Het recht op bijstand

Het recht op bijstand

De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden

Jan Vos

Den Haag juni 2014

Inhoud 1. Onderwerp en indeling van de studie ............................................................................................... 6 1.1

Het recht op bijstand .............................................................................................................. 6

1.2

Wetsevaluatief onderzoek met toepassing van het Recht-op-Bijstand-Model ...................... 8

1.3.

De realiteit van de werkvloer................................................................................................ 11

1.4

De opbouw van de studie ..................................................................................................... 12

2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand ......................................................................... 14 2.1

De voorlopers van de WWB .................................................................................................. 14

2.1.1

Armenzorg..................................................................................................................... 14

2.1.2

De Algemene Bijstandswet van 1965............................................................................ 15

2.1.3

De Algemene bijstandswet van 1996............................................................................ 18

2.2

Bijstandsrechten en bijstandsplichten in de WWB ............................................................... 19

2.2.1

Wettelijke uitgangspunten............................................................................................ 19

2.2.2

De inkomenswaarborg .................................................................................................. 21

2.2.3

Een aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling ............................................ 23

2.3

Beginselen van behoorlijk bestuur ....................................................................................... 26

2.4

De bijdrage aan het Recht op Bijstand Model....................................................................... 28

3. De medebewindsrelatie van Rijk en gemeente .............................................................................. 31 3.1

Discussie over de kosten van uitvoering van de ABW .......................................................... 31

3.2

Op weg naar een budgettering van de bijstand ................................................................... 33

3.3

De budgettering van de bijstandskosten .............................................................................. 35

3.4

De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model...................................................................... 38

4. De gemeentelijke dienstverlening .................................................................................................. 40 4.1

De snelle groei van het bestand............................................................................................ 40

4.2

De inkomensfunctie .............................................................................................................. 41

4.3

De re-integratietaken ............................................................................................................ 43 3

4.4

Rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid .......................................................... 45

4.4.1

Criteria van verantwoording ......................................................................................... 45

4.4.2

De controle op de ambtelijke dienstverlening.............................................................. 49

4.5

De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model...................................................................... 52

5. Het Recht-op-Bijstand-Model........................................................................................................... 55 6. De dienstverlening in drie gemeenten ............................................................................................ 59 6.1

De aanpak van de onderzoeken............................................................................................ 59

6.2

Gemeenschappelijke kenmerken.......................................................................................... 61

6.3

Onderzoek in gemeente A .................................................................................................... 63

6.3.1

Specifieke punten voor gemeente A............................................................................. 63

6.3.2

Een duidelijk concept van dienstverlening ................................................................... 67

6.4

Onderzoek in gemeente B..................................................................................................... 69

6.4.1

Specifieke punten voor gemeente B ............................................................................. 69

6.4.2

Onvoldoende uitwerking van voornemens................................................................... 71

6.5

Onderzoek in gemeente C..................................................................................................... 72

6.5.1

Specifieke punten voor gemeente C ............................................................................. 72

6.5.2

Niet beantwoorde empirische vragen .......................................................................... 74

6.6

De bedrijfsvoering in de onderzoeksgemeenten beoordeeld .............................................. 77

7. De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden ......................................................... 80 7.1

Het recht op bijstand ............................................................................................................ 80

7.1.1

Ander onderzoek........................................................................................................... 80

7.1.2

Vaststellingen ................................................................................................................ 86

7.2

De politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WWB ................................... 87

7.3

De beperkte prikkelwerking van het Verdeelmodel ............................................................. 89

8. De individualiseringsopdracht......................................................................................................... 93 8.1

De ambitie van maatwerk ..................................................................................................... 93

8.2

Normatieve professionalisering ............................................................................................ 94

4

8.3

Suggesties voor de uitvoering van het Recht-Op-Bijstand-Model ........................................ 98

8.3.1

Randvoorwaarden voor uitvoering van het model ....................................................... 98

8.3.2

Implementatie van het model .................................................................................... 101

Literatuur ............................................................................................................................................ 104

5

1. Onderwerp en indeling van de studie

1. Onderwerp en indeling van de studie 1.1


De aanloop naar het 50-jarig jubileum van het recht op bijstand bestaat uit een wetsontwerp met de opdracht aan gemeenten bijstandsgerechtigden 3 maanden geen uitkering te verstrekken wanneer ze zich te weinig inspannen om aan het werk te gaan. Er wordt geen leidraad gegeven hoe een bestrafte deze periode zonder schade kan doorkomen. De aanscherping van de wet heeft volgens tegenstanders geen enkele bestaansgrond. Zij wijzen erop dat de hoge werkloosheid nog niet afneemt. Integendeel, want nu de AOW-leeftijd met twee jaar is verhoogd blijken de oudere werknemers langer door te werken. Zonder dat hoongelach opklinkt is zelfs, voorzichtig, een discussie over het opnieuw invoeren van de VUT van start gegaan. Tijden en procedures zijn ingrijpend veranderd. Oudgedienden in de bijstandsuitvoering – ik ben één van hen – weten zich goed te herinneren dat voordat een bijstandsambtenaar een tijdelijke uitsluiting kon uitspreken een uitgebreide procedure moest worden doorlopen met vaak zelfs het oordeel van een adviescommissie Bijstand. De zware procedure moest de bijstandsgerechtigde beschermen tegen een al te gemakkelijk genomen beslissing om een maand of langer geen uitkering te verstrekken. Vandaag de dag en ondersteund met Ict vraagt het betrekkelijk weinig van de bijstandsambtenaar om zo’n financiële sanctie op te leggen. Het roept de vraag op of een zware procedure niet meer nodig is omdat de dienst van Werk en Inkomen van deze tijd de kwaliteit van uitvoering op orde heeft. Dat antwoord te vinden is mijn inspiratie geweest om een onderzoek naar de kwaliteit van de ambtelijke uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB1) in te stellen. Mijn studie kent een eenvoudig uitgangspunt, de positie van de bijstandsgerechtigde zoals door het wettelijk recht op bijstand gedefinieerd. Sinds 1 januari 1965 is niemand meer afhankelijk van de bedeling. De overheid nam de dienstverlening over van het kerkelijk en particulier initiatief en bijstand kreeg in de Algemene Bijstandswet de volgende wettelijke kenmerken: - geen gunst maar recht; 1

Wet werk en bijstand is de officiële citeertitel, zie artikel 86. Dat zou een afkorting tot Wwb inhouden. In de meeste publicaties wordt echter de afkorting WWB aangehouden. Ik zal dat in deze studie ook doen. 6


- een uitkering voor algemeen levensonderhoud en een uitkering voor bijzondere kosten van het bestaan met de individuele omstandigheden van de aanvrager als leidend criterium van toekenning: het individualiseringbeginsel; - de gemeenten als uitvoerders van de dienstverlening; - een gezamenlijk verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten voor het resultaat van dienstverlening. De ABW is opgevolgd door de nieuwe Algemene bijstandswet (Abw) van 1996 en de Wet werk en bijstand van 2004. De belangrijke uitgangspunten zijn niet veranderd, de verstrekking van een uitkering voor algemene en bijzondere bestaanskosten aan bijstandsgerechtigden met toepassing van het individualiseringsbeginsel als dat nodig is. Er hebben in de loop der jaren zich wel uitbreidingen voorgedaan. Allereerst is het gemeentelijk minimabeleid er gekomen waarvan de dienstverlening voor bijzondere bijstand een belangrijk onderdeel is. In 1996 is de re-integratie van bijstandsgerechtigden een in de wet opgedragen taak geworden en in 2004 is een systeem van budgetfinanciering met behulp van het Objectief Verdeelmodel en met een Inkomensdeel (I-deel) voor de verstrekking van de bijstandsuitkeringen en een Werkdeel (W-deel) voor de uitvoering van de re-integratieopdracht ingevoerd. Hoe wordt voor bijstandsgerechtigden het recht op bijstand, de algemene èn de bijzondere, ambtelijk vastgesteld, hoe de deelname aan re-integratie, op deze vragen wordt in mijn studie een antwoord geformuleerd. Ik heb daarvoor de inrichting van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen2 onderzocht. Bedrijfsvoering heb ik gedefinieerd als de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening die voor de uitvoering van de WWB aan de wettelijk gestelde eisen voldoet. Het is een eigen definitie omdat ik geen definitie van het begrip heb gevonden die in het domein van de bijstand wordt gebruikt. Met een zoektocht in de literatuur ben ik niet verder dan uitgebreide beschrijvingen gekomen en een uitwerking in noodzakelijke dan wel gewenste instrumenten zonder dat een definitie werd gegeven. Stimulansz bijvoorbeeld stelt dat een goede bedrijfsvoering en een goede dienstverlening hand in hand gaan. Het management moet grip houden op de kwaliteit van de processen en van het personeel. Het parool is: ‘Meten is weten’. Divosa zoekt het onder andere in professionele standaarden en wetenschappelijk onderbouwde instrumenten die nodig zijn voor een doelmatige besteding van reintegratiemiddelen en een “transparante verantwoording” daarvan, zo is op de 2

Ik zal in deze studie de benaming dienst Werk en Inkomen gebruiken voor de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie onder de WWB, de gemeentelijke sociale dienst voor de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie onder de ABW en Abw. 7


website http://www.divosa.nl/effectiviteit-en-vakmanschap te lezen. Bij beide instituten worden in ieder geval instrumenten gepresenteerd die met de verantwoorde bedrijfsvoering in verband gebracht, bijvoorbeeld bestandsanalyses, beleidsdoelstellingen, productdefinities, procesbeschrijvingen per product, registraties van de verrichtingen en de analyse van het resultaat. Kwaliteit is het centrale thema van mijn onderzoek, kwaliteit in de betekenis van wat de bijstandsgerechtigde in de contacten met de dienst Werk en Inkomen mag verwachten. De kwaliteit van de gemeentelijke bedrijfsvoering moet borg staan voor een dienstverlening die voldoet aan die WWBvoorschriften. De definitie van kwaliteit is dus aan de opdracht aan de gemeente in weten regelgeving ontleend. 1.2 Wetsevaluatief onderzoek met toepassing van het Recht-op-BijstandModel Voor deze studie naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen maak ik gebruik van een wetsevaluatief onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de WWB. Wetsevaluatie heeft ten doel de vraag te beantwoorden of de wet de gewenste resultaten heeft gehad, of er gewenste of ongewenste neveneffecten zijn opgetreden en wat de kosten van uitvoering van de wet zijn geweest. Heeft de wet gewerkt is een relevante vraag omdat de goedkeuring van een wet als slot van de wetgevingsprocedure nooit een garantie voor succes is. (Winter en Klein Haarhuis 2007:blz622) In de literatuur wordt onderscheid tussen formele en materiële gelding van de te evalueren wet gemaakt. Met evaluatie van de formele gelding richt het onderzoek zich op het individuele geval, de betekenis van de wet voor de individuele burger. De wet wordt bijvoorbeeld geëvalueerd op de mate waarin de dienstverlening in de individuele situatie correct verloopt en aan beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voldoet. De jurist is dan de onderzoeker. Met materiële gelding wordt de overeenkomst tussen het in de wet voorgestelde ‘gedrag’ en het feitelijke ‘gedrag’ onderzocht, dat is de opdracht aan de sociaalwetenschappelijke onderzoeker. Wetsevaluatie omvat voor dit aspect het bereik van de beleidsdoelstellingen, het in kaart brengen van het geldende recht, het uitvoeren van een juridische analyse van de wetstekst en het beoordelen van de verhouding van de wet tot aanpalende weten regelgeving. De wetsevaluatieve onderzoeker moet dus behalve thuis zijn in het empirisch onderzoek ook over wetstechnische deskundigheid beschikken 8


en juridische analyses kunnen uitvoeren. Maar het accent van het onderzoek ligt op de empirie. In 1991 heb ik het resultaat van een formeel-wetsevaluatief onderzoek gepubliceerd. Mijn studie “Recht hebben en recht krijgen” ging over de zogenaamde formele gelding van toen de ABW, de betekenis van de ABW voor de individuele bijstandsgerechtigden. Het veldwerk had met name bestaan uit gesprekken tussen bijstandsgerechtigden en bijstandsambtenaren in de spreekkamer die ik had bijgewoond, vastgelegd en geanalyseerd. De toepassing van het individualiseringbeginsel heb ik als leidend criterium van de ABW beschreven. Het criterium is een belangrijke oorzaak van de ruime beleidsvrijheid van bijstandsambtenaren in de contacten met bijstandsgerechtigden. Mijn conclusie was dat bijstandsgerechtigden een gebrekkige kennis van hun recht op bijstand hebben. Het bestaan van het individualiseringsbeginsel is hen onbekend. Ambtelijke uitvoering van deze regelgeving heb ik toen als te terughoudend beoordeeld. Niet-gebruik van rechten werd naar mijn oordeel in belangrijke mate veroorzaakt door het terughoudend optreden van ambtenaren. Er waren toen ook maatregelen om met bijvoorbeeld categoraal beleid dat niet-gebruik tegen te gaan. Het gemeentelijk minimabeleid is een belangrijk voorbeeld. Mijn aanbeveling toen was vergelijkbaar: verzamel vanuit de uitvoeringsproject veel voorkomende situaties van financiële nood en ‘regel’ die in beleid en instructies aan bijstandsambtenaren. Waar mijn onderzoek in 1991 eindigde ligt de start van een nieuw en nu materieel-wetsevaluatief onderzoek. De doelstelling van dit onderzoek is te onderzoeken of de kwaliteit van de ambtelijke uitvoering van de WWB aan de wettelijke opdracht voldoet. Een belangrijk gegeven is dat sinds 1991 de regelgeving zoals gezegd is uitgebreid. Re-integratietaken zijn vanaf 1996 wettelijk opgedragen en maatwerk is voor deze taken ook het belangrijke criterium van toekenning. En vanwege een nieuw systeem van budgettering van de kosten van bijstand is de relatie tussen Rijk en gemeenten drastisch gewijzigd. De directe aanleiding van mijn onderzoek is zoals gezegd het procedurele gemak waarmee bijstandsgerechtigden tijdelijk met een stopzetting van de bijstandsuitkering worden bestraft. De uitvoeringscultuur ten tijde van mijn onderzoek in 1991 stond vooral in het teken van het voorkomen van niet-gebruik van rechten. Een belangrijk onderdeel van dit wetsevaluatief onderzoek is het toetsingskader. Het bestaat uit de beoordelingsmaatstaven waarmee in het 9


onderzoek moet worden vastgesteld of het doel van de wet is bereikt. De concrete doelstellingen van de te evalueren wet leveren de informatie aan om maatstaven te formuleren. Samen met de beleidstheorie geven zij vervolgens richting aan de uitwerking van de centrale onderzoeksvraag en de uitvoering van het veldwerk. (zie Olsthoorn-Heim 2003, Winter en Klein Haarhuis 2007) Aan de hand van weten regelgeving en publicaties heb ik voor mijn onderzoek het Recht-op-Bijstand-Model samengesteld. Dat is het toetsingskader voor mijn empirische bevindingen van de organisatie van de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen. De WWB zelf met de opdracht aan het college van Burgemeester en Wethouders en de beschrijving van de rechtspositie van de bijstandsgerechtigden is het belangrijke bestanddeel van het model. Mijn Recht-op-Bijstand-Model omvat voorts de regelgeving met betrekking tot het toezicht op de gemeentelijke dienstverlening. Het gaat om de verantwoording van de dienstverlening door gemeenten aan het Rijk. Ik zal de financiële relatie tussen Rijk en gemeente, de budgettering van de kosten van dienstverlening, een plaats in het Recht-op-Bijstand-Model geven. Tenslotte zijn in de regelgeving zelf voorschriften en in discussies over de regelgeving instructies voor de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening te vinden, het laatste onderdeel van het Recht op Bijstand Model. Met het gebruik van het Recht-op-Bijstand-Model is de studie naar de kwaliteit van uitvoering van de WWB langs de volgende lijnen opgezet: - De beschrijving van de formeel correcte wijze van uitvoering van de opdracht van de Wet werk en bijstand door de gemeente in de relatie met (aanstaande) bijstandsgerechtigden; - De beschrijving van de organisatie van de gemeentelijke bedrijfsvoering voor de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden: hoe de wettelijke opdracht in beleidsdoelstellingen wordt uitgewerkt, hoe de beleidsdoelstellingen in instructies aan bijstandsambtenaren wordt opgedragen en hoe door het management de aansturing van bijstandsambtenaren en de verantwoording van het resultaat aan het gemeentebestuur is ingericht; - De vergelijking van deze twee beschrijvingen met aandacht voor: - de rechtspositie van bijstandsgerechtigden zoals beschreven in WWB, Algemene wet bestuursrecht (Awb) en beginselen van behoorlijk bestuur; - de verantwoording van de dienstverlening, door de bijstandsambtenaar aan het ambtelijk management en door het ambtelijk management aan de politiek verantwoordelijken in de gemeente. 10


1.3. De realiteit van de werkvloer Voor een beschrijving van het verloop van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden heb ik onderzoek gedaan bij drie diensten Werk en Inkomen, met in elke gemeente een ‘eigen’ casestudy. De verzameling van de relevante data, de analyse en de rapportage daarna heeft als casestudy dezelfde aanpak gekregen. Per gemeente is de “case” dusdanig samengesteld dat een vergelijking is toegestaan. Door de vergelijking worden de grenzen van de onderzoeksgemeenten overschreden en een beschrijving in meer algemene bewoordingen is toegestaan. Met de vergelijking kan echter geen algemeen geldend oordeel van de bedrijfsvoering van een dienst Werk en Inkomen in Nederland worden gerealiseerd. Dit gebrek is inherent aan het gebruik van de casestudy. Ik heb de resultaten van ander onderzoek naar de uitvoering van de WWB gebruikt om dit gebrek zo goed mogelijk op te lossen en de conclusies van de casevergelijking aan te sterken. Een grens aan de representativiteit van mijn onderzoek is voorts de dynamiek bij de diensten Werk en Inkomen. Onder andere als gevolg van tekorten op het van het Rijk ontvangen budget zijn er bij voortduring aanpassingen in de bedrijfsvoering. Zo ook in de onderzoeksgemeenten. Het veldwerk heeft in die in de periode van eind 2011 tot begin 2013 plaatsgevonden. De dienstverlening wordt beschreven zoals die in de onderzoeksperiode plaatsvond. Bij de besprekingen van het veldwerk in de drie onderzoeksgemeenten was de betrouwbaarheid en validiteit van het in de onderzoeksperiode verzamelde en beschreven materiaal geen punt van discussie. Het commentaar is wel geweest dat op onderdelen mijn beschrijvingen door de actualiteit was achterhaald. De betreffende opmerkingen hebben echter geen beslissende invloed op mijn betoog gehad. De kritiek is wel een belangrijke overweging geweest de gemeente niet bij naam te noemen. In het verslag gaat het dus steeds om de gemeenten A, B en C. In de keuze van de onderzoeksgemeenten heeft het systeem van budgettering een eigen rol gespeeld. De aanname van het Objectief Verdeelmodel luidt dat gemeenten die overhouden aan het bijstandsbudget, hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren. Is er een tekort dan voert de gemeente het uitkeringsbeleid ineffectief uit. Het Objectief Verdeelmodel als stimulans van de kwaliteit van dienstverlening is een selectieargument in de keuze van de drie onderzoeksgemeenten geweest. Ik heb drie varianten onderscheiden:

11


- de gemeente heeft sinds de invoering van de WWB in 2004 over alle jaren bezien van een overschot op het toegekende I-deel kunnen profiteren; - de gemeente heeft over alle jaren bezien met een tekort te maken maar is op weg dat tekort in een overschot om te zetten; - de gemeente heeft sinds de invoering van de WWB in 2004 over alle jaren bezien, een tekort op het toegekende I-deel geleden. Het is niet te verwachten dat op korte termijn een overschot wordt gerealiseerd. De drie varianten staan voor de drie gemeenten waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden, in dezelfde volgorde aangeduid als gemeente A, B en C. Het is mijn doelstelling geweest om de realiteit van de werkvloer in de drie onderzoeksgemeenten te beschrijven. Spreekt de bijstandsambtenaar in het contact met bijstandsgerechtigden de taal die de directie van de dienst Werk en Inkomen heeft voorgeschreven. Ik ben op zoek naar die realiteit geweest in bijvoorbeeld de instructies aan bijstandsambtenaren en de basis van die instructies in beleidsdoelstellingen, in de vastlegging van en de controle op de resultaten, op de ambtelijke rapportages ook, in de verantwoording van de dienstverlening. Met welke instructies gaat de bijstandsambtenaar aan het werk, hoe rapporteert hij terug en hoe wordt hij inhoudelijk aangestuurd? De cruciale vraag daarin is welke bijstandsgerechtigden de bijstandsambtenaar spreekt voor welke dienstverlening, waarom en hoe het contact tot stand komt en welk resultaat wordt geboekt. 1.4

De opbouw van de studie

Het eerste deel van de studie bestaat uit de constructie van het Recht-opBijstand-Model. Er zijn daarvoor drie hoofdstukken. Hoofdstuk 2 gaat over het wettelijk recht op bijstand en hoofdstuk 3 over de financiële en beleidsinhoudelijke relatie tussen Rijk en gemeente. Als het gaat om de rechtspositie van de bijstandsgerechtigde is de gemeente gehouden het recht op bijstand vast te stellen wanneer de belanghebbende aan de voorschriften van de regelgeving voldoet. Voor de financiering van die bijstand ontvangt de gemeente het budget van het Rijk dat eveneens volgens vaste regels wordt vastgesteld. Het is aan de gemeente om ervoor te zorgen dat de uitgaven en de inkomsten in evenwicht zijn. De relevante regelgeving over deze twee belangrijke onderwerpen vormt de basis van het Recht-op-Bijstand-Model. In hoofdstuk 4 ga ik vervolgens op zoek naar opdrachten en instructies voor de dienst Werk en Inkomen als uitwerking van die regelgeving, zoals die bijvoorbeeld te vinden is in het parlementair overleg over de WWB als

12


wetsontwerp. Die gevonden uitwerking wordt aan het Recht-op-BijstandModel toegevoegd. Elk hoofdstuk wordt met een korte beschrijving van de bijdrage aan het model afgesloten. In hoofdstuk 5 wordt dan het te gebruiken Recht-op-BijstandModel gepresenteerd. Het resultaat van het veldwerk in drie onderzoeksgemeenten wordt in hoofdstukken 6 gerapporteerd. De waargenomen gemeentelijke praktijk wordt met het Recht-op-Bijstand-Model vergeleken. In hoofdstuk 7 volgen de vaststellingen en conclusies voor de onderzoeksgemeenten en worden er conclusies van beschikbaar ander onderzoek daaraan toegevoegd. In dat hoofdstuk zal ik het oordeel over de bedrijfsvoering van diensten Werk en Inkomen formuleren. In hoofdstuk 8 wordt de studie afgesloten met suggesties voor de organisatie van de bedrijfsvoering waarmee aan het Recht-op-Bijstand-Model zal worden voldaan.

13

2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand

2. De wettelijke grondslag van het recht op bijstand 2.1

De voorlopers van de WWB

2.1.1 Armenzorg De zorg voor armen was eeuwenlang het domein van het kerkelijk en particulier initiatief en lag in het verlengde van de religieuze plicht om zich het lot van de naaste aan te trekken. Materiële en immateriële hulp gingen hand in hand. De overheid had hoogstens een aanvullende taak. Deze afstemming tussen kerk en staat was duidelijk aanwezig in de Wet tot regeling Armbestuur van 1854. De wet ging uit van het subsidiariteitsbeginsel en schreef de kerkelijke en particuliere instellingen geen verplichtingen voor. Over de inhoud van de dienstverlening was bijna niets vastgelegd. Alleen werd bepaald dat de gemeenteraad jaarlijks het maximale bedrag aan bijstand moest vaststellen en dat de ondersteuning zoveel mogelijk in natura moest plaatsvinden. Tevens werd bepaald dat de verleende financiële bijstand verhaald kon worden op de ondersteunde, en ook op zijn bloed- of aanverwanten en zijn nalatenschap. Pas wanneer kerkelijke en particuliere instellingen hun primaire taken lieten liggen, mochten overheidsinstellingen zich met deze hulpverlening bemoeien. (Schell 1995: 15 – 17) In de Armenwet van 1912, de opvolger van de wet van 1854, was de bepaling komen te vervallen dat de armenzorg primair aan het kerkelijk en particulier initiatief moest worden overgelaten. De mogelijkheden voor optreden van de lokale overheid werden vergroot. De wet bepaalde dat de zorg op individuele grondslag moest worden verleend en op het opheffen uit de toestand van armoede moest worden gericht. Nadrukkelijk was aangegeven dat ondersteuning aan de personen die tot werk in staat waren, zoveel mogelijk als loon voor arbeid moest worden gegeven. Bovendien mocht aan armlastigen die uit hun situatie van armlastigheid waren op te heffen, de financiële hulp voor zowel de noodzakelijke kosten van het bestaan als voor de kosten van het realiseren van een nieuwe zelfstandigheid worden verstrekt. Het idee van een overheidsplicht kreeg echter in de nieuwe wet nog geen duidelijke vertaling. Kerkelijke en particuliere instellingen waren nog steeds belangrijke uitvoerende instellingen en er was nog steeds geen wettelijke plicht om financieel te ondersteunen. (Schell 1995:18-20) Na de tweede wereldoorlog werden de sociale verzekeringen van werknemers verbeterd en uitgebouwd. De kring van gerechtigden van de Armenwet werd 14


door deze ontwikkeling van de sociale verzekeringen verkleind. De Armenwet werd zo het vangnet van het sociale zekerheidsstelsel. Het bijproduct was dat er een tweedeling tot stand kwam. De sociale zekerheid werd op de werkwillige en valide arbeiders, de ’bruikbare armen’, gericht. Voor de armenzorg bleven de weduwen, de ouderen en minder-validen, de 'onbruikbare armen', over. Deze laatste categorie moest zich voor een maandelijkse uitkering bij het particulier initiatief blijven melden. De rijksoverheid droeg toen overigens al 85% bij in de kosten van uitvoering. (Schell 1995: 20 – 23) 2.1.2 De Algemene Bijstandswet van 1965 Op 13 juni 1963 werd de Algemene Bijstandswet in het Staatsblad afgekondigd en vanaf 1 januari 1965 was bijstand een recht, de bedeling historie. De ABW had als formele doelstelling de garantie van een minimuminkomen aan burgers die niet door arbeid in hun noodzakelijke kosten van hun bestaan kunnen voorzien. Eerst moest wel een mogelijk recht op een uitkering krachtens de sociale zekerheid worden beoordeeld. Bij afwezigheid van deze zogenaamde voorliggende voorziening werd pas een recht op bijstand beoordeeld. In het onderzoek was en is de toets op inkomen en vermogen een kenmerkend onderdeel. De toets geldt voor zowel degene die de aanvraag indient als voor de partner. In de sociale zekerheid werd en wordt deze toets slechts in een zeer beperkt aantal gevallen toegepast. In aanpak gaf de ABW bij de start in 1965 geen echte breuk met het verleden. Het zogenaamde Handboek hulpverlening krachtens de Armenwet was na 1 januari 1965 volledig bruikbaar gebleven. Zoals Schell schrijft werd uit het oude recht overgenomen dat de bijstand op opheffing van de toestand van bijstandsbebehoevendheid moest zijn gericht en op individuele omstandigheden zijn afgestemd. Ook het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan speelde in de beoordeling van de aanvraag een belangrijke rol. (Schell 1995:blz 33) Het Rijk vergoedde de gemeenten de kosten van bijstand op declaratie. De centrale plaats in de wet voor het individualiseringsbeginsel was het argument om de uitvoering van de ABW aan de gemeenten op te dragen. De gedachte was dat gemeenten het beste invulling aan het individualiseringsbeginsel kunnen geven omdat op lokaal niveau het beste kennis van de concrete omstandigheden van een verzoek om bijstand kan worden genomen. Er was nog een praktisch argument voor een gemeentelijke

15


uitvoering. De centrale overheid beschikte niet over uitvoerende diensten waaraan de bijstandstaken konden worden opgedragen. (Vos 1991: 77-79) De hoogte van de bijstandsuitkering werd in de oorspronkelijke wettekst niet genormeerd, maar afhankelijk van de noodzakelijke kosten van bestaan gesteld. De kosten van bestaan werden gedefinieerd als de kosten die noodzakelijk zijn voor niet alleen 'overleven' (noodzakelijke behoeften), maar ook voor een 'redelijke bestaansmogelijkheid' (wenselijke en redelijke behoeften). Nieuw was ook het beginsel van gezinsbijstand (ouders en minderjarige kinderen) in plaats van 'familiebijstand' (drie of meer generaties). (Schell 1995:blz 33 ev) Met deze redactie van de artikelen kregen de gemeenten een grote mate van vrijheid bij de invulling van hun taken. Er was een beperkte begrenzing van de vrije ruimte in de zogenaamde Rijksgroepsregelingen. Vanaf aanvang kende de ABW een artikel om bijstandsgerechtigden met een specifieke hoedanigheid onder de werking van een eigen, aparte regeling te brengen. Deze mogelijkheid werd in 1965 direct voor de instelling van de Rijksgroepregeling werkloze werknemers (RWW) gebruikt. De specifieke hoedanigheid van de bijstandsgerechtigden die onder deze regeling vielen, was dat zij in staat werden geacht met werken in hun eigen inkomen te voorzien. Na de invoering van de ABW concentreerde de overheid zich op de financiële hulp, het kerkelijk en particulier initiatief op de immateriële zorg. De koppeling van financiële aan immateriële nood werd verbroken. De institutionele scheiding betekende echter niet dat de dienstverlening krachtens de ABW direct vanaf de start in 1965 geheel van immateriële aspecten was ontdaan. Het individualiseringsbeginsel zorgde, met de benadrukking van de individuele vaststelling van het recht op bijstand, ervoor dat de aanvragen van bijstandsgerechtigden op een persoonlijke wijze werden beoordeeld. En dikwijls werd een persoonlijke beoordeling onvermijdelijk ook een normatieve beoordeling. Het recht werd niet alleen op basis van harde criteria zoals leeftijd, gezinssamenstelling en het ontbreken van een inkomsten toegekend. De impliciete norm voor rechthebbenden was de nette en oppassende huisvader die alles zal doen om met hard werken in loondienst het gezinsinkomen te verdienen. Het huwelijk en gezin behielden hun waarde in de grondslagen van de ABW. Het arbeidsethos kreeg ook langzaam maar zeker invloed op de beoordeling van het recht. De bijstandsgerechtigde moest zo snel mogelijk zelfstandig in het eigen bestaan voorzien. En de bijstandsgerechtigde moest een voldoende besef van deze 16


verantwoordelijkheden tonen. Aan de bijstand werden steeds vaker voorwaarden tot inschakeling in de arbeid verbonden tenzij redenen van medisch, sociale of andere aard zich daartegen verzetten. (Zie Engbersen R. en T. Jansen 1991) In de eerste jaren van de ABW werd zo de karakteristieke aanpak van de traditionele armenzorg, de geïndividualiseerde hulp van aangezicht tot aangezicht, gecombineerd met de wettelijke plicht om hulpbehoevenden financieel te ondersteunen. Dat samengaan van normatieve en financiële hulpverlening was in de presentatie door minister Klompé van het wetsvoorstel in april en juni 1963 in de Tweede en Eerste Kamer te onderkennen. Er werd gesproken van de ABW als de door de overheid gegarandeerde 'sociale beveiliging' die uit het financiële bestaansminimum bestond dat de overheid de burger garandeerde. Maar tevens was er sprake van een 'immateriële beveiliging' die in de besprekingen van 1963 overigens niet verder ging dan het introduceren en afroepen van een nieuwe terminologie en een nieuwe mentaliteit. De praktijk van dienstverlening werd niet vooraf in regels en aanpak uitgewerkt. De uitvoerders werden opgeroepen zich met het aanbod van geïndividualiseerde hulp in de gepresenteerde geest van de ABW op te stellen. Het groeiende aantal bijstandsgerechtigden blokkeerde spoedig de mogelijkheid van een strikt individuele aanpak. Immateriële en materiële hulpverlening verwijderden zich van elkaar. Een laatste opleving van de eerste was het in 1979 gepubliceerde IVA-deelrapport “Naar een GSD-nieuwe stijl”3 waarin een voorstel tot invoering van het bijstandsmaatschappelijk werk werd gedaan. Volgens het deelrapport kon het takenpakket van een sociale dienst bestaan uit: 1. behandeling van financiële aanvragen volgens de wettelijke mogelijkheden en de landelijke normen; 2. begeleiding van cliënten tijdens en soms ook na de aanvraagbehandeling. De ambtenaar gaat ook na of er psycho-sociale problemen zijn. De dienstverlening reikt niet ver. De ambtenaar bevordert dat de cliënt die problemen zelf oplost dan wel verwijst naar een gespecialiseerde instelling; 3. de verzameling van informatie over aard en omstandigheden van de financiële aanvragen en in aansluiting daarop de signalering van situaties van kansarme groepen en lagere inkomensgroepen bij het plaatselijk 3

Het hoofdrapport dateerde uit 1977 en had als titel “Sociale dienst in ontwikkeling”.

17


welzijnswerk. De doelstelling is het plaatselijk welzijnswerk te bewegen voor deze probleemgroepen aan het werk te gaan om hun maatschappelijke situatie te verbeteren; 4. de signalering en stimulering van projecten die op de verbetering van de maatschappelijke situatie van probleemgroepen zijn gericht. (IVA 1979:blz143 – 145) De taken van de zogenaamde bijstandsmaatschappelijk werker staan onder 1 en 2 geformuleerd. Als het even kon zou de gemeentelijke sociale dienst ook de taken 3 en 4 moeten gaan uitvoeren en doorgroeien naar een welzijnsdienst. Door de snelle groei van de aantallen bijstandsgerechtigden is echter van die taken 2, 3 en 4 in de IVA-voorstellen niets terechtgekomen. De gemeentelijke sociale dienst groeide uit tot een organisatie die was toegerust om een groot bestand van bijstandsgerechtigden maandelijks zonder problemen een uitkering voor het algemeen levensonderhoud uit te betalen. 2.1.3 De Algemene bijstandswet van 1996 Op 1 januari 1996 werd de herziene Algemene bijstandswet (Abw) van kracht. Er kwamen nieuwe regels voor de verscherpte controle aan de toegangspoort, een wijziging in de formele relatie tussen Rijk en gemeenten en een uitbreiding van de gegevensuitwisseling. Het meest in het oog springend is een nieuw normenstelsel voor verschillende soorten van maandelijkse uitkering voor het levensonderhoud met basisnormen en afzonderlijk aan te vragen en toe te kennen toeslagen. In de wettekst valt voorts de herhaalde vermelding van de individualiseringsopdracht op. Indien relevant schreef elk wetsartikel voor om in individuele omstandigheden van de toepassing van de in het voorschrift beschreven norm af te wijken. De wettekst van 1965 noemde de individualiseringsmogelijkheid slechts één keer en die ene keer zou te weinig gewicht hebben om de nadelige invloed van centrale regelgeving op individuele situaties te onderkennen en uit te schakelen. Tegelijk met het van kracht worden van de Abw werd de RWW ingetrokken. Er mocht geen onderscheid tussen bijstandsgerechtigden meer worden gemaakt als het om re-integratie gaat. Volgens artikel 111 van de wet is de bijstand erop gericht de bijstandsgerechtigde in staat te stellen zelfstandig in het bestaan te voorzien. Artikel 113 Abw bevat vervolgens een specificatie van de verplichtingen van bijstandsgerechtigden, naar vermogen een inkomen uit arbeid in dienstbetrekking verwerven, als werkzoekende officieel staan ingeschreven, passende arbeid aanvaarden, meewerken aan geschiktheidsonderzoeken en beschikbaar zijn voor de ondersteuning die de 18


gemeente aanbiedt. De gemeentelijke sociale dienst betreedt het domein van de arbeidstoeleiding, de gemeente krijgt een eigen takenpakket op het terrein van re-integratie van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. De betaalfunctie is nadrukkelijk niet meer de enige kernactiviteit van de gemeentelijke sociale dienst. 2.2

Bijstandsrechten en bijstandsplichten in de WWB

2.2.1 Wettelijke uitgangspunten “Iedere Nederlander hier te lande wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien door middel van arbeid. Als dit niet mogelijk is en er geen andere voorzieningen beschikbaar zijn, heeft de overheid de taak hem te helpen met het zoeken naar werk en, zo lang met werk nog geen zelfstandig bestaan mogelijk is, met inkomensondersteuning.” Dit is de openingszin van de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp Werk en Bijstand van. (Tweede Kamer 2002-2003a, blz 1) De Wet werk en bijstand heeft zo drie uitgangspunten gekregen: - de eigen verantwoordelijkheid van de burger staat centraal “om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien”. Pas als men daartoe niet in staat is, kan een beroep op ondersteuning bij de gemeente worden gedaan; - de gemeente is zo goed mogelijk toegerust om de burger op weg naar werk te helpen. Indien nodig biedt de gemeente daarbij een inkomenswaarborg; - de regelgeving geeft de gemeente een zo groot mogelijke beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid om het doel van de wet te realiseren. (Eiselin 2011:blz15 ev) In overeenstemming met de Grondwet (artikel 20, derde lid) wordt in artikel 11 WWB van een rechthebbende gesproken en van een recht op bijstand van overheidswege. Tegenover het recht op bijstand van de burger staat de plicht van de overheid om die bijstandsuitkering te verstrekken. Deze plicht is bij het College van burgemeester en wethouders gelegd aan wie de uitvoering van de wet in medebewind is opgedragen. Medebewind staat voor een door Rijk en gemeenten samengedragen verantwoordelijkheid voor deze dienstverlening. De inkomenswaarborg gaat tenslotte zoals in de ABW en de Abw niet verder dan een uitkering voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. “De eindverantwoordelijkheid die de overheid op zich neemt voor de voorziening in het bestaan van haar onderdanen in het geval alle andere bestaansmogelijkheden tekort schieten, kan niet verder strekken dan het 19


voorzien in het noodzakelijke.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003: blz42) De eigen verantwoordelijkheid van de burger heeft een belangrijke plaats in de wettelijke opdracht. Zoals beschreven was dat ook in de voorgangers van de wet het geval, bijvoorbeeld artikel 14 Abw waarin de belanghebbende die van een tekort schietend besef van verantwoordelijkheid blijk had gegeven de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk geweigerd mocht worden. (zie Schell 1995:33) De doelstellingen van de WWB hebben de wortels in het verleden en ik kan naar de oorspronkelijke definitie van het recht op bijstand in de ABW verwijzen: geen fijnzinnig stelsel van uitkeringsnormen maar een open opdracht aan het college van Burgemeester en Wethouders om met de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager rekening te houden en met het besef van verantwoordelijkheid dat de aanvrager wordt geacht te tonen. De staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Mark Rutte, gaf die eigen verantwoordelijkheid van rechthebbenden tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel WWB in de Tweede kamer, de volgende omschrijving. “In onze samenleving die de komende jaren zal worden gekenmerkt door vergrijzing, ontgroening, kunnen wij het ons niet langer permitteren dat veel mensen aan de zijlijn blijven staan.” Werk gaat in de naam van de nieuwe wet daarom vooraf aan bijstand. De bewindsman voerde een tweede reden aan dat werk voorop komt te staan. Werk is sociaal van niet te onderschatten belang “omdat werk het leven perspectief geeft en het welzijn van mensen bevordert. Het betekent meedoen aan de samenleving. Het betekent erbij horen.” Bijstand is en blijft de passende inkomensvoorziening die voor mensen, die het tijdelijk of helaas blijvend niet op eigen kracht redden, als een recht in stand wordt gehouden. “De omslag van genade naar recht, waar Marga Klompe´ in 1963 over sprak, moet in de Wet werk en bijstand behouden blijven.” De wet kent volgens de bewindsman drie belangrijke pijlers, decentralisatie, deregulering en derapportage. De eerstgenoemde betreft de financiering van de bijstand. Voordat een nieuw kalenderjaar van start gaat, wordt de gemeente voortaan een budget voor de verstrekking van de maandelijkse uitkeringen, het I-deel, en een budget voor het voeren van het reintegratiebeleid, het W-deel, toegekend. Vooral met het I-deel hebben de gemeenten een groot financieel belang. Dat budget wordt op basis van objectieve criteria vastgesteld. Het leidende principe van het I-deel is dat gemeenten die de organisatie op orde hebben, voldoende middelen 20


ontvangen om aan hun uitkeringsverplichtingen te voldoen. Komt de gemeente tekort dan heeft dat met gebreken in de organisatie te maken. Het tekort moet uit eigen middelen worden aangezuiverd. Er is van een sanctie te spreken omdat de gemeente het uitkeringsbeleid ineffectief uitvoert. De andere kant van deze medaille is dat dat gemeenten die overhouden aan het budget, het overschot niet behoeven terug te storten. Zij mogen het overschot als beloning voor een effectief uitkeringsbeleid behouden. De resultaten van het Objectief Verdeelmodel zijn in die eerste jaren regelmatig onderzocht en als plausibel beoordeeld. Er is overeenstemming tussen Rijk en gemeenten dat het Objectief Verdeelmodel ‘werkt’. De tweede en derde pijler van de WWB, deregulering en derapportage, hangen met elkaar samen. Er is een aanzienlijk aantal uitvoeringsvoorschriften van de Abw afgeschaft omdat ze vanwege de decentralisatie niet meer nodig zijn. En er zijn desgevolg ook minder rapportages van de verrichtingen nodig. De doelstellingen van de nieuwe wet zijn tenslotte in meetbare prestaties vastgelegd, 5% minder bijstandslasten en 25% meer uitstroom naar reguliere banen vanuit re-integratietrajecten. (Tweede Kamer 2002-2003b: 85-4933/34) Op basis van deze drie pijlers beperkt het Rijk zich vanaf 2004 tot het aangeven van de kaders van de uitvoering waarbinnen de gemeenten met de uitvoering van regelgeving moeten blijven. De gemeentelijke beleidsvrijheid wordt gerespecteerd en de minister van SZW toetst de gemeentelijke uitvoering op hoofdlijnen. Het Rijk zorgt voor de financiering van de bijstand, en als gevolg van het budgetsysteem draagt de gemeente een eigen financiële verantwoordelijkheid voor het wettelijk recht op bijstand. Het is aan de gemeenteraad om het resultaat van de bijstandsverlening te bespreken. 2.2.2 De inkomenswaarborg In beginsel ontstaat het recht op bijstand van rechtswege. Wanneer een belanghebbende voldoet aan de wettelijke voorwaarden heeft hij recht op bijstand. Daarvoor moet de gemeente een onderzoek instellen. Door het indienen van de aanvraag zorgt de belanghebbende voor de start van het onderzoek. Iedere Nederlander, die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, kan volgens artikel 11 lid 1 van de Wet werk en bijstand een aanvraag indienen. In lid 2 wordt de vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijft, dezelfde toegang geboden. Artikel 41 van de WWB schrijft voor dat de aanvraag aan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente waarin de 21


bijstandsgerechtigde woont, is gericht en bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (Uwv) wordt ingediend. De ratio is om de bijstandsgerechtigde vanaf het moment van de eerste melding te begeleiden naar werk. Een actieve poortwachter moet ervoor zorgen dat alleen diegenen een uitkering krijgen die op geen enkele andere wijze in hun kosten van bestaan kunnen voorzien. Een uitwerking van aanvraag en onderzoek ontbreekt in de wet. Artikel 43 spreekt in de opdracht aan het College van Burgemeester en Wethouders van een vaststelling van het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag. Indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is beslist het College ambtshalve. Procedureregels met betrekking tot de aanvraag zijn in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te vinden.4 De gemeente heeft conform artikel 4:4 Awb de bevoegdheid een aanvraagformulier vast te stellen. Het College van Burgemeester en Wethouders stelt uiteindelijk vast of de belanghebbende aan de wettelijke voorwaarden voldoet. Artikel 44 schrijft voor dat indien het College van Burgemeester en Wethouders heeft vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, de bijstand wordt toegekend vanaf de dag waarop het recht is ontstaan. Het kan zijn dat die dag niet samenvalt met de dag van melding. Dan heeft de aanvrager op de dag van melding nog niet aan alle wettelijke vereisten van een rechthebbende voldaan, bijvoorbeeld omdat de werkloosheid nog niet is ingegaan of omdat de echtscheiding nog niet een feit is. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003b: blz69) Overigens noemt de wet in het tweede lid van art 44 als enige eis van de melding dat de naam, adres en woonplaats zijn geregistreerd en belanghebbende in staat is gesteld zijn aanvraag in te dienen. Artikel 52 WWB geeft burgemeester en wethouders de bevoegdheid om bijstand bij wijze van voorschot te verlenen. Het moet wel om een situatie gaan waarin de individuele omstandigheden voorschotverlening noodzakelijk maken. De mogelijkheid van voorschotverlening kent een beperking in duur. Deze beperking sluit aan bij de termijn waarbinnen volgens de Algemene wet bestuursrecht een beslissing op de aanvraag moet zijn genomen. De Memorie 4

Artikel 4:2 schrijft bijvoorbeeld voor dat de aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: a. de naam en het adres van de aanvrager; b. de dagtekening; c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. De aanvrager moet voorts de gegevens en bescheiden verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

22


van Toelichting zegt daarover dat de periode van de voorschotverlening zo kort mogelijk is omdat in die periode over het recht op bijstand geen zekerheid bestaat. Het voorschot wordt vanwege het voorlopige karakter als een renteloze geldlening verstrekt en zal altijd moeten worden terugbetaald. In de meeste gevallen zal dat als een verrekening plaatsvinden wanneer het recht op bijstand is vastgesteld. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003b: blz75) Een belangrijk instrument in de inkomenswaarborg is de verstrekking van bijzondere bijstand. Wanneer een aanvraag bijzondere bijstand wordt ingediend moet de bijstandsambtenaar nagaan of bepaalde kosten bijzonder zijn en niet uit de maandelijkse uitkering kunnen worden betaald. De bijzondere uitgaaf moet voorts de draagkracht van de aanvrager te boven gaan. (art. 5 letter d en art. 35 lid 1 WWB) In de wet zijn regels over die draagkracht te vinden maar niet over welke kosten voor bijzondere bijstand in aanmerking komen. Dat hangt geheel af van de individuele omstandigheden. De verstrekking wordt dus met toepassing van het individualiseringsprincipe toegekend. Het gaat om maatwerk dus, de individuele omstandigheden bepalen de bijzonderheid en de noodzakelijkheid van de kosten. Een praktijkregel luidt of er sprake is van extra niet te vermijden kosten die buiten het normale bestedingspatroon van de persoonlijke of gezinshuishouding vallen. Vanwege de onbepaaldheid van individuele situaties is het niet eenvoudig bijzondere bijstand goed aan belanghebbenden uit te leggen, aan burgers dus met een inkomen op het minimumniveau. Het actieve aanbod door de bijstandsambtenaar is een belangrijke factor in het gebruik. In onderzoek is regelmatig aangetoond dat het gebruik van het instrument danig kan verschillen, tussen gemeenten en ook in één gemeente tussen bijstandsambtenaren. 2.2.3 Een aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling Is de uitkering toegekend dan moet de gemeente een activeringsbeleid gericht op uitstroom uitvoeren en re-integratie-instrumenten inzetten. De WWB geeft in artikel 7 lid 1 onder lid a de opdracht aan het College van Burgemeester en Wethouders om bijstandsgerechtigden ondersteuning te bieden die op arbeidsinschakeling is gericht. De re-integratieopdracht heeft in verschillende wetsartikelen een uitwerking gekregen. Allereerst is het in de wet gedefinieerde begrip arbeidsinschakeling relevant, het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. De abstractie van deze omschrijving wordt onder verantwoordelijkheid van het College van Burgemeester en Wethouders door de bijstandsambtenaar in gesprekken met 23


de bijstandsgerechtigde verkend en uitgewerkt. Het uitgangspunt van de wet is dat de weg naar werk zo kort mogelijk moet zijn en dat elke vorm van betaalde arbeid moet worden geaccepteerd. (Artikel 6 onder letter b WWB in Eiselin 2011:112) Een andere voor het begrip re-integratie relevante definitie is die van sociale activering. In artikel 6 onder letter c WWB wordt sociale activering omschreven als het verrichten van onbeloonde maatschappelijke zinvolle activiteiten gericht op arbeidsinschakeling of, als arbeidsinschakeling nog niet mogelijk is, op zelfstandige maatschappelijke participatie. Sociale activering heeft als doel werklozen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt voor te bereiden op betaald werk. Als dat niet mogelijk is, is zinvolle deelname aan het maatschappelijk leven het doel. De gemeenteraad krijgt in artikel 8 WWB de opdracht met een verordening regels te stellen voor de ondersteuning van bijstandsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen. De eis verbonden aan re-integratie is dat het beleid evenwichtig moet zijn zodat alle specifieke groepen van bijstandsgerechtigden erin worden betrokken. Voorts moeten beleid en uitvoering transparant zijn. Het moet de bijstandsgerechtigde duidelijk zijn aan welke verplichtingen hij moet voldoen. (Tweede Kamer 20022003a, blz 1-3) De bijstandsgerechtigde is conform artikel 9 lid 1 verplicht om van deze ondersteuning en de erbij horende voorzieningen gebruik te maken. Tegenover deze plicht heeft de bijstandsgerechtigde een aanspraak op een dergelijke ondersteuning, conform de geldende gemeentelijke verordening. (Eiselin 2011:131) Het begrip aanspraak is gebruikt om aan te geven dat het niet gaat om het recht op een specifieke voorziening maar om het recht door de gemeente bij re-integratie te worden geholpen. (Eiselin 2011: 141) (Eiselin 2011:148) Voor re-integratie is in de wet niets te vinden over een door de bijstandsgerechtigde in te dienen aanvraag of een door de bijstandsambtenaar (ambtshalve) toe te kennen voorziening. De wetgever heeft zich beperkt tot de opdracht de re-integratieverordening op te stellen. Op verschillende plaatsen in de Memorie van Toelichting is daarover geschreven en er zijn tijdens de parlementaire behandeling duidelijke aanwijzingen gegeven: - De verordening moet met aandacht voor de lokale omstandigheden en lokale groepen van belanghebbenden worden samengesteld;

24


- De verordening moet een evenwichtige aanpak van alle doelgroepen bevatten inclusief de toedeling van rechten en plichten. Daar hoort ook aandacht voor moeilijker doelgroepen bij; - De verordening moet aandacht voor een inzet van voorzieningen voor moeilijker groepen hebben. Gemeenten hebben daar baat bij vanwege een mogelijk langdurig beslag op het inkomensdeel.. Bijvoorbeeld de opdracht dat de gemeente gehouden is om in de verordening de verschillende groepen in de bijstandspopulatie op een evenwichtige manier aan bod te laten komen. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002– 2003b: blz3) De Memorie van Toelichting meldt verder dat een actieve opstelling van de bijstandsgerechtigde in de contacten met de bijstandsambtenaar en met het reïntegratiebedrijf bij de uiteindelijke keuze van een traject van belang is. Bijstandsgerechtigden die hun eigen traject mee kunnen samenstellen zijn immers meestal gemotiveerd. De bijstandsambtenaar doet er goed aan de ideeën en voorstellen van de bijstandsgerechtigde in de beslissing te betrekken. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003b: blz7-8) Voorts is diverse keren in de Memorie van Toelichting onderstreept dat maatwerk van belang is. De bijstandsambtenaar moet naar aanleiding van een aanspraak op ondersteuning, zo is te lezen, altijd een individuele afweging maken of hij die aanspraak wil en kan honoreren. In acht te nemen aspecten zijn het re-integratieadvies van het CWI, de eigen beoordeling van het reintegratieadvies, de aanwezigheid van specifieke voorzieningen of alternatieven daarvoor, de beschikbaarheid van zorgen hulpverlening en de beschikbaarheid van de door de gemeenteraad toegekende financiële middelen. Maatwerk betekent ook dat de opstelling van de bijstandsgerechtigde in het oordeel wordt betrokken. De uiteindelijke beslissing moet binnen de in de re-integratieverordening aangegeven grenzen passen. Het ontbreken van financiële middelen is echter geen voldoende grond van afwijzing. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003b: blz40) Het is een opvallende zaak dat de wetgever spreekt van een aanspraak op ondersteuning en een recht op bijstand. Het verschil tussen deze twee begrippen is in discussies in de Tweede en Eerste Kamer uitgebreid verkend. De slotsom is dat de wet ingeval van re-integratie de voorwaarden aangeeft, en niet expliciet de reikwijdte of inhoud van de ondersteuning. Artikel 10, over de aanspraak op ondersteuning, is samen met artikel 8, over de plicht om met aandacht voor te onderscheiden doelgroepen een re-integratieverordening samen te stellen, voorwaardenscheppend. Deze twee artikelen geven betekenis aan de zorgplicht van de gemeente. “Door in de wet vast te leggen 25


dat belanghebbenden aanspraak hebben op ondersteuning, is er voor betrokkenen een titel om deze aanspraak op te eisen. Daarmee is niet gezegd dat betrokkene recht heeft op een bepaalde, specifieke voorziening en deze specifieke voorziening kan eisen. Er is altijd een individuele beoordeling door de gemeente noodzakelijk. De basis voor deze individuele beoordeling wordt door de gemeente vastgelegd in de met betrekking tot dit artikel voorgeschreven verordening.” (Tweede kamer vergaderjaar 2002-2003c: blz 34) Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Eerste kamer wees de bewindsman erop dat de rechten van bijstandsgerechtigden niet in de eerste plaats afhangen van een verankering in de WWB. De kwaliteit van de uitvoering is evenzeer van belang. Hij wees in dat verband op andere wetgeving zoals de Awb en de Wet SUWI (Wet structuur uitvoeringsorganisatie en inkomen) als ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. (Eerste Kamer vergaderjaar 2003–2004:blz57-58) Hij deed tenslotte de toezegging dat het gebruik van de term ‘aanspraak op een voorziening’ in de evaluatie van de wet onderzocht gaat worden met de vraag of de terminologie tot vreemde situaties in de uitvoeringspraktijk had geleid. De wettekst werd niet gewijzigd. “Ik denk dat wij uiteindelijk hetzelfde beogen en de vraag is alleen hoe je het opschrijft. Ik stel voor dat wij het opschrijven, zoals wij hebben gedaan. Ik zeg echter wel toe dat wij het in de evaluatie zullen betrekken.” (Eerste Kamer vergaderjaar 2003–2004:blz 82)5 2.3

Beginselen van behoorlijk bestuur

De relatie tussen de gemeente en bijstandsgerechtigden is niet alleen in de bepalingen van de WWB vastgelegd. Bij de uitvoering van regelgeving heeft de overheid zich aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te houden. Deze regels vormen een aanvullende en bijzondere waarborg wanneer de overheid zich bijvoorbeeld met het financiële wel en wee van burgers bemoeit. 5

De WWB gebruikt overigens op diverse andere plaatsen het begrip aanspraak, zoals in een aanspraak op kinderbijslag in, onder andere, artikel 4, de aanspraak op studiefinanciering in artikel 28, de aanspraak op vakantietoeslag in, onder andere, artikel 31, of de aanspraak op alimentatie in artikel 56. De aanspraak is steeds met een concreet bedrag aan geld verbonden, een discussie over de betekenis is niet nodig. Ook in andere wetten wordt het begrip gebruikt, overigens in incidentele mate. Op een beperkt aantal plaatsen in het Burgerlijk Wetboek en ook in de Algemene wet bestuursrecht. Op al deze plaatsen is de aanspraak met een concreet bedrag aan geld verbonden, dan wel met een in geld te waarderen materieel goed. Ik acht het opvallend dat de Werkloosheidswet in artikel 73 voorschrijft dat de werknemer, die recht heeft op een uitkering op grond van die wet, recht heeft op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. De wetgever achtte het voor de WW niet nodig om van het begrip aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling gebruik te maken. Tenslotte, in gangbare publicaties over de uitvoering van de WWB heb ik geen jurisprudentie over de uitleg van het begrip aanspraak zoals gebruikt in artikel 10 WWB gevonden. 26


Sociale zekerheidswetgeving, regelgeving over de huur-, zorgen kinderopvangtoeslag, het financiële belang van een correcte uitvoering van deze regelgeving door (semi-)overheidsinstanties is voor gezinsinkomens groot en de rechtspositie van de burger is met de beginselen van behoorlijk bestuur gediend. Een belangrijke vindplaats van de beginselen van behoorlijk bestuur is de Algemene wet bestuursrecht. Eén van de vier doelstellingen van de wet is omschreven als het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving. In de Memorie van Toelichting is daarover te lezen dat de betekenis van het ongeschreven recht in het bestuursrecht waarschijnlijk groter is dan op andere rechtsgebieden en het was gewenst in de Algemene wet bestuursrecht de ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur vast te leggen. De wet bevat specifieke bepalingen zonder de pretentie van een codificatie van alle uit de jurisprudentie bekende beginselen. Het was zeker niet de bedoeling dat met het in de wet opnemen van de in de rechtspraak ontwikkelde regels een einde aan de verdere ontwikkeling van het ongeschreven recht zou komen. Behoefte aan rechtsvorming door de rechter bleef en blijft bestaan. (Tweede Kamer 19881989, 21 221:blz9) In zijn uitgebreide proefschrift over het onderwerp formuleert Nicolai de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als maatstaven voor de overheidsinstantie en als toetsingscriteria voor de met rechtsbescherming of met toezicht belaste organen. De eerste functie is voor Nicolai de belangrijkste. Het zijn maatstaven voor de overheidsinstantie omdat een effectieve controle op het bestuur in individuele gevallen is uitgehold. De beginselen moeten de uitvoeringsinstantie bij beslissingen leiden die tot de bestuursbevoegdheid behoren en rechterlijk niet kunnen (of zullen) worden getoetst. Onder andere schrijft Nicolai over deugdelijke besluitvorming. Hij rekent het tot de plicht van de overheidsinstantie om steeds alle wettelijke gronden na te gaan die tot honorering van het verzoek of aanvraag kunnen leiden, ook die die niet door de belanghebbende zijn aangevoerd. Hij strekt deze opdracht uit tot de toetsing van de voorgenomen afwijzing van een aanvraag aan een ongeschreven (anti)hardheidsclausule. Hij acht de overheidsinstantie verplicht om, als het resultaat dat vraagt met het oog op de individuele belangen van de burger gericht, van gestelde criteria af te wijken. (Nicolai 1990) Nicolai presenteert een eigen indeling van beginselen van behoorlijk bestuur die aansluit bij stappen in het door hem genoemde besluitend besturen. Het 27


zijn heldere maatstaven die de overheid bij de uitvoering van haar taken in acht moet nemen en die aan de hand van jurisprudentie zijn bepaald. Hij karakteriseert in zijn ordening de beginselen als een set van “behoorlijkheidsregels”, regels voor de contacten tussen een belanghebbende burger en de overheid. Hij baseert zijn eigen behoorlijkheidsregels op concrete door hem onderzochte beslissingen van administratieve rechters. Hij geeft 12 voorbeelden waaronder het beginsel van de individualiserende rechtsbedeling, de actieve rechtsbedeling, de actieve informatie en het actief dienstbetoon. Het beginsel van de individualiserende rechtsbedeling houdt in dat de overheidsinstantie bij de toepassing van het recht acht slaat op alle bijzonderheden van het individuele geval. Het houdt de verplichting in om na te gaan of, met het oog op de belangen van de burger, afwijking van de te volgen beleids- of beoordelingsnormen is vereist. De overheidsinstantie moet ook alle voor de belanghebbende burger van belang zijnde mogelijkheden onderzoeken en, wanneer de burger zelf het initiatief tot een eventuele wetstoepassing moet nemen, ervoor zorgen dat de burger op dat spoor is gezet. Dat alles moet volgens het beginsel van de actieve rechtsbedeling op eigen initiatief van de overheidsinstantie plaatsvinden. De overheid is zo gehouden de burgers in te lichten over de inhoud van wettelijke regelingen, de inhoud van beleidsregels en beoordelingsnormen en ook over het voornemen wettelijke of pseudo-wettelijke regelingen te wijzigen, het beginsel van actieve informatie. Alle behoorlijkheidsregels drukken de gedachte uit dat de overheid geen eigen belang heeft. De overheid staat ten dienste van de gemeenschap, de burgers. De overheidsinstantie die in contacten met burgers regelgeving uitvoert heeft de taak deze opdracht zorgvuldig en met een actief dienstbetoon uit te voeren, het beginsel van een actief dienstbetoon. (Nicolai 1990) 2.4 De bijdrage aan het Recht op Bijstand Model De rechten van bijstandsgerechtigden zijn verzekerd in formele wetgeving, de WWB en de Awb, en in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het recht op bijstand ontstaat van rechtswege. Wanneer en zodra een belanghebbende aan de wettelijke voorwaarden voldoet bestaat er recht op bijstand. Re-integratie van bijstandsgerechtigden is de eerste opdracht aan gemeenten. Zodra de uitkering is toegekend moet de gemeente activeringsbeleid gericht op uitstroom uitvoeren en re-integratie instrumenten inzetten. Betaald werk is in het belang van bijstandsgerechtigden omdat werk het leven perspectief geeft en het welzijn van mensen bevordert. Werk betekent meedoen in de samenleving, erbij horen. Sociale activering is voor 28


bijstandsgerechtigden belangrijk die een afstand tot de arbeidsmarkt hebben te overbruggen. Individualisering behoort het essentiële onderdeel van de gemeentelijke dienstverlening te zijn: - De opdracht aan gemeenten om aan rechthebbenden een bijstandsuitkering uit te betalen is in de wet open geformuleerd. Er is geen fijnzinnig stelsel van regels en normen om ervoor te zorgen dat met alle relevante persoonlijke omstandigheden rekening gehouden kan worden; - Het College van BenW heeft de bevoegdheid om de bijstand als voorschot uit te betalen wanneer de individuele omstandigheden daartoe noodzaken; - De gemeente moet oog hebben voor de eigen verantwoordelijkheid van individuele bijstandsgerechtigden. Tegenover het recht op uitkering staat de verantwoordelijkheid van de rechthebbende om alles eraan te doen de uitkeringsafhankelijkheid tijdelijk te laten zijn; - Maatwerk is voor bijzondere bijstand van belang. De kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd moeten bijzonder zijn en niet uit de maandelijkse uitkering kunnen worden betaald; - Maatwerk is in re-integratie van belang. De bijstandsambtenaar moet naar aanleiding van een aanspraak op ondersteuning altijd een individuele afweging maken of hij die aanspraak wil en kan honoreren. De gemeente is opgedragen in een verordening vast te leggen welke regels er gelden voor de ondersteuning van bijstandsgerechtigden bij re-integratie. Er zijn tijdens de parlementaire behandeling duidelijke aanwijzingen gegeven. :De verordening moet met aandacht voor de lokale omstandigheden en lokale groepen van belanghebbenden worden samengesteld, een evenwichtige aanpak van alle doelgroepen en aandacht voor een inzet van voorzieningen voor moeilijker groepen hebben. Gemeenten hebben daar baat bij vanwege een mogelijk langdurig beslag op het inkomensdeel. Beleid en uitvoering moeten duidelijk zijn, de bijstandsgerechtigde moet het duidelijk zijn welke rechten hij heeft en aan welke verplichtingen hij moet voldoen. De gemeenteraad wordt geacht bij het vaststellen van de verordening rekening met de beschikbare financiële middelen te houden. Het ontbreken ervan is echter een onvoldoende grond om een aanvraag van ondersteuning af te wijzen. Tenslotte, als een beginsel van behoorlijk bestuur heeft het principe van een actief dienstbetoon een belangrijke waarde voor de relatie tussen 29


bijstandsambtenaar en bijstandsgerechtigde. Het is de uitdrukking van de afwezigheid van een eigen belang voor de overheid. De overheid staat ten dienste van rechthebbenden. De overheidsinstantie die in contacten met burgers regelgeving uitvoert heeft de taak deze opdracht zorgvuldig en met een actief dienstbetoon uit te voeren.

30

3. De medebewindsrelatie van Rijk en gemeente

3. De medebewindsrelatie van Rijk en gemeente 3.1

Discussie over de kosten van uitvoering van de ABW

De beginperiode van de ABW bracht een grote beleidsvrijheid op lokaal niveau met weinig mogelijkheden voor sturing door de centrale overheid. Er waren in de wet geen bepalingen over het toezicht van de centrale overheid op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk opgenomen. Oorspronkelijk was er zelfs geen wettelijke regeling voor een algemene normering van de bestaanskosten.6 Ondanks de afwezigheid van specifieke afspraken over wederzijdse verantwoordelijkheden en ondanks de afwezigheid van enige ervaring in medebewind toonde de minister van Sociale Zaken bij de parlementaire behandeling van de ABW geen twijfel. Deze relatie met de gemeenten kon met vertrouwen worden aangegaan. Na de invoering van de ABW bleek deze onbevangenheid echter geen waarde te hebben. Wantrouwen bepaalde het oordeel. Ten aanzien van bijstandsgerechtigden was er twijfel of men wel terecht een beroep deed op de bijstand, ten aanzien van gemeenten of gemeentelijke uitvoerders voldoende kritisch ten opzichte van de noodzakelijke kosten stonden waarvoor bijstand werd gevraagd. En of gemeentelijke uitvoerders zich wel voldoende inspanden om de noodzaak tot bijstandsverlening zo snel mogelijk op te heffen, bijvoorbeeld door het bevorderen van arbeidsinschakeling. (zie Schell 1995, Smit 1987 en Vos 1991) De invloed van een als gevolg van slechte economische omstandigheden snel in aantal groeiend bijstandsgerechtigden was merkbaar. De kansen voor werklozen op de arbeidsmarkt waren beperkt. Er was onvoldoende werk om werklozen uitzicht op een snelle herintreding te bieden. Door iedere betrokkene werd geaccepteerd dat werklozen binnen de geldende WWtermijn van zes maanden geen nieuw werk zouden vinden. 7 Spoedig na de invoering van de ABW kampten de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie met problemen om de grote aantallen nieuwe aanmelders te ontvangen. In de 6

Een wetswijziging zorgde pas later voor een centrale normering van de maanduitkering voor noodzakelijke bestaanskosten, het in 1974 in werking getreden Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln). In het Bln werd het basisbedrag voor gehuwden en samenwonende vastgesteld op 100% van het minimumloon, het basisbedrag voor een onvolledig gezin en alleenstaanden op 90% respectievelijk 70%. Burgerlijke staat en de huishoudvorm werden de belangrijke criteria. 7 In die eerste periode van de ABW waren de nieuwe werklozen na zes maanden WW al aangewezen op de dienstverlening van de GSD, eerst voor een periode van maximaal 2 jaar in de vorm van een uitkering krachtens de Wet werkloosheidsvoorziening (WWV), daarna gevolgd door een uitkering krachtens de RWW. De WWV was een financiële regeling die net zoals de ABW uit rijksmiddelen werd gefinancierd, beide regelingen behoorden tot de zogenaamde sociale voorzieningen. 31


grote gemeenten werden de spreekuren voor nieuwe aanvragen iedere dag massaal bezocht. De Haagse gemeentelijke sociale dienst zocht bijvoorbeeld een toevlucht tot het “klassikaal” invullen en innemen van de aanvraagformulieren. Het vroeg van het management van de gemeentelijke sociale diensten veel inspanningen om de ontwikkeling van de organisatie een gelijke tred met de groei van het aantal bijstandsgerechtigden te laten houden. (De Weerd 2007:13) Gemeenten hadden de handen vol om op tijd de maanduitkering uit te betalen en er was weinig ruimte voor andere producten zoals fraudebestrijding of activering. Het Rijk zocht niettemin naar mogelijkheden om de met de groei van het aantal bijstandsgerechtigden fors gestegen kosten te verlagen. De discussie met de gemeenten werd via het spoor van de rechtmatigheid gevoerd. Het wantrouwen jegens de rechtmatigheid van de verstrekkingen deed het Rijk besluiten de onderzoekscommissie Toepassing ABW in te schakelen, de commissie-Van der Zwan. Het rapport van de commissie verscheen in 1993 en bracht de gemeentelijke uitvoering van de bijstand in zwaar vaarwater. De conclusies van de commissie waren heftig. De onderzoekers spraken in hun eindrapport van valsheid in geschrifte, georganiseerde oplichting, berekenende aanpassingen in de persoonlijke omstandigheden, het ontlopen van betaalde arbeid, ambtelijke onzorgvuldigheid en een te rekkelijke wetsuitleg. De administratieve organisatie van de gemeentelijke sociale diensten was volgens de commissie onvoldoende toegesneden op een systematische gegevensverwerking inclusief verificatie en validering8 van de gegevens. Die tekortkomingen zouden een grootscheepse fraude bevorderen. De onderzoekers durfden zelfs de uitspraak aan dat er in 24% van het aantal verstrekkingen voor maandelijkse levensonderhoud sprake van fraude zou zijn. (Onderzoekscommissie toepassing ABW 1993) Er kwam fel verweer vanuit de kring van gemeentelijke sociale diensten maar de belangrijkste boodschap uit het rapport, de onvoldoende controle op rechtmatigheid en de onvoldoende administratieve vastlegging van de onderzoeksplicht, werd door niemand verworpen. Na het verschijnen van het rapport van de commissie Van der Zwan is in vele gemeenten een speciaal verbetertraject gevolgd om ervoor te zorgen dat de rechtmatigheid van de dienstverlening de verantwoordingscontrole kon doorstaan.

8

Zie later in hoofdstuk 4.4.1. 32


3.2

Op weg naar een budgettering van de bijstand

De conclusies van de commissie van der Zwan gingen in eerste instantie de discussie bepalen. De commissie dacht in het onderzoeksrapport onomstotelijk te hebben vastgesteld dat de wetgeving te weinig houvast bood om de uitgangspunten voor toekenning, te weten de inkomens-, vermogens- en partnertoets, probleemloos toe te passen. De uitvoeringspraktijk zou dringend behoefte aan een procedurele normstelling hebben, normen die zijn uitgewerkt in concrete ambtelijke acties om deze drie toetsen van rechtmatigheid uit te voeren. Met de in algemene bewoordingen gestelde regelgeving zou de wettelijke opdracht onmogelijk zijn uit te voeren. De subcommissie Bijstand van de Tweede Kamer, de commissie Doelman-Pijl, bracht niet veel later na de Commissie Van der Zwan ook een rapport over de gemeentelijke dienstverlening uit. De vaste Commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid en de bijzondere Commissie ISMO (misbruik en oneigenlijk gebruik) – leden van de Tweede Kamer dus - had de commissie Doelman-Pijl aan het werk gestuurd. Men wilde als Tweede Kamer en controleur van de minister van SZW een eigen onderzoek naar de bijstandsverstrekking instellen en een eigen advies ontvangen. Het rapport van de commissie Van der Zwan was reeds verschenen en de belangrijkste aanbeveling in het rapport van de Commissie Doelman-Pijl was daarom opzienbarend. De commissie oordeelde dat geen procedurele normstelling voor het uitvoeren van de inkomens-, vermogens- en partnertoets nodig was. De bestaande normensystematiek kon volgens de Commissie in principe gehandhaafd blijven. Een tijdig gesloten akkoord van de staatssecretaris van SZW met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het zogenaamde Bijstandsakkoord Rijk–VNG, voorkwam een publieke discussie over de normensystematiek. De VNG trad hierin op namens alle gemeenten. De fraudegevoeligheid zou worden verkleind door de uitkering uit twee componenten te laten bestaan, een standaarduitkering voor rekening van het Rijk en een toeslag op de standaarduitkering waarvan de hoogte bij de gezinssamenstelling aansloot (onvolledig gezin of gehuwd/samenwonend). De verstrekte toeslag zou voor rekening van de gemeente komen. Een gewijzigde normensystematiek dus, en de ratio was dat burgers die vanwege de gezinssamenstelling voor een toeslag in aanmerking wilden komen expliciet een toeslag moesten aanvragen. Het bewijs van de noodzaak van de toeslag werd bij de aanvrager gelegd. (Subcommissie Bijstand 1993 - 1994) De nieuwe Algemene bijstandswet van 1996 bevatte deze nieuwe afspraak. 33


Na het gesloten akkoord was de medebewindsrelatie van Rijk en gemeenten van de grootste spanning ontdaan. Kampte een gemeente met problemen van rechtmatigheid dan kon met de inzet van een verbetertraject een dreigende korting van de declaratie worden ontlopen. Wanneer het Rijksconsulentschap het zogenaamde Verbeterplan9 had goedgekeurd mocht de gemeente zich op de verbetering van de dienstverlening gaan richten. De financiële sanctie op het slecht presteren, c.q. een korting van de declaratie van de kosten van bijstandsverstrekking, werd ontlopen mits het Verbeterplan correct werd uitgevoerd. Een andere bijdrage van de minister van SZW met positieve gevolgen voor de relatie met de gemeenten was de uitwerking van de zogenaamde Single Audit. Dat staat voor een controle van de gemeenteaccountant die ook de basis is voor de verantwoording van de gemeentelijke dienstverlening aan het Rijk. Het gemeentebestuur gebruikt de controlerapportages allereerst om de kwaliteit van de eigen uitvoering te beoordelen, te monitoren en eventueel bij te sturen. De controlerapporten worden vervolgens voor het opstellen van het gemeentelijke accountantsrapport gebruikt. Voor de gemeentelijke sociale dienst zorgt single audit ervoor dat de bij de minister van SZW ingediende declaratie van de door de gemeente gemaakte kosten steunt op het gemeentelijke accountantsrapport. De minister op zijn beurt baseerde zich op die rapportage van de gemeenteaccountant om de rijksvergoeding vast te stellen. De uitvoering zelf werd voor een inhoudelijke beoordeling niet meer onderzocht. De minister van SZW heeft met de introductie van Single Audit niet volstaan en gaf opdracht een organisatiemodel voor de gemeentelijke sociale dienst te ontwerpen waarmee probleemloos dit principe van Single Audit kan worden toegepast. In 2001 werd de gemeenten in verschillende producties het zogenaamde streefbeeld Single Audit ter beschikking gesteld. Onderwerpen als het beleidsplan en het beleidsverslag10, de inrichting van primaire processen en een kwaliteitssysteem, het gebruik van managementinformatie en de 9

De Taskforce Kwaliteit Bijstand (TKB) hielp de gemeente bij de opstelling en uitvoering van dat Verbeterplan. De TKB is de opvolger van de Landelijke Veranderingsorganisatie (LVO). Zowel de LVO als de TKB ontvingen subsidie van de minister van SZW en hadden hun bestaansrecht in de ondersteuning van gemeenten om de bedrijfsvoering van de gemeentelijke sociale dienst op orde te krijgen en te houden. 10 Bovenaan in de beleidscyclus van het Streefbeeld Single Audit staat het beleidsplan, onderaan het beleidsverslag. Het beleidsplan bevat een planmatige vastlegging van de hoofdpunten van het lokale bijstandsbeleid, bijvoorbeeld welke groepen van bijstandsgerechtigden in aanmerking komen voor welke specifieke verstrekkingen. In het beleidsverslag wordt vervolgens verantwoording van de uitvoering van de in het beleidsplan goedgekeurde beleidsopdrachten afgelegd. In de Abw werden deze twee producties verplicht voorgeschreven. In de WWB heeft het beleidsplan voor de re-integratieverordening plaats moeten maken. Het beleidsverslag is niet meer wettelijk voorgeschreven. 34


controle van uitkeringsgegevens werden in zelfstandige en luxe uitgevoerde publicaties tot in de details uitgewerkt. De publicaties zijn in samenwerking met advieskantoren tot stand gekomen. Advieskantoren hebben de kennis van en ervaring met de praktijk ingebracht, ambtenaren van het ministerie van SZW de kennis van de formele en procedurele verantwoording van de gemeentelijke verrichtingen. Deze rapportages zullen in het volgende hoofdstuk over de gemeentelijke organisatie worden gebruikt om de verschillende taken en functies van de gemeentelijke bedrijfsvoering te beschrijven. 3.3

De budgettering van de bijstandskosten

Na de gedeeltelijke budgettering in de Abw11 voorziet het Rijk krachtens de WWB gemeenten jaarlijks van een vast budget voor de dienstverlening, een I(nkomens)deel en een W-(erk)deel. Jaarlijks wordt daarvoor een macrobudget voor het Inkomensdeel en een macrobudget voor het Werkdeel vastgesteld die met formeel vastgestelde maatstaven over de gemeenten worden verdeeld. De gemeenten dragen vervolgens zelf de financiële verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet. Het budget voor het I-deel wordt per gemeente aan de hand van de uitkomsten van een Objectief Verdeelmodel vastgesteld. Het model zorgt voor een prognose van de gemeentelijke uitgaven voor bijstand op basis van gemeentelijke kenmerken die in beginsel niet door eigen beleid zijn te beïnvloeden. Aan dat ontbreken van de gemeentelijke invloed ontleent het Verdeelmodel het predicaat Objectief. De aanname is dat voor gemeenten die de wettelijke opdracht correct uitvoeren het ontvangen budget toereikend is. Gemeenten die overhouden aan het budget, mogen dat overschot houden. Een tekort moet uit eigen gemeentelijke middelen worden aangezuiverd. Het 11

In 2001 was een begin met een daadwerkelijke budgettering van de bijstand gemaakt. Vanaf januari 2001 declareerden de gemeenten 75% in plaats van 90% van de uitkeringslasten van de Abw, Ioaw en Ioaz bij het ministerie van SZW. Voor de resterende 25% van de uitkeringslasten ontvingen zij een budget. Daarvoor was het Fonds voor Werk en Inkomen ingesteld (FWI). De budgettering gebeurde in 2001 nog op basis van historische kosten: iedere gemeente ontving voor het nieuwe begrotingsjaar uit het landelijke macrobudget van het FWI een budget dat overeenkwam met het aandeel van die gemeente in de totale bijstandsuitgaven in jaar 1998. Budgetfinanciering op basis van historische kosten heeft evenwel een groot nadeel. Gemeenten die het niet zo nauw nemen met het toekennen van bijstandsuitkeringen worden later ‘beloond’ met een hoger budgetaandeel omdat zij relatief veel bijstandsuitkeringen hebben verstrekt. Die uitgaven zijn immers drie jaar later de ‘historische kosten’ die het gemeentelijk budget bepalen. Gemeenten die de bijstand strak en sober hebben uitgevoerd worden daarentegen gestraft met een lager budgetaandeel. Dat betekent een perverse prikkel. Als de prikkel om minder uit te geven wordt gevolgd, volgt later de niet verdiende straf. Na het eerste jaar met een historisch kostenmodel werden in 2002 de gemeentelijke budgetten voor het eerst ten dele gebaseerd op het door APE (en SEO) ontwikkelde objectief verdeelmodel. Het ging nog steeds om 25% van de kosten voor verstrekking van de maanduitkeringen. 35


Objectief Verdeelmodel fungeert op deze wijze als stimulans voor de gemeente om het beter te gaan doen, de zogenaamde prikkelwerking van het model. Voor de tekortgemeenten is er tenslotte een hardheidsclausule, een aanvulling op het budget kan worden ontvangen wanneer aan strenge voorwaarden is voldaan.12 Het budget voor het W-deel wordt op basis van politieke en financiële overwegingen vastgesteld. Er zijn slechts regels voor de verdeling van het budget over de gemeenten, niet voor de vaststelling van het budget zelf. De verdeelsleutel bestaat uit vier kenmerken, het aantal bijstandsontvangers en het aantal WW-ontvangers per gemeente zijn de twee belangrijke. Zolang een beperkt aantal formele grenzen in acht worden gehouden is de gemeente vrij het ontvangen budget naar eigen inzichten uit te geven.13 De verantwoordelijke bewindsman had er in de voorbereiding van de parlementaire behandeling van het ontwerp van wet en in de discussies met de Tweede en Eerste kamer geen twijfel over laten bestaan. Met de invoering van de budgettering van de bijstandsuitgaven neemt het Rijk afstand van de gemeentelijke uitvoering van de WWB. Een actieve bemoeienis achtte de staatssecretaris niet meer nodig. Tekortkomingen in de rechtmatigheid worden immers vanzelf door de gemeenteaccountant aan de verantwoordelijke bewindspersoon gerapporteerd. En met tekortkomingen in doelmatigheid en doeltreffendheid krijgt de gemeente met een tekort op het I12 Er is een Incidentele aanvullende uitkering en een Meerjarige aanvullende uitkering. Indien het tekort meer dan 10% van het budget is, kan er krachtens artikelen 73 en 74 van de WWB een aanvraag voor een incidentele aanvullende uitkering worden gedaan. De Regeling WWB en WIJ beschrijft vervolgens in artikel 15 de procedure en toekenningsgronden. Een verzoek om een Incidentele Aanvullende Uitkering kan worden ingewilligd wanneer er sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt en het tekort niet het gevolg is van een onrechtmatige uitvoering van de wet of van beleidskeuzen van dan wel handelen door het College van BenW of de gemeenteraad. (artikel 15 lid 4 Regeling WWB en WIJ) De meerjarige aanvullende uitkering moet ervoor zorgen dat geen jaarlijks aanpassingen van het Objectief Verdeelmodel nodig zijn. Het is onredelijk wanneer gemeenten, die ondanks effectief beleid meerjarig niet goed uitkomen met het Objectief Verdeelmodel, in al die jaren dat nadeel zelf dragen wanneer het Rijk geen mogelijkheden ziet, dan wel het niet opportuun acht, om het Objectief Verdeelmodel te verbeteren. (Tweede Kamer, 2007–2008: blz1- 2) Een belangrijke voorwaarde om voor de meerjarige aanvullende uitkering in aanmerking te komen is dat de gemeente aantoonbaar met aanmerkelijke tekorten op het budget voor het Ideel met een meerjarig karakter is geconfronteerd. De aanvraagdrempel is bij 2½% tekort gelegd. 13 In de eerste jaren van de WWB werd in de meeste gemeenten veel re-integratiebudget overgehouden. Gemeenten hadden allereerst op een forse reductie van het aantal gesubsidieerde banen ingezet. Voor de beheersing van het aantal bijstandsgerechtigden, het zogenaamde bijstandsvolume, is de focus niet op reintegratie gericht geweest maar op beleidsmaatregelen die relatief snel en eenvoudig geïmplementeerd kunnen worden, bijvoorbeeld een strenge poortwachtersfunctie. (Divosa, Utrecht 2006-2) De toekenning en de hoogte van het W-deel heeft daarin een geringe rol gespeeld. Het W-deel zelf zal daarom in het vervolg van mijn studie weinig aan bod komen. Hoe de re-integratieopdracht in beleid en instructies is uitgewerkt en hoe de dienstverlening vervolgens wordt aangestuurd en verantwoord, dat zijn de belangrijke vragen in mijn onderzoek. 36


deel te maken te maken. Het bijstandsbudget moet dan deels vanuit andere gemeentelijke inkomsten of het vermogen van de gemeente worden gefinancierd. Een tekort op het I-deel noodzaakt de gemeente dus van zichzelf om de inhoud van de prestaties te verbeteren. De staatssecretaris gaf voorts aan dat het niet alleen de budgettering zelf is die het Rijk de gelegenheid van afstand heeft geboden. Toezicht op afstand is volgens de bewindsman ook door de invoering van het gemeentelijk duale stelsel mogelijk geworden. In het lokaal bestuur zijn de controlerende bevoegdheden van de gemeenteraad versterkt. De gemeente kan als autonome overheid met een democratisch gekozen gemeenteraad de verantwoordelijkheid van het bijstandsbeleid volledig dragen. Met eigen bevoegdheden kan beleid worden ontwikkeld en achteraf worden gecontroleerd. Er is een breed scala aan instrumenten en ondersteunende voorzieningen voor de gemeenteraad om het College van burgemeester en wethouders te controleren en ter verantwoording te roepen. Ook veranderingen op budgettair vlak versterken de positie van de Raad, bijvoorbeeld de invoering van de programmabegroting en -rekening. Verder is de informatiepositie van de Raad versterkt door de invoering van een actieve informatieplicht voor het College: het College en zijn leden geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft (Tweede Kamer 2002-2003c:blz 8-9) Het past volgens de bewindsman niet in het systeem van de WWB dat het Rijk, als medeverantwoordelijke voor de uitvoering, een inhoudelijke bijdrage aan de vormgeving van de gemeentelijke uitvoering zal leveren. Van de centrale overheid is geen valide inbreng in gemeentelijk re-integratiebeleid te verwachten. Wel gaf de bewindsman in het parlementair debat de nodige instructies voor de gemeentelijke organisatie. Hij sprak in de discussies met het parlement over het belang van de wettelijk voorgeschreven re-integratieverordening die zoals in het vorige hoofdstuk behandeld onder andere met aandacht voor lokale omstandigheden en lokale groepen van belanghebbenden moet worden samengesteld. Ook gaf hij aanwijzingen aan gemeenten over hoe de dienstverlening vorm te geven: - Sla nieuwe wegen in en ga samenwerkingsrelaties met zorgen welzijnsinstellingen aan; - Verleen dienstverlening aan bijstandsgerechtigden op maat. Bijstandsambtenaren behoren de bijstandsgerechtigden goed te kennen en ook een goede samenwerking en informatie-uitwisseling met ketenpartners en re-integratiebedrijven te hebben; 37


- Zorg ervoor dat het re-integratiebeleid samen gaat met een goed sanctiebeleid en een goed fraude- en handhavingsbeleid. Zulk beleid is een stimulans voor bijstandsgerechtigden om zelf harder naar een baan te gaan zoeken; - Professionaliseer de bedrijfsvoering van de gemeentelijke sociale dienst en zorg ervoor dat de dienstverlening sterker op het streven naar duurzame uitstroom wordt gericht. Het Rijkstoezicht speelt zich voortaan als systeemcontrole af.14 Conform artikel 76 WWB wordt het Rijk daarbij gesteund door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI). De informatie voor onderzoeken van het systeem van sturing, beheersing en verantwoording in gemeenten haalt IWI vooral uit gemeentelijke statistieken, monitors of het verslag over de uitvoering. Eigen onderzoek bij individuele gemeenten wordt in de regel niet als noodzakelijk gezien. In de gemeente onderzoeken eigen controle-ambtenaren en de gemeenteaccountant uitkeringsdossiers en stellen rapportages aan de gemeenteraad op. Het is voor het Rijk voldoende dat de gemeentelijke rapportage vergezeld is door een verklaring van de accountant dat de gemeentelijke verantwoordingsinformatie betrouwbaar is en de gemeentelijke uitvoering rechtmatig heeft plaatsgevonden. 3.4

De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model

De bemoeienis van het Rijk met een onvoldoende gemeentelijke uitvoering kan beperkt blijven. De redenering is simpel. Tekortkomingen in de rechtmatigheid worden vanzelf door de gemeenteaccountant aan de verantwoordelijke bewindspersoon gerapporteerd. Met tekortkomingen in doelmatigheid en doeltreffendheid zal de gemeente met een tekort op het Ideel te maken te krijgen. Het bijstandsbudget moet dan deels vanuit andere gemeentelijke inkomsten of het vermogen van de gemeente worden gefinancierd. Het is de prikkelwerking van het model, een tekort op het I-deel prikkelt de gemeente om de inhoud van de prestaties te verbeteren. 14

De bewindsman onderschreef met zijn standpunt de opvatting van de Algemene Rekenkamer over de ministeriële verantwoordelijkheid. De Algemene Rekenkamer had geschreven dat de gemeenteraad verantwoordelijk wordt voor het toezicht op de uitvoering van het eigen beleid en dat de verantwoordelijkheid van de minister zich concentreert op de werking van het systeem. De minister moet zich daarom goed informeren over hoe het systeem werkt en wat het oplevert. Zijn de resultaten slecht en is dit het gevolg van tekortkomingen in het systeem, dan moet de minister het systeem verbeteren of vervangen, aldus de Algemene Rekenkamer. Die ministeriele verantwoordelijkheid betreft daarmee de rechtszekerheid voor de burger, de algemene bijstandsniveaus, het stelsel van werk en bijstand, de financiering daarvan, de wetshandhaving en, als medewetgever, de kwaliteit van de centrale regelgeving. (Tweede Kamer 20022003c:blz 4-5)

38


Ondanks de aankondiging van afstand tot de gemeente sprak de bewindsman tijdens de parlementaire behandeling van de WWB zich op verschillende plaatsen in duidelijke bewoordingen uit over de aanpak van de gemeentelijke dienstverlening. De betekenis van de re-integratieverordening is in dit verband reeds genoemd. Bijstandsambtenaren behoren voorts de bijstandsgerechtigden goed te kennen en ook een goede samenwerking en informatie-uitwisseling met ketenpartners en re-integratiebedrijven te hebben, dienstverlening kan dan op maat plaatsvinden. Aandacht voor lokale omstandigheden en lokale groepen van belanghebbenden is van belang, nieuwe wegen moeten worden ingeslagen en samenwerkingsrelaties met zorgen welzijnsinstellingen aangegaan. De bedrijfsvoering van de gemeentelijke sociale dienst, zo sprak de bewindsman, moet worden geprofessionaliseerd en sterker op het streven naar duurzame uitstroom worden gericht. Tenslotte moet een goed re-integratiebeleid met een goed sanctiebeleid samengaan en met een goed fraude- en handhavingsbeleid. Zulk beleid is een stimulans voor bijstandsgerechtigden om zelf harder naar een baan te gaan zoeken.

39

4. De gemeentelijke dienstverlening

4. De gemeentelijke dienstverlening 4.1

De snelle groei van het bestand

De overname door het Rijk en de gemeenten van de inkomensvoorziening ondervond in 1965 weinig weerstand van het kerkelijk en particulier initiatief. In financiële zin betekende de wet een formalisering van een reeds gegroeide praktijk. De overheid nam in 1964 al zo'n 85% van de financiële hulp voor haar rekening. Tabel 1 bevat een overzicht van de samenstelling van de bijstandspopulatie in 1965, het eerste jaar van een wettelijk recht op bijstand: Tabel 1: Samenstelling bijstandspopulatie

1965

niet aangewezen op werk en <65 aangewezen op werk en >65 (RWW) thuiswonend en >65 elders verzorgd overig Rijksgroepsregelingen Totaal

18 1 23 46 12 100% (N=210.700)

(De Weerd 2007:blz9)

In het eerste jaar van de ABW was dus (naar boven afgerond) 1% van de bijstandsgerechtigden formeel aangewezen op regulier werk. Voorts werd er bijstand verleend voor de bekostiging van allerlei medische en maatschappelijke dienstverlening, zie de categorieën 'elders verzorgd' en 'overig Rijksgroepregelingen'. Deze bijstandsgerechtigden verbleven bijvoorbeeld in bejaardenoorden en de ABW was de financieringsgrondslag van hun verblijfskosten15. (de Weerd 2007:blz10) Bij de aanvang van de ABW was niet voorzien dat slechte economische ontwikkelingen voor een forse groei van het aantal uitkeringsgerechtigden zou gaan zorgen. De voorziening groeide vanuit de sfeer van bedeling uit tot een belangrijk onderdeel van het hedendaagse stelsel van werk en inkomen, zie tabel 2 met een overzicht van bijstandsgerechtigden jonger dan 65 jaar in de periode 1980 – 2003. Het jaar 2003 is het laatste jaar van de Abw, vanaf 2004 is de WWB van kracht. De RWW was in 1996 al afgeschaft: 15

Vanaf het begin van de jaren '80 werd de financiering van deze soort instituties anders geregeld. De bewoners bleven krachtens de ABW nog wel het zogeheten zaken kleedgeld ontvangen. 40


Tabel 2: aantal bijstandsgerechtigden 1980 - 2003 Jaar ABW sec <65 jaar RWW Totaal

1980 1985 1990 1995 2003 121.000 188.000 179.000 163.000 336.000 101.000 404.000 336.000 325.000 222.000 592.000 515.000 488.000 336.000

(de Weerd 2007:blz19, 35 en 48)

In december 2013 waren er 395.000 bijstandsgerechtigden. Van hen waren er 39.500 ouder dan 65 jaar, zij ontvingen de WWB-uitkering als aanvulling op een onvolledig AOW-pensioen. (CBS – Statline) 4.2

De inkomensfunctie

Parallel aan de groei in aantallen bijstandsgerechtigden loopt de ontwikkeling van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie. Een uitvoeringsorganisatie ingesteld op individuele begeleiding van aanvragen van bijstandsgerechtigden heeft zich in de beginjaren van de bijstand ontwikkeld tot een organisatie die maandelijkse betalingen verricht en contacten met bijstandsgerechtigden onderhoudt voor intake, heronderzoek en debiteurenbeheer. (Vos 1991: 123128) Oorspronkelijk was deze inkomensfunctie de enige functie van de gemeentelijke sociale dienst. De twee hoofdtaken van toen, de verstrekking van de maandelijkse uitkering voor het levensonderhoud en de toekenning van een extra-uitkering in bijzondere situaties, zijn nog steeds hoofdtaken van nu. De dienst Werk en Inkomen voert de inkomensfunctie uit op het fundament dat de gemeentelijke sociale dienst heeft gelegd. Kennis van de organisatie onder de ABW en de Abw draagt bij aan het begrip van de uitvoeringsorganisatie en de bedrijfscultuur van nu. Met gebruikmaking van mijn beschrijving van de organisatie van de Haagse sociale dienst uit 1991 geef ik een korte karakteristiek. In Den Haag had de bijstandsambtenaar toen de verantwoordelijkheid van de dienstverlening aan een vast aantal bijstandsgerechtigden. Er werd volgens het principe van de vaste caseload gewerkt. Voor de bijstandsgerechtigden in de eigen caseload werden de intakes en heronderzoeken16 afgehandeld en het debiteurenbeheer gedaan. 16

In een heronderzoek werden de oorspronkelijke persoons- en uitkeringsgegevens gecontroleerd en de rechtmatigheid van de maandelijkse uitkering opnieuw vastgesteld, zie later in deze paragraaf. 41


Er was geen jaarlijks vastgesteld beleidsplan met doelstellingen en taakstellingen, er was geen jaarlijks verslaglegging en evaluatie van de verrichtingen. Het door de gemeentelijke sociale dienst voorgestane beleid werd in een zogenaamd Werkboek vastgelegd, een multoband met losbladige mededelingen en instructies. Ordening werd zo goed mogelijk via een indeling volgens de relevante wetsartikelen gerealiseerd en er was een beknopte inhoudsopgave. Iedere bijstandsambtenaar beschikte over dit Werkboek. Er was geen Ict-programmatuur als ondersteuning en begeleiding van de dienstverlening, het gebruikte computerprogramma had geen andere functie dan de betaling van de uitkeringen. Het toezicht op de ambtelijke beslissingen bestond uit een 1-op-1 toets uitgevoerd door de toetser. Ieder contact met een bijstandsgerechtigde werd door de bijstandsambtenaar in het dossier schriftelijk vastgelegd en afgesloten met een ambtelijk voorstel. De toetser controleerde de rapportage en moest het voorstel fiatteren. Administratieve medewerkers zorgden voor de administratieve afhandeling van de ambtelijke rapportages. De organisatie kende verder een stafafdeling voor het uitvoeren van de zogenaamde Interne Controle van dossiers die met een steekproef waren geselecteerd. De enige taakstelling aan bijstandsambtenaren betrof het heronderzoek. Dat heronderzoek moest binnen een bepaalde in de regelgeving vastgelegde termijn worden afgehandeld. De termijn werd indirect bewaakt, de uitkering werd automatisch beëindigd wanneer het heronderzoek niet bijtijds was afgehandeld. Een verdere analyse van het onderzoeksmateriaal gaf de volgende conclusies: - Van bijstandsgerechtigden mocht niet worden verwacht dat zij het verschil tussen algemeen noodzakelijke en bijzonder noodzakelijke kosten begrepen; - De prominent aanwezige beleidsvrijheid werd door bijstandsambtenaren onvoldoende benut. Dikwijls indirect geformuleerde verzoeken van bijstandsgerechtigden werden door bijstandsambtenaren genegeerd; - Bijstandsambtenaren toonden weinig tot geen bereidheid collega's te consulteren wanneer een beslissing op een aanvraag van een bijstandsgerechtigde moest worden genomen; - De complexiteit van uitvoering van de ABW mocht niet worden overschat mits de praktijk van uitvoering een belangrijke referentie voor de beleidsvoering is. Het aantal gespreksonderwerpen tussen bijstandsgerechtigden en bijstandsambtenaren was te overzien en een standaardisering van de aanpak was mogelijk; 42


- Behalve de verplichte inschakeling van de toetser was er nauwelijks tot geen hiërarchisch uitgevoerd toezicht op de werkzaamheden van bijstandsambtenaren. Er werd op geen enkele wijze toezicht door het management op de inhoud van de beslissingen gehouden. Er waren geen productiegegevens. Corrigerende maatregelen vonden alleen plaats wanneer bijstandsambtenaren de wettelijke norm van formele heronderzoeken niet haalden. (Vos 1991:blz123-154) De belangrijke werkstroom van de bijstandsambtenaar bestond toen uit het afhandelen van intakes en heronderzoeken, en het beantwoorden van telefonisch gestelde vragen. De vaste caseload bepaalde de verdeling en aansturing door teamleider en managers had geen betekenis. Beleid en beleidsinstructies speelden in de dagelijkse werkzaamheden geen rol. Het aanwijzen van re-integratie als hoofdtaak heeft voor een scheiding in de organisatie tussen een cluster re-integratie en een cluster inkomen gezorgd. Het cluster Inkomen heeft de intake en de maandelijkse uitbetaling van de uitkering als hoofdtaken. Voorts gaat het cluster over de aanvragen bijzondere bijstand. De aanvraagprocedure is in de regel strak uitgewerkt in de beschrijving van een primair proces met concrete processtappen die vooral van procedurele aard zijn. Het startpunt is van zichzelf gedefinieerd, de burger meldt zich voor de ontvangst van een bijstandsuitkering. Iedere gemeente gebruikt een aanvraagformulier. Inhoudelijk moet de aanvraag grotendeels in het contact van bijstandsambtenaar en bijstandsgerechtigde worden ingekleurd. De persoonlijke situatie en de kansen op de arbeidsmarkt laten zich moeilijk in alleen schriftelijke vragen verkennen. Wanneer de uitkering ‘loopt’ zijn de contacten tussen bijstandsambtenaar en bijstandsgerechtigde beperkt. Zolang er zich geen wijzigingen in bijv. de leefsituatie of de financiën van de bijstandsgerechtigde voordoen wordt de uitkering iedere maand standaard uitbetaald. Tot 2004 was er altijd wel het wettelijk voorgeschreven heronderzoek of de bijstandsgerechtigde nog steeds aan alle voorwaarden voor de ontvangst van de uitkering voldeed. Heronderzoeken hadden een termijn van steeds 8 maanden en alleen gemeenten die een formeel omschreven onderzoeksplan hadden samengesteld, mochten van die termijn afwijken. (art 66 en 71 Abw) Dat formele heronderzoek is in de WWB niet teruggekeerd en de meeste gemeenten hebben het daarop afgeschaft. 4.3

De re-integratietaken 43


Het gemeentelijk management van de gemeentelijke sociale dienst had in een eerste lange periode van de ABW geen duidelijke opdracht om activiteiten op het terrein arbeidstoeleiding te ontwikkelen. De contacten over dit onderwerp bleven tot de controle door de bijstandsambtenaar beperkt of de bijstandsgerechtigde als werkzoekende bij het toenmalige Gewestelijk Bureau Arbeidsvoorziening (GBA) stond geregistreerd. Men kan stellen dat deze betrekkelijke afzijdigheid voortkwam uit de relatie van de gemeentelijke sociale dienst met dat GBA. Er was een strikte afspraak over de bemiddeling van bijstandsgerechtigden naar de arbeidsmarkt. De gemeentelijke sociale dienst had de periodieke controle op de inschrijving als werkzoekende als enige eigen taak. De functionarissen van het GBA gingen exclusief over de contacten met werkgevers en bemiddelden bijstandsgerechtigden op vacatures. Indien een bijstandsgerechtigde naar het oordeel van de GBAfunctionaris onvoldoende aan een herintreding op de arbeidsmarkt had meegewerkt, dan werd dat niet-coöperatieve gedrag bij de gemeentelijke sociale dienst 'gemeld'. De ambtenaar van de gemeentelijke sociale dienst moest dan vervolgens de betreffende uitkeringsgerechtigde oproepen om de melding van het GBA te onderzoeken. De ervaring leerde dat er het nodige in deze procedure mis ging en menige melding kwam niet eens op het betreffende bureau van de bijstandsambtenaar terecht. De aankondiging van een korting van de uitkering was zeker geen gestandaardiseerde afhandeling. In deze verhouding van gemeente en GBA kwam eind jaren 80 een wijziging. Langzaam maar zeker kwam de gemeente voor het uitvoeren van taken op het terrein van de re-integratie van de bijstandsgerechtigden duidelijk in beeld. De gemeentelijke sociale dienst kon zich gaan opmaken om andere werkzaamheden dan de verstrekking van de bijstandsuitkeringen uit te voeren. In Den Haag werd bijvoorbeeld een eerste start met een gemeentelijke reintegratiefunctie gemaakt toen de Haagse directeur van het GBA en de Haagse directeur van de gemeentelijke sociale dienst in gesprek op een receptie tot de conclusie kwamen dat beide diensten toch wel erg weinig kennis van de kansen en mogelijkheden van hun uitkeringsgerechtigden/werkzoekenden in het zittende bestand van de gemeentelijke sociale dienst hadden. In samenwerking werd eind 1986 het project Werkraat opgezet, een tijdelijke organisatie met gedetacheerd personeel van het GBA en van de gemeentelijke sociale dienst. Werkraat kreeg de opdracht alle Haagse bijstandsgerechtigden voor een interview op te roepen om hun kansen en mogelijkheden op de arbeidsmarkt in kaart te brengen. De medewerkers van het GBA van Werkraat kregen als tweede taak het GBA-netwerk met werkgevers voor directe bemiddeling van geïnterviewde werklozen te gebruiken wanneer er naar 44


verwachting een overbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt was. Het bleef voor de GSD-medewerkers van Werkraat verboden om deze relaties in het netwerk met werkgevers te gebruiken. Het GBA bewaakte de grenzen van het eigen domein streng. Deze heroriënteringsgesprekken werden vanaf 1988 door de minister van SZW gefinancierd toen de circulaire Heroriënteringsgesprekken (HOG) werd uitgevaardigd. Gemeente en GBA moesten gezamenlijk een aanvraag indienen. Later kwamen daar de regelingen Melkert-1, -2 en -3 bij voor de financiering van additioneel en gesubsidieerd werk en de zogenaamde I/D-banen. Al deze regelingen werden op 1 januari 1998 in de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) gebundeld. De bepalingen van de WIW hebben in 2004 een plaats in de WWB gekregen. De verschillende regelingen zorgden langzaam maar zeker voor een structurele samenwerking tussen GSD, GBA en de Uwv. Net zoals met de WIW zorgde ook hier een nieuwe wet voor een eindpunt. De nieuwe Wet structuur uitvoeringsorganisatie en inkomen (Wet SUWI) bood de gemeente een wettelijk gedefinieerde positie in de sociale zekerheidsketen. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) wordt in de Wet SUWI ingesteld en de gemeente krijgt in het CWI een takenpakket op het terrein van re-integratie van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. De betaalfunctie is met de inwerkingtreding van deze wettelijke regelingen niet meer de enige kernactiviteit van de gemeentelijke sociale dienst. Re-integratie is in de WWB als de eerste opdracht aan gemeenten gepresenteerd. Werk gaat in de naam van de nieuwe wet vooraf aan bijstand en gaat voorop in de volgorde van belang van de twee opdrachten. De inkomenswaarborg staat in dienst van re-integratie. “Het Rijk stelt de centrale kaders voor hetgeen mensen in het algemeen nodig hebben en de gemeente vult dit, zo nodig, aan op basis van maatwerk via de bijzondere bijstand.” (Tweede Kamer 2002-2003b: 85-4933/34) 4.4

Rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid

4.4.1 Criteria van verantwoording De gemeentelijke sociale dienst heeft zich zoals beschreven spoedig na 1 januari 1965 tot een uitvoeringsorganisatie ontwikkeld met belangrijke primaire processen voor de behandeling van aanvragen van een uitkering voor het levensonderhoud en voor bijzondere uitgaven, het heronderzoek naar de 45


rechtmatigheid van de ontvangst daarvan en het debiteurenbeheer. Daar kwam later de re-integratieopdracht bij. De combinatie van re-integratie, verstrekking van maandelijkse uitkeringen en van bijzondere bijstand vraagt veel van een uitvoeringsorganisatie. De op grote aantallen gerichte ‘uitkeringenfabriek’ is wezenlijk anders dan de om maatwerk vragende dienstverlening voor re-integratie en bijzondere bijstand. Voor de ‘productlijnen’ moeten beleidsopdrachten en uitvoeringsinstructies worden geformuleerd. Achteraf moet worden getoetst of de doelstellingen zijn gerealiseerd. In verschillende wetten zijn criteria voor toezicht op en verantwoording van de kwaliteit van de WWB-dienstverlening terug te vinden. Het gaat om de drie begrippen, rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. - Rechtmatigheid Het toezicht op rechtmatigheid wordt in artikel 76 van de WWB opgedragen. Rechtmatigheid staat voor de naleving van de in de wet opgenomen voorschriften alsmede voor de besteding van het re-integratiebudget overeenkomstig de wettelijke bestemming. De wet bevat bepalingen die echter te abstract zijn geformuleerd om direct als concrete leidraad door de bijstandsambtenaar te worden gebruikt. De wettelijke termen en begrippen van de WWB moeten in concrete vragen en registraties worden uitgewerkt. Aan de hand van de wettelijke bepalingen is het volgende onderscheid relevant: - De kring van rechthebbenden. Belangrijke concrete toetspunten zijn: - het bezit van een burgerservicenummer - de inschrijving bij de gemeente van aanvraag in de Gemeentelijke Basisadministratie - het bezit van een legitimatiebewijs - het bewijs van rechtmatig verblijf in Nederland; - De aanwezigheid van voorliggende voorzieningen, bijvoorbeeld een mogelijk recht op een werkloosheidsuitkering; - Persoonsgegevens, ook van een eventuele partner en kinderen; - Toepassing van de inkomenstoets, ook voor de eventuele partner en gezinsleden; - Toepassing van de vermogenstoets, ook voor de eventuele partner en gezinsleden; - Arbeid en zorg, de mogelijkheid van betaald werk/vrijwillgerswerk. Voorts is het onderscheid tussen verificatie en validering belangrijk:

46


- Verificatie: het gegeven wordt voor het eerst ingebracht en gecontroleerd bij de bron, bijv IBG, belastingdienst, ziekenfonds, GBA; - Validering: een geverifieerd gegeven wordt later op actuele geldigheid gecontroleerd bij de bron. Instructies en formulieren zijn nodig om de bijstandsambtenaar de juiste vragen te laten stellen en de aangedragen gegevens te laten verifiëren dan wel valideren. Ook worden gegevens van andere instanties gebruikt zoals de gegevens van Uwv over het arbeidsverleden, en van de Belastingdienst over ontvangen inkomsten die aan de Loonbelasting onderhevig zijn geweest. Ict is beschikbaar om de antwoorden vast te leggen. Tenslotte zijn (digitale) dossiers in gebruik voor het bewaren van ambtelijke rapportages en bewijsstukken. Er zijn instructies over de administratieve vastlegging van de gegevens zoals dossiervorming, verwerking in het (geautomatiseerd) administratief systeem, rapportages en beschikking. De administratie moet een getrouwe weergave van uitvoering en uitvoeringsprocessen bevatten, de instructies gaan over: - de juiste, volledige en tijdige vastlegging van de relevante gegevens; - het vastleggen van de betalingen; - de waarborg dat fraudesignalen worden onderzocht en deze onderzoeksrapporten altijd aanwezig zijn; - de dossiervorming. - Doelmatigheid en doeltreffendheid Net zoals het toezicht op rechtmatigheid wordt het toezicht op doeltreffendheid in artikel 76 van de WWB opgedragen. De verantwoording van de doeltreffende wetsuitvoering betreft de vraag in welke mate de dienstverlening door de gezamenlijke gemeenten bijdraagt aan de realisatie van de wettelijke doelstellingen en de naleving van het systeem. De wettelijke formulering geeft aan dat het voor dit criterium niet om een afzonderlijk verslag per gemeente gaat. Het gaat om de uitvoering door de gemeenten gezamenlijk. In de WWB zelf zijn geen specifieke voorschriften te vinden buiten de opdracht om de re-integratieplannen in een gemeenteverordening vast te leggen met voorts de aanwijzing dat doelgroepenbeleid noodzakelijk is. Binnen de gemeentegrenzen betekent doeltreffendheid dat het resultaat van het beleid moet beantwoorden aan wat er met het beleid wordt beoogd, dat de gestelde beleidsdoelen, de gemeentelijke ambities, worden verwezenlijkt. De verantwoording van en het toezicht op de doeltreffende dienstverlening vinden hun basis in het beleid zoals dat is vastgelegd in de 47


gemeenteverordening en beleidsnota’s. De gemeentelijke ambities geven zo richting aan het toezicht en de verantwoording. Het gaat over de opleiding en het arbeidsverleden van bijstandsgerechtigden die voor re-integratie in aanmerking komen, over de regionale arbeidsmarkt, over vacatures en reintegratietrajecten, over welke re-integratietrajecten moeten worden ingezet en met wel resultaat die trajecten zijn verlopen. Doelmatigheid wil zeggen dat de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke kosten worden bereikt. De opdracht tot controle op doelmatigheid van de uitvoering is in artikel 213a eerste lid van de Gemeentewet te vinden. In dat artikel is het College van Burgemeester en Wethouders opgedragen om periodiek onderzoek naar de doelmatigheid van het door het College gevoerde bestuur te verrichten. Het betreffende artikel spreekt overigens van periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid. De gemeenteraad stelt volgens hetzelfde artikel bij verordening regels hierover op. Vanwege de functie van de Rekenkamer voor het gemeentelijk beleid moet artikel 213a samen met artikel 182 lid 1 van de Gemeentewet worden gelezen. Daarin wordt de Rekenkamer aangewezen om de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur te onderzoeken. (Gemeentewet, tekst en commentaar Onder redactie van Cammelbeeck, T. D. en H. R. B. M. Kummeling, Deventer 2009) Net zoals voor doeltreffendheid bepalen de ambities van de gemeente de richting van het toezicht op en de verantwoording van doelmatigheid. Doelmatigheid voorziet met name in kostenefficiëntie van het gevoerde beleid. Aansturen op doelmatigheid van prestaties betekent dat het management zich eerst een reëel beeld van de uitvoeringskosten moet vormen om vervolgens een betrouwbare kostprijs per product samen te stellen. Allereerst maken daarvan de directe en indirecte kosten van de organisatie deel uit, zoals de inzet van het personeel van de Dienst Werk en Inkomen voor het specifieke product en de ambtelijke tijd die met bepaalde stappen in het primair proces zijn gemoeid. Ook zaken zoals het ziekteverzuim van het personeel en de doelstellingen ten aanzien van het terugdringen maken ervan deel uit, en kostensoorten die voor de kwaliteit van dienstverlening aan de bijstandsgerechtigden staan, bijvoorbeeld een maximum aan doorlooptijden en wachttijden bij het loket of het aantal keren dat een bijstandsgerechtigde bij een telefonisch gestelde vraag mag worden doorverbonden. Het resultaat van speciaal uitgevoerd cliënttevredenheidsonderzoek kan tenslotte ook erin worden betrokken.

48


4.4.2 De controle op de ambtelijke dienstverlening De bijstandsambtenaar is verantwoordelijk voor de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden. Hij controleert of de bijstandsgerechtigde aan de basisvoorschriften van de wet voldoet, bijvoorbeeld rechtmatig verblijft in de gemeente en geen dan wel onvoldoende inkomen en vermogen heeft. De bijstandsambtenaar is voorts van allerlei instructies voorzien die een basis in de beleidsdoelstellingen van de gemeente hebben. Dat kan bijvoorbeeld gaan over de persoonlijke eigenschappen van bijstandsgerechtigden die er toedoen om voor een specifiek re-integratietraject in aanmerking te komen. Het contact met de bijstandsgerechtigde wordt in een (digitaal) dossier vastgelegd. De rapportage is de basis van de te nemen beslissing die met een formele beschikking wordt afgerond. Het toezicht op de verrichtingen van de bijstandsambtenaar kan op verschillende wijzen worden georganiseerd. Het kan een controle zijn die een vast onderdeel van het primair proces is, de zogenaamde 1-op-1 toets. Het kunnen ook productcontroles en bestandscontroles zijn, controles die geen plaats in het primaire proces hebben gekregen en achteraf worden uitgevoerd. De laatste belangrijke controle is de Interne Controle. Deze controle gaat aan het controle-onderzoek van de gemeenteaccountant vooraf en staat ook in dienst van die accountantscontrole. Voor alle controles geldt dat vooraf bekend moet zijn op welke aspecten beslissingen worden beoordeeld, de set van meetpunten. Gebruikt als toets moeten deze meetpunten helder zijn uitgewerkt in te registreren gegevens. Instructies aan de medewerkers moeten inzichtelijk zijn en direct ter beschikking staan, bijvoorbeeld als een checklist met toelichting op het intranet. De 1-op-1 toets De 1-op-1 kwaliteitscontrole houdt in dat iedere beslissing, ieder product, door een zogenaamde toetser wordt beoordeeld voordat een beschikking aan de bijstandsgerechtigde wordt gestuurd en een betaling wordt gedaan. De toets is vooral op de naleving van rechtmatigheidsvoorschriften gericht. De systematiek van de toets zorgt voor een hoge controledruk en de voortgang in de primaire processen wordt vertraagd. Naarmate het gebruik van Ict zich ontwikkelde van louter betaling naar ook een mogelijkheid van controle vooraf, werd de 1-op-1 toets langzaam maar zeker overbodig. Er werden steeds minder fouten met rechtmatigheid gemaakt en fouten die werden gemaakt richtten maar weinig schade aan. Tegenwoordig is de toets in deze 49


vorm en omvang in de meeste gemeenten afgeschaft.17 De functie van toetser is naar die van kwaliteitsmedewerker omgebouwd die bijstandsambtenaren individueel en projectmatig in de kwaliteit van dienstverlening ondersteunt. Productcontroles Een beperkte controle van producten op basis van een risicoanalyse is een goede vervanging van de 1-op-1 toets gebleken. De kwaliteitscontrole vindt achteraf plaats voor een beperkt aantal dossiers. De basis is een steekproef uit de lijst met ambtelijke beslissingen in de te onderzoeken weekproductie. De kwaliteitsmedewerker voert in de regel de productcontroles uit. Bestandscontroles Bestandscontroles zijn bij uitstek geschikt om doelgericht rechtmatigheidsgebreken in beeld te brengen. Daarvoor wordt allereerst een lijst met gegevens samengesteld die altijd in het Ict-programma moeten worden vastgelegd. De door de dienst Werk en Inkomen gebruikte softwareprogramma’s bieden de mogelijkheden om rechtmatigheidsaspecten op deze wijze te definiëren. Bijstandsambtenaren worden over de verplicht in te vullen velden geïnstrueerd. Met behulp van queries worden de niet ingevulde velden opgespoord. Evenzo worden de velden opgespoord die een niet passende registratie hebben gekregen. Aan de hand van de dossiernummers worden deze dossiers getrokken en gecontroleerd. Ook kan een herstelactie worden uitgevoerd en de registratie van de velden gecorrigeerd. Een tweede functie van bestandscontroles is het gebruik voor informatie over de voortgang van de productie. Het is gebruikelijk een wekelijkse rapportage intern te gebruiken en een kwartaalrapportage als verantwoording aan het gemeentelijk management. In de laatste rapportage wordt de kwaliteit over een langere periode beoordeeld. Per product, per team, en waar nodig per meetpunt wordt beschreven hoe er is gescoord. Maar vooral ook wordt gerapporteerd welke ontwikkelingen er in de tijd zijn te zien en welke verbetermogelijkheden. De verbetermogelijkheden worden, voorzien van een planning, door het management vastgesteld. In een volgend onderzoek wordt de voortgang van de verbeteracties uit de vorige periode beoordeeld. 17

Het loslaten van de 1-op-1 controle heeft tot gevolg dat de bijstandsambtenaar alleen verantwoordelijk voor de kwaliteit van het bijstandsproduct is. De kwaliteitsbeoordeling als directe stok achter de deur of als vangnet is verdwenen. Niet alle bijstandsambtenaren kunnen die verantwoordelijkheid aan, bijvoorbeeld omdat ze nog maar net in de functie zijn aangesteld. Dat probleem wordt in de praktijk opgelost, bijvoorbeeld door voor de minder ervaren bijstandsambtenaren een toetsing/autorisatie door een ervaren collega in te voeren die ook als coach optreedt.

50


Interne Controle Deze controle heeft een belangrijke functie in het ministeriële toezicht op de uitvoering. De Interne Controle is de voorbereiding op de controle van de rechtmatigheid van de uitgaven die de accountant, in de regel de gemeenteaccountant, conform het voorschrift in artikel 213 van de Gemeentewet moet uitvoeren. Volgens het betreffende artikel stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast “voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.” Het resultaat van de Interne Controle mag de gemeenteaccountant in het rechtmatigheidsonderzoek van artikel 213 Gemeentewet gebruiken. De interne controleur trekt een steekproef en controleert in de geselecteerde dossiers de rechtmatigheid van ambtelijke beslissingen. De definitie van de kwaliteit wordt in het beleidsplan en andere documenten over de primaire processen, de procescontroles en het managementinformatiesysteem opgezocht. Het intern controleplan wordt vooraf afgestemd met de gemeentelijk accountant. Het is gebruikelijk om in de Interne Controle de uitkomsten van de andere kwaliteitscontroles te gebruiken. Adequaat vormgegeven en correct uitgevoerde producten bestandscontroles zijn dikwijls voldoende informatief over de geleverde kwaliteit van de dienstverlening. Het aantal te onderzoeken dossiers kan aanzienlijk worden teruggebracht wanneer onder andere de procesbeschrijvingen actueel en op orde zijn, de producten bestandscontroles correct vormgegeven en naar behoren worden uitgevoerd, en het managementinformatiesysteem op orde is. Ook moet er een voldoende garantie zijn dat de betalingen foutloos zijn uitgevoerd, bijvoorbeeld dat het opvoeren van de betaling en het autoriseren van de betaling door twee verschillende functionarissen wordt gedaan. Managementinformatie Toezicht is op vooraf geformuleerde doelstellingen en verantwoording van geboekte resultaten gebaseerd. Toezicht kan niet zonder managementinformatie, zonder de gegevens van die beleidsdoelstellingen en de respectievelijke resultaten. De voor toezicht noodzakelijke gegevens kunnen aan de hand van de gemeenteverordeningen, een beleidsplan en een

51


interne controleplan in kaart worden gebracht. De volgende gegevens zijn onmisbaar: - Gegevens van bijstandsgerechtigden: gegevens waarmee de persoon en zijn achtergrond in de zin van opleiding, arbeidsverleden en afstand tot de arbeidsmarkt worden beschreven; - Productgegevens: gegevens waarmee de producten van de dienst Werk en Inkomen worden beschreven. Bijvoorbeeld met betrekking tot een uitkering levensonderhoud het aantal aanvragen of terugvorderingen. Of met betrekking tot re-integratie de ingezette trajecten, inclusief de gegevens van de gemeentelijke arbeidsmarkt; - Productiegegevens: gegevens waarmee het verloop van de dienstverlening wordt beschreven. Belangrijk zijn bijvoorbeeld het verloop van de uitgaven voor ingekochte producten zoals reintegratietrajecten, of de doorlooptijden voor de diverse primaire processen en de voorraadvorming van nog niet afgeronde producten; - Organisatiegegevens: gegevens waarmee de stand van zaken in de organisatie wordt beschreven. Het gaat bij deze soort van gegevens bijvoorbeeld om de inzet van de formatie uitgedrukt in een kostprijs per uur, de uitval vanwege ziekte, de inhuur van tijdelijk personeel en dergelijke. Softwareprogramma's zijn belangrijk voor de systematische verzameling van de managementinformatie. Allereerst wordt het betaalprogramma hiervoor gebruikt. Daarin worden gegevens opgeslagen over de persoon van de bijstandsgerechtigde, zijn/haar gezin en woonsituatie. Deze programma’s bieden weinig ruimte voor de vastlegging van arbeidsmarktgegevens over opleiding, werkervaring, trajecten en dergelijke. Er zijn specialistische pakketten voor de gemeentelijke arbeidstoeleiding in aanvulling op het betaalprogramma ontwikkeld. 4.5

De bijdrage aan het Recht-op-Bijstand-Model

Plannen en sturen zijn belangrijke taken in de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen. En tussen dat plannen en sturen staat het zogenaamde monitoren van de dienstverlening. Het management moet ervoor zorgen, erop toezien ook, dat in de spreekkamer datgene gebeurt wat gegeven de beleidsdoelstellingen nodig is. Werken de bijstandsambtenaren conform de opgedragen beleidsdoelstellingen? Roepen zij de bijstandsgerechtigden op en verlenen zij hun dienstverlening conform de instructies? Een planmatige aanpak is voor alle medewerkers noodzakelijk, voor management en voor de

52


directe uitvoering. Rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn daarin de wettelijk gedefinieerde bepalende criteria. - Rechtmatigheid Naleving van de rechtmatigheid van de dienstverlening staat voor de naleving van de in de wet geformuleerde eisen en voorschriften. Aan de hand van weten regelgeving zijn zogenaamde productspecificaties te onderscheiden die met name de inkomensfunctie betreffen. De gegevens worden in het ambtelijk onderzoek verzameld en voor een belangrijk deel in het Ict-programma vastgelegd dat de bijstandsambtenaar als ondersteuning van de dienstverlening gebruikt. Deze ambtelijke onderzoeken worden in een beschrijving van primaire processen vastgelegd. De beschrijvingen geven inzicht in de voor de producten te volgen procedures met inbegrip van het tijdstip en de aanpak van de uit te voeren kwaliteitscontroles. Het Recht-op-Bijstand-Model kan ik als volgt voor dit criterium vullen met: - een primair proces voor elk product dat een duidelijke start en einde beschrijft, de processtappen en de bij de processtappen horende activiteiten. Zo is het belangrijk de plaatsen aan te geven welke registraties er zijn op welke plaats in het proces en door wie; - een beschrijving van de kwaliteitscontroles met daarin een onderscheid van de controle op de individuele producten, de productcontroles en de bestandscontroles. - Doeltreffendheid en doelmatigheid De WWB bevat weinig voorschriften voor de waardering van de individuele situatie en vervolgens de vaststelling van het recht. Het betreft met name de dienstverlening voor de bijzondere bijstand en de re-integratie. Een planmatige aanpak van deze dienstverlening zorgt voor de volgende vulling van het Rechtop-Bijstand-Model: - beleidsdoelstellingen op basis van oa een bestandsanalyse; - de vaststelling van de productprijs; - de vast te leggen managementinformatie; - de opzet van een monitor om de productie actief te volgen; - tussentijdse monitorverslagen en een eindrapportage plus evaluatie/verantwoording van het resultaat. Voor re-integratie kunnen daaraan worden toegevoegd: - een analyse van het bestand van bijstandsgerechtigden op kansen van herintreding; 53


- een beschrijving van beschikbare instrumenten; - een kostprijs van de beschikbare instrumenten; - een prioritering van het bestand van bijstandsgerechtigden aan de hand van de kans op herintreding; - een inschatting van het rendement van het instrument: hoe groot is de kans op het gewenste effect bij de inzet van het instrument in het reintegratietraject van de bijstandsgerechtigde. Werk staat in de dienstverlening op nummer één omdat werk de beste garantie is om niet in armoede te geraken. Is werk (nog) niet aan de orde dan gaat het om het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten vanwege de positieve invloed op de eigenwaarde van de mensen. De gemeente gebruikt de door het Rijk gestelde centrale kaders en vult deze, zo nodig, aan met maatwerk via de bijzondere bijstand.

54

Het Recht-op-Bijstand-Model

5. Het Recht-op-Bijstand-Model Mijn onderzoek bij drie gemeenten staat in het teken van de bedrijfsvoering, de centrale onderzoeksvraag is of de inrichting van de bedrijfsvoering van de dienstverlening aan de wettelijke eisen voldoet, de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Ik zal het Recht-op-Bijstand-Model als referentiemodel voor de beoordeling van de praktijk van dienstverlening in de drie onderzoeksgemeenten gebruiken. In de slotparagrafen van de voorgaande hoofdstukken heb ik bijdragen aan het model gerapporteerd. Deze bijdragen verschillen in mate van abstractie. Dat staat de directe bruikbaarheid in het onderzoek in de weg en een ordening is nodig. Ik heb de bijdragen aan het Recht-op-Bijstand-Model in specifieke toetspunten voor de praktijk van WWB- bedrijfsvoering samengevat. Ingedeeld naar de hoofdstukken is de opsomming: Het wettelijk recht op uitkering  De aandacht voor individualisering bij de behandeling van aanvragen  De aandacht voor individualisering bij de behandeling van verzoeken om een voorschot;  De aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van individuele bijstandsgerechtigden;  De aandacht voor maatwerk bij re-integratie, zowel bij de behandeling van nieuwe aanvragen van levensonderhoud als in de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden in het zittend bestand. Betaald werk heeft voor bijstandsgerechtigden een bijzonder belang omdat werk het leven perspectief geeft en het welzijn van mensen bevordert. Werk betekent meedoen in de samenleving, erbij horen;  Een met aandacht voor lokale omstandigheden en lokale groepen samengestelde re-integratieverordening, met inbegrip van moeilijk te bemiddelen groepen;  Het onderscheid van doelgroepen in de re-integratieverordening;  Transparantie van beleid en uitvoering, het moet de bijstandsgerechtigde duidelijk zijn aan welke verplichtingen hij moet voldoen;  De aandacht voor de beschikbare financiële middelen bij het vaststellen van de re-integratieverordening. Het ontbreken van financiële middelen

55


is een onvoldoende grond om een aanvraag van ondersteuning af te wijzen;  Een zorgvuldige uitvoering van de WWB-opdrachten, onder andere conform beginselen van behoorlijk bestuur zoals bijvoorbeeld het beginsel van actief dienstbetoon. De medebewindrelatie van Rijk en gemeente  Een actieve sturing op doelmatigheid en doeltreffendheid;  Een goed sanctie-, fraude- en handhavingsbeleid. De gemeentelijke dienstverlening  De gemeente gebruikt de door het Rijk gestelde centrale kaders en vult deze, zo nodig, aan met maatwerk via de bijzondere bijstand;  De toepassing van de beleidscyclus: - Het gebruik van beleidsdoelstellingen op basis van oa een bestandsanalyse; - Het gebruik van een monitor om het resultaat van de dienstverlening te volgen; - Het gebruik van tussentijdse monitorverslagen en een eindrapportage plus evaluatie / verantwoording van het resultaat;  De beschrijving van de primaire processen;  Het gebruik van kwaliteitscontroles;  Een analyse van het bestand van bijstandsgerechtigden op kansen van herintreding;  Het gebruik van doelgroepen met aandacht voor nieuwe samenwerkingsrelaties;  Een beschrijving van beschikbare instrumenten;  Een kostprijs van de beschikbare instrumenten;  Een prioritering van het bestand van bijstandsgerechtigden aan de hand van de kans op herintreding;  Een inschatting van het rendement van een in te zetten instrument, hoe groot is de kans op het gewenste effect;  Het gebruik van productprijzen. Zoals ik eerder heb uitgelegd wil ik met het onderzoek de realiteit van de werkvloer beschrijven, niet de abstractie van het beleid en de voornemens van de politieke verantwoordelijken. Daarom ben ik in het onderzoek op zoek naar die realiteit geweest in de instructies aan bijstandsambtenaren, de contacten die zij met bijstandsgerechtigden onderhouden, hun rapportages van de resultaten en de aansturing door het management, en tenslotte de politieke 56


verantwoording en evaluatie van de dienstverlening. Voor de rapportage van mijn onderzoek heb ik deze indeling aangehouden. Ik rapporteer de toetspunten van mijn Recht-op-Bijstand-Model per onderzoeksgemeente in een antwoord op de volgende vragen: 1. Met welke instructies gaat de bijstandsambtenaar aan het werk: - Individualisering bij aanvragen voor een uitkering levensonderhoud en voor het verzoek om een voorschot; - Re-integratie omdat werk met de daarbij behorende zelfredzaamheid de beste garantie is om niet in armoede te geraken, voor nieuwe bijstandsgerechtigden en voor bijstandsgerechtigden in het zittend bestand; - Het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten vanwege de positieve invloed op de eigenwaarde van de mensen; - Het aanspreken van bijstandsgerechtigden op hun zelfredzaamheid. 2. Welke bijstandsgerechtigden spreekt de bijstandsambtenaar voor welke dienstverlening en hoe komt het contact tot stand: - Een beschrijving van de primaire processen met een duidelijk begin- en eindpunt; - Een actief dienstbetoon met een duidelijk omschreven doelstelling van contacten en een referentie aan heldere beleidsdoelstellingen; 3. Hoe rapporteert de bijstandsambtenaar terug en hoe wordt hij inhoudelijk aangestuurd: - De inrichting en het gebruik van de kwaliteitscontroles; - De beschrijving van de vast te leggen managementformatie op inhoud en registratie in de gebruikte softwareprogramma’s; 4. Hoe wordt de dienstverlening aan de politiek verantwoordelijken verantwoord, de effectiviteit en efficiëntie van het gevoerde beleid geëvalueerd: - Beschikbaarheid van een van inventariserend beleidsonderzoek voor onder andere het onderscheid van doelgroepen voor de verschillende beleidsterreinen - Een re-integratieverordening met een onderscheid van doelgroepen voor de verschillende beleidsterreinen en het voorschrift op basis van effectiviteit en efficiëntie reintegratiebeleid uit te voeren; 57


- De toepassing van een beleidscyclus met doelstellingen vooraf, instructies aan de bijstandsambtenaren, het vastleggen van noodzakelijke managementinformatie, het toepassen van een monitor en het samenstellen van tussentijdse en afsluitende rapportages. Tenslotte, mijn Recht-op-Bijstand-Model toont op een groot aantal onderdelen een overeenkomst met het eerder beschreven streefbeeld Single Audit. Beide modellen gaan uit van een beleidscyclus, van een passende beschrijving van de primaire processen inclusief de kwaliteitscontroles en van het belang van managementinformatie.

58

6. De dienstverlening in drie gemeenten

6. De dienstverlening in drie gemeenten 6.1

De aanpak van de onderzoeken

De start van het veldwerk in een onderzoeksgemeente heeft uit een studie van gemeentelijke stukken bestaan. Met het Recht-op-Bijstand-Model als leidraad ben ik op zoek naar documenten gegaan over de samenstelling van het bestand van bijstandsgerechtigden, het beleid, de kwaliteitscontroles, het ICplan, de managementinformatie, de managementrapportages, de begroting, de jaarrekening, de organisatie-inrichting en de formatie. Alle gevonden relevante stukken heb ik bestudeerd. Met deze bronnenstudie heb ik nagegaan of de volgende gegevens in de gemeente beschikbaar zijn: - de samenstelling van het bestand van bijstandsgerechtigden; - duidelijke productdefinities; - het gebruik van kostprijzen van de diverse producten; - een inschatting van de effecten van de beleidsprogramma’s; - de realisatie van de voorspelde effecten; - een duidelijke beleidsopdracht aan de bijstandsambtenaar; - een duidelijke definitie van het startmoment van de primaire processen; - het gebruik van rapportageformats en registraties; - een duidelijke definitie van de afsluiting van de primaire processen. Bovendien heb ik nagegaan: - hoe de uitvoeringorganisatie is ingericht; - hoe de gemeenteverordening voor re-integratie is samengesteld; - of de gemeentelijke doelstellingen SMART (Specifiek Meetbaar Aanvaardbaar Realistisch Tijdgebonden) zijn geformuleerd; - hoe bijstandsgerechtigden voor deelname aan projecten of trajecten worden geselecteerd, welke criteria worden gebruikt; - of en welke concrete instructies aan de bijstandsambtenaren zijn gegeven; - hoe controles en verantwoording zijn georganiseerd. Gewapend met deze informatie heb ik bijstandsambtenaren, teamleiders en vertegenwoordigers van het management van de betreffende onderzoeksgemeente voor een toelichting en een aanvullend beeld geïnterviewd. Ik beschikte dus in die interviews over de informatie hoe de beleidsopdracht in de gemeenteverordening is geformuleerd, hoe de gemeenteverordening in directiestukken en beleidsnota’s is verwoord, en in concrete instructies en kwaliteitsdoelstellingen aan bijstandsambtenaren 59


vertaald. Ik heb bijstandsambtenaren naar hun kennis van beleidsstukken en toepassing van die kennis gevraagd, met welke bijstandsgerechtigden zij contact hebben en hoe die contacten van start gaan. Mijn interesse betrof met name de vraag hoe de aansturing van de bijstandsambtenaren op het voldoen aan beleidsopdrachten en instructies was ingericht. Vooral vragen over sturen heb ik gesteld, aan de bijstandsambtenaren, de teamleiders, en het management: - welke beleidsinstructies, kwaliteitsdoelstellingen, directiestukken en artikelen in de gemeenteverordening zijn relevant; - welke kennis heeft de bijstandsambtenaar van beleidsinstructies, kwaliteitsdoelstellingen, directiestukken en artikelen in de gemeenteverordening; - is er een managementcontract en welke afspraken staan erin; - zijn de afspraken uit een managementcontract doorgezet naar de individuele bijstandsambtenaar; - welke taakstellingen worden de bijstandsambtenaar opgedragen; - zijn er groepen van bijstandsgerechtigden voor specifieke dienstverlening aangewezen en hoe selecteert de bijstandsambtenaar uit deze groepen; - welke bijstandsgerechtigden spreekt de bijstandsambtenaar voor welke dienstverlening en op welke wijze wordt het contact met bijstandsgerechtigden gelegd; - hoe rapporteert en verantwoordt de bijstandsambtenaar de dienstverlening; - hoe en in welke mate wordt op de realisatie van verwachte effecten gestuurd, het verloop en het resultaat van de dienstverlening gevolgd; - in welke mate wordt op de realisatie van verwachte effecten gestuurd; - op welke wijze wordt het resultaat van dienstverlening gemonitord; - wordt budget-uitputting gemonitord. In de rapportage van het veldwerk heb ik de centrale positie voor de bijstandsambtenaar in de dienstverlening zo goed mogelijk gehandhaafd. Conform de ordening van mijn Recht-op-Bijstand-Model heb ik het empirisch materiaal per gemeente in vier blokken samengebracht met in een logische volgorde de instructies aan de bijstandsambtenaar, de contactlegging en contacten met bijstandsgerechtigden, de rapportage en verantwoording van die contacten en als laatste beleid en aansturing.

60


Per gemeente worden in dit hoofdstuk de belangrijke vaststellingen beschreven. Daaraan voorafgaand behandel ik aspecten in de bedrijfsvoering waarin de onderzoeksgemeenten overeenstemmen. 6.2

Gemeenschappelijke kenmerken

De organisatie van de bedrijfsvoering in de drie onderzoeksgemeenten toonde de volgende gelijke kenmerken: - De dienstverlening is verdeeld over een cluster Werk en een cluster Inkomen. De maanduitkering en de uitkering bijzondere bijstand behoren tot het cluster Inkomen. Producten als terugvordering, verhaal en handhaving zijn dikwijls aan gespecialiseerde afdelingen toebedeeld; - De functionele contacten tussen de beide clusters zijn spaarzaam. Het is een cultuur van eilandjes met weinig contacten over en weer. Dat heeft onvermijdelijk negatieve gevolgen voor handhaving en voor de toekenning van bijzondere bijstand. De door de bijstandsambtenaar van het cluster Werk noodzakelijk geachte maatregel moet bijvoorbeeld door de collega van het cluster Inkomen worden opgelegd. De communicatie daarover verloopt niet vlekkeloos; - De werkzaamheden van de inkomensteam zijn in producten en primaire processen uitgewerkt en worden adequaat in Ict ondersteund; - Er is in de procedurebeschrijving geen aandacht voor het verstrekken van een voorschot; - Voor zaken die de maandelijkse betaling van de maanduitkering betreffen is het doorgaans de bijstandsgerechtigde die de telefoon pakt voor een gesprek met de bijstandsambtenaar. De communicatie blijft daarna zoveel mogelijk telefonisch verlopen; - De werkwijze in het cluster Inkomen heeft ervoor gezorgd dat het persoonlijk contact van bijstandsambtenaren met bijstandsgerechtigden in de spreekkamer of thuis nog maar sporadisch voorkomt. Voorheen was de drempel tot contact aanzienlijk lager. Veel bijstandsgerechtigden zagen de gemeentelijke sociale dienst bovendien als ‘de overheid’ en zochten contact met hun contactambtenaar wanneer één van de vele contacten met andere officiële instanties problematisch verliep. Dat de dienst Werk en Inkomen zich terugtrekt als direct te benaderen instantie heeft tot gevolg dat veel burgers met een minimuminkomen moeizaam contacten met (semi-)overheidsinstanties onderhouden; - Er zijn voor het cluster Inkomen rapportages over afgehandelde werkprocessen en voorraadvorming, foutscores rechtmatigheid en pieken in primaire processen beschikbaar. Deze informatie is (grotendeels) uit het Ict-programma afkomstig dat de 61


-

-

-

-

inkomensverstrekking ondersteunt. Periodiek is er een rapportage over de rechtmatigheid van de afdeling Interne Controle; Er is voor de re-integratieopdracht geen productdefiniëring, geen beschrijving van primaire processen, een gebrekkige ondersteuning met een softwareprogramma en beperkte registraties van managementinformatie. Er is geen analyse van het bestand, geen instructies voor de indeling in een sector of streefaantallen per sector, geen koppeling met beschikbare vacatures, met de situatie op de arbeidsmarkt ook; Een vast onderdeel van de uitkeringsintake is de intake werk. De dienstverleningscontacten voor re-integratie worden vanuit het contact in de intake werk voortgezet. Het zijn de nieuwe bijstandsgerechtigden met kansen op een spoedige uitstroom die voor de dienstverlening worden geselecteerd; Er is geen selectie-instrument om bijstandsgerechtigden in het zittend bestand voor specifieke trajecten in aanmerking te brengen. Objectieve maatstaven spelen een geringe rol. Er wordt op basis van de kennis geselecteerd die bijstandsambtenaren van een kandidaat hebben. In gemeente A wordt het bestand met behulp van de Tredekiezer18 nog wel in vier categorieën, treden, ingedeeld maar deze indeling is al lange tijd niet geactualiseerd naar de situatie op de arbeidsmarkt; Het softwareprogramma voor het vastleggen van de re-integratie is een rijke bron van informatie die zich echter moeizaam als managementinformatie laat gebruiken. Voor de registraties zijn voornamelijk tekstvelden beschikbaar. Van veel gegevens is de oorspronkelijk ingevoerde waarde onjuist of niet meer relevant.

18

De Tredekiezer is een analyse-instrument waarmee de afstand tot de arbeidsmarkt wordt bepaald. Er worden vier treden onderscheiden, in criteria uitgedrukt: trede 4: de bijstandsgerechtigde die binnen 0 tot 6 maanden bemiddelbaar is naar regulier werk. Trede 4klanten worden geacht op eigen kracht regulier werk te vinden. In beperkte mate is het mogelijk een reintegratie-instrument in te zetten; trede 3: de bijstandsgerechtigde die met ondersteuning maximaal binnen 1 jaar een reëel perspectief op regulier werk heeft; trede 2 met perspectief op werk: de bijstandsgerechtigde die met ondersteuning binnen 2 jaar perspectief heeft op regulier werk; trede 2 zonder perspectief op werk: de bijstandsgerechtigde die met ondersteuning binnen 2 jaar geen perspectief op regulier werk heeft. Deze trede 2-klanten zijn in principe wel beschikbaar voor de arbeidsmarkt. Zij komen ingeval van een zorgbehoefte in aanmerking voor een zorg-arrangement. Wanneer zij zelfredzaam zijn komen zij in aanmerking voor maatschappelijke participatie; trede 1: de bijstandsgerechtigde met vooralsnog geen perspectief op participatie. Trede 1-klanten zijn, vaak door een combinatie van medische en psychische factoren en andere persoonlijke omstandigheden niet beschikbaar voor de arbeidsmarkt. Op een aanbod van maatschappelijke participatie hoeven zij niet in te gaan. Zij komen in aanmerking voor een zorg-arrangement.

62


Gebrekkig onderhoud zorgt voor wantrouwen en niet-gebruik van het gegevensbestand; - Bijstandsambtenaren maken zelf excelbestanden aan om de dienstverlening te registreren. Dat is een belangrijk signaal dat de informatiefunctie niet op orde is. De aanmaak van eigen excelbestanden als gegevensbron is een pleidooi voor een kritische heroverweging van de gebruikte softwareprogramma’s. Welke velden worden actief gebruikt, welke niet; welke velden kan men missen; welke velden zijn ongeacht het gebrekkige gebruik van nu per se wel nodig; welke noodzakelijke registraties zijn niet mogelijk; - Er is geen traditie om met bijvoorbeeld casebesprekingen methodieken en attitudes in de omgang met bijstandsgerechtigden te bespreken. Er is evenmin een traditie om mee te gaan in de spreekkamer, noch voor leidinggevenden noch voor directe collega’s. Kort samengevat voor de vergelijking met het Recht-op-Bijstand-Model, in geen van de drie onderzoeksgemeenten is één van de volgende instrumenten aangetroffen:  Een analyse van het bestand van bijstandsgerechtigden op kansen van herintreding;  Het gebruik van doelgroepen met aandacht voor nieuwe samenwerkingsrelaties;  Een beschrijving van beschikbare instrumenten;  Een kostprijs van de beschikbare instrumenten;  Een prioritering van het bestand van bijstandsgerechtigden aan de hand van de kans op herintreding;  Een inschatting van het rendement van een in te zetten instrument, hoe groot is de kans op het gewenste effect;  Het gebruik van productprijzen. 6.3

Onderzoek in gemeente A

6.3.1 Specifieke punten voor gemeente A Instructies - De re-integratieverordening van gemeente A kent slechts globale beschrijvingen van het beleid en de uit te voeren taken; - Er zijn concrete instructies voor bijstandsambtenaren met het aantal bijstandsgerechtigden waarmee het bestand jaarlijks moet dalen en cijfers voor doorlooptijden, het percentage gegronde bezwaarschriften en de klantwaardering als ook de medewerkerstevredenheid in een 63


rapportcijfer. Welke doelgroepen voor welke dienstverlening in aanmerking komen en wat de doelstelling ervan is, het is in de kernpunten van het bijstandsbeleid niet terug te vinden. Voornemens van re-integratiebeleid zijn globaal geformuleerd en, wanneer ze zijn uitgewerkt, procedureel van aard; - De bijstandsgerechtigden zijn volgens de zogenaamde Tredekiezer in vier categorieën, treden, ingedeeld. Trede-4 bijstandsgerechtigden zijn direct na de intakeprocedure aan de caseload van de zogenaamde uitstroomteams toebedeeld. De instructie over trede 3 is duidelijk, deze bijstandsgerechtigden worden voor dienstverlening aan het gemeentelijk re-integratiebureau overgedragen. Zo ook de instructies over trede-1 en trede-2 bijstandsgerechtigden, zij worden één keer per jaar voor een gesprek opgeroepen; - De gesproken bijstandsambtenaren achten bij hun trede 1 en 2 bijstandsgerechtigden een potentieel voor uitstroom naar een reguliere arbeidsplaats aanwezig. Deze bijstandsgerechtigden komen echter niet voor begeleiding naar werk in aanmerking. Hun mogelijkheden worden volgens zeggen al jaren veronachtzaamd. De aanvraagprocedure in gemeente A is het waard om apart te beschrijven. - In de eerste procedurele handelingen van de intake wordt het begrip aanvraag zoals gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht, artikel 1:3 lid 3, vermeden. De gemeente creëert in de aanvraagprocedure een voorfase die de Algemene wet bestuursrecht niet kent, het verzoek tot aanvraag. Men vermijdt ermee dat direct al met de eerste ambtelijke handelingen - bijvoorbeeld het raadplegen van verschillende beschikbare bestanden, oa het GBA, de RDW en het databestand van Uwv voor gegevens over de persoon, opleiding, arbeid/uitkering - de formele procedure van start gaat Ook wordt in deze fase van het verzoek tot aanvraag een mogelijk recht op voorliggende voorzieningen in kaart gebracht. De fase wordt met een eerste gesprek over mogelijkheden op de arbeidsmarkt voortgezet, de werkintake. Zijn die mogelijkheden er dan wordt de belanghebbende een zoekperiode opgelegd; - Is de conclusie van de screening dat er geen recht op bijstand is dan wordt de belanghebbende daarover telefonisch ingelicht. Gaat belanghebbende akkoord met beëindiging van de procedure dan wordt “een brief gestuurd”, dus geen beschikking dat er geen recht op bijstand is. De brief bevat de reden dat niet op het verzoek tot aanvraag wordt ingegaan; 64


- De formele behandelingsprocedure begint pas na afloop van de screening inclusief de werkintake en een opgelegde zoekperiode. Dan pas wordt een met Ict ondersteund werkproces gestart. De voorfase kan daarom slechts gebrekkig worden verantwoord en aangestuurd. Het ontbreekt aan mogelijkheden om in de fase van het verzoek tot aanvraag doorlooptijden en voorraadvorming in beeld te brengen. Er is zodoende geen bewaking van de einddatum van de zoekperiode; - In de fase van het verzoek tot aanvraag wordt wèl een beschikking gestuurd wanneer belanghebbende wordt verzocht stukken in te leveren. Deze beschikking is nodig om later een hersteltermijn op te leggen wanneer aan dat verzoek niet wordt voldaan. Een vervolg met een afwijzende beschikking is daarna mogelijk wanneer ook de hersteltermijn zonder resultaat blijft; - Er wordt alsnog een werkproces in het softwareprogramma opgestart wanneer tijdens de zoekperiode de melding komt dat werk is gevonden. Dat werkproces wordt direct weer afgesloten met een uitstroom naar betaald werk als registratie van het resultaat. Op deze wijze wordt de ‘nog-niet-bijstandsgerechtigde’ meegeteld in het resultaat van uitstroom richting arbeidsmarkt; Contacten - In de aanvraagprocedure valt vooral het vermijden van formele contacten met belanghebbenden op. Het eerste deel van de aanvraagprocedure bestaat uit verkenningen, bijvoorbeeld een eerste screening van het recht op uitkering en een onderzoek naar de kansen op de arbeidsmarkt. Er worden telefoongesprekken gevoerd en er worden brieven gestuurd. Er wordt een zoekperiode afgekondigd en de procedure wordt pas vervolgd, met een formeel gesprek, wanneer de belanghebbende zich na afloop van de zoekperiode heeft gemeld; - Speciale Uitstroomteams zijn met de dienstverlening belast, de kansrijke bijstandsgerechtigde blijft na afloop van de intakeprocedure contact met de leden van het Uitstroomteam houden. De indeling in trede 3 staat voor overdracht aan het gemeentelijk re-integratiebureau, de bijstandsambtenaar heeft voor maximaal een periode van 2 jaar geen bemoeienis met deze bijstandsgerechtigden. Vanwege de grootte van de caseload is er slechts sporadisch contact tussen bijstandsambtenaren en in trede 1 en 2 ingedeelde bijstandsgerechtigden. Het initiatief tot contact ligt bij de bijstandsambtenaar; Rapportage en verantwoording 65


- De doelstellingen van de dienst Werk en Inkomen van gemeente A zijn in het managementcontract geplaatst dat ieder hoofd van het Werkplein jaarlijks met de directeur van de dienst aangaat. Het hoofd van het Werkplein heeft de contractdoelstellingen naar de individuele bijstandsambtenaar van het Werkplein doorgezet. Het is de bijstandsambtenaar bekend welke normen hij in een week dienstverlening moet halen. Regelmatig wordt hij over de behaalde scores ingelicht. Er zijn twee formele functioneringsgesprekken per jaar waarin met de teamleider het scoreverloop wordt besproken; - Ook op de doelstelling minder instroom wordt op deze wijze toegezien. Er worden percentages van niet-instroom bijgehouden, onderverdeeld naar de fase van de datum baliebezoek tot de datum van het formele intakegesprek, en naar de fase van de datum van het formele intakegesprek tot de datum van de beschikking; - Het managementcontract bevat een apart deel bedrijfsvoering met normen voor ziekteverzuim, het aantal formele contacten met bijstandsambtenaren zoals functioneringsgesprekken en beoordelingsgesprekken, gebreken in de rechtmatigheid en de betaalsnelheid van facturen; - Het zwaartepunt in de kwaliteitscontrole is het steekproefonderzoek door de afdeling Interne Controle. Het betreft voornamelijk de formele aspecten van rechtmatigheid van de verstrekkingen. Beleid en aansturing - Duidelijke productdefinities, daarbij passende heldere primaire processen, passende managementinformatie en een goed functionerende Ict-ondersteuning vereenvoudigen de aansturing van de dienstverlening. De aanpak van de inkomensfunctie voldoet in gemeente A aan deze kwalificatie; - Met de vaste caseload en de 24-uur-regel voor een antwoord op een door een bijstandsgerechtigde telefonisch gestelde vraag levert de dienstverlening voor de inkomensfunctie weinig problemen op. Dat is zoals beschreven in gemeente A niet het geval voor het verzoek tot aanvraag met inbegrip van de zoekperiode. Voor deze fase van de intake is er geen primair proces en geen Ict-ondersteuning; - De dienstverlening voor re-integratie hangt af van de trede waarop de bijstandsgerechtigden met toepassing van de Tredekiezer zijn ingedeeld. De dienstverlening aan bijstandsgerechtigden in trede 4 verschilt zeer van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden in trede 1 of 2. De caseload is voor trede-4 bijstandsgerechtigden 40, voor trede 1 en 2 66


-

-

-

-

-

ongeveer 500. Actualiteit van de Tredekiezer is een voorwaarde voor doeltreffendheid. Het instrument steunde ten tijde van mijn onderzoek niet op een actuele analyse van de arbeidsmarkt en het vacaturebestand; Bijstandsambtenaren houden een eigen werkwijze in stand als het gaat om het gebruik van de Tredekiezer en de toepassing van de Voorbereidingsperiode, zo blijkt uit intern onderzoek van de gemeente zelf. De verantwoording en aansturing is gebrekkig. Aan de eisen van uniformiteit en standaardisatie wordt niet voldaan; Vrijwel nooit wordt de instructie gevolgd om het van de Tredekiezer afwijkend eindoordeel met de teammanager te bespreken. Teammanagers stuurden dus niet op de afwijkingen van de Tredekiezer. Zij (her)kenden deze verbeteropgave van de Tredekiezer niet; De conclusie van een eigen intern onderzoek is dat een aanzienlijk deel van het personeel op de belangrijke punten kennis, kunde, en leeftijdsopbouw achterblijft bij wat voor een goede dienstverlening noodzakelijk is; Bijstandsambtenaren zijn zelf ervan overtuigd dat de uitstroom van bijstandsgerechtigden behoorlijk omhoog kan. Enerzijds door in de spreekkamer op participatie en uitstroom te focussen, anderzijds door het werk efficiënter te organiseren; De verschillen tussen bijstandsambtenaren van een Werkplein zijn volgens zeggen groot. Datzelfde geldt voor de verschillen tussen Werkpleinen, die zijn eveneens groot.

6.3.2 Een duidelijk concept van dienstverlening In de volgende kernpunten kan de casestudy in Gemeente A worden samengevat: - De dienst Werk en Inkomen zet vooral in op een grondige intakeprocedure met hoge drempels om de toegang tot de uitkering zo moeilijk mogelijk te maken; - Vanaf het eerste moment van betaling worden bijstandsgerechtigden met een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt intensief begeleid om de uitkeringsduur zo kort mogelijk te laten zijn. Daarvoor worden de kwalitatief beste bijstandsambtenaren in de zogenaamde Uitstroomteams geplaatst; - De instructie voor de dienstverlening aan trede-3 bijstandsgerechtigden is duidelijk, zij worden aan het gemeentelijk re-integratiebureau overgedragen;

67


- Ook de instructie aan de bijstandsambtenaar voor de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden in trede 1 en 2 is duidelijk, het contact wordt zoveel mogelijk beperkt tot een jaarlijkse beoordeling van de reintegratiemogelijkheden dan wel de ontheffing van de arbeidsplicht; - Er zijn een beperkt aantal productienormen bekend die ook daadwerkelijk worden gemeten en verantwoord. De dienstverlening is in gemeente A dus op de intake en de daar geselecteerde groep van voor uitstroom kansrijke bijstandsgerechtigden geconcentreerd. De bemoeienis met het zittende bestand is gering. Er is geen uitgewerkt beleidsplan waarin de dienstverlening in producten, doelgroepen, inrichting van processen en noodzakelijke managementinformatie is uitgewerkt. De bijstandsambtenaren zijn aan weinig beleidsregels gebonden en kunnen met een grote mate van beleidsvrijheid zonder een plicht tot verantwoorden aan het werk gaan. Deze organisatie van de dienstverlening voldoet aan de opdracht die in de re-integratieverordening globaal is aangegeven. Tot nu toe heeft de gemeenteraad als eindverantwoordelijke zonder heftige discussie met deze organisatie plus resultaten van de dienstverlening ingestemd. Barsten en barstjes zijn in deze opzet zichtbaar: - Er is weinig tot geen contact met bijstandsgerechtigden in de treden 1, 2 en 3; - Er is weinig zicht op de verrichtingen van het gemeentelijk reintegratiebureau. De managementinformatie over de verwijzingen en over het verloop van de dienstverlening is gebrekkig dan wel afwezig. Het uiteindelijke financiële resultaat van de dienst Werk en Inkomen wordt voor een belangrijk deel door deze partner bepaald; - Er is het probleem van aansturing van de medewerkers. Ik heb in gemeentelijke producties voorbeelden behandeld gezien dat bijstandsambtenaren het eigen oordeel prioriteit geven wanneer dat oordeel van heldere en concrete instructies afwijkt. Deze beslissingen blijven voor de teamleiding onzichtbaar; - Volgens de bevindingen van een eigen intern onderzoek is een aanzienlijk deel van het personeel kwalitatief onvoldoende om de opgedragen taken uit te voeren. De belangrijkste constatering in de rapportage van deze casestudy is naar mijn oordeel de bewust ingezette verwijdering van de dienst Werk en Inkomen uit de eerste linie van (gemeentelijke) ambtelijke instellingen waarmee de burgers met het laagste inkomen contacten onderhouden. De organisatie van een 68


dienst Werk en Inkomen is er altijd op gericht geweest de drempel zo laag mogelijk te laten zijn. Het relatieve gemak waarmee de bijstandsgerechtigde contact met de ‘eigen’ bijstandsambtenaar legt, zorgt voor een bijzondere cultuur op de werkvloer. Het vertrouwen van bijstandsgerechtigden in de eigen ambtenaar is altijd een belangrijke kenmerk van het contact geweest. In gemeente A is de weg ingeslagen het contact met bijstandsgerechtigden tot een minimum terug te dringen. Andere instellingen moeten de leemte die is ontstaan, gaan opvullen. Ik acht het een verarming. De nieuwe opstelling zal aan het afnemend vertrouwen in overheid en overheidsinstanties bijdragen. 6.4

Onderzoek in gemeente B

6.4.1 Specifieke punten voor gemeente B Instructies - Met een globale opdracht in de re-integratieverordening moet de invulling van het beleid van het management van de afdeling Werk en Inkomen komen; - Er zijn tal van breed opgezette beleidsnota’s die geen uitwerking in concrete instructies, producten, primaire processen en managementinformatie bevatten. Het zou weinig problemen geven om de producten die in de beleidsnota’s worden gepresenteerd, van een duidelijke omschrijving, een primair proces en beleidsdoelstellingen annex instructies voor de uitvoering te voorzien; - De bijstandsambtenaar in het cluster Inkomen heeft een algemeen aanvaarde en globale opdracht die niet in een beleidsplan op papier is gezet; - Er zijn voor het cluster Inkomen wel taakstellingen voor de afhandeling van de primaire processen vastgesteld; - De verantwoordelijkheid voor de verstrekking van bijzondere bijstand wordt met andere gemeentelijke afdelingen gedeeld. Er is een verdeling van de werkzaamheden op basis van de aard van de verstrekking. Er is voor die verdeling geen beleidsplan, er zijn geen doelgroepen aangegeven en geen instructies geformuleerd; - Voor het Cluster Werk is er in 2012 sprake van één centrale doelstelling, het aantal uitkeringen levensonderhoud dat minimaal moet worden beëindigd. Er zijn geen doelgroepen benoemd of instructies geformuleerd. In 2011 was er wel een doelstelling voor het aantal uitgestroomden per 1 fte vastgesteld, in dat jaar was er geen centrale doelstelling, waren evenmin doelgroepen benoemd of instructies geformuleerd; 69


Contacten - Incidenteel worden bijstandsgerechtigden vanuit het zittend bestand bij de bijstandsambtenaar in het cluster Werk gemeld, door de collega van het Cluster Inkomen dan wel als zogenaamde zelfmelder. Er worden geen cijfers van deze aanmeldingen bijgehouden; - Wanneer de kans op uitstroom te klein wordt geacht om gericht aan het werk te gaan wordt de dienstverlening in het Cluster Werk gestaakt maar niet formeel afgesloten. Het is niet bekend hoeveel en welke bijstandsgerechtigden bij het cluster Werk zijn aangemeld zonder dat er sprake is van actieve dienstverlening. Rapportage en verantwoording - De kwaliteit van de productie van de bijstandsambtenaar wordt door het Kwaliteitsbureau onderzocht. Intern zijn er kanttekeningen bij een als te beperkt beoordeelde aanpak van deze controles geplaatst. De controleurs concentreren zich op de rechtmatigheid. Afdelingshoofden en teamleiders hebben behoefte aan informatie over doelmatigheid en doeltreffendheid. De controlerapporten bevatten voor deze twee criteria geen stuurinformatie; - Bijstandsambtenaren in het Cluster Werk hebben eigen toepassingen van het excelprogramma in gebruik genomen en verzorgen daarmee eigen rapportages over de dienstverlening. Aansturing - Er is in gemeente B geen gebrek aan kwaliteitsdoelstellingen, het ontbreekt in gemeente B aan een voor aansturing noodzakelijke uitwerking ervan in concrete instructies; - De dienst Werk en Inkomen is onderdeel van de Dienst Inwonerszaken. Dat helpt de aansturing van de dienstverlening niet omdat de voor managementinformatie en aansturing belangrijke staffuncties buiten de organisatie zijn geplaatst. ‘Strategie, Planning en Control’ en ‘Applicatiebeheer’, het management van de dienst Werk en Inkomen heeft geen zeggenschap over deze functies; - Het management van de dienst Werk en Inkomen toont zich terughoudend wanneer leiding aan het clustermanagement of de staf moet worden gegeven. Dat geldt ook voor de dagelijkse leiding van de clusters Werk en Inkomen, het management is daar terughoudend wanneer de dienstverlening moet worden aangestuurd;

70


6.4.2 Onvoldoende uitwerking van voornemens De dienst Werk en Inkomen van gemeente B heeft in de WWB-jaren van de WWB 2004 – 2011 een miljoenenverlies geleden met in de jaren 2010 en 2011 pieken in negatieve zin. 2009 was een jaar dat positief werd afgesloten na 3 verliesjaren op rij. Het leek erop dat de positieve ontwikkeling in 2010 zou worden voortgezet. De uiteindelijke cijfers over 2010 leerden anders, het werd weer een negatief resultaat, met een voortzetting daarvan in 2011. Het negatieve resultaat past bij het beeld dat de beschrijving van de bedrijfsvoering in gemeente B oproept, het beeld van een dienst Werk en Inkomen die nog niet de overgang naar de door de WWB afgedwongen uitvoeringsorganisatie heeft kunnen maken. Enerzijds is er een duidelijke scheiding van uitvoering en beleid/management, alsof het twee verschillende werelden zijn, anderzijds is er een op zijn best als vaag te omschrijven aansturing van de organisatie. “Ik doe het niet anders als in andere gemeenten”, dat was de kern in de antwoorden van het hoofd van het cluster Werk toen ik hem sprak over de organisatie van de dienstverlening voor de re-integratie. De werkelijkheid van doelstelling, product, primair proces en managementinformatie is niet de zijne en (dus) ook niet die van collega’s in gemeenten waarmee hij functionele contacten onderhoudt. De medewerkers die hij in het cluster Werk moet aansturen kennen maar 1 doelstelling, de opdracht dat het bestand in de periode tot 2015 met 1100 bijstandsgerechtigden moet zijn afgenomen met als reden werk. Inmiddels heeft de gemeenteraad bezuinigingsvoorstellen goedgekeurd die om een regelmatige evaluatie van de verrichtingen vragen. Diverse managementinformatie is nodig om die evaluaties uit te voeren. De gegevens voor die evaluaties zijn echter niet beschikbaar. Ik heb de vraag gesteld of het management genoegen neemt met de situatie zoals die nu is. Er kwam zonder bedenkingen een negatief antwoord. Het plan blijft om de organisatie van de dienstverlening verder te brengen. Een eigen beschrijving van het “Normenkader sector werk en inkomen” blijft de standaard waaraan de dienstverlening moet gaan voldoen. Een eerste mogelijke verklaring van de aangetroffen situatie ligt in de vormgeving van de organisatie in gemeente B. Het management moet bijvoorbeeld in de rij gaan staan wanneer het ondersteuning wenst om de Ict op orde te brengen. De klacht werd geuit dat de wachttijden lang zijn en de toewijding van de medewerkers van het stafbureau om met zo’n project aan 71


het werk te zijn afneemt naarmate de looptijd van het project toeneemt. Er zijn veel andere klanten die een beroep op de dienstverlening doen. Het vraagt van het stafbureau steeds om een bijstelling van de prioriteiten. Dat het eindverantwoordelijk management geen directe zeggenschap heeft over de werkzaamheden van het Ict-stafbureau is niet de enige reden van het oponthoud in de ontwikkeling van de organisatie. Er zijn ook andere verklaringen. Directe, gerichte aansturing is met name voor en in het cluster Werk onzichtbaar. Het management toont zich terughoudend wanneer nadrukkelijk leiding moet worden gegeven, desnoods tegen de wens van de clusterleiding Werk in. Het management heeft in allerlei beleidsnota’s wel een duidelijke visie verwoord. Het blijft echter theorie, de visie is niet uitgewerkt. Blijkbaar is er weinig idee om die beleidsstukken in concrete instructies uit te werken. De invoering van het procesmatig werken in het cluster Inkomen is een ander duidelijk voorbeeld van die terughoudende opstelling om leiding te geven. Het management wist dat voor aansturing een normtijd per werkproces nodig is. Bovendien is het nodig om een prioritering van werkprocessen te geven. De normering en prioritering is niet vanaf de start met dit systeem van werkverdeling ingevoerd. De bijstandsambtenaren hebben daarop de leemte benut en zelf de norm van drie af te handelen werkprocessen op een werkdag ingevoerd. Met deze informele norm begint niemand graag aan een tijdrovend werkproces. De bijstandsambtenaren gingen selectief te werk en legden de bewerkelijke werkprocessen opzij. De wal keerde het schip, pas geruime tijd na invoering van de werkwijze werden maatregelen genomen om een prioritering in te voeren en normtijden voor de af te handelen werkprocessen vast te stellen. 6.5

Onderzoek in gemeente C

6.5.1 Specifieke punten voor gemeente C Instructies - De opdracht in de Re-integratieverordening gemeente C 2011 bevat vele en uiteenlopende aan de dienstverlening te verbinden eisen. Het aantal meetpunten nodig om verantwoording af te leggen is niet gering. Alleen al om te laten zien dat bijvoorbeeld aan eisen van effectiviteit en efficiëntie, artikel 4 letters d en e van de verordening, is voldaan zal de dienst Werk en Inkomen over een uitgebreide analyse van het resultaat van dienstverlening moeten beschikken. Ik heb in geen enkel beleidsstuk

72


van gemeente C de uitwerking van de opdracht in de verordening in analyses, doelstellingen en taakstellingen aangetroffen; - De dienst Werk en Inkomen is in 2011 met een reorganisatie van start gegaan waarvan de kernpunten als paradigmashifts zijn gepresenteerd. Deze kernpunten zijn op geen enkele manier voor toepassing in de dagelijkse praktijk van bijstandsambtenaren uitgewerkt. De nieuwe organisatie wordt al werkend opgebouwd zonder dat vooraf het vereiste fundament is gelegd; - Nieuwe producten worden zonder voorbereiding ingezet, zonder plan van aanpak dat een doelstelling en een moment van evaluatie bevat. De producten worden bovendien in de praktijk van werken pas met een primair proces en afhandelingsnormen uitgewerkt. Instructies worden eveneens in de praktijk van werken ontwikkeld, niet op papier gezet en geformaliseerd. Er is tenslotte bij de start van deze voorbereidende werkzaamheden geen basis aanwezig in bijvoorbeeld een analyse van het bestand, de arbeidsmarkt of het vacaturebestand; - De nieuwe producten laten zich zonder veel problemen vooraf definiëren met doelstellingen en instructies, en van een primair proces voorzien met daarin aangegeven de plaatsen waar welke managementinformatie door welke bijstandsambtenaar moet worden vastgelegd. Contacten - Er is één Werkplein voor Inkomen en twee Werkpleinen voor Werk. De dienstverlening voor deze twee beleidsterreinen is strikt gescheiden; - Alle contacten tussen bijstandsambtenaren Inkomen en bijstandsgerechtigden zijn telefonisch. De spreekkamers van het Werkplein Inkomen worden alleen door de bijstandsambtenaren Werk gebruikt die voor de intake van de uitkeringsaanvraag op het Werkplein Inkomen zijn gedetacheerd; - De dienstverlening in het cluster Werk gaat van start nadat de bijstandsgerechtigde als werkzoekende aan één van de vier teams is toebedeeld: Team Werk, Team Matching, Team Pre-Matching en Team Activering. De eerste schifting voor deze teams wordt op basis van het professioneel oordeel van de bijstandsambtenaar uitgevoerd. Praktijkervaringen en het gezond verstand van de bijstandsambtenaar bepalen dat oordeel, er zijn geen objectieve criteria. Zo is er een informele prioritering voor toewijzing van bijstandsgerechtigden aan het team Werk in gebruik: alleenstaand, jong, Nederlands sprekend en geen kinderopvang nodig; 73


Rapportage en verantwoording - Het managementcontract in het jaar van reorganisatie 2012 kent twee belangrijke onderdelen, uitstroom naar werk en bewaking van uitvoeringskosten. De uitstroom staat bovenaan; - Vanaf de werkvloer worden met verschillende frequenties rapportages van verrichtingen en prestaties samengesteld. Lang niet alle in het contract benoemde resultaten komen in de rapportages aan de beurt; - Wekelijks zijn er rapportages met gegevens over het aantal bijstandsgerechtigden, de instroom en de uitstroom. Maandelijks worden deze gegevens aangevuld met gegevens van afhandelingstermijnen, percentages van toekenningen en afwijzingen van uitkeringsaanvragen en cijfers van het opleggen van maatregelen; - In de maandrapportage vindt er een vergelijking met concrete doelstellingen plaats. De belangrijkste gerapporteerde gegevens zijn de financiële vertaling van de bestandsontwikkeling en een financiële prognose van het resultaat; Aansturing - De taakstellingen in het managementcontract zijn onvoldoende om als leidraad in de aansturing van de dienstverlening te worden gebruikt. Ze zijn onvoldoende voor een verantwoording door de uitvoering aan de directie, en voor verantwoording van de directie aan de politiek; - Op verzoek van de gemeentepolitiek heeft PwC een oordeel over de kansrijkheid van het reorganisatieplan van 2011 uitgesproken. Het uitgebrachte rapport bevat een flink aantal zinvolle voorstellen met betrekking tot beleidsvoering en aansturing. Deze aanwijzingen zijn lang niet alle opgevolgd. Ik heb in 2012 geen voorbereidingen aangetroffen om de PwC-voorstellen in dat jaar in te voeren; - De directie heeft er niet aan gedacht in de reorganisatie de inhoudelijke afstand tot de werkvloer te overbruggen. De communicatie is in mijn waarneming tot het presenteren van de nieuwe paradigma’s beperkt gebleven zonder dat daaraan een uitwerking in producten, doelstellingen en primaire processen is toegevoegd. Rapportage en verantwoording vond altijd al in geringe mate plaats en daar kwam in 2012 geen verandering in. 6.5.2 Niet beantwoorde empirische vragen Geen enkele bijstandsambtenaar die ik heb gesproken, heeft in de toelichting op het werk een woord aan de visie of doelstellingen besteed waarmee de 74


huidige reorganisatie is ingezet. Er werd een concreet verhaal gedaan over nieuwe teams en nieuwe functies, en over nieuwe taken en instrumenten. Men is praktisch van aard en ten volle bereid met nieuwe instrumenten nieuwe werkopdrachten uit te voeren. Uitzonderingen daargelaten ontmoette de nieuwe organisatie in de gesprekken geen weerstand. Men gaat ‘gewoon’ met die andere taken aan het werk. Maar voordat een ambtelijke dienst met nieuwe producten en processen aan het werk kan gaan moeten eerst tal van empirische vragen beantwoord worden. Ik zal een aantal voorbeelden uit de praktijk van gemeente C geven waarin dat naar mijn oordeel niet dan wel onvoldoende is gebeurd. Allereerst het aan het werk gaan met vier nieuwe teams in het cluster Werk, voor de toedeling van bijstandsgerechtigden aan een team zijn er geen duidelijke aan de empirische werkelijkheid ontleende criteria beschikbaar. Er is geen analyse van de relevantie van de onderscheiden sectoren, geen instructies voor de indeling in of streefaantallen per sector, geen koppeling met beschikbare vacatures, met de situatie op de arbeidsmarkt ook. Een tweede voorbeeld is het screeningsgesprek als voorbereiding van dienstverlening aan het zittend bestand. Het instrument wordt onder andere ingezet om de registraties te actualiseren en verwijzingen naar de onderscheiden soorten van dienstverlening voor te bereiden. Het screeningsgesprek was in 2011 met vergelijkbare doelstellingen als instrument aangewezen om het project “Ken uw klant” uit te voeren. Verschillende problemen leidden er toen toe dat het project werd afgeblazen. Deze problemen waren nog steeds actueel en niet opgelost toen het project in 2012 wederom van start ging. Dan het Dariuz-programma dat gemeente C inzet om vast te stellen welke relevante factoren voor een bijstandsgerechtigde een belemmering vormen om te re-integreren naar regulier werk. Het gebruik is voorgeschreven wanneer een dergelijk oordeel niet op basis van professionaliteit kan worden geveld. Er is geen productdefinitie en geen procesbeschrijving, evenmin een scherpe definitie van de doelgroep of een planning en verantwoording. Productiecijfers zijn beperkt tot het aantal sessies en het aantal deelnemers. Inhoudelijk wordt geen informatie verzameld en de aansturing van het gebruik is daarom beperkt.

75


Een volgend voorbeeld is het voornemen van rendementsturing, één van de drie paradigmashifts. PwC wees op het belang omdat de financiële mogelijkheden in het nieuwe cluster Werk drastisch zijn beperkt. Re-integratie instrumenten met een beperkt rendement moeten niet meer worden toegepast. Datzelfde geldt voor activeringsinstrumenten. Ik heb in mijn periode van veldwerk geen voorbeelden van rendementsturing waargenomen dan wel werkzaamheden ter voorbereiding van een start met rendementsturing. Empirische vragen zijn tenslotte ook te stellen over de focus op de zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden. De directie heeft sterk ingezet op dit aspect van dienstverlening. De bijstandsambtenaar krijgt als handreiking een brochure waarin de zogenaamde Zelftoets wordt beschreven. Deze toets is karig uitgerust met concrete aanwijzingen over hoe te handelen wanneer het de bijstandsgerechtigde ontbreekt aan zelfsturend vermogen en motivatie. In de Zelftoets wordt wel een vraag gesteld hoe zelfsturend gedrag bevorderd en het zelfsturend vermogen getraind/ontwikkeld kan worden. En hoe de bijstandsambtenaar aan de motivatie van de bijstandsgerechtigde voor reintegratie kan werken. Een antwoord op deze vragen is echter in de brochure niet te vinden. Een vergelijkbare vraag of de bijstandsgerechtigden van de dienst SoZaWe wel in staat tot zelfsturing zijn wordt eveneens in de brochure gesteld en deze, empirische, vraag wordt evenmin beantwoord. Op basis van onderzoeksmateriaal van de gemeente zelf overigens zijn er kanttekeningen bij de doelstelling te plaatsen om dienstverlening op de zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden af te stemmen. Allereerst een belangrijk gegeven over de samenstelling van het bestand, volgens niet officieel gepubliceerde cijfers is de helft van het bestand van bijstandsgerechtigden in gemeente C ouder dan 45 jaar en 2/3 van het bestand heeft een opleiding die lager is dan de startkwalificatie. Het zijn niet direct kenmerken die met de zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden zijn te verbinden. Dan het gebruik van gemeentelijke websites, in een intern uitgebracht rapport Klanttevredenheidsonderzoek 2010 wordt in 2011 daarover gerapporteerd. De onderzoekers hebben aan hun respondenten gevraagd of zij het afgelopen jaar naar bijstand-gerelateerde informatie op de websites van de dienst Werk en Inkomen of van de gemeente hebben gezocht. Het antwoord was dat 28 procent van de respondenten van deze websites gebruik heeft gemaakt. Tweederde van deze groep heeft gevonden wat men zocht en voor bijna driekwart was deze informatie ook duidelijk. De onderzoekers stelden in 2011 vast dat de meerderheid van de klanten nog niet via het internet wordt bereikt. En dat het gegeven in de vormgeving van de 76


communicatie moet worden meegenomen. (Gemeente C Klanttevredenheidsonderzoek 2010) 6.6

De bedrijfsvoering in de onderzoeksgemeenten beoordeeld

De voorbode in de tweede paragraaf over de gemeenschappelijke kenmerken wierp natuurlijk een schaduw vooruit. Samen met de beknopte schets van de bedrijfsvoering per onderzoeksgemeente is er na vergelijking met het Rechtop-Bijstand Model maar één conclusie mogelijk. De bedrijfsvoering in de drie onderzoeksgemeenten is onvoldoende toegerust om de WWB conform de wettelijke opdracht uit te voeren. is weinig aandacht voor een individuele toepassing van regelgeving. Maatwerk is er slechts wanneer nieuwe bijstandsgerechtigden met kansen op een snelle uitstroom naar arbeid in loondienst worden begeleid. Een actieve aandacht voor het zittende bestand gaat niet verder dan het beperkt uitvoeren van screeningsgesprekken. De dienstverlening wordt niet op doeltreffendheid en doelmatigheid aangestuurd. Het zwaartepunt in het toezicht ligt bij de rechtmatigheid van de dienstverlening. Er is geen beleidscyclus met doelstellingen, instructies aan de bijstandsambtenaren, het vastleggen van managementinformatie, het toepassen van een monitor en het samenstellen van tussentijdse en afsluitende rapportages. Er is slechts een beperkt aantal vooral financiële doelstellingen die actief met registraties en rapportages worden gevolgd. In de re-integratieverordening kunnen wel doelgroepen en gebruik van effectiviteit en efficiëntie bij het uitvoeren van re-integratiebeleid zijn opgedragen maar ik heb tijdens mijn veldwerk geen ambtelijke nota’s aangetroffen waarin deze opdrachten zijn uitgewerkt. Er worden geen doelgroepen onderscheiden en het berekenen en gebruiken van rendementsverwachtingen bij het toekennen van een re-integratietraject blijft achterwege. Er zijn geen kostprijzen van trajecten en een prioritering van bijstandsgerechtigden op kans van herintreding op de arbeidsmarkt. Primaire processen zijn voor het cluster Inkomen beschreven, niet voor het cluster Werk. De intake is in de onderzoeksgemeenten procedureel strak uitgewerkt. De wet zelf is zoals behandeld voor dit product globaal geformuleerd om te voorkomen dat mogelijke rechthebbenden niet in staat of in de gelegenheid zijn om hun recht op bijstand te verwerkelijken. De procedurele uitwerking zorgt in de gemeenten ook voor lange doorlooptijden. Dat hoeft niet bezwaarlijk te zijn omdat de wet de mogelijkheid van een 77


voorschot biedt. In de aanvraagbehandeling is er echter een geringe ambtelijke aandacht voor deze voorziening. Zodra de maanduitkering ‘loopt’ maakt de bijstandsgerechtigde deel uit van het zittend bestand. Tenzij hij als kansrijk voor een spoedige uitstroom is gekwalificeerd onderhoudt de bijstandsambtenaar op eigen initiatief nog maar sporadisch contact met bijstandsgerechtigden. Een belangrijk en direct gevolg van de inrichting van de bedrijfsvoering is dat bijstandsambtenaren nog maar weinig ‘echte’ gesprekken voeren. Oorspronkelijk werd de bijstandsgerechtigde regelmatig over zijn wensen en noden gesproken, minimaal jaarlijks vanwege een in de wet opgedragen en jaarlijks te herhalen onderzoek naar de rechtmatigheid van de verstrekkingen. De WWB kent dit voorschrift niet meer. Het is nu nog maar een beperkte groep die vanwege dienstverlening voor een gesprek op kantoor wordt uitgenodigd. De kennis van bijstandsambtenaren van de persoonlijke situatie van bijstandsgerechtigden is beperkt. In deze beoordeling van het recht op bijstand past aandacht voor het optreden van de gemeenteraad. Het is mijn conclusie dat in de drie onderzoeksgemeenten de gemeenteraad zich onvoldoende van de wettelijk toegewezen verantwoordelijkheid heeft gekweten. Er waren bijvoorbeeld in de gemeente A en de gemeente B duidelijke rapporten van de Rekenkamer over beleidsvoering en uitvoering van de re-integratieopdracht beschikbaar. Deze onderzoeken gaan verder dan de rechtmatigheid, de onderzoekers brengen ook de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de dienstverlening in beeld. De rapportages bevatten niet mis te verstane constateringen en aanbevelingen Onder andere werd het gemis van een bestandsanalyse en een instrument voor een verantwoorde selectie van bijstandsgerechtigden gesignaleerd. Het ontbrak het management volgens de rapporten aan voldoende visie en er was geen aansturing van dienstverlening. De discussies in de gemeenteraad kenden echter een krachteloos verloop. De afsluiting van het debat was verre van duidelijk en bleef zonder een helder besluit over de te kiezen richting van de dienstverlening. Het PwC-rapport in gemeente C over de kansrijkheid van de voorgenomen reorganisatie en bezuiniging is qua kritische toonstelling met de twee rapporten van de Rekenkamer vergelijkbaar. Verschillende daarna in gemeente C verschenen ambtelijke nota’s hebben mij niet duidelijk kunnen maken welke conclusies en aanbevelingen van PwC door het management zijn overgenomen en welke niet, wat de onderbouwing van de keuzen is geweest en wat het tijdspad van implementatie en evaluatie.

78


Ik sta niet alleen in mijn kritiek. Veel tijdens mijn veldwerk gesproken bijstandsambtenaren hebben zich kritisch over de bedrijfsvoering en de kwaliteit van dienstverlening uitgelaten. Bijvoorbeeld de bijstandsambtenaren in gemeente A die constateren dat uitstroomkansen van in de dienstverlening opzij gezette bijstandsgerechtigden ten onrechte worden veronachtzaamd. Zij zouden dolgraag veel meer tijd aan de contactfunctie willen besteden maar dat is niet toegestaan. Het is een geluid dat ik ook in de andere twee gemeenten regelmatig heb gehoord. Op dezelfde wijze wordt over het gebrek aan aansturing geklaagd. Men zou graag willen horen aan welke resultaten men in het werk is gehouden en men zou er zonder enig probleem over rapporteren. Deze klachten heb ik in gemeente C ook in een uitgebreid gedocumenteerd intern rapport aangetroffen. Het rapport behandelt de uitvoeringspraktijk van contacten van bijstandsambtenaren met bijstandsgerechtigden en de discretionaire bevoegdheden bij het afhandelen ervan. Het is een helder verhaal over ervaringen en attitudes van bijstandsambtenaren. Ook al is het verschijningsjaar 2008, het rapport heeft naar mijn oordeel weinig aan actualiteit ingeboet. Het personeel sprak zich in het rapport duidelijk uit over de kwaliteit van dienstverlening die men wenst en nastreeft. Men zou graag concrete en inhoudelijke instructies ontvangen. Volgens de onderzoekers wisten de bijstandsambtenaren dikwijls niet precies welke resultaten werden verwacht en hoe deze ‘berekend’ zouden worden. Onduidelijk was wat er zou gebeuren als de resultaten niet werden gehaald. Men verwachtte echter niet dat het niet voldoen aan de taakstellingen grote consequenties zou hebben. Het gevoel heerste dat ‘het management’ grote behoefte had om controle over de uitvoering te hebben zonder dat indicatoren waren gekozen die iets over de kwaliteit of het resultaat van het werk zeiden. De onderzoekers presenteerden in het rapport een lange lijst van situaties (eigenlijk bijstandsproducten) met veel ambtelijke beleidsvrijheid. Bijstandsambtenaren wensten dat de directie aangeeft welke richting moet worden ingeslagen en hoe discretionaire bevoegdheden moeten worden benut. Met concrete doelstellingen en instructies, met duidelijke normen, prestaties en een periodieke verantwoording. De directie van de dienst Werk en Inkomen in gemeente C heeft echter klaarblijkelijk geen interesse getoond om met het rapport aan het werk te gaan. Tijdens mijn veldwerk in de gemeente C heb ik geen enkel spoor ervan teruggevonden. (Gemeente C, Oude en nieuwe praktijken, 2008)

79

7. De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden

7. De kwaliteit van dienstverlening aan bijstandsgerechtigden 7.1


7.1.1 Ander onderzoek Zoals aangekondigd heb ik het Recht-op-Bijstand-Model gebruikt om de bedrijfsvoering in drie gemeenten te toetsen. Deze voldoet niet aan de definitie, een organisatie van de gemeentelijke dienstverlening conform de criteria van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Ik heb beschreven hoe vooral de rechtmatigheid van de dienstverlening wordt benadrukt en de doelmatigheid en de doeltreffendheid wordt veronachtzaamd. In de analyse heb ik concrete voorbeelden gegeven. De wettelijke individualiseringsopdracht, maatwerk bij de bepaling van rechten en plichten, een actief ambtelijk dienstbetoon, het zijn niet de kenmerken van de ambtelijke uitvoering van de WWB in de onderzoeksgemeenten. In dit hoofdstuk zal ik aangeven dat mijn conclusies verder reiken dan de drie gemeenten waarin ik onderzoek heb gedaan. Allereerst zal ik daarvoor het onderzoek door Rekenkamers aan de orde stellen. Het staat expliciet in de wettelijke opdracht dat dit instituut zich met de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke dienstverlening moet bezighouden, naast de rechtmatigheid. Er is allereerst een overzicht van conclusies in gemeentelijke rapporten. En er is een landelijke evaluatie van het onderzoek door Rekenkamers beschikbaar met aandacht voor de afhandeling van het onderzoeksresultaat. Vervolgens zal ik kort de bevindingen van onderzoek van de Inspectie SZW naar de dienstverlening aan oudere bijstandsgerechtigden behandelen dat in het najaar van 2013 is gepresenteerd. Gegeven mijn Rechtop-Bijstand-Model is het bij uitstek een onderwerp van doelmatigheid en doeltreffendheid. Ik zal daarna een breed onderzoek naar het vakmanschap van bijstandsambtenaren behandelen waarin het bestaan van een breed schisma tussen objectieve realiteit en subjectieve inschatting van kwaliteit wordt beschreven. De afsluiting van deze paragraaf is het door de wetgever in artikel 84 WWB opgedragen evaluatieonderzoek van de wet. In het betreffende onderzoeksrapport wordt gewaarschuwd dat de WWB een managerswet dreigt te gaan worden. - Onderzoek door gemeentelijke Rekenkamers De gemeenteraad controleert de door het College van BenW uitgevoerde bijstandsopdracht onder andere met onderzoek door de gemeentelijke 80


Rekenkamer(commissie)19. Met een verordening moet de gemeenteraad daarvoor regels op stellen. Over de re-integratieopdracht zijn er volop rapportages van lokale Rekenkamers beschikbaar van onderzoek naar de beleidsvoorbereiding en de verantwoording van prestaties. De conclusies zijn opvallend eensluidend. Het gemeentelijk re-integratiebeleid is doorgaans te vaag zonder een duidelijke visie op re-integratie, zonder prioriteiten en doelstellingen die ‘smart’ zijn geformuleerd. Ook het resultaat krijgt kritische aandacht. Recht toe recht aan rapportages van prestaties zijn nergens aangetroffen. Belangrijke oorzaken zijn dat de administratie niet op orde is en dat het aan kennis van de samenstelling van het bestand van bijstandsgerechtigden ontbreekt. De onderzochte gemeenten kunnen niet aangeven wie hun klanten zijn, wat zij nodig hebben en wat daarom de toegevoegde waarde van de geboden trajecten is. (Sprank september 2009:23) Hoe gemeenten met kritisch onderzoek van de Rekenkamer omgaan is in de in mei 2011 door Berenschot gepresenteerde evaluatie terug te vinden. De effectiviteit van de Rekenkamers, de mate van invloed door het rijk, provincies, gemeenten en/of Rekenkamers zelf waren de belangrijke onderzoeksthema’s. De hoofdconclusie van het onderzoek is dat de onderzoeken de toets der kritiek kunnen doorstaan. (Berenschot 2011:26) Maar er zit een scherp randje aan de constateringen en conclusies. Bijvoorbeeld over de gekozen onderwerpen, de meerderheid van de door Berenschotonderzoekers gesproken raads- en statenleden kwalificeerde deze als “politiek nietrelevant”, “veilig”, “niet-actueel” tot “het zou mijn keuze niet zijn”. Het merendeel van de gesproken bestuurders en de ambtenaren was doorgaans ook niet onder de indruk van de aanbevelingen. Ze worden vaak als “academisch” of als “open deuren” ervaren. (Berenschot 2011:26-27) Volgens de onderzoekers waren de gesproken raadsleden bereid de hand in eigen boezem te steken. Zij realiseerden zich dat de rapporten goede aanknopingspunten bieden om de beleidskaders te verbeteren. Tot een debat in de gemeenteraad komt het dikwijls echter niet omdat het College bij voorbaat de aanbevelingen heeft overgenomen. De scherpte uit de beoordeling van beleidsvoering door gemeentelijke diensten en afdelingen verdwijnt daarmee. (Berenschot 2011:35) Het werk van de Rekenkamer wordt volgens de conclusies in het Berenschotrapport, ondanks vakkundig uitgevoerde onderzoeken, in de meeste gemeenten als een papieren tijger weggezet. De rapportages van de Rekenkamer in gemeente A en gemeente B zijn voorbeelden daarvan. Het zijn zorgvuldig opgestelde en kritische rapporten 19

Aangezien de organisatie van de functie voor het betoog niet relevant is zal ik in het vervolg de korte aanduiding Rekenkamer aanhouden. 81


met behartenswaardige conclusies en aanbevelingen. De behandeling in de gemeenteraad is echter niet met duidelijke afspraken en maatregelen afgerond. - De dienstverlening aan oudere bijstandsgerechtigden onderzocht Het voor deze studie meest recente onderzoek is in het najaar van 2013 gerapporteerd. De Inspectie SZW doet verslag van een uitgebreid onderzoek naar de gemeentelijke dienstverlening aan oudere (45+) bijstandsgerechtigden. De economische recessie en veranderingen bij de uitvoeringsorganisaties dragen volgens de Inspectie het risico dat de dienstverlening aan kwetsbare groepen van bijstandsgerechtigden geen aandacht meer krijgt. Er zijn verschillende deelonderzoeken uitgevoerd en verschillende onderzoekstechnieken toegepast. Belangrijke conclusies zijn onder andere: - Gemeenten investeren meer in de bovenkant van het bestand dan in de onderkant; - Gemeentelijke dienstverlening aan oudere bijstandsgerechtigden kent weinig tot geen concrete beleidsdoelstellingen met (rand)voorwaarden waaraan de uitvoering moet voldoen. Evaluatie van het beleid voor oudere bijstandsgerechtigden speelt nauwelijks een rol in de beleidsvorming. Het beleid wordt wel vastgelegd, echter in verschillende beleidsnotities en niet in een dienstverleningsconcept of in werkinstructies. Vastlegging in de begroting geldt voor een enkele uitzondering; - Maatwerk aan oudere werklozen komt beperkt voor. Bijstandsambtenaren gaan op eigen inzichten af met intuïtie, mensenkennis en persoonlijke ervaring als belangrijke gidsen. Er is weinig sprake van een gedeelde werkwijze, weinig gebruik van diagnoseinstrumenten; - De ondersteuning van bijstandsgerechtigden blijft beperkt tot het aanbieden van sollicitatietrainingen en van vacatures, en neemt af naarmate zij langer een bijstandsuitkering ontvangen; - Wanneer bijstandsgerechtigden niet of niet meer in een traject zitten is er weinig contact met de bijstandsambtenaar. Het wordt aan bijstandsgerechtigden zelf overgelaten om contact met de dienst Werk en Inkomen op te nemen. Volgens de Inspectie SZW kunnen gemeenten meer uit hun dienstverlening halen. Een goede en juiste diagnose, de oudere bijstandsgerechtigden onder 82


de aandacht van werkgevers brengen, motiverende en dwingende gesprekken voeren en (breder) zoekgedrag stimuleren, het zijn simpele verbetervoorstellen die worden gedaan. “De huidige aanpak lijkt ten koste te gaan van de groep oudere werklozen die minder zelfredzaam is. Hoewel de huidige economische omstandigheden ongunstig zijn, worden hierdoor onnodige kansen gemist. De inspectie oordeelt dan ook dat de wijze van dienstverlening aan oudere bijstandsgerechtigden onvoldoende effectief is.” (Inspectie SZW 2013-1: blz 8) - De bijstandsambtenaar als vakman Het volgende voorbeeld dat ik wil behandelen is het onderzoek “Vakkundig aan de slag, een onderzoek naar vakmanschap in de gemeentelijke reintegratiesector” van Regioplan, gerapporteerd in mei 2012. Het rapport bevat een belangrijk overzicht van aan bijstandsambtenaren20 te stellen kwaliteitseisen. Waar staat de gemeentelijke re-integratie op het vlak van vakmanschap en waar liggen mogelijkheden van professionalisering, dat is de centrale onderzoeksvraag. Het rapport gaat op de noodzaak in van ondersteuning en facilitering, van bijscholing en nascholing, van aansturen en beoordelen, van protocollen, werkinstructies en handreikingen. De onderzoekers benadrukken het belang van vakmanschap. Veel van het empirisch materiaal dat in het rapport als onderbouwing van zienswijzen en concepten wordt gebruikt, komt bij het Gilde re-integratie21 vandaan. Vaak is dat materiaal een co-productie van Regioplan en het Gilde re-integratie. Regioplan heeft voor het onderzoek ook met het Platform Vakmanschap van Divosa samengewerkt.22 In het rapport worden twee indicatoren voor de mate van vakmanschap voorgesteld:

20

De Regioplan-onderzoekers hanteren de term casemanagers. In deze paragraaf zal ik de benaming overnemen. 21 Het Gilde-re-integratie portretteert zichzelf als een netwerk van uitvoerende professionals die hun kennis en ervaring rond het naar werk begeleiden of activeren van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt delen. “Borging van resultaten” is een belangrijk aspect. “Alleen zo kunnen managers en bestuurders een structureel effectievere inzet van re-integratiemiddelen realiseren.” (Folkerts, K. en G. van Duinkerken 2009:1323) Het netwerk wenst bij te dragen aan de ontwikkeling van interventies waarvan de effectiviteit bewezen is. Samen met Regioplan is bijvoorbeeld empirisch onderzoek ontwikkeld om beter zicht te krijgen op de invloed van het handelen van de casemanager op de zelfredzaamheid. (Regioplan 2012:17) 22 “Divosa wil bereiken dat medewerkers van diensten Werk en Inkomen en, werkpleinen en anderen die zich bezighouden met re-integratie, op een eenduidige en methodische manier werken, zodat de effectiviteit van de re-integratie wordt herkend en erkend in het maatschappelijk veld. De sector wordt daarmee zelfbewuster en opener. Om het bestuur en procesmanagers te ondersteunen in dit meerjarig voornemen is het Platform Vakmanschap opgericht.” (http://www.divosa.nl/sites/default/files/110401_taakopdracht_platform_vakmanschap.pdf) 83


1. Randvoorwaarden vakmanschap; dit is de objectieve indicator die aangeeft in welke mate er is voldaan aan de randvoorwaarden om vakmanschap tot ontwikkeling te brengen;23 2. Ervaren vakmanschap; dit is de subjectieve indicator die aangeeft in welke mate de casemanagers zelf denken als vakman actief te zijn, los van wat ze dan precies doen en verstaan onder vakmanschap.24 Via een webenquete hebben de casemanagers van de aan het onderzoek deelnemende gemeenten ingevuld welke randvoorwaarden vakmanschap voor hen van toepassing zijn, de objectieve indicator. De uitslagen zijn duidelijk. 32% van de casemanagers (N=645) heeft slechts 1 score op deze lijst. Voor 42% van de respondenten is geen van deze aspecten in hun werk aanwezig, 16% scoort twee keer. Er is één casemanager met 6 scores, het hoogste aantal. Regioplan concludeert droogjes dat er volop ruimte is voor ontwikkeling. Vervolgens is de score van 65% voor het ervaren vakmanschap opmerkelijk, de subjectieve indicator. (N=569) Met andere woorden, de casemanagers vinden zelf dat zij gemiddeld genomen voldoende scoren wanneer zij zichzelf als vakman beoordelen zonder dat aan de objectieve randvoorwaarden is voldaan. Het subjectieve oordeel staat haaks op het meetresultaat van de objectieve indicator. (Regioplan 2012:59 ev.) Volgens de objectieve indicator beschikt de 23

De objectieve indicator is als volgt uitgewerkt. De vakman: Benoemt expliciet bewezen effectieve aanpakken en methodieken; Beschikt over en benoemt expliciet handreikingen of andere documenten met bewezen effectieve aanpakken en methodieken; Kan (tenminste 1 keer per maand) deelnemen aan intervisie waarbij er (meestal tot altijd) op wordt toegezien dat via intervisie geleerde lessen in de praktijk worden toegepast; Kan deelnemen aan supervisie waarbij er (meestal tot altijd) op wordt toegezien dat via supervisie geleerde lessen in de praktijk worden toegepast; Bespreekt resultaten op niveau van individuele cliënten (meestal tot altijd) met leidinggevende; Wordt op methodisch werken door de leidinggevende beoordeeld; Wordt op werken op basis van bewezen effectieve aanpakken en methodieken door de leidinggevende beoordeeld. (Regioplan 2012:55-56) Het zijn alle waarneembare en meetbare aspecten. De operationalisering heeft de basis in literatuur en informatie van het Platform professionalisering. (Regioplan 2012:64) 24 De subjectieve indicator is in vragen aan de casemanager uitgewerkt: In welke mate werkt u op methodische wijze; Ontwikkelt u op eigen initiatief uw expertise; In welke mate heeft u zicht op aanpakken en methodieken voor het begeleiden van mensen naar werk waarvan de effectiviteit bewezen is; Werkt u op basis van aanpakken en methodieken waarvan de effectiviteit bewezen is; In welke mate kunt u de resultaten van uw eigen handelen op het niveau van individuele cliënten volgen. Alleen items zijn geselecteerd die iets zeggen over de mate waarin men iets doet of de mogelijkheid heeft iets te doen. Het meten van het aspect geeft inzicht in hoe de casemanager zelf oordeelt over de mate waarin hij als vakman actief is. De onderzoekers blijven buiten dat oordeel. (Regioplan 2012:58)

84


meerderheid van casemanagers noch over kennis noch over handreikingen. Doorgaans is de intuïtie de basis van het oordeel en dus van de dienstverlening. Men gaat in de regel pas op zoek wanneer men inziet dat de gebruikelijke methodieken en instrumenten niet voldoen. Ook dat oordeel is dan meestal op intuïtie gebaseerd. (Regioplan 2012:23-25) De casemanager als vakman heeft aan heel wat meer randvoorwaarden te voldoen dan het minimale aantal te beëindigen uitkeringen, het voldoen aan een norm van doorlooptijden en het voorkomen van voorraadvorming. Een in algemene bewoordingen geformuleerde managementvisie op de dienstverlening voldoet niet meer. De directie kan bijvoorbeeld niet meer de zelfredzaamheid plus de eigen verantwoordelijkheid van bijstandsgerechtigden accentueren zonder een uitwerking van deze benadering voor de praktijk van dienstverlening te formuleren. Casemanagers behoren vervolgens op de relevante aspecten van het vakmanschap te worden aangestuurd. (Regioplan 2012:31-33) - De wettelijk voorgeschreven eerste evaluatie van de WWB De opdracht luidde binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de wet verslag van de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk te doen. Dat lag aanzienlijk breder dan het enkele toezicht op de doeltreffendheid van de wet van artikel 76. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003f) De centrale onderzoeksvraag was of de WWB-doelstelling werk boven inkomen door de gemeenten is gerealiseerd en of dit het gevolg is geweest van het sturingsconcept dat aan de WWB ten grondslag ligt. (SZW Meccano 2007:22) De onderzoekers constateerden toen al dat gemeenten in de eerste jaren van de WWB zich voornamelijk op bijstandsgerechtigden met goede kansen op de arbeidsmarkt hadden gericht. Het wettelijk voorgeschreven maatwerk is niet tegen het argument van eenvoud van selectie en aanpak opgewassen gebleken. (SZW Meccano 2007:59) De onderzoekers rapporteerden ook dat in driekwart van de gemeenten het W-deel niet volledig was benut. (SZW Meccano 2007:101) Bovendien werden problemen met de opdracht van de inkomenswaarborg beschreven. Niet-gebruik van de bijzondere bijstand en van de (aanvullende) WWB-uitkering voor 65+ers bleken te signaleren problemen te zijn. In tweederde van de bij de evaluatie betrokken gemeenten bleef het uitgekeerde bedrag aan bijzondere bijstand achter bij het bedrag dat op de gemeentebegroting voor deze dienstverlening was gereserveerd. (SZW Meccano 2007:60)

85


Deze onderzoeksbevindingen laten volgens de onderzoekers de conclusie toe dat de voor de uitvoering van de WWB zo belangrijke “kaderstellende rol” van de gemeenteraad nog niet voldoende van de grond was gekomen. Zowel de door de onderzoekers geïnterviewde vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie als de wethouders spraken over een gemeenteraad die dikwijls op grote afstand stond. De gesproken wethouders waren overigens meer tevreden met de rol van de gemeenteraad dan de directeuren van sociale diensten. Gemeenteraadsleden waren over het algemeen positiever over hun eigen rol. Daarentegen vond ruim tachtig procent van de directeuren van Sociale Diensten de gemeenteraad niet of slechts enigszins sturend. (SZW Meccano 2007:63) De onderzoekers spreken van het risico dat de WWB in de praktijk een managerswet zal worden. (SZW Meccano 2007:111-113) Tenslotte is kort over de waarde en het gebruik van het wettelijke begrip aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling gerapporteerd. Gemeenten waren niet met dit thema bezig geweest. Bijstandsgerechtigden werden sowieso weinig tot niet ingelicht over de mogelijkheid om aanspraak op re-integratie te maken. (Research voor Beleid 2007:49) 7.1.2 Vaststellingen Mijn vaststelling dat de bedrijfsvoering in de drie onderzoeksgemeenten niet voldoet aan de definitie - een organisatie van de gemeentelijke dienstverlening conform de criteria van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid kan ik met een referentie aan ander onderzoek uitbreiden met: - De vaststelling dat doelmatigheid en doeltreffendheid in de meeste gemeenten geen aandacht krijgen. Het onderzoek naar de dienstverlening aan oudere zelfstandigen geeft daarvoor voldoende basis; - De vaststelling dat de gemeenteraad weinig tot geen invloed heeft op dienstverlening en beleid. Het management heeft vrij spel als het om beleidsvoering, aansturing en verantwoording gaat. De waarschuwing in de eerste evaluatie van de wet is tevergeefs geweest, de WWB is een managerswet geworden; - De vaststelling dat bijstandsambtenaren weinig tot niet bij de werkzaamheden worden ondersteund. Dat gebrek aan ondersteuning wordt echter niet ervaren, men overschat zichzelf danig als professional. Het aan recht en regelgeving ontleende Recht-op-Bijstand-Model heeft geen waarde, het individualiseringsbeginsel is niet leidend, maatwerk is alleen in theorie de basis van de dienstverlening en wordt door gemeenten ten onrechte als argument in wetgevingsdiscussies gebruikt. Met de ruil van vaste 86


contactambtenaren voor callcenters worden werkprocessen op ontmoediging van potentiële rechthebbenden ingericht. In plaats van individualisering en maatwerk is het beter te spreken van ontmoediging van rechthebbenden en van de toepassing van een Ontmoedig-en-Beperk-de-Uitgaven-Model. Deze conclusies roepen twee vragen op, de vraag naar de politieke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van uitvoering van de WWB en de vraag naar de bedoelde prikkelwerking van het verdeelmodel. Ik zal in het vervolg van dit hoofdstuk deze vragen beantwoorden. 7.2

De politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WWB

Net zoals de ABW en de Abw wordt de WWB door Rijk en gemeente in medebewind uitgevoerd. De medebewindsrelatie is in wetgevingsstukken en tijdens de parlementaire behandeling besproken geweest. De verantwoordelijkheid van het Rijk in het medebewind is concreet uitgewerkt en betreft de rechtszekerheid voor de burger, de algemene bijstandsniveaus, het stelsel van werk en bijstand, de financiering daarvan, de wetshandhaving en de kwaliteit van de centrale regelgeving. (Eiselin 2011: blz16) De verantwoordelijkheid van het Rijk voor de doeltreffendheid is beperkt tot die van de gemeenten in gezamenlijkheid. Belangrijk is dus dat de gemeente zelf verantwoordelijk is voor een doeltreffende uitvoering. De ‘positie op afstand’ is volgens de verantwoordelijke bewindsman gelegitimeerd met de uitgebreide uitrusting voor het toezicht door de gemeenteraad. De staatssecretaris liet tijdens de parlementaire behandeling nog merken niets in een medebewindrelatie te zien zoals die tijdens de uitvoering van de twee wettelijke voorgangers van de WWB werd onderhouden. Onheilspellende berichten over de kwaliteit van de gemeentelijke uitvoering zijn daarna zonder gevolg gebleven. In 2006 werd de staatssecretaris ervan op de hoogte gebracht dat gemeenten niet in staat waren de voor de WWBdienstverlening noodzakelijke managementinformatie te produceren. De systemen waren toen volgens IWI voor direct en eenvoudig te genereren managementinformatie onbruikbaar. (IWI 2006) Ook de waarschuwing in 2007 dat de WWB een “managerswet” zou gaan worden, gaf geen reaktie. Het was toen al bekend dat veel gemeenteraden zich bij en na de vaststelling van de WWB-verordeningen weinig met de WWB hadden beziggehouden. (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2007: blz 15) In deze berichten en latere heeft de verantwoordelijke staatsecretaris nooit aanleiding gezien om een corrigerend voorstel of maatregel te formuleren dan wel een positie minder op afstand in te nemen. 87


Ook al zouden de gemeenteraadsleden van nu het toezicht op een passende wijze willen uitoefenen, het management van de dienst Werk en Inkomen zal er niet in slagen hen van de daarvoor noodzakelijke informatie te voorzien. Sinds 2006 zijn er nauwelijks vorderingen gemaakt. Tijdens mijn veldwerk heb ik geconstateerd dat het in de bedrijfsvoering van de drie onderzoeksgemeenten ontbreekt aan de belangrijke beleidsvoorbereidende en beleidsevaluatieve onderzoekfuncties. De conclusies van ander onderzoek sluiten zich daar naadloos bij aan. In algemene zin geldt dat het in gemeenten schort aan kennis van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de dienstverlening. De uitvoering van de re-integratieopdracht is onvoldoende met Ict ondersteund en het applicatiebeheer is in kwalitatieve zin beperkt. Er is nauwelijks tot geen inhoudelijke informatie over de productie beschikbaar en, als men het zou willen, over het bereik van doelgroepen. Er is geen inhoudelijke kennis van werkgevers en werkgelegenheid in de gemeente en in de regio, en van het bestand aan openstaande vacatures. Het blijft overigens niet tot het gebrek aan informatie over de praktijk van dienstverlening beperkt. In geen van de drie onderzoeksgemeenten heb ik op het bureau of in de kasten van gesproken bijstandsambtenaren, teamleiders en managers een teksteditie van de WWB aangetroffen. Op de kantoren is weinig tot geen vakliteratuur in boeken en tijdschriften beschikbaar. Ik heb geen enkel spoor van de conclusies en aanbevelingen uit de parlementaire discussies over de tekst van de WWB en de uitleg van de wettelijke begrippen gevonden. Het is een miskenning van informatie die voor een goede beleidsvoering en een kritische houding naar de inrichting van de bedrijfsvoering noodzakelijk is. De lokale politiek is onvoldoende op de hoogte van inhoud en kwaliteit van de dienstverlening en accepteert dat blijkbaar. De discussie in de gemeenteraden gaat in hoofdzaak over het financiële resultaat van de WWB-dienstverlening. Tegenhouden van nieuwe bijstandsgerechtigden, en iedere nieuwe bijstandsgerechtigde, als er toegang is gegeven, zo snel mogelijk laten uitstromen, is het beperkte parool geworden. De introductie van zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden is voor het management lonend omdat een terughoudende opstelling van de bijstandsambtenaar en een passief contact met bijstandsgerechtigden ermee worden verantwoord. De bijstandsambtenaar kan gerust afwachtend zijn en hoeft niet op eigen initiatief een procedure van start te laten gaan.

88


Zolang de controlerende functie van de gemeenteraad niet verandert zal de WWB een managerswet blijven, en de dienstverlening schraal van inhoud en kwaliteit. Er is geen correctie van de zijde van bijstandsgerechtigden te verwachten omdat de met de bijstandsambtenaar onderhouden relatie niet in evenwicht is. Dat er ondersteuning met een re-integratietraject of bijzondere bijstand mogelijk kan zijn, de bijstandsgerechtigde wist en weet slechts in beperkte mate van deze wettelijke voorzieningen. De vaststelling dat het aan de bijstandsambtenaar is om de dienstverlening op gang te brengen heeft nog niets aan realiteit ingeboet. 7.3

De beperkte prikkelwerking van het Verdeelmodel

De invoering van de WWB heeft de dienstverlening in veel gemeenten niet verder gebracht dan een verhoging van de toegangsdrempel en de inzet van re-integratie op de nieuwe kansrijke bijstandsgerechtigden. Strakke procedures voor de aanvraag van de inkomensvoorziening helpen daarin met nieuwe vondsten zoals de zoekperiode en het, juridisch discutabele, verzoek tot aanvraag. Men voelt zich in deze aanpak gesterkt omdat ‘andere’ gemeenten op vergelijkbare wijze aan het werk zijn gegaan. Dat de regelgeving gemeenten zal stimuleren om gebreken in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid zelf en direct aan te pakken is een hypothese gebleven zonder realiteitswaarde. De ervaring is dat in de meeste gemeenten tekorten op het I-deel uit eigen middelen worden gefinancierd. De zogenaamde prikkelwerking van het Verdeelmodel werkt op z’n best gebrekkig. Ik heb al geschreven dat ik weinig sporen van het gebruik van wetteksten en vakliteratuur heb kunnen waarnemen. Ik heb ook geschreven dat informatie die voor een goede beleidsvoering en een kritische houding naar de inrichting van de bedrijfsvoering noodzakelijk is, wordt miskend. De ‘buitenwereld’ strekt zich dikwijls niet verder uit dan de check of in naburige gemeenten een vergelijkbare koers voor de bedrijfsvoering is uitgezet. De organisatie is naar binnen gericht, het ontbreekt aan voldoende (kritische) zelfreflexie. Een sprekend voorbeeld van het gebrek aan kritisch vermogen is het behandelde Regioplan-onderzoek naar het vakmanschap van bijstandsambtenaren. Naar objectieve maatstaven gemeten is het gebrek aan vakmanschap van bijstandsambtenaren omvangrijk. Volgens de eigen, dus subjectieve, inschatting is echter het tegendeel waar. Puttend uit eigen ervaringen kan ik een ander voorbeeld geven. In 2011 heb ik een beknopte evaluatie van de aanvragen van een Incidentele Aanvullende Uitkering voor het kalenderjaar 2009 uitgevoerd. Niets duidde erop dat men in 89


de gemeente, voordat het verzoek werd opgesteld, van de aanwijzingen van het ministerie kennis had genomen. Mocht de informatie wel zijn gelezen dan werden de aanwijzingen om het formulier in te vullen slecht opgevolgd. Het ministerie dringt aan op het gebruik van kwantitatieve gegevens van de plaatselijke arbeidsmarkt en ook op het gebruik van referentiejaren en referentiegemeenten. In de gemeentelijke verzoeken werden daarentegen en vrijwel uitsluitend niet gevraagde onderwerpen behandeld als de procedurele inrichting van de poortwachtersfunctie, het gevoerde re-integratiebeleid en de samenstelling van het klantbestand. Men volstond bovendien met louter vermeldingen en er werd nauwelijks tot geen vergelijkingsmateriaal gebruikt of een analyse van de resultaten gegeven. Sporadisch werden landelijke cijfers aangevoerd of cijfers van buurgemeenten gebruikt, bijvoorbeeld wanneer de gemeente deel uitmaakte van een intergemeentelijke sociale dienst. Gegevens van de zogenaamde Kernkaart Werk en Bijstand werden door gemeenten niet gebruikt. Een laatste opmerking in deze beschrijving betreft gemeenten die eerder al eens een IAU-aanvraag hadden ingediend. Deze gemeenten maakten nooit melding van het vorige verzoek en in geen van die aanvragen werd aan nieuw beleid naar aanleiding van het vorige tekort en ter voorkoming van een nieuw gerefereerd. (Vos 2011) Ik acht het eveneens een voorbeeld van het ontbreken van kritische zelfreflexie dat in alle jaren van de WWB de gebreken van de informatiehuishouding in de meeste gemeenten blijkbaar onvoldoende zijn onderkend dan wel onoplosbaar gebleken. In mijn praktijk van organisatieadviseur ben ik een keer erin geslaagd dat informatieprobleem te overwinnen. Het bleek een eenvoudige en geslaagde oplossing om de steekproef van de Interne Controle uit te breiden en in het dossieronderzoek ook gegevens te laten verzamelen waarmee het management zich een betrouwbaar beeld van de doelmatigheid en doeltreffendheid kon vormen. De aanpak was succesvol zolang de directeur die tot het onderzoek opdracht had gegeven, de leiding van de betreffende gemeentelijke sociale dienst had. Toen deze de gemeente voor een andere functie had verlaten werd de bedrijfsvoering door de nieuw aangetreden directeur al snel weer volgens het ‘oude en vertrouwde’ stramien ingericht. Ondanks het gebrek aan kritische zelfreflexie was en is er altijd belangstelling voor deelname aan projecten van LVO en TKB, van Divosa en Stimulansz waarin, direct of indirect, naar bijvoorbeeld een oplossing voor het informatieprobleem wordt gezocht. Ook de deelname aan deze projecten blijkt echter vluchtig. Een directe toepassing van het resultaat blijft dikwijls 90


achterwege. Het eindproduct wordt evenmin in het ‘geheugen’ van de organisatie opgeslagen. Ik ken geen voorbeelden van producten en instrumenten die eerst opzij zijn gelegd en later alsnog in gebruik genomen. Al snel is er in de gemeente geen spoor van deelname aan het project terug te vinden. Het voorbeeld van de productbegroting voor sociale diensten wil ik in dit verband met nadruk noemen. Het instrument is in 2001 in opdracht van de Taskforce Kwaliteit Bijstand samen met gemeenten ontwikkeld en aan alle gemeenten ter beschikking gesteld. Het gebruik van de productbegroting werd aanbevolen omdat toepassing in de gemeente zorgt voor: - inzicht in beleid; - inzicht in productienormen; - heldere afspraken over te leveren prestaties (output/outcome); - heldere rapportages over de prestaties van de uitvoering en de kosten die zijn gemaakt; - een mogelijkheid van monitoring en tussentijdse bijsturing van de productie vanwege de gestage aanlevering van managementinformatie. In de TKB-vorm aangeboden kreeg de productbegroting de volle erkenning van het ministerie van SZW met een plaats in de uitwerking van single audit. De ministeriële aandacht voor de productbegroting duurt zelfs voort tot aan vandaag de dag. Ter gelegenheid van de WWB en in opdracht van de minister van SZW heeft Stimulansz het Referentiemodel WWB samengesteld25. Stimulansz beheert dat referentiemodel nog steeds actief. Bijvoorbeeld is in 2011 het model aangepast in verband met de invoering van de zogenaamde Wij, de Wet investeren in jongeren. (zie Stimulansz 2011) Het Referentiemodel 25

Het Referentiemodel geeft van de onderscheiden producten: De definitie, een korte typering van het product; Het begin- en eindpunt, datgene wat het proces doet starten om het product te realiseren en datgene wat het resultaat van het proces is; De kostendrager, de post waarop de kosten voor de totstandkoming van het product kunnen worden geschreven; De processtappen plus de erbij horende activiteiten, de ambtelijke handelingen die verricht moeten worden. De beschrijving is wederom geen voorschrift en ook geen “gemiddelde”, maar alleen een typering. Een laatste toepassing van de productbegroting is het vastleggen van de benodigde formatie om de producten af te leveren. Daarvoor worden aan de processtappen in de productbeschrijving tijdsnormen gekoppeld. Stimulansz heeft de beschikking over een formatiecalculatiemodel dat met die processtappen, tijdsnormen en eenheden product gaat rekenen. Eenvoudig voorgesteld wordt de tijdsindicatie per proces(onderdeel) gekoppeld aan de prognose van het aantal te verwerken producten/processen per periode. De uitkomst van deze rekenexercitie levert de formatiebehoefte aan. De werkwijze laat toe de formatiebehoefte per functie te berekenen. Het formatiecalculatiemodel kan door middel van een online systeem steeds voor een actueel inzicht in de formatiebehoefte zorgen.

91


biedt de gemeenten een handvat om hun producten zoals dat heet te structureren en de uitvoering transparant te maken. Gemeenten zijn autonoom in de uitvoering van de hen opgedragen taken. Maar als de dienst Werk en Inkomen met de producten in het Referentiemodel werken, zo is in de toelichting van het model te lezen, dan is het aanbevolen deze met hetzelfde uniforme begrip aan te duiden. (Stimulansz 2011) Het past in mijn betoog dat het Referentiemodel bij gemeenten nauwelijks tot geen bekendheid heeft.

92

8. De individualiseringsopdracht

8. De individualiseringsopdracht 8.1

De ambitie van maatwerk

Individualisering, maatwerk bij de vaststelling van rechten en plichten, een actief dienstbetoon, het zijn kenmerken die afwezig zijn in de dienstverlening van de dienst Werk en Inkomen. De uitvoering van de WWB laat zien dat het zeer veel gemeenten niet lukt om dienstverlening op basis van maatwerk te organiseren. Ook al ontbreekt maatwerk in de dienstverlening, het begrip in onverminderd populair gebleven. Bij de recente parlementaire behandeling van het ontwerp Participatiewet en het ontwerp Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten bijvoorbeeld, de gemeentelijke wens om maatwerk toe te passen heeft geholpen om een vergelijk tussen gemeenten en Rijk tot stand te brengen. (zie bijv Positionpaper januari 2014 VNG-reactie op de Participatiewet) Naar mijn oordeel zal dat gemeentelijke voornemen voor die genoemde nieuwe wetten weinig tot geen kans van slagen hebben omdat net zoals voor de WWB de doelstelling van beide ontwerp-wetten gecompliceerd is. De conclusie van wetsevaluatief onderzoek naar de relatie tussen de complexiteit van de doelstelling van de wet en de mate waarin deze is gerealiseerd, is niet mis te verstaan. Het doelbereik zal verbeteren naarmate de uitvoering van de wet minder gecompliceerd is, bijvoorbeeld op één duidelijk omschreven partij (burgers of instituties) gericht met slechts één type interventie, in plaats van verschillende uiteenlopende interventies en verschillende ‘doel’groepen. In een meta-analyse van 59 wetsevaluaties was van alle geanalyseerde wetten met een hoog doelbereik er geen met een hoog ambitieniveau. (Haarhuis en Niemeijer 2008) Het ambitieniveau van de WWB is hoog en het doelbereik is laag. De ambtelijke dienstverlening is passief en met name procedureel, de meeste werkprocessen starten pas wanneer de (aspirant)bijstandsgerechtigde zich voor dienstverlening heeft gemeld. De bedrijfsvoering van een dienst Werk en Inkomen is niet op een passende wijze voor de ambitieuze doelstelling van de WWB ingericht. Een belangrijke oorzaak van de tekortkomingen is naar mijn oordeel dat de individualiseringsopdracht zich slecht in de gangbare praktijk van ambtelijke handelen laat inpassen. Voorspelbaarheid en referentie aan eerder genomen beslissingen zijn daarin belangrijke pijlers van besluitvorming. Daarmee wordt de werkelijkheid die per definitie geen gelijkheid van persoonlijke situaties kent, vereenvoudigd. De gelijkheid wordt op basis van een beperkt aantal vooraf opgelegde criteria van beoordeling vastgesteld. Bij de toepassing van 93


het individualiseringsprincipe zijn zulke referenties niet beschikbaar. De verbijzondering wordt in de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden maximaal doorgetrokken omdat de in de wet gehanteerde criteria wijken wanneer het individuele belang dat vraagt. De wetgever wil voorkomen dat de wettelijke classificatie van rechthebbenden in individuele situaties ontoereikend is. Individualisering voorkomt dat de bijstandsgerechtigde door de beperking van vaste criteria van de gevraagde dienstverlening wordt uitgesloten. Niet de categorisering draagt de beslissing maar het maatwerk, de erkenning van de individuele omstandigheden die ertoe doen. Nu is het niet zo dat elke WWB-beslissing op basis van individuele omstandigheden moet worden genomen. De opdracht is de toepassing van de in de wet gebruikte criteria opzij te zetten wanneer de beslissing op basis van die criteria niet het gewenste gevolg heeft. Aan het maximum van de maandelijkse uitkering voor het levensonderhoud kan bovendien niet worden getornd. Er is een uitwijkmogelijkheid door bepaalde uitgaven die normaliter uit de reguliere uitkering moeten worden bekostigd als bijzonder aan te merken en via een bijzonder bijstandsverstrekking te vergoeden. Categorisering vereenvoudigt de uitvoering van de regeling. De aanwijzing om voor re-integratie doelgroepen te onderscheiden is daarom zinvol. Ook voor de verstrekking van bijzondere bijstand kan een doelgroepenbeleid worden ontworpen. Voor beide voorbeelden geldt dat de oneindigheid van de individuele situatie wordt vereenvoudigd door doelgroepen op basis van onderzoek van de ambtelijke praktijk aan te wijzen. In de dienstverlening voor bijzondere bijstand zijn een beperkt aantal items te onderscheiden die een belangrijk deel van de besproken onderwerpen vertegenwoordigen. Voor die onderwerpen kunnen beleidsvoornemens worden geformuleerd die in instructies voor de bijstandsambtenaar worden uitgewerkt: de gegevens die nodig zijn om de specifieke aanvraag te beoordelen, een format van de rapportage, van het ambtelijk voorstel en van de beschikking. Er komen behandelingsschema’s beschikbaar die de uitvoering van de wettelijke opdracht vereenvoudigen. Het onderscheid van doelgroepen wordt aan de hand van evaluaties van het beleid geactualiseerd. 8.2

Normatieve professionalisering

Een belangrijke vraag is of de uitvoering van de individualiseringsopdracht in een ambtelijke organisatie mogelijk is. Via de mail heb ik met een leidinggevende van een dienst Werk en Inkomen een discussie over de uitvoerbaarheid gevoerd. Zijn reactie komt rechtstreeks uit de praktijk van aansturing van de ambtelijke organisatie. 94


“Ik denk dat de directie(s) van gemeenten wel degelijk aandacht hebben voor de wettelijke taak, maar dan met name op het onderdeel reintegratie. Het inkomensgedeelte (de uitkering zelf) is minder interessant want kent veel lagere beleids- en politiek component. Politici en directies kunnen op de uitkeringsverstrekking niet scoren en alleen maar falen. Men verwacht gewoon dat dat goed is (net als dat men verwacht dat het licht gaat branden als je het lichtknopje indrukt) en onderschat hiermee de complexiteit die er achter schuil gaat. Volgens mijn beleving is dit de belangrijkste verklaring. ……… Uitkeringsverstrekking, de producten en de onderliggende processen zijn zelfs niet interessant als er flinke tekorten op het I-deel zijn. Je ziet dat zelfs dan de redenatie wordt gevolgd dat mbv re-integratie het tekort op het i-deel moet worden terug gedrongen. Of er moet een paradigmashift komen met de werkgever als klant, alleen dan kan het tekort op I-deel worden terug gebracht. Je zou eigenlijk kunnen zeggen dat de uitkeringsverstrekking, het administratieve proces echt het domein van de (lagere) managers is (in grote gemeenten) in samenspraak met de uitvoerend medewerkers. Het is gewoon niet sexy genoeg om mee te scoren. De uitvoering zit hiermee in een spagaat: zij weten dat als de administratie niet klopt en klanten hun uitkering niet goed of tijdig krijgen ze veel shit over zich heen krijgen. Tegelijkertijd is er van boven (de directie en het bestuur) nauwelijks aandacht en waardering voor dit gedeelte van hun werk. Ze worden hier ook weinig in gefaciliteerd. Natuurlijk zijn er instructies ed, maar de regels zijn vaak zo gedetailleerd (mede dankzij 50 jaar jurisprudentie op de ABW/WWB) dat velen werken op basis van gezond verstand en niet zozeer op basis van wet, beleid, product en proces. Op het terrein van re-integratie is dit wat anders. Hier staat de professional (klantmanager) volop in de schijnwerpers (positief vaak want als resultaten tegenvallen dan ligt dat aan de economische situatie en als resultaten goed zijn dan komt dat door de goede interventies van de klantmanagers). Nog steeds is er echter weinig systeem, evidence based benadering in de aanpak richting klanten. Mijn beeld is toch - kort door de bocht - dat we maar wat aanmodderen. Klantmanagers kennen 95


hun caseload helemaal niet zo goed, laat staan dat ze de arbeidsmarkt kennen. Daarnaast is het voor veel klantmanagers zelf ook een eeuwigheid geleden dat ze zelf gesolliciteerd hebben. Wat mag je dan verwachten van hun vaardigheden om werkzoekenden die ze niet goed kennen en nauwelijks spreken naar de arbeidsmarkt te brengen die ze ook niet kennen. Ze weten het gewoon niet. Interventies van de directie om hierin meer structuur te brengen (uniformiteit, standaardisatie) stuiten steevast op weerstand (laat de professional zijn werk doen...). Ook het feit dat de politiek vaak intervenieert met andere doelgroepen, andere instrumenten, verschuiving van budgetten maakt focus en resultaat lastig. Klanten stromen uit naar werk ondanks hun klantmanager, niet dankzij zeg ik vaak. De beste meest succesvolle manier om klanten uit te laten stromen is ze zelf aan slag te zetten. Afspraken met ze maken over activiteiten die ze moeten ondernemen (cv maken, op sites plaatsen, linkedin profiel maken, solliciteren, bedrijven bezoeken etc) en waarover ze zich actief moeten verantwoorden (digitaal en 2 x per week een gesprek) leiden tot succes. Zeker als bij niet nakomen vd afspraken er gesanctioneerd wordt. Als je dit doet scoor je als een tierelier. Kortom, jagen we een hersenschim na? Zeg het zelf maar. De beste stuurlui staan aan wal geldt hier ook. Dit is mijn beeld en ik denk dat we er nog veel meer uit kunnen halen.” Vooral het gebrek aan informatie en het probleem van de aansturing worden in deze ontboezeming helder beschreven, de problemen die je kunt verwachten wanneer je als manager die werkelijkheid van de bijstandsambtenaar vorm wil geven of aanpassen om een beter resultaat te behalen. De machteloosheid van de manager in die aansturing. Maar er spreekt geen pessimisme uit over de uitvoerbaarheid van maatwerk. Ik zie ook een parallel tussen het werk van bijstandsambtenaar en het werk van de politie zoals Jan Nap dat in zijn dissertatie ‘Vragen naar goed politiewerk: belangstellend ontwikkelen van de alledaagse praktijk’ van 2012 beschrijft. Nap gebruikt zijn tijd bij de Leidse politie als referentie. Het was hem langzaam maar zeker duidelijk geworden dat de relevantie van management en beleid voor de politiepraktijk beperkt is. Er is een geringe doorwerking van 96


de beleidsvoornemens in de reële praktijk. Met het gebruik van het begrip front line organisatie vestigt hij de aandacht op de - vanuit het perspectief van de leiding - problematische bestuurbaarheid van de front line: – de plaats van het initiatief tot het ondernemen van activiteiten bevindt zich in de periferie van de organisatie, bij de uitvoerende agenten; – de taakuitvoering is onafhankelijk. De (politie)eenheden die op straat opereren, doen dat grotendeels autonoom, niet alleen ten opzichte van de hiërarchie, maar ook ten opzichte van de andere collega’s; – er zijn belemmeringen voor directe supervisie of hiërarchische sturing. Eenheden moeten beslissingen nemen voordat er overlegd kan worden met een centrale leiding, simpelweg vanwege de fysieke afstand tussen leiding en uitvoering. Volgens Nap kennen de ‘uitvoerende eenheden’ in een front line organisatie een substantiële autonomie die geen keuze is maar onlosmakelijk hoort bij de aard van het primaire proces. (Nap 2012: blz 27-28) “Het management laat de uitvoering veel ruimte en richt zich niet systematisch op de lastige politiepraktijk. Het management speelt nauwelijks een rol in de professionele ontwikkeling. Buiten de bijzondere incidenten om heeft het gesprek tussen management en uitvoering vaak betrekking op randvoorwaarden. De beschikbare sterkte, het rooster, de benodigde middelen, et cetera.” (Nap 2012: blz 31) Nap ervaart in zijn onderzoek dat een rustig gesprek “over de eigen verhouding tot het politievak” waardevol wordt gevonden, maar eigenlijk nooit plaats vindt. In het periodieke werkoverleg, onderling en met de teamleiding, wordt nooit besproken wat ’men’ belangrijk vindt in het werk. Niemand verwacht dat ook. (Nap 2012: blz140-141) In zijn proefschrift breekt Nap een lans voor de normatieve professionalisering, het licht zetten op de morele dimensie van het professionele handelen. “Normatieve professionalisering veronderstelt een bewust zijn van die morele dimensie en een streven om in het professionele handelen ruimte te maken voor wat van waarde wordt geacht.” Nap betoogt dat die ruimte er niet vanzelf is. Dat geldt ook voor het zich bewust zijn van de waarden die bij beslissingen van invloed zijn. Hij wijst erop dat professionals niet ‘van nature’ over waarden en normen in het werk nadenken. Normatieve professionalisering kan voor de zo noodzakelijke ruimte voor reflexie in een professionele organisatie zorgen met zowel uitvoerders als 97


management als deelnemers. (Nap 2012: blz 24-25) De professional moet zich tot een ‘reflective professional’ ontwikkelen. De praktijk moet vanuit de alledaagse casuïstiek ter sprake worden gebracht. Waar worden politiemensen in hun vaak lastige alledaagse praktijk mee geconfronteerd; welke keuzes maken zij en vanuit welk idee of impuls wordt die keuze gemaakt. Als zij meedoen ontdekken leidinggevenden de complexiteit van de alledaagse praktijk. Het dwingt hen bij de praktijk en bij het sturen van de praktijk stil te staan. (Nap 2012: blz203) In deze uiteeenzetting kan steeds waar ‘professional’ staat bijstandsambtenaar worden gelezen. Normatieve professionalisering zal bijstandsambtenaren helpen om de individualiseringsopdracht correct uit te voeren. 8.3

Suggesties voor de uitvoering van het Recht-Op-Bijstand-Model

8.3.1 Randvoorwaarden voor uitvoering van het model In deze studie heb ik het recht op bijstand centraal gesteld. Ik heb op basis van weten regelgeving de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van dienstverlening bij de ambtelijke organisaties gelegd. Individualisering, de wettelijke opdracht, vraagt om een actief dienstbetoon. In deze slotparagraaf ben ik toe aan suggesties om af te stappen van het Ontmoedig-en-Beperk-deUitgaven-Model. Het zijn ook suggesties om de manager de afstand met de werkvloer te laten overbruggen en de dienstverlening daadwerkelijk volgens de dienstverlening conform het Recht-Op-Bijstand-Model te laten verlopen. In een rapport over een adequaat sturingskader rapporteerde Van der Zwan in 1998 aan de dienst Werk en Inkomen van Rotterdam dat het niet ontbrak aan relevante informatie. Maar de informatie is niet gebruikt om de uitvoering aan te sturen. “Hiervoor had een stelsel van operationele doelstellingen en normen ontwikkeld moeten worden waartegen de uitkomsten getoetst kunnen worden. Dit stelsel ontbreekt en dient terstond te worden ingevoerd.” (Van der Zwan 1998: blz9) Operationele doelstellingen en normen, toetsing van uitkomsten en aansturing, het zijn 16 jaar later nog steeds relevante aspecten die in de bedrijfsvoering van vele diensten Werk en Inkomen ontbreken. Ik zou deze studie kunnen afronden met het Recht-Op-Bijstand-Model als basis van de bedrijfsvoering van een wetsconforme dienstverlening aan te bevelen en mijn slot uit een lijst van voorbereidende werkzaamheden laten bestaan. In het citaat van Van der Zwan weerklinkt echter de onmacht van de ambtelijke organisaties die 16 jaar later nog steeds volop bestaat. Het vraagt om behoedzaamheid in deze afronding en ik zal eerst randvoorwaarden

98


formuleren zonder welke een succesvolle uitvoering van de wettelijke opdracht naar mijn inschatting een illusie zal blijven. - Maak het Team verantwoordelijk voor het resultaat van dienstverlening In de onderzoeksgemeenten heb ik alleen in gemeente A een duidelijke teamverantwoordelijkheid voor het resultaat waargenomen. Dat was in de uitstroomteams en de aansturing was duidelijk, werd zonder probleem geaccepteerd. Men schrok er niet van terug zich met de aanpak van een individuele collega te bemoeien wanneer die aanpak van invloed was op het resultaat. Men was kritisch naar elkaar en volgde het resultaat van dienstverlening actief. Wanneer het resultaat achterbleef bij de doelstelling evalueerde men de gang van zaken en besprak men de mogelijkheden om het resultaat te verbeteren. In de andere teams in de gemeente A en in de andere gemeenten was de dominante cultuur om zich niet tot weinig met het werk van de directe collega’s te bemoeien. Vanuit onderzoek is het duidelijk dat die gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid het resultaat van dienstverlening belangrijk zal verbeteren. Een studie in de gezondheidszorg toont overtuigend aan dat (nieuwe) instructies een aanzienlijk hoger percentage van naleving heeft wanneer als team doelstellingen en afspraken over het resultaat zijn gemaakt en wanneer deze afspraken als vaste bespreekpunten in teambijeenkomsten aan de orde worden gesteld. Het rendement van gebruikelijke instrumenten zoals scholing, voorlichting, reminders, monitoring en rapportage blijken enorm toe te nemen wanneer in teamverband afspraken vooraf worden gemaakt, het verloop wordt besproken en de resultaten worden geëvalueerd. “Our results are in line with theories from the behavioural sciences where social influence, team effectiveness, role modeling and leadership are considered relevant to successfully changing behaviour.” (Anita Huis 2013: blz168) Teamverantwoordelijk zal ertoe bijdragen dat de afstand tussen management en de werkvloer wordt overbrugd. Deze les is ook te leren uit de ervaringen in het onderwijs. Leraren kijken bij elkaar in de klas, geven elkaar feedback, bereiden samen lessen voor en denken gestructureerd na over resultaten en verbetermogelijkheden. LeerKRACHT is ermee begonnen, een initiatief van scholen om het inhoudelijke gesprek tussen leraren op gang te brengen. Per school geven groepen van 8-12 leraren in telkens 8-10 weken de nieuwe cultuur (of: de verandering) vorm op de manier die past bij de school. De schoolleiding doet mee en ondersteunt en er is een coach die de leraren en de schoolleider begeleidt en de aanpak 99


introduceert. De website http://www.stichting-leerkracht.nl presenteert de aanpak en de succesverhalen. - Maak een begin met normatieve professionalisering Ik wil een lans breken voor het leerstuk van de normatieve professionalisering zoals dat voor het politiewerk is gedaan. Bij de uitvoering van de individualiseringsopdracht wordt de ‘veiligheid’ van categorieën en referentie aan eerdere beslissingen losgelaten. Wanneer de individuele situatie wordt beoordeeld krijgt de bijstandsambtenaar met waarden en normen te maken, die van hemzelf en die van de bijstandsgerechtigde. Reflexie op het eigen functioneren is noodzakelijk en normatieve professionalisering kan voor de zo noodzakelijke ruimte daarvoor zorgen. De bijstandsambtenaar kan zich als professional tot een ‘reflective professional’ ontwikkelen. Reflexie wordt een teamaangelegenheid met de bespreking van de alledaagse casuïstiek, van de beslissingen en overwegingen, van het idee of de impuls achter beslissingen. De deelname van het management aan deze besprekingen laat leidinggevenden kennis nemen van de complexiteit van de alledaagse praktijk. - Introduceer de functie sociaal-wetenschappelijk onderzoek Doelmatigheid en doeltreffendheid van de dienstverlening vraagt om taken en functies die nu veelal ontbreken in de bedrijfsvoering van de dienst Werk en Inkomen. Ik noem als belangrijk voorbeeld een bestandsdoorlichting waarmee doelgroepen kunnen worden samengesteld. Voor die doelgroepen worden specifieke beleidsdoelstellingen geformuleerd met vervolgens concrete instructies voor bijstandsambtenaren. Het verloop van de dienstverlening moet dan worden gemonitord en tenslotte geëvalueerd. Het zijn taken voor een sociaal-wetenschappelijk onderzoeker. De functionaris zal aangeven welke doelgroepen er zijn, welke informatie er voor de monitor en de evaluatie nodig is en waar die informatie moet worden vastgelegd. Hij zal managementinformatie definiëren, het codeboek samenstellen, de plaatsen van registratie in softwareprogramma’s aangeven. - Voorkom de burocratisering van goede bedoelingen Helaas te vaak heb ik meegemaakt dat de uitwerking in doelstellingen en instructies een zo grote omvang krijgt dat de nieuwe ideeën die eraan ten grondslag liggen worden verstikt. Mijn aanbeveling is om een niet te groot aantal doelgroepen te onderscheiden en voor die doelgroepen een beperkt aantal beleidsdoelstellingen en instructies te formuleren. De indeling in hoofdproducten kan worden gevolgd, bijvoorbeeld de maandelijkse inkomensverstrekking, de re-integratie, bijzondere bijstand, handhaving en 100


terugvordering. Per hoofdproduct wordt een beperkt aantal doelstellingen geformuleerd dat aan een specifiek product wordt gekoppeld. Tenslotte wordt de regel uitgevaardigd dat de periodieke rapportage van het resultaat voor alle producten op één A4 past. Eenvoudige producten, doelstellingen en instructies, dat is het parool. De toepassing van de Tredekiezer is een sprekend voorbeeld mits natuurlijk periodiek de variabelen en hun basiswaarden worden geactualiseerd. Met deze planmatige aanpak zal de kwaliteit van de managementinformatie snel verbeteren. Passende managementinformatie opent de mogelijkheid om kansmodellen op basis van econometrische berekening samen te stellen, bijvoorbeeld de kans op uitstroom of de kans op fraude van specifieke bijstandsgerechtigden. - Analyseer de mogelijkheden van zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden De vraag naar de zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden is allereerst een empirische vraag. Met onderzoek is in beeld te brengen waar grenzen liggen en voor wie die grenzen gelden. Ik verwacht dat de samenstelling van doelgroepen ook voor deze uitwerking van dienstverlening nuttig zal zijn. Het is ook een empirische vraag naar de ontwikkeling van de digitale dienstverlening. Een inspirerend voorbeeld is Australië waar de focus op kostenefficiency wordt ingeruild voor de focus op ‘cliëntexpectations’. De kostenreductie voor de organisatie is niet meer de primaire doelstelling. De wijziging staat voor "van buiten naar binnen-denken" vanuit het perspectief van de burger. Er vindt regelmatig onderzoek plaats naar de verwachtingen van burgers, hoe deze verwachtingen worden beïnvloed, worden bepaald ook, en hoe de overheid daarop met dienstverlening kan/moet reageren. De burger en zijn verwachtingen als inspiratie voor innovatie leidt niet alleen tot betere dienstverlening en hogere klanttevredenheid, maar biedt volgens de verwachtingen down under uiteindelijk ook de gewenste mogelijkheden tot kostenefficiency. 8.3.2 Implementatie van het model Na deze randvoorwaarden kom ik toe aan een opsomming van de uit te voeren acties met het Recht-Op-Bijstand-Model als leidraad: - Bestandsdoorlichting en een onderscheid van doelgroepen, voor reintegratie en voor bijzondere bijstand; - De samenstelling van heldere definities van producten met eenvoudige beleidsdoelstellingen en uitvoeringsinstructies;

101


- De samenstelling van een codeboek voor de noodzakelijke managementinformatie; - Per product de samenstelling van een duidelijk primair proces met een duidelijke definitie van de start en het einde, een duidelijke onderscheid van functies en taken, van wanneer en welke managementinformatie moet worden vastgelegd. In deze procesbeschrijvingen wordt ook aangegeven wanneer en voor welke producten de bijstandsambtenaar het initiatief tot contact met de bijstandsgerechtigde heeft; - Een kritische beoordeling van Ict en het aangeven van de plaatsen in het softwarepakket waar gewenste managementinformatie kan/moet worden vastgelegd; - Het zoeken naar een goede invoermodule om die registraties in de bestaande programma’s vast te leggen; - De samenstelling van formats voor tussentijdse rapportages en evaluaties; - Scholing van bijstandsambtenaren. Het is naar mijn oordeel verantwoord om de bestandsdoorlichting op het niveau van een steekproef uitvoeren. Wanneer de steekproef is samengesteld kan voor elke te benaderen bijstandsgerechtigde aan de hand van het dossier eerst een vragenlijst worden ingevuld. Vervolgens wordt een oproep voor een interview uitgestuurd. Bij niet verschijnen zonder bericht kan diezelfde dag een huisbezoek worden uitgevoerd. Het onderzoek zal ook een beeld van de kwaliteit van handhaving opleveren. Voor de registratie van managementinformatie zal het actuele gebruik moeten worden geëvalueerd van: - het afsprakenregister; - de velden die voor rechtmatigheidsregistraties worden gebruikt; - de velden die voor registraties van doelmatigheid en doeltreffendheid worden gebruikt; - de velden die ‘alleen maar’ worden gebruikt, de registraties worden voor geen enkele rapportage gebruikt; - de velden die voor nu gemiste registraties kunnen worden gebruikt Tenslotte, als grondslag van de dienstverlening moet steeds een actuele productie beschikbaar zijn van: - Een rapport van doorlichting van de arbeidsmarkt en het vacaturebestand, voor de stad en voor de wijk/buurt; - Een overzicht van relevante doelgroepen; 102


- Het Productenboek; - Het Dienstverleningsmodel gekoppeld aan het productenboek: wie heeft het initiatief tot contact, hoe en waar vindt het contact plaats; - De Procesinrichting, een eenvoudige aanpak, bijvoorbeeld in tekst aan de hand van de dossieroverdrachten en de verrichtingen per ambtenaar voor elke processtap = dossieroverdracht; - Een overzicht van de relevante uitvoeringsinstructies; - Het Functieboek; - Een Codeboek voor de managementinformatie; - Een overzicht van de plaatsen voor registratie van managementinformatie in de softwareprogramma’s; - De rapportagecyclus plus –formats.

103

Literatuur

Literatuur Aa, van der P., Activeringswerk in uitvoering Bureaucratische en professionele dienstverlening in drie sociale diensten, Ridderkerk 2012 APE, Naar een operationeel verdeelmodel met beperktere herverdeeleffecten, 2001a APE, Vergelijking effecten verdeelmodel in 1997 en 1998, 2001b APE, Stabiliteit en herverdeeleffecten van het verdeelmodel voor de bijstand 1998-2000, Den Haag 2003 APE, Een nieuw verdeelmodel voor de Wet Werk en Bijstand, 2003 APE, Over de plausibiliteit van de herverdeeleffecten van het verdeelmodel voor de Wet Werk en Bijstand, Den Haag 2003 APE, Objectief verdeelmodel WWB: Plausibiliteit van de verdelende werking, Den Haag 2004 APE, Plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel WWB 2006, Den Haag 2005 APE, BijstandScan Rotterdam, Den Haag 2010a APE, Macrobudget Inkomensdeel 2010, onderzoek naar het effect van de economische crisis en de WIJ op de gemeentelijke WWB-uitgaven, Den Haag 2010b APE, Onderzoek technische herschatting objectief verdeelmodel WWB, Den Haag 2011 Argumentenfabriek, de, Elementenkaart Aanscherping WWB G4, 2011 Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke Rekenkamers Eindrapport, Gemeente A 2011 Berenschot, Verkenning Verdeelmodel Inkomensdeel 2014, Gemeente A 2012 Bijstandsakkoord Rijk – VNG, bijlage 1 bij de beleidsbrief vernieuwing ABW; zie kamerstukken II, 1993 – 1994, 22545, nr. 14, blz. 31 - 37 Boorsma, P., DWI meet competenties van klanten In: Sprank Utrecht 2010 Boorsma, P., Werk maken van gezondheid - Sociale diensten en zorgverzekeraars hebben gedeeld belang, In: Sprank Utrecht 2011 104

Literatuur

Bosselaar, J.H., De vraag als antwoord Vraagsturing en sociaal beleid: voorwaarden en risico’s, Gemeente C 2005 Brink, G.J.M van den, en anderen, Professionaliteit, professionalisering en de reintegratiesector Een systematische review van inzichten, Tilburgse school voor politiek en bestuur, Tilburg 2011 Chapeau Communicatie, Samenvatting van de onderzoeken Inventarisatie verbetermogelijkheden objectief verdeelmodel WWB en Plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel inkomensdeel WWB, Rijswijk 2005 Divosa, Werken met de WWB - Voor sociale diensten van kleinere gemeenten, Utrecht 2006 (1) Divosa, Aan de slag met het werkdeel Achtergronden van de besteding van het werkdeel, Utrecht 2006 (2) Divosa, De caleidoscoop van re-integratie Effectiviteit en maatschappelijk rendement, Utrecht 2008 Divosa, Programmaplan Impuls Vakmanschap Sector Participatie, Werk en Inkomen, Utrecht 2011 Divosa, Participatie-ontwikkeling in perspectief Over de klanten van de sociale dienst, Utrecht 2011 Divosa, Factsheet Verdeelkenmerken WWB Inkomensdeel, Utrecht 2012 Dodeweerd, M., en P. Boorsma, Goed zuinig Hoe doen andere gemeenten dat? In: Sprank Utrecht 2011 Dodeweerd, M., Rekenkamers dwingen tot helderheid, In: Sprank Utrecht 2009 Doorn, M. van, en C. van Dijk, Lokale Rekenkamers, lessen voor reintegratie, In: Maandblad Reintegratie Utrecht 2009 Edzes, A.J.E., Werk en bijstand, arbeidsmarktstrategieën van gemeenten, Den Haag 2010 Eerste Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 7 oktober 2003 EK 2 2 Eerste Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 870 en 28 960, B Eiselin, drs. W.F.A., Tekst en toelichting op de Algemene bijstandswet, editie 2000/2001, Den Haag 2000

105

Literatuur

Eiselin, drs. W.F.A., Tekst en toelichting op de Algemene bijstandswet, editie 2003/2004, Den Haag 2003 Eiselin, drs. W.F.A., Tekst en toelichting op de Algemene bijstandswet, editie 2004/2005, Den Haag 2004 Eiselin, drs. W.F.A., Tekst en toelichting op de Algemene bijstandswet, editie 2011/2012, Den Haag 2011 Engbersen, R. en T. Jansen, Armoede in de maatschappelijke verbeelding (1945 – 1990), een retorische studie, Leiden 1991 Folkerts, H. en G. van Duinkerken, Gilde re-integratie, Hogere effectiviteit start bij de professional, in: PS Documenta nr 15, 19 oktober 2009 Gemeentewet, tekst en commentaar; Onder redactie van T. D. Cammelbeeck en H. R. B. M. Kummeling, Deventer 2009 Huis, Anita, HELPING HANDS Strategies to improve hand hygiene compliance in hospital care, Nijmegen 2013 Inspectie Werk en Inkomen, Zicht op kansen? Onderzoek naar systematische kennisopbouw over bijstandsgerechtigden door gemeenten, Den Haag 2005 Inspectie SZW, Perspectief voor oudere werklozen? Dienstverlening aan oudere (45+) bijstandsgerechtigden, Den Haag 2013-1 Inspectie SZW, Nota van Bevindingen, Literatuuranalyse Dienstverlening oudere werklozen, Den Haag 2013-2 Inspectie SZW, Bredere kijk op gegevens, Programmarapportage Informatieprocessen, Den Haag 2013-3 Inspectie SZW, Nota van Bevindingen, Gemeentelijk beleid oudere werklozen, Den Haag 2013-4 Inspectie SZW, Nota van Bevindingen, Dienstverlening aan Wwb’ers 45 en 55+, Den Haag 2013-5 IVA, Sociale dienstverlening in ontwikkeling, hoofdrapport, Tilburg 1977 IVA, Naar een GSD-nieuwe stijl, deelrapport, Tilburg 1979 IWI, Zicht op kansen? Onderzoek naar systematische kennisopbouw over bijstandsgerechtigden door gemeenten, Den Haag 2006

106

Literatuur

Jong, J. de, Geld is niet het probleem Michael Lipsky en de straatniveau-bureaucraten van de publieke dienst, In: Sprank Utrecht 2011 Kesteren, D. van, Ik geloof niet in re-integratie Interview met Heleen Mees, In: Sprank Utrecht 2011 Koning, P.W.C., Leren Re-integreren, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Arbeidsmarkt en sociale zekerheid vanwege de Stichting Instituut GAK bij de Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde van de Vrije Universiteit, Gemeente A 2012. Langman, Michiel en Jan Vos, Tussen de regels door, Den Haag 1997 (Onderzoek in opdracht van Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid door KPMG Bureau voor Economische Argumentatie en KPMG Management Consulting) Manshanden, J., en R. van der Veen, Innovatie via decentralisatie - Doorwerking van beleidsveranderingen en het risico van ontkoppeling - De casus van de Wet Werk en Bijstand In: RePub, Gemeente C 2006 Meccano, Multiproblematiek bij cliënten, Verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids)participatie Gemeente A 2010 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage risicoanalyse Wet werk en bijstand, Verslag workshop 3 juli 2003 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, 2007 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Uitwerking moties n.a.v. beleidsdoorlichting re-integratie, Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Den Haag 2008 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Effectiviteit re-integratiebeleid en handhaving, Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Den Haag 2012 Onderzoekscommissie toepassing ABW, Het recht op bijstand, naar een beheerst proces bij de toekenning van bijstand, Den Haag 1993 Panteia, Een stap in de goede richting? Evaluatie Wet Participatieplaatsen Eindrapport, Zoetermeer 2012 Price Waterhouse, Coopers, Contra expertise verschillen analyse objectief verdeelmodel WWB Inkomensdeel Van start tot finish, Amsterdam 2004 Regioplan, Effectiviteit Re-integratiebeleid Gemeente Roermond eindrapport, Amsterdam 2008

107

Literatuur

Regioplan, Vakkundig aan de slag, een onderzoek naar vakmanschap in de gemeentelijke reintegratiesector, Amsterdam 2012 Rekenkamercommissie Schiedam Vlaardingen, Re-integratie aan de poort Onderzoek naar de effectiviteit van het re-integratiebeleid in de gemeente Vlaardingen, Vlaardingen 2011 Rekenkamercommissie Schiedam Vlaardingen, De Schiedamse werkmethode Onderzoek naar de effectiviteit van het re-integratiebeleid in de gemeente Schiedam, Schiedam 2011 Research voor Beleid, Varianten voor een verdeelmodel voor het werkdeel van de WWB Eindrapport, Leiden 2005 Research voor Beleid, De WWB gewogen: Gemeenten aan het woord - Tweede kwalitatief onderzoek in het kader van de Evaluatie van de WWB, Leiden 2007 Research voor Beleid, Van deelnemer naar werknemer Loondispensatie en loonwaarde in de praktijk Derde voortgangsrapportage, Leiden 2012 Samen aan de slag, Bestuursakkoord Rijk en VNG, Den Haag 2007 Schell, J.L.M., De Algemene bijstandswet, Tilburg 1995 Schuring, M., en anderen, Gezondheidsbeleving van werklozen: Wat is bekend en wat zijn witte vlekken? Literatuurstudie in opdracht van het UWV Kenniscentrum, Rotterdam 2011 SEO, Verklaren en verdelen, Eindrapport van het onderzoeksproject ‘van een potentieel verdeelmodel naar een toepasbaar verdeelmodel’, Amsterdam 2000 SEO, Uit de bakken, aan de bak - Houdt het verdeelmodel voor het werkdeel van de WWB voldoende rekening met de samenstelling van de bijstandspopulatie? Amsterdam 2006 SEO, De lange weg naar werk Beleid voor langdurig uitkeringsgerechtigden in de WW en de WWB, Amsterdam 2008 SEO (Samen met Andersson Elffers Felix), Evaluatie verdeelmodel Wet werk en bijstand, Amsterdam 2008 SEO, Gemeentelijk re-integratiebeleid vergeleken Een literatuurstudie, Amsterdam 2011 Seor, Inventarisatie verbetermogelijkheden objectief verdeelmodel WWB, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rotterdam 2005 Smit, O.G.H.M., Het individualiseringsbegeinsel in de algemene bijstandswet, Den Haag 1987 Sociaal en Cultureel Planbureau, Een bestaan zonder baan, Den Haag 1998 108

Literatuur

Stimulansz, Referentiemodel WWB, Productlijsten, processtappen en indicatoren Den Haag 2012 Subcommissie Bijstand, Rapport Rechten en plichten, Kamerstukken II, 1993 – 1994, 23195, nrs. 2 – 3 (rapport van de cie. Doelman – Pijl) Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 201, nr. 1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 200 XV, nr. 73 3 Den Haag 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003a, 28870, nr 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003b, 27 augustus 2003 TK 85 85-49 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003d, 28 870, A Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003c, 28 870, Nr. 13 (NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG) Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003e, 28 870, nr. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003f, 28870 nr. 85 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 870 nr. 110 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 28 870 en 29 674, nr. 141 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 870 en 29 674 nr. 148 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 870, nr 150 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 674, nr. 27 VNG, Een wegwijzer naar een regel(s)luwe verantwoording en controle Handreiking rechtmatigheid en interne controle, Den Haag 2010 Vos, J.G., Recht hebben en recht krijgen, Lelystad 1991 Vos, J.G., StimulanSZ-productbegroting, het hoe en waarom, Stichting StimulanSZ Den Haag 2001 Vrij Nederland, jaargang 74 nummer 41, 12 oktober 2013, blz 34 en verder, Het verhaal van de pechvogel Weerd, Peter de; het krukje van de bijstand, de bijstandswet van Klompé tot Rutte; Den haag 2007 Uitgave Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid 109

Literatuur

Zuidema, H., en B. Leurs, De Gemeente B se transformatie: slimmer, beter en goedkoper Procesmatig werken biedt kansen voor de Wwnv, concept artikel, 2012

110

Literatuur

Gemeente A Auditjaarplan DIENST WERK EN INKOMEN2012 Auditrapport Financiële rechtmatigheid Maand mei 2012 Beheercontract met doelstellingenmatrix, 2012 Caseloadlijsten met ontheffingen en gevoerde gesprekken, 2012 Dienst Werk en Inkomen, Wat werkt? Wat weten we over effectiviteit, 2010 Doorstroomlijsten Treden, op klantnummer gerangschikt, 2012 Eindrapport Project ‘Nog Beter Worden’ Conclusies, aanbevelingen en borging, 2011 Gemeentelijke ombudsman, Rapport Bijzondere bijstand en nog wat andere zaken Dienst Werk en Inkomen, 2009 Gemeentelijke ombudsman, Memo aan de raad, 2011 KplusV Organisatieadvies, Algemene bevindingen ' Nog beter worden' RVE Zuid/Oud-West, 2011 Meerjarenbeleidsplan Inkomen armoedebestrijding 2012 – 2015, 2011 Managementcontract met doelstellingenmatrix, 2012 Monitorlijst Uitstroomteam, 2012 Nieuwe werkwijze Dienst Werk en Inkomen Meer burgers naar werk, minder in de bijstand Uitwerking meerjarenbeleidsplannen 2011-2014 versie 2010 Overzicht alle maatregelen, 2010 Overzicht Werkopdrachten - ontstaan, definitie en actie, Socrates 2010 Proces aan de kop per 1 oktober 2011, 2011 Rekenkamer, Re-integratie Begeleiding van bijstand naar werk, 2007 Rekenkamer, Vervolgonderzoek Re-integratie Begeleiding van bijstand naar werk, 2009 Spoedvoordracht voor de Collegevergadering, Vaststellen Meerjarenbeleidsplan Inkomen en Armoedebestrijding 2012-2015

111

Literatuur

Tredeindeling NRI, 2012 Uitgaven Bijzondere Bijstand Bedragen in jaarrekeningen 2006 – 2012, 2012 Verandering = Verbetering? Evaluatierapport over het aanvraagproces WWB, 2012 Verdeling bestedingen W-deel participatiefonds over trajecten en eigen personeel, 2012 Voordracht voor de raadsvergadering, Vaststellen actualisatie Meerjarenbeleid reintegratie, volwasseneneducatie en inburgering 2012 Werken het doel, participeren de norm Beleid re-integratie, inkomen, volwasseneneducatie en inburgering 2011-2014, actualisatie 2012 en 2013 Zelfredzaamheid matrix scoreformulier, 2012 (Aanvullen met door Hugo geleverde zaken)

112

Literatuur

Gemeente B Actieplan 1100 banenplan Gemeente B leert en werkt, 2011 Afdelingsplan Werk, 2012 Agenda Sociale Zekerheid van de sector Werk en Inkomen, 2011 APE, Kompas budgetbewaking WWB, Den Haag 2007 Gemeente B leert en werkt! 1. Veranderopgaven Wet werken naar vermogen 2012 – 2014, 2011 Atlas voor gemeenten, Bijstandwijzer, Utrecht 2011 Barometer 2012 Team Participatiecoaches, 2012 Bijzondere Bijstand, uitgaven naar kostensoort en bedragen, 2010 Bijzondere Bijstand, uitgaven naar kostensoort en bedragen, 2011 Contourennota meerjarenbeleidsplan Werken naar Vermogen inclusief denkrichtingen bezuinigingen Participatiebudget, 2011 Evaluatierapport Team Bedreigende Situaties (TBS), 2011 Functieprofielen Herinrichting BVG’s, 2009 Interne Turap 1-2011 t/m maart 2011, 2011 Interne Turap 2-2011 t/m juni 2011, 2011 Interne Turap 3-2011 t/m september 2011, 2011 Klantprioritering Werkdienstverlening, 2011 Meerjarenbeleidsplan Werken naar Vermogen 2012-2015, 2012 Memo, Analyse effectivitieit Opstapbanen en IP, 2011 Memo, Positionering afdeling Aanvullend Inkomen, 2010 Normenkader sector werk en inkomen, 2010 Ontwikkelingen Kwaliteitsbureau OWI, 2010

113

Literatuur

Partners+Pröpper, Het rendement van de participatiecoaches, Vught 2011 Plan van Aanpak Vervolg 1100 banenplan: eerste stappen richting resultaat, 2012 Rekenkamer, Bijstand naar werk Rekenkameronderzoek naar de uitvoering van het reintegratiebeleid van de gemeente, 2010 Rekenkamer, brief aan de gemeenteraad Verwerking aanbevelingen Rekenkameronderzoek Bijstand naar werk (2010) in Meerjarenplan Werken naar vermogen, 2012 Resultaten ingezet instrument, 2012 Resultaten uitstroomreden, 2012 Resultaten Werktoeleiding, 2012 Startnotitie Ontwikkeling werkdienstverlening, 2011 Visie op kwaliteit sector Werk en Inkomen, 2010 Visiedocument procesmatig werken, 2010 Voortgangsrapportage 2011 Participatiecoaches, 2012 Voortgangsrapportage ‘Bestand in Beeld’ 2, 2012 Waarom procesmatig werken en wat is dat eigenlijk?, 2010 Werkinstructie Trajectbegeleiding, 2010 Werkinstructie werktoeleiding nieuwe instroom en zittend bestand, 2011 Werkwijze Bemiddelen aan de poort, 2011 Werkwijze Intensief naar uitstroom, 2011 Werkwijze KIJK en PAP, 2011

114

Literatuur

Gemeente C Aanvraag uitkering, Informatieblad 2012 Afdeling Productontwikkeling, resultaten en voortgang, verslag tertaal 2011-2012 - Werkdiagnose - “Ken je klant” (Optimaliseren RMW) APE, Nieuwe Maas en Nieuwe Sluis, Het APE-projectverslag, 2006 APE, BijstandScan, Den Haag 2010 Arbeidsmarkttoets – stroomschema Audit programmamanagement Vuist, Concept rapportage, Audit Services, 2008 Controleplan, afdeling Interne Controle, 2011 Dagstand uitkeringen, Sjaan, 2012 Formatieplan cluster Werk en Inkomen, 2012 Functieprofiel Vakspecialist Publieksfunctie A, 2009 Functieprofiel Vakspecialist Publieksfunctie B, 2009 Functieprofiel Vakspecialist Publieksfunctie C, 2009 Functieprofiel Expert Publieksfunctie C, 2009 Handleiding Participatieladder in RMW, mei 2011 Handreiking voor klantmanagers, Het heft in eigen hand, sturen op zelfsturing door klanten, 2010 Intake en Pre-matching, De aanpak van het cluster Werk en Inkomen voor nieuwe werkzoekenden en werkzoekenden met arbeidsperspectief op termijn, 2012 Klanttevredenheidsonderzoek 2010, Een onderzoek naar de tevredenheid van klanten van de dienst Werk en Inkomen, 2011 Kwartaalrapportages Werkplein, 2011-2012 Managementcontract 2012 Managementcontract 2011 115

Literatuur

Managementrapportage tot en met juni 2012 Mandaterings- en dagsteekproefsysteem, 2010 Memo, Kwaliteitsmedewerkers, 2009-2010 Monitor Werk en Inkomen, mei 2012 Motivatietoets, 2012 Ontwikkelingen Inkomensdeel WWB, brief van wethouder aan de commissie MVSP, 4 mei 2012 Op weg naar 2015, Concernontwikkeling, een stad – een organisatie, 2013 Opgemerkt, informatiebulletin Juridische Diensten, Editie Sociale Zekerheid, 2011-2012 Organisatieplan Werk en Inkomen, 2 april 2012 Organogram, 2011 Oude en nieuwe praktijken; de eerste ervaringen met de organisatieveranderingen in het primaire proces op twee werkpleinen van de dienst Werk en Inkomen, 2008 Planning en Control, rapportageschema 2010-2011 Price, Waterhouse, Coopers, Werk en Inkomen gemeente C. Onderzoek naar de voorgenomen beleidsmaatregelen in het domein werk en inkomen in verban met de financiële problematiek 2011 en verder, Amsterdam 2011 Procesinstructie 11.01 Kop van het proces, 2012 Procesinstructie 11.07 WerkDiagnose, 2012 Re-integratieladder, voor sociale activering en toeleiding naar werk, 2012 Re-integratieverordening 2011 Gemeente C Werkt! Beleidskader Werk & Re-integratie 2011 - 2014 Re-integratieladder, mei 2012 Stappenplan aanvraag uitkering, 2011 Stroomschema tot en met 30 september 2012

116

Literatuur

Tegenprestatie, Informatieblad 2012 Toelichting bij managementinformatie Pilot Full Engagement tot 1 oktober 2012 Tussenevaluatie Westland heeft Werk, 2012 Vraaggerichte re-integratie – DAAD/InBedrijf, directienotitie, 2011 Werk & Re-integratie, Activiteitenprogramma 2011 Werkdiagnose, Informatieblad 2012

117

Het recht op bijstand

Recommend Documents