RAPPORT VAN BEVINDINGEN
ONDERZOEK NAAR DE KWALITEIT VAN BESTUURLIJK HANDELEN STICHTING HINDOE ONDERWIJS NEDERLAND
Plaats Bestuursnummer Onderzoek uitgevoerd op Rapport vastgesteld op
: : : :
Den Haag 30709 oktober 2013/maart 2014 16 juni 2014
Vaststelling rapport
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van Stichting Hindoe Onderwijs Nederland. Het onderzoek vond plaats tussen oktober 2013 en april 2014. Het rapport is vastgesteld door dr. Arnold Jonk, hoofdinspecteur Primair Onderwijs en Expertisecentra te Utrecht op 22 april 2014
INHOUD
RAPPORT VAN BEVINDINGEN ............................................................................................1 1
INLEIDING ..........................................................................................................................7 1.1 1.2 1.3 1.4
2
AANLEIDING ....................................................................................................................7 ONDERZOEKSOPZET .........................................................................................................7 TOEZICHTKADER .............................................................................................................8 OPBOUW RAPPORT ...........................................................................................................8
BEVINDINGEN ...................................................................................................................9 2.1 2.2
ALGEMEEN BEELD ...........................................................................................................9 IS AFDOENDE VOORZIEN IN DE VOLGENDE VOORWAARDEN VOOR BESTUURLIJK HANDELEN? ................................................................................................................................9 2.2.1 De inrichting van het bevoegd gezag, inclusief de inrichting van het interne toezicht; 9 2.2.2 Geeft het bestuur voldoende ruimte aan medezeggenschap...................................10 2.3 IS HET BESTUURLIJK HANDELEN TEN AANZIEN VAN DE ONDERWIJSKWALITEIT OP ORDE?.. 11 2.3.1 Voldoen de personeelsdossiers aan de wettelijke eisen en aan de eisen die het bestuur eraan stelt? ..............................................................................................................12 2.3.2 Heeft het bestuur inzicht in de onderwijskwaliteit? ...............................................14 2.3.3 Stuurt het bestuur op de onderwijskwaliteit? .........................................................15 3
ALGEHELE CONCLUSIE ............................................................................................... 16
4
VERVOLG .........................................................................................................................17
1
Inleiding
De Inspectie van het Onderwijs heeft tussen oktober 2013 en april 2014 op grond van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) een specifiek onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van de Stichting Hindoe Onderwijs Nederland (hierna “Stichting SHON”). 1.1
Aanleiding Op 11 januari 2013 is er op het ministerie van OCW een anonieme brief binnengekomen, waarin mogelijke wantoestanden op de Shri Vishnuschool te Den Haag zijn beschreven aangaande de directie en het bestuur. In het verleden zijn meerdere signalen bij de inspectie binnengekomen, die destijds zijn onderzocht en/of met het bestuur besproken. Tijdens de gesprekken over de brief met het bestuur in februari, april en juni 2013 ontstond bij de inspectie het beeld dat het bestuur over onvoldoende sturingsinformatie beschikte en niet adequaat omging met bovenstaande signalen, waaronder die over de sociale veiligheid. Bovendien voldeed SHON niet aan de vereisten van de Wet Goed Bestuur zoals opgenomen in artikel 17 t/m 17c van de Wet op het primair onderwijs (WPO). De inspectie heeft daarom besloten een specifiek onderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen uit te voeren.
1.2
Onderzoeksopzet Het onderzoek naar de kwaliteit van bestuurlijk handelen bestond uit de volgende activiteiten: analyse van documenten en gegevens over Stichting SHON die al bij de inspectie aanwezig waren; analyse van documenten die de inspectie voorafgaand aan en tijdens het onderzoek heeft ontvangen; analyse van de personeelsdossiers op het bestuursbureau en op de scholen; gesprekken met een vertegenwoordiging van het bestuur, het dagelijks bestuur, enkele directieleden, de crisismanager, de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad en de ex-voorzitter van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad; een gesprek met een extern adviseur. Bij dit onderzoek heeft de inspectie gebruik gemaakt van de volgende documenten: Akte van statutenwijziging september 2013 Directiestatuut Notulen en agenda’s directie-overleg Notulen en agenda’s GMR Notulen en agenda’s bestuursvergaderingen Diverse protocollen Rapport Fuchs november 2011 Tevredenheidsonderzoek scholen Stichting Jaarverslag 2011 Stichting Jaarverslag 2012 Verslag onderzoek en plan van aanpak Shri Vishnu
7
Ernst & Young, Uitkomsten van de jaarrekeningcontrole 2012 met bevindingen en aanbevelingen, 8 juli 2013 1.3
Toezichtkader De wettelijke legitimatie voor toezicht op de kwaliteit van het bestuurlijk handelen is te vinden in: de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) en in het bijzonder in de bekostigingsvoorwaarden die werden geïntroduceerd met de Wet goed onderwijs, goed bestuur (Stb. 2010, 80), in werking getreden op 1 augustus 2010. Hierbij gaat het onder meer om de zorgplicht van het bevoegd gezag voor de kwaliteit van het onderwijs; de Wet op het Onderwijstoezicht, die bepaalt dat de professionaliteit van het bestuur (naast de kwaliteit van het onderwijs, de naleving van wet- en regelgeving en de financiële situatie) als een criterium kan gelden voor de intensiteit van het toezicht. De inspectie richt zich in dit onderzoek op de volgende aspecten van bestuurlijk handelen. 1. De voorwaarden voor bestuurlijk handelen; de inrichting van het bevoegd gezag, inclusief de inrichting van het interne toezicht; de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; de wijze waarop het bestuur voldoende ruimte geeft aan medezeggenschap. 2. Het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit; zicht hebben op de onderwijskwaliteit; sturen op de onderwijskwaliteit. Op grond van de analyse die de inspectie uitvoerde van de financiële positie ten aanzien van het bestuur is het aspect financiën (zicht hebben op en het sturen op de financiële situatie) van het bestuurlijk handelen niet meegenomen in het onderzoek. De volgende onderzoeksvragen zijn leidend geweest: 1. Is afdoende voorzien in de volgende voorwaarden voor bestuurlijk handelen? de inrichting van het bevoegd gezag, inclusief de inrichting van het interne toezicht; geeft het bestuur voldoende ruimte aan de medezeggenschap? Voldoen de personeelsdossiers aan de wettelijke eisen en aan de eisen die het bestuur eraan stelt? 2. Is het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit op orde? Heeft het bestuur zicht op de onderwijskwaliteit? Stuurt het bestuur op de onderwijskwaliteit?
1.4
Opbouw rapport Hoofdstuk 2 beschrijft de bevindingen van de inspectie ten aanzien van de voorwaarden voor bestuurlijk handelen en het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit. Hoofdstuk 3 bevat een conclusie, waarin antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvragen.
8
2
Bevindingen
2.1
Algemeen beeld Het antwoord op beide onderzoeksvragen laat onvolkomenheden zien. Het bestuur voldoet niet aan een aantal wettelijke vereisten. De inspectie heeft geconstateerd dat onbevoegden als leraar zelfstandig voor de klas staan. Dat is een overtreding van artikel 3 lid 1 WPO. De scheiding van bestuur en toezicht (Wet Goed Bestuur, vervat in artikel 17 t/m 17c WPO) is nog niet gerealiseerd. Daarnaast komt de kwaliteit van het onderwijs mogelijk in gevaar doordat er conflicten met diverse geledingen zijn. Het lijkt of het bestuur op dit moment onvoldoende in staat is de klachten te kanaliseren en de genoemde klachten op te lossen. Belangrijke zaken zijn niet goed geregeld, of worden op het laatste moment onder veel druk geregeld (bijvoorbeeld bij de vaststelling van het formatiebudgetplan).
2.2
Is afdoende voorzien in de volgende voorwaarden voor bestuurlijk handelen?
2.2.1
De inrichting van het bevoegd gezag, inclusief de inrichting van het interne toezicht; Bevindingen Met de wet goed onderwijs goed bestuur is de functiescheiding tussen intern toezicht en bestuur vastgelegd in artikel 17a tot en met 17c van de WPO. De samenstelling en taken van het bestuur van Stichting Hindoe Onderwijs Nederland (SHON) zijn vastgelegd in de (concept) statuten die in september 2013 zijn aangepast in een akte van statutenwijziging. Over deze statuten is nog geen positief advies gegeven door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Dat werd door de inspectie op 12 februari 2014 geconstateerd. De scheiding van bestuur en toezicht wordt in de nieuwe statuten vormgegeven middels een functionele scheiding. Het stichtingsbestuur bestaat in het nieuwe model uit twee delen, een toezichthoudend deel (de raad van toezicht) en een uitvoerend deel (het college van bestuur). Het college van bestuur is verantwoordelijk voor de dagelijkse bedrijfsvoering en de operationele gang van zaken. Het college van bestuur bestaat uit minimaal één lid (op dit moment de crisismanager), dat benoemd wordt door de raad van toezicht. De raad van toezicht bestaat uit een door de raad zelf vast te stellen aantal van tenminste drie en ten hoogste zeven personen. De benoeming van leden van de raad van toezicht geschiedt in overleg met de Vereniging Hindoe Parishad Nederland, waarbij één lid wordt voorgedragen door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Omdat over de statuten in verband met interne problemen nog geen advies is gegeven door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad kunnen op dit moment de noodzakelijke vervolgstappen om de feitelijke scheiding tussen bestuur en toezicht te verwezenlijken nog niet worden gezet.
9
Het proces ligt stil. Op dit moment is een algemeen directeur/bestuurder a.i. benoemd en functioneert het voormalig algemeen bestuur nog steeds als bestuur en niet als toezichthouder. Het huidige bestuur bestaat uit acht leden. Vier leden hebben sinds de oprichting in 1978 zitting in het bestuur. In de huidige situatie (geen scheiding bestuur/toezicht) valt het de inspectie op dat er geen rooster van aftreden bestaat. Hoe bestuursleden benoemd worden is niet geregeld. Wanneer er een bestuurszetel vacant komt, wordt deze soms ingenomen door een familielid van het terugtredend bestuurslid. De gevolgde procedure is onduidelijk. De statuten voorzien hier ook niet in. Een ander fenomeen is dat er nog 2 scholen zijn die ook een afdelingsbestuur hebben (Almere en Rotterdam). De taken van een afdelingsbestuur zijn vastgelegd in het document ‘Taken van de echelons’. De belangrijkste taak is het behartigen van de belangen - in samenwerking met de directie. De voorzitters van deze regiobesturen nemen ook zitting in het algemeen bestuur. De scholen functioneren vrij onafhankelijk. Dit alles is geregeld via een directiestatuut. In het proces zijn de volgende zaken van belang: • Er moet een profielschets worden opgesteld voor het lid van het College van Bestuur en voor de toezichthouders, waarbij ook aandacht moet zijn voor de portefeuille onderwijs. Op dit moment is deze expertise ondervertegenwoordigd in het algemene bestuur. • De wettelijk vereiste sollicitatieprocedure vraagt helderheid over het voordragen en benoemen van de leden.
Conclusie De ontwikkeling van een scheiding tussen bestuur en intern toezicht bevindt zich in een impasse. Dat deze scheiding nog niet is gerealiseerd maakt dat de school nog steeds niet voldoet aan artikel 17a tot en met 17c van de WPO. Het proces om wel aan deze wettelijke eisen te gaan voldoen verloopt traag en er zijn ook geen vervolgacties bekend, zoals het opstellen van de benodigde profielen.
2.2.2
Geeft het bestuur voldoende ruimte aan medezeggenschap Naast het bestuur en de raad van toezicht speelt ook de medezeggenschap een rol bij het interne systeem van ‘checks and balances’. Bij de SHON hebben alle brinnummers een medezeggenschapsraad (hierna: MR). Daarnaast is er een gemeenschappelijk medezeggenschapsraad (hierna: GMR). Van elke MR is een ouder en een personeelslid vertegenwoordigd in de GMR. Er is door de inspectie geen onderzoek gedaan naar het functioneren van afzonderlijke MR-en. Het juridisch kader voor het onderzoek naar de GMR is de Wet medezeggenschap op scholen (hierna: WMS). Bevindingen: Op 13 november 2013 heeft de inspectie een gesprek gevoerd met de GMR. De voorzitter (benoemd in maart 2013) was niet aanwezig in verband met een conflict met het bestuur en de GMR. Er was een motie van wantrouwen tegen haar ingediend. Aanleiding was het te laat indienen van het bestuursformatieplan en de gevolgen daarvan voor basisschool Shri Ganesha.
10
Tijdens het gesprek kwam naar voren dat er ten tijde van de stemming over het conflict een GMR-reglement was van juni 2007 en een nieuw reglement van januari 2012. Het nieuwe reglement is nog niet officieel vastgesteld door de GMR. Ook bleek niet elk GMR-lid het reglement te kennen, waardoor er volgens de leden de mogelijkheid bestond dat er niet adequaat gehandeld is. Tevens is onduidelijk per wanneer de GMR-leden zijn aan-, dan wel afgetreden. Dat betekent dat niet duidelijk is wie stemgerechtigd was. Tijdens het gesprek met de GMR kwam tevens naar voren dat sinds het wegvallen van de coördinator van het bestuur in maart 2013 en het aftreden van de toenmalige voorzitter er geen directe communicatie meer was tussen bestuur en GMR. Daarbij komt dat de GMR-leden tijdens het gesprek aangaven onvoldoende kennis te hebben over de bevoegdheden (adviesrecht en instemmingsrecht) van de GMR. Ook werd aangeven dat het tijdig en volledig beschikbaar stellen van documenten door het bestuur onvoldoende gebeurt, waardoor vaak besluiten onder tijdsdruk genomen moesten worden. Dit werd (h)erkend door het bestuur. Uit bestudering van de agenda’s en verslagen van de GMR-vergaderingen blijkt onvoldoende het formaliseren van de door de GMR genomen besluiten en het tijdig agenderen van belangrijke gesprekspunten. Er is ook geen jaarrooster met daarop aangegeven wanneer en hoe belangrijke centrale beleidsdocumenten door de GMR besproken zouden moeten worden. Daarbij gaf een personeelslid aan dat hij eigenlijk geen lid meer was van de GMR, maar dat het na een jaar nog niet was geregeld dat zijn vacature was ingevuld en vanwege zijn lange ervaring in de GMR was hij nu als adviserend lid aanwezig. Dit toont aan dat de MR op schoolniveau deze vacature niet adequaat heeft ingevuld. Conclusie: Het bestuur van de SHON schiet tekort in het bieden van ruimte aan en het organiseren van tegenspraak door de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad: Uit de stukken blijkt niet dat de personele samenstelling via verkiezingen tot stand komt (artikel 3, derde lid, WMS). De leden worden aangewezen of benoemd door de schoolleiding. Er is ook onduidelijkheid rondom de MR van de Shri Ganesha, sinds het opgaan in de Shri Laksmischool; Er wordt niet voldaan aan de wettelijke eis om ten minste één keer per twee jaar het medezeggenschapsreglement en de medezeggenschapsstatuten vast te stellen en voor te leggen aan de GMR (artikel 21 WMS); Uit het onderzoek blijkt dat beleidsdocumenten vaak niet tijdig beschikbaar worden gesteld (artikel 8, eerste lid, WMS). Tevens ontbreekt vaak vanuit het bestuur de vraag om instemming of advies, waardoor beleidsstukken meer als discussiestuk worden behandeld (artikel 10 t/m 14 WMS); Ook is er geen regelmaat te ontdekken in het vergaderschema van de GMR in relatie tot belangrijke beleidsdocumenten; De wijze van agendavoering en verslaglegging geeft onvoldoende inzicht of het bestuur formeel instemming of advies heeft gevraagd bij belangrijke beleidsdocumenten; Ondanks de beschikbare financiële middelen wordt er zowel vanuit het bestuur als vanuit de GMR zelf onvoldoende inzet gepleegd om te (bij) scholen (artikel 28 WMS); 2.3
Is het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit op orde? Stichting Hindoe Onderwijs Nederland verzorgt onderwijs aan ongeveer 1200 leerlingen op 5 locaties (vier brinnummers voor primair onderwijs).
11
Alle scholen hebben het basisarrangement ontvangen, waar het de kwaliteit van het onderwijs betreft. De inspectie heeft echter een aantal signalen ontvangen, die te maken hebben met Geldigheid diploma’s en de bezoldiging. Verklaringen omtrent het gedrag. Onduidelijkheid over inzet onderwijsgeld m.b.t. leerlingenvervoer en kinderopvang. Onderlinge relaties binnen de school in verband met de inpandige concurrerende kinderopvang organisaties. Risico’s, waardoor de kwaliteit van het onderwijs achteruit kan gaan 2.3.1
Voldoen de personeelsdossiers aan de wettelijke eisen en aan de eisen die het bestuur eraan stelt? Tijdens het onderzoek naar het bestuurlijk handelen zijn op 29 oktober 2013 personeelsdossiers aanwezig op het bestuurskantoor steekproefsgewijs gecontroleerd op de verklaring omtrent het gedrag (in het vervolg VOG’s genoemd), de echtheid van diploma’s, en aanstellingsbrieven. Op basis van de steekproef op 29 oktober 2013 zag de inspectie de volgende mogelijke tekortkomingen: Dossiers zijn in het algemeen slordig ingericht en niet op orde; Aanstellingen, die niet voorzien zijn van arbeidsduur; Personeelsleden met een dubbele benoeming; Soms teksten bijgeschreven met pen; Een drietal diploma’s lijkt discutabel; 1 geval van vermoeden valsheid diploma (aangifte reeds gedaan) en 1 geval van berisping vanwege valsheid in geschrifte bij een interne sollicitatie; VOG’s niet aanwezig, soms ook alleen een aanvraag VOG. Deze vermoedens waren aanleiding om verder onderzoek te doen op de scholen zelf, omdat het bestuur heeft aangegeven dat volgens het administratieve beleid zowel op het bestuurskantoor als op de scholen complete personeelsdossiers aanwezig moeten zijn. Tijdens een onderzoek in het kader van de voor- en vroegschoolse educatie (VVE) op de Shri Saraswatie in Rotterdam bleek dat de directeur daar de personeelsdossiers op orde had. Steekproefsgewijs is toen gebleken dat VOG’s aanwezig waren, net als de diploma’s. Wel bleek een HBO diploma van een pedagogisch medewerkster in de peuterspeelzaal, vallend onder het bestuur, niet geldig. Om te controleren of dit ook op ander scholen het geval is, zijn op 13 januari 2014 de Shri Krishna in Utrecht, de Shr Laksmi in Amsterdam en de Shri Ganesha in Almere onaangekondigd bezocht. Tijdens dit onderzoek is in eerste instantie gekeken of er geen onbevoegd personeel voor de groep stond en of er van elk personeelslid een diploma aanwezig was, een geldige VOG en een officiële benoeming. Daarnaast is er gekeken of er in het kader van het vastgesteld personeelsbeleid ook ontwikkelingsgesprekken, functioneringsgesprekken en beoordelingsgesprekken hebben plaats gevonden. Bevindingen: Ten aanzien van de diploma’s is feitelijk geconstateerd dat er personeelsleden met een diploma na 1980 behaald in Suriname een benoeming hebben als onderwijsassistent, maar zelfstandig voor de groep staat. Diploma’s die na 1980 in Suriname behaald zijn gelden in Nederland
12
echter niet als een getuigschrift in de zin van artikel 3, eerste lid, onder b, van de WPO. Ten aanzien van de benoemingsaktes is geconstateerd dat er drie keer een akte ontbreekt. Daarnaast is meestal geen beoordeling opgemaakt, wat een onderbouwing is van de benoeming voor onbepaalde tijd. Ook zijn er overlappingen van aanstellingen. In Utrecht was geen dossier voorhanden van een uit Den Haag overgeplaatste leerkracht. Dit is in strijd met het beleid van het bestuur. In Amsterdam was van een gymleerkracht geen dossier aanwezig. In Amsterdam werd vijf keer een onderwijsassistent zelfstandig voor de groep aangetroffen zonder begeleiding. In Amsterdam waren van twee personeelsleden geen VOG aanwezig en van acht personeelseden alleen een aanvraag voor een VOG en geen VOG. In Amsterdam zijn er overlappingen als aanstelling als ID baan/Melkert baan en Pantarformulieren In Almere werd bevestigd dat de onderwijsassistent voor de groep stond bij ziekte en/of vervanging, maar dat dit onder begeleiding was van de directeur en de IB-er. De begeleiding was echter niet altijd feitelijk in de directe omgeving aanwezig. In Almere was van één leerkracht wel een aanvraag voor een VOG (1998) aanwezig, maar niet de VOG zelf. Bij het bezoek aan de Shri Vishnu in Den Haag, in het kader van het dossieronderzoek en het bestuursgesprek op 12 februari 2014 werd een gymleraar, die niet bevoegd was voor ander onderwijs, voor de klas aangetroffen. Ook bleek van een reguliere invaller geen recente VOG aanwezig te zijn.
Overig personeelsbeleid In Almere en Utrecht is geconstateerd dat de leerkrachten een competentiescan maken. Deze scan wordt gebruikt in het kader van functioneringsgesprekken. Beoordelingsgesprekken worden (nog) niet gevoerd. Verslagen daarvan zijn niet aangetroffen in dossier In Amsterdam zijn de verslagen van de functioneringsgesprekken digitaal opgeslagen. De scholen van het bestuur maken gebruik van een stichting die het vervoer van kinderen regelt naar en van school. De voorzitter van het bestuur is ook nauw betrokken bij de stichting Vervoer Shri Vishnu. De chauffeurs zijn vrijwilligers. Van sommige chauffeurs waren op school VOG’s aanwezig, van andere chauffeurs niet. In Utrecht was één VOG niet in orde van de conciërge/taxichauffeur. In het kader van de mogelijke aansprakelijkheid van het bestuur, de veiligheid en de veelvuldige klachten van ouders over het vervoer en de chauffeurs is het nodig dat het schoolbestuur, in samenwerking met de stichting vervoer Shri Vishnu (dat verantwoordelijk is voor de aanwezigheid van VOG’s), regelmatig toeziet of er een controle plaats vindt op de aanwezigheid van VOG’s. Dit geldt zowel voor de omgang met kinderen als voor de verkeersveiligheid. Dit signaal over het vervoer van kinderen is door de Inspectie van het Onderwijs afgegeven bij de collega’s van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
Conclusie: Het bevoegd gezag van de SHON draagt niet in alle gevallen zorg voor het bewaren van de afschriften van de bewijsstukken waarmee de bekwaamheid wordt aangetoond, de geschiktheidsverklaringen, van de verklaringen omtrent het gedrag
13
evenals de akten van benoeming van het aan de school verbonden personeel. Daarmee voldoet het niet aan de verplichting uit artikel 59 lid 4 WPO. Ook is in diverse gevallen geconstateerd dat er geen beoordelingsgesprekken worden gevoerd. Daarmee wordt niet voldaan uit de verplichting uit artikel 32b van de WPO om ten aanzien van elke leraar over geordende gegevens te beschikken met betrekking tot de bekwaamheid en het onderhouden van de bekwaamheid. Daarnaast is tijdens de schoolbezoeken diverse malen een onbevoegde leerkracht voor de klas aangetroffen. Dit leidt de inspectie tot de conclusie dat het bevoegd gezag niet kan waarborgen dat voldaan wordt aan artikel 3, eerste lid, van de WPO, waarin bepaald wordt dat onderwijs slechts gegeven mag worden door bevoegde docenten. Hoewel er een begin is gemaakt om de personeelsdossiers op orde te brengen, bestaat in het algemeen de indruk dat de dossiers er slordig en/of incompleet uit zien. Het bestuur kan hiervan hinder ondervinden bij arbeidsconflicten en langdurig ziek personeel 2.3.2
Heeft het bestuur inzicht in de onderwijskwaliteit? Bevindingen Hoewel op enkele plaatsen (summier in het jaarverslag) in de organisatie informatie over onderwijskwaliteit te vinden is, wordt dit nog niet vertaald naar handzame overzichten waarmee het bestuur de onderwijskwaliteit kan aansturen. Het zijn vaak beschrijvingen van activiteiten in het afgelopen schooljaar. Het bestuur verzamelt echter niet structureel informatie over de onderwijskwaliteit en analyseert de informatie die wel beschikbaar is niet. Het bestuur zet regelmatig externe adviseurs en begeleidingsdiensten in. Dit is vaak incident gestuurd. In de verslagen van het directie-overleg, de bestuursvergaderingen en de gesprekken met het bestuur is niets opgenomen over het volgen van de door de adviseurs of begeleidingsdiensten opgestelde plannen van aanpak of verbeteractiviteiten. Conclusie Het bestuur heeft op dit moment onvoldoende zicht heeft op de onderwijskwaliteit van de scholen. De crisismanager, aangesteld na het vertrek van de bestuurscoördinator, is zonder duidelijke taakstelling aan de slag gegaan. Door het vertrek van de bestuurscoördinator is er kennis over scholen verloren gegaan. Het overleg tussen bestuur en schoolleiders is niet structureel. Een aantal keren per jaar is er wel overleg tussen het bestuur en de schoolleiders, maar een duidelijke agendavoering ontbreekt, waardoor het niet inzichtelijk wordt of de kwaliteit van het onderwijs besproken wordt en of de partijen aanspreekbaar zijn op de in het overleg gemaakte afspraken. Jaarlijks leveren de schoolleiders wel een jaarverslag aan voor het bestuursverslag, maar in deze verslagen worden slechts de activiteiten van het afgelopen jaar genoemd. Er is echter geen analyse van de resultaten van deze activiteiten. De scholen hebben een schoolplan, maar het bestuur heeft geen strategisch beleidsplan opgesteld.
14
2.3.3
Stuurt het bestuur op de onderwijskwaliteit? Bevindingen Het bevoegd gezag stuurt de scholen aan via een crisismanager. De aansturing van de crisismanager door het bevoegd gezag is informeel en ook de communicatie over zijn benoeming is onvoldoende inzichtelijk. Momenteel worden met hem geen functioneringsgesprekken gevoerd, is er geen opdracht en worden er geen resultaatafspraken gemaakt. Uit de gesprekken en het onderzoek blijkt ook dat er op dit moment onvoldoende geplande sturende en evaluerende activiteiten plaats vinden tussen bestuur, de crisismanager en de schoolleiding. Zo worden er momenteel weinig directie-overleggen georganiseerd. De sturing is ad-hoc en wordt bepaald door incidenten. Nergens zijn er streefdoelen over de onderwijskwaliteit geformuleerd op bestuursniveau. Zo worden er wel tevredenheidspeilingen onder ouders, leerlingen en personeel uitgevoerd, maar de uitslagen worden niet vertaald naar eventuele verbeteractiviteiten en kwaliteitseisen op bestuursniveau. Tevens is er geconstateerd dat er diverse protocollen over gedrag in omloop zijn, maar het is niet altijd duidelijk of dit voor één of alle scholen geldt. Conclusie Het bestuur heeft geen expliciete visie op de kwaliteit van het onderwijs op de scholen en de verbetering daarvan. De kwaliteitszorgcyclus op bestuursniveau van evalueren, analyseren, planmatig verbeteren en wederom evalueren wordt onvoldoende ingezet. In combinatie met het beperkte zicht op de onderwijskwaliteit van het bestuur maakt dit dat het bestuur niet in staat is om de onderwijskwaliteit op de scholen te waarborgen.
15
3
Algehele conclusie
Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van twee onderzoeksvragen. In deze conclusie worden deze vragen samenvattend beantwoord. 1. Is voldoende voorzien in de volgende voorwaarden voor bestuurlijk handelen? Bij de SHON is onvoldoende voorzien in de voorwaarden voor goed bestuurlijk handelen. Er is nog steeds geen sprake van een scheiding van bestuur en intern toezicht. Daardoor voldoet het bestuur niet aan artikel 17a t/m 17c WPO. Er bestaat geen heldere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Ook is niet duidelijk op welke manier en binnen welke termijn het bestuur tot het oplossen van deze tekortkomingen denkt te komen. Op het gebied van de medezeggenschap zijn tekortkomingen geconstateerd in de naleving van de artikelen 3, derde lid, 8, eerste lid, 10 t/m 14, 21 en 28 van de WMS. De inspectie heeft niet de indruk dat de GMR fungeert als kritische tegenspraak voor het bestuur. Dit, in combinatie met het ontbreken van intern toezicht, maakt dat bij er bij de SHON onvoldoende checks and balances aanwezig zijn om een goed bestuurde school mogelijk te maken. 2. Is het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit op orde? De inspectie heeft diverse tekortkomingen op het gebied van de personeelsdossiers vastgesteld. De inspectie constateert dat het bevoegd gezag niet kan waarborgen dat voldaan wordt aan artikel 3, eerste lid, van de WPO, waarin bepaald wordt dat schoolonderwijs slechts gegeven mag worden door bevoegde docenten. Tevens is geconstateerd dat het bevoegd gezag artikel 32b en 59, vierde lid van de WPO niet volledig naleeft. Het zicht hebben en het sturen op de onderwijskwaliteit vraagt aanscherping. Het vraagt van het bestuur een visie op onderwijskwaliteit met daaraan gekoppelde kwaliteitseisen. Een cyclisch kwaliteitszorgsysteem op bestuurlijk niveau met eventueel managementafspraken en een gedegen gesprekkencyclus kan beter zicht geven op de kwaliteit van het onderwijs op de scholen.
3. Overige bevindingen. Tijdens het onderzoek naar het bestuurlijk handelen zijn de volgende overige bevindingen gedaan zoals: een te late RDDF-plaatsing van boventallig personeel; een late bijsturing op uitgaven van de Shri Vishnu; er zijn ongeldige diploma’s aangetroffen; de jaarrekening is niet voorgelegd aan de GMR; In algemene zin ontbreekt een bestuurlijke visie op onderwijskwaliteit.
16
4
Vervolg van het toezicht
De onderwijskwaliteit op de scholen is nu op orde, maar er bestaat een aanzienlijk risico dat de cultuur van onvoldoende verantwoorden in alle lagen van de organisatie in de toekomst een negatieve invloed gaat hebben op de onderwijskwaliteit van de individuele scholen. Daarnaast is het bestuur door een gebrek aan coördinerend leiderschap niet in staat geweest om alle signalen en klachten op waarde in te schatten en adequaat af te handelen. De inspectie acht de kans groot dat er in de toekomst meer van deze signalen zullen worden afgegeven. Dit rechtvaardigt het besluit om ook in 2014-2015 toezicht te houden op het bestuurlijk handelen en de wettelijke vereisten. De inspectie maakt nadere afspraken met het bestuur over te bereiken verbeteringen. Deze afspraken legt de inspectie vast in een toezichtplan.
17
5. Zienswijze van Stichting Hindoe Onderwijs Nederland Het bestuur hecht er waarde aan om de weg weer te geven, die leidde tot de benoeming van de nieuwe raad van toezicht. Vier maart 2014 stemde de GMR in met de statutenwijziging. In mei 2014 hebben na een openbare oproep tot kandidaten de sollicitatiegesprekken plaatsgevonden. De benoemde kandidaten hebben expertise op het gebied van onderwijs, financiën, overheidsbeleid en management. Op 2 juni 2014 is de akte officieel bij de notaris gepasseerd. Daarnaast wil het bestuur aangeven dat het vanaf maart/april 2014 actie heeft ondernomen om bepaalde tekortkomingen genoemd in het rapport aan te pakken. 1. Onvolkomenheden en slordigheden in de personeelsdossiers zijn weggewerkt. VOG’s zijn gecontroleerd. 2. De gesprekken cyclus met personeel is onder toezicht van het bestuur geplaatst. 3. Geen onbevoegd personeel voor de klas is verankerd. 4. De raad van bestuur heeft twee keer per jaar overleg met de vervoersstichting over de VOG’s van de chauffeurs/vrijwilligers. 5. Bestuurlijke tekortkomingen in het optimaal laten functioneren van de GMR zijn opgepakt.
18
