Randvoorwaarden die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling mogelijk maken

Randvoorwaarden die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling mogelijk maken

drs. B. van der Gijp MRE-opleiding 2002-2004 begeleider NEPROM begeleider ASRE

drs. ing. J. Fokkema drs. ing. L.B. Uittenboogaard

2

INHOUDSOPGAVE Inleiding ....................................................................................................................................................5 Hoofdstuk 1: Onderzoeksvraag ...................................................................................................6 Hoofdstuk 2: Wat is gebiedsontwikkeling?..........................................................................8 2.1 Projectontwikkeling................................................................................................................. 8 2.2 Gebiedsontwikkeling............................................................................................................... 8 2.2.1 Wat is een gebied?........................................................................................................... 9 2.2.2 Verzameling van functies................................................................................................. 9 2.2.3 Interactief planproces.................................................................................................... 10 2.3 Naar een nieuwe definitie...................................................................................................... 11 2.4 Welke archetypen zijn binnen gebiedsontwikkeling te onderscheiden? ............................... 12 2.4.1 Uitleglocaties................................................................................................................. 13 2.4.2 Herstructurering naoorlogse wijken ............................................................................. 15 2.4.3 Stedelijke inbreiding...................................................................................................... 15 2.4.3 De (her)ontwikkeling van bedrijfsterreinen .................................................................. 16 2.5 Conclusie: nieuwe en heldere definitie gebiedsontwikkeling nodig ..................................... 17

Hoofdstuk 3: Van project- naar gebiedsontwikkeling: trend of hype? ............. 18 3.1 Algemene factoren die gebiedsontwikkeling stimuleren....................................................... 18 3.1.1 Terugtredende overheid................................................................................................. 18 3.1.2 Financiële problemen bij het Rijk ................................................................................. 18 3.1.3 Verandering van het type opgave .................................................................................. 19 3.1.4 Veranderende bevolkingssamenstelling ........................................................................ 19 3.2 Archetype gerelateerde redenen die de keuze voor gebiedsontwikkeling bepalen ............... 20 3.2.1 Nieuwe uitleglocaties woningbouw ............................................................................... 20 3.2.2 Herstructurering naoorlogse wijken ............................................................................. 20 3.2.3 Binnenstedelijke inbreidingslocaties ............................................................................. 21 3.2.4 (Her)ontwikkeling bedrijfsterreinen .............................................................................. 21 3.3 Conclusie: trendmatige verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling ...................... 21

Hoofdstuk 4: Is het instrumentarium voldoende op gebiedsontwikkeling geënt? ........................................................................................................................................................22 4.1 Algemeen beeld..................................................................................................................... 22 4.2 Publiekrecht........................................................................................................................... 22 4.2.1 Fundamentele herziening Wro ...................................................................................... 22 4.2.2 Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet ................................................ 26 4.2.3 Kostenverhaal................................................................................................................ 26 4.2.4 Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling......................................................................... 27 4.3 Privaatrecht............................................................................................................................ 29 4.3.1 Gebiedsontwikkelingsmodellen ..................................................................................... 29 4.3.2 Privaatrecht: grip.......................................................................................................... 31 4.3.3 Privaatrecht: flexibiliteit ............................................................................................... 32 4.4 Conclusie: instrumentarium moet bijgesteld worden ............................................................ 32

3

Hoofdstuk 5: Is er voldoende ruimte voor marktwerking bij gebiedsontwikkeling? ......................................................................................................................34 5.1 Opstelling gemeenten ten aanzien van gebiedsontwikkeling ................................................ 34 5.2 Verdeling van zeggenschap bij VINEX ................................................................................ 35 5.3 Uitkomsten interviews inzake marktwerking ........................................................................ 37 5.4 Knelpunten bij het faciliteren van marktwerking bij gebiedsontwikkeling........................... 38 5.5 Hoe kan marktwerking bij gebiedsontwikkeling gefaciliteerd worden? ............................... 40 5.5.1 Ander houding van de overheid..................................................................................... 40 5.5.2 Andere procesaanpak .................................................................................................... 40 5.5.3 Strikte scheiding van verantwoordelijkheden................................................................ 42 5.6 Conclusie: marktwerking moet worden gestimuleerd ........................................................... 43

Hoofdstuk 6: Is de projectontwikkelingssector professioneel genoeg om de stap naar gebiedsontwikkeling mogelijk te maken? .....................................................45 6.1 Andere rol projectontwikkelaar............................................................................................. 45 6.2 Professionaliteit van projectontwikkelaars............................................................................ 46 6.3.1 Algemene verbeterpunten .............................................................................................. 47 6.3.2 Concrete verbeterpunten ............................................................................................... 48 6.3 Imago..................................................................................................................................... 48 6.4 Conclusie: verbetering professionaliteit en imago noodzakelijk........................................... 50

Hoofdstuk 7: Reële verwachtingen als succesfactor bij gebiedsontwikkeling .......................................................................................................................................................................52 7.1 7.2 7.3 7.4

Wat is een gebied bij gebiedsontwikkeling: scopeoptimalisatie ........................................... 52 Scopeoptimalisatie in de praktijk .......................................................................................... 53 De grondexploitatie als flappentap........................................................................................ 54 Conclusie: wees reëel in de verwachtingen met betrekking tot gebiedsontwikkeling .......... 56

Hoofdstuk 8: Conclusies en aanbevelingen .......................................................................58 8.1 8.2 8.3

Conclusies ............................................................................................................................. 58 Aanbevelingen voor de overheid........................................................................................... 59 Aanbevelingen voor marktpartijen ........................................................................................ 61

Literatuurlijst ......................................................................................................................65 Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

Beschrijving werkwijze ..................................................................................67 Lijst met geïnterviewde personen:.................................................................68 Vragenlijst onderzoek ....................................................................................69 Succes- en faalfactoren bij gebiedsontwikkeling ..........................................70

4

Inleiding Het vak van de projectontwikkelaar is aan het veranderen. Waar vroeger de rol van de projectontwikkelaar beperkt was tot het neerzetten van gebouwen binnen de door de gemeente bepaalde kaders, verbreedt het vak zich nu meer en meer naar het volledig ontwerpen en inrichten van complete gebieden. Van projectontwikkelaar wordt men gebiedsinrichter. Aangespoord door de terugtredende overheid moet de sector steeds vaker zelf op zoek gaan om vanuit een integrale stedenbouwkundige visie een optimum te vinden voor de inpassing van groene, blauwe en rode functies in een gebied. Gebiedsontwikkeling lijkt daarmee de logische stap in de verdere professionalisering van de vastgoedsector. Maar tegelijkertijd kan men zich afvragen of die stap wel zo logisch is. Bij de verschuiving van het takenpakket doemt een aantal essentiële vragen op. Wat gebeurt er met het publieke belang wanneer de markt een grotere rol krijgt in de ruimtelijke ontwikkeling, heeft de overheid bij gebiedsontwikkeling nog wel voldoende instrumenten om dit publieke belang te bewaken? En hoe verhoudt dat publieke belang zich tot het commerciële belang van de marktpartij? Is die marktpartij voorts professioneel genoeg om de nieuwe uitdaging van gebiedsontwikkeling aan te gaan? In deze Masterproof probeer ik op deze vragen een antwoord te vinden.

5

Hoofdstuk 1: Onderzoeksvraag Steeds vaker zien we dat het ontwikkelen van vastgoed door marktpartijen niet meer ophoudt bij de spreekwoordelijke voordeur, maar dat ook de omgeving in het ontwikkelingsproces wordt betrokken. Er is sprake van gebiedsontwikkeling, waarbij marktpartijen vaak in goede samenwerking met de overheid gehele woonwijken – traditioneel ging het vaak om woonwijken – realiseren, inclusief de openbare ruimte. De meeste VINEX-locaties zijn hiervan een exponent. Overheden en marktpartijen werkten en werken daar samen om de locaties vanuit een integrale gebiedsgerichte visie te ontwikkelen. Gebiedsontwikkeling blijft echter niet beperkt tot VINEXlocaties; ook voor ander typen ruimtelijke opgaven moet gebiedsontwikkeling het antwoord bieden. We kunnen daarbij een toename zien van het schaalniveau waarbinnen gebiedsontwikkeling plaatsvindt. Nieuw hoogtepunt wat dit betreft is de Nota Ruimte die projectenveloppen – een gemengde gebiedsgerichte opgave – formuleert voor bijvoorbeeld de Zuidplaspolder en de PMR (2e Maasvlakte), gebieden die bijna de oppervlakte van een halve provincie beslaan. De verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling brengt een aantal vragen met zich mee die ik in het kader van deze Masterproof wil beantwoorden. 1.

Heeft de overheid de juiste instrumenten om ook bij gebiedsontwikkeling de regie te voeren? Van oudsher ligt de regie bij ruimtelijke ordening bij de overheid. Traditioneel geeft zij de kaders aan, waarbij marktpartijen de ruimte krijgen om deze door middel van projectontwikkeling in te vullen. Om de kwaliteit van de ruimtelijke ordening te bewaken beschikt de overheid over tal van bestuurlijke instrumenten. In hoeverre sluit dit traditionele instrumentarium nu aan op de ruimtelijke problemen die met gebiedsontwikkeling samenhangen en op welke punten is aanpassing van het instrumentarium noodzakelijk? De basis voor de beantwoording van deze vraag wordt gevormd door de ervaringen met het instrumentarium van een aantal ervaringdeskundigen op het gebied van gebiedsontwikkeling (zie bijlage 1 voor een lijst met geïnterviewden personen). Bij de beantwoording van deze deelvraag is ook gekeken naar de recent gepubliceerde Nota Ruimte en het voor de projectontwikkeling zeer relevante wetsvoorstel aangaande de fundamentele herziening van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).

2.

Is er voldoende ruimte voor marktwerking bij gebiedsontwikkeling? Bij gebiedsontwikkeling nemen overheden en marktpartijen gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van een gebied. Gebiedsontwikkeling brengt voor de marktpartij de nodige risico’s met zich mee. Niet alleen ten aanzien van grondexploitatie, maar ook ten aanzien van risico’s die samenhangen met de lange looptijd, de omvang, en de mogelijke complexiteit van de opgave in de opstalexploitatie. Om deze risico’s beheersbaar te houden zal de marktpartij invloed uit willen kunnen oefenen op de uitkomsten van het gebiedsontwikkelingsproces. Het is echter de vraag of marktpartijen van de overheid wel de ruimte krijgen voor de inbreng van hun kennis. Is de gemeente wel bereid om haar grip op bepaalde aspecten van de ruimtelijke ordening los te laten? Waarbij natuurlijk als randvoorwaarde geldt dat er niet aan het publieke belang getornd mag worden.

6

3.

Is de projectontwikkelingssector professioneel genoeg om de stap naar gebiedsontwikkeling mogelijk te maken? Met gebiedsontwikkeling komt een aantal nieuwe taken en verantwoordelijkheden op de projectontwikkelaar af. In hoeverre is de sector hier klaar voor en op welke punten zijn er verbeteringen mogelijk als het gaat om het kennisniveau van de projectontwikkelaars, of het beeld dat overheden hiervan hebben? In dit kader onderzoek ik of het vaak toch negatieve imago van projectontwikkelaars van invloed is op de rol die projectontwikkelaars bij gebiedsontwikkeling krijgen toebedeeld.

4.

Zijn de verwachtingen met betrekking tot gebiedsontwikkeling reëel? Van gebiedsontwikkeling wordt veel verwacht, misschien wel te veel. Wat zijn de verwachtingen die men koppelt aan gebiedsontwikkeling en vormt dat verwachtingspatroon niet juist een bedreiging voor het succes van gebiedsontwikkeling?

Tezamen vormen de vier deelvragen de onderzoeksvraag van deze Masterproof: Wat zijn de randvoorwaarden die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling mogelijk maken? Bij het beantwoorden van deze onderzoeksvraag richt ik me op algemene en niet op projectspecifieke randvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld de toestand van de verschillende onroerendezaakmarkten in Nederland. Alvorens ik toekom aan de hoofdstukken waar ik de deelvragen behandel, onderzoek ik hoe structureel de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling is. Gaat het om een trendmatige ontwikkeling of is er sprake van een hype? In dit laatste geval is de aandacht voor dit onderwerp van voorbijgaande aard en zou verdere verdieping weinig zinvol zijn. Het inhoudelijke gedeelte van de Masterproof begin ik echter met het formuleren van een definitie van gebiedsontwikkeling. Over gebiedsontwikkeling wordt veel gepraat en geschreven, zonder dat het altijd duidelijk is wat men met de term bedoelt. Net als bij ontwikkelingsplanologie lijkt een ieder de term gebiedsontwikkeling zo uit te leggen dat die uitleg het beste bij hem of haar past. Deze Masterproof gebruik ik daarom ook om een einde te maken aan de begripsverwarring omtrent gebiedsontwikkeling.

7

Hoofdstuk 2: Wat is gebiedsontwikkeling? Wat is gebiedsontwikkeling nu eigenlijk en wat is de relatie tot de term projectontwikkeling? Deze vraag beantwoorden is complexer dan het raadplegen van de Van Dale. Gebiedsontwikkeling ontbreekt in dit woordenboek; projectontwikkeling is wel terug te vinden met de uiterst summiere omschrijving 1 : “exploitatie van grond en bouwprojecten op grote schaal”. Literatuurstudie (o.a. Fokkema, 2000, Roeloffzen, 2004 en Van Tartwijk, 2003) leert dat eenduidige definities voor de termen ontbreken. Een vergelijking van project- met gebiedsontwikkeling is mogelijk door de essentiële kenmerken van iedere term te benoemen. Deze essentiële kenmerken te samen kunnen dan weer als een soort van definitie fungeren. 2.1 Projectontwikkeling Projectontwikkeling is het oudste en zoals gezegd het enige wel officieel gedefinieerde begrip. Fokkema hanteert vier essentiële kenmerken bij zijn omschrijving van het begrip projectontwikkeling (Fokkema, 2000): 1. de projectontwikkelaar ontwikkelt en realiseert marktconform vastgoedconcepten voor eigen rekening en risico; 2. de projectontwikkelaar maakt daarbij de vertaling van een veronderstelde of aangetoonde marktvraag naar te realiseren vastgoed; 3. daarbij is sprake van een integrale betrokkenheid van het vastgoedproces (‘van initiatief tot en met ingebruikstelling’); 4. de projectontwikkelaar is opdrachtgever in het vastgoedproces en is verantwoordelijk voor het procesmanagement en het resultaat. Opvallend aan de essentiële kenmerken van Fokkema is de breedte van het begrip projectontwikkeling dat ontstaat wanneer de kenmerken worden gecombineerd. Het ontwikkelen van een enkele woning past binnen het begrip, maar ook het creëren van een winkelcentrum of het herontwikkelen van een complete stadswijk; een geografische afbakening ontbreekt. Verder opvallend is dat de relatie met het overheidshandelen ontbreekt. Vaak is het de overheid die ruimte biedt aan ontwikkelingen of deze zelf initieert. Daarbij heeft de overheid altijd een rol in het ontwikkelproces en beïnvloedt zij – via ruimtelijke ordeningsinstrumenten of privaatrechtelijk handelen – in meer of mindere mate de fysieke uitkomst van dit proces. Vaak is er sprake van een volgtijdige samenwerking met de overheid: de overheid geeft bebouwingsmogelijkheden in een streek- of bestemmingsplan, de markt geeft aan hier op in te willen spelen, de overheid bepaalt de ruimtelijke kaders voor de ontwikkeling, de marktpartijen ontwikkelen en bouwen binnen die kaders. De geografische afbakening, alsmede de rol van de overheid, komen wel terug bij de essentiële kenmerken van gebiedsontwikkeling. 2.2 Gebiedsontwikkeling “Gebiedsontwikkeling is locatie-engineering”, aldus Bouwfonds-prominent De Zeeuw (Bouwfonds Woningbouw, 1995). Deze uitleg brengt ons echter niet veel verder. Meer duidelijkheid biedt Roeloffzen (Roeloffzen, 2004). In zijn onderzoek heeft hij een zestal definities van gebiedsontwikkeling gevonden en hieruit vervolgens een eigen definitie geformuleerd. Zijn definitie luidt: ‘De totale ontwikkeling van een gebied waarbij alle functies in beschouwing worden genomen, zoals (indien aanwezig) wonen, werken, natuur en landschap, recreatie, landbouw en

1

www.vandale.nl

8

infrastructuur en waarbij het planproces interactief tussen alle actoren (belanghebbenden) plaatsvindt 2 .’ Deze definitie valt in onderdelen uiteen, die de moeite waarde zijn afzonderlijk te beschouwen: 1. 2. 3.

een gebied; met een verzameling van functies; waarbij het planproces interactief plaatsvindt.

2.2.1 Wat is een gebied? Waar bij traditionele projectontwikkeling gesproken werd over projecten, gaat het in gebiedsontwikkeling logischerwijs om gebieden. De vervolgvraag dringt zich dan al snel op: wat is dan een gebied. De maximumgrenzen aan een gebied zullen gevormd worden door enerzijds grenzen aan procesmatige beheersing, anderzijds door de financiële mogelijkheden die een gebied in zich heeft (zie ook hoofdstuk 7). Maar hoe dan ook zal dit gebied een hoger schaalniveau kennen dan het schaalniveau van traditionele ontwikkelingen. Het grote schaalniveau heeft belangrijke gevolgen voor de bestuurbaarheid van projecten, alsmede voor de gemiddelde looptijd ervan. Gebiedsontwikkelingen zullen al snel meerdere jaren beslaan. Als voorbeeld kan de ontwikkeling van het Omval-terrein in Amsterdam worden genomen. De desbetreffende ontwikkelaar aldaar – Delta Lloyd Vastgoed – is meer dan 20 jaar met de ontwikkeling van de nu gereed zijde kantoortorens bezig geweest (bron: PRO 2003, nummer 1). 2.2.2 Verzameling van functies Essentieel onderscheid tussen gebiedsontwikkeling en traditionele projectontwikkeling is dat het bij gebiedsontwikkeling vaak gaat om een verzameling van verschillende ruimtelijke functies. Vaak gaat het bij de invulling van gebieden niet om louter het toevoegen van ‘rode functies’ (woningen, winkels, kantoren of bedrijven). Het gaat veel meer om het inpassen van de rode functies in een groter geheel, in een gebied. Het grotere geheel dat ook door blauwe functies (water) en groene functies (natuur of landbouw) vormgegeven wordt en waar ook de inrichting van de openbare ruimte een belangrijk deel van uitmaakt. De koppeling tussen rode en overige functies is naast ruimtelijk vaak ook financieel van aard. De ontwikkeling van de rode functies financiert bijvoorbeeld de aanleg van natuurgebieden of de realisatie van een waterberging die een oplossing vormt voor de waterproblematiek van een gemeente of regio. Naast genoemde functies noemt Van ’t Verlaat ook niet-fysieke elementen die in de functiemix betrokken zouden kunnen worden (Van ’t Verlaat, 2003). Hij noemt economische structuur, sociale relaties in een gebied ecologische en duurzame milieukwaliteit, zoals water/lucht- en bodemkwaliteit. Omdat met name de functiemenging zo kenmerkend is voor gebiedsontwikkeling vind ik het ‘in beschouwing nemen’ van verschillende functies in de definitie van Roeloffzen te zwak. Mijn voorkeur gaat uit naar de sterkere term ‘integreren’, of beter nog naar de door Van ’t Verlaat genoemde integrale aanpak 3 (Van ’t Verlaat, 2003). Vanuit een integrale gebiedsgerichte visie wordt gezocht naar een optimale allocatie van ruimtelijke functies. 2

Volledigheidshalve zou hier de functie water aan toegevoegd moeten worden. Waarbij integraal overigens niet hoeft te betekenen dat de ontwikkeling van gebieden ook per definitie integraal moeten worden opgepakt; soms komt een (gefaseerde) aanpak van onderdelen de slagvaardigheid ten goede.

3

9

2.2.3 Interactief planproces Roeloffzen benadrukt in zijn definitie het interactieve planproces. “In principe is het bij integrale gebiedsontwikkeling noodzakelijk om alle belanghebbende actoren te betrekken. De samenstelling van dit palet aan actoren verschilt van project tot project”. Veel auteurs geven aan dat burgers/omwonenden een rol moeten spelen in gebiedsontwikkeling. Anderen zien een rol weggelegd voor maatschappelijke organisaties bij de gebiedsontwikkeling 4 . Burgers en maatschappelijke organisaties zijn zeker belangrijk voor het creëren van draagvlak en het genereren van ideeën en daarmee voor het succes van gebiedsontwikkeling. Ik concludeer dat dit evenwel niet hoeft te betekenen dat zij direct betrokken worden bij de projectorganisatie. Het in de projectorganisatie toelaten van te veel partijen kan leiden tot een stagnatie van het ontwikkelingsproces (NEPROM, 2004). Het gaat er bij ontwikkelingsplanologie om om alleen de relevante partijen te betrekken. “Geen polderoverleg of een proces om een proces. Relevante partijen zijn partijen die nodig zijn om plannen te realiseren, omdat deze partijen grond in handen hebben, plankwaliteit kunnen toevoegen, over blokkademacht beschikken, de realiseerbaarheid beter kunnen beoordelen, etc.” (Twynstra Gudde, 2003). Daarbij kan zoals gezegd onderscheid gemaakt worden tussen partijen die concreet verbonden zijn met de feitelijke projectorganisatie en partijen die door inspraak, het indienen van zienswijzen of op andere wijze een inhoudelijke bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van de planvorming 5 . De keuze van de partijen die direct deelnemen aan de gebiedsontwikkeling zal maatwerk moeten zijn. Uit de gesprekken met geïnterviewden concludeer ik dat bij alle gebiedsontwikkelingen wordt samengewerkt tussen gemeenten en projectontwikkelaars. Bij een aantal gebiedsontwikkelingen zijn ook beleggers betrokken; bij de gebiedsontwikkelingen die betrekking hebben op de herstructurering van bestaande woonwijken is de corporatie een logische partner. Andere partijen maken geen deel uit van de projectorganisatie, maar worden natuurlijk wel in staat gesteld om de uitkomsten van de gebiedsontwikkeling te beïnvloeden. Burgers bijvoorbeeld krijgen blijkens de interviews vaak een belangrijke rol toebedeeld in het gebiedsontwikkelingsproces 6 . Wanneer de actoren bij gebiedsontwikkeling bekend zijn, dan zullen er afspraken gemaakt moeten worden over de verdeling van zeggenschap. Kenmerkend voor gebiedsontwikkeling is dat die verdeling van zeggenschap ook in de eerste fasen van het gebiedsontwikkelingsproces plaatsvindt. Bij projectontwikkeling wordt door marktpartijen gewerkt vanuit een gegeven context, bij gebiedsontwikkeling wordt die context juist in een vroeg stadium beïnvloed. Bij de zeggenschapsverdeling moet de overheid redeneren vanuit haar publieke belang. Zij moet onder andere zorgen voor de landschappelijke inpassing, de positie van burgers en andere belanghebbenden, maar ook voor de duurzaamheid van de ontwikkeling. Daarbij moet zij erop toezien dat het te realiseren programma aansluit op de behoefte aan nieuwe ruimtelijke functies binnen een gemeente of regio. Zo moet bijvoorbeeld voorkomen worden dat een overschot aan winkelruimte ontstaat en moet geborgd worden dat er voldoende sociale woningen worden gerealiseerd. Marktpartijen hebben op hun beurt zeggenschap nodig om ervoor te zorgen dat de risico’s die zij lopen over hun participatie in de gebiedsontwikkeling beheersbaar blijven. Marktpartijen zullen alleen bereid zijn om te investeren wanneer zij in de gelegenheid worden gesteld om die investeringen terug te verdienen. Dit stelt eisen aan de vrijheid die zij krijgen om marktgericht te kunnen ontwikkelen, maar het betekent ook dat zij invloed moeten kunnen 4

Zie in dit kader bijvoorbeeld ‘Samen, anders, beter’, een publicatie van ANWB, AVBB, Natuurmonumenten en VNO-NCW. 5 Een aardig voorbeeld hiervan wordt gegeven in het FD van 4 maart 2004, waar de TU Delft de gemeente Rotterdam adviseert bij gebiedsontwikkeling, zonder hier natuurlijk een partij in te worden (TU Delft helpt Rotterdam). 6 De rol van burgers varieert van inspraak, en veelvuldig vooroverleg met erkende bewonersorganisaties, tot zeggenschap op stedenbouwkundig niveau, zoals in Utrecht bij de herontwikkeling van het stationsgebied en in Nijmegen bij de herinrichting van Plein 1944.

10

uitoefenen op de omvang van de ruimtelijke opgave. Er zal een balans in de vorm van een zeggenschapsverdeling gevonden moeten worden tussen het door de overheid houden van grip op de ontwikkeling en het aan de markt overlaten van voor haar relevante zaken. De zeggenschapsverdeling zal voor een deel gebaseerd zijn op het profiteren van elkaars kennis. Zo zal de overheid over het algemeen meer kennis hebben van de voor een gebied relevante milieuaspecten, waarbij bijvoorbeeld grondwaterniveaus en -stromingen essentieel kunnen zijn voor een locatiekeuze. Marktpartijen kunnen vanuit hun marktkennis meedenken over de beste locatie binnen een regio die het meest geschikt is om in de behoefte aan woningen, winkels of kantoren te voorzien. Zij kunnen verder wijzen op alternatieve ontwikkelings- en financieringsmogelijkheden en ideeën leveren voor creatieve oplossingen voor het gebied. Door de kennis van overheid en marktpartij te combineren kan een optimale gebiedsindeling worden gecreëerd, die bijdraagt aan de doelstelling van beide partijen. 2.3 Naar een nieuwe definitie Op basis van de vorige paragrafen concludeer ik dat gebiedsontwikkeling de volgende relevante kenmerken heeft: - de totale ontwikkeling van een gebied; - waarbij allocatie van relevante functies plaatsvindt vanuit een integrale ruimtelijke visie; - met een verdeling van zeggenschap tussen de in het planproces betrokken partijen; - waarbij marktpartijen risicodragend participeren 7 . Hieraan moet nog worden toegevoegd dat de ontwikkeling zich afspeelt in een ruimtelijk relevante context. De analyse van deze context is essentieel. Van ’t Verlaat is zelfs van mening dat zonder een helder begrip van de context gebiedsontwikkeling tot een sub-optimaal resultaat leidt, of zelfs gedoemd is tot mislukken (Van ’t Verlaat, 2003). Bij de context gaat het om bijvoorbeeld de maatschappelijke omgeving waarin de gebiedsontwikkeling plaatsvindt. Zonder een analyse van de daar geldende normen en waarden zal een ontwikkeling stuiten op tegenstand en weinig succesvol blijken. Tot de context behoren naast maatschappelijke ook economische en sociaaleconomische ontwikkelingen. Voorts is de beleidscontext (beleid op het niveau van de stad en hoger, BG) en de juridische context relevant. Met andere woorden: met welke wetten en regels moet men rekening houden bij het gebiedsontwikkelingsproces. Van ’t Verlaat noemt in dit kader MER, Tracéwet, de Wet op de ruimtelijke ordening, de Vogel- en Habitatrichtlijn, maar ook gemeentelijke regels voor referenda. Ook bestuurlijke kaders (politieke legitimiteit), technische (niet alles kan immers kostenverantwoord gemaakt worden) en financiële randvoorwaarden zijn van belang. De kenmerken samenvoegend ontstaat een nieuwe definitie van gebiedsontwikkeling: Gebiedsontwikkeling is de totale ontwikkeling van een gebied, binnen een relevante context, waarbij allocatie van relevante ruimtelijke functies plaatsvindt vanuit een integrale ruimtelijke visie met een verdeling van zeggenschap tussen de in het planproces betrokken partijen waarbij marktpartijen risicodragend participeren. Naast de besproken wijzigingen is aan de definitie toegevoegd dat het moet gaan om risicodragende participaties van marktpartijen. Het door een gemeente neerleggen van een stedenbouwkundig plan en het vervolgens laten uitwikkelen van delen daarvan is project- en niet gebiedsontwikkeling. Met deze toevoeging wordt voorkomen dat het louter verstrekken van een bouwopdracht (met een minimale zeggenschapsverdeling) door de overheid binnen de definitie 7

Waarbij dit risico verlegd kan worden naar derde partijen.

11

valt. De gekozen definitie is heel zakelijk en rept niet van een probleemoplossend vermogen ten aanzien van maatschappelijke en sociale problemen. Gebiedsontwikkeling kan natuurlijk bij binnenstedelijk herstructurering wel een rol spelen, maar de investeringen mogen dan niet los gezien worden van andere (forse) inspanningen op maatschappelijk, economisch en sociaal gebied. Daarbij zal lang niet in alle gevallen de sociale component belangrijk zijn. Een uitbreiding van de definitie hiermee zou dus feitelijk een beperking zijn. 2.4 Welke archetypen zijn binnen gebiedsontwikkeling te onderscheiden? De gevonden definitie voor gebiedsontwikkeling is breed. Hieronder vallen verschillende typen gebiedsontwikkeling, ieder met zijn eigen kenmerken en eigen risico’s die het waard zijn afzonderlijk te beschouwen. Het verdient aanbeveling om bij discussies over gebiedsontwikkeling altijd te beseffen welk type gebiedsontwikkeling bedoeld wordt. Dit omdat voor de verschillende typen gebiedsontwikkeling geldt dat zij verbonden zijn met verschillende typen risico’s, problematiek en actoren. Op basis van clustering van de soort opgave, de problematiek, het type risico en de betrokken actoren kunnen globaal vier verschillende typen gebiedsontwikkeling worden onderscheiden: 1. 2. 3. 4.

uitleglocaties woningbouw. Hieronder vallen bijvoorbeeld de VINEX-locaties, maar ook de nieuw in de Nota Ruimte aangewezen woningbouwlocaties als de Zuidplaspolder; herstructurering naoorlogse wijken. Het gaat hier om de herontwikkeling van de vele vooral in de jaren 40, 50 en 60 seriematig ontwikkelde woonwijken; binnenstedelijke inbreidingslocaties. Hier gaat vaak om centraal gelegen locaties met vaak grote en gemengde projecten. Als voorbeeld zou de herontwikkeling van stadshart Amstelveen of de ontwikkeling van de Resident in Den Haag kunnen worden genomen; (her)ontwikkeling bedrijfsterreinen. Gezien de bijzondere aard van de problemen; versnipperde eigendom, bodemvervuiling en een gebrek aan kostendragers, zou dit als een afzonderlijke categorie gebiedsontwikkeling kunnen worden aangemerkt.

Per archetype schets ik de primair en secundair betrokken partijen, de problematiek (hoofdlijnen) en ten slotte de belangrijkste risico’s voor de projectontwikkelaar en de gemeente.

12

Vastgoed Woningen

Primaire actoren Gemeente, Projectontwikkelaar

Secundaire actoren Bewoners, Milieubeweging Eigenaren grond

Problematiek Inpassing in omgeving (juridisch) Bereikbaarheid (kosten) Looptijd Meerdere gemeenten

Belangrijkste risico’s Politiek/beleid Markt Financieel Stedenbouwkundig risico (voor markt) Exploitatie (voor gemeente)

Naoorl. wijken

Woningen

Gemeente, Woningbouwcorporatie Projectontwikkelaar

Bewoners, Eigenaars van ‘losse’gebouwen

Geen sense of urgency Sociale problemen Dure sloop Weinig opbrengst met vastgoed Looptijd

Politiek/beleid Markt Financieel Stedenbouwkundig risico (voor markt) Sociaal

Sted. inbreiding

Woningen, winkelcentra kantoren

Eigenaren/belegger, Gemeente, Projectontwikkelaar

Financiers

Versnipperd eigendom, Complexiteit opgave en realisatie, Regelgeving, Looptijd

Politiek/beleid Markt Financieel Juridisch

Bedrijfsterreinen

Bedrijfsgebou wen, kantoren

Gemeente, Ondernemers

Milieubeweging Projectontwikkelaar

Vervuiling Versnipperd Eigendom Geen trekkracht

Politiek/beleid Markt Financieel Exploitatie (voor gemeente) Bodemvervuiling

Uitleg

2.4.1 Uitleglocaties Bij de uitleglocaties gaat het voornamelijk om grote nieuwbouwlocaties ten behoeve van woningbouw. Deze kunnen hun oorspong vinden in zowel de VINEX als in de Nota Ruimte. Bij de meeste uitleglocaties werken projectontwikkelaars en gemeenten, al dan niet gedwongen door grondposities, samen. Verschillende vormen van samenwerkingsconstructies zijn mogelijk (zie ook paragraaf 4.3.1). Bewoners, milieubeweging en eigenaren van grond, die zelf niet in de projectorganisatie zijn betrokken, zijn naast de projectorganisatie de belangrijkste stakeholders. De ontwikkeling van uitleglocaties is in vergelijking met andere locaties niet erg complex te noemen; hoewel met het vergroten van het schaalniveau van het gebied de complexiteit toeneemt. Desondanks is er wel een aantal zaken dat aandacht behoeft. Er moet bij deze locaties met name zeer zorgvuldig gehandeld worden als het gaat om het voeren van juridische procedures. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een onderzoek naar de MER-plicht. Er zullen verder samenwerkingsverbanden moeten worden opgesteld die de tand des tijds kunnen doorstaan, waarbij vaak over gemeentegrenzen heen moet worden gekeken. Belangrijk element hierin is hoe de (financiering van de) ontsluiting is geregeld. Dit kan niet alleen juridisch gezien belangrijk zijn (zie procedures hieromtrent bij VINEX-locatie Vathorst), ook vanuit stedenbouwkundig oogpunt en het functioneren van de nieuwbouwwijk is aandacht hiervoor essentieel. Het te laat gereedkomen van het openbaar vervoer op VINEX-locaties heeft er mede toe geleid tot dat er 13

een reatief hoog autobezit is in die wijken. Dit veroorzaakt dan weer een vergroting van de parkeerproblematiek, hetgeen de leefbaarheid weer negatief beïnvloedt. 2.4.1.1 Risico’s bij uitleglocaties Bij uitleglocaties heeft men te maken met verschillende typen risico’s. Het politiek/beleidsmatige risico is gezien de doorgaans lange looptijd van belang. Gedurende de ontwikkelperiode zal een betrokken gemeente meerdere keren van bestuur wisselen. Hetzelfde geldt voor provincies, waterschappen en eventuele buurgemeenten waar het te ontwikkelen gebied ook betrekking op heeft. Een wisseling van één van de besturen kan er al toe leiden dat de betrokken overheid alleen onder gewijzigde condities aan de realisatie wil meewerken. Dit kan onder andere leiden tot hogere plankosten en/of een teleurstellend opbrengend vermogen. Hoewel het schriftelijk en gesanctioneerd vastleggen van afspraken een optie is, evenals het vooraf helder formuleren van belangen, doelen en door partijen te lopen risico’s, is het politiek/beleidsmatige risico in de praktijk moeilijk te beheersen. Als tweede risico noem ik het marktrisico, ook wel het afzetrisico geheten. Gezien de soms lange looptijd van gebiedsontwikkeling kan het soms moeilijk zijn om met een marktconform product te komen, zeker wanneer in een vroegtijdig stadium zaken als dichtheid en woningtypen gedetailleerd worden bepaald. Meestal ligt het marktrisico bij marktpartijen, in een beperkt aantal gevallen participeert hier de gemeente (gedeeltelijk) in. Het marktrisico kan worden onderverdeeld in drie componenten (Willink, 1997): 1. 2. 3.

een verkeerd gekozen marktsegment; een binnen het gekozen segment stagneren van de verkoop/verhuur; invloed uit concurrerende gebieden uit de regio.

Reductie van het marktrisico in het kader van de planvorming kan gevonden worden door te kiezen voor interactieve planvorming samen met marktpartijen (Noordanus, 1997 en De Zeeuw, 2002). In de fase die op de planvorming volgt is het belangrijk dat men binnen de afgesproken hoofdlijnen voldoende flexibiliteit heeft om op de specifieke (veranderende) wensen van de afnemer in te spelen. Die flexibiliteit moet vervolgens ook binnen de projectfinanciering te vinden zijn. Volgens De Zeeuw moeten daarbij afspraken met de overheid gemaakt worden over de ingebruikneming van de eventueel te realiseren publieke voorzieningen (De Zeeuw, 2002, Binnenlandsbestuur). Goed marktonderzoek zal dit risico natuurlijk beperken. Voor uitleglocaties geldt tevens het financiële risico. Hieronder vallen niet-ingecalculeerde veranderingen van de rentestand en/of het bouwkostenniveau. Aan beheersing van dit type risico zit een kostenplaatje vast. Vaak zal men de voor een ontwikkeling benodigde financiering extern betrekken. Wanneer men zekerheid voor de lange termijn wenst zal dit tot een verhoging van de in rekening gebrachte tarieven leiden. Dit geldt zowel voor rente als voor in rekening gebrachte bouwkosten. Hoewel dit niet valt onder een stijging van het bouwkostenniveau, is bij uitleglocaties ook het risico van de ontdekking van een archeologisch erfgoed een kostengerelateerd risico. Krachtens een wetsvoorstel dat het verdrag van Valetta moet ratificeren (Wet op archeologische monumentenzorg 29 259) en waar nu al door een aantal gemeenten op vooruitgelopen wordt, zal de projectontwikkelaar voor de kosten die samenhangen met de opgravingen moeten opdraaien, terwijl hij daar vaak geen passende vergoeding voor zal ontvangen. Bij uitleglocaties speelt verder het probleem van free-riders: marktpartijen die niet mee willen betalen aan de grondexploitatie (Noordanus, 1997), hetgeen ook wel aangeduid wordt als exploitatierisico. Bij binnenstedelijke herstructurering en inbreidinglocaties is dit probleem soms

14

kleiner, omdat er vaak een deficit zit in de grondexploitatie, waardoor het onaantrekkelijker is voor partijen om in de ontwikkeling te participeren. Daarbij hebben met name corporaties respectievelijk beleggers in deze gebieden vaak al grote posities. Dit maakt het voor kleine marktpartijen moeilijk een eigen positie op te bouwen die recht geeft op het realiseren van een project. Wanneer er free-riders zijn heeft de gemeente maar beperkte middelen om een volwaardige bijdrage aan de grondexploitatie bij die free-riders af te dwingen (zie 4.2.3). Ten slotte is bij uitleggebieden het stedenbouwkundig risico van belang. Bij uitleggebieden kunnen projectontwikkelaars door gemeenten worden geconfronteerd met een stedenbouwkundig plan, dan wel beeldkwaliteitsplan dat rendabel investeren niet mogelijk maakt. Dit kan enerzijds komen door een te hoog ambitieniveau, anderzijds door de ontwikkelaar te weinig mogelijkheden te bieden om op de wensen van een consument in te spelen. Beheersing van dit risico kan door vroegtijdige participatie van de marktpartij in het ontwikkelingsproces, bij voorkeur al bij de opzet van het stedenbouwkundig plan. 2.4.2 Herstructurering naoorlogse wijken Waar de complexiteit van uitleglocaties beperkt is, geldt dit zeker niet voor de herontwikkeling van de vele, vooral in de jaren 40, 50 en 60 seriematig ontwikkelde woonwijken. Het gaat hierbij om het ingrijpen in bestaand stedelijk gebied, met naast een fysieke opgave een belangrijke opgave op sociaal en economisch gebied. De nadruk bij de herstructurering ligt op een woningbouwprogramma. Onderdeel van de opgave kan evenwel de herontwikkeling van een winkelcentrum zijn. Vaak wordt de herstructurering getrokken door de gemeente in samenwerking met de woningbouwcorporatie en wordt voor de (her)ontwikkeling van het vastgoed een marktpartij ingeschakeld. Omdat het, in tegenstelling tot de uitleggebieden, gaat om een ingreep in bestaand stedelijk gebied zijn met name bestaande bewoners een belangrijke stakeholder, die als hindermacht of door middel van het organiseren van politieke druk de ontwikkeling kunnen frustreren wanneer er onvoldoende oog is voor hun belangen. De problematiek in deze wijken kan immens zijn. Naast een verouderende vastgoedvoorraad zijn er sociale problemen en kan er gemakkelijk een negatief imago ontstaan dat een succesvolle herontwikkeling van de wijk in de weg staat. De mogelijkheden om hier wat aan te doen zijn niet altijd voorhanden. Soms bij de corporaties, vaak bij de bewoners ontbreekt een ‘sense of urgency’. Daarbij kost de sloop van woningen veel geld en is het opbrengend vermogen van vastgoed in deze wijken beperkt. 2.4.2.1 Risico’s bij herstructurering Net als bij uitleglocaties geldt bij de herstructurering van bestaande wijken het politiek, het markten het financieel risico. Ook het stedenbouwkundig risico is voor deze wijken actueel, waarbij het in plaats van de gemeente de corporatie kan zijn die zeggenschap heeft over de stedenbouw. Specifiek bij de herontwikkeling van naoorlogse wijken noem ik het sociaal risico. Ik zie dit als een afzonderlijk risico, dat in feite het bestaande marktrisico nog eens vergroot. Door allerlei sociale ontwikkelingen die moeilijk gestuurd worden kan een buurt een zeer negatief imago krijgen, hetgeen de haalbaarheid van een project fors nadelig kan beïnvloeden. Dit risico valt niet met marktonderzoek te beheersen, maar zal veel meer vanuit sociologische hoek moeten worden ingeschat. Aandacht voor de economische en sociale pijler van de herstructureringsopgave naast de fysieke (het vastgoed) is dan ook belangrijk. Maatregelen gericht op het verbeteren van scholing, veiligheid en werkgelegenheid kunnen hieraan bijdragen. 2.4.3 Stedelijke inbreiding Bij stedelijke inbreiding gaat het ook om het herontwikkelen van bestaand vastgoed. In tegenstelling tot de herstructurering van de naoorlogse wijken zijn het vaak andere functies die dit type gebiedsontwikkeling overheersen, zoals kantoren of winkels. De projecten zijn vaak centraal

15

in de stad gelegen en kunnen een grote betekenis hebben voor de beeldvorming van een stad. Omdat het vaak over de herontwikkeling van bestaand grootschalig vastgoed gaat kan de betrokkenheid van beleggers – vaak de eigenaars van het te herontwikkelen vastgoed – in het ontwikkelingsproces gewenst zijn. Dit kan overigens ook een om andere reden. Het zijn vaak zeer kapitaalintensieve trajecten. Dat kapitaal hebben projectontwikkelaars vaak niet, of niet voldoende. Projectontwikkelaars vallen hierbij terug op de gelden van beleggers of zelfstandige financiers. De rol van Bouwfonds Property Finance bij de ontwikkeling van het Oosterdokseiland door MAB is in dit kader illustratief. Zeker bij versnipperd eigendom kan het gaan om zeer langdurige en zeer complexe trajecten, met nu Hoog Catharijne als voorbeeld. 2.4.2.1 Risico’s bij stedelijke inbreiding Bij inbreidingsoperaties spelen risico’s ten aanzien van politiek en markt, en zijn ook de financiële risico’s zeer relevant. Hoewel ook aanwezig bij de andere archetypen, noem ik specifiek bij stedelijke inbreiding de juridische risico’s. Dit risico heeft twee aspecten. Het betreft enerzijds de verandering in regelgeving. Hoewel alle typen gebiedsontwikkelingen gezien de lange looptijden te maken hebben met de kans op veranderende wetten en normen, verandert met name voor inbreidingslocaties de regelgeving wel in een heel hoog tempo. Vooral als gevolg van discussies omtrent fiscaliteiten, veiligheid, groepsrisico’s, luchtkwaliteit en vrijwaringszones bij infrastructuur zijn er in korte tijd forse veranderingen geweest in de bij de ontwikkeling te hanteren wetten en normen. Anderzijds gaat het om de talloze bestuurlijke trajecten die de complexiteit van gebiedsontwikkeling met zich mee brengt. Exemplarisch is het voorbeeld uit de VNG-brochure Tempo met regels!, waar bij voor het maken van een tijdelijke bouwweg alleen al 26 vergunningen nodig waren; voor het bouwrijp maken moesten nog eens 21 vergunningen aangevraagd worden (VNG uitgeverij, 2002). Tegen de meeste vergunningen zijn bezwaar- en beroepsmogelijkheden ook nog eens voor derden toegankelijk. Te samen met procedures die uit de Flora- en Faunawet voortvloeien kunnen juridische procedures, bijvoorbeeld geëntameerd door omwonenden die zich niet met een project kunnen verenigen, tot jarenlange vertraging leiden. De bescherming van de individuele belangen zal hier vaak strijdig zijn met het maatschappelijk belang dat met gebiedsontwikkeling gemoeid is. 2.4.3 De (her)ontwikkeling van bedrijfsterreinen Hoewel nog uitzondering komt het steeds vaker voor dat ook bij de ontwikkeling van bedrijfsterreinen gesproken kan worden over gebiedsontwikkeling. Traditioneel is de ontwikkeling van bedrijfsterreinen een zaak tussen de gemeente en de ondernemers, maar steeds vaker worden ook marktpartijen bij de ontwikkeling betrokken. Voor bedrijfsterreinen geldt dat ze gevuld kunnen worden met echte bedrijven, logistieke centra of natuurlijk met kantoren. De aanleg van een nieuw bedrijventerrein is vaak relatief weinig complex. In feite laat de problematiek zich hier vergelijken met die van uitleglocaties woningbouw (zie 2.4.1). Afhankelijk van de grootte is de doorlooptijd beheersbaar en het marktrisico laat zich redelijk van tevoren inschatten. Herstructurering van bestaande bedrijventerreinen is veel ingewikkelder. Niet zozeer omdat de aard van de opgave verandert, maar meer omdat grote kosten gemaakt moeten worden bij de sanering van bestaand terrein of bij de uitkoop van zittende ondernemers. Zeker wanneer er sprake is van versnipperd eigendom – en dat is meestal het geval – kan verwerving lang duren en veel kosten met zich meebrengen. Tegen die kosten staan dan ook nog eens de relatief lage opbrengsten die bedrijfsmatig vastgoed met zich meebrengt. Bij de realisatie van kantoorgebonden terreinen is er in vergelijking met specifieke bedrijfsterreinen meer budget. Bij verouderde bedrijfsterreinen geldt daarbij dat de ‘sense of urgency’ bij zittende ondernemers vaak niet voldoende aanwezig is om aan de herstructurering mee te werken. Eén dwarsligger kan al funest zijn voor het herontwikkelingsproces.

16

2.4.3.1 Risico’s bij de ontwikkeling van bedrijfsterreinen Net als bij de andere archetypen is bij de ontwikkeling van bedrijfsterreinen het politiek, het markt- en het financiële risico actueel. Bij de herontwikkeling van bedrijfsterreinen speelt ook het probleem van free-riders: partijen die niet mee willen betalen aan de herontwikkelingskosten. Als extra aandachtspunt is er het risico van een vervuilde bodem. 2.5 Conclusie: nieuwe en heldere definitie gebiedsontwikkeling nodig Om een einde te maken aan de begripsverwarring omtrent gebiedsontwikkeling adviseer ik om de volgende definitie voor gebiedsontwikkeling te gebruiken: ‘Gebiedsontwikkeling is de totale ontwikkeling van een gebied, binnen een relevante context, waarbij allocatie van relevante ruimtelijke functies plaatsvindt vanuit een integrale ruimtelijke visie met een verdeling van zeggenschap tussen de in het planproces betrokken partijen waarbij marktpartijen risicodragend participeren.’ Daarbij moet bedacht worden dat er grofweg vier verschillende archetypen in gebiedsontwikkeling vallen te onderscheiden, ieder met hun eigen problematiek en risico’s. Bij discussies over gebiedsontwikkeling is het zaak om naast de vermelde definitie duidelijk te maken over welke type opgave het gaat.

17

Hoofdstuk 3: Van project- naar gebiedsontwikkeling: trend of hype? Van gebiedsontwikkeling wordt veel verwacht. Met gebiedsontwikkeling moeten complexe ruimtelijke opgaven worden aangepakt die niet langer, of veel moeilijker, langs de traditionele weg gerealiseerd kunnen worden. In het vorige hoofdstuk heb ik geconstateerd dat we grofweg vier verschillende typen gebiedsontwikkeling kunnen onderscheiden: uitleglocaties woningbouw, herstructurering naoorlogse wijken, binnenstedelijke inbreidingslocaties en de (her)ontwikkeling bedrijfsterreinen. Wat is er nu zo bijzonder aan deze verschillende typen opgaven dat gebiedsontwikkeling hier uitkomst moet bieden? Bij de beantwoording van deze vraag maak ik een onderscheid naar meer algemene factoren die bepalend zijn voor de keuze van de gebiedsgerichte benadering en naar meer specifiek aan het type gerelateerde redenen die de keuze voor gebiedsontwikkeling bepalen. Aan het eind van dit hoofdstuk moet duidelijk zijn of gebiedsontwikkeling een hype is, waarvan de betekenis naar verloop van tijd weer zal afnemen, of dat een trendmatige verschuiving met een meer definitief karakter in de richting van gebiedsontwikkeling te signaleren valt. 3.1 Algemene factoren die gebiedsontwikkeling stimuleren Hieronder staan de algemene factoren zoals ik ze ik onderscheid, die keuze voor gebiedsgerichte aanpak stimuleren: -

terugtredende overheid; financiële problemen bij het Rijk; verandering van het type opgave; veranderende bevolkingssamenstelling.

3.1.1 Terugtredende overheid Sinds de jaren tachtig heeft de rijksoverheid de algemene ambitie om zich tot haar ‘kerntaken’ te beperken. In de praktijk betekent dit dat het Rijk zelf minder deed en meer wilde overlaten aan lagere overheden en marktpartijen. Voor de volkshuisvesting werd dit uitgewerkt in de nota Heerma, Volkshuisvesting in de jaren negentig, uit 1989, die in feite een trendbreuk betekende na bijna honderd jaar Nederlandse volkshuisvesting. Vanaf 1901 had de rijksoverheid in belangrijke mate de zorg voor de volkshuisvesting gedragen, met geld en regels, terwijl de gemeentelijke overheid in de praktijk de leiding had gehad bij de ontwikkeling van nieuwbouwwijken. In 1989 kondigde Heerma een marktconform volkshuisvestingsstelsel aan met ‘meer markt, minder overheid’ als credo. Op de VINEX-locaties moesten de grote marktpartijen minimaal 70 procent van de nieuwbouwwoningen realiseren, terwijl voor de sociale woningbouw nog maximaal 30 procent kon worden gebouwd. Daarmee werd de tot dan toe gangbare praktijk op z’n kop gezet (bron: website Adri Duivesteijn). Marktpartijen mochten meedenken over de opzet en de invulling van nieuwbouwwijken, waar ze zich traditioneel vooral tot het bedenken van de woningtypen en woningplattegronden beperkt hadden. De positieve ervaring op de VINEXlocaties leert dat het trekkerschap in goede handen is bij de plaatselijke partijen (Bakker, 2003) en heeft ertoe bijgedragen dat de samenwerking met marktpartijen ook bij andere gebieden als startpunt van de ontwikkeling is genomen en dat het uitgangspunt van de terugtredende overheid ook in de toekomst gehandhaafd blijft. 3.1.2 Financiële problemen bij het Rijk De rijksoverheid heeft begrotingsproblemen die direct van invloed zijn op lagere overheden. Er is in vergelijking met het verleden weinig geld bij de zowel de rijks- als de decentrale overheden beschikbaar voor investeringen in nieuwe projecten, terwijl de overheidsambities nauwelijks zijn bijgesteld. Van gebiedsontwikkeling wordt verwacht dat deze een antwoord biedt op de financiële problemen. Gestimuleerd door rood-voor-groen-projecten, projecten waar de aanleg van 18

woningen de aanleg van natuur- en recreatiegebieden financiert, zet de overheid thans in op het formuleren van gebiedsgerichte opgaven, waar steeds de rode functies moeten zorgen voor het financieren van een belangrijk deel van de overheidstaken. Hoewel deze verwachtingen nu wel erg hooggespannen zijn (zie hoofdstuk 7), is het een feit dat door het ontwikkelen van een gebied vanuit een integrale visie middelen gegenereerd kunnen worden die kunnen bijdragen aan een kwaliteitsverbetering van een gebied. Samenwerken met marktpartijen is daarbij onontbeerlijk aangezien zij zicht hebben op de wijze waarop de commerciële mogelijkheden van een gebied het beste benut kunnen worden. Door met hun hulp het opbrengend vermogen binnen kaders te maximaliseren kan geld vrijgemaakt worden voor de optimalisering van de groene en blauwe functies, en daarmee voor de optimalisering van het gebied. Geld dat niet op de overheidsbegroting drukt. Een aantrekkelijke gedachte voor de overheid. Er geldt hier dan ook een blijvende impuls om vanuit een gebiedsgerichte visie te ontwikkelen. In dit kader is overigens ook relevant dat marktpartijen doorgaans minder risico-avers zijn dan overheden. De bereidheid tot risicodragende participatie van marktpartijen is zelfs in een hoogconjunctuur een reden om marktpartijen bij gebiedsontwikkeling te betrekken. Ik concludeer daarom dat er ook vanuit de veranderende financiële omstandigheden van de overheid een blijvende impuls voor gebiedsontwikkeling uitgaat. 3.1.3 Verandering van het type opgave Met de Vierde Nota ruimtelijke ordening Extra (1990) verschoof de aandacht naar grootschalige stedelijke ontwikkeling. De aanpak van deze projecten vereiste een brede deskundigheid en financieel uithoudingsvermogen. Gemeenten hadden dit vaak niet of niet voldoende en deden daarom steeds vaker een beroep op marktpartijen (Fokkema, De Reus, 2003). Veel van de eerste gebiedsontwikkelingen waarbij marktpartijen een grote rol speelden dateren dan ook uit die tijd, waarbij feitelijk alle ontwikkelingen op VINEX-locaties onder de noemer van gebiedsontwikkeling vallen te plaatsen. Belangrijke nieuwe impuls voor gebiedsontwikkeling is thans dat de aard van de ontwikkelopgave verschuift van kwantitatief gericht naar een meer kwalitatieve opgave. Zowel voor de woningbouw als voor de ontwikkeling van commerciële functies geldt immers dat er in Nederland niet zozeer sprake is van een kwantitatief tekort, maar veel meer van een kwalitatief tekort. Juist bij een kwalitatieve opgave hoort een verbreding van die opgave, waarbij niet alleen de kwaliteit van de bouwopgave, maar ook de inpassing van de bouwopgave in zijn omgeving een rol speelt (Van ’t Verlaat, 2003). Daarbij komt nog eens dat een belangrijk deel van die ruimtelijke opgave zich binnen bestaand stedelijk gebied afspeelt. Overheidsbeleid is erop gericht bestaand stedelijk gebied aan te passen en efficiënt te benutten. En waar een ‘greenfield-ontwikkeling’ als project nog een zelfstandige entiteit kan hebben is een ‘brownfield-ontwikkeling’ per definitie altijd onderdeel van zijn stedelijke omgeving: de ontwikkeling houdt niet op bij de spreekwoordelijke voordeur, maar strekt zich juist ook uit tot de relatie met zijn omgeving: het gebied. Het past dan ook veel beter om de nieuwe opgaven vanuit een gebiedsgerichte visie te benaderen. 3.1.4 Veranderende bevolkingssamenstelling In de afnemende bevolkingsgroei zit ook een factor besloten die de behoefte aan gebiedsontwikkeling versterkt. Door de toenemende vergrijzing ontstaat een groeiende groep mensen die langer zelfstandig willen blijven wonen, die behoefte hebben aan cultuur, goede bereikbaarheid en andere voorzieningen. Het zijn steeds vaker vermogende mensen, zeker wanneer zij hebben kunnen profiteren van een stijging van de huizenprijzen, die de stad niet schuwen. De opkomst van deze groep betekent dat er een groeiende behoefte ontstaat aan gebieden met een hoog kwaliteits- en voorzieningenniveau. Kwaliteit en voorzieningen die niet ophouden bij de voordeur, maar die verweven zijn in de hele woonomgeving. Juist bij de vaak

19

complexe ontwikkeling van gebieden met een hoog kwaliteits- en voorzieningenniveau is het belangrijk om een gebiedsopgave integraal te benaderen. 3.2 Archetype gerelateerde redenen die de keuze voor gebiedsontwikkeling bepalen In de vorige paragrafen ben ik ingegaan op algemene trends die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling stimuleren. In de volgende paragrafen ga ik in op de aan archetype gerelateerde redenen die de keuze voor gebiedsontwikkeling bepalen. 3.2.1 Nieuwe uitleglocaties woningbouw Ook in de Nota Ruimte (Ministerie van VROM e.a., 2004) is door het Rijk een aantal concrete locaties aangegeven waar op grote schaal verstedelijking gaat plaatsvinden. Daarbij is met het aangeven van bundelingsgebieden ook de zoekruimte voor andere verstedelijking bepaald (zie figuur 1). Voor deze locaties geldt dat de overheid het zich niet langer kan veroorloven bij de ontwikkeling van woonwijken de belangen van water en die van de natuur te negeren 8 . Een integrale aanpak van de wijken is noodzakelijk. Nog afgezien van de vraag of de overheid de financiën voor de integrale ontwikkeling van deze locaties heeft, zal zij in de praktijk door de grondposities van de marktpartijen moeilijk om deze partijen heen kunnen. Een gebiedsgerichte aanpak waar overheden samen met marktpartijen opereren ligt dan ook voor de hand.

Figuur 1 In het rood: bundelingsgebieden: zoekgebieden voor verstedelijking Bron: Nota Ruimte (Ministerie van VROM e.a., 2004) 3.2.2 Herstructurering naoorlogse wijken De herontwikkeling van de vele vooral in de jaren 40, 50 en 60 ontwikkelde woningen is misschien wel de meest complexe ruimtelijke opgave waar Nederland voor staat. Het gaat om het ingrijpen in bestaand stedelijk gebied, met naast een fysieke opgave een belangrijke opgave op sociaal en economisch gebied. Zonder een integrale ontwikkeling van deze gebieden geldt dat er geen resultaat verwacht mag worden. Wanneer de gebieden niet integraal verbeterd worden zullen investeringen weggegooid geld blijken. De samenwerking met marktpartijen in deze gebieden ligt 8

Zie respectievelijk de uitkomsten van de Commissie-Tielrooy (Waterbeleid voor de 21e eeuw) en de berispingen die Nederland heeft ontvangen van de Europese Unie waar het gaat om het onvoldoende uitvoeren van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

20

niet zozeer vanuit de grondposities voor de hand; de gronden zijn vaak in bezit van de woningbouwcorporaties. De projectontwikkelaars moeten zich hier bewijzen met expertise met betrekking tot het ontwikkelingsproces, het creëren en het behouden van draagvlak, en grote doses lef om risicodragend in deze gebieden te investeren. Omdat niet iedere gemeente en corporatie kennis heeft van het ontwikkelingen van woningen valt ook een toename van een integrale gebiedsaanpak, waarbinnen samenwerking met marktpartijen wordt gezocht, te verwachten. 3.2.3 Binnenstedelijke inbreidingslocaties Het gaat hier om ontwikkelingen waar de projectontwikkelaars al van huis uit actief zijn. In het verleden golden het Haagse Babylon en het Utrechtse Hoog Catharijne als voorbeelden van geslaagde inbreidingsprojecten. Recentere voorbeelden zijn het wederom het Haagse ‘De Resident’ en het Nijmeegse Mariënburg. Het gaat hier om complexe projecten, met ingewikkelde eigendomssituaties en vaak met een menging van functies. De complexiteit van de opgave, de benodigde financiering, alsmede de specifieke kennis die projectontwikkelaars hebben met betrekking tot retailontwikkelingen maken het dat zij een moeilijk te passeren partij zijn als het gaat om binnenstedelijke inbreidingslocaties. Gezien de bestaande en nieuw te creëren relaties met de omgeving ligt het voor de hand dat ook hier de gebieden integraal ontwikkeld worden. Aangezien de uitbreidingsbehoefte voor winkel- en kantoorruimte op korte en lange termijn verzadigd lijkt, ligt het opknappen van bestaand stedelijk gebied steeds meer voor de hand. Ook dit type gebiedsontwikkeling zal daarom steeds vaker voorkomen. 3.2.4 (Her)ontwikkeling bedrijfsterreinen Hoewel eerder uitzondering dan regel, komt bij de (her)ontwikkeling van bedrijfsterreinen ook steeds meer aandacht voor een gebiedsgericht ontwerp, waar zowel stedenbouwkundig als architectonisch enige mate van afstemming plaatsvindt. Er geldt hier een vraagimpuls. Aan de ene kant zijn er beleggers die in dit soort terreinen willen investeren. Voor hen is de algehele kwaliteit van een bedrijventerrein belangrijk in het kader van de waardevastheid van het terrein. Aan de andere kant is uitstraling voor met name hoogwaardige bedrijvigheid steeds belangrijker, waardoor ook gebruikers behoefte hebben aan vanuit een gebiedsvisie ontwikkeld terrein. Mede bepalend voor de vraag naar gebiedsontwikkeling zijn juridische constructies die parkmanagement beter mogelijk maken. Omdat het hiermee mogelijk is de kwaliteit en daarmee de waardevastheid van terreinen beter te bewaken, is het met parkmanagement wel lonend om te investeren in gebieds- en omgevingskwaliteit. 3.3 Conclusie: trendmatige verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling Zowel op basis van de algemene factoren als de meer gebiedstype afhankelijke factoren kom ik tot de conclusie dat de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling een continu proces is, waar voorlopig geen einde aan lijkt te komen. Er zijn te veel stuwende factoren die dit proces ondersteunen. Als gevolg zullen zowel marktpartijen als overheden zich moeten gaan bezinnen op de gevolgen die deze verschuiving voor hun individuele organisatie heeft. De gevolgen voor zaken als het bestuurlijk instrumentarium en de deskundigheid van marktpartijen worden in deze Masterproof uitgewerkt.

21

Hoofdstuk 4: Is het instrumentarium voldoende op gebiedsontwikkeling geënt? In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling trendmatig is. Het bestuurlijke instrumentarium van de overheid is opgezet vanuit het idee dat marktpartijen met projectontwikkeling een bijdrage aan de ruimtelijke ordening leveren. Het ruimtelijke ordeningsysteem in ons land kent een lange historie en heeft bewezen een redelijk effectief systeem te zijn voor het plannen van nieuwe woonwijken door de overheden, die vervolgens door marktpartijen werden gerealiseerd. In hoeverre biedt het bestaande instrumentarium dat past bij projectontwikkeling nu ook een antwoord op gebiedsontwikkeling en op welke punten zou aanpassing van het instrumentarium noodzakelijk zijn? De basis voor de beantwoording van deze vraag wordt gevormd door de ervaringen met het instrumentarium van een aantal geïnterviewde ervaringsdeskundigen op het gebied van gebiedsontwikkeling, zowel aan de kant van de overheid als bij marktpartijen. Daarbij is gekeken naar de mogelijkheden die de Nota Ruimte en het wetsvoorstel in het kader van de fundamentele herziening van de Wro de overheid bieden om te sturen bij gebiedsontwikkeling. Bij de beantwoording van deze vraag maak ik een onderscheid tussen publiek- en privaatrecht. In de praktijk blijken publiek- en privaatrecht elkaar echter op belangrijke punten aan te vullen. 4.1 Algemeen beeld De gemeenten en marktpartijen hebben inmiddels de nodige ervaring opgedaan met gebiedsontwikkeling. Uit de interviews blijkt in zijn algemeenheid tevredenheid over het instrumentarium waarover de overheid beschikt. De ontwikkelingen komen van de grond en men heeft in het algemeen niet het gevoel dat men als gevolg van ontbrekend instrumentarium concessies heeft moeten doen aangaande de plankwaliteit. Ten aanzien van het bewaken van het publieke belang is de overheid in staat om te regelen wat men wil regelen. Een grootschalige herziening van het instrumentarium lijkt op basis van de interviews dan ook absoluut niet noodzakelijk. Toch zijn er op een aantal punten door de geïnterviewden aanbevelingen gedaan omtrent wijziging van het instrumentarium. Daarbij hebben zij op een aantal onvolkomenheden gewezen. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt het meest relevante instrumentarium ten aanzien van gebiedsontwikkeling beschreven, alsmede de aanbevelingen en verbetermogelijkheden. 4.2 Publiekrecht Bij de beoordeling van het publiekrechtelijke instrumentarium is het relevant wat het wetsvoorstel voor de fundamentele herziening van de Wro en de ideeën die worden gelanceerd in de Nota Ruimte te bieden hebben op het gebied van gebiedsontwikkeling. 4.2.1 Fundamentele herziening Wro Het wetsvoorstel voor de Wro 9 bevat de planfiguren die belangrijk zijn voor het houden van grip op de ruimtelijke ordening in Nederland: de structuurvisie, de projectprocedure en het bestemmingsplan, met al dan niet daaraan gekoppeld het beeldkwaliteitsplan. Het is de vraag of de Wro antwoord biedt op de planologische wensen die in het kader van gebiedsontwikkeling gefaciliteerd moeten worden. Uit de interviews blijkt dat het daarbij in eerste instantie gaat om het faciliteren van flexibiliteit en anderzijds om het daadwerkelijk grip hebben door de gemeente op de uitkomsten van het ruimtelijke ordeningsproces.

9

Kamerstuk 28 916

22

4.2.1.1 Flexibiliteit: de structuurvisie In de structuurvisie kan de gemeente volgens het wetsvoorstel van de Wro haar ruimtelijke visie vastleggen. Dit kan verrassend genoegd op een zeer laag niveau, zowel een visie op bijvoorbeeld wijk- als op straatniveau zijn in principe mogelijk. De visie is alleen bindend voor de overheid zelf; er kunnen geen rechten aan ontleend worden, noch kan er bezwaar of beroep tegen worden aangetekend. Desalniettemin kan met de structuurvisie de basis voor een ontwikkeling worden gelegd. De visie kan ruimte bieden voor verstedelijking of deze juist belemmeren. Wanneer die ruimte in de visie is vastgelegd, kan tegen dit uitgangspunt – wel tegen de uitwerking hiervan – ook in de bestemmingsplanfase geen bezwaar meer worden gemaakt. Hiermee kan de structuurvisie als een efficiënt middel dienen om een gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Een van de geïnterviewden plaatste vraagtekens bij de democratische legitimatie van de structuurvisie. Er zou volgens deze geïnterviewde behoefte zijn aan een planfiguur waar een plan op hoofdlijnen democratisch getoetst zou kunnen worden door middel van een bezwaar- en beroepsprocedure, waarmee het ook externe werking zou krijgen. Het verschil tussen een toetsbare visie en een globaal bestemmingsplan, dat vergelijkbare mogelijkheden heeft (zie paragraaf 4.2.1.2), is echter niet helder. Reden waarom de meeste geïnterviewden deze behoefte niet hadden. Zij bleken tevreden met de mogelijkheden tot flexibiliteit die in het bestemmingsplan zelf of in de bestemmingsplanprocedure liggen besloten. 4.2.1.2 Flexibiliteit: het bestemmingsplan Het inhoud en de totstandkoming van het bestemmingsplan worden thans via de bestaande Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) 10 geregeld. Omdat een gebiedsontwikkeling gemakkelijk jaren kan duren moet het bestemmingsplan flexibiliteit in zich hebben. Uit de interviews blijkt dat het plan waarmee men het gebiedsontwikkelingsproces is ingegaan, nooit dát plan is dat uiteindelijk is gerealiseerd. Wanneer een bestemmingsplan of de daaraan verbonden gemeentelijke eisen, aan het begin van het gebiedsontwikkelingsproces te gedetailleerd zijn uitgewerkt kan dit het succes van een plan onnodig belemmeren. Als voorbeeld hiervan werd door een van de geïnterviewden de ontwikkeling van een bedrijfsterrein genoemd, waar de doelgroepen die op het terrein werden toegelaten zeer strak waren gedefinieerd. Doelgroepen met een voor het bedrijfsterrein feitelijk goed passend profiel die niet binnen die precieze omschrijving vielen, werden tot ongenoegen van de projectontwikkelaar van het bedrijventerrein geweerd. En andere geïnterviewde haalde een voorbeeld aan waar door de gedetailleerde eisen met betrekking tot de woningtypen het niet mogelijk was een marktconform product te realiseren. Het bestemmingplan moet de in het ontwikkelingsproces benodigde flexibiliteit kunnen faciliteren. Het bestemmingsplan kent een drietal vormen. Een gemeente kan een gedetailleerd bestemmingsplan uitwerken. Gezien het gedetailleerde karakter past dit echter meer in een beheersfase, dan bij de start van een ontwikkeling. Om flexibiliteit wel te kunnen faciliteren heeft de bestaande WRO twee planfiguren die ongewijzigd ook in de nieuwe Wro zullen terugkeren: het uit te werken bestemmingsplan en het bestemmingsplan op hoofdlijnen. Bij het uit te werken bestemmingsplan wordt een globale bestemming op de plankaart aangegeven, die in een latere fase moet worden uitgewerkt. Het uitwerkingsplan bevat geen bouwtitel en is dus zeer geschikt voor de gemeente die wel ruimte wil laten voor uitwerking van een ontwikkeling, maar die nog wel grip wil hebben op de vorm waarin dit gebeurt. Het bestemmingsplan op hoofdlijnen kan gebruikt worden wanneer de gemeente voldoende vertrouwen heeft in de invulling van het plan. Het plan op hoofdlijnen is een eindplan met bouwtitel. Op basis van de beschrijving in hoofdlijnen moet duidelijk opgemaakt kunnen worden of een bouwvergunning al dan niet moet worden verleend (Knegt, 2003). Naast de wijziging van het bestemmingsplan door middel van een bestemmingsplanprocedure, beschikt de gemeente over de artikel 19-procedure, het 10

Voor de duidelijkheid: in tegenstelling tot de ‘oude’ WRO wordt de nieuwe Wro, waarvan het wetsvoorstel thans bij de Tweede Kamer ligt, niet geheel met hoofdletters geschreven.

23

projectbesluit, om flexibiliteit te faciliteren 11 . Artikel 19-procedures (1e of 2e lid) worden vooral toegepast als voor het gebied al een bestemmingsplan bestaat. Het biedt een relatief betrouwbare mogelijkheid om het bestemmingsplan gewijzigd te krijgen en, gedurende eventuele juridische procedures hierover, herstelbare gebreken te repareren. Overigens moet de gemeente hier dan wel ruimte voor laten in de ruimtelijke onderbouwing van de projectprocedure. Dit was een les bij een van de besproken projecten. Een te gedetailleerde ruimtelijke onderbouwing stond daar de benodigde flexibiliteit in de weg. Over het algemeen zijn de geïnterviewden redelijk tevreden met de flexibiliteit die de bestaande WRO biedt ten aanzien van gebiedsontwikkeling. De flexibiliteit zou volgens een van de respondenten vergroot kunnen worden met een experimenteer-artikel. Bij veel nieuwe hoogbouw wordt tegenwoordig de plint als winkelvoorziening bestemd. Je zou voor dit soort functies – maar wellicht ook voor andere functies – een experimenteerbestemming moeten kunnen geven. Wanneer de winkelstrip succesvol blijkt handhaaf je de bestemming, anders verruim je de bestemming naar een andere functie. Met het oog op de flexibiliteit is zo’n experimenteerbestemming een voordeel. In het kader van de rechtszekerheid van bijvoorbeeld omwonenden, maar ook voor de winkeliers, verdient deze oplossing echter geen schoonheidsprijs. Het zou wat dit betreft de voorkeur genieten om bij aanvang van het ontwikkelingsproces zowel winkel- als woningbestemmingen toe te laten in de plint. Wanneer naar het wetsvoorstel van de nieuwe Wro wordt gekeken constateer ik dat deze met recht is voorzien van een Nota van wijziging waarmee het projectbesluit behouden blijft. Gemeenten houden daarmee verschillende ‘tools’ waaruit zij de meest passende kunnen kiezen. In eerdere versies van het wetsvoorstel was het projectbesluit niet opgenomen. Nadere bestudering van de wettekst leert echter dat de thans voorgestelde wetswijziging de efficiënte mogelijkheden ontbeert die noodzakelijk zijn om reparabele gebreken, welke tijdens juridische procedures eventueel kunnen blijken, te herstellen (overigens kan dit ook in de nieuwe bestemmingsplanprocedure niet). Ik plaats daarbij vraagtekens bij de termijn waarop een projectbesluit verplichtend in een bestemmingsplan vertaald moet zijn. De in het wetsvoorstel opgenomen verplichtende termijn van drie jaar lijkt veel korter dan de gemiddelde ontwikkelingstijd bij gebiedsontwikkeling. Het projectbesluit lijkt daardoor alleen maar geschikt voor kleinere ontwikkelingen en niet zozeer voor gebiedsontwikkeling. Het wetsvoorstel betekent dan ook een verlies aan mogelijkheden om flexibiliteit bij gebiedsontwikkeling te faciliteren. Om het projectbesluit ook voor gebiedsontwikkeling inzetbaar te houden zou, in plaats van een verjaringstermijn te koppelen aan de verlening van het projectbesluit, deze termijn gekoppeld moeten worden aan bijvoorbeeld de verlening van een bouwvergunning. Daarbij dient de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden aangepast als het gaat om het bieden van reparatiemogelijkheid in de bezwaarfase bij bestemmingsplan- en projectbesluitprocedures. Het wetsvoorstel Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (kamerstuk 29 241) biedt hiertoe mogelijkheden. 4.2.1.3 Grip: het bestemmingsplan In theorie zijn de eisen die de gemeente bij de ruimtelijke ordening kan stellen beperkt. In het bestemmingsplan kunnen ongeacht de eigendomspositie van de grond alleen eisen gesteld worden voor zover dit voor een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is. Gemeenten mogen daarbij aan andere publiekrechterlijke besluiten – bijvoorbeeld aan de verlening van een bouwvergunning – krachtens artikel 122 Woningwet geen eisen koppelen die betrekking hebben op zaken die al in het Bouwbesluit geregeld zijn. Aan het bestemmingsplan kan echter wel een 11

Daarnaast kan het bestemmingsplan zelf ook vrijstellingsmogelijkheden in zich hebben. Deze worden echter over het algemeen gebruikt voor het toestaan van relatief kleine afwijkingen ten opzichte van de bestaande situatie.

24

beeldkwaliteitsplan worden gekoppeld. In het beeldkwaliteitsplan kunnen gemeenten richtlijnen geven voor niet-ruimtelijke aspecten, bijvoorbeeld ten aanzien van materiaalgebruik en kleurstelling van gebouwen. Dit plan maakt niet in formele zin deel uit van het bestemmingsplan (waardoor wijzigingen weliswaar relatief eenvoudig aan te brengen zijn), maar projectontwikkelaars zijn wel gehouden conform het beeldkwaliteitsplan te werken. Het plan kan namelijk door de overheid gebruikt worden als toetsingskader voor de ruimtelijke onderbouwing in bestemmingsplanprocedures. Gemeenten hebben met het beeldkwaliteitsplan, te samen met het bestemmingsplan, een krachtig instrument in handen om het kwaliteitsniveau bij gebiedsontwikkeling te sturen. Daarbij komt nog eens dat een gemeente het bestemmingsplan kan gebruiken om medewerking aan planvorming af te dwingen. Zo kan een gemeente het bestemmingsplan direct of indirect als hindermiddel inzetten door te het plan niet in procedure te brengen zolang zij het niet in orde acht. Daarbij beschikt de gemeentelijke overheid over de bevoegdheid om te ‘schuiven’ met bestemmingen, waardoor zij bepaalde bestemmingen kan uitsluiten. Formeel kan tegen een dergelijke handelwijze misschien wel bezwaar worden gemaakt 12 , maar in de praktijk zal dit zelden gehonoreerd worden. Daarom is het niet verrassend dat geen enkele gemeente tijdens de interviews heeft aangegeven dat er wat betreft het bewaken van het kwaliteitsniveau en het publieke belang bij gebiedsontwikkeling, er wat dit betreft behoefte is aan een verbetering van het instrumentarium. Er lijkt dan ook geen behoefte te bestaan om het kunnen stellen van kwaliteitseisen te formaliseren. In dit kader is het verrassend dat er door de VNG wel wordt aangedrongen op het in het bestemmingsplan kunnen laten opnemen van eisen ten aanzien van sociale woningbouw en het realiseren van ouderenwoningen. Ook bij het ministerie van VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu) wil men het instrumentarium in die richting verzwaren 13 . Hoewel er formeel inderdaad een gat zit in de regiemogelijkheden van de overheden – de eisen kunnen niet op basis van het bestemmingsplan afgedwongen worden – concludeer ik dat voor dit probleem in de praktijk al een oplossing is gevonden. Alvorens het instrumentarium in het voordeel van de gemeenten te verzwaren zou een meer uitgebreid praktijkonderzoek naar de feitelijke regiemogelijkheden van de gemeente op zijn plaats zijn. Het is belangrijk hierbij op te merken dat het middel van het bestemmingsplan zo krachtig is dat Huisman in zijn onderzoek signaleert dat de overheidsbemoeienis de kwaliteit van gebiedsontwikkeling niet altijd ten goede komt (Huisman, 2004). Door van de planvorming in een vroeg stadium zeer inhoudelijke bestemmingsplannen te maken, beperkt de overheid de variatiemogelijkheden in het proces. “De balans is wankel”, aldus Huisman. Er moet grip zijn op de ruimtelijke ordening, maar tegelijkertijd hebben marktpartijen invloed in het proces nodig om de uitkomst van het proces, en daarmee de risico’s van het gebiedsontwikkelingsproces, te managen (zie ook hoofdstuk 5). Het beeld van Huisman sluit aan bij een onderzoek van het Centraal Planbureau (CPB) waaruit blijkt dat de sturing van gemeenten beslist niet overeen hoeft te komen met de individuele preferenties van (potentiële) kopers (CPB, 1999), maar wordt ook nog eens bevestigd in door mij gehouden interviews. De beste ontwikkelingen zijn volgens de geïnterviewden die ontwikkelingen waar er twee sterke partijen zijn: aan de ene kant de overheid die haar publieke belangen helder heeft geformuleerd en aan de andere kant de professionele marktpartij met ervaring in gebiedsontwikkeling die voldoende kennis heeft om marktconforme producten te ontwikkelen. Een reden te meer om voorzichtig te zijn met een verandering in het instrumentarium die de machtsbalans gemeente-marktpartijen verstoort.

12

Immers de gemeente moet vanuit een goede ruimtelijke ordening redeneren en niet vanuit de mogelijkheid om kosten te kunnen verhalen. 13 Zo blijkt uit nog vertrouwelijke wetsvoorstellen met betrekking tot de exploitatievergunning, die leiden tot bijstelling van het wetsvoorstel dat in het kader van de fundamentele herziening van de Wro aan de Tweede Kamer is aangeboden.

25

4.2.2 Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet Naast het bestemmingsplan beschikken gemeenten over de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet om de ruimtelijke ordening bij gebiedsontwikkeling te sturen. Beide wetten samen stellen gemeenten in staat om partijen, die niet conform de eisen van de gemeenten kunnen of willen realiseren, te dwingen afstand te laten doen van hun percelen. Bij een aantal gebiedsontwikkelingen, met name bij ontwikkelingen van inbreidingslocaties en bedrijventerreinen, worden deze instrumenten ingezet ten gunste van de projectontwikkelaars die samen met de gemeente een gebied ontwikkelen. Evaluatie van beide wetten leert dat de wetten niet altijd even effectief zijn (Ministerie van VROM, 2002 en De Wolff e.a. 2000). Het kan erg lang duren om met behulp van deze wetten de zeggenschap over grond te verwerven. Vaak wordt daarom naar alternatieve manieren gezocht om die zeggenschap alsnog te verwerven of wordt door het optreden als hindermacht die medewerking door de gemeente afgedwongen. Als dit niet lukt, dan wordt vaak eerder het plan aangepast dan dat beide instrumenten gebruikt worden. Het voorbeeld dat tijdens een van de interviews werd gegeven, waar een plan voor gebiedsontwikkeling fors gewijzigd moest worden omdat een eigenaar van een garagebox niet wenste mee te werken aan het plan, bevestigt het idee aan dat beide instrumenten niet effectief genoeg zijn. Uit een interview kwam verder naar voren dat bij de Wvg de in deze wet opgenomen tweejaarstermijn beperkend is. De Wvg kan op basis van een structuurplan gevestigd worden maar moet dan binnen twee jaar vertaald worden in een bestemmingsplan 14 . Hoewel dit bestemmingsplan ook een globaal of uitwerkingsplan kan zijn, zal men zeker bij een grotere gebiedsontwikkeling binnen twee jaar nog lang niet aan dit globale bestemmingsplan toe zijn. De Wvg vervalt dan en laat ruimte voor speculatie. Bij een volgende evaluatie van de Wvg zou dit aspect ten aanzien van gebiedsontwikkeling meegenomen moeten worden. Het zonder meer verruimen van de gestelde termijn lijkt mij geen optie aangezien het hier om een aantasting van het eigendomsrecht gaat, die in principe alleen bij zwaarwegende belangen gerechtvaardigd is. Een verdere verdieping van het probleem is hiervoor noodzakelijk. Mijn aanbeveling is daarom een studie te verrichten naar verbeteringen van de effectiviteit van beide wetten, waarbij aandacht nodig blijft voor de gevolgen voor de rechtszekerheid van burgers en bedrijven. 4.2.3 Kostenverhaal Belangrijk element in het bestuurlijk instrumentarium bij gebiedsontwikkeling is het kostenverhaal. Wanneer de gemeente zelf grond in eigendom heeft kan zij de kosten van door haar aan te leggen voorzieningen verrekenen in een hogere uitgifteprijs van de bouwrijpe grond. Wanneer zij de grond echter niet in handen heeft, dan ontstaat voor de gemeente een probleem als een eigenaar niet wil meewerken aan het kostenverhaal in een vorm die de gemeente voor ogen heeft. Artikel 42 van de WRO geeft weliswaar gemeenten de mogelijkheid om een exploitatieverordening vast te stellen, maar kostenverhaal via die verordening kan alleen op vrijwillige basis tot stand komen via afspraken tussen de gemeente en de particuliere eigenaar over de aanleg van openbare voorzieningen. De kosten van bovenplanse voorzieningen die een nieuwbouwwijk niet direct baten kunnen niet met dit instrument verplichtend verhaald worden op onwillige grondeigenaren. Volgens de VNG-brochure ‘Tempo met regels!’ gaat het hier om 25 tot 30 procent van de gemeentelijke bijdrage aan een project (VNG uitgeverij, 2002). Ook met het alternatief van de baatbelasting kunnen deze kosten niet verhaald worden. Hoewel het kostenverhaal in de praktijk vaak geen probleem is – naar schatting is slechts in vijf procent van de gevallen het kostenverhaal problematisch (Kolpron, 1999) – vinden verschillende geïnterviewden het toch noodzakelijk om voor het kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling het bestaande publiekrechtelijke instrumentarium aan te vullen met een wettelijk regeling. Op aandringen van onder meer de NEPROM (de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen) en de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) heeft minister Dekker van 14

De wet biedt nog de mogelijkheid tot verlenging van een jaar.

26

VROM toegezegd in 2004 met een wetsvoorstel hiertoe te komen. 15 Om gebiedsontwikkeling beter te faciliteren wordt ook gekeken naar een regionale variant van het kostenverhaal voor die gevallen waar boven gemeentegrenzen een verdeling van kosten en inbrengwaarden moet plaatsvinden. De geïnterviewden vinden wel dat er gewaakt moet worden voor een overdreven zware juridische regeling. Het instrument zou in principe ruimte moeten laten voor onderhandelingen en overeenkomsten tussen marktpartijen en gemeenten over de verdeling van kosten. Met de geïnterviewden is daartoe gediscussieerd over de reikwijdte van het kostenverhaal. Aan de overheidskant lijkt zeker vraag te bestaan naar een instrument waarmee bovenplanse verevening en een bijdrage in kwaliteitsfondsen afgedwongen kan worden. Omdat het hier gaat om een verevening naar functies die geen verband houden met het plangebied, en dus niet om kosten die direct of indirect aan een plan zijn toe te rekenen, gaat het hier in feite om baatafroming die door het kunnen opstapelen van vereveningsdoelen onbegrensd is. In feite gaat het hier dus om een ongelimiteerde aantasting van de rechten en voordelen die eigendom van grond met zich meebrengt. Gezien de fundamentele rol die de eigendomswet in ons rechtsstelsel heeft is het mijns inziens niet waarschijnlijk noch gerechtvaardigd dat een dergelijk instrument politieke realiteit wordt. Overigens is het de vraag of een instrument waarmee bovenplanse verevening afgedwongen zou kunnen worden daadwerkelijk een impuls voor gebiedsontwikkeling zou betekenen. Uit hoofdstuk 7 leren we immers dat de scope van een plan vaak zodanig gekozen wordt dat de grondexploitatie al op nul sluit. Er lijkt in die gevallen weinig ruimte voor afroming te bestaan. Wanneer die ruimte er door onverwacht positieve marktontwikkelingen desondanks toch is, dan zijn ontwikkelaars blijkens onderzoek van Kolpron, maar ook volgens de geïnterviewden, wel bereid om een bijdrage te leveren aan regionale vereveningsfondsen (Kolpron, 1999). In het algemeen geldt echter dat ruimte voor verevening er bij marktpartijen vaak niet is. Alleen bij die partijen die planbaat hebben en deze baat niet volledig inzetten bij de ontwikkeling van een gebied zou er afgeroomd kunnen worden. In alle andere gevallen zou verplichte bovenplanse verevening ten koste zou gaan van de kwaliteit van het gebied. 4.2.4 Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling Na bestudering van de wetteksten die aan de basis liggen van het sturingsinstrumentarium van gemeenten, onderzoek ik wat de recent gepubliceerde Nota Ruimte (Ministerie van VROM e.a., 2004) te betekenen heeft voor het gebiedsgerichte instrumentarium 16 . De Nota heeft als ondertitel ‘ruimte voor ontwikkeling’ meegekregen, hetgeen aansluit op het motto dat minister Dekker voor haar eigen ministerie hanteert: ‘van hindermacht naar ontwikkelkracht’. In de Nota worden door het kabinet basiskwaliteitseisen geformuleerd die voor heel Nederland gaan gelden. Daarnaast zijn concrete beslissingen geformuleerd voor die ruimtelijk relevante aspecten die van nationale betekenis zijn. Voorbeelden van eisen die in het kader van de basiskwaliteitseisen gelden en die relevant zijn voor gebiedsontwikkeling, zijn de voorgenomen verplichting om bij verstedelijking een watertoets uit te voeren, een onderzoek naar de gevolgen van de verstedelijking op de waterhuishouding, en de verplichting voor provincies om kaders voor locatiebeleid op te stellen. Het generieke PDV/GDV-beleid en de rigide parkeernormen uit het ABC-locatiebeleid komen hiermee te vervallen, wat de decentrale overheden meer ruimte biedt om binnen gebiedsontwikkelingen maatwerk mogelijk te maken voor parkeeroplossingen. Voorbeelden van concrete beslissingen die het kabinet zich in de Nota Ruimte heeft voorgenomen zijn het aanwijzen van de Zuidplaspolder als zoekgebied voor verdere

15

Het wetsvoorstel zal waarschijnlijk in september 2004 naar de Raad van State worden gestuurd. De gepresenteerde Nota Ruimte is geen beleid, maar is een PKB deel 3. Pas na eventuele amendering en uiteindelijke goedkeuring door het parlement is de PKB-procedure afgerond en kan de Nota worden gezien als fungerend beleid. Formeel is dit dan PKB deel 4. 16

27

verstedelijking en het aanwijzen van de 20-KE-contour rondom Schiphol als een zone waar niet gebouwd mag gaan worden. Uit de interviews bleek, los van de voor verschillende specifiek voor gebieden relevante beslissingen (bijvoorbeeld ten aanzien van investeringen in infrastructuur), met name een meer algemeen aspect uit de Nota Ruimte relevant voor gebiedsontwikkeling. De Nota zou volgens de geïnterviewden die sturingsinstrumenten met zich mee moeten brengen, die het mogelijk maken om bouwprogramma’s op regionale schaal af te stemmen. De regionale afstemming wordt gezien als een van de succesfactoren voor gebiedsontwikkeling (zie bijlage 4 voor een overzicht van tijdens de interviews genoemde faal- en succesfactoren). 4.2.4.1 Nota Ruimte: afstemming van bouwprogramma’s op regionale schaal Voor alle typen gebiedsontwikkeling geldt dat afstemming van de eigen ontwikkelopgave met die van concurrerende ontwikkelingen volgens de geïnterviewden een probleem is. Bij gebiedsontwikkelingen gaat het vaak om projecten met een lange looptijd en om omvangrijke investeringen. Voordat investeerders een langlopend commitment willen aangaan zullen zij duidelijkheid willen hebben over de parameters die het succes van de locatieontwikkeling bepalen. Dit betekent dat zij ook voor langere tijd zekerheid willen hebben over welke ontwikkelingen concurrentie zullen vormen voor de gebiedsontwikkeling waarin zij willen investeren. Een teveel aan onverwachte concurrentie kan het succes van een ontwikkeling fors nadelig beïnvloeden. En dit niet alleen omdat de te realiseren opstallen minder gemakkelijk zullen verkopen wanneer een deel van de markt door een concurrerende ontwikkeling is bediend, maar ook omdat het teveel aan concurrentie belangrijke nadelige gevolgen heeft voor de verdiencapaciteit van de rode functies. Wanneer deze als gevolg van een overschot aan concurrentie afneemt, verminderen direct de mogelijkheden om in groene en in blauwe functies te investeren. Concurrerende ontwikkelingen, zonder een groene of blauwe opgave, zullen dan gemakkelijker van de grond komen, terwijl toch duidelijk is dat het algemeen belang hier niet mee gediend is. Gebiedsontwikkeling krijgt dan – zoals een geïnterviewde dit treffend verwoordde – geen eerlijke kans. Zoals gezegd zijn de geïnterviewden kritisch over de mogelijkheden tot afstemming van de ontwikkelingen. In een beperkt aantal gevallen kan die afstemming op gemeentelijk niveau een probleem zijn, zeker wanneer de betrokkenheid van de gemeente bij het project te beperkt is. De gemeente kan dan onverwachts concurrerende ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen toestaan of voor het gebied belangrijke functies aan andere gebieden toewijzen. Meestal is echter de afstemming tussen gemeenten een probleem. Het lukt slecht om tussen gemeenten afspraken te maken over verdeling (de afstemming) van de bouwproductie; het nakomen van die afspraken is voorts een nog groter probleem. Om gebiedsontwikkeling mogelijk te maken zal de Nota Ruimte sturingselementen moeten bevatten die het mogelijk maken tussen gemeenten bindende afspraken te maken over de verdeling van de bouwopgave. Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, dan zou een rol voor de provinciale overheid moeten zijn vastgelegd. Wanneer naar de inhoud van de Nota gekeken wordt, dan lijkt de wijze waarop met name de regionale afstemming wordt georganiseerd te vrijblijvend: “Afhankelijk van het schaalniveau van de ruimtelijke opgaven zullen de decentrale overheden samenwerken in een daarbij passende samenwerkingsvorm. Deze samenwerking is vrijwillig.” Die vrijwilligheid is vreemd gezien het belang van de zaken waarover afspraken gemaakt kunnen worden: “verdeling van ruimte voor wonen en werken over gemeenten; tijdige en voldoende beschikbaarheid van een bij de vraag aansluitend aanbod van wonen, bedrijven en voorzieningen..; optimale benutting van bestaand stedelijk gebied..; optimale aansluiting op het watersysteem”. De Notatekst gaat zelfs zo ver dat ze aangaande woningen decentrale overheden

28

aanmoedigt om op meerdere plaatsen tegelijkertijd woningbouwprojecten aan te bieden die met elkaar concurreren. Hoe een regionaal overschot aan woningen samengaat met zorgvuldig ruimgebruik is mijns inziens onduidelijk, evenals de gevolgen hiervan voor de groene en de blauwe opgave. Ik constateer dan ook met zorg dat met het oog op gebiedsontwikkeling de Nota Ruimte de noodzaak om bouwopgaven voor zowel woningen als andere functies af te stemmen, niet voldoende onderkent. Gemeenten zouden mijns inziens samen verplichtend, bijvoorbeeld onder regie van de grootste stad of steden in een regio, afspraken moeten maken over de verdeling van de bouwopgave. Wanneer dit verzandt moet de provincie de regie overnemen. Voor de afstemming van grotere bedrijfsterreinen of van grote winkelcentra (PDV/GDVontwikkelingen) waarvan het belang dat van een provincie overstijgt, zou een verplichte afstemming tussen provincies moeten gelden, met een interveniërende rol van het Rijk wanneer de provincies niet tot afstemming komen. Dit zou bijvoorbeeld relevant kunnen zijn bij de beslissing ten aanzien van een PDV/GDV-ontwikkeling met een bovenprovinciaal verzorgingsgebied. Aandachtspunt bij de afstemming is de kwaliteit van het te realiseren vastgoed. Hoewel de ruimtelijke opgaven afgestemd moeten worden, moet voorkomen worden dat een toevallige grondeigenaar door een beperking van de concurrentie een economische machtspositie opbouwt die het mogelijk maakt om niet-marktconforme producten te verkopen en hiermee een onevenredig economisch voordeel te behalen. “Concurrentie dwingt wel een onderscheidend product te realiseren”, aldus een der geïnterviewden. Het introduceren van goede afstemming van de bouwproductie lijkt de conclusie te rechtvaardigen dat er dan wel onafhankelijk van de grondpositie naar een optimaal plan moet worden gezocht. Omdat uit de praktijk blijkt dat hier nauwelijks noodzaak toe is, wil ik echter niet zo ver gaan om dit als een aanbeveling op te nemen. In de praktijk blijkt dat door het inzetten van instrumenten als het bestemmingsplan en het kunnen optreden als hindermacht (zie 4.2.1.3) het de gemeente in het algemeen lukt om in de gebiedsontwikkeling steeds een plan gerealiseerd te krijgen waarmee het publieke belang gediend is. Om een ongerechtvaardigde economische machtspositie te voorkomen dwingt afstemming van productie wel tot een grote mate van openheid aan de kant van projectontwikkelaars ten aanzien van zowel de grond- als de opstalexploitatie. Het lijkt niet fair om voorcalculatorische overwinsten (in relatie tot het te verwachten risico), die te wijten zijn aan de afstemming van de bouwproductie, bij de toevallige grondeigenaar te laten. De prijs voor exclusiviteit van de gebiedsontwikkeling zou het opgeven van het recht van voorcalculatorische overwinsten moeten zijn. Hoewel de voorcalculatorische overwinst niet gemakkelijk te bepalen zal zijn, kan transparantie in de exploitatieopzet van de ontwikkelaars, alsmede de daarbij gehanteerde vergoeding voor het gelopen risico, hier een belangrijke aanzet toe geven. Overigens concludeer ik op basis van de gesprekken dat ook op dit punt met bonafide projectontwikkelaars goede afspraken gemaakt kunnen worden. Wanneer geen afspraken gemaakt kunnen worden, lijkt mij het stimuleren van concurrentie wel een goede zaak. 4.3 Privaatrecht Regelmatig wordt vergeten dat de overheid naast publiekrechterlijke middelen ook over privaatrechtelijke middelen beschikt om ruimtelijke ontwikkeling te sturen. Vaak heeft de gemeente een deel van de grond in gebieden in bezit of is zij zelfs exclusief eigenaar. Privaatrechtelijk lijken overheden geen last te hebben van beperkingen die formeel wel gelden bij publiekrechtelijke middelen als het bestemmingsplan. Alvorens hier verder op in te gaan wordt gekeken welke vormen de privaatrechtelijke samenwerkingsconstructies kunnen aannemen. 4.3.1 Gebiedsontwikkelingsmodellen Het is niet mogelijk om op voorhand een altijd geldend optimaal gebiedsontwikkelingsmodel aan te duiden waarmee de samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen optimaal kan worden

29

geregeld. Het zal van onder meer de grondposities, de mate van risico-aversiteit van de gemeente, de vraag naar de te ontwikkelen producten en de complexiteit van de opgave afhangen welk gebiedsontwikkelingsmodel gekozen wordt. Willink heeft onderzoek gedaan naar de samenwerkingsmodellen bij gebiedsontwikkeling (Willink, 1997). Hij onderscheidt een vijftal typen modellen waarmee gebiedsontwikkeling georganiseerd kan worden. De vijf typen vormen in feite clusters van op elkaar lijkende samenwerkingsconstructies: 1. 2. 3. 4. 5.

ontwikkeling van gebieden door de gemeente; concurrentiemodel en bouwclaimmodel; participatie en joint-venture-model; onderhandelingsmodel; concessiemodel.

Ad. 1 Het eerste type betreft de ontwikkeling van gebieden door de gemeente. Dit is de traditionele manier van het ontwikkelen van gebieden, waarbij de gemeente vrijwel alle risico’s naar zich toe trekt. Dit model wordt volgens Willink vooral toegepast in gebieden waar de grond (nagenoeg) in eigendom is van de gemeente, in een zeer willige markt waar door de grote vraag en weinig aanbod relatief weinig risico wordt gelopen met betrekking tot het grondexploitatieresultaat. De gemeente gaat hier in feite op de stoel van de projectontwikkelaar zitten. Hieraan zijn voor de gemeente natuurlijk grote risico’s verbonden; denk maar aan de gevolgen van een stagnerende onroerend-goedmarkt. Daarbij is het de vraag hoe marktconform de producten zijn die de overheid realiseert (zie ook hoofdstuk 5). In deze gevallen gaat het feitelijk niet om gebiedsontwikkeling, maar om traditionele projectontwikkeling. Ad. 2 Onder het tweede type vallen het concurrentiemodel en het bouwclaimmodel. Bij deze modellen speelt de gemeente een zeer dominante rol bij het vaststellen van de grondexploitatiebegroting, het stedenbouwkundig plan en de woningtypen. Dit type model wordt volgens Willink vooral toegepast in gebieden met een zeer grote vraag naar bouwkavels, die de gemeente in staat stelt om dwingend regels te stellen met betrekking tot de gebiedsontwikkeling. De risico’s die de gemeente loopt, hebben uitsluitend betrekking op de grondexploitatierisico’s. Het marktrisico en het financiële risico worden bij de marktpartijen neergelegd, in ruil voor rechten op bouwproductie (bouwclaim). Marktpartijen zullen hun grond willen inleveren omdat de gemeente via het bestemmingsplan hen de productie onmogelijk of in ieder geval bijzonder lastig kan maken. Daarbij verlost de overdracht hen van risico’s die verbonden zijn aan het grondbezit en maakt het vermogen vrij om op andere locaties te investeren. Op veel VINEX-locaties is dit type samenwerkingsmodel toegepast. Ad. 3 Onder het derde type valt het participatie- en het joint-venturemodel. Deze modellen worden toegepast in gebieden waar veel risico’s worden gelopen. Binnen deze modellen worden gemeente en marktpartij in een zeer vroeg stadium aan elkaar gekoppeld en worden volgens Willink de te lopen risico’s naar evenredigheid verdeeld. Ook een risicoverdeling op basis van het feit of men de risico’s goed kan managen past mijns inziens bij dit model. Partijen beslissen in dit type model gezamenlijk over het te ontwikkelen gebied. Dit type model wordt vaak toegepast bij complexe ontwikkelingen die zich binnen de grenzen van de bestaande stad afspelen. De ontwikkeling van Mariënburg in Nijmegen door ING Real Estate in samenwerking met de gemeente is hiervan in feite een schoolvoorbeeld.

30

Ad. 4 Het vierde type dat Willink onderscheidt is het mijns inziens het steeds vaker toegepaste onderhandelingsmodel, dat doorgaans start met een prijsvraag. De marktpartijen ontwikkelen zelf een stedenbouwkundige visie en het beeldkwaliteitsplan, en komen zelf met ideeën ten aanzien van de te realiseren woningtypen. Op basis van de ideeën van de marktpartij wordt met de gemeente onderhandeld. Willink merkt terecht op dat er met dit model een grote inspanning wordt gevraagd van de marktpartij. De inspanning kan bij onvoldoende medewerking van de gemeente gemakkelijk zonder resultaat blijven. Toch wordt dit model met het oog op door de gemeente nagestreefde transparantie steeds vaker toegepast. De ontwikkeling start met het uitschrijven van een prijsvraag. De winnaar van de prijsvraag treedt vervolgens met de gemeente in onderhandeling waarbij de stedenbouwkundige uitgangspunten en het programma opnieuw worden besproken. Het is een illusie om te denken dat de winnaar van een prijsvraag het plan realiseert waarmee de prijsvraag gewonnen wordt. Voor marktpartijen is een prijsvraag aantrekkelijk wanneer zij in een gebied nog geen positie hebben. Gezien de inspanningen en de onzekere beloning geven marktpartijen met wel een positie echter de voorkeur aan de ander samenwerkingtypen 17 . Ad. 5 Het laatste type is het concessiemodel. De gemeente bepaalt op hoofdlijnen de planologische kaders en laat de verdere invulling van het gebied aan de marktpartijen over. De marktpartij loopt dan ook de risico’s bij dit type ontwikkeling. Dit type wordt volgens Willink vooral toegepast in situaties waar één of enkele ontwikkelaars een dominante grondpositie hebben of bij de invulling van kleinere uitleggebieden. Dit type model, of varianten hierop, is ook op een beperkt aantal VINEX-locaties toegepast. Er lijkt op voorhand niet één optimaal model aan te wijzen voor gebiedsontwikkeling. Afhankelijk van de kennis en organisatiekracht van gemeente en van de in de ontwikkeling te betrekken partijen (hetgeen weer mede bepaald kan worden door de eigendomssituatie), en van de complexiteit en de schaal van de ontwikkelopgave kan voor een bepaalde samenwerkingsconstructie worden gekozen. Afhankelijk van het type samenwerkingsconstructie zal de overheid op meer of minder gedetailleerd niveau afspraken met marktpartijen maken. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de gevolgen hiervan voor de grip die de gemeente op de uitkomsten van het gebiedsontwikkelingsproces heeft. 4.3.2 Privaatrecht: grip Het privaatrecht lijkt een belangrijke aanvulling te vormen op de eerder beschreven publiekrechtelijke instrumenten. Wanneer gemeenten al dan niet via een bouwclaimmodel een grondpositie hebben opgebouwd of wanneer zij in een gebied strategische grondposities hebben sluiten zij met projectontwikkelaars grondafnamecontracten waarin aanvullende eisen met betrekking tot de planontwikkeling worden gesteld. Bij gebiedsontwikkeling is het bijna niet denkbaar dat de gemeente geen belangrijke grondposities in een gebied heeft. Openbare wegen en openbaar groen zijn immers bijna uitsluitend overheidsbezit. Dat het privaatrechtelijk instrumentarium krachtig is, blijkt uit het volgende citaat van Huisman (Huisman, 2004): “Een aantal respondenten van private partijen merkt daarbij op dat gemeentelijke overheden regelmatig ‘misbruik’ maken van hun positie door bepaalde zaken af te dwingen in contracten. Er wordt dan ook gesteld dat de gemeentelijke overheid hiermee bij onderhandelingssituaties een belangrijk sturingsmiddel in handen heeft. Zo stelt een van de desbetreffende respondenten: “Met name op het moment dat het erom gaat wie juist die extra voorwaarden mag stellen, zijn het 17

Voor meer informatie over de juiste werkwijze bij ontwikkelcompetities verwijs ik naar de publicatie ‘Kompas voor Ontwikkelingscompetities’, een uitgave van Architectuur Lokaal in Amsterdam.

31

toch altijd de contracten waarin heel veel wordt geregeld tussen overheid en marktpartijen. Daar heb je als marktpartij best een positie, aangezien je dat contract niet hoeft te tekenen. Maar van de andere kant ben je als marktpartij ook kwetsbaar, doordat de gemeente haar bevoegdheden oneigenlijk kan gebruiken”.” In tegenstelling tot het publiekrecht zijn gemeenten bijna geheel vrij in het formuleren van eisen die in de privaatrechtelijke contracten opgenomen worden, zeker ook omdat de ‘tweewegenleer’ geen betrekking lijkt te hebben op zaken die met ruimtelijke ordening te maken hebben bij grondbezit van de gemeente (HR 8 juli 1991, NJ 1991, 691 m.nt. MS, AB 1991, 659 m. nt FHvdB (Kunst- en Antiekstudie Lelystad)). Mijn conclusie is dat de gemeente met het publiekrecht en het privaatrecht gecombineerd op zijn minst meer dan voldoende grip heeft op de uitkomsten van het gebiedsontwikkelingsproces. Er lijkt op een aantal punten een teveel aan grip te bestaan; misbruik dreigt. 4.3.3 Privaatrecht: flexibiliteit De grip moet de gemeente in staat stellen om op hoofdlijnen die zaken af te dwingen die van publieke belang zijn en de marktpartij vrijheid te laten om binnen die kaders marktconform te ontwikkelen. Ik constateer in dit hoofdstuk dat de gemeente hier voldoende mogelijkheden toe heeft. Zij kan al dan niet vanuit het publiekrecht of vanuit het privaatrecht die zaken regelen die zij belangrijk vindt. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag of de voor een gebiedsontwikkeling benodigde flexibiliteit en ruimte voor marktwerking daadwerkelijk geboden wordt. Met andere woorden: laat de overheid bij gebiedsontwikkeling voldoende ruimte aan de marktpartijen om een succesvolle gebiedsontwikkeling mogelijk te maken en om in te spelen op wisselende omstandigheden? 4.4 Conclusie: instrumentarium moet bijgesteld worden In hoeverre biedt het traditionele instrumentarium ook antwoord op gebiedsontwikkeling en op welke punten zou aanpassing van het instrumentarium noodzakelijk zijn? De gemeenten en marktpartijen zijn in het algemeen tevreden over het instrumentarium. Een grootschalige herziening van het instrumentarium is niet noodzakelijk. Op een aantal punten dient het instrumentarium echter wel bijgesteld te worden. Over het algemeen zijn de geïnterviewden redelijk tevreden met de flexibiliteit die de bestaande WRO biedt ten aanzien van gebiedsontwikkeling. Het is verder niet noodzakelijk dat de structuurvisie uit de Wro wordt opengesteld voor bezwaar en beroep. De flexibiliteit van het bestemmingsplan zou vergoot kunnen worden met een experimenteerartikel, hoewel hier ook nadelen aan verbonden zijn. De nieuwe Wro is terecht aangevuld met een projectbesluit, maar dit lijkt helaas nauwelijks bruikbaar voor gebiedsontwikkeling. Om het projectbesluit ook voor gebiedsontwikkeling inzetbaar te houden zou in plaats van een verjaringstermijn te koppelen aan de verlening van het projectbesluit, deze termijn gekoppeld moeten worden aan bijvoorbeeld de verlening van een bouwvergunning. Daarbij dient de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden aangepast als het gaat om het bieden van reparatiemogelijkheid in de bezwaarfase bij bestemmingsplan- en projectbesluitprocedures. Om gebiedsontwikkeling beter te faciliteren zou verder een regeling voor (regionaal) kostenverhaal moeten worden ingevoerd. Er moet daarbij gewaakt worden voor een overdreven zware juridische regeling en de regeling moet ruimte laten voor onderhandelingen en overeenkomsten tussen marktpartijen en gemeenten. Bovenplanse verevening en een bijdrage in kwaliteitsfondsen horen niet verplichtend afgedwongen te kunnen worden. Met het publiek- en het privaatrecht heeft de gemeente voldoende middelen om de uitkomsten van het gebiedsontwikkelinsgproces te sturen. Er zijn zelfs signalen van ‘misbruik’ van de

32

machtspositie om bepaalde zaken af te dwingen in contracten. Hoewel er formeel een gat zit in de regiemogelijkheden van de overheden bestaat er in de door mij onderzochte praktijkvoorbeelden geen probleem ten aanzien van de sturing van de ruimtelijke ontwikkelingen. Alvorens het instrumentarium in het voordeel van de gemeenten te verzwaren zou een meer uitgebreid praktijkonderzoek naar de feitelijke regiemogelijkheden van de gemeente op zijn plaats zijn. Dit onderzoek zou tevens duidelijk moeten maken in hoeverre er sprake is van misbruik van bevoegdheden van gemeenten en hoe dit eventuele misbruik verhinderd kan worden. In deze studie zou ook aandacht moeten worden besteed aan mogelijkheden om de Wvg en de Onteigeningswet effectiever te maken. Om gebiedsontwikkeling beter mogelijk te maken zal de Nota Ruimte voorts sturingselementen moeten bevatten die het mogelijk maken tussen gemeenten bindende afspraken te maken over de verdeling van de bouwopgave. Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, dan hoort een rol voor de provinciale overheid te zijn weggelegd. Voor de afstemming van nog grotere gebiedsontwikkelingen zou een verplichte afstemming tussen provincies moeten gelden, met een interveniërende rol van het Rijk. De bindende afspraken over afstemming van de bouwproductie betekenen wel dat marktpartijen openheid moeten geven in zowel de grond- als opstalexploitatie. Als afsluiting van dit hoofdstuk wil ik een geïnterviewde citeren: “feitelijk kan er al heel veel met de bestaande instrumenten, maar je moet ze wel durven gebruiken.”

33

Hoofdstuk 5: Is er voldoende ruimte voor marktwerking bij gebiedsontwikkeling? Volgens de geïnterviewden is een belangrijke succesfactor bij gebiedsontwikkeling vertrouwen in elkaar, respect en het ruimte laten voor inbreng van deskundigheid van die partijen die de kennis op een bepaald gebied hebben (zie ook bijlage 4). In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat de overheid veel grip heeft bij gebiedsontwikkeling. Door een combinatie van publiek- en privaatrechtelijke instrumenten kan zij veel elementen van een ontwikkeling bepalen. Traditioneel is de gemeente deze sturingswijze ook gewend. Het is de vraag in hoeverre de gemeente bereid is haar grip op bepaalde punten los te laten en ruimte te geven voor inbreng van kennis van marktpartijen, zonder dat aan het publieke belang getornd wordt. Die inbreng is voor marktpartijen belangrijk omdat gebiedsontwikkeling voor hen de nodige risico’s met zich meebrengt. Niet alleen ten aanzien van grondexploitatie, maar ook door de lange looptijd, de omvang en de mogelijke complexiteit van de opgave in de opstalexploitatie. In dit hoofdstuk wordt daarom gekeken of er in het gebiedsontwikkelingsproces voldoende ruimte is voor marktwerking. 5.1 Opstelling gemeenten ten aanzien van gebiedsontwikkeling In de samenwerking tussen markt en gemeente dient een zeker evenwicht gevonden te worden. De markt streeft naar een bepaald rendement of het beheersen van risico’s, en kiest voor de invulling van een gebied die hierbij het beste past. Zij zal hier zo veel mogelijk gebruik maken van haar kennis met betrekking tot de marktbehoeften, succesvolle stedenbouwkundige inpassingen, oplossingen voor looproutes, parkeren, etc. De gemeente moet de markt op haar beurt zo veel mogelijk de ruimte laten, waarbij ze de belangen van de stad niet uit het oog mag verliezen. De gemeente bewaakt het algemeen belang en zal vanuit deze gedachte eisen stellen aan de te ontwikkelen locatie en de kwaliteit van de openbare ruimte. Eisen die niet overeen hoeven te komen met de ideeën van de ontwikkelaar, maar die wel een grote invloed hebben op het uiteindelijke uiterlijk van het gebied. De beste ontwikkelingen zijn volgens de geïnterviewden die ontwikkelingen waar een evenwicht bestaat tussen markt en gemeenten wat betreft macht, kennis en deskundigheid. Het grensgebied van het overheidsingrijpen is waar zij eisen stelt, terwijl die eisen niet bijdragen aan het publieke belang. In dit kader is een studie van het Centraal Planbureau (CPB) relevant waaruit blijkt dat de sturing van gemeenten beslist niet overeen hoeft te komen met de individuele preferenties van (potentiële) kopers (CPB, 1999). Gemeenten hebben daar vaak maar zeer beperkt inzicht in. Gedurende het ontwikkelingsproces worden tal van gemeentelijke eisen ingebracht, die vaak niet in overeenstemming zijn met de wensen van de woonconsument. NYFER, het onderzoeksinstituut van Nyenrode, deelt deze opvatting. Zij pleit ervoor dat gemeenten veel meer aan de vrije marktwerking overlaten, teneinde te komen tot producten die veel beter aansluiten bij de wensen van de consument. Om dit te bewerkstelligen verdient het volgens Nyfer de voorkeur dat de overheid algemene richtlijnen van de ruimtelijke ordening opstelt, waarbij de specifieke invulling van het gebied aan de ontwikkelaar van de bouwlocatie wordt overgelaten (Marlet, 1999). In de in september 2003 verschenen Woningbouwbrief (29 september, DBO 2003090314)) sluit minister Dekker zich aan bij de conclusies van deze onderzoeksbureaus. Zij pleit ervoor dat gemeenten zich beperken tot de hoofdlijnen en zich niet te veel met details van bouwplannen bezighouden. Met duidelijke kaders bij de start van projecten zou de verantwoordelijkheid daarvoor volgens Dekker bij corporaties of marktpartijen gelegd moeten kunnen worden. Daarnaast pleit zij voor grote terughoudendheid bij de door gemeenten gehanteerde bovenwettelijke eisen, die al dan niet privaatrechtelijk afgedwongen worden. Bovenstaande roept de vraag op of gemeenten bij gebiedsontwikkeling de gemeentelijke eisen wel willen loslaten. Ervaringsdeskundige De Zeeuw is kritisch. De Zeeuw constateert dat 34

voor gemeenten zelfbeperking op hoofdlijnen het lastigste is wat er bestaat (De Zeeuw, 2002). Het loslaten van de mogelijkheid eisen te stellen staat vaak op gespannen voet met de controlerende taak van gemeenten. Burgers zijn geïnteresseerd in details, niet in hoofdlijnen, en dat is lastig wanneer de gemeente alleen op hoofdlijnen stuurt. Toch lijkt die zelfcontrole, de verdeling van zeggenschap, wel voorwaarde om te komen tot succesvolle gebiedsontwikkeling. 5.2 Verdeling van zeggenschap bij VINEX Huisman heeft onderzocht hoe de balans tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingen in het recente verleden vorm heeft gekregen (Huisman, 2004). Hij heeft zich daarbij gericht op de rolverdeling op VINEX-locaties. Primair heeft hij gekeken naar de zeggenschapsverdeling bij de volgende zaken: 1 2 3 4 5 6

stedenbouw; programmaniveau; dichtheid; kwaliteit/welstand; woningtypen; doelgroepen;

7 8 9 10 11 12

voorzieningen; openbare ruimte; duurzaam bouwen; keuze architect; parkeren; verkoopprijzen.

Ad. 1 De overheid heeft volgens Huisman over het algemeen een dominante rol met betrekking tot de stedenbouw. De stedenbouwkundige opzet bepaalt in hoofdlijnen de plaats van een aantal aspecten die cruciaal zijn voor een wijk. Marktpartijen twijfelen niet aan de rol van de overheid hierbij. Zij constateren volgens Huisman echter wel dat de gemeentelijke overheid in een aantal gevallen te gedetailleerd bezig is. Ten aanzien van deze detaillering zien zij juist een belangrijke rol voor de marktpartijen weggelegd. Ad. 2 Als het gaat om sociale woningbouw wordt ook het programma van een locatie volgens Huisman primair door de gemeente bepaald. Het aandeel van de middeldure en dure woningbouw is volgens Huisman soms een spel van onderhandelen, maar soms worden ook deze aandelen door de gemeente bepaald. Huisman citeert: “Het programma is heel sterk ‘mechanisch’ gestuurd, waardoor er veel te weinig vanuit de daadwerkelijke behoeften van de consument is gekeken”. Ondanks dit kritiekpunt is men volgens Huisman over het algemeen van mening dat het opstellen van het programma een belangrijke verantwoordelijkheid van de gemeente is en dientengevolge door haar bepaald moet worden, zij het niet te gedetailleerd. Fokkema en De Reus denken hier genuanceerder over (Fokkema, De Reus, 2003). Volgens hen zou een gemeente alleen op basis van een goed onderbouwd volkshuisvestingsplan eisen mogen stellen aan de programmering van woningen in de klassen die sociale woningbouw te boven gaan. Ad. 3 Nagenoeg alle respondenten in Huismans onderzoek stellen dat ook de dichtheid doorgaans door de gemeente wordt bepaald. Een aantal marktpartijen twijfelt aan de noodzaak hieromtrent. Zij zijn van mening dat de dichtheid slechts op hoofdlijnen door de overheid bepaald dient te worden.

35

Ad. 4 Ook de stedenbouwkundige kwaliteit over het algemeen wordt bepaald door de overheid. Wel is het zo dat marktpartijen in sommige gevallen een zekere invloed hebben bij het opstellen van het beeldkwaliteitsplan. Een groot deel van de marktpartijen is van mening dat kwaliteit en welstand weliswaar typisch een verantwoordelijkheid van de overheid is en dat zij daarom hier een belangrijke stem in mag hebben, maar dat de overheid zich in een aantal opzichten echter wel dient te beperken tot de essentie, hobbyisme dient voorkomen te worden. Ad. 5 Net als bij de stedenbouwkundige kwaliteit speelt de overheid bij het bepalen van de woningtypen een belangrijke rol en dan met name in de zin van het aantal gestapelde/grondgebonden woningen en een-/meergezinswoningen. Gemeenten zijn volgens de in het onderzoek betrokken marktpartijen wel bevoegd om in een vroeg stadium eisen te stellen aan de woningtypen. Dit dient echter wel zo abstract mogelijk te gebeuren, zodat marktpartijen uiteindelijk vrij zijn om binnen het stedenbouwkundige plan de invulling van de woningtypen te optimaliseren. Ad. 6 Ook de doelgroepen waarvoor het vastgoed wordt gerealiseerd wordt volgens Huisman bepaald door de overheid, maar dan wel op een hoger schaalniveau. Vaak worden op basis van een marketingrapportage de gewenste doelgroepen gedefinieerd, waarbij de uiteindelijke invulling door de marktpartijen plaatsvindt. Ad. 7 De voorzieningen worden in sterke mate door de gemeentelijke overheid bepaald. Door middel van het bestemmingsplan geeft de gemeente de plaats, het soort en de grootte van de voorzieningen aan die in het gebied dienen te komen. Marktpartijen hebben soms een stem in de optimale positionering van de voorzieningen. Ad. 8 De gemeente heeft doorgaans de overhand bij de inrichting van de openbare ruimte. Daarbij is het echter wel zo dat regelmatig advies wordt ingewonnen bij marktpartijen, aangezien zij weten welke kwaliteitsaspecten van belang zijn voor een goede waardering van de openbare ruimte. Ad. 9 Ondanks het feit dat dit feitelijk in strijd is met de wet (artikel 122 Woningwet) bepaalt vrijwel iedere gemeente het niveau van duurzaam bouwen in een gebied 18 . Marktpartijen betwisten hier de legitimiteit van het overheidshandelen. Met het incidenteel hanteren van strengere normen dan welke in het Bouwbesluit zijn opgenomen wordt het publieke belang niet gediend, aldus De Reus en Fokkema (Fokkema, De Reus, 2003). De milieuwinst is daarvoor in hun ogen te klein. Ad. 10 De architect wordt volgens Huisman nagenoeg altijd door de marktpartijen gekozen, waarbij zij zich dienen te houden aan de differentiatie en sfeerbeelden die de gemeente voor ogen heeft. In een beperkt aantal gevallen wordt daarbij gewerkt met architectenlijstjes, waaruit de marktpartijen de te kiezen architecten moeten selecteren. Zowel de door Huisman benaderde markt- als overheidspartijen zijn van mening dat men het gezamenlijk eens moet zijn over de architectonische uitstraling van een gebied, maar dat de uiteindelijke keuze van de architect door marktpartijen dient te gebeuren. 18

Denk in dit kader bijvoorbeeld aan een EPC-eis die strenger is dan die in het Bouwbesluit is opgenomen.

36

Ad. 11 In de praktijk zien we bij de ontwikkeling van woonwijken, maar ook bij kantoren een groeiend verzet tegen de door de gemeente gehanteerde parkeernormen. In deze lijn constateert Huisman dat het aspect parkeren in de regel bij de gemeente wordt ondergebracht en dat de gemeente vaak de officiële parkeernorm vastlegt. Ad. 12 De verkoopprijzen in de bandbreedte – gekoppeld aan referentiekavels om de grondexploitatie helder te krijgen – worden door gemeenten en marktpartijen vaak gezamenlijk bepaald. De verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke V.O.N.-prijzen wordt volgens Huisman wel aan de marktpartijen overgelaten Wanneer men de bevindingen van Huisman beziet moet men concluderen dat bij gebiedsontwikkeling de vrijheid die marktpartijen hebben gekregen om locaties in te vullen zeer beperkt is. Niet de marktvraag ligt in eerste instantie aan de basis van de opzet van deze wijken, maar de beslissingen van vooral gemeentelijke overheden. Pas op een laag uitwerkingsniveau krijgen de ontwikkelaars de vrijheid om invulling te geven aan hun eigen marktkennis, waarbij tot ongenoegen van de marktpartijen de gemeente zeggenschap heeft over parkeernormen en duurzaam-bouweneisen. De eisen van de gemeente staan daarmee naast meer marktwerking ook de flexibiliteit gedurende het gebiedsontwikkelingsproces in de weg. Om de bevindingen van Huisman ook bij andere typen gebiedsontwikkelingen te testen, is in de interviews met de ervaringsdeskundigen veel aandacht besteed aan de rolverdeling tussen overheid en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling. 5.3 Uitkomsten interviews inzake marktwerking Uit de interviews blijkt geen eenduidig beeld ten aanzien van de ruimte die projectontwikkelaars krijgen bij gebiedsontwikkeling. In die gevallen waar de marktpartijen een grondpositie hadden afgedwongen lijken ze over het algemeen meer ruimte te krijgen om binnen de kaders die de overheid stelt de ontwikkeling nader te in te vullen. Zoals een geïnterviewde bij de gemeente het zelf verwoordde: “bij grondposities schieten gemeenten gemakkelijker in de fout om op gedetailleerd niveau zich te bemoeien met de uitkomsten van het gebiedsontwikkelingsproces.” In één geval leidde de detailbemoeienis van de gemeente tot een waarschijnlijk mislukte ontwikkeling. In dit geval had de ontwikkelaar geen inspraak bij de omvang van het te (her)ontwikkelen gebied. Deze was zijns inziens te klein, omdat een verouderd winkelcentrum met een groot negatief effect op het plangebied niet in de ontwikkeling was meegenomen. De overheid had verder de stedenbouw, kwaliteit van de openbare ruimte, programma, vorm en bouwhoogten van de woningen bepaald. De ontwikkelaar die gedurende de ontwikkeling verschillende malen had gewaarschuwd voor de niet-marktconformiteit van de te realiseren producten verwachtte dat bij een herontwikkeling de rol van de marktpartij fors zou toenemen. In de meeste gevallen waar de overheid zich op detailniveau met de uitkomsten van het ontwikkelproces wilde bemoeien lukte het de marktpartij wel om voldoende ruimte te vinden om marktconforme producten te realiseren. Dit ging dan wel ten koste van soms langdurige onderhandelingen en vertraging in het ontwikkelingsproces. Wanneer de overheid zelf een plan heeft uitgewerkt kost het de nodige hersteltijd, een term die meerdere respondenten gebruikten, om het plan weer marktconform te krijgen. Betrokkenheid van de markt in een vroeg stadium maakt dat er vanaf het begin wordt nagedacht over de afzetbaarheid en uitvoerbaarheid van de plannen waardoor de hersteltijd gewonnen kan worden. Overigens kan het ook omgekeerd fout gaan. In een ingezonden brief in PRO (PRO 2004, nummer 5) wijst de Amsterdamse wethouder Stadig erop dat er voldoende gevallen bekend zijn waar de markt de plank heeft misgeslagen toen zij de verantwoordelijkheid over de stedenbouw had verkregen. Het meeste bekende voorbeeld is IJburg waar de gemeente op verzoek van de markt uiteindelijk de regie weer naar zich toe

37

getrokken heeft. Hierop sluit de mening van een gemeente aan die stelde dat ook een te grote machtspositie van de ontwikkelaar, bijvoorbeeld omdat deze te maken heeft met een kleine gemeente, tot een mislukking van het proces kan leiden. Het meest succesvol lijken dan ook ontwikkelingen waar de overheid en marktpartijen in een vroegtijdig stadium samen een visie op het gebied ontwerpen en daarbij respect hebben voor elkaars verantwoordelijkheden en inbreng. Omdat een gebiedsontwikkeling vele jaren duurt moet er wel worden nagedacht over de vraag hoe binnen de samenwerking de flexibiliteit gedurende de ontwikkeling gefaciliteerd kan worden. De conclusie van deze paragraaf is dat overheden zeker wanneer zij grondposities hebben vaak te weinig of te laat ruimte laten voor de benodigde inbreng van marktpartijen. Naast negatieve gevolgen voor het gebiedsontwikkelingsproces, omdat het organiseren van flexibiliteit hiermee erg moeilijk wordt, kan dit leiden tot vertraging in de productie van woningen, winkels en kantoren. 5.4 Knelpunten bij het faciliteren van marktwerking bij gebiedsontwikkeling Uit de vorige paragrafen blijkt dat de markt niet altijd voldoende ruimte krijgt bij gebiedsontwikkeling. Dat kan liggen aan de opstelling van de gemeente die niets van haar zeggenschap bij de invulling van gebieden verloren wil laten gaan. Deze opstelling kan leiden tot mislukte projecten, harde onderhandelingen, maar in ieder geval tot vertraging bij de uiteindelijke realisatie van het gebied. Naast de opstelling van de gemeente is er een aantal andere zaken die marktwerking bij gebiedsontwikkeling kunnen verstoren. Al eerder heb ik aangegeven dat in bestemmingsplannen en in de ruimtelijke onderbouwing van projectbesluiten wel ruimte moet worden gelaten voor de inbreng van marktpartijen. Een te eng geformuleerde ruimtelijke onderbouwing stond in een al eerder gememoreerd geval een marktconforme invulling van een locatie in de weg. Deze bood geen ruimte voor het veranderen van niet-marktconforme uitgangspunten naar meer marktconforme condities. De volgende belemmering voor een grotere rol van marktpartijen is de opstelling van de gemeenteraad. De meeste raadsleden in ons land zijn niet vanuit hun professie bezig met het besturen van gemeenten. Raadsleden hebben daardoor, zo constateerde ik bij veel interviews, een heel ander bevattingsvermogen (scope) dan B&W en betrokken ambtenaren. Met name sinds de komst van het duale stelsel hebben raadsleden echter vaak wel een beslissende stem bij samenwerkingsovereenkomsten en de verdere uitwerking hiervan in bestuurlijke trajecten. Soms wordt zelfs door raadsleden verboden dat B&W met projectontwikkelaars onderhandelt. De andere ‘scope’ van de meeste raadsleden leidt ertoe dat zij soms op detailniveau duidelijkheid willen hebben over wat precies de ruimtelijke gevolgen van beslissingen zijn. Dit terwijl men wat de uitwerking van de gebiedsontwikkeling betreft pas in een laat stadium duidelijkheid wil geven of de verdere uitwerking van een en ander juist aan marktpartijen wil overlaten. Het duale stelsel vormt in deze zin een bedreiging voor gebiedsontwikkeling. Om dit te voor te zijn zal enorm veel tijd en energie gestoken moeten worden in voorlichting van de raadsleden. Daarbij zal de wethouder in zijn eigen rol moeten groeien en de bevoegdheden moeten verdienen die nodig zijn om een gebiedsontwikkelingsproject effectief te kunnen besturen. Ook te strakke financiële kaders kunnen marktwerking beperken. Wanneer een langjarige samenwerkingsovereenkomst met een marktpartij geen (financiële) ruimte biedt om op veranderingen in de markt te reageren, dan is het moeilijk om marktconform te ontwikkelen. Elke wijziging in het plan zal leiden tot nieuwe onderhandelingen met de gemeente. Reden waarom in een ronde-tafelgesprek over gebiedsontwikkeling (PRO 2004, nummer 5) aan de legitimiteit van dit uitgangspunt getwijfeld wordt. Het kan juist efficiënt zijn om met een positief saldo het project in te gaan. Een geïnterviewde gemeente had om een andere reden dezelfde ervaring. Het

38

is belangrijk om een spaarpotje te hebben om onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen of om uitgaven te doen die in het kader van het creëren van draagvlak belangrijk zijn. Het kan dan om kleine dingen gaan, zoals bijvoorbeeld het versneld planten van groen of het op een andere wijze compenseren van omwonenden. Al te groot kan het positief saldo overigens niet zijn, omdat men dan tegen de grenzen aanloopt van de staatssteunproblematiek. Artikel 87 van het EG-verdrag verbiedt staatssteun. Specifiek voor de staatssteun bij de verkoop van grond en gebouwen is een Mededeling relevant van de Europese Commissie (10 juli 1997, publicatieblad van de EG, nr. C 209/3-5). In deze Mededeling is aangegeven welke gevallen van de verkoop van gronden en gebouwen door de overheid bij de Commissie dienen te worden aangemeld om te kunnen nagaan of er eventueel sprake is van staatssteun. Wanneer grond door de overheid wordt verkocht in het kader van gebiedsontwikkeling, hetgeen zeer vaak zal voorkomen, biedt de Mededeling twee procedures om te voorkomen dat staatssteun wordt verleend. De eerste is een veiling. Doordat gronden juist aan een specifieke partner in het gebiedsontwikkelingsproces worden overgedragen is het veilen van gronden feitelijk geen optie. De tweede procedure is meer werkbaar en behelst een taxatie van de gronden en gebouwen door een onafhankelijke taxateur. De verkoopprijs hoeft overigens niet precies op de taxatiewaarde aan te sluiten; er mag met maximaal € 100.000 van afgeweken worden. In de praktijk wordt nauwelijks met de Mededeling van de Commissie rekening gehouden (IBR, 2004). Ten onrechte, interventie van de EU kan leiden tot het terugbetalen van staatssteun. Om dit voor te zijn zullen partijen, hoe onhandig ook, transparantie moeten bieden ten aanzien van de betaalde grondprijs voor gronden en gebouwen. Deze prijs moet dan geschoond worden voor kortingen op die prijs die samenhangen met de verevening naar sociale woningbouw of met andere tegenprestaties. ‘Package deals’ zijn in feite niet meer toegestaan; de prestaties van partijen over en weer moeten helder zijn. De administratieve rompslomp die dit met zich meebrengt zie ik als een volgend knelpunt op het gebied van het faciliteren van marktwerking bij gebiedsontwikkeling. Een mogelijk ander knelpunt is de houding van de rechterlijke macht ten opzichte van de ruimtelijke plannen waar marktpartijen een rol in hebben gespeeld. Verschillende partijen verkeren in onzekerheid over de vraag hoe de rechterlijke macht zal aankijken tegen bestemmingsplannen en andere overheidsbesluiten waar de marktpartijen een grote rol in hebben gespeeld. Mogelijk zal dit tot een extra zware toets van de rechter leiden als het gaat om de bescherming van individuele belangen. Marktpartijen en gemeenten gaan hier dan ook zeer zorgvuldig te werk en zijn zelfs van mening dat het belang van de burger door de uitgebreide meedenk- of inspraakmogelijkheden even goed, en vaak zelfs beter geborgd is dan bij het traditionele projectontwikkelingsproces. Om een meer objectieve besluitvorming mogelijk te maken wordt de projectorganisatie vaak bewust op afstand van de gemeente geplaatst. Maar de hiervoor benodigde ‘Chinese muren’ tussen de gemeentelijke projectleiding en de formele besluitvormers zullen er wel nooit komen. Dit vraagstuk geeft wel te denken of en waar de verschuiving van werkzaamheden in de richting van marktpartijen ophoudt. Het organiseren van inspraakavonden door een marktpartij lijkt mij legitiem, het organiseren van formele inspraak in het kader van een bestemmingsplan gaat verder, het formeel (mee) besluiten over de inhoud van bestemmingsplannen zal niet toegestaan zijn. In de komende tijd zal duidelijk worden waar juridisch gezien de grenzen van gebiedsontwikkeling komen te liggen. Naast de financiële kaders kunnen ook op detailniveau uitgewerkte overeenkomsten flexibiliteit en daarmee marktwerking bij gebiedsontwikkeling in de weg staan. De vraag is hoe marktwerking bij gebiedsontwikkeling wel gefaciliteerd kan worden.

39

5.5 Hoe kan marktwerking bij gebiedsontwikkeling gefaciliteerd worden? Er zijn verschillende manieren om meer marktwerking bij gebiedsontwikkeling te faciliteren: 1. 2. 3.

een andere houding van de overheid bij gebiedsontwikkeling; een andere procesaanpak; een strikte scheiding van verantwoordelijkheden (afsprakenkader).

Dit zal in de volgende paragrafen worden toegelicht. 5.5.1 Ander houding van de overheid Gebiedsontwikkeling zou er toe moeten leiden dat gemeenten een andere houding aannemen ten opzichte van marktpartijen. Het gaat hier om een cultuuromslag. Cultuuromslagen kosten altijd veel tijd en veel overtuigingskracht van diegenen die de omslag willen bereiken. Een aantal ontwikkelaars riep tijdens de interviews gemeenten expliciet op om de kennis van projectontwikkelaars meer te gebruiken en vooral ook in eerdere fasen van de ontwikkeling een beroep op hen te doen. Zowel van de kant van de overheid als van de kant van de projectontwikkelingssector zal op deze cultuuromslag aangestuurd moeten worden. 5.5.2 Andere procesaanpak Een mogelijkheid om marktwerking te faciliteren is om overheden enthousiast te maken voor een andere procesaanpak voor gebiedsontwikkeling. In feite ligt dit voorstel in het verlengde van het eerste punt. De procesaanpak dient mijns inziens drie stappen te kennen: 1. definiëren publieke belang; 2. organiseren samenwerking; 3. borgen publieke belang gedurende de samenwerking. Definiëren publieke belang Aan het begin van het proces zal de overheid moeten bepalen welke doelen zij met gebiedsontwikkeling wil bereiken en welk publieke belang met de ontwikkeling verbonden is. De rol die de gemeente voor haar zelf kiest in gebiedsontwikkeling kan afhankelijk zijn van de betekenis van het gebied voor de stad. Hoe belangrijker, hoe strakker de sturing en hoe meer controle er ook zal zijn op de ‘lagere’ niveaus. Met name in centrumgebieden zal het gemeentelijke belang centraal staan. Denk in dit kader aan de locaties van de meeste nieuwe Sleutelprojecten. Voor alle gebieden dient de gemeente echter haar over haar belangen na te denken en deze bewust te formuleren. Onder publieke belang bij gebiedsontwikkeling vallen blijkens de interviews zaken als leefbaarheid, veiligheid, werkgelegenheid, verbetering economische structuur, bereikbaarheid, beheerbaarheid en het beter laten aansluiten van de woningvraag op het woningaanbod. Publieke belang is overigens wat anders dan het faciliteren van inspraak. Bij inspraak gaat het immers vooral om individuele belangen, niet om een afweging van de collectieve belangen. Het publieke belang zal niet altijd in strijd zijn met het belang van marktpartijen. In veel gevallen zullen deze belangen in elkaars verlengde liggen. Een goede kwaliteit van de openbare ruimte betekent in de regel een gemakkelijker te verkopen product. Reden waarom – zo bleek uit de interviews – een aantal projectontwikkelaars binnen de gebiedsontwikkeling strengere eisen ten aanzien van de openbare ruimte heeft afgesproken dan louter en alleen op basis van het publieke belang gerechtvaardigd zou zijn geweest. Bij het formuleren van het publieke belang dient de overheid zorgvuldig te werk te gaan. Fokkema en De Reus bepleiten in dit kader zelfs een goed onderbouwd volkshuisvestingsplan als voorwaarde om eisen te

40

mogen stellen ten aanzien van de programmering van woningen in de klassen die sociale woningbouw te boven gaan (Fokkema, De Reus, 2003). De geïnterviewden vroegen zich echter af of het wel altijd mogelijk is om vooraf alle aspecten die het publieke belang raken vast te leggen of te onderbouwen. Zij gaven wel aan dat rationalisatie en het zo veel mogelijk beperken tot de hoofdlijnen van de uit het publieke belang voortkomende eisen gewenst zijn. Organiseren samenwerking De crux van het gebiedsontwikkelingsproces zit hem volgens de geïnterviewden niet in het formuleren van het publieke belang, maar juist in de operationalisatie hiervan. Het publieke belang moet in het gebiedsontwikkelingsproces ruimte krijgen, terwijl er voldoende ruimte is voor flexibiliteit gedurende het langjarige gebiedsontwikkelingsproces en voor de inbreng van kennis van de in de gebiedsontwikkeling betrokken partijen. De geïnterviewden hebben verschillende methoden aangegeven waarmee dit bereikt kan worden; in de kern lijken de methoden echter op elkaar. Als basis van de gebiedsontwikkeling dient, het liefst gezamenlijk met de marktpartijen, een integrale visie voor het gebied te worden opgesteld. De overheid is bij het opstellen van een visie leidend, daar de visie beredeneerd moet zijn vanuit het publieke belang. De marktpartij wordt evenwel betrokken vanwege zijn ideeën en zicht op haalbaarheid en realiseerbaarheid van de visie. De start van het gebiedsontwikkelingsproces kan natuurlijk ook bij de marktpartijen liggen. In die gevallen inspireren zij de overheid om een visie op te stellen. De visie moet vervolgens vertaald worden in ankerpunten. Het kan gaan om het te realiseren kwaliteitsniveau van het gebied, het programma op hoofdlijnen en de te realiseren functies en voorzieningen. Hier geldt wederom dat de overheid leidend is, maar dat de betrokkenheid van marktpartijen gewenst is, zelfs meer nog dan in de vorige fase. In de praktijk zien we dat er vaak een gezamenlijk programma van (stedenbouwkundige) eisen wordt opgesteld, waarna dit wordt vertaald in een programma op hoofdlijnen. Wanneer bepaalde (soms bestaande) type gebouwen bepalend zijn voor een gebied kunnen de uitgewerkte ideeën over die gebouwen ook als ankerpunt fungeren. Bedacht moet worden dat er gedurende het gebiedsontwikkelingsproces in principe niet van de met betrekking tot de ankerpunten vastgelegde zaken wordt afgeweken. Bij langlopende ontwikkelingen zal men daarom moeten oppassen om die ankerpunten heel concreet te benoemen. Voor andere zaken dan de ankerpunten moet er gedurende het ontwikkelingsproces ruimte zijn voor inbreng van flexibiliteit en daarmee voor inbreng van de marktpartijen. Voor deze zaken is het handig om in termen van doelen of prestatie-eisen afspraken te maken en een gedetailleerde wijze van uitwerking te vermijden. Ook het hanteren van duidelijke kaders, bijvoorbeeld ten aanzien van toegestane afwijkingen in het programma waarbinnen de projectontwikkelaar vrijheid, heeft is in dezen een optie. Kaders kunnen ook gaan over bouwhoogtes, parkeerbalans, kwaliteitsniveau, oplossing infrastructuur, menging van functies etc. Kaders hoeven niet altijd betrekking te hebben op hoofdlijnen, het borgen van de publieke belangen kan ook betekenen dat de gemeente op detailniveau kaders stelt. Op basis van de visie, de ankers en de kaders kan vervolgens een samenwerkingsovereenkomst met marktpartijen worden gesloten. Voor zowel overheid als marktpartijen is het zaak dat bij het sluiten van de overeenkomst de te verwachten mogelijkheden en problemen zoveel mogelijk aan het begin van het ontwikkelingsproces duidelijk zijn en dat daar in het contract op wordt geanticipeerd. Dat hoeft voor de problemen niet te gebeuren door het vastleggen van een oplossing, maar kan ook door het opnemen van een werkwijze waarmee problemen opgelost kunnen worden.

41

Borgen publieke belang gedurende de samenwerking Na de samenwerkingsovereenkomst worden de plannen uitgewerkt. In deze fase zal de marktpartij meer de ruimte krijgen. Periodiek zal het plan getoetst moeten worden op basis van de visie, de ankers en de kaders. Voor het bewaken van de kwaliteit gedurende de uitwerking van het plan kan men de gemeente in het projectteam betrekken of hen periodiek op van tevoren afgesproken uitgangspunten laten toetsen. Voor die gevallen waar de toets negatief uitvalt zal een procedure moeten zijn afgesproken hoe dan te handelen. Bij veel ontwikkelingen wordt in deze gevallen op bestuurlijk niveau de knoop doorgehakt. De uitslag van de toets hoeft niet alles bepalend te zijn. Uiteindelijk zal er een publiekrechterlijke procedure nodig zijn om een plan met een bouwtitel te krijgen. Goedkeuring van het plan door de gemeenteraad is daarvoor noodzakelijk. In de vorige paragraaf heb ik aangegeven dat dit alsnog tot problemen kan leiden. Door deze of een vergelijkbare procesaanpak te volgen moet de gemeente nadenken over die zaken die zij echt belangrijk vindt. De bewustwording zou ervoor moeten zorgen dat er meer ruimte komt voor marktwerking. De marktpartijen zullen in de eerste fase van het gebiedsontwikkelingsproces met name als kennisleverancier fungeren. Later spelen zij een grotere rol. Door met ankerpunten en kaders te werken wordt bovendien gezorgd voor de benodigde flexibiliteit gedurende het vaak langjarige ontwikkelproces. De kaders bieden als het goed is ruimte om op veranderende eisen van de markt in te spelen. Een verandering van de ankerpunten is alleen mogelijk na heronderhandeling. 5.5.3 Strikte scheiding van verantwoordelijkheden Minister Dekker pleit voor duidelijke kaders bij de start van projecten zodat de verantwoordelijkheid voor de verdere invulling van de projecten bij corporaties of marktpartijen gelegd kan worden. Het is de vraag of deze kaders geformaliseerd moeten worden. VNG en NEPROM hebben in dit kader onderhandelingen gevoerd om te komen tot een afsprakenkader waaruit duidelijk zou moeten worden wie waar in het ontwikkelingsproces verantwoordelijk voor is. De meeste geïnterviewden zijn wel te vinden voor een heldere beschrijving van de verantwoordelijkheden in het gebiedsontwikkelingsproces, maar twijfelen of deze standaard van tevoren kan worden vastgelegd in vastomlijnde kaders die aangeven wie wat mag bepalen. Daarbij vrezen zij dat het strikt scheiden van verantwoordelijkheden de voor gebiedsontwikkeling benodigde kruisbestuiving tussen overheden en marktpartijen negatief kan beïnvloeden. Aan de verantwoordelijkheid van de gemeente op stedenbouwkundig niveau wordt door niemand getwijfeld. Toch kunnen marktpartijen ook op dat niveau van grote inhoudelijke betekenis zijn als het gaat om de ideeënvorming, haalbaarheid en realiseerbaarheid van een plan. Daarbij zou een te grote verantwoordelijkheid van de marktpartij bij de uitwerking van een plan nadelige gevolgen kunnen hebben voor de betrokkenheid van de overheid bij een plan. Wederzijdse betrokkenheid werd in de interviews aangeduid als een van de succesfactoren van gebiedsontwikkeling (zie ook bijlage 4). Betrokkenheid die niet alleen in de grond- maar ook in de opstalexploitatie vorm kan krijgen. Door de betrokkenheid van de overheid ook in de opstalfase te organiseren houdt de gemeente bestuurlijke aandacht voor het project waardoor meer prioriteit wordt gegeven aan de bestuursrechtelijke procedures die relevant zijn voor de betreffende gebiedsontwikkeling. Tevens is zij bereid om mee te denken over een alternatieve invulling van het programma wanneer er problemen zijn bij het verkopen of verhuren van de ontwikkelde producten. De betrokkenheid van de gemeente leidt er voorts toe dat er een stimulans is om voor het gebied belangrijke functies, zoals bijvoorbeeld scholen, musea of cultuur daadwerkelijk in het gebied te plaatsen. De functies kunnen vaak maar één keer vergeven worden door een gemeente en kunnen zeer bepalend zijn voor het creëren van een imago van een gebied of het verhogen

42

van de trekkracht van het gebied, waarmee ook de commerciële waarde van overige voorzieningen kan toenemen. Zonder politieke betrokkenheid kunnen, zeker na een wisseling van een bestuurder, wanneer hier geen harde afspraken over zijn gemaakt dergelijke functies gemakkelijk worden toebedeeld aan gebieden die op dat moment de politieke aandacht hebben. Bij de wederzijdse betrokkenheid past het dat een gemeente bij een tijdens de interviews besproken gebiedsontwikkeling ook meedacht over de invulling van een door haar verstrekte concessie. De projectontwikkelaar liet dit in dit voorbeeld niet zozeer toe omdat dit voor een betere invulling van het gebied noodzakelijk was, maar wel om de gemeente betrokken te houden bij de planontwikkeling. Ook hier moest de betrokkenheid leiden tot een hogere prioriteit bij ruimtelijke procedures. Daarbij garandeerde de aanwezigheid van de gemeente dat er binnen de contractvoorwaarden geopereerd werd. Samenvattend is het, hoewel er een gebrek aan marktwerking en flexibiliteit bij projecten kan zijn, volgens de geïnterviewden nog te vroeg voor regelgeving of voor een afsprakenkader waarmee de verantwoordelijkheden binnen gebiedsontwikkeling strikt gescheiden worden. Zowel van gemeenten als marktpartijen vinden het echter wel belangrijk dat er een einde gemaakt wordt aan wat aangeduid wordt als ‘hobbyisme’ van bestuurders. Een klein aantal specifieke zaken die niet bijdragen aan het publieke belang, maar toch door de sommige bestuurders in de praktijk afgedwongen worden, zouden niet langer publiek- of privaatrechtelijk verplicht moeten kunnen worden gesteld. Het blijkt echter voor gemeenten moeilijk te zijn om die zaken te benoemen waar zij specifiek de zeggenschap over zouden willen opgeven. VROM en NEPROM zouden daarom hier het voortouw kunnen nemen. Het lijkt echter voor de hand te liggen om te beginnen met de handhaving van de wet, in die zin dat gemeenten zowel publiek- als privaatrechtelijk geen eisen mogen stellen die de normen uit het Bouwbesluit te boven gaan. Dit zou bijvoorbeeld een einde maken aan gemeenten die strengere eisen stellen ten aanzien van de EPC 19 . 5.6 Conclusie: marktwerking moet worden gestimuleerd Zeker bij gebieden waar marktpartijen geen grondposities hebben, laat de inbreng van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling te wensen over, hetgeen de benodigde flexibiliteit gedurende het ontwikkelingsproces en de marktwerking niet ten goede komt. Een te grote bemoeienis op detailniveau van de gemeente met de uitkomsten van het gebiedsontwikkelingsproces kan leiden tot het mislukken van projecten of het verminderen van de kansen hierop. In ieder geval vertraagt het de ontwikkeling van woningen, winkels en kantoren. Uit onderzoek blijkt bovendien nog eens dat niet alle eisen van de overheid bijdragen aan het publieke belang. Wat dit betreft zou meer bewustwording van de overheid op zijn plaats zijn ten aanzien van die zaken die zij op basis van regelgeving of machtspositie afdwingt. Dit speelt des te meer omdat zowel overheden als marktpartijen het als een succesfactor beschouwen wanneer er een zeker evenwicht is bij gebiedsontwikkeling. De aanbeveling uit hoofdstuk 4 dat er voorzichtig moet worden omgegaan met versterking van het instrumentarium lijkt door de praktijkinterviews bevestigd. De balans tussen overheden en marktpartijen lijkt verder verstoord te worden door het duale stelsel. Het duale stelsel vormt in die zin een bedreiging voor meer marktwerking en daarmee voor gebiedsontwikkeling. Om dit voor te zijn zal enorm veel tijd en energie gestoken moeten worden in voorlichting van de gemeenteraad. De werking van het duale stelsel zal zich in de komende tijd moeten uitkristalliseren. Dit proces dient kritisch gevolgd te worden. Belangrijk is dat de positie van de wethouder krachtig genoeg blijft om efficiënt gebiedsontwikkelingen te kunnen besturen. Een mogelijk knelpunt bij gebiedsontwikkeling is de houding van de 19

Men zou hiervoor wel een werkbare experimenteermogelijkheid kunnen uitwerken, die het mogelijk maakt te expirimenteren met nieuwe bouwmethoden om energie te besparen.

43

rechterlijke macht. Belangrijker is echter de inefficiency die lijkt voort te komen uit de Mededeling van de Europese Commissie omtrent staatssteun. Er zijn verschillende manieren om marktwerking bij gebiedsontwikkeling te faciliteren. Er zou een andere houding bij de overheid bereikt moeten worden, waarbij meer en eerder van de kennis van projectontwikkelaars gebruik gemaakt wordt. Zowel van de kant van de overheid als van de kant van de projectontwikkelingssector zal op de hiervoor benodigde cultuuromslag aangestuurd moeten worden. Daarbij zouden overheden enthousiast gemaakt moeten worden voor een andere procesaanpak bij gebiedsontwikkeling. Door die procesaanpak te volgen moet de gemeente nadenken over die zaken die zij echt belangrijk vindt. De bewustwording zou ervoor moeten zorgen dat er meer ruimte komt voor marktwerking. Door met ankerpunten en kaders te werken wordt bovendien gezorgd voor de benodigde flexibiliteit gedurende het vaak langjarige ontwikkelproces. Over het formaliseren van de rolverdeling binnen het gebiedsontwikkelingsproces zijn de geïnterviewden minder enthousiast. Er zou om ‘hobbyisme’ tegen te gaan wel gewerkt kunnen worden met een lijst die eisen met betrekking een klein aantal zaken zou verbieden. Inspanningen op dit punt zullen met name van de NEPROM in samenwerking met VROM moeten komen. Om marktwerking te bevorderen zou echter begonnen kunnen worden met handhaving van het verbod om eisen te stellen die de normen uit het Bouwbesluit te boven gaan.

44

Hoofdstuk 6: Is de projectontwikkelingssector professioneel genoeg om de stap naar gebiedsontwikkeling mogelijk te maken? VVD Tweede-Kamerlid Geluk schrijft in het FD van 14 juni 2004 dat projectontwikkelaars gebiedsontwikkelaars moeten worden. Gebieden moeten volgens Geluk integraal worden bezien en de waardevermeerdering van rood moet ingezet worden voor de ontwikkeling van groen. Als de al jarenlang in gang zijnde verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling en de bijbehorende andere rol van overheden en projectontwikkelaars nog niet bij de Tweede Kamer bekend is, dan lijkt er iets mis te zijn met de wijze waarop de vastgoedsector zichzelf profileert. In dit voorbeeld kan dit gemakkelijk leiden tot verkeerde regelgeving. Maar ook op lagere niveaus kan een verkeerd beeld ten aanzien van marktpartijen leidden tot verkeerde keuzen, of tot het niet voldoende benutten van expertise van de marktpartijen. In dit hoofdstuk onderzoek ik of het vaak toch negatieve imago van projectontwikkelaars van invloed is op de rol die projectontwikkelaars bij gebiedsontwikkeling krijgen toebedeeld. Daarbij geef ik een antwoord op de vraag in hoeverre de sector zelf klaar is voor de nieuwe taken en verantwoordelijkheden die met gebiedsontwikkeling op projectontwikkelaars afkomen. Op welke punten zijn gemeenten tevreden en waar zijn er verbeteringen mogelijk als het gaat om het kennisniveau van de projectontwikkelaars? 6.1 Andere rol projectontwikkelaar In het vorige hoofdstuk heb ik beschreven dat een andere rol van de overheid noodzakelijk is voor een succesvolle gebiedsontwikkeling. Zij moet meer sturen op hoofdlijnen, kaders stellen en op sommige punten wars zijn van detailbemoeienis. Daarbij moet er zo veel mogelijk geprofiteerd worden van de kennis van marktpartijen als het gaat om de ontwikkeling van marktconforme producten. Niet alleen voor de gemeente geldt een andere rol, ook de ontwikkelaar wordt bij gebiedsontwikkeling geconfronteerd met zaken waarmee hij traditioneel minder vertrouwd is. Veranderingen zijn er ondermeer ten aanzien van: -

-

-

-

-

de looptijd, die doorgaans het veelvoudige beslaat van een meer traditionele ontwikkeling, hetgeen belangrijke gevolgen heeft voor de risico’s en de wijze waarop afspraken worden gemaakt en waarop de projectfinanciering wordt geregeld; de integraliteit van de ontwikkelingopgave, waarbij niet alleen vanuit een project, maar juist meer vanuit een gebied – de context – gedacht moet worden en de betekenis van het project vanuit het gehele gebied en soms ook vanuit de hele stad of regio moet worden bezien; de veel complexere grond- en opstalexploitatie, waarbinnen met veel meer functies en bijdragen in de creatie van groene en blauwe voorzieningen moet worden gerekend, waaraan risico’s zijn gekoppeld waarmee de marktpartijen traditioneel niet vertrouwd zijn; een veel grotere rol van het ontwikkelproces, het hierbinnen creëren en behouden van intern draagvlak richting eigen organisatie en de politiek, het faciliteren van flexibiliteit, het omgaan en het organiseren van inspraak, etc; het voor het meedenken in de stedenbouwkundige fase benodigde kennisniveau ten aanzien van stedenbouw, verkeerskundige oplossingen, kwaliteit en inrichting openbare ruimte, etc.

Voor het vergaren van kennis met betrekking tot gebiedsontwikkeling zijn projectontwikkelaars vooral aangewezen op eigen ervaringen of het inhuren van externe kennis. Sinds kort bestaat er daarom een master-opleiding die specifiek op gebiedsontwikkeling is gericht. Deze opleiding leidt tot de titel Master of City development (MCD). Binnen deze opleiding nemen zowel de integrale benadering van een gebied als het procesmanagement een centrale positie in. Ook de Amsterdam School of Real Estate (ASRE) is ingesprongen op de kennisbehoefte ten aanzien van 45

gebiedsontwikkeling. Binnen de recent gestartte MSRE-opleiding 20 gericht op het ontwikkelingsproces besteedt één module expliciet aandacht aan gebiedsontwikkeling. In die module gaan verschillende specialisten in op verschillen tussen ontwikkelen in uitleggebieden, het herstructureren van naoorlogse wijken, het bouwen op binnenstedelijke locaties en het herontwikkelen van oude industriële locaties. Beide opleidingen vinden min of meer hun basis in de praktijk. De MCD-opleiding is geïnitieerd door het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam. De ASRE, die de MSRE-opleiding organiseert, is opgericht op initiatief van marktpartijen. Bestaande opleidingen op het gebied van vastgoed, zowel de NEPROM Leergang Projectontwikkeling, die zich richt op beginnende ontwikkelaars als de al bestaande MRE-opleiding van de ASRE voor vastgoedprofessionals, dragen al jaren bij aan de algemene verbetering van de professionaliteit van de sector, waarmee de sprong van project- naar gebiedsontwikkelaar in theorie gemakkelijker gemaakt zou moeten kunnen worden. Specifieke aandacht voor gebiedsontwikkeling ontbreekt echter in beide opleidingen. Het is nog onduidelijk of de nieuwe masteropleidingen wel in deze opleidingsbehoefte voorzien die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling met zich meebrengt. Voor de sector lijkt het belangrijk dat de ontwikkeling van ‘vraag naar’ en ‘aanbod van’ opleidingen op het gebied van gebiedsontwikkeling periodiek onderzocht wordt. Op eventuele kennishiaten zou hierdoor snel ingesprongen kunnen worden. Tegelijkertijd moet wel bedacht worden dat marktpartijen ook niet alles hoeven te weten. Soms kan het veel efficiënter zijn om bij gebiedsontwikkeling een gespecialiseerd bureau in te schakelen. Ook hier zal een balans in gevonden moeten worden. 6.2 Professionaliteit van projectontwikkelaars Een eerste indicatie van het antwoord op de vraag of de professionaliteit van de marktpartijen aansluit op de behoefte die uit gebiedsontwikkeling en of dit voldoende duidelijk is bij gemeenten, vloeit voort uit de redenen die tijdens de interviews door gemeenten zijn aangevoerd om marktpartijen bij gebiedsontwikkeling in te schakelen: -

-

rationaliseren project: vanaf het begin van het proces aandacht voor marktconformiteit en realiseerbaarheid vanaf begin proces. De Zeeuw voegt hier aan toe: “Marktpartijen letten meer op marktmogelijkheden van een gebied, overigens met behoud van een sociaal programma. Denkend langs die lijn kom je uit bij nieuwe groepen bewoners en het aantrekken van andere functies zoals kantoren, winkels en voorzieningen.” (De Zeeuw, 2002, PPS); ervaring met projectontwikkeling en marketing van vastgoed; toetsen en controleren van het budget; creëren en vasthouden van draagvlak; bieden van een organisatie om een en ander verder te brengen in de gemeente; spreiding van risico’s (in de grondexploitatie); ervaring met vergelijkbare projecten; zelf te weinig capaciteit hebben.

Uitgezonderd de laatste reden is steeds geredeneerd vanuit een positieve houding: de projectontwikkelaar wordt gezien als aanjager, organisator en bewaker van het ontwikkelingsproces. Hij brengt financiële middelen en/of kennis in ten aanzien van realiseerbaarheid en marktconformheid. De ontwikkelaar voegt dus volgens de gemeente iets toe aan het gebiedsontwikkelingsproces; het is meer dan alleen het uitbesteden van die zaken waar de gemeente zelf niet aan toe komt. Gemeenten zijn in dit kader sommige adviseurs voorbij die adviseren alleen marktpartijen in te schakelen wanneer gemeenten zelf te weinig kennis of capaciteit hebben 21 . 20 21

Master of Science in Real Estate Zie bijvoorbeeld Schaay van het kenniscentrum PPS in Cobouw, 9 juni 2004.

46

Uit de gesprekken met gemeenten kwam een tweede opvallende conclusie naar voren. De specifieke keuze voor een marktpartij door de gemeente, anders dan in die gevallen waar in competitie met een prijsvraag werd gewerkt, is vaak terug te voeren op de specialisatie van een projectontwikkelaar. Het kan gaan om de kennis en ervaring van een partij als Schiphol Real Estate bij het inrichten en exploiteren van vliegveldgebonden vastgoed. Bij de keuze voor Heijmans bij Haverleij was de ervaring met golfbanen en infrastructuur leidend. Bij de selectie van Blauwhoed in Arnhem was de ervaring met woningen en een bijbehorende hoge kwaliteit van de openbare ruimte doorslaggevend en MAB werd in datzelfde project betrokken vanwege zijn ervaring met complexe binnenstedelijke projecten. De Rabobank (Rabo Vastgoed) werd in Emmen geselecteerd vanwege zijn lokale expertise die vanuit het lokale bankfiliaal was opgebouwd. Naast de algemene kennis ten aanzien van gebiedsontwikkeling lijken projectontwikkelaars door de specialisatie binnen gebiedsontwikkeling nog meer aantrekkelijke partners voor de overheid te zijn geworden. Met de uitbouw van de specialisatie zou die meerwaarde verder vergroot kunnen worden. Aan de verschillende geïnterviewde overheden is vervolgens expliciet gevraagd in hoeverre zij tevreden zijn over de professionaliteit van marktpartijen ten aanzien van gebiedsontwikkeling en waar verbeterpunten liggen. Deze vraag is tevens aan Stadig voorgelegd in het kader van een artikel dat de Amsterdamse wethouder voor het NEPROM-magazine PRO (PRO nummer 5) heeft geschreven. Gezien de beperkte omvang van het onderzoek zijn de antwoorden zeker niet representatief voor het kennisniveau van de ontwikkelingssector. Ik denk echter dat ze wel indicatief zijn voor de verbetermogelijkheden. 6.3.1 Algemene verbeterpunten Stadig is over het algemeen van mening dat Nederlandse projectontwikkelaars steeds professioneler opereren. Projectontwikkelaars zouden wat hem betreft een breder blikveld moeten hebben: “Zij geven vorm aan stedelijke omgeving, dat is meer dan alleen het ontwikkelen van een huis”. Marktpartijen hebben volgens Stadig soms nauwelijks een idee van wat bij de inrichting van een wijk komt kijken. Fasering van maaiveldinrichting, bouwlogistiek en de aanleg van ondergrondse infrastructuur zijn complex. Met name als het gaat om de integraliteit en de praktische aspecten die verbonden zijn aan gebiedsontwikkeling krijgen marktpartijen van Stadig geen voldoende. Bij de geïnterviewden ontstond een vergelijkbaar beeld. Men is tevreden over de professionaliteit, zeker als het gaat om zaken die traditioneel bij het projectontwikkelen horen, maar wat betreft zaken als verkeerskundige oplossingen en planologische kennis maakte men van overheidskant kanttekeningen. Ook vindt men de inbreng van de marktpartij aan het begin van het gebiedsontwikkelingsproces niet altijd overtuigend, of zoals een geïnterviewde dat verwoordde: “niet altijd even structurerend en sturend”. Daarbij gaf een gemeente aan dat zij veel meer ervaring heeft in het door de gemeentepolitiek loodsen van publiekrechtelijke beslissingen en dat zij dit bij de marktpartijen mistte. Met name op de punten waar de gemeente traditioneel gezien goed in is lijkt de projectontwikkelaar zijn kennis met betrekking tot gebiedsontwikkeling dus nog te kunnen verbeteren. Opvallende uitzondering is dat de geraadpleegde gemeenten over het algemeen zeer tevreden zijn met de wijze waarop projectontwikkelaars zich kunnen identificeren met het algemeen belang. Er is veel oog voor het maatschappelijke krachtenveld en er wordt veel betrokkenheid en professionaliteit getoond in inspraaktrajecten. Mijn conclusie ten aanzien van de professionaliteit is dat deze de afgelopen jaren wat gebiedsontwikkeling betreft fors is toegenomen. Projectontwikkelaars kunnen een steeds grotere rol spelen in het gebiedsontwikkelingsproces, maar kunnen met name als het gaat om het meedenken op stedenbouwkundig niveau nog van de gemeenten leren. Hiermee rekening houden is belangrijk wanneer projectontwikkelaars serieus genomen willen worden in hun oproep om vooral eerder betrokken te worden in het gebiedsontwikkelingsproces.

47

Overigens kan de gemeente de professionaliteit ook sturen. Voorwaarde voor een professionele opstelling van een marktpartij is – zo blijkt uit de gesprekken – een sterke opstelling van de gemeente die weet wat zij wil, maar die zich op basis van goede argumenten laat overtuigen van alternatieve oplossingen ten aanzien van het proces en het uiteindelijk beoogde eindresultaat. 6.3.2 Concrete verbeterpunten In de gesprekken met gemeenten is in aanvulling op de meer algemene verbeterpunten verder een aantal concrete verbeterpunten genoemd ten aanzien van de professionaliteit van de vastgoedsector. Net als bij overheden zijn er veel personeelswisselingen bij marktpartijen. Er wordt hierdoor steeds een gat geslagen in het collectief geheugen. Het is belangrijk dat marktpartijen alles op alles zetten om een projectleider die aan het project begint voor langere tijd voor het project behouden te laten blijven. Hiermee wordt bovendien vertrouwen gewonnen. Vertrouwen dat nodig is om ruimte te krijgen om marktconform te kunnen opereren en bovendien wordt aangemerkt als een van de belangrijkste succesfactoren bij gebiedsontwikkeling (zie wederom bijlage 4). Het vertrouwen kan verder worden geschaad wanneer er niet zuiver vanuit de gebiedsbelangen wordt geredeneerd. Er werd tijdens de gesprekken op gewezen dat ook projectontwikkelaars ‘dubbele petten’ op hebben. Enerzijds als aandeelhouder in de gebiedsontwikkeling, anderzijds als zijnde de partij die graag opstallen wil realiseren. Het is belangrijk dat deze twee rollen uit elkaar gehouden worden. Soms redeneren ontwikkelaars te veel vanuit hun traditionele rol en verliezen zij het gebiedsperspectief. Uit het eerste in deze alinea genoemde punt blijkt nog een ander kritiekpunt ten aanzien van professionaliteit bij projectontwikkelaars. Deze is vaak erg afhankelijk van een persoon en niet van een bepaalde organisatie. Het zijn vaak individuen die erkenning krijgen voor hun rol in de samenwerking; de projectontwikkelaar als organisatie krijgt de credits niet of niet voldoende. Ten slotte kregen marktpartijen de aanbeveling van gemeenten vooral kritisch te kijken naar het eigen presteren. Eén gemeente twijfelde in dit kader of de projectontwikkelaar met een grotere rol bij gebiedsontwikkeling wel voldoende aandacht voor de belangen van de consument/burger zou hebben. De gemeente had ervaring met projectontwikkelaars die weinig flexibel waren in hun planvorming. Men had al een plan ‘in de la liggen’ en verdiepte zich onvoldoende in de lokale behoefte van de woonconsument. Het kritisch kijken kan overigens ook geïnstitutionaliseerd worden. Een grotere ontwikkelaar met veel ervaring in gebiedsontwikkeling kent na afloop van een project een verplichte evaluatie van de samenwerking in het gebiedsontwikkelingsproces. De hieruit voortgekomen reacties zijn direct input voor de verbetering van de procesaanpak. 6.3

Imago

Het imago van de projectontwikkelaar..... “Wij houden vol tot het bittere einde, Suske. Wat hebben we te verliezen? Met het geld van de onteigeningen kunnen we nooit een nieuw huisje kopen.” In het nieuwste Suske en Wiske-album Het Verdronken Land staan de bewoners van het Vlaamse dorpje Doel op de barricades om de haven van Antwerpen tegen te houden. Het schilderachtige dorp moet plat om plaats te maken voor containeroverslag. Suske en Wiske worden door een draagbaar teletijdlaptopje van professor Barabas naar de nabije toekomst geflitst, waar de ordetroepen van de Rijkswacht de brave burgers van Doel ervan langs willen geven ten behoeve van de plannen van een nietsontziende projectontwikkelaar met een bolknak. Bron: Het Verdronken Land, Suske en Wiske deel 263.

48

Het imago van de projectontwikkelaar zal wel nooit positief worden bij het grote publiek. Al van kinds af aan leren zij dat de projectontwikkelaar met de spreekwoordelijk bolknak niets liever doet dan mensen uit hun huizen zetten en de natuur opoffert voor megalomane vastgoedprojecten. De retoriek van sommige milieuorganisaties dat projectontwikkelaars het hele land volbouwen wordt in latere levensfasen soms dan ook wel erg gemakkelijk als waarheid geaccepteerd. Wanneer er dan ook nog een – overigens nog steeds onbewezen 22 – link wordt gelegd tussen de bouwfraude en de ontwikkelingen op VINEX-locaties, dan moge het duidelijk zijn: projectontwikkelaars deugen niet. Toch zijn het die projectontwikkelaars waarmee de gemeente soms jarenlange samenwerkingscontracten moet afsluiten. In hoeverre staat het imago van projectontwikkelaars dit in de weg? Uit de gesprekken met gemeenten maak ik op dat de professionele opstelling van projectontwikkelaars bij veel gemeenten het beeld van de ontwikkelaar veranderd heeft. Ze worden beschouwd als een echte partner in het gebiedsontwikkelingsproces. Geen natuurlijke partner overigens. De reden voor het inschakelen van projectontwikkelaars moet steeds opnieuw gelegitimeerd worden in de richting van de politiek en dan vooral in de richting van de gemeenteraad. Ook adviseurs die onvoldoende inzicht hebben in de positieve bijdrage van marktpartijen in het ontwikkelproces dragen ertoe bij dat marktpartijen niet of te laat worden ingeschakeld. Zij benaderen de rol van marktpartijen vooral als een negatieve keuze. Projectontwikkelaars zouden volgens hen alleen ingeschakeld moeten worden wanneer een gemeente iets niet zelf kan doen. Gezien de opstelling van sommige adviseurs, maar ook nog van sommige gemeenten, ben ik ervan overtuigd dat de rol van projectontwikkelaars bij gebiedsontwikkeling nog niet zo groot is als deze had kunnen zijn. Een versnelling van de (woningbouw)productie en (deels) lagere maatschappelijke kosten lijken mogelijk gezien de eerder gememoreerde hersteltijd bij projecten (zie hoofdstuk 5). Het negatieve imago kan er verder toe leiden dat kamerleden 23 , maar ook bepalende architecten denken dat de projectontwikkelaars in principe niet in gebiedsontwikkeling geïnteresseerd zijn. Aretz in Masterclass (Aretz, 2003): “In Nederland is dit heel anders. Hier is er weinig of geen visie op ruimtelijke ontwikkeling. Het Rijk schiet tekort op het landelijk niveau en de gemeenten hebben vaak geen overall visie op de stad. Door het ontbreken van een overheidsvisie wordt de verantwoordelijkheid al gauw gelegd bij marktpartijen. Gemeenten willen vaak dat de markt de (semi-)openbare ruimte inricht. De markt is daarin niet geïnteresseerd en beperkt zich tot de gebouwen.” In aanvulling op dit beeld gaf een gemeente tijdens een gesprek aan dat de roep van projectontwikkelaars om meer invloed op de stedenbouw enigszins conjunctuurgevoelig is. “In een opgaande markt was de wens om veel invloed groot. Nu de markt tegenzit wil men vooral snel en veel zekerheid.” Partijen trekken op basis van deze percepties gemakkelijk de verkeerde conclusies. Zowel Aretz als de geïnterviewde gemeente geloven in een sterkere rol voor de overheid, waarbij de rol van de projectontwikkelaar wordt teruggedrongen, een voor de stimulering van gebiedsontwikkeling juist ongunstige beweging. Ook een citaat uit PRO (PRO 2004, nummer 5) is weinig hoopvol. Volgens de gemeenten in een gesprek over gebiedsontwikkeling hebben ontwikkelaars te veel het imago van ‘eenmaal binnen, volop achteruit’. Ook dit impliceert een wantrouwen in de richting van projectontwikkelaars die het geven van vrijheid voor het marktconform laten invullen van door de overheid gestelde kaders gemakkelijk in de weg kan staan. Voor de landelijke politiek kan een verkeerd beeld van de sector nog grotere gevolgen hebben. De politiek beslist immers over de voor gebiedsontwikkeling relevante kaders: hoe moet de Nota Ruimte er precies uit komen te zien en welke instrumenten 22

Zie in dit kader de brief van de Nma aan de minister van Economische Zaken over de voortgang van het onderzoek naar de Bouwfraude (8 juni 2004, kenmerk ME/MW 4036482). 23 Zo bleek uit een toelichting van de fractiemedewerker van de VVD op het eerder aangehaalde wetsvoorstel van Geluk.

49

hebben gemeenten nodig voor hun regierol? Een nieuw instrument of een aanpassing van een bestaand instrument waarmee de machtsbalans bij gebiedsontwikkeling fors zou verschuiven in de richting van de overheid kan zoals eerder geconstateerd nadelige gevolgen hebben voor het succes van gebiedsontwikkeling. 6.4 Conclusie: verbetering professionaliteit en imago noodzakelijk Gemeenten die met projectontwikkelaars hebben samenwerkt zijn over het algemeen positief over die samenwerking en verrast over het kennisniveau van de ontwikkelaar en over de mate waarin projectontwikkelaars zich kunnen identificeren met het algemeen belang. De ontwikkeling van het kennisniveau is snel gegaan en moet met behulp van ervaring en ‘tailor-made’ opleidingen in de komende jaren kunnen worden doorgezet. Het imago van de sector profiteert natuurlijk van deze kennissprong, maar zou zeker in de richting van beslissers van de overheid verder verbeterd kunnen worden. Om het imago te verbeteren zou de sector bewezen successen met veel meer overtuiging in de publiciteit kunnen brengen. De NEPROM-prijs voor locatieontwikkeling is daartoe een eerste stap 24 . Essentieel daarbij is mijns inziens dat steeds maar weer de meerwaarde van de projectontwikkelaar herhaald wordt, zodat de positieve redenen om marktpartijen in te schakelen bij de gemeente steeds helderder worden en beter blijven hangen. Voorkomen moet worden dat, zoals nu vaak gebeurt, stedenbouwkundige successen geheel aan de architect of stedenbouwer worden toegeschreven. Mensen weten welk gebouw van Rem Koolhaas is of van Richard Meier, maar zullen de projectontwikkelaar er bijna nooit bij kunnen noemen. En toch zijn het deze mensen die bijvoorbeeld via de gemeenteraad een beslissende rol kunnen hebben bij het al dan niet tijdig inschakelen van marktpartijen. Ook ten aanzien van de professionaliteit zijn er verbeterpunten aan te wijzen. Projectontwikkelaars kunnen met name als het gaat om het meedenken op stedenbouwkundig niveau nog van gemeenten leren. Dit is belangrijk wanneer projectontwikkelaars serieus genomen willen worden in hun oproep om vooral eerder betrokken te worden in het gebiedsontwikkelingsproces. Meer concreet zullen projectontwikkelaars zich moeten inzetten om projectleiders langer bij projecten betrokken te houden, consistent vanuit de gebiedsvisie moeten denken en de professionaliteit minder persoons- maar meer bedrijfsgebonden te maken. Door zich te profileren met specialistische kennis en deze kennis steeds te verbeteren moeten marktpartijen meer en eerder worden ingezet in het gebiedsontwikkelingsproces. Ten slotte kregen marktpartijen de aanbeveling van gemeenten vooral kritisch te kijken naar het eigen presteren. Het kritisch kijken kan overigens ook geïnstitutionaliseerd worden door middel van een verplichte evaluatie. De belangrijkste conclusie van dit hoofdstuk is dat door verdere professionalisering van de sector en door het verbeteren van het imago – met name door het uitdragen van positieve ervaringen ten aanzien van gebiedsontwikkeling en de meerwaarde van de projectontwikkelaar daarbij – projectontwikkelaars beter kunnen functioneren in hun rol van gebiedsontwikkelaar. Keuzes ten aanzien van de (tijdige) inschakeling van marktpartijen worden daarmee door gemeenten – meer nog dan nu het geval is – vanuit een positief standpunt gemaakt. Marktpartijen kunnen hierdoor meer ruimte krijgen om binnen de kaders die de overheid schept marktconform te opereren. Om de aanbevelingen omtrent imago concreter te maken is volgens mij een uitgebreider onderzoek naar het imago van projectontwikkelaars en bijbehorende verbetermogelijkheden bij beslissers (B&W en gemeenteraadsleden) noodzakelijk. Een vervolgonderzoek in vergelijkbare vorm als die 24

De eerste prijs voor locatieontwikkeling is in 2004 uitgereikt aan Johan Matser Projectontwikkeling BV voor de ontwikkeling van Nieuw-Monnikenhuizen in Arnhem.

50

in het kader van deze Masterproof is uitgevoerd zou hier een eerste aanzet toe kunnen zijn. Om eventuele kennishiaten ten aanzien van relevante aspecten van gebiedsontwikkeling te voorkomen, adviseer ik de kennisbehoefte bij projectontwikkelaars en gemeenten en het kennisaanbod van de op gebiedsontwikkeling gerichte opleidingsinstituten periodiek met elkaar te vergelijken.

51

Hoofdstuk 7: Reële verwachtingen als succesfactor bij gebiedsontwikkeling Bij gebiedsontwikkeling werken overheid en marktpartijen samen aan de invulling van een gebied. Er kan veel bereikt worden met een integrale aanpak van gebieden. De ontwikkeling van vastgoed kan de aanleg van natuur betalen, zoals op de Utrechtse Heuvelrug. Het kan waterberging financieren, zoals bij Meerstad in Groningen en het Wieringerrandmeer het geval is, het kan ook zorgen voor een enorme impuls voor een bestaand stedelijk gebied, zoals bij de herontwikkeling van Stadshart Almere. Het vastgoed in deze gebieden profiteert op zijn beurt weer van de investeringen in groene of blauwe componenten of van de integrale verbetering van een gebied. Ook de perceptie van de kwaliteit van het vastgoed kan dus door gebiedsontwikkeling toenemen. Er zijn ook voordelen op andere terreinen: gebiedsontwikkeling zou bijdragen aan het helpen oplossen of verminderen van maatschappelijke en sociale problemen. De mogelijkheden van gebiedsontwikkeling zijn echter eindig. Het is bijvoorbeeld niet zo dat door gebiedsontwikkeling totaal geen overheidsbijdragen meer nodig zijn voor de ontwikkeling van kostenintensieve zaken als infrastructuur en openbaar vervoer. Als een succesfactor bij gebiedsontwikkeling is aangemerkt dat men bij aanvang van het proces reële doelen formuleert. Zonder die reële doelen kan gebiedsontwikkeling gemakkelijk verzanden in langdurig heen-en-weer gepraat over wie welke problemen aanpak, of eindigen in een teleurstelling voor één of beide partijen. In dit hoofdstuk onderzoek ik hoe reëel de verwachtingen zijn die men aan gebiedsontwikkeling koppelt en op welke punten meer rationaliteit een bijdrage kan leveren aan succesvolle samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling. 7.1 Wat is een gebied bij gebiedsontwikkeling: scopeoptimalisatie Wat kan er met gebiedsontwikkeling? Het antwoord op deze vraag zal afhankelijk zijn van de keuze van het gebied. Want waar bij traditionele projectontwikkeling gesproken werd over projecten, gaat het in gebiedsontwikkeling logischerwijs om gebieden. De vervolgvraag dringt zich dan al snel op: wat is dan een gebied. Gaat dat verder dan de traditionele geografische afbakening? Qua programma zullen de maximumgrenzen aan een gebied vaak gevormd worden door de financiële mogelijkheden die een gebied in zich heeft. Een plan zal kostendragers nodig om hebben om functies die geld kosten te kunnen dragen. De omvang van het gebied of van de ruimtelijk opgave in een gebied zal bepaald moeten worden waarbinnen de binnenplanse vereveningsmogelijkheden optimaal kunnen worden benut. Dit wordt ook wel aangeduid als scopeoptimalisatie. De ruimtelijke opgave kan betrekking hebben op het verknopen van een rode met een groene, of een blauwe opgave. Het kan ook, zoals bij binnenstedelijke projecten het geval is, betrekking hebben op het verevenen van de opbrengsten van dure koopwoningen met de onrendabele top van sociale woningbouw. Het lijkt logisch om de gebiedsomvang zo groot mogelijk te kiezen. Theoretisch is het immers zo dat hoe groter een gebied gekozen wordt, hoe meer bebouwingsmogelijkheden er in dit gebied zullen liggen. Voor het gebied de Randstad bijvoorbeeld heeft het kabinet in de Nota Ruimte aangekondigd dat er in de periode 2010-2030 440.000 woningen gebouwd moeten worden, men zou deze opgave als een gebiedsontwikkeling kunnen benaderen. De vraag is echter of het vanuit de procesmatige kant ook gewenst is om een gebied op te rekken; de ontwikkeling moet procesmatig immers ook beheersbaar blijven. Het vergroten van het te herontwikkelen gebied of het vergroten van de opgave – bijvoorbeeld door het incorporeren van sociale doelstellingen – binnen hetzelfde gebied kan het ontwikkelingsproces zwaar belasten. Het gevolg is stroperige processen en trage besluitvorming, of het feit dat burger en raadsleden zich niet meer in de planvorming herkennen. Hiermee zou het maatschappelijke draagvlak voor een project

52

wegvallen, hetgeen weer als een faalfactor wordt gezien 25 . Maar al te snel kunnen deze zaken ertoe leiden dat het feitelijke ontwikkeltempo bijzonder laag komt te liggen of dat het gebiedsontwikkelingsproces daadwerkelijk strandt. Het vergroten van het gebied is dus niet altijd gewenst, noch wordt met het oprekken van het gebied altijd een maatschappelijk optimum bereikt. De vraag is hoe de keuze van de gebiedsomvang geoptimaliseerd kan worden, zonder dat deze het succes van de gebiedsontwikkeling in de weg staat. 7.2 Scopeoptimalisatie in de praktijk De vraag hoe een optimale scope gevonden kan worden bij gebiedsontwikkeling is neergelegd bij de geïnterviewden. Hoe wordt door hen vorm gegeven aan het optimalisatieproces? Uit de interviews blijkt dat dit vaak traditioneel gebeurt, zoals men het van oudsher bij projectontwikkeling gewend is. Geografische grenzen zijn vaak leidend voor de afbakening van een gebied en vervolgens gaat men naar invulling van het programma in het gebied kijken. Aan het begin van het gebiedsontwikkelingsproces wordt een eisenpakket (wensenlijstje) samengesteld en daarna wordt onderzocht hoe dit wensenlijstje gefinancierd kan worden. Het gaat dan om het optimaliseren van het opbrengend vermogen van het vastgoed om hieruit het wensenlijstje te financieren. De eisen worden dus zo lang opgeschroefd totdat het nog te verdienen geld op is of bijna op is 26 . Ook het omgekeerde gebeurt: men schat het opbrengend vermogen van het vastgoed in en kijkt welke zaken men hier allemaal uit kan betalen. Dit kunnen zaken zijn die normaliter uit de grondexploitatie worden betaald 27 , maar dit is zeker niet noodzakelijk. In een aantal gevallen constateer ik het oprekken van de oorspronkelijk vastgestelde uitgangspunten om ook een kinderdagverblijf of een forse bijdrage aan de stichtingskosten van een school mogelijk te maken. Het kan bij de bijstelling van het programma vreemd genoeg om forse ingrepen gaan ten opzichte van het oorspronkelijke programma, waar toch ook een bepaald idee ten grondslag aan zou moeten liggen. Het toevoegen van een extra winkellaag in een winkelcentrum, het aanpassen van de dichtheid als het gaat om woningen of het veranderen van de prijscategorie van de woningen werden tijdens de interviews genoemd. De projectontwikkelaar schat in deze fase de commerciële haalbaarheid van de programmawijziging in en zet de meeropbrengsten van de wijzigingen in ten faveure van de publieke doelstellingen. Ook hier kan het omgekeerd. Bij een binnenstedelijke herstructurering wilde de geïnterviewde projectontwikkelaar wel investeren in de woningen, maar eiste hiervoor als tegenprestatie dat de overheid financiële middelen beschikbaar stelde voor de verbetering van de openbare ruimte, de realisatie van een brede school en een bij het gebied passende parkeeroplossing. Ook moest de gemeente een deel van de stichtingskosten van de sociale woningbouw op zich nemen. Belangrijk is om te constateren dat deze werkwijze alleen mogelijk is bij een verregaande transparantie van de grond- en opstalexploitatie van de projectontwikkelaar. Zijn verdienend vermogen wordt immers, voor zover het een normale risicovergoeding te boven gaat, ingezet voor het realiseren van publieke doelen. Opvallend is dat er vaak geen aandacht bestaat voor de voor de bestuurstechnische component bij het vergroten van het schaalniveau. Hoe groter een gebied, hoe complexer de opgave, de bijbehorende financieringsstromen en het procesmanagement. Men moet in een vroeg stadium voor langere tijd afspraken maken. Afspraken die gedurende de invulling van de gebieden niet te 25

Exemplarisch voor de complexiteit is het volgende citaat uit het FD van 4 maart 2004: 'Stedelijke gebiedsontwikkeling, vooral de herinrichting van al bestaande stedelijke gebieden, is zo gecompliceerd geworden dat de praktijkkennis van ontwikkelaars gekoppeld zou moeten worden aan wetenschappelijk inzichten. ' 26 In paragraaf 5.4 is aangegeven waarom het verstandig is om een grondexploitatie niet op nul te laten sluiten. 27 De kostenlijst die deel uitmaakt van het Convenant NEPROM-VNG met betrekking tot het kostenverhaal bij grondexploitatie geeft een goede indruk van de kosten die normaliter op een exploitatie drukken.

53

rigide mogen blijken en dan juist tegen het proces gaan werken. Al bij kleinere gebiedsontwikkelingen kan de looptijd gemakkelijk tien jaar bedragen. Veel langere ontwikkeltijden lijken slechts voor zeer weinig marktpartijen te behappen. Dat kan samenhangen met hun eigen investeringshorizon, maar ook met de vele onzekerheden gedurende zo’n lange periode, de wisselende marktomstandigheden en de vele wisselingen van bestuur aan overheidszijde. De gebiedsomvang kan een bedreiging vormen voor het succes van gebiedsontwikkeling. Een projectontwikkelaar gaf al aan dat het gebied waaraan hij werkte misschien wel te groot was geworden. Er waren te veel partijen bij betrokken en er was geen zicht op realisatie, waardoor tempo en betrokkenheid bij het project afnamen. Daarbij bleek het enorm lastig om over de scope van het gebied op het passende schaalniveau met burgers en met raadsleden te communiceren. Het ontbreken van aandacht voor de bestuurbaarheid, alsmede het kunnen betrekken en het betrokken kunnen houden van verschillende stakeholders bij gebiedsontwikkeling kan zoals gezegd als een belangrijke faalfactor aangemerkt worden. 28 Uit de wijze waarop bij de geïnterviewden de scopeoptimalisatie is georganiseerd, leid ik af dat de bestuurstechnische component van gebiedsontwikkeling wordt onderschat. Gebiedsontwikkeling lijkt zich op een steeds hoger schaalniveau te gaan bewegen; steeds grotere woningbouwprogramma’s moeten steeds meer en complexere publieke doelstellingen gerealiseerd krijgen. Er zijn aan dit schaalvergrotingsproces dus wel degelijk grenzen. Een voorbeeld van een gebiedsontwikkeling met een enorm omvangrijke scope, waarbij de bestuurbaarheid op zijn minst complex zal worden, is het PMR-project, de realisatie van de Tweede Maasvlakte. PMR bestaat uit drie onderdelen: uitbreiding van de huidige Maasvlakte met een landaanwinning van 1.000 ha netto uitgeefbaar terrein, inclusief compenserende maatregelen (vanaf 266); de aanleg van 750 ha natuur- en recreatiegebied (vanaf 2006); vijf intensiveringsprojecten (200 ha) en tien leefbaarheidsprojecten in het bestaande Rotterdamse havengebied (‘BRG’) vanaf 2006. bron: Uitvoeringsagenda Nota Ruimte Het schaalniveau waarop de verschillende zaken afweging van de besluitvorming behoeven is hier enorm, evenals de complexiteit. 7.3 De grondexploitatie als flappentap Het steeds groter maken van een gebied kan leiden tot een vermindering van de bestuurbaarheid van een gebied en een afname van betrokkenheid en draagvlak voor het gebiedsontwikkelingsproces. Grenzen aan gebiedsontwikkeling betekent dat er ook grenzen zijn aan de financiële mogelijkheden die met gebiedsontwikkeling gegenereerd worden. Die grenzen schijnen veel beleidsmakers uit het oog verloren te hebben. Reden voor De Zeeuw om gedurende congressen vaak te waarschuwen voor het idee van ‘de grondexploitatie als flappentap’. Een volgende faalfactor bij gebiedsontwikkelingen lijkt dan ook de te hoge financiële verwachting te zijn. In het kader van dit onderzoek heb ik daarom op een rij gezet welke zaken krachtens wetsvoorstellen, convenanten en beleidsstukken als de Nota Ruimte vanuit de grondexploitatie bij gebiedsontwikkeling betaald zouden moeten worden. Dit leidt tot het volgende overzicht:

28

Hier zou Noordanus, voormalig Haags wethouder en de huidige bestuursvoorzitter van AM over gebiedsontwikkeling geciteerd kunnen worden: “Keep it simple”.

54

1. verwerving van gronden of een vergoeding van de inbrengwaarde; 2. kosten die echt samenhangen met de grondexploitatie (zie convenant NEPROM-VNG over het kostenverhaal bij grondexploitatie). Hieronder vallen onder meer kosten van het bouwrijp maken, de aanleg van openbare ruimte, bodemsanering voor zover verhaal bij derden niet mogelijk is, onrendabele top van openbaar vervoer tijdens de ontwikkeling van een gebied en de kosten van bovenplanse voorzieningen voor zover de desbetreffende ontwikkeling hierdoor is gebaat; 3. binnenplanse verevening, financiering onrendabele top sociale woningbouw; 4. kosten van archeologische opgravingen in het kader van het Verdrag van Valetta (Malta). Krachtens het wetsvoorstel (Wet op archeologische monumentenzorg 29 259) dat hieromtrent naar de Tweede Kamer is verstuurd komen de kosten voor archeologie ook voor rekening van de ontwikkelaar. De excessieve kostenregeling in het huidige wetsvoorstel geeft daarbij geen enkele duidelijkheid over de tegemoetkoming in (let wel: niet vergoeding van) de excessieve kosten; 5. kosten van compenserende maatregelen in het kader van de Habitatrichtlijn (artikel 6). Indien een plan of project bij gebrek aan alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De kosten van de compenserende maatregelen drukken op de grondexploitatie en kunnen blijkens het volgende voorbeeld enorm zijn. De gemeente wil vijf hectare van de ecologische zone in het nieuwe bedrijventerrein Boekelermeer-Zuid 2 bebouwen. Dat mocht echter niet van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Het ministerie wilde dat de 22,5 hectare grote zone volledig vrij zou blijven van bebouwing ter bescherming van de rugstreeppad. Het ministerie had hiervoor een beroep gedaan op het zogeheten voorzorgbeginsel. Bron: Vastgoedmarktnieuwsbrief 17 juni 2004 6. de kosten van ‘compensatie van blauw’. Volgens de Nota Ruimte moet een toename van het verharde oppervlak gecombineerd worden met compenserende ruimte voor berging van afvoerpieken en aanvulling van zoetwatervoorraden. De kosten komen voor rekening van de planexploitatie; 7. kosten die samenhangen met het veroorzakersbeginsel. Wederom volgens de Nota Ruimte geldt bij nieuwe ruimtelijke plannen, projecten en handelingen dat er geen afwenteling van negatieve effecten en bijbehorende opgaven mag plaatsvinden op het bestaande ruimtegebruik en op de verschillende functies, zoals water, natuur en infrastructuur. Uitgangspunt is dat de initiatiefnemer van ruimtelijke activiteiten zorgt voor de opheffing van daardoor veroorzaakte knelpunten (‘veroorzakersbeginsel 29 ‘). In het verlengde hiervan geldt als uitgangspunt dat decentrale overheden samen met de betrokken marktpartijen zelf verantwoordelijk zijn voor de kosten van de benodigde groenvoorzieningen, de verkeersen vervoersontsluiting en andere investeringen die samenhangen met nieuwe bouwactiviteiten of andere ruimtelijke initiatieven op het gebied van wonen, werken of recreëren, waaronder de kosten die samenhangen met milieu en externe veiligheid; 8. de kosten die samenhangen met de rood-groenbalans (‘groennorm’). Uit studie van VROM/LNV blijkt dat circa 75 vierkante meter groen per woning een goed richtgetal is. Het Rijk rekent er inde Nota Ruimte op dat gemeenten bij de opzet van nieuwe 29

In de Nota wordt respectievelijk gesproken over het veroorzakersbeginsel, veroorzakerbeginsel en het veroorzakersprincipe.

55

uitleglocaties dit richtgetal hanteren. De kosten hiervan zullen op de grondexploitatie drukken; 9. kosten van sloop leegstaande gebouwen (ruimte-voor-ruimte-regeling). Om te voorkomen dat gebouwen langdurig leegstaan en verpauperen, krijgen provincies volgens de Nota de mogelijkheid om, naast hergebruik, deze woningen te slopen en in ruil daarvoor – en ter financiering daarvan – woningen terug te bouwen; 10. kosten van recreatie- en/of natuurgebieden, rood-voor-groen/blauw-regeling: los van de sloop van, vervanging of hergebruik van bestaande verspreide bebouwing kunnen wederom volgens de Nota Ruimte voor verbetering van het buitengebied soms ook nieuwbouw en mogelijkheden voor werken wenselijk zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld met behulp van woningbouw financiële rendementen worden gegenereerd voor de aanleg van recreatieen/of natuurgebieden of voor de creatie van waterberging; 11. kosten van buitenspeelruimte conform een wetsvoorstel van Agnes Kant van de SP. Drie procent van elke tien hectare gemeentegrond moet bestemd worden als buitenspeelruimte. Omdat het opbrengend vermogen van een locatie wordt aangetast kan die drie procent natuurlijk ook als kosten worden gezien. Uit gesprekken met geïnterviewden blijkt dat het niet bij de kosten van buitenspeelruimte blijft. Er wordt in de praktijk ook meebetaald aan zaken als kinderdagverblijven, scholen, etc. Bij binnenstedelijke projecten wordt daarbij geïnvesteerd in veiligheid van de buurt, sociale programma’s, etc. Aansluitend zijn er discussies of omvangrijke infrastructuurprojecten zoals de Rijn-Gouwelijn of de aanleg van de zweeftrein naar het noorden gedeeltelijk uit de aanleg van nieuwe gebieden kan worden betaald. Hoewel niet elk punt bij iedere gebiedsontwikkeling relevant is, is de stapeling van financiële claims ten aanzien van gebiedsontwikkeling enorm. Wanneer wordt gekeken naar de financiële ruimte in de bouwkolom, lijkt de ruimte voor al die financiële claims er vervolgens nauwelijks te zijn. In ‘Heffingen op Grond’ heeft men het totaalresidu 30 bij de ontwikkeling van een woning geschat op 10% van de verkoopsom, zonder dat hier rekening is gehouden met binnenplanse verevening, bijdragen in kwaliteitsfondsen, etc. (Ecorys, 2001). Het lijkt dan ook weinig reëel om te veronderstellen dat veel van bovengenoemde zaken uit gebiedsontwikkeling gerealiseerd kunnen worden. De overheid zal daarom naar andere financieringsmogelijkheden moeten uitzien, waarbij niet vergeten mag worden dat nieuw vastgoed ook in de vorm van OZB, inkomsten- en vermogenbelasting gedurende de ontwikkeling en bouw van vastgoed, fors bijdragen aan de publieke middelen. Mijn conclusie is dat er te veel verwacht wordt als het gaat om het opbrengend vermogen van vastgoed bij gebiedsontwikkeling. Wanneer deze verwachting leidt tot het verminderen van de overheidsbijdrage die traditioneel in de vorm van bijvoorbeeld BLS-subsidies aan locaties werden toegekend of in het snijden van budgetten bij de aanleg van groen of infrastructuur, dan zal de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling alleen maar verliezers opleveren. De marktpartijen verliezen omdat niet die randvoorwaarden worden gecreëerd waarbinnen zij een project succesvol kunnen verkopen of verhuren en de overheid verliest omdat de kwaliteit van het project niet gehaald wordt, of omdat een belangrijk deel van de doelstelling niet gerealiseerd wordt, met alle gevolgen voor het verstarren van de procesgang van dien. 7.4 Conclusie: wees reëel in de verwachtingen met betrekking tot gebiedsontwikkeling Reële verwachtingen zijn belangrijk als het gaat om het gebiedsontwikkelingsproces. Zonder die reële doelen kan een gebiedsontwikkeling gemakkelijk verzanden in langdurig heen-en-weer 30

Totale winst in de gehele bouwkolom, van grondwaardestijging tot uiteindelijke winst bij verkoop.

56

gepraat over wie welke problemen aanpakt of eindigen in een teleurstelling voor één of voor beide partijen. Op het gebied van die verwachtingen constateer ik echter dat gebiedsontwikkeling zeker niet het panacee is waarvan sommigen hopen dat dit het zal zijn. De financiële middelen die uit gebiedsontwikkeling voortvloeien zijn te gering om alle doelstellingen en verwachtingen van de overheid te realiseren. Het vergroten van de opgave of het verhogen van het schaalniveau van de ontwikkeling lijkt lang niet altijd de methode zijn om de doelstellingen wel te realiseren. De schaalvoordelen die hier zijn te realiseren zullen afgewogen moeten worden tegen de vergroting van de complexiteit, risico’s en de moeilijkere bestuurbaarheid. Wanneer projecten te groot worden ontstaan er problemen bij het betrokken krijgen en houden van stakeholders en in de communicatie naar buiten toe. Sowieso verdient het de aanbeveling om bij gebiedsontwikkeling een veel grotere aandacht te hebben voor de bestuurlijke component in plaats van zich louter op het ‘wensenlijstje’ of het ‘gebied’ te concentreren.

57

Hoofdstuk 8: Conclusies en aanbevelingen De verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling is een continu proces. Als gevolg hiervan zullen zowel marktpartijen als overheden zich moeten bezinnen op de gevolgen die deze verschuiving voor hen heeft. In heb geprobeerd in deze Masterproof een eerste stap in dit bezinningsproces te zetten door na te gaan welke randvoorwaarden van invloed zijn op de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling. Ik ben daarbij van de volgende randvoorwaarden uitgegaan: -

een adequaat overheidsinstrumentarium om regie te houden bij projectontwikkeling; voldoende mogelijkheden voor marktpartijen om het gebiedsontwikkelingsproces te beïnvloeden; een bij gebiedsontwikkeling passend kennisniveau en imago van marktpartijen; een reëel verwachtingspatroon bij zowel overheden als marktpartijen.

Op basis van het onderzoek doe ik hierna een aantal strategische aanbevelingen, waarmee een aantal knelpunten die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling hinderen worden weggenomen. Ik richt mij daarbij zowel op mijn eigen bedrijf dat de vastgoedsector vertegenwoordigt als op de tegenpool daarbij: de overheid. Een hindernis die echter voor beide partijen geldt is de begripsverwarring die ontstaat wanneer er over gebiedsontwikkeling wordt gesproken. Mijn eerste advies is daarom om in het vervolg de volgende definitie voor gebiedsontwikkeling te hanteren: ‘Gebiedsontwikkeling is de totale ontwikkeling van een gebied, binnen een relevante context, waarbij allocatie van relevante ruimtelijke functies plaatsvindt vanuit een integrale ruimtelijke visie met een verdeling van zeggenschap tussen de in het planproces betrokken partijen waarbij marktpartijen risicodragend participeren.’ Alvorens aan de overige aanbevelingen toe te komen formuleer ik een algemene conclusie van het onderzoek. 8.1 Conclusies De verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling is structureel, er lijkt sprake van een niet omkeerbare trend. De harde randvoorwaarden die nodig zijn voor de verschuiving van projectnaar gebiedsontwikkeling zijn in principe alle in meer of in mindere mate aanwezig. Het bestuurlijke instrumentarium is voldoende, maar zou wel op een aantal punten verbeterd kunnen worden. De professionaliteit van de branche is in de afgelopen jaren sterk verbeterd en daarmee verandert ook de houding van gemeenten ten opzichte van projectontwikkelaars ten goede. De set randvoorwaarden vormt in ieder geval geen belemmering voor de verschuiving van projectnaar gebiedsontwikkeling. Deze conclusie hoeft echter nog niet te betekenen dat elke gebiedsontwikkeling een succes wordt. Dit zal afhangen van een aantal meer procesmatige factoren. Voor iedere gebiedsontwikkeling zal naar een optimale invulling van die procesmatige factoren moeten worden gezocht, maar ook op landelijk niveau kan op een goede procesmatige invulling gestuurd worden. Op dit landelijke niveau ligt dan met name een rol voor de NEPROM. weggelegd. Ten aanzien van de rolverdeling tussen marktpartijen en overheid en het creëren van reële verwachtingen zijn er, zowel op landelijk als op gebiedsniveau, mogelijkheden om het proces gunstig te beïnvloeden. Als voorbeeld kan de benodigde flexibiliteit gedurende het ontwikkelproces genomen worden. Op landelijk niveau kunnen modellen voor samenwerkingsovereenkomsten worden ontwikkeld die ruimte bieden voor flexibiliteit. 58

Aansluitend kan in de richting van de individuele gemeenten en de VNG gewerkt worden om bewustwording ten aanzien van de noodzaak van die flexibiliteit te stimuleren. Praktijkvoorbeelden waar een gebrek aan flexibiliteit het succes van een gebiedsontwikkeling in de weg stond kunnen hiertoe uitgewerkt worden en ook van successen op dit punt kan geleerd worden. De NEPROM kan verder aandringen op een onderzoek naar de feitelijke bevoegdheden van gemeenten bij de ontwikkeling van vastgoed, het tegengaan van misbruik van die bevoegdheden en het geïnstitutionaliseerd beperken van de mogelijkheid om publiek- of privaatrechtelijk gemeentelijke eisen te stellen die het Bouwbesluit te boven gaan. Op het gebiedsniveau moeten partijen, projectontwikkelaars en gemeenten zich bewust zijn van de noodzaak van flexibiliteit en daar dan ook in de samenwerkingsovereenkomst ruimte voor laten. Die noodzaak zal dan ook gecommuniceerd worden naar raadsleden en andere stakeholders in het gebiedsontwikkelingsproces. Hiermee wordt tegelijkertijd voorkomen dat de ruimte voor flexibiliteit in latere fasen door een verkeerde uitleg van politiek, pers of andere belanghebbenden beperkt wordt. Voor het instrumentarium en het kennisniveau van de sector geldt dat deze specifiek op landelijk niveau moeten worden bezien. Hier ligt dan met name een rol voor de NEPROM weggelegd, waarbij duidelijk is dat de NEPROM dit niet alleen kan doen. Gezien het publieke belang van gebiedsontwikkeling – met vastgoed wordt direct dan wel indirect, door het financieren van groene en blauwe functies, in maatschappelijke behoeften voorzien – geldt dat ook de overheid zich zal moeten inzetten voor het optimaliseren van deze randvoorwaarden voor gebiedsontwikkeling. Hier ligt een vergelijkbare rolverdeling als bij de marktsector voor de hand. De VNG en het IPO (Inter Provinciaal Overleg) zouden zich op landelijk niveau moeten inspannen om de randvoorwaarden voor gebiedsontwikkeling te optimaliseren; zelfstandige provincies en gemeenten zullen dit (samen) op het gebiedsniveau moeten doen. 8.2

Aanbevelingen voor de overheid

1.

Geen grootschalige herziening van instrumentarium, maar eerst praktijkonderzoek naar regiemogelijkheden Een grootschalige herziening van het instrumentarium om dit beter te laten aansluiten op de behoeften die voortkomen uit het gebiedsontwikkelingsproces is niet noodzakelijk. Hoewel er formeel een gat zit in de regiemogelijkheden van de overheden, bijvoorbeeld ten aanzien van het afdwingen van een percentage sociale woningbouw, lijkt er in de praktijk geen probleem te bestaan om de ruimtelijke ontwikkelingen te sturen. Wat dit betreft hoeft het instrumentarium dus niet herzien te worden. Nog een reden om dit niet te doen is dat hiermee de machtsbalans tussen overheden en marktpartijen verstoord zou worden, wat kan leiden tot minder marktconforme producten, vertragingen in de realisatie van vastgoed (door hersteltijd) of zelfs tot het mislukken van projecten. In een aantal gevallen lijkt er sprake van misbruik van het instrumentarium. Alvorens het instrumentarium in het voordeel van de gemeenten te verzwaren zou daarom een meer uitgebreid praktijkonderzoek naar de feitelijke regiemogelijkheden en eventueel misbruik daarvan op zijn plaats zijn. Het initiatief zou moeten komen van het ministerie van VROM. Een onderzoek van of NEPROM of van de VNG zal voor andere partijen een onvoldoende geloofwaardig karakter opleveren. De studie van Huisman zou in dit kader als basis gebruikt kunnen worden. Los hiervan lijkt rationalisatie bij gemeenten ten aanzien van het gebruik van het instrumentarium belangrijk. Hiertoe zou de VNG een eerste stap kunnen zetten. Gebruik van het instrumentarium zal impliciet of expliciet steeds beredeneerd worden vanuit het publieke belang. Meer bewustwording is noodzakelijk ten aanzien van de vraag of het

59

publieke belang wel gediend is met de publieke en privaatrechtelijke eisen. Misbruik van bevoegdheden moet te allen tijde voorkomen worden. Niet goed gefundeerd overheidsoptreden schaadt marktwerking onnodig en kan zich daarom op lange termijn tegen de overheid keren. 2.

Puntsgewijze aanpassing instrumentarium Op een aantal punten dient de overheid het instrumentarium echter wel bij te stellen. Hier ligt dan met name een rol voor het Rijk. Het projectbesluit in de Wro moet beter geschikt worden gemaakt voor gebiedsontwikkeling. Daarbij dient de Algemene wet bestuursrecht te worden aangepast om reparatiemogelijkheden in de bezwaarfase bij bestemmingsplanen projectbesluitprocedures te bieden. Om gebiedsontwikkeling beter te faciliteren zou verder een regeling voor (regionaal) kostenverhaal moeten worden ingevoerd. Bovenplanse verevening en een bijdrage in kwaliteitsfondsen horen niet verplichtend afgedwongen te worden. In de discussie over het loskoppelen van bouw- van het eigendomsrecht moet bedacht worden dat grondposities van gemeenten het marktconform ontwikkelen juist in de weg staan. Voor stimulering van het gebiedsontwikkelingsproces zouden de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet effectiever gemaakt kunnen worden. Daarbij moet regelgeving het mogelijk maken om gemeenten verplichtend bindende afspraken met elkaar te laten maken over de verdeling van de bouwopgave. Gezien het belang van gebiedsontwikkeling ligt het voor de hand dat lagere overheden bij monde van de VNG hier ook op aandringen.

3.

Andere houding ten opzichte van inbreng marktpartijen Gemeenten moeten zich bewust zijn van het publieke belang. Waar ligt dat nu echt bij een specifieke gebiedsontwikkeling? Tegelijkertijd moeten ze zich realiseren dat niet alle zaken die ze van oudsher gewoon zijn te regelen het publieke belang dienen en bijdragen aan een efficiënt gebiedsontwikkelingsproces. Soms geldt zelfs het tegendeel. Gemeenten zouden in dit kader moeten overwegen om meer aan marktpartijen over te laten of, beter nog, gezamenlijk met hen voor het gebied relevante beslissingen te nemen. Hiervoor is een cultuuromslag nodig. Het te veel overlaten of zelfs het loslaten van de gebiedsontwikkeling moet overigens voorkomen worden. Betrokkenheid van de overheid in alle fasen is gewenst, maar dan wel betrokkenheid met ruimte voor de inbreng van marktpartijen. De balans tussen overheden en marktpartijen lijkt verder verstoord te worden door het duale stelsel. De ontwikkeling van dit stelsel zal kritisch gevolgd moeten worden. Interessant is in dit kader hoe de positie van de wethouder zich ontwikkelt. Bij de cultuuromslag inzake gebiedsontwikkeling lijkt er wederom een rol voor de VNG weggelegd. Zij kan de cultuuromslag faciliteren door standaardsamenwerkingsovereenkomsten op te stellen die ruimte laten voor flexibiliteit gedurende het gebiedsontwikkelingsproces en voor meer marktwerking, ook in eerdere fasen van het proces. Zij kan een voorlichtingscampagne opzetten over de door de overheid (mede) te bepalen succesfactoren van gebiedsontwikkeling, met daarbij voorbeelden van een effectief gebleken procesaanpak bij gebiedsontwikkeling. In zo’n campagne kan daarnaast aandacht besteed worden aan de relatie tussen gemeenteraad en bestuurders, communicatie met stakeholders, het in het proces naar voren halen van problemen, etc. Daarbij kan gewezen worden op de voordelen die gebiedsontwikkeling voor gemeenten met zich meebrengt. Naast voordelen op projectniveau, verdeling van risico’s en het vrijmaken van gelden voor investeringen in groene en blauwe functies, kan gebiedsontwikkeling, door een verdeling van de taken tussen overheden en marktpartijen,

60

een ontlasting betekenen van het gemeentelijk apparaat. De gemeente kan zich meer op haar kerntaken concentreren. De VNG zou door nu al op een cultuuromslag aan te sturen hiermee pro-actief problemen ten aanzien van gebiedsontwikkelingen voor kunnen zijn. Het achteraf reageren met een task-force, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de woningbouwproductie is gebeurd, kan hiermee wellicht voorkomen worden. 4.

Rationaliseer de verwachtingen Gebiedsontwikkeling lijkt nu bijna een toverwoord. Alle problemen van de overheid lijken ermee opgelost te kunnen worden. Een rationalisering van de verwachtingen lijkt op zijn plaats. Er is al uitgebreid onderzoek gedaan naar de ruimte die er zit in de grondexploitatie. Helaas is bij de opbrengsten nooit gekeken naar de middelden die bij gebiedsontwikkeling voortkomen uit de inkomsten-, omzet- en onroerende zaakbelasting. Waarom voorts geen onderzoek van het ministerie van VROM naar wat er met de gevonden ruimte gedaan kan worden, zonder dat dit de kwaliteit van het gebied aantast? Een dergelijke studie lijkt mij het realisme ten aanzien van de mogelijkheden van gebiedsontwikkeling terug te brengen tot meer aardse proporties. Een vervolg in de zin van communicatie van zo’n onderzoek in de richting van decentrale overheden lijkt mij zeker zinvol.

8.3

Aanbevelingen voor marktpartijen

1.

Andere houding in het gebiedsontwikkelingsproces Er is een cultuuromslag noodzakelijk om te bereiken dat de overheid bij gebiedsontwikkeling sneller of meer ruimte laat voor marktwerking. Projectontwikkelaars zouden wat mij betreft best nadrukkelijker de rol die de gemeente heeft in het gebiedsontwikkelingsproces mogen aanvechten. Daar is gezien de afhankelijkheidsrelatie die er vaak met de gemeente bestaat wel lef voor nodig. Daarbij zouden projectontwikkelaars overheden enthousiast kunnen maken voor een procesaanpak waarin zij gedwongen worden in een vroegtijdig stadium het publieke belang (op hoofdlijnen) te formuleren. Er zou om ‘hobbyisme’ tegen te gaan een lijst gemaakt kunnen worden met eisen die gemeenten niet langer zouden mogen stellen. De NEPROM zou hiertoe samen met VROM het initiatief toe kunnen nemen.

2.

Verbeteren imago Om het imago te verbeteren zou de sector bewezen successen, vooral in de richting van beslissers bij gemeenten, met veel meer overtuiging in de publiciteit kunnen brengen. Essentieel daarbij is mijns inziens dat steeds maar weer de meerwaarde van de projectontwikkelaar herhaald wordt, zodat de positieve redenen om marktpartijen in te schakelen bij gemeenten helderder worden en beter blijven hangen. Er zou een vervolgonderzoek naar het imago van projectontwikkelaars moeten komen en naar de wijze waarop dit verbeterd kan worden.

3.

Verbeteren professionaliteit, monitoren opleidingen Projectontwikkelaars lijken met name als het gaat om het meedenken op stedenbouwkundig niveau nog van de gemeenten te kunnen leren. Daarbij moeten ze zich blijven opstellen als gebiedsontwikkelaars en dus niet in de gebiedsontwikkeling enkel vanuit het ontwikkelen van projecten denken. Door verdere professionalisering van de sector en het verder ontwikkelen van specialisaties kunnen marktpartijen in steeds eerdere fasen van het gebiedsontwikkelingsproces een belangrijke rol spelen, hetgeen het ontwikkelingsproces kan versnellen en/of de uitkomsten hiervan kan verbeteren. Gezien het belang van professionalisering acht ik het wenselijk dat de ontwikkeling van de

61

opleidingen op het gebied van gebiedsontwikkeling periodiek wordt onderzocht. Op eventuele kennishiaten kan hierdoor snel worden ingesprongen worden. 4.

Let op bestuurlijke beheersbaarheid Bij het bepalen van de gebiedsomvang moet de bestuurbaarheid een grotere rol spelen dan deze in het verleden heeft gedaan. Het lijkt mij dat de marktpartij vanuit zijn professionaliteit als gebiedsontwikkelaar de overheid hierop moet wijzen. De projectontwikkelaar zal zich daarbij meer dan voorheen gaan concentreren op de beïnvloeding van de raadsleden in een gemeente en op het optimaliseren van de wijze waarop met burgers wordt omgegaan.

5.

Speel actief in op veranderende rol van de overheid In de afgelopen jaren zien we een andere rol van de overheid. De overheid richt zich, al dan niet door budgettaire redenen gedwongen, meer en meer op haar kerntaken. Dat geldt niet alleen voor de ruimtelijke ordening, waarbij met gebiedsontwikkeling een deel van de zeggenschap wordt overgedragen aan marktpartijen, maar ook op andere terreinen zien we een terugtredende overheid. Publieke diensten die niet tot de kern van het overheidswezen behoren worden steeds vaker geprivatiseerd en bij traditionele overheidsbolwerken als onderwijs en de gezondheidszorg komt ook steeds meer ruimte voor particulier initiatief. De focus van de overheid op haar kerntaken zal naar mijn verwachting ook gevolgen hebben voor de praktijk van gebiedsontwikkeling. Gebiedsontwikkeling zal steeds vaker voorkomen (zie hoofdstuk 3), waarbij de opgave van gebiedsontwikkeling zich ook nog eens steeds verder verbreedt. Gaat het bij gebiedsontwikkeling nu meestal om de realisatie van woningen, winkels, kantoren en bedrijven, steeds vaker kunnen in de toekomst ook zaken als scholen, ziekenhuizen, ouderenvoorzieningen en gevangenissen deel gaan uitmaken van gebiedsontwikkeling. Daarbij zal het dan niet alleen gaan om de aanleg van het vastgoed, maar ook om de langjarige exploitatie van de nieuwe functies. Dit betekent dat marktpartijen moeten gaan opereren op marktgebieden waar ze tot op heden geen ervaring mee hebben. Om in te spelen op de veranderende taakopvatting van de overheid zullen marktpartijen pro-actief expertise moeten gaan ontwikkelen, organiseren of inkopen ten aanzien van deze nieuwe marktgebieden. Daarbij zullen zij zich moeten bezinnen op de vraag hoe de exploitatie van de in het gebied gelegen functies geoperationaliseerd kan worden. De exploitatie kan natuurlijk in eigen huis gebeuren, maar dit zal gezien het vermogensbeslag, de benodigde kennis en de praktische beslommeringen omtrent de organisatie dikwijls niet voor de hand liggen. Het lijkt dus logisch om pro-actief op zoek te gaan naar exploiteerders van genoemde functies en hiermee op lange termijn gerichte samenwerkingsovereenkomsten te sluiten. Het betrekken van de wensen van deze exploiteerders bij gebiedsontwikkeling zal belangrijker worden dan nu nog het geval is. Gebiedsontwikkeling zal door de risico’s en de langere looptijden sowieso tot een grotere rol van financiers in het ontwikkelingsproces leiden. Maar met de verbreding van gebiedsontwikkeling met de exploitatie van scholen, ziekenhuizen, etc. zal de betekenis van financiers alleen nog maar toenemen. Deze groeiende rol van financiers wordt nog eens versterkt wanneer de marktpartijen in een vroegtijdig stadium de concessie voor de ontwikkeling van een gebied moeten kopen. Gezien de veranderende rol van de overheid, die zich steeds vaker tot het meegeven van gebiedsgerichte prestatie-eisen en een fasering zal beperken, zal het verwerven van een concessie steeds vaker voorkomen. Ook op deze

62

verandering van de rolverdeling kan door marktpartijen met samenwerkingsovereenkomsten met financiers actief worden ingespeeld. Gebiedsontwikkeling leidt niet alleen tot een verbreding van de werkzaamheden van de projectontwikkelaar; de ontwikkelaar zal zich tijdens de ontwikkeling steeds bewust moeten zijn van zijn handelen. Hoewel dit in de huidige praktijk zeker al voor de grotere projectontwikkelaars geldt, zal van de projectontwikkelaar als verlengstuk van de overheid verwacht mogen worden dat hij transparant handelt en oog heeft voor het langetermijnbelang. Om het gevoel van bewoners en politiek voor te zijn dat men bij de invulling van een gebied aan marktpartijen is overgeleverd, dient de positieve impuls van gebiedsontwikkeling door marktpartijen steeds benadrukt te worden. Branding op het niveau van gebieden zou hiertoe een optie zijn. Daarbij kan het uiterlijk van het gebied worden gebruikt, maar ook zaken als veiligheid of het voorzieningenaanbod. Het is natuurlijk de vraag hoe bestaande projectontwikkelaars met de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling omgaan. Gezien de benodigde expertise, de looptijd en de risico’s, alsmede de voor langere termijn benodigde financiën, zullen er niet heel veel partijen zijn die alle aspecten van het gebiedsontwikkelingsproces beheersen en als integrale ontwikkelaar van alle functies in grote gebieden kunnen optreden. De trend in de richting van gebiedsontwikkeling dwingt volgens mij partijen op termijn tot een herpositionering, waarbij er globaal vier typen ontwikkelaars zijn te onderscheiden: 1. 2. 3. 4.

de conceptontwikkelaar; de ontwikkelaar van deelgebieden; de specialist; de gebiedsontwikkelaar.

Ad. 1 De conceptontwikkelaar denkt samen met de overheid na over de beste invulling van het gebied. De feitelijke operationalisatie van de opgave wordt neergelegd bij ontwikkelaars van deelgebieden (zie ad. 2). Partijen zullen in dezen creatief moeten zijn en kunnen denken vanuit een gebiedsgerichte opgave, waarbij werken vanuit die visie prevaleert boven de belangen van het direct ontwikkelen van te verkopen vastgoed. De conceptontwikkelaar kan met een relatief klein vermogen werken. Ad. 2 In feite gaat het om de traditionele rol van projectontwikkelaar. De ontwikkelaar is gericht op de realisatie van kleinere deelprojecten die deel uitmaken van een groter gebied. Hierbij zal een belangrijk deel van de ruimtelijk relevante randvoorwaarden door bijvoorbeeld een conceptontwikkelaar al zijn ingevuld. De complexiteit van de opgave wordt daarmee beperkt, evenals de risico en de looptijd, maar als gevolg hiervan zal ook de beloning lager zijn. Ad. 3 De specialist heeft kennis ontwikkeld ten aanzien van een bepaald type vastgoed of gebiedsontwikkeling. Het kan bijvoorbeeld gaan om in binnenstedelijke ontwikkelingen gespecialiseerde ontwikkelaars. Het ligt voor de hand dat veel ontwikkelbedrijven van corporaties tot deze categorie gaan behoren, hoewel een aantal zich ook in de vierde categorie zal scharen. Het kan bij de specialisten echter ook gaan om bedrijven die gespecialiseerd zijn in de aanleg of exploitatie van zorgvoorzieningen, leisure, vliegvelden, golfbanen, scholen en ziekenhuizen, of in de inrichting van het openbaar gebied. Gezien

63

hun specialisatie zijn deze partijen onmisbaar bij gebiedsontwikkelingen waar problematiek ten aanzien van hun specialisatie speelt. Met name kleine bedrijven kunnen door de specialisatie toch een belangrijke rol gaan spelen in het gebiedsontwikkelingsproces, zonder dat zij geconfronteerd worden met de risico’s en het organisatie- en vermogensbeslag dat hoort bij integrale gebiedsontwikkeling. Ad. 4 De gebiedsontwikkelaar, die de kennis van alle disciplines in huis heeft, hoewel ook hij af en toe een beroep zal doen op de specialist. Het zal om partijen gaan met een grote organisatiekracht, veel expertise en een sterke financiële basis. Veel grote gebiedsontwikkelaars hebben een sterke financiële partij achter zich: Bouwfonds/MAB, ING en Fortis. Dat dit evenwel geen noodzaak is bewijzen TCN/Ballast Nedam, BAM en AM. De gebiedsontwikkelaar zal moeten klaar staan om te kunnen inspelen op de veranderende rol van de overheid. Hoe kan de grotere rol van marktpartijen bij de aanleg en exploitatie van zorgvoorzieningen, scholen, etc. gefaciliteerd worden, welke kennisontwikkeling is hiervoor nodig, wat zijn de gevolgen voor de communicatie, human resources en hoe wordt dit allemaal financieel georganiseerd? Belangrijk in dit kader is de scheiding tussen het handelen vanuit een gebiedsgerichte visie en het willen realiseren en verkopen van vastgoed. Hoewel het veranderingsproces zich geleidelijk voltrekt denk ik dat er met name voor dit type projectontwikkelaars grote veranderingen op stapel staan, waarvan het belangrijk is dat men zich hiervan in een vroeg stadium bewust is. Gebiedsontwikkelaars moeten de maatschappelijke ontwikkelingen altijd een stapje voor zijn. Ik concludeer dat de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling ook gevolgen zal hebben voor het type projectontwikkelaar waaraan behoefte is. Mijn laatste aanbeveling in het kader van dit onderzoek is dat partijen zich – voor zover dat nu nog niet het geval is – bewust worden van hun rol in het gebiedsontwikkelingsproces en van de rol die zij daarin in de toekomst willen spelen. De strategie van bedrijven die zich willen gaan manifesteren als specialist zal een heel andere zijn dan die van bedrijven die zich willen ontwikkelen tot een integrale gebiedsontwikkelaar.

64

Literatuurlijst Aretz, W., september 2003, Marktconform vind ik een vreselijk woord Masterclass, pagina’s 10,11, SBV, Amsterdam Bakker, I., 2003, Van hindermacht naar ontwikkelkracht Ministerie van VROM, Den Haag Bouwfonds Woningbouw, 1995, Samenwerken aan gebiedsontwikkeling Hoevelaken CPB (Centraal Plan Bureau), 1999, De grondmarkt: een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid Den Haag Ecorys, 2001, Heffingen op Grond Rotterdam Fokkema, drs. ing J., 2000, Basisprincipes Projectontwikkeling NEPROM, Voorburg Fokkema, drs. ing. J. en De Reus, ir. C.E.C, 2002, Gebiedsontwikkeling: naar een nieuwe taakverdeling tussen overheid en markt Building Business Uitgeverij bv, Amsterdam Huisman, C.J., 2004, Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar? Voorburg IBR, (Instituut voor Bouwrecht), 2004, Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie (zevende concept) Den Haag Knegt, mr. drs. E.D.M., 2003, Memo bestemmingsplan en bouwvergunning Alphen aan den Rijn Kolpron, 1999, Kostenverhaal op VINEX-locaties Rotterdam Marlet, G.A., 1999, Grip op de grond Nyfer, Breukelen NEPROM, 2004, Ruimtelijke kwaliteit én economische groei Voorburg Noordanus, P.G.A., mei 1997, Locatieontwikkeling en risicobeheersing VOGON journaal, Amsterdam Roeloffzen, J.F.T., 2004, Een procesaanpak voor integrale gebiedsontwikkeling, een haalbare kaart? TNO Bouw, Delft

65

Tartwijk MBA MRE, J.B.A.M. van, 2003, Nieuwe vormen van projectontwikkeling SBV, Amsterdam Twynstra Gudde, 2003, Best pactices ontwikkelingsplanologie Amersfoort Verlaat, dr. J. van ’t, 2003, Stedelijke gebiedsontwikkeling in Hoofdlijnen Erasmus Universtiteit, Rotterdam VNG uitgeverij, 2002, Tempo met regels! Den Haag VROM, ministerie van, 2001, Nota Grondbeleid (Op grond van nieuw beleid) Den Haag VROM, ministerie van, e.a., 2004, Nota Ruimte (Ruimte voor ontwikkeling) Den Haag Willink, ing. G. J., 1997, Gebiedsontwikkeling in uitbreidingsgebieden SBV, Amsterdam Wolff, H. de, e.a., 2000 Aanbevelingen vormgeving en gebruik Wet voorkeursrecht gemeenten Delft Zeeuw, F. de, juli 2002, Gebiedsontwikkeling in en om de stad PPS, nr. 3, pagina’s 6 tot en met 10, Den Haag Zeeuw, F. de, 28 juni 2002, Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar Binnenlandsbestuur, week 26, p. 53 tm 57, Den Haag

66

Bijlage 1: Beschrijving werkwijze Na het goedkeuren van de probleemanalyse, gekoppeld aan de onderzoeksvraag, heb ik op basis van een literatuuranalyse getracht te komen tot verdieping van het begrip gebiedsontwikkeling en heb ik de zaken die de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling in de weg staan onderzocht. Daarbij heb ik beoordeeld hoe structureel de trend is die aan deze verschuiving ten grondslag ligt. De literatuuranalyse leidde tot de conclusie dat er binnen gebiedsontwikkeling vier archetypen zijn aan te wijzen, elk met een eigen problematiek. Per archetype zijn vervolgens twee marktpartijen en twee gemeenten geselecteerd met wie ik op basis van een vragenlijst heb gesproken over gebiedsontwikkeling. Verder heb ik een specialist geraadpleegd ten aanzien van het gemeentelijk instrumentarium bij gebiedsontwikkeling. Ik heb tijdens de in totaal 17 gesprekken met gemeenten en marktpartijen zo veel mogelijk gesproken over de ervaringen met concrete projecten. Hierdoor kon ik leren hoe in de desbetreffende gevallen in specifieke omstandigheden antwoord werd gegeven op vragen ten aanzien van het gebiedsontwikkelingsproces. In de analyse met betrekking tot gebiedsontwikkeling is vervolgens van dit concrete niveau geabstraheerd, waardoor de uitkomsten in deze Masterproof gegeneraliseerd en – zoals afgesproken met de respondenten – geanonimiseerd zijn weergegeven. De analyse leidde voor mij tot de conclusie dat die elementen die bepalend zijn voor de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling niet wezenlijk per archetype verschillen. Reden waarom het antwoord op de onderzoeksvraag en de daarbij horende deelvragen niet op archetypeniveau zijn uitgewerkt

67

Bijlage 2:

Lijst met geïnterviewde personen:

de heer ir. R.J. Baas

projectmanager gemeente Arnhem

de heer drs. R. Bergh

directeur Haags Ontwikkelingsbedrijf

mevrouw E. ir. L. Bijleveld-van der Hoeven directeur projecten gemeente Delft de heer ing. J.U. Buitink

projectleider gemeente ’s-Hertogenbosch

de heer W.B. Bosch

regiomanager Heijmans Vastgoedontwikkeling

mevrouw drs. F.E.A. Dechesne

directeur projecten MAB

mevrouw J. Hoogland-Foppen

wethouder ruimtelijke ordening gemeente Emmen

de heer A.J. Koomen MRE

ontwikkelaar Schiphol Real Estate

de heer drs. RA.J.H. van Kalmthout MRE

ontwikkelingsmanager Proper-Stok Groep B.V.

de heer ir. A. van de Kuilen

directievoorzitter AM

de heer ir. J. Melchers

directeur MAB

de heer ing. H. Nieuwenhuis

directeur GEM Waalsprong

de heer ing. H. Meurs

directeur Van der Vorm

de heer J. van de Ree

projectleider dS+V

mevrouw ir. H.M.J.C.M. Sinnige MRE

ontwikkelaar ING Real Estate Development

de heer dr. J. van ’t Verlaat

Strateeg OBR, programma directeur MCD

de heer ir. H.W. de Wolff

TU Delft

de heer H. Zwiers

projectleider Rabo Vastgoed

68

Bijlage 3:

Vragenlijst onderzoek

Inleiding Welke functie vervult u binnen die project? Wat zijn voor u de specifieke eigenschappen van dit project? Waarom wordt dit project wel een succes? Wat zou dit succes kunnen bedreigen? Herkent u de trend in de verschuiving van project- naar gebiedsontwikkeling? Wat betekent die verschuiving voor u in uw rol? Totstandkoming Hoe is de samenwerking met de gemeente/marktpartij bij dit project tot stand gekomen? Speelden grondposities hierbij een rol? Zo ja, wat is het effect van die grondposities op de uiteindelijk uitkomst van het project? Hoe is de samenwerking nu georganiseerd in het ontwikkelingsproces? Scopeoptimalisatie Hoe is de gebiedsomvang van dit project bepaald? Welke elementen (bijvoorbeeld aanleg openbare ruimte, verevening, sociale component) maken dat er hier sprake is van gebiedsontwikkeling? Zeggenschapsverdeling Wat is het publieke belang bij deze gebiedsontwikkeling? Waar houdt dit op? Welke zaken zijn in dit kader door de gemeente afgedwongen? Heeft de gemeente voldoende/de juiste instrumenten om het publieke belang te bewaken? Komen de wensen van de consument voldoende aan bod wanneer de regie bij gemeentes wordt neergelegd? Zijn gemeentes er aan toe om beslisruimte in het gebiedsontwikkelingsproces over te laten aan marktpartijen? Van welke zaken zou het goed zijn wanneer marktpartijen dit zouden bepalen? Krijgt de marktpartij hiertoe voldoende vrijheid van de gemeente? Ligt er bij gebiedsontwikkeling een rol voor marktpartijen aan het begin van het ontwikkelproces (structuurschets, programma’s, stedenbouwkundigplan)? Komen de wensen van de consument voldoende aan bod wanneer de regie bij marktpartijen wordt neergelegd? Is de projectontwikkelingssector professioneel genoeg om de stap naar gebiedsontwikkeling te maken? Zo nee, gaat dit veranderen? Is het expliciet vastleggen van verantwoordelijkheden (wie is waar verantwoordelijk voor) een goede zaak? Risico’s Welke risico’s zijn in het kader van deze gebiedsontwikkeling relevant voor de gemeente? Welke risico’s zijn in het kader van deze gebiedsontwikkeling relevant voor de marktpartij? Hoe essentieel is zeggenschap in relatie tot de risico’s? Hoe kan door gemeenten aan marktpartijen de vrijheid gegeven wordt om voor hen relevante aspecten in de gebiedsontwikkeling te bepalen, terwijl daarbij de publieke belangen niet geschaad worden? Succes- en faalfactoren Wat zijn voor u de drie belangrijkste succes- en faalfactoren bij gebiedsontwikkeling? (Wat zijn de randvoorwaarden die het succes van een gebiedsontwikkeling bepalen)

69

Bijlage 4: Succes- en faalfactoren bij gebiedsontwikkeling In deze bijlage zijn die succes- en faalactoren opgenomen die tijdens de interviews met betrekking tot gebiedsontwikkeling zijn genoemd. Ze zijn steeds zoveel mogelijk geclusterd. Voor zover de succes- en faalfactoren relevant zijn voor de onderzoeksvragen zijn ze opgenomen in de desbetreffende hoofdstukken. Procesmatig: Faalfactoren: gedetailleerde eisen/contracten aan het begin van het gebiedsontwikkelingsproces weinig invloed van de marktpartij op stedenbouw, vastzitten aan een concept dat niet marktconform blijkt wijzigingen in uitgangspunten, ankerpunten bemoeienis van de raad, duaal stelsel vier-jaarlijkse bestuurswisseling bij overheid, wisseling projectleiders marktpartijen teveel aan concurrentie van andere gemeenten/gebieden, geen regionale afstemming van de bouwopgave het ontbreken van ‘sense of urgency’ bij bewoners, gemeenten en corporaties te: te groot project, te grote complexiteit, te lange looptijd, te veel partijen in het proces geen budgetcontrole of flexibiliteit in het budget Succesfactor: het creëren en het behouden van draagvlak bij stakeholders en bestuurders, communicatie de verdeling van zeggenschap vertrouwen in elkaar, wederzijdse betrokkenheid, respect en het ruimte laten voor elkaars inbreng en deskundigheid, oog hebben voor elkaars belangen, van elkaar willen leren evenwicht in macht, kennis en ervaring tussen gemeente en marktpartij gezamenlijke visie waar beide partijen in geloven flexibiliteit in het gebiedsontwikkelingsproces voor langere termijn goede fasering of faseringsmogelijkheden projectcommissarissen op concernniveau (los van ‘waan van de dag’, beter in staat om belangen op hoofdlijnen af te wegen) problemen zo veel mogelijk naar voren halen, wijze probleemoplossing vastleggen afspraken over termijnen waarop gemeente beslissing neemt over de ideeën van marktpartijen goede projectorganisatie, met visie, mandaat en capaciteit grondpositie gemeente, rente dwingt tot tempo Overig: Faalfactor: de markttoestand, niet creëren van eigen marktvraag te weinig geld voor investeren openbare ruimte ontbreken kostendragers (in zijn geheel of in een bepaalde fase van het project) en geen mogelijkheid om hier verandering in aan te brengen imago dat bij binnenstedelijke ontwikkeling van veel moeilijk beheersbare factoren afhankelijk is geen ruimte in de grondexploitatie voor het opvangen van tegenvallers. te weinig capaciteit bij gemeenten

70

Succesfactor: goed product waarin men gelooft, onderscheidend, vanuit marktvraag ontwikkeld publieke functies in het gebied parallelle belangen formulering reële (financiële) doelen, managen verwachtingen moet klikken tussen in proces betrokken personen goede mentaliteit van politiek en burger, niet lullen maar poetsen. pro-actieve benadering van mogelijke problemen, denken in oplossingen in plaats van problemen kritisch tegen elkaar zijn, open houding elkaar wat gunnen geen ruimte in de grondexploitatie voor het opvangen van tegenvallers. goede supervisoren die ook open staan voor problemen van marktpartijen beheer en nazorg

71