Rapport 2014 Milieuvergunningen in provincie Antwerpen
COLOFON ‘Jaarverslag 2014 Dienst Milieuvergunningen’ is een uitgave van de deputatie van de provincie Antwerpen Cathy Berx, gouverneur-voorzitter Luk Lemmens Ludwig Caluwé Inga Verhaert Bruno Peeters Peter Bellens Rik Röttger, leden Danny Toelen, provinciegriffier Realisatie Dienst Milieuvergunningen Eindredactie Martine Verhelst Verantwoordelijke uitgever Hilde Van Look, Departementshoofd Leefmilieu Met dank aan alle medewerkers van de dienst Milieuvergunningen Copyright foto’s © Provinciebestuur Antwerpen U kan het jaarverslag ook lezen op www.provincieantwerpen.be Dit jaarverslag werd gedrukt op 100 % gerecycleerd en chloorvrij papier D/2015/0180/42
Vanuit een deskundig en gemotiveerd team wil de dienst Milieuvergunningen ertoe bijdragen dat alle Antwerpse bedrijven over een gepaste milieuvergunning beschikken, rekening houdend met het milieu en de samenleving. We behandelen vergunningsaanvragen op een efficiënte en kwaliteitsvolle manier, gericht op een zo klein mogelijke milieu-impact en met betrokkenheid van de belanghebbenden.
Beste, De provincie Antwerpen vormt de motor van de Vlaamse economie. Het snel en efficiënt afleveren van milieuvergunningen is cruciaal voor het waarborgen van een goed ondernemersklimaat. Ons vergunningsbeleid is gericht op innovatief en duurzaam ondernemen door vrijwaren van het milieu en respect voor een gezonde leefomgeving. Dit is een uitdagende opdracht want op het grondgebied van de provincie Antwerpen zijn er vele grote industriële bedrijven gevestigd, zowel in als buiten de haven. In de Kempen is vooral de landbouwsector sterk vertegenwoordigd – voor onze provincie een belangrijke sector. In onze provincie is het aandeel van grote landbouwbedrijven groot. Door het wegvallen van het melkquotum op 1 april 2015 behandelden we het afgelopen jaar beduidend meer dossiers over de uitbreiding van de melkveebedrijven. Er is in onze provincie heel wat nijverheid met veel diversiteit zowel in grootte maar ook in aard. Alle sectoren en types bedrijven zijn vertegenwoordigd. Ons provinciebestuur beschikt dan ook over expertise, capaciteit en een processturing om een grote stroom aan diverse en vaak omvangrijke dossiers snel en correct te kunnen verwerken. De weg naar meer digitaal is ingeslagen. We hopen dan ook dat exploitanten en studiebureaus dit principe mee ondersteunen en informatie meer en meer digitaal zullen aanreiken. Meer informatie hierover is terug te vinden op onze website. Bij het verlenen van een milieuvergunning is het altijd zoeken naar een fijn uitgebalanceerd evenwicht tussen milieu en economie, tussen burgers en bedrijven. De provincie is in dit proces de motor, de spelverdeler. We vervullen een bemiddelende rol om alle deskundigen en betrokken partijen bijeen te brengen, om maximaal alle beschikbare kennis in te zetten en om zo in overleg te komen tot een gedragen beslissing. Doordat de Provinciale Milieuvergunningscommissie (PMVC) is ingebed in de provincie beschikken we over een cruciaal en sterk instrument om onze missie te bereiken. In 2014 werden de doelen voor de Europees beschermde natuurgebieden vastgelegd en werd de basis gelegd voor de opmaak van een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), maar de ontwikkeling ervan vergt nog heel wat onderzoek. Hiermee ging de implementatie van deze doelen op het terrein van start. Dat is niet onopgemerkt gebleven in de vergunningverlening voor veehouderijen. Deze gewijzigde beleidscontext heeft een impact op de vergunningverlening en vraagt een probleemoplossende houding van alle betrokken partijen. Ook hier neemt de provincie de rol op om in overleg met alle betrokken partijen dossiermatig te zoeken vanuit voortschrijdend inzicht naar een evenwicht tussen economie en ecologie. In dit rapport vind je meer informatie over de behandelde dossiers in 2014. Als gedeputeerde ben ik opnieuw bijzonder fier op de inspanningen en de resultaten die door alle medewerkers van onze provinciale dienst Milieuvergunningen worden neergezet. Onder leiding van diensthoofd Martine Verhelst mag de dienst terugkijken op een geslaagd 2014, zowel wat doorlooptijd als efficiëntie betreft zoals de cijfers van het rapport aantonen. Rik Röttger Gedeputeerde voor Leefmilieu
De milieuvergunning is niet alleen bedoeld voor grote industriële bedrijven, maar in de provincie Antwerpen is het aandeel hiervan groot. Niet alleen grote industriereuzen, denk maar aan (petro)chemie in de haven van Antwerpen, moeten vergunningen aanvragen. Ook kleinere ondernemingen en soms op zich niet direct industriële bedrijven zoals benzinestations, zwembaden, maneges, varkensbedrijven, scholen, voedings- en transportbedrijven en dergelijke hebben een milieuvergunning nodig. De provincies zijn bevoegd in eerste aanleg voor de inrichtingen van klasse 1. Dit is de klasse die in de wetgeving aangeduid is als het meest potentieel risicovol en hinderlijk. Daarnaast behandelen de provincies tevens in eerste aanleg de aanvragen van klasse 2 van openbare instellingen. Ook in 2014 waren de aanvragen zeer divers van aard. De aanvragen komen uit de procesindustrie (27%), de landbouw (29%), op- en overslag van allerlei goederen en stoffen (6%), maar daarnaast ook uit vele andere sectoren (benzinestations, scholen, recreatieve activiteiten, ontginningen, containerparken, ziekenhuizen, labo’s, RWZI’s, …). Onder procesindustrie is begrepen het produceren van allerlei producten, gaande van basischemicaliën tot afgewerkte producten, zoals kunststoffen, glas, keramische producten, verven, allerlei voedingsmiddelen, biociden, medicijnen, maar ook afvalverwerking (bvb. afvalverbranding), metallurgie (bvb. metaalrecuperatie) behoren hiertoe. Figuur 1 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1).
6
de verdeling op basis van type inrichting
108 veeteeltsector 13 tuinbouw 110 procesindustrie 11 windturbineparken 23 op -en overslag 150 andere
De uitdagingen zijn groot want vaak zijn aanvragen complex en/of omvangrijk De deputatie doet uitspraak over vergunningsaanvragen voor de meest hinderlijke activiteiten. Ook binnen klasse 1 zijn er nog verdere onderverdelingen te maken in functie van de omvang van de activiteiten en de daarbij horende risico’s op hinder (geluid, geur, stof, trillingen, …) en emissies (lucht-, bodem-, waterverontreiniging). In de haven van Antwerpen is een concentratie aan Seveso-bedrijven aanwezig. Dit zijn bedrijven die grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen in de procesinstallaties gebruiken (procesindustrie) en/of deze stoffen in grote hoeveelheden opslaan (op- en overslag). In 2014 werden 20 beslissingen over milieuvergunningsaanvragen (4,8%) genomen over potentieel risicodragende activiteiten waarvoor de veiligheidsaspecten zeer belangrijk zijn en waarvan het dossier dan ook grondig werd gestoffeerd op vlak van veiligheid. Aanvragen voor hoge drempel Seveso-inrichtingen omvatten immers een goedgekeurd omgevingsveiligheidsrapport of aanvulling hiervan via een goedgekeurde veiligheidsnota. De deputatie besliste ook over 60 milieuvergunningsaanvragen (14,5%) die vallen onder de categorie van potentieel meest hinderlijk. Tot deze categorie worden die milieuvergunningsaanvragen gerekend waarop de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en/of de MER-richtlijn (met overschrijding van de drempels van bijlage 1 of 2) van toepassing is. Dergelijke aanvragen omvatten een GPBV-toelichtingsnota (GPBV = geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) en/of een goedgekeurd milieueffectenrapport (MER) of een goedgekeurde MER-ontheffing. Deze aanvragen zijn niet alleen afkomstig uit de procesindustrie (chemie, petrochemie, farmacie, metallurgie, voedingsindustrie, …), ook de intensieve veehouderij is hierin sterk vertegenwoordigd. Aanvragen waarop de Seveso-, RIE- en/of MER-richtlijn van toepassing zijn, zijn omvangrijk en hebben vaak betrekking op grote industriële installaties. Het zijn doorgaans complexe aanvragen, waardoor de dossierbehandeling tijd en expertise vraagt. Figuur 2 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1) - het aandeel van de potentieel meest risicovolle activiteiten op vlak van veiligheid en emissies. Toetsing aan de Seveso-richtlijn voor de veiligheidsrisico’s (aanvraag voor rubriek 17.2) en voor de emissies aan de MER-richtlijn (aanvraag met milieueffectenrapport (MER) of MER-ontheffing) en de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) (aanvraag voor X-rubriek). EMISSIES Veiligheid: grote aanwezigheid Richtlijn Industriële Emissies Welke sectoren van gevaarlijke stoffen en/of MER-richtlijn
20 seveso 395 andere
60 RIE en/of MER/MER-ontheffing 355 andere
24 landbouw 27 procesindustrie 9 andere
7
Ook de landbouw is een belangrijke sector en ook in deze sector is in de provincie Antwerpen het aandeel van grote bedrijven aanzienlijk. De landbouwsector is voor onze provincie een belangrijke sector. Deze sector is vooral in de Kempen sterk vertegenwoordigd. Zoals uit figuur 1 blijkt komen 29% van de aanvragen uit de landbouwsector, waarvan het merendeel betrekking heeft op veeteelt. Dit aandeel ligt in lijn met de vorige jaren.
Sinds 2007 kennen de varkens- en pluimveesectoren een overduidelijke trend van schaalvergroting, met als gevolg dat een beduidend aantal varkens- en pluimveehouderijen vandaag valt onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en/of de MER-richtlijn. Ook de grootste mestkalverenbedrijven bevinden zich op het grondgebied van de provincie Antwerpen. Sinds 2007 maken de aanvragen voor veebedrijven vallende onder de RIE 20 tot 25% uit van het aantal aanvragen voor veehouderijen. Voor 2014 is dit 22%, dus in lijn met de voorgaande jaren. In 2014 maakte de veeteeltsector 40% uit van het totaal aantal aanvragen met een MER. Opmerkelijk voor 2014 is dat heel wat aanvragen betrekking hadden op rundvee en uitbreiding van het melkvee in het bijzonder. Van de veeteeltdossiers beslist in 2014 waren er 38% met een verhoging van het aantal melkkoeien. Sinds mei 2014 is er een onmiskenbare trend naar schaalvergroting in de melkveesector. De voorbereiding op het wegvallen van het melkquotum op 1 april 2015 was dan ook duidelijk merkbaar. Figuur 3 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1) m.b.t. veeteelt - het aandeel aan uitbreiding op het aantal melkkoeien.
108
41 uitbreiding van aantal melkkoeien 67 andere m.b.t. veeteelt
Figuur 4 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1).
beslissing na startdatum (per week)
De regelgeving voorziet strikte termijnen voor het afleveren van een milieuvergunning. In 2014 nam de deputatie voor 415 milieuvergunningsaanvragen een definitieve beslissing in 1ste aanleg. Alle beslissingen werden op tijd genomen. Stilzwijgende weigeringen zijn dan ook onbestaand. Van die beslissingen werden er 354 genomen binnen de 4 maanden en tegen 13 daarvan werd beroep aangetekend bij de minister. Dus 85% is beslist binnen 4 maanden en 82% is definitief vergund binnen 4 maanden.
0-11
0
12
2
13
11
14
164
16
112
17
1
18
2
19
1
20
1
8
21
3
22
3
23
4
24
4
120 dagen
30
25 26 6 maanden
16
56
15
Voor 61 dossiers werd de proceduretermijn verlengd met 2 maanden tot maximaal 6 maanden. Voor 14 van die dossiers volgde er een beroep. De kans op beroep is dus aanzienlijk groter na termijnverlenging. Toch loont de termijnverlenging, want 64% van deze dossiers werden uiteindelijk volledig gunstig beslist. De termijnverlenging wordt slechts gebruikt in die dossiers waar zich problemen stellen (zoals een ongunstig advies over (een) bepaalde activiteit(en) of terechte bezwaren) en waarvoor een oplossing mogelijk lijkt. Problemen die kunnen worden opgelost, worden waar het kan weggewerkt. Het uiteindelijke resultaat telt: activiteiten waarvan de hinder zich beperkt tot het aanvaardbare niveau kunnen worden vergund, voor zover er geen sprake is van schending van het openbaar onderzoek.
Alle dossiers zijn op tijd afgehandeld en 85% is beslist binnen 4 maanden.
binnen 6 maanden 15%
Veeteelt: aantal dossiers met bijkomende stalplaatsen voor melkkoeien
De snelheid van vergunningverlening is van groot belang voor zowel exploitant als omwonenden. Een snelle besluitvorming zorgt immers voor rechtszekerheid en duidelijkheid. Voor de bedrijven is het belangrijk dat er snel duidelijkheid komt of een investering kan doorgaan en onder welke voorwaarden. Voor de omwonenden is het belangrijk dat zij snel duidelijkheid krijgen of het project er komt en indien noodzakelijk, welke maatregelen er worden getroffen om de hinder te beperken.
binnen 4 maanden 85%
De veehouderij is niet alleen in aantal goed vertegenwoordigd, de provincie Antwerpen kent ook het grootste aantal van de grootste veeteeltbedrijven.
We zetten in op een snelle vergunningverlening.
14 0 aantal dossiers
Figuur 5 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1). Het aantal beroepen is klein en bedraagt slechts 6,5%. De kans op beroep is groter voor aanvragen in termijnverlenging: starten met een goed en duidelijk dossier is dan ook cruciaal.
totaal aantal
beslist binnen 4 maanden
met termijnverlenging
354
61
415
8
6,5%
4%
23%
beroep bij de minister
beroep bij de minister
beroep bij de minister
93,5%
96%
77%
geen beroep
geen beroep
geen beroep
9
We zetten in op een efficiënte en kwaliteitsvolle vergunningverlening. De provincie hecht veel belang aan de kwaliteit van de dossiers. Een goed dossier is een bepalende succesfactor om een correcte vergunning te kunnen afleveren. Het volledig- en ontvankelijkheidsonderzoek is hierin een belangrijk instrument. Een goed dossier is een slank dossier dat alle vereiste informatie bevat. De praktijk leert dat dubbele vermeldingen vaak aanleiding geven tot tegenstrijdige informatie. Daarentegen moet uiteraard, zeker naar preventieve voorzieningen en technische informatie, het dossier voldoende gestoffeerd zijn zodat blijkt dat de inrichting BBT (Best Beschikbare Techniek) is/zal zijn en voldoet aan het Vlarem. Recente analyseresultaten zijn dan weer belangrijk bij installaties/ processen/activiteiten die aanleiding kunnen geven tot emissies van polluenten, zoals bijvoorbeeld lozing van afvalwater en stookinstallaties. In 2013 werd de m.e.r.-screening ingevoerd als onderdeel van het volledig- en ontvankelijkheidsonderzoek. Voor activiteiten die m.e.r.-screeningsplichtig zijn, is het belangrijk dat de aanvraag voldoende gestoffeerd is, zodat de impact op alle relevante compartimenten (lucht, geluid, oppervlaktewater, natuur, …) erin is opgenomen, waardoor de opmaak van een milieueffectenrapport (MER) geen meerwaarde biedt. Een bedrijf heeft er alle belang bij zijn aanvraag zo goed mogelijk te onderbouwen. Zeker indien een activiteit wordt aangevraagd net onder de m.e.r.-drempel of nabij een kwetsbaar gebied. Op 23 april 2014 keurde de Vlaamse Regering de “instandhoudingsdoelstellingen” (IHD) (ook natuurdoelen genoemd) voor de Europees beschermde habitattypes en soorten in de Natura2000-gebieden (= vogel- en habitatrichtlijngebieden) goed, alsmede werd de basis gelegd voor de opmaak van een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). De aanwijzingsbesluiten traden in werking op 29 oktober 2014. De gewijzigde beleidscontext heeft een aanzienlijke impact op de vergunningverlening. Door het vastleggen van de natuurdoelen neemt onder meer het belang van de passende beoordeling (PB) in de vergunningverlening toe. De PAS zal gefaseerd tot stand komen. De ontwikkeling ervan vraagt nog heel wat onderzoek. Ook de juridische verankering in wetgeving zal gefaseerd verlopen. In het najaar van 2014 werd de onlinetool “depositiescan” gelanceerd en werd de PAS-brief landbouw verstuurd. De “depositiescan” bepaalt de nuleffectlijn en toont de reikwijdte (= pluim) tot waar de stikstofdepositie via de lucht reikt. Op het juridisch kader voor de uitvoering van de beslissing van de Vlaamse Regering van 23 april 2014 was het wachten tot 2015. De omzendbrief met praktische wegwijzers van 20 februari 2015 regelt de uitvoering in de voorlopige fase. Voor bedrijven gelegen nabij Natura2000 is het belangrijk om het dossier ook op vlak van impact op beschermde natuur te stofferen. De eerste dossiers met een depositiescan werden in december 2014 ontvangen.
Voor de haven van Antwerpen keurde de Vlaamse Regering op 23 mei 2014 het Soortenbeschermings-programma (SBP) Antwerpse haven goed. Dat plan moet (de mogelijkheid tot uitbreiding van) de economische bedrijvigheid in het havengebied vrijwaren, zonder daarbij afbreuk te doen aan de bescherming van bedreigde soorten en het behalen van de natuurdoelen. Het SBP zet in op soortenbescherming van havenspecifieke soorten in het netwerk van ecologische infrastructuur binnen het havengebied. Het best gebeurt daarbij de inventarisatie van beschermde soorten zo snel mogelijk, zodat de milieuvergunningsaanvraag voor nieuwe investeringen geen vertraging oploopt. De leefomgeving inrichten voor beschermde soorten (bvb. aanleg van poelen voor rugstreeppad) en de soort overbrengen naar deze (nieuwe) biotopen, vraagt enige tijd. Bij uitbreiding op percelen met vegetatie met beschermde soorten dient ook hier het dossier de nodige informatie te bevatten voor de natuurtoets. Voor verdere informatie bij het opstellen van een dossier wordt verwezen naar onze website www.provincieantwerpen.be. Een praktische wegwijzer biedt de exploitanten hulp bij het opstellen van hun dossier. Ondermeer een handleiding voor het invullen van de formulieren en instrumenten voor de opmaak van de m.e.r.-screening en de natuurtoets zijn daar terug te vinden. In 2014 werden 86% van de vergunningsaanvragen volledig gunstig beoordeeld. Slechts 5 vergunningsaanvragen werden volledig geweigerd. 51 vergunningsaanvragen werden gedeeltelijk verleend en voor 2 aanvragen werd de vergunning verleend op proef. De gedeeltelijke weigeringen hadden in 20 dossiers betrekking op de aftopping van het gevraagde debiet aan grondwater. Met grondwater wordt duurzaam omgegaan. Grondwaterlagen met een hoge grondwaterkwaliteit zijn voorbestemd voor hoogwaardige toepassingen. Reserves worden niet vergund, daarom worden te ruim aangevraagde debieten afgetopt. De provincie zet dus in op een snelle en efficiënte vergunningverlening, maar zonder afbreuk te doen aan het leefmilieu. Inzetten op kwaliteit van de dossiers, samenwerken en overleg zorgt ervoor dat de meeste dossiers gunstig kunnen worden beslist.
Figuur 6 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1). 86% van de aanvragen werden volledig vergund. De termijnverlenging biedt een kans om problemen op te lossen, maar niet in alle gevallen.
alle vergunningsaanvragen
415
357 verleend 51 deels verleend 2 proefvergunning 5 geweigerd
10
beslist binnen 4 maanden
354
318 verleend 32 deels verleend 1 proefvergunning 3 geweigerd
met termijnverlenging
61
39 verleend 19 deels verleend 1 proefvergunning 2 geweigerd
11
De PAS en de voortoets vragen een probleemoplossende houding. In 2014 werden de speciale beschermingszones (SBZ) en de bijhorende instandhoudingsdoelstellingen (“IHD”) vastgesteld en werden prioritaire inspanningen voor elke aangewezen speciale beschermingszone bepaald. Hiermee ging de implementatie van deze doelen op het terrein van start. Dat is niet onopgemerkt gebleven in de vergunningverlening voor veehouderijen. De Antwerpse Kempen wordt gekenmerkt door schrale zandgronden, waar enerzijds habitat is afgebakend waarvoor wordt ingezet op verdere verschraling (heidevegetaties e.d.) en anderzijds de landbouw inzet op de ontwikkeling van niet aan de grond gebonden (i.e. intensieve) veeteelt (wegens ongeschiktheid van de bodem voor het verbouwen van gewassen). Vandaag zijn vele instrumenten nog in ontwikkeling. De zoekzones voor die speciale beschermingszones waar nog ontwikkeling van de natuur nodig is, zijn nu nog te ruim afgebakend. Er is leemte in de kennis van milderende maatregelen met daarbij horende reductiepercentages voor ammoniakemissies en de significante bronnen zijn onvoldoende in kaart gebracht. De toepassing van de gewijzigde beleidscontext is dus niet eenvoudig. Het feit dat vele instrumenten nog in ontwikkeling zijn, mag echter geen reden zijn om de evaluatie van de impact van de ammoniakemissie te beperken tot een louter theoretische beoordeling aan de hand van berekende bijdrages aan de kritische depositiewaarde (KDW). De implementatie van de PAS valt samen met de voorbereiding door schaalvergroting van de melkveesector op het wegvallen van het melkquotum. In tegenstelling tot pluimvee en varkens zijn er voor rundvee geen erkende emissie-reducerende staltechnieken. Dit hiaat in kennis van milderende technologieën voor rundvee maakt dat met de huidige kennis dossiermatig gezocht wordt vanuit voortschrijdend inzicht naar een evenwicht tussen economie en ecologie.
12
Van de advisering wordt verwacht dat op basis van de aanvraag en dossiersamenstelling geëvalueerd wordt wat voor de inrichting mogelijk is aan milderende maatregelen die effectief, aanvaardbaar en bedrijfseconomisch haalbaar zijn. De depositiescan met code “rood” heeft enkel een signaalfunctie. Daarna volgt een inhoudelijke evaluatie waarbij de ammoniakemissies van de inrichting en de impact op de IHD van een SBZ nader worden bekeken. Een probleemoplossende houding is meer dan ooit nodig. Het advies van het Agentschap Natuur en Bos (ANB) is hierin belangrijk. Zij kunnen de kennis aanreiken over de Natura2000-gebieden en kunnen, op basis van het dossier, evalueren in hoeverre er impact is op actueel habitat en het bereiken van de IHD-doelen. Het aantal uitgebrachte adviezen van het ANB steeg door de implementatie van de PAS. Het ANB is geen lid van de Provinciale Milieuvergunningscommissie (PMVC), maar om te komen tot een overlegde en gedragen beslissing lijkt hun aanwezigheid op de PMVC nodig. Figuur 7 – Aantal milieuvergunningsaanvragen in eerste aanleg (dossiertype MLAV1) met advies van ANB o.b.v. de zittingen van de PMVC in 2014.
januari - maart
4
april - juni
4
juli - september
4
oktober - december
19 aantal dossiers
13
We zetten in op een gedragen beslissing. Tegen slechts 27 van de 415 definitieve beslissingen genomen over vergunningsaanvragen in 1ste aanleg (dossiertype MLAV1) werd beroep aangetekend bij de minister van Omgeving, Natuur en Landbouw. Dit betekent dat het aandeel beroepen slechts 6,5% bedraagt. 8 beroepen gingen uit van de exploitant tegen de (gedeeltelijke) weigering van de vergunning of tegen de voorwaarden of beperking van de vergunningstermijn. 12 beroepen gingen uit van omwonenden. Tegen een windturbineproject werd door omwonenden, een milieuvereniging en de gemeente beroep aangetekend. Tegen 3 beslissingen werd beroep aangetekend door een bevoegde adviesinstantie. Deze 3 beroepen hadden alle betrekking op een afvalactiviteit (zoals een containerpark) aangevraagd door een gemeente. De overige 3 beroepen gingen enerzijds uit van een milieuvereniging en anderzijds van een (grens)gemeente.
De dienst Milieuvergunningen besteedt heel wat aandacht aan de organisatie en de inhoudelijke voorbereiding van de PMVC. Dit kan aangezien dit een provinciaal instrument is. Deze voorbereiding is cruciaal om het overleg in de PMVC efficiënt te laten verlopen en te komen tot kwalitatieve gecoördineerde adviezen. De verankering van de PMVC in de werking van de provincie is bijzonder belangrijk. Gezien de complexiteit en diversiteit van de vergunningsaanvragen is de inbreng van expertise belangrijk om te komen tot kwaliteitsvolle en evenwichtige beslissingen. De provincie zorgt in de voorbereiding en als voorzitter van de commissie dat de expertise van de diverse instanties (Vlaamse, provinciale en gemeentelijke) optimaal wordt benut, waarbij ook rekening wordt gehouden met de input van de exploitant. De provincie is goed geplaatst om deze bemiddelende rol op te nemen. Op die manier wordt maximaal probleemoplossend gewerkt en is van verkokering geen sprake. Figuur 9 Beroep tegen beslissing deputatie
Alleen wanneer een adviesinstantie of een gemeente waarin de inrichting gelegen is beroep instelt, is het beroep schorsend. Dit betekent dat voor 5 van de 27 beroepsdossiers bij de minister het bestreden besluit is/was geschorst door de instelling van een beroep.
415 aantal beslissingen deputatie
Vooroverleg en in het bijzonder de Provinciale Milieuvergunningscommissie (PMVC) zijn belangrijke instrumenten om te komen tot een gedragen beslissing.
27 aantal beroepen tegen deze beslissingen
De PMVC zorgt ervoor dat via input en overleg met de verschillende actoren dossiers goed zijn voorbereid om te komen tot gedragen beslissingen door de deputatie. We vinden het belangrijk dat de exploitant zich kan voorbereiden op de hoorzitting van de PMVC. De uitgebrachte adviezen zijn daarom sinds maart 2014 online raadpleegbaar voor alle betrokken partijen (exploitant, gemeente, adviesinstanties, …). Op die manier zijn adviezen sneller raadpleegbaar waardoor nog sterker oplossingsgericht kan worden gewerkt. Dit uiteraard zolang de aanvraag niet in die zin wordt gewijzigd dat er sprake is van schending van het openbaar onderzoek.
Beroepsindieners
8
3
2 1 1
1 12
8 exploitant 1 milieuvereniging, gemeente en omwonenden 1 milieuvereniging 12 omwonenden 2 (grens) gemeente 3 adviesinstanties
Figuur 8- Advies Provinciale Milieuvergunningscommissie (PMVC): input van en overleg met verschillende actoren. In overleg naar een gedragen beslissing Gemeente Inzicht in lokale situatie (milieu en ruimtelijke ordening) en maatschappelijk draagvlak (evaluatie bezwaren openbaar onderzoek)
Provincie Voorzitter Coördinatie
Gemeente Inzicht in lokale situatie (milieu en ruimtelijke ordening) en maatschappelijk draagvlak (evaluatie bezwaren openbaar onderzoek)
Adviseurs Vlaams Gewest Expertise in milieu, energie, water, geluid, lucht, gezondheid,...
Advies PMVC
Provinciale administratie bereidt advies van de PMVC voor
Externe deskundigen Ervaring in en voeling met technologie en bedrijfswereld
Provinciale administratie bereidt beslissing van de deputatie voor
Beslissing Deputatie
Provincie Secretaris Organisatie en verslaggeving
Exploitant Beroepsindiener Dialoog Mee zoeken naar oplossingen
14
15
Dossiers in beroep weerspiegelen niet wat zich afspeelt in 1ste aanleg.
Wat er wordt beslist (weigering, gedeeltelijke weigering, duur van de vergunning, voorwaarden) is bepalend voor de exploitant om al dan niet beroep aan te tekenen. De nabijheid van bewoning en in het bijzonder het NIMBY-effect, de maatschappelijke gevoeligheid en de hinder die omwonenden ervaren zijn doorslaggevend. Velen staan achter groene energie, maar desondanks ondervinden windmolenprojecten vaak protest van actiegroepen/omwonenden.
Niet de grootte en de complexiteit van de aanvraag zijn bepalend voor het instellen van een beroep. Of een inrichting behoort tot de categorie van potentieel meest risicodragend (Seveso-richtlijn) of de categorie van potentieel meest hinderlijk (Richtlijn Industriële Emissies en/of MER-richtlijn) is geen doorslaggevende factor voor een verhoogde kans op beroep. Aanvragen met omgevingsveiligheidsrapport en/of milieueffectenrapport zijn omvangrijk en hebben vaak betrekking op grote industriële installaties. De dossierbehandeling vraagt heel wat tijd en expertise; toch zijn het niet dat type dossiers die verder doorlopen in beroep.
Figuur 10 - Het aantal beslissingen door de deputatie (dossiertype MLAV1) versus het aantal beroepen bij de minister voor de potentieel meest risicovolle activiteiten op vlak van veiligheid.
In eerste aanleg gaan heel wat aanvragen uit van grote (agro)industriële activiteiten, waarvan de dossiers vaak groot en complex zijn. Deze activiteiten zien we beperkt in beroep. Dossiers in beroep weerspiegelen bijgevolg niet wat er zich afspeelt in 1ste aanleg.
Seveso hoge drempel
Beroep van adviesinstanties daarentegen is zeldzaam. Dergelijk beroep doet zich voor indien er onvoldoende rekening werd gehouden met de inhoud van een advies en/of er onvoldoende is ingezet op overleg om te komen tot een gedragen beslissing. Figuur 12 – Beroep bij de minister tegen de beslissingen van de deputatie in 2014 over milieuvergunningsaanvragen (dossiertype MLAV1): de verdeling op basis van de type inrichtingen / sectoren. type inrichtingen waartegen beroep werd ingediend
De Sevesobedrijven met beroep behoren tevens tot categorie ‘industrie, RIE met MER’ van figuur 11.
4
Seveso lage drempel 0
16 2 1ste aanleg
beroep
6 landbouw (veeteelt) 2 containerpark 3 benzinestation 3 windturbines 8 procesindustrie 4 transport (andere dan vrachtwagens) 1 recreatieve sector
Figuur 11 - Het aantal beslissingen door de deputatie (dossiertype MLAV1) versus het aantal beroepen bij de minister voor aanvragen waarop de Richtlijn Industriële Emissies van toepassing is en/of MER-plicht geldt.
Agrarische sector
Industrie
Andere
27 24 11 10 3
9 1
9 14
3 2 1
eerste aanleg bevoegdheid deputatie met MER zonder MER
16
beroep bevoegdheid minister
2
3 3
1
2
2 1
4
1 1
eerste aanleg bevoegdheid deputatie
beroep bevoegdheid minister
eerste aanleg bevoegdheid deputatie
beroep bevoegdheid minister
RIE, met MER RIE, met MER-ontheffing RIE, zonder MER geen RIE, met MER geen RIE, met MER-ontheffing
RIE, met MER RIE, zonder MER geen RIE, met MER geen RIE, met MER-ontheffing
17
Ook de procedure wijziging van voorwaarden (dossiertype MLWV) verloopt snel, efficiënt en leidt tot gedragen beslissingen. In 2014 heeft de deputatie 79 definitieve beslissingen in 1ste aanleg genomen: 6 ambtshalve en 73 op verzoek van derden (bvb. exploitant, adviesinstantie).
21
15
26
16 1
17 18 0
120 dagen
19 0 20 0 21 0 22 0 2
23
3
24
4
25 26 0 6 maanden 0
aantal dossiers
Een proceduretermijn van 2 maanden is zeer kort. De provincie, maar ook de adviesinstanties, zetten in op probleemoplossend werken. De cijfers tonen dit aan: slechts in 3 dossiers werd er geen akte genomen. Er waren ook 3 dossiers met een gedeeltelijke aktename. In alle overige 183 dossiers werd de vergunning volledig toegekend. Dus 96,8% van de beslissingen waren volledig gunstig. Twee maanden is vaak te kort om probleemoplossend te werken en een ongunstig element in de advisering nog te kunnen oplossen. Toch blijft het voordelig, ook naar snelheid, om de procedure van mededeling kleine verandering toe te passen: in 2014 zijn 42% van de dossiers afgewerkt binnen een termijn van 2 maanden en op 3 maanden tijd is dit 90%. Slechts voor 6 dossiers werd een termijn van 4 maanden overschreden. Tegen 1 beslissing van de deputatie, waarbij de vergunning werd verleend voor een industrieel project, werd beroep ingediend door een omwonende. Het deputatiebesluit werd in beroep bevestigd door de minister.
Figuur 14 - De beslissingen van de deputatie in 2014 over mededelingen kleine verandering (dossiertype MLVER). We geven prioriteit aan probleemoplossend werken, zonder afbreuk te doen aan de snelheid. Slechts 1 beslissing werd aangevochten in beroep. beslissing na startdatum (per week) <5
0 4
6
13
7
44
8 28
9
27
10
28
11 15
12 11
13 14
4
15
4
16
2
17
2 1
18 19
0 1
20 0
22
0
>4 maanden 100%
21
2
23 24
0
25
0
26
0
>6 maanden
binnen 4 maanden 97%
Tegen 3 beslissingen van de deputatie werd beroep ingesteld bij de minister. Twee daarvan werden ingediend door de exploitant, die niet akkoord was dat het verzoek tot wijziging van de lozingsvoorwaarden niet volledig werd ingewilligd door de deputatie. Het derde beroep werd ingediend door een omwonende omdat de gevraagde verstrenging van de geluidsvoorwaarden van een WKK door de afdeling Milieuinspectie slechts gedeeltelijk werd ingewilligd.
16
14
binnen 6 maanden 12%
Voor 9 dossiers werd de proceduretermijn verlengd met 2 maanden tot maximaal 6 maanden. Dit betekent dat 88% is beslist binnen de 4 maanden. Rekening houdend met de ingediende beroepen bij de minister, betekent dit dat 85% van de verzoeken definitief beslist is binnen de 4 maanden. De ambtshalve wijzigingen voorwaarden worden hierbij buiten beschouwing gelaten, omdat de wetgeving hiervoor geen proceduretermijnen voorziet.
beslissing na startdatum (per week)
In 2014 heeft de deputatie 189 definitieve beslissingen genomen in 1ste aanleg over mededelingen kleine verandering. Deze procedure wordt gebruikt om kleine veranderingen te vergunnen. Aangezien er heel wat grote bedrijven gevestigd zijn in de provincie Antwerpen, kan een mededeling kleine verandering naar inhoud toch een grote investering inhouden. Er geldt een beperkte dossiersamenstelling en procedure (geen openbaar onderzoek, weinig adviezen, ook geen advies van de PMVC). De procedure voorziet een beslissing op 2 maanden door de deputatie, maar dit is een termijn van orde.
binnen 2 binnen 3 maanden 42% maanden 90%
Eén verzoek m.b.t. een WKK-installatie bij een tuinbouwbedrijf werd ingeleid door de afdeling Milieuinspectie. De afdeling Milieuvergunningen heeft 4 verzoeken ingediend, waarvan 2 met oog op verstrenging van de voorwaarden n.a.v. een GPBV-evaluatie van een industrieel RIE-bedrijf.
Alle dossiers zijn op tijd en 88% is beslist binnen 4 maanden. Ook op kwaliteit van de besluitvorming wordt ingezet. Slechts 3 beslissingen werden aangevochten in beroep.
binnen 4 maanden 88%
De ambtshalve wijzigingen voorwaarden zijn veelal het gevolg van inkomende informatie opgelegd als bijzondere voorwaarde in een vergunningsbesluit. Een voorbeeld uit de praktijk: in de vergunning worden lozingsnormen opgelegd voor de exploitatie van een nieuwe waterzuiveringsinstallatie, dit op basis van de technische gegevens van de installatie. De bijzondere voorwaarde regelt de aftoetsing van de normering na ingebruikname. Mocht uit de praktijk blijken dat bepaalde normen te streng of te soepel zijn, dan worden de voorwaarden ambtshalve bijgestuurd na inwinnen van adviezen. De exploitant krijgt in dit proces altijd inspraak.
Figuur 13 - De beslissingen van de deputatie in 2014 n.a.v. een verzoek tot wijziging van voorwaarden (dossiertype MLWV).
Ook voor de mededelingen kleine verandering (dossiertype MLVER) zetten we in op efficiënt vergunnen. Oplossingsgericht werken krijgt prioriteit, maar zonder afbreuk te doen aan de snelheid.
3 aantal dossiers
18
19
De provincie is ook vergunningverlener in beroep voor de inrichtingen van klasse 2. Ook voor die dossiers wordt ingezet op snelheid, efficiëntie en overleg. De deputatie is ook vergunningverlener in beroep voor de inrichtingen van klasse 2. De aard van de bedrijven in beroep is divers, zodat een onderverdeling in sectoren of thema’s niet mogelijk is. Hooguit zijn er 2 of 3 beroepen die betrekking hebben op eenzelfde soort activiteit. Muziekactiviteiten onder rubriek 32 (dancings, feestzalen, jeugdhuizen, …), dierenpensions (vnl. voor honden), luidruchtige recreatieve activiteiten (zoals kleiduifschieten) en transport-genererende activiteiten zien we regelmatig in beroep. Dit zijn typisch activiteiten waartegen vaak protest wordt aangetekend, zeker in het geval ze plaatsvinden in de buurt van bewoning. Elk jaar zijn er enkele beroepen voor veeteeltinrichtingen, maar in verhouding tot het totale aantal inrichtingen van klasse 2 van die sector is dit zeer weinig. Snel en efficiënt vergunnen is ook voor beroepsdossiers van groot belang. Ook al voorziet de procedure in een termijn van orde voor de uitspraak in beroep, voor de exploitant en omwonenden is het belangrijk om snel duidelijkheid te krijgen of een project kan en zo ja, onder welke voorwaarden. Jaarlijks vraagt de Vlaamse Overheid het rapport m.b.t. de uitspraken in beroep over inrichtingen van klasse 2 op bij de provincies. De rapporten worden gepubliceerd op de website van LNE onder de titel “openbaarmaking verslag naleving beslissingstermijnen”. Het recentste rapport van 2015 heeft betrekking op de dossiers met startdatum in 2013 en uitspraak in 2013-2014. Uit deze rapporten blijkt dat de beroepsdossiers door onze provincie tijdig worden afgewerkt.
We hechten veel belang aan rechtszekerheid door de procedures correct toe te passen en te investeren in ICT. De stroom aan dossiers is immers groot en zeer divers en dossiers zijn vaak complex en omvangrijk. De exploitanten kunnen erop rekenen dat de procedures correct verlopen. Het opstellen van een vergunningsdossier vraagt inzet en tijd. Ook de beoordeling van het dossier vraagt tijd en heel wat expertise en werk van de overheid - van ons maar ook van Vlaamse adviesinstanties en van de gemeenten. Na het verkrijgen van de vergunning moet de exploitant er dan ook op kunnen rekenen dat de vergunning niet door procedurele fouten onderuit kan worden gehaald. De wetgeving is complex. De tijd dat enkel de rubrieken bepalend zijn voor wie adviesbevoegd is, is al lang voorbij. De inhoud van de milieuvergunning is met de jaren uitgebreid en hiermee ook de adviesverplichting en de inhoudelijke beoordeling. Watertoets, m.e.r.-screening, grensoverschrijdende uitwisseling, energie-intensief bedrijf, broeikasgasvergunning, natuurtoets, doorwerking BREF’s, allemaal voorbeelden van begrippen / thema’s die nog niet zo lang onderdeel zijn van de milieuvergunning. Daarom heeft de provincie geïnvesteerd in een ICT-systeem met een sterke processturing. De provincie is immers de motor van het proces en stuurt alle taken aan. Het dossierbehandelingssysteem waakt erover dat procedures correct worden toegepast, en dat inhoudelijk alle verplichte evaluaties gebeuren op een correcte en uniforme wijze. De processturing garandeert dat alle adviezen worden ingewonnen, alle procedurestappen worden doorlopen, dat mijlpalen worden bewaakt en beslissingen op tijd kunnen worden genomen. We kunnen vandaag op een snelle en eenvoudige manier nagaan of er een stedenbouwkundig beroep loopt bij de provincie, zodat de besluitvorming in beide procedures op elkaar kan worden afgestemd. Het dossieropvolgingssysteem is meer dan alleen een backoffice. Het bevat alle dossiers vanaf de start van het Vlarem in 1991. De backoffice is sinds kort ook gekoppeld aan een datawarehouse, zodat we beschikken over een krachtig instrument om te rapporteren over alle inrichtingen en vergunningen. Een belangrijke aanwinst, zeker wanneer straks de duur van de milieuvergunning permanent wordt. We hebben vorig jaar niet stilgezeten, maar geïnvesteerd in voorbereidingen met een blik op de toekomst. Want ook in de toekomst willen we blijven inzetten op het snel, efficiënt en correct afleveren van vergunningen en dan liefst digitaal.
20
21
De provincie zet in op een moderne vergunningverlening. De bedrijfswereld verwacht dat de vergunningverlenende overheid zelf ook voldoende innovatief is, zodat de administratieve lasten voor de bedrijven dalen. De digitale indiening en opvolging van een ingediend dossier, het principe van eenmalige indiening, digitale ontsluiting van vergunningen, zijn wensen die vanuit de bedrijfswereld worden geuit.
Figuur 15: Inzetten op digitalisering begint bij het indienen van het dossier en dus bij de aanvragers van vergunningen. Welke dossierinformatie nu al digitaal mag, vind je terug op de praktische wegwijzer voor het opstellen van een milieuvergunningsaanvraag op onze website.
digitaal werken: stap voor stap
In 2014 werd verder ingezet op de modernisering van de vergunningverlening. Zodra het Vlaamse vergunningenloket en digitaal platform klaar zijn schakelen we daar naar over, maar intussen gaan we voor meer digitaal werken via een eigen provinciaal digitaal platform. Sinds maart 2014 kunnen de aanvragers van vergunningen de adviezen in het kader van de Vlarem-procedures voor dossiers in behandeling bij de dienst Milieuvergunningen digitaal raadplegen. Voor wie een dossier indient betekent dat een snellere en eenvoudigere toegang tot deze informatie. Exploitanten kunnen de adviezen voortaan raadplegen vanop eender welke pc, laptop of tablet. Dit is ook goed nieuws voor het milieu aangezien de papierstroom voor het versturen van de adviezen (per post) hierdoor verdween. Om toegang te krijgen tot deze webtool volstaat een vermelding van het e-mailadres in het ingediende dossier. Bij de opstart van de procedure ontvangt de aanvrager/exploitant een e-mail met een link naar de tool. Eén e-mailadres volstaat, de link kan eenvoudig worden gedeeld. De gemeenten en de leden van de PMVC hebben eveneens toegang tot het provinciaal digitaal platform. Sinds eind mei 2014 werkt de PMVC digitaal via dit platform. Dit betekent op jaarbasis een besparing van 500.000 vellen papier, goed voor het redden van 60 bomen.
digitale indiening en afhandeling
wat digitaal is blijft digitaal, ook bij indienen van een dossier bannen van papier door digitale communicatie
digitale dossierbehandeling maar in-en output op papier
Ook op andere vlakken zet de digitalisering zich door. In december 2014 werd de eerste digitale handtekening gezet. De adviezen van de PMVC worden nu digitaal getekend. Er wordt werk gemaakt om de digitale handtekening verder uit te rollen in de behandeling van vergunningsaanvragen. Ook het principe van eenmalige indiening willen we respecteren. Wat reeds digitaal is verkregen of informatie die voor de provinciale dienst Milieuvergunningen digitaal toegankelijk is bij een andere overheid, moet geen fysiek onderdeel zijn van het dossier. Een verwijzing naar deze informatie volstaat. In kader van de verdere digitalisering werden de nodige aanpassingen doorgevoerd zodat we klaar staan om bijlagen bij een dossier digitaal te ontvangen. Het inzetten op digitalisering begint bij het indienen van het dossier en dus bij de aanvragers van vergunningen. We hopen dan ook dat exploitanten en studiebureaus dit principe mee ondersteunen en informatie meer en meer digitaal zullen aanreiken. Meer informatie hierover vind je onder de praktische wegwijzer voor het opstellen van een milieuvergunningsaanvraag op onze website. De weg naar meer digitaal is ingeslagen. Vernieuwingen die belangrijk zijn voor het opstellen en indienen van een dossier verschijnen op onze website.
22
23
DIENST MILIEUVERGUNNINGEN Departement Leefmilieu Desguinlei 100, 2018 Antwerpen T 03 240 57 45
[email protected] www.provincieantwerpen.be 24
