Het recht op schoon (drink)water
Schoon (drink)water is letterlijk van levensbelang. Zonder water geen leven. In totaal is op de Aarde 1,36 miljard km³ water te vinden. Hiervan is slechts 1% geschikt om te drinken. 1 De Verenigde Naties heeft in 2010 na onderzoek vastgesteld dat naar schatting 884 miljoen mensen niet beschikken over schoon drinkwater. Hierdoor overlijden jaarlijks 1,5 miljoen kinderen aan de gevolgen van het drinken van vervuild water. Op 28 juli 2010 werd door de algemene vergadering van de Verenigde Naties een resolutie aangenomen waarin het recht op toegang tot schoon drinkwater als een mensenrecht is bestempeld.2 In dit stuk wordt geprobeerd de volgende vraag te beantwoorden:
Hoe goed is de recht op (drink)water beschermd in Nederland?
Om deze vraag te beantwoorden wordt eerst de vraag behandeld hoe de regelgeving voor schoon (drink)water in Nederland in elkaar zit. Hierbij wordt gekeken naar de ontwikkeling van de regelgeving in de geschiedenis van het waterbeheer. De vervolgvraag is hoe het Nederlandse waterrecht in verhouding staat met het Europese en het Internationale recht. Tot slot wordt er gekeken naar de organisatie van het drinkwaterbeheer. De bedoeling is om uiteindelijk een beeld te scheppen hoe het recht op (drink)water in Nederland beschermd wordt en eventueel wat er nog zou kunnen worden verbeterd. De methode van onderzoek bij het beantwoorden van de vragen is een
1 2
Van Rijswick 2011 p. 135. Memelink 2011 p. 124.
literatuurstudie.
Beginselen in het waterrecht Het waterrecht bevat een veelvoud aan milieubeginselen. Deze beginselen kunnen vaak niet worden ingeroepen bij de rechter, maar dienen om richting te geven aan het milieubeleid. Ter verduidelijking van de ratio achter het milieubeleid worden allereerst hieronder enkele beginselen nader toegelicht 3:
Het voorzorgsbeginsel Het voorzorgbeginsel houdt in dat er voorzorgsmaatregelen genomen mogen worden als er een wezenlijke dreiging is dat er schade optreedt aan een milieugebied. De voorzorgsmaatregelen moeten evenredig en proportioneel zijn.4
Het preventiebeginsel Het preventiebeginsel lijkt erg op het voorzorgsbeginsel in de zin dat bij dit beginsel van te voren maatregelen genomen dienen te worden om te voorkomen dat een bepaalde schade optreedt aan een milieugebied. Het preventiebeginsel vereist echter dat al bekend is dat een handeling schade toebrengt, hetgeen bij het voorzorgsbeginsel alleen vermoedt wordt.5
Het vervuiler betaalt beginsel 3 4 5
Havekes en Van Rijswick 2014 H. 3 p. 5. Barkhuysen en Onrust p. 48-50. Havekes en Van Rijswick 2014 H. 3 p. 7-9.
Het vervuiler betaalt beginsel houdt in dat bij voorkeur een verontreiniging bij de bron wordt aangepakt.6 De kosten worden gedragen naar evenredigheid van vervuiling, hierbij is echter wel toegestaan dat er sprake is van forfaitaire heffingen, zolang er sprake is van een enigszins redelijke en objectieve differentiatie.7
Het stand still beginsel Het stand still beginsel betekent dat de bestaande milieukwaliteit van een waterlichaam niet (verder) mag verslechteren.8
Internationaal recht Zoals in de introductie al werd aangegeven heeft de Verenigde Naties het recht op drinkwater als mensenrecht bestempeld. Het recht op water omvat het recht op drinkwater en sanitatie. Dit mensenrecht is echter niet gecodificeerd. Het gaat hier om een erkenning van het recht op toegang tot schoon drinkwater. Er kunnen dus geen harde resultaatverplichtingen uit ontrokken worden, het recht is enkel een stimulans om algemeen geldende waarden te verwezenlijken. 9 Het mensenrecht op water wordt niet door alle landen erkent. Doordat het recht daarnaast geen juridisch bindende verplichtingen oplevert heeft het recht op water niet als gevolg dat mensen daadwerkelijk toegang hebben tot schoon drinkwater.10
6 7 8 9 10
Van Rijswick 2011 p. 148. Havekes en Van Rijswick 2014 H. 3 p. 9-10. Van Rijswick 2011 p. 148. Gilissen, Keessen en van Rijswick 2012. p. 21-22. Van Rijswick 2011 p. 135.
Geschiedenis waterzuivering Nederland In de geschiedenis van het waterbeheer Nederland stond het tegengaan van overstromingen centraal. Waterbeheer was vooral gericht op veiligheid en peilbeheer. Grote meren die een bedreiging vormden in de strijd tegen overstromingsgevaar werden drooggelegd. Het grondwaterpeil werd met peilbeheer laag gehouden zodat de grond droog en bewoonbaar werd. 11 De kwaliteit van het water in de beken en rivieren verslechterden echter door de toenemende bevolkingsgroei. Als reactie hierop werd op 1 december 1970 de eerste milieuwet van kracht, de wet verontreiniging oppervlaktewater (Wvo). Daarvoor was het in veel gevallen mogelijk om zonder vergunning afvalstoffen te lozen in het oppervlaktewater. Burgers die last hadden van lozingen konden enkel een beroep doen bij de civiele rechter.
De Wvo Met de Wvo werd er een vergunningssysteem geschapen. Voor het lozen van afvalstoffen moest een vergunning aangevraagd worden.12 Afvalstoffen lozen zonder vergunning werd verboden. Daarnaast kende de wet een planstelsel, een verontreinigingsheffing en tot slot de mogelijkheid tot het stellen van kwaliteitseisen en emissienormen. Vooral de verontreinigingsheffing bleek een effectief middel om het aantal lozingen te reduceren. Kort na het van kracht worden van de Wvo volgden de wet verontreiniging zeewater (Wvz) en de Grondwaterwet (Gww). De Gww bevatte bepalingen om het
11 Havekes en Van Rijswick 2014 H. 4 p. 2-3. 12 Havekes en Hofstra 2013 p. 296-297.
grondwater te beschermen. Hiervoor beschikte de Gww eveneens over een planstelsel, een vergunningsplicht voor het onttrekken van grondwater en een heffingsstelsel. Verder bevatte de Gww gedoogplichten en een bijzondere regeling voor ontstane schade door onttrekking van grondwater.13
Vervuilingsbestrijding bij de bron Het Nederlandse waterbeleid was in eerste instantie vooral gericht op het beperken van lozing van zuurstofbindende stoffen. De doelstelling was om het zelfreinigende vermogen van de oppervlaktewateren te herstellen. Dit werd dan ook als grens gesteld waar de vervuiling tot moest worden teruggebracht. De aandacht voor andere vervuilende stoffen als zware metalen en organische microverontreinigingen was bij de wetsontwikkeling nog beperkt. Later verschoof de focus op het verminderen van de vervuiling naar het aanpakken van de bronnen van vervuiling. Dit brongerichte beleid werd in indicatieve meerjarenprogramma's (IMP's water) nader uitgewerkt. Het beleid richtte zich met name op preventie van vervuiling en aanpak van bestrijding bij de bron waarbij getracht werd met de best mogelijke technieken vervuiling tegen te gaan. Het beleid was erg succesvol, veel uitstoot van schadelijke stoffen werd teruggedrongen. Vanaf de jaren 80 werd hierbij ook aandacht besteed aan de vervuiling van diffuse bronnen.14
De Waterwet Eind 2009 werd de Waterwet ingevoerd. De Waterwet is een samenvoeging van acht wetten en zes
13 Havekes en Van Rijswick 2014 H. 4 p. 3. 14 Havekes en Hofstra 2013 p. 298-300.
vergunningstelsels, onder andere de Wvo, die in de Waterwet tot een wet en vergunningstelsel is teruggebracht. Deze samenvoeging heeft tot een reductie van 280 naar 126 artikelen geleid en heeft daarmee het versnipperde systeem vereenvoudigd. 15 De Waterwet wordt in het algemeen beschouwt als een wet met een heldere en consistente structuur. De Waterwet stelt duidelijke normen en doelstellingen conform het toenemende aantal Europese verplichtingen. 16 De reikwijdte van de wet is ruim, zonder te weinig specifiek te worden.17 Hierdoor is de Waterwet goed afgesteld op de Europese Kader Richtlijn Water (KRW).18
Europese regelgeving Op Europees niveau groeit de regelgeving om de kwaliteit van het drinkwater te waarborgen. Voorheen was voor dit doel de richtlijn 75/440/EEG opgesteld. Deze richtlijn is in 2007 opgegaan in de Kader Richtlijn Water (KRW). De jurisprudentie over de eerdere richtlijn is echter nog steeds van kracht.19 Het Europese recht ondersteunt het recht op water als mensenrecht. Water heeft daardoor een speciale economische status. Zo wordt in de preambule van de KRW al gesteld: “Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden”20 In de regelgeving staan verschillende belangen in een zekere rangorde tot elkaar. De menselijke waardigheid, het recht op drinkwater, het recht op sanitatie en het recht op veiligheid worden beschouwd als de belangrijkste belangen. Hierop volgt het belang van duurzaam beheer van 15 16 17 18 19 20
Havekes en Van Rijswick 2014 H. 4 p. 5. Van Rijswick 2013 p. 3062. Van Rijswick 2009 p. 176. Schippers 2008 p. 262. Havekes en Van Rijswick 2014 H. 15 p. 2. Richtlijn 2000/60/EG (KRW).
watersystemen. Hierna komen pas de belangen van economische sectoren die water gebruiken in hun bedrijfsuitoefening.21
Bescherming drinkwater KRW Lidstaten dienen waterbronnen die gebruikt worden voor drinkwater op te nemen in een register op grond van art. 6 KRW. Op grond van art. 7 KRW moeten deze waterbronnen door de lidstaten gemonitord te worden. In art 16 KRW is te vinden door welk orgaan nadere voorschriften en regels worden vastgesteld waarin wordt bepaald aan welke eisen de aangewezen bronnen voor de drinkwatervoorziening moeten voldoen. De nadruk in de KRW ligt hierbij op de chemische en ecologische toestand van het water. Hierbij is vooral van belang dat de waterbronnen niet in waterkwaliteit achteruit gaan (stand still principe). Het uiteindelijke drinkwater moet aan de eisen voldoen van de drinkwaterrichtlijn (voor menselijke consumptie bestemd drinkwater) 22 Het hof van justitie heeft bepaald23 dat de eisen van de KRW resultaatsverplichtingen zijn. Lidstaten dienen bindende maatregelen te nemen die tot het behalen van de doelstellingen van art. 4 KRW leiden. 24
Onttrekking zoet water Zoet waterheer is in Nederland een publiek belang en wordt voornamelijk beschouwd als de verantwoordelijkheid van de overheid. In tegenstelling tot het lozen van afvalstoffen in het water zijn aan de onttrekking van water geen kosten verbonden. De financiering van zoetwaterbeheer is 21 22 23 24
Gilissen, Keessen en van Rijswick 2012 p. 22. Richtlijn 98/83/EG. HvJ EU zaak nr. C-32/05333. Havekes en Van Rijswick 2014 H15 p. 2-3.
grotendeels gebaseerd op het solidariteitsbeginsel. De kosten voor het zoetwaterbeheer worden deels betaald uit de publieke middelen en deels uit de waterschapsbelastingen. Dit in tegenstelling tot het profijtbeginsel, waarin gebruikers betalen voor de voorzieningen. Artikel 9 lid 1 van de KRW eist dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor gebruikers om watervoorraden efficiënt te gebruiken. Gezien het feit dat wateronttrekking in Nederland gratis is, is het de vraag of Nederland voldoet aan deze eis van de KRW.25
Stoffen waar (nog) geen normen voor zijn vastgesteld. De KRW richt zich voornamelijk op de chemische en ecologische toestand van het water. Voor enkele stoffen zijn echter nog geen normen vastgelegd. Hieronder vallen geneesmiddelen, röntgencontrastmiddelen en hormoonverstorende stoffen. Deze stoffen worden in Nederland door toegepaste zuiveringstechnieken uit het drinkwater gehaald. Onderzocht wordt of deze zuivering moet worden uitgebreid. Gezien de ambitie van de KRW om de waterkwaliteit te verbeteren zodat drinkwater minder gezuiverd hoeft te worden zouden voor deze stoffen ook normen kunnen worden gesteld. Zeker gezien het feit dat de lozing van deze stoffen naar verwachting in de toekomst zal groeien.26
Drinkwater De eisen voor drinkwater worden in Nederland gesteld door de Waterwet en art. 11 en 12 van het
25 Gilissen, Keessen en van Rijswick 2012 p. 25-26. 26 'Geneesmiddelen in Maaswater verontrustend' RIWA Maas 26-08-2013.
besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (BKMW 2009). De watergebieden waar water wordt gewonnen worden bestempeld als beschermd gebied in de zin van art. 7 KRW. Om drinkwaterbronnen extra te beschermen worden gebiedsdossiers opgesteld waarin getracht wordt alle risico's in kaart te brengen en de bronnen tegen deze risico's te beschermen. 27
Drinkwaterbedrijven Het drinkwater in Nederland wordt gezuiverd en geleverd door 10 drinkwaterbedrijven. Deze bedrijven zijn op grond van de Drinkwaterwet aangemerkt als publiekrechtelijke instanties. De drinkwaterbedrijven zijn private ondernemingen die gereguleerd worden door de drinkwaterwet om de publieke belangen veilig te stellen. De aandelen van de bedrijven mogen enkel in handen zijn van publiekrechtelijke rechtspersonen.28 De Hoge Raad heeft bepaald29 dat de beperkingen waar de bedrijven aan onderhevig zijn niet in strijd zijn met de Europese regels omtrent vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van kapitaal.30 De drinkwaterbedrijven zijn verplicht om aan eenieder drinkwater te leveren. De rechter zal niet snel geneigd zijn om drinkwaterbedrijven van deze verplichting te ontslaan vanwege bijvoorbeeld wanbetaling. Dit is echter wel mogelijk, gezien het recht op water niet inhoudt dat water gratis beschikbaar moet zijn.31
Overheidsdiensten of private bedrijven?
27 28 29 30 31
Havekes en Van Rijswick 2014 H. 15 p. 5. Havekes en Van Rijswick 2014 H. 15 p. 6-7. Hr 21 januari 2011 (Essent/Delta) (in kort geding) Memelink 2011 p. 125. Van Rijswijk 2011 p. 140-141.
De drinkwaterbedrijven waren voorheen diensten van de overheid. In de loop der tijd zijn de drinkwaterbedrijven meer op afstand gezet. Van echte privatisering is geen sprake, maar er is wel sprake van bedrijven die winst maken. Met aandeelhouders die bestaan uit publiekrechtelijke rechtspersonen, veelal provincies en gemeenten. Er is de nodige kritiek geweest op de winst die drinkwaterbedrijven maken.32 Ook kunnen er vragen gesteld worden bij bepaalde beleidskeuzes, wordt bijvoorbeeld gekozen voor het vergroten van de kwaliteit van het water door de waterhardheid te verlagen of wordt enkel getracht de prijs van het water laag te houden? Een tweede kritiekpunt is het gebrek aan toezicht. Het toezicht op efficiëntie vindt alleen plaats door de aandeelhouders. Kleine gemeentes kunnen moeite hebben om goed toezicht uit te oefenen. Een externe toezichthouder ontbreekt. Om de efficiëntie te verbeteren vergelijken drinkwaterbedrijven elkaars prestaties via een benchmark die wordt georganiseerd door de branchevereniging VEWIN. Dit vergroot het inzicht van de aandeelhouders.33
Conclusies en bevindingen
De bescherming van het recht op schoon (drink)water is in Nederland door de jaren uitgegroeid van een ondergeschikt belang tot een belangrijk waarde. Zowel vanuit de Nederlandse wetgeving als de Europese wetgeving zijn een veelvoud aan normen gesteld om het (drink)water te beschermen. Deze inspanningen zijn in overeenstemming met de zienswijze van het internationaal recht, dat in
32 Persson 2008 en 'Winst drinkwaterbedrijven verder aan banden' Trouw 02 juni 2008. 33 Huygen 2004 p. 14-16.
tegenstelling tot het Europese en het nationale recht tot geen of weinig middelen beschikt om de doelstellingen te bereiken. De KRW voorziet in sterke normen om de ecologische en chemische toestand van waterlichamen te verbeteren. Het zou echter wenselijk zijn om ook normen te stellen voor concentraties van medicijnen in het water.
Het Nederlandse systeem lijkt op het terrein van de Europese verplichtingen enkel tekort te schieten bij de onttrekking van zoet water waarin niet is voorzien van prikkels om de onttrekking van water te beperken. Gezien waterschaarste in Nederland niet vaak voorkomt is het echter wel begrijpelijk dat de naleving van deze normen geen hoge prioriteit heeft.
Het drinkwater in Nederland wordt gezuiverd en verstrekt door private bedrijven met publiekrechtelijke rechtspersonen als aandeelhouders en regulering om de kwaliteit van het drinkwater te waarborgen. Gezien het feit dat de drinkwaterbedrijven niet concurreren begrijp ik niet waarom de bedrijven winst moeten maken die ten goede komt aan andere publiekrechtelijke rechtspersonen. Het vergroten van efficiëntie stoelt immers op marktwerking, niet op een sterk gereguleerde monopolie. Drinkwaterbedrijven in de vorm van een overheidsdienst zou ik hier een meer logische keuze vinden.
In beschouwing van het voorgaande zou ik willen stellen dat op een paar kleine verbeterpunten na het recht op (drink)water in Nederland goed is beschermd.
Literatuurlijst
Barkhuysen en Onrust 2010 T. Barkhuysen en F. Onrust, 'De betekenis van het voorzorgsbeginsel voor de Nederlandse (milieu)rechtspraktijk', in M. Boeve en R. Uylenburg (eds.), Kansen in het Omgevingsrecht. Opstellen aangeboden aan prof. mr. N.S.J. Koeman, Groningen: Europa Law Publishing, 2010, p. 45-76.
Gilissen, Keessen en van Rijswick 2012 H.K. Gilissen, A. Keessen en H. van Rijswick, 'De verdeling van zoet water als normatief vraagstuk', Water Governance, Themanummer Normen en Waarden in Water Governance, 2013, p. 21-30.
Havekes en Hofstra 2013 H. Havekes en M. Hofstra, 'Het zelfreinigend vermogen een handje geholpen, 40 jaar wetgeving en beleid voor het waterkwaliteitsbeheer', Milieu en Recht 2013/67 afl. 5, p. 296-300.
Havekes en Van Rijswick 2014 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Kluwer, Deventer: 2014.
Huygen 2004 A. Huygen, Marktwerking: elektriciteit en water, Boom Juridische Uitgevers, 2004/62 p. 9-16.
Memelink 2011 P. Memmelink, 'Een sluitende regeling voor schoon water', NTBR 2011 (ISSN 0927-27-47), 16, p. 124-128.
Persson 2011 M. Persson, 'Drinkwater onnodig duur door hoge winst waterbedrijven', Volkskrant 30 augustus 2011.
Schippers 2008 E.C.M. Schippers en J.H. Geerdink, 'Alles over water in een notendop', (I), De Gemeentestem 2008, nr. 7296, p. 261-272.
Van Rijswick 2013 H.F.M.W. van Rijswick, 'Waar staat water na 2013?', Nederlands Juristenblad 13-12-2013, afl. 44, p. 3060-3068.
Van Rijswick 2011 H.F.M.W. van Rijswick, 'De verdeling van schaarse waterrechten', in: F.J. van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolfswinkel (eds), Schaarse publieke rechten, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag: 2011, p. 133-158.
Van Rijswick 2009 H.F.M.W. van Rijswick, 'Wie is de waterbeheerder en wat moet hij doen?', Tijdschrift voor omgevingsrecht, december 2009 nr. 4 p. 164-177.
