordering tot opschorting beroept de verkoper zich op het recht op behoorlijke huisvesting en de onmogelijkheid om gedurende de kerstperiode, de periode waarin de uitzetting zou plaatsvinden een andere 262 woning te vinden. De rechter wijst de vordering af: “Le judge prend en ligne de compte la circonstance que les acheteurs, qui ont donné leur renon pour le contrat de bail afin d’occuper le logement acheté, doivent ou pourraient devoir supporter des difficultés de logement considérables.” De rechter heeft een afweging van belangen gemaakt. De verkoper is het koopcontract en de voorwaarden die daar aan verbonden zijn uit vrije wil aangegaan. De kopers hebben daar hun gedrag op afgestemd. Het kan dus niet zo zijn dat de verkoper zich onder verwijzing naar het recht op behoorlijker huisvesting, zou kunnen ontrekken aan eerder door hem gemaakte afspraken. Op die manier zou het recht op behoorlijke huisvesting misbruikt worden, hetgeen afbreuk zou doen aan het belang dat men dient te hechten aan dit fundamentele recht. In de zevende zaak werd bepaald dat het recht op behoorlijke huisvesting niet gekoppeld kan worden aan de voorwaarde dat een huurder een vaste dienstbetrekking heeft, wil hij zich op het recht kunnen beroepen. “De benarde levensomstandigheden van de huurder vormen op zichzelf geen motief om tot ontbinding van een geldige huurovereenkomst over te 260

Vred. Elsene (2de kanton) 3 dec 1997, Act. Jur. Baux 1998, 57. Beslagr. Gent 26 december 1996, A.R., onuitg. nr. 96-3.486 262 Hubeau 1997, pag 52. 261

66


gaan. De tijdelijke wanbetaling van de huurder is geen wezenlijke 263 tekortkoming die de ontbinding van de huurovereenkomst rechtvaardigt.” Deze uitspraak komt overeen met de gedachte ontleend aan het IVESC dat het recht op behoorlijke huisvesting er toe dient kwetsbare groepen in de samenleving te beschermen. In de achtste zaak wees de Vrederechter te Antwerpen een beroep op artikel 23 (3) van de Grondwet af. “Verweerster werd namelijk sinds 21 juni 1995 verwittigd van de intentie om de huur te zien beëindigen na haar wettelijke termijn, geen opmerking heeft geformuleerd, noch enige reactie heeft doen toekomen, doch tot op heden 264 gewacht heeft om uitzonderlijke omstandigheden in te roepen.” Het mag niet zo zijn dat grondrechten burgers ontslaan van het nemen van eigen verantwoordelijkheden. In dit geval heeft de huurster lang genoeg de tijd gehad om te reageren en haar ongenoegens te uiten. Ook al is het recht op behoorlijke huisvesting pas in 1995 in de Belgische Grondwet opgenomen, toch zijn er in vergelijking tot Nederland al heel wat uitspraken op dit gebied gewezen. Opvallend is dat de uitspraken vooral afkomstig zijn van de laagste rechters in België de Vrederechters. Ook in Nederland ziet men dit fenomeen. 6.4

Het Arbitragehof

Via het gelijkheidsbeginsel toetst het Arbitragehof ook af en toe het recht op 265 behoorlijke huisvesting. Als toelichting, alle rechtscolleges kunnen aan het Arbitragehof (o.a.) prejudiciële vragen voorleggen over de schending door een wet of een decreet van artikel 10 en 11 van de Belgische Grondwet, het gelijkheidsbeginsel respectievelijk het discriminatieverbod. In het arrest van 266 het Arbitragehof nummer 105/2000 van 25 oktober 2000 komt het grondrecht op behoorlijke huisvesting aan de orde. In dit arrest beslist het Arbitragehof dat artikel 80, tweede lid, 2, 3,4, van het decreet tot invoering van de Waalse Huisvestingscode bijdraagt tot realisatie van het recht op behoorlijke huisvesting. Artikel 80, tweede lid, 2, 3, 4, van het decreet tot invoering van de Waalse Huisvestingscode maakt het elke vastgoedbeheerder mogelijk de houder van zakelijke rechten op de onbewoonde woning voor te stellen de woning in beheer of in huur te 267 nemen. In het geval van weigering kan de vastgoedbeheerder de vrederechter verzoeken hem het voorlopige beheer van de woning toe te 263

Vred. Roeselare, 1 maart 1996, R.W. 1997-98, 1.054 Vred. Antwerpen (2de kanton) 30 januari 1997, onuitg., A,R,, nr 1118. 265 Hubeau, 2004, pag. 242; bijvoorbeeld Arbitragehof nr. 67/2000, 14 juni 2000, B.S. 30 juni 2000; Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000. 266 Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000. zie www. juridat.be. 267 Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000 r.o. B 5. 264


67

wijzen, wat de vastgoedbeheerder machtigt tot het laten uitvoeren van 268 renovatie- en herstructureringswerken en tot het verhuren van de woning. 269

Het Arbitragehof: “de bestreden bepaling past in een reeks maatregelen die strekken tot verwezenlijking van " het recht op een behoorlijke ", verankerd in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet, en die " de sociale huisvesting moeten versterken die integraal deel uitmaakt van de na lange strijd verworven sociale rechten " (Parl. St., Waals Parlement, 1997-1998, nr. 371-1, p. 3). Ze beoogt meer bepaald te strijden tegen de leegstand van woningen, ter aanvulling van andere decretale maatregelen zoals het opeisen van gebouwen en de belasting op de onbewoonde woningen. Ze maakt het mogelijk dat vastgoedbeheerders, die ter zake reeds een opdracht van algemeen belang vervullen, kunnen bijdragen tot het uitoefenen van het recht op huisvesting door de beschikbaarheid van goederen bestemd voor bewoning te verzekeren (..). Ze beoogt ook " te antwoorden op de toenemende bekommernis inzake het gebrek aan woningen, een ontoelaatbaar fenomeen gelet op het aantal onbewoonde woningen”. “Het Hof stelt vast dat het doel van de bestreden maatregelen, zoals het uitdrukkelijk is vermeld in artikel 2, § 2, van de Waalse Huisvestingscode, namelijk het verzekeren van de gezondheid van de woningen en het bevorderen van de sociale huisvesting, in overeenstemming is met artikel 23 van de Grondwet, en meer in het bijzonder met het derde lid, 3°, van dat 270 artikel”.. 271

“Het Hof : “vernietigt het 3° en het 4° in het tweede lid van artikel 80 van het decreet van het Waalse Gewest van 29 oktober 1998 tot invoering van de Waalse Huisvestingscode, in zoverre die bepalingen als onbewoond beschouwen, in de zin van het decreet, woningen die onbewoond zijn om redenen buiten de wil van de eigenaar of van de houder van een ander zakelijk recht op die woningen”. Tot vergelijkbaar oordeel was het Hof reeds in een eerdere uitspraak gekomen. In die zaak ging het om een belasting die het Waalse Gewest had geheven, om eigenaars van onroerende goederen die bestemd zijn om bewoond te worden ertoe aan te zetten ze voor bewoning te bestemmen, gevallen van leegstand en verkrotting tegen te gaan, het woningaanbod te verruimen en dus de inwerkingstelling van het recht op een verankerd in 272 artikel 23 van de Grondwet, te bevorderen. 268

Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000 r.o. B 5. Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000 r.o. B 7. Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000 r.o. B 8. 271 Arbitragehof nr. 105/2000, 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000 r.o. B 13 en samenvatting. 272 Arbitragehof nr. 67/2000, 14 juni 2000, www.juridat.be. r.o.A.3.2. . 269 270

68


“Het Hof vernietigde: “artikel 2, 4°, (3°) en (4°), van het decreet van het Waalse Gewest van 19 november 1998 tot invoering van een belasting op de verlaten woningen in het Waalse Gewest, in zoverre die bepalingen woningen als leegstaand beschouwen in de zin van het decreet, wanneer die leegstand onafhankelijk is van de wil van de eigenaar of van de houder van een zakelijk recht op die woningen”. 273

In een latere uitspraak 274 dat:

van 19 december 2002 oordeelde het Arbitragehof

“rekening houdend met de verplichting die op grond van artikel 23, derde lid, 3°, van de Grondwet voor de wetgevers, meer bepaald voor de gewestelijke wetgevers, geldt om het recht op een behoorlijke huisvesting te waarborgen, staat de beperking van de mogelijkheid tot kwijtschelding of proportionele vermindering van de onroerende voorheffing in verband met de doelstellingen van de in het geding zijnde maatregel”. 275

De maatregel kwam op het volgende neer:

“gebruik makend van zijn bevoegdheid om de vrijstellingen van de onroerende voorheffing te wijzigen, heeft de gewestelijke wetgever de kwijtschelding of proportionele vermindering van de onroerende voorheffing voor een gebouwd onroerend goed dat niet gemeubileerd is aan voorwaarden onderworpen. Die kwijtschelding of proportionele vermindering voor panden die in de loop van het jaar gedurende minstens 90 dagen niet werden gebruikt, werd door de gewestelijke wetgever beschouwd als één van de factoren die de vastgoedspeculatie op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest in de hand heeft gewerkt " met nefaste gevolgen voor de inwoners zoals onder andere de verhoging van de huurprijzen, de verkrotting en leegstand van de woningen ". Om die toestand te verhelpen, heeft de ordonnantiegever de kwijtschelding of proportionele vermindering van de onroerende voorheffing beperkt tot de panden die ongezond maar verbeterbaar zijn verklaard en die na de werkzaamheden aan de minimale bewoonbaarheidsnormen zullen voldoen.Die beperking beoogt niet alleen de verkrotting tegen te gaan, zij wil ook " een groot aantal eigenaars ertoe aanzetten om hun gebouwen en appartementen sneller te huur te zetten ". In die zin moet de in het geding zijnde bepaling worden beschouwd " als een middel dat wordt uitgewerkt om een doelstelling te bereiken die bij de laatste grondwetsherziening werd ingevoerd, met name het recht op een gepaste woning ".

273

Arbitragehof nr. 187/2002, 19 december 2002, zie www.juridat.be. Arbitragehof nr. 187/2002, 19 december 2002, zie r.o. B.9. 275 Arbitragehof nr. 187/2002, 19 december 2002, zie r.o. B.7. 274


69

276

“Het Hof: “De maatregel neergelegd in de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 23 juli 1992 betreffende de onroerende voorheffing schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre die bepaling ertoe leidt dat de kwijtschelding of proportionele vermindering van de onroerende voorheffing niet wordt toegekend aan eigenaars van goed onderhouden woningen van wie de woning leegstaat wegens uitzonderlijke omstandigheden onafhankelijk van hun wil”. De drie bovengenoemde uitspraken betroffen allemaal de vraag of bepaalde wetgevende maatregelen in overeenstemming waren met artikel 23 (3) van de Belgische Grondwet. Het laatste arrest van het Arbitragehof dat ik wil behandelen gaat over artikel 11 IVESCR. In een arrest van het Arbitragehof van 29 juni 1994 rolnummer 277 586/587 , bepaalde het Hof het volgende met betrekking tot artikel 11 278 IVESCR: “het recht op een behoorlijke levensstandaard (daarbij inbegrepen het recht 279 op behoorlijke huisvesting ) en op steeds betere levensomstandigheden dat door het IVESCR wordt erkend ten aanzien van "een ieder" kan in redelijkheid niet onbeperkt worden opgevat. Het kan voor elke Staat slechts gaan om de personen voor wie hij instaat. Daartoe kunnen, hoewel zij zich op het grondgebied bevinden, niet de vreemdelingen worden gerekend die het bevel hebben gekregen het grondgebied te verlaten, nadat is gebleken dat de voorwaarden die in verband met hun verblijf waren gesteld niet of niet meer in acht werden genomen”. Deze uitspraak geeft het beschermingsbereik van artikel 11 IVESCR aan. 6.5

Conclusie

Aan het begin van dit hoofdstuk is de volgende vraag gesteld: “Hoe is het gesteld met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in België?” Aan de hand van de in dit hoofdstuk besproken jurisprudentie, kan men de conclusie trekken dat men niet mag klagen over de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting in de Belgische rechtsorde. Zeker niet, wanneer men bedenkt dat het recht op behoorlijke huisvesting pas in 1995 in de Belgische Grondwet is opgenomen. Deze uitspraken bieden zeker hoop voor de toekomst en laten zien dat men succesvol beroep kan doen op het recht op behoorlijke huisvesting, ondanks de mening van sommigen (politici en rechtsgeleerden)

276

Arbitragehof nr. 187/2002, 19 december 2002, zie samenvatting. Arbitragehof nr. 586-587/1994, 29 juni 1994, B.S. 10 november 2000 r.o. B 7. 278 Arbitragehof nr. 586-587/1994, 29 juni 1994, r.o. B 5.5. 279 Arbitragehof nr. 586-587/1994, 29 juni 1994, B 5.5.

277

70


dat het recht op behoorlijke huisvesting geen directe werking zou hebben. De rechter in België denkt daar kennelijk anders over. Ook voor Nederland biedt de Belgische situatie perspectieven. Het laat zien dat in een land met vergelijkbare standpunten op dit gebied genoeg mogelijkheden zijn een geslaagd beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Wellicht vormt dit gegeven voor Nederlandse juristen een inspiratiebron om vaker een beroep te gaan doen op artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet. Deze constatering biedt wellicht een uitdaging voor de toekomst. In België wordt in uitspraken vaker verwezen naar artikel 11 (1) van het IVESCR. Als dit gebeurt dan gebeurt het vaak samen met artikel 23 (3) van de Belgische grondwet. Vooral uit de uitspraak van het Hof van Arbitrage en 280 de uitspraak aangaande de woonwagenbewoners kan men opmaken dat artikel 11 (1) rechtstreekse werking heeft.

280

Vred. Verviers (2) 30 juni 2000, Echos Log, 119, met noot L. Tholome.

7

De balans

Het wordt tijd de balans op te maken. Anders gezegd het is tijd geworden om een antwoord te geven op de vraag die aan het begin van dit onderzoek is gesteld. Deze vraag luidde als volgt: “In hoeverre en op welke wijze kunnen Nederlandse burgers bij de rechter een beroep doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het IVESCR respectievelijke artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet?” Aan de hand van de typologie van verplichtingen is aangegeven in hoeverre Nederlandse burgers een beroep kunnen doen op het recht op behoorlijke huisvesting. The obligation to respect, the obligation to promote, the obligation to fulfil en the obligation to protect komen we bij zowel de economische, sociale en culturele gronden mensenrechten als bij de burger en politieke vrijheden tegen. Dit gegeven leidde in het tweede hoofdstuk tot de conclusie dat de rechtswerking van sociale, economische en culturele gronden mensenrechten niet wezenlijk verschilt van de politieke en burgerrechten. Op basis van dit gegeven kan slechts formeel onderscheid worden gemaakt tussen burger en politieke vrijheden enerzijds en de economische sociale en culturele gronden mensenrechten anderzijds. Dit gegeven is de basis geweest voor het gehele onderzoek. In het derde hoofdstuk is onderzocht hoe ruim het recht op behoorlijke huisvesting is. Met andere woorden hoeveel aspecten er kleven aan dit recht. Om een aantal voorbeelden te noemen: woningen moeten betaalbaar zijn, ze moeten goed geventileerd worden, gelegen zijn in een gezonde leefomgeving, enz. Het recht op behoorlijke huisvesting is dus duidelijk meer dan het louter hebben van een dak boven je hoofd. In dit hoofdstuk is de typologie voor wat betreft het recht op behoorlijke huisvesting uitgewerkt om te laten zien onder welke verplichting de verschillende aspecten en situaties in relatie tot het recht op behoorlijke huisvesting gerubriceerd moeten worden. Dit is heel erg belangrijk om een inschatting te kunnen maken in hoeverre een beroep op de rechter kans van slagen kan hebben. Wanner men te maken heeft met een onthoudingsplicht dan heeft een beroep op de rechter meer kans van slagen dan wanneer men te maken heeft met een beleidsplicht. Verder is in dit hoofdstuk verwezen naar uitspraken van het EHRM om te laten zien dat een beroep doen op de rechter meer kans van slagen heeft wanneer men verwijst naar relevante uitspraken van het EHRM. Uit de in hoofdstuk 4 behandelde jurisprudentie is gebleken dat het wel degelijk zin heeft om een beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting, ondanks de welbekende opvatting van de Nederlandse regering. Uit deze uitspraken kan in ieder geval worden opgemaakt dat op de (gemeentelijke) overheid een grondwettelijke taak rust huisvesting te verzorgen. Hoever deze taak gaat is nog niet uitgekristaliseerd. Het is een

72


goed uitgangspunt dat perspectieven biedt voor toekomstige beroepsprocedures. In het kader van de beschermingsplicht is naar voren gekomen dat op woningcorporaties in ieder geval de verplichting rust het belang van de volkshuisvesting voorop te stellen. Dit betekent dat het grondrecht op behoorlijke huisvesting in ieder geval kan worden meegewogen als belang. Door in de toekomst vaker een beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het IVESCR en artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet zal blijken hoever de juridische afdwingbaarheid reikt van de verschillende aspecten die in hoofdstuk 3 is beschreven. In het vijfde hoofdstuk is een uitstapje gemaakt naar Zuid-Afrika om te kijken hoe het hier gesteld is met de juridische afdwingbaarheid van het recht op behoorlijke huisvesting. Dit land is een goed voorbeeld van hoe men de typologie daadwerkelijk in de rechtspraktijk kan toepassen. In Nederland wordt in de rechtspraktijk (zie hoofdstuk 4) weliswaar niet direct verwezen naar de typologie, maar het feit dat de Nederlandse jurisprudentie ondergebracht kon worden bij de te onderscheiden verplichtingen (to respect, to promote and to protect) geeft aan dat het ook voor Nederlandse juristen van belang is kennis te hebben van de typologie. In het hoofdstuk over België is gebleken dat in een land met vergelijkbare opvattingen ten aanzien van economische, sociale en culturele gronden mensenrechten als in Nederland vaker een beroep wordt gedaan op het recht op behoorlijke huisvesting dan in Nederland gebeurt. Dit gegeven zou Nederlandse juristen er toe moeten bewegen vaker een beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting. Opvallend is wel dat in Nederland en België relatief weinig uitspraken te vinden zijn waarin verwezen wordt naar artikel 11 (1) van het IVESCR. In mijn ogen is dit feit niet heel erg. Immers door de zogenaamde reflexwerking kan men artikel 22 (2) van de grondwet op een IVESCR conforme wijze uitleggen. Wanneer men een bepaald standpunt wil onderbouwen kan men putten uit de General Comments van het Comité dat toezicht houdt op de naleving van het IVESCR. In feite heeft de Nederlandse regering bij de totstandkoming deze wijze van uitleg onderstreept door te zeggen dat artikel 22 (2) ook betrekking heeft op het volume, de kwaliteit, de veiligheid en de gezondheid van de woningen. In dit onderzoek wordt aangegeven dat het met behulp van de typologie goed mogelijk is om een geslaagd beroep te doen op het recht op behoorlijke huisvesting ingevolge artikel 11 (1) van het IVESCR respectievelijke artikel 22 (2) van de Nederlandse Grondwet. In hoeverre beroep op de rechter kans van slagen heeft, is afhankelijk van het type verplichting dat in het geding is.

Literatuurlijst Aangehaalde boeken en tijdschriften Alston, P. & Quinn, G. (1987). “The Nature and Scope of States Parties’ Obligations under the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights”. In: Human Rights Quarterly, 12, pp. 156-229. Arambulo, K. (1999). Strengthening the Supervision of the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights: Theoretical and Procedural Aspects. Antwerpen/Groningen/Oxford: Intersentia. Bos, R.S. (2001). “Justiciability of social and economic rights in SouthAfrica”. In: Tilburg Foreign Law Review , 4, pp.1-11. Coomans, A.M.P. (1998). “De werkzaamheden van het VN-Comite inzake economische sociale en culturele rechten”. In: Arambulo, M.K.C. (red.), De betekenis van economische, sociale en culturele rechten in de Nederlandse rechtsorde : vrijblijvend of verplichtend? Leiden: Stichting NJCM-Boekerij p. 861-873. Craven, M.C.R. (1995). The International Convenant on Economic, Social, and Cultural Rights. Oxford: Clarendon Press. Dambre, M. & Hubeau, B. (2002). Woninghuur: Algemene praktische rechtsverzameling. Antwerpen: Story-Scientia. Donnelly, J. (1993). International Human Rights-Dilemmas in World Politics. Boulder/San Fransisco/Oxford: Westview Press. Heringa, A.W. (1989). Sociale grondrechten. Hun plaats gereedschapskist van de rechter. Den Haag: T.M.C. Asser Instituut.

in

de

Hoof, G.J.H. van (1984). “The Legal Nature of Economic, Social and Cultural rights: a Rebuttal of Some Traditional Views”. In P. Alston. &K. Tomasevski (red.), The Right to Food. Den Haag: Nijhoff, pp. 97-110. . Hubeau, B. & Lange R. (1995). Het grondrecht op wonen. Antwerpen/ Apeldoorn: Maleku. Hubeau, B. (1997). Le Droit a un logement decent dans l’article 23 de la constitution: vers une Premiere jurisprudence prudente? Belgiё: Kluwer.

74


Hubeau, B. (2004). “Kroniek van de sociale huisvesting (2000-2003)”. In: Rechtskundigweekblad, 68 nr. 7, pp. 241-255. Koekkoek, A.K., Konijnenbelt & Crijns, F.C.L.M. (red.) (1982). Grondrechten, Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene grondwet. Nijmegen: Ars Aequi Libri Lauterpacht, H. (1950). International Law and Human Rights. London: Stevens and Sons. Leckie S. (1992). From Housing Needs to Housing Rights: An Analysis of the Right to Adequate Housing under International Human Rights Law. London: The International Institute for Environment and Development (IIED). Leckie S. (2001).” The Right to housing”. In: Eide, A., Krause, C. & Rosas, A. (red), Economic Social and Cultural Rights. Dordrecht/ Boston/London: Martinus Nijhoff, pp. 149-169. Leckie, S. (red) (2003). National perspectives on Housing Rights. Den Haag/ London/ New York: Martinus Nijhoff Publishers. Maes, G (2003). De afdwingbaarheid van sociale grondrechten . Antwerpen/Groningen/Oxford: Insertia. Mowbray, A.R. (2004). The Development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights. Oregon: Oxford-Portland. Newman, F. & Weissbrodt, D. (1996). International Human Rights- Law, Policy, and Process. Ohio: Anderson Publishing Co. Sachar, R. (1996). The Right to Adequate Housing. New York en Genève: United Nations. Schokkenbroek, J.G.C. (1996). Toetsing aan de vrijheidsrechten in het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink. Vlemminx, F.M.C. (1998). “De Nederlandse rechter en economische, sociale en culturele rechten”. In: Arambulo, M.K.C., Coomans, A.P.M. & Toebes, B.C.A. (red.), De Betekenis van Economische, Sociale en Culturele rechten in de Nederlandse rechtsorde: Vrijblijvend of verplichtend. Leiden: Stichting NJCM-Boekerij, pp. 71-91.

LITERATUURLIJST

75

Vlemminx, F.M.C. (2002). Een nieuw profiel van de grondrechten, Een analyse van de prestatieplichten ingevolge klassieke en sociale grondrechten. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Westendorp, I. (1995).” International implementatie van het recht op behoorlijke huisvesting”. In: Coomans, A.P.M, Heringa, A.W & Westendorp, I. (red.), De toenemende betekenis van economische, sociale en culturele mensenrechten. Leiden: Stichting NJCM Boekerij, pp. 100-115. Aangehaalde jurisprudentie Europees Hof voor de Rechten van de mens: 1979-04-26, NJ 1980, 146 (Sunday Times) 1979-06-13, NJ 1980, 462 (Marckx) 1990-02-21, Application no. 9310/81 (Powell and Rayner v United Kingdom). 1994-12-09, JB 1995, 67 (Lopez Ostra) 1996-09-16, Application no. 21893/93 (Akdivar and others v. Turkey) 1998-01-19, JB 1998, 49 (Guerra) 1998-04-24, Application no. 12/1997/796/998-999 ( Selçuk & Asker) 2002-06-18, Application no. 48939/99 Oneryildiz v Turkey. 2003-07-08, Application no. 36022/97 (Hatton and others- v United Kindom) 2004-11-16, Application no. 4143/02 (Moreno Gomez v. Spain) 2005-06-09, Application no. 55723/00 (Fadeyeva v. Russia) Europese Commissie voor de Rechten van de Mens: 1976-07-10, Application no. 6780/74 (Cyprus v. Turkey) 1976-07-10, Application no. 6950/75 (Cyprus v. Turkey) Nederlandse Jurisprudentie: 1980-10-01, Rb Middelburg, NJ 1981/374 1980-12-14, Rb Middelburg, NJ 1981/374 1984-04-06, Pres.Rb Zwolle, KG 1984/176 1985-01-11, Rb Arnhem, NJ 1986/446 1985-03-28,Hof Den Haag, NJ 1986/282 1989-08-23, Hof Den Bosch, NJ 1990/ 376 1991-06-18, Rechtbank Utrecht, KG 1991/255 1994-03-02, Hof Den Bosch, KG 1994/192 1994-11-11, Hof Den Haag, KG 1994/ 458 2001-08-21, Rechtbank Arnhem, KG ZA 01/384 Jurisprudentie Zuid-Afrika: 1995, S v Makwanyane, CCT3/94

76


1997, Soobramoney v Minister of Health, KwaZulu-Natal CCT 32/97. 1999, August v. Electoral Commission and others, CCT8/99 2000-10-04, (Cape Metropolitan Council v. Irene Grootboom and others), CT 11/00. Van Rooyen and others v. Stolz and others (Cape Provincial Division case no 8618/01, unreported). 2001-29-05, Minister of Public Works and others v. Kyalami Ridge Enviromental Association, (CCT 55/00 as yet unreported) Jurisprudentie Belgiё: 1997-11-18, Rechtbank van Eerste Aanleg te Dendermonde , A..J.T. 199798, 266 2000-05-16, Vred. Grace-Hollogne, Echos Log, 2000, 152 en J.L.M.B. 2000, 1341. 2000-06-30, Vred. Verviers (2), Echos Log, 119, met noot L. Tholome. 1994-06-29, Arbitragehof nr. 586-587/1994 1995-02-15, Vred. Ukkel, onuitg., A.R. nr. 3.470. 1995-03-15, Vred. Ukkel, onuitg., A.R. nr. 4218. 1995-03-06, Vred. Elsene, T.B.B.R. 1996, 296 noot B. Hubeau. de 1995-04-27, Vred. Elsene, 2 kanton, onuitg., A.R. nr. 916/689. de 1995-12-03, Vred. Elsene (2 kanton) Act. Jur. Baux 1998, 57. 1996 -03-01, Vred. Roeselare, R.W. 1997-98, 1.054 1996-12-26, Beslagr. Gent, A.R., nr. 96-3.486. de 1997-01-30, Vred. Antwerpen (2 kanton), onuitg., A,R, nr 1118. 2000-06-14, Arbitragehof nr. 67/2000, B.S. 30 juni 2000; 2000-10-25, Arbitragehof nr. 105/2000, B.S. 10 november 2000. 2002-12-19, Arbitragehof nr. 187/2002 VN documenten: E/CN.4/ SR.222 (1951) 18 E/CN.4/SR.222 (1951) 20: E/CN.4 SR.222 (1951) 17 E/CN.4/SR.222, (1951) 17. A/C.3/SR.739 (1957) 293, para. 11 A/SR.740. (1957) 299, para. 26. A/C.3/SR.740. (1957) 299, para.26. VN doc. A/43/8/Add. 1, 1988. VN. Doc. E/CN.4/ sub 2/1990/ 19, p.3. VN. Doc. E/C.12/1993/4; VN. Doc. E/CN.4/SR 234 VN. Doc. E/CN.4/SR. 307 VN Doc A/CONF.157/23, deel 1, para. 5. VN Doc E/1992/23. VN DOC E/ 1991/23. VN Doc E/1998/22, annex IV.

LITERATUURLIJST

77

Kamerstukken Kamerstukken Nederland : TK 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr. 3, p. 45. TK 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr. 3, p. 45. TK 1973-1974, 12.994, nr. 2, p.12. Tk 1975-1976, 13 932 (R 1037), nr.3, p. 50 TK 1975/76, 13 873, nr. 3, p.14. TK 1975-1976, 13 873, nr. 3 (MvT), p. 14; nr. 7 (MvA), p. 24; nr.10 (nota naar aanleiding van het eindverslag), p. 5. 1979 Algehele grondwetsherziening, Deel Ia Grondrechten, p. 258-259. Kamerstukken Belgiё: 1977-1978, Gedr. St., nr. 188/1 1982-10-15, B.S. 1983-02-26, B.S. 1983-07-06, B.S. 1988-1989, Gedr. St., Senaat, B.Z. nr. 100-10/2, 11-13. 1992-10-19, Parl. St. Senaat, B.Z, nr. 100-2/E3, 13 (Voorstel Stroobant) 1993-1994, Gedr. St., Kamer, nr. 1.277/4,8 Geraadpleegde internetbronnen Stichting Meer Vriiheid <www.meervrijheid.nl/index.html?zemblawoningnood.htm> Vara (laatst geraadpleegd 10-11-2005) Gemeente Tilburg <www.tilburg.nl/DetailPagina.asp?DomeinID=61&PaginaSoort= 20&MenuID=0&SubmenuID=828&PaginaID=580&ElementID=2424&PersBe richtID =694&>, bericht van 19-11-2004 Nederland: De rechtspraak, uitspraken, zoek uitspraken <www.rechtspraak.nl> (laatst geraadpleegd 25-10-2005) België:Juridat, rechtspraak, geraadpleegd 9-11-2005)

<www.juridat.be/pyramide_nl2.php>

(laatst

Ngv Holland, Nieuws bericht van oktober 2005 Grondwet Zuid-Afrika <www.polity.org.za/html/govdocs/constitution/saconst08.html?rebookmark=1 > (laatst geraadpleegd 9-11-2005)

78


Rudolph and Others v City of Cape Town <www.communitylawcentre.org.za/ser/esr2003/2003sept_grootboom.php> (laatst geraadpleegd 12-11-2005) Constitutional Court of South Africa <www.constitutionalcourt.org.za/site/judgments/judgments.htm> (laatst geraadpleegd 13-11-2005) Europees Justitioneel Netwerk in Burgerlijke en Handelszaken (laatst geraadpleegd 8-11-2005) Burger en Overheid geraadpleegd 13-11-2005)

(laatst

Stop UMTS geraadpleegd 13-11-2005)

(laatst

Rechterlijke organisatie België (laatst geraadpleegd 14-11-2005)

Recht op behoorlijke huisvesting

Recommend Documents