corporate
governance
●
SPECIAL
RADEN VAN TOEZICHT IN DE NOT-FOR-PROFITSECTOR Prof.dr. R.J. in ’t Veld, Prof.dr. M.J.W. van Twist en mevr. Mr. M.A. Luursema*
S A M E N V A T T I N G
Er is weinig aanleiding voor het vermoeden dat aan het fenomeen raden van toezicht als belangrijke uitdrukking van de corporate governance in de not-for-profitsector een gefundeerde visie ten grondslag ligt: een sectoroverstijgende aanpak ontbreekt. Het stelsel van corporate governance heeft in de not-for-profitsector het evolutio-
naire eindstadium nog niet bereikt en het denken over corporate governance op het snijvlak tussen publieke en private sector is evident . Er wordt een beroep op de overheden gedaan op dit terrein nu eens de mouwen op te stropen en kaders vast te stellen.
*Prof.dr. R.J. in ’t Veld is hoogleraar aan de universiteiten van Amsterdam en Utrecht en decaan van de NSOB.
2 nr. 2002
De ontwikkelingsgeschiedenis van de diverse deelsectoren waar recent raden van toezicht zijn geïntroduceerd verschilt, zo laten wij in dit artikel zien. Dat vertaalt zich onder meer in uiteenlopende regelingen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (de volgende paragraaf). Mede hierdoor leeft breed de behoefte aan heldere kaders, die sectoroverstijgend zijn en voorbij gaan aan verschillen die zich toch vooral laten herleiden op historisch toeval (de paragraaf daarna).
74,
In betrekkelijk korte tijd is in de not-for-profitsector een ware hausse aan raden van toezicht ontstaan. De verzakelijking in de jaren negentig en de geleidelijk grotere nadruk op bedrijfsmatig werken lijken hiervoor een belangrijke prikkel te zijn geweest. Maar ook vagere gedachten over besturen op afstand en het verplaatsen van toezicht door de minister naar toezicht door een raad van toezicht hebben daaraan bijgedragen. Ook de komst van zelfstandige bestuursorganen noodzaakte tot bezinning op de bestuurlijke topstructuur daarvan. Het raad van toezicht-model in de not-for-profitsector is te beschouwen als een poging om in het domein van de nietwinstgedreven organisaties en instellingen te komen tot een bestuurlijke constructie die gelijkenis vertoont met het raad van
In het licht van hun snelle en welhaast geruisloze opkomst zou men bijna uit het oog verliezen dat raden van toezicht nog maar een luttele tien jaar geleden nagenoeg een onbekend fenomeen waren in de not-for-profitsector. Het lijkt ons goed om dat hier echter juist wel in ogenschouw te nemen, om van daaruit in dit artikel gericht te kunnen reflecteren op verleden, heden én toekomst van dit nieuwe fenomeen.
jaargang
Raden van toezicht lijken anno 2002 bijna niet meer weg te denken uit de bestuurlijke organisatie van instellingen in de not-for-profitsector. Vrijwel iedere zichzelf respecterende woningcorporatie, universiteit, zorginstelling, museum of scholengemeenschap is inmiddels de trotse bezitter van een raad van toezicht, of heeft op zijn minst vergevorderde plannen om in de nabije toekomst een dergelijke raad in te stellen.
commissarissen-model in de private sector, maar met inachtneming van de bestaande verschillen in karakter. Evenals een raad van commissarissen (RvC) bewaakt een raad van toezicht de strategische ontwikkeling van de organisatie. Evenals een RvC bemoeit een raad van toezicht zich niet met de dagelijkse gang van zaken van de organisatie. En evenals een RvC is een raad van toezicht uitdrukkelijk een orgaan van de instelling zelf.
Bedrijfskunde,
Inleiding
Prof.dr. M.J.W. van Twist is directeur van Berenschot Procesmanagement en hoogleraar PPS aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Mevr. Mr. M.A. Luursema is consultant bij Berenschot Procesmanagement.
31
Bedrijfskunde,
jaargang
74,
2002
nr.
2
SPECIAL
32
●
corporate
governance
De inbreng van de overheid, die hier als beleidsmaker een belangrijke verantwoordelijkheid heeft, draagt vooralsnog niet bij aan de totstandkoming van heldere kaders, maar zorgt daarentegen eerder voor een toename van de verwarring (vierde paragraaf). Wij achten het wenselijk dat snel een heldere visie op het fenomeen raden van toezicht wordt geformuleerd, omdat het nieuwe fenomeen met prangende vragen is omgeven (de paragraaf daarna). Daartoe behoort zeker ook de vraag naar verantwoording door raden van toezicht: wie controleert deze interne toezichthouder? Op deze verantwoordingsvraag zijn verschillende antwoorden te geven, maar vooralsnog zijn ze geen van alle echt bevredigend (voorlaatste paragraaf). Vandaar dat wij tot besluit van dit artikel pleiten voor visieontwikkeling ten aanzien van de governance in de not-for-profitsector die zich in ieder geval óók hierop toespitst (laatste paragraaf).
op grond van het Besluit beheer sociale huursector een intern toezichthoudend orgaan voorschreef.
Universiteiten, ziekenhuizen, woningcorporaties
De uiteenlopende voorgeschiedenissen van de raden van toezicht in afzonderlijke deelsectoren en de daaraan ten grondslag liggende redenen, komen tot uitdrukking in de mate waarin zij zijn gereguleerd. Bij universiteiten en academische ziekenhuizen zijn taken en bevoegdheden van raden van toezicht uitvoerig in de wet neergelegd. Bij andere ziekenhuizen daarentegen bestaat er vrijwel geen wettelijk kader voor raden van toezicht. Ook bij woningcorporaties is de mate van wettelijke regeling minimaal.
De omstandigheden waaronder raden van toezicht zijn ontstaan, waren niet overal in de not-for-profitsector dezelfde. Zo komt de introductie van raden van toezicht van ziekenhuizen vooral voort uit een binnen de instellingen zelf gevoelde behoefte aan een meer professionele bestuurlijke organisatie, samenhangend met een sterk toenemende overheidsbemoeienis, schaalvergroting en een veeleisender cliëntenbestand. Dit alles stelde hoge eisen aan de bestuurskracht van de individuele instellingen. Het – uit goedbedoelende vrijwilligers bestaande – stichtingsbestuur kon de ontwikkelingen niet meer bijbenen. Het stichtingsbestuur moest noodgedwongen meer afstand nemen tot het dagelijkse – in meerdere opzichten – ‘operationele’ niveau. De behoefte groeide aan een bestuursarrangement dat daaraan tegemoet kon komen. Dit leidde bij veel zorginstellingen tot een ‘raad van beheer-model’, waarin de raad van beheer (het stichtingsbestuur) alle bestuurlijke bevoegdheden behield die niet expliciet aan de directie waren overgedragen. Daarnaast bleef de raad van beheer bevoegd om de directie dwingende aanwijzingen te geven. In dit model droegen de bestuursleden volledige persoonlijke juridische aansprakelijkheid. Ook dit model bleek allengs niet meer te voldoen. De professionalisering van het bestuur had tot gevolg dat de overgrote meerderheid van de zorginstellingen overstapte naar een raad van toezicht-model (Meurs, 2001). In dat model draagt het stichtingsbestuur de eindverantwoordelijkheid over aan de directie, en wordt zelf toezichthouder. Bestuur en toezicht werden gescheiden (NVBG, 1998). De directie emancipeerde in veel gevallen naar de positie van bestuur (Schraven, 1988). Bij woningcorporaties was sprake van eenzelfde soort ontwikkeling. Deze ontwikkeling werd echter nog eens versterkt doordat de wetgever in 1993 voor toegelaten instellingen
Bij universiteiten zijn raden van toezicht uitdrukkelijk bij wet in het leven geroepen.1 De eerder bestaande gekozen raden binnen de universiteiten verloren bij diezelfde wetswijziging veel van hun bevoegdheden. De reden daarvoor lag in de wens van de minister om tot een slagvaardiger bestuur te komen, waarbij de universiteiten op afstand werden gezet. Elders waren met het orgaan in de praktijk goede ervaringen opgedaan, zo betoogde de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bij de totstandkoming van de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie.2 De universitaire gemeenschap zelf leek niet zozeer op het nieuwe fenomeen te wachten (Hardeman, 1999).
Historisch toeval en de behoefte aan duidelijke kaders Dat in het veld een behoefte wordt gevoeld aan duidelijker kaders, wordt geïllustreerd door de vele commissies die door de sector zelf in het leven zijn geroepen om de corporate governance in hun deelsector te onderzoeken. Zo heeft de commissie Health Care Governance onder voorzitterschap van prof.dr. P.L. Meurs een rapport uitgebracht met aanbevelingen voor het functioneren van de raad van toezicht van zorgorganisaties (Commissie Health Care Governance, 1999). De commissie Intern Toezicht Woningcorporaties, onder voorzitterschap van prof.dr.mr. J.R. Glasz bracht een vergelijkbaar rapport uit met aanbevelingen over raden van toezicht van woningcorporaties (Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties, 1998). De commissie Transparant Toezicht Hogescholen bracht vervolgens een rapport uit over de raad van toezicht in het hoger beroepsonderwijs (Commissie Transparant Toezicht Hogescholen, 2000). In die rapporten worden aanknopingspunten gezocht bij het kader van regelgeving ten aanzien van RvC’s van ondernemingen. De genoemde rapporten bieden meer helderheid, maar kenmerken zich echter nog wel door een sectorale aanpak. Deze sectorale aanpak komt mede voort uit het feit dat de positionering en de uitwerking van taken en bevoegdheden van
De overheid geeft weinig richting aan de discussie over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van raden van toezicht in de publieke sector. De hypothese zou zelfs kunnen luiden dat de verwarring van overheidswege alleen maar wordt vergroot, doordat in verschillende sectoren maatregelen worden genomen die vooral op gelegenheidsargumenten blijken te zijn gebaseerd.
Kortom, er is weinig aanleiding voor het vermoeden dat aan het fenomeen raden van toezicht als belangrijke uitdrukking van de corporate governance in de not-for-profitsector een gefundeerde visie ten grondslag ligt. Een sectoroverstijgende aanpak ontbreekt. Het feit dat het beleid ten aanzien van universiteiten, zorginstellingen en woningcorporaties onder drie verschillende ministeries ressorteert zou daarbij een factor kunnen zijn. Ook in de onlangs door het kabinet uitgebrachte kaderstellende visie op toezicht komen raden van toezicht er maar karigjes af. Het kabinet gaat daarin eigenlijk uitsluitend – summier – in op raden van toezicht bij verzelfstandigde toezichthouders. In het voorstel voor een kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen ontbreekt een principiële standpuntbepaling eveneens. Het kabinet erkent daarin zelfs ronduit dat zij het stellen van kaders voor raden van toezicht een ondoenlijke opgave acht, omdat op dat gebied in ons land geen vaste praktijk is gegroeid.8 Dat iets moeilijk is, is ons inziens onvoldoende reden om er niet aan te beginnen.
Belang van visievorming: prangende vragen Enerzijds stelt het kabinet voor de commissarissen van overheidswege in structuurvennootschappen af te schaffen3, anderzijds benoemt de minister van Verkeer en Waterstaat als grootaandeelhouder een nieuwe RvC van de Nederlandse Spoorwegen met vrijwel uitsluitend overheidscommissarissen.4 Enerzijds vindt het kabinet dat een raad van toezicht gehouden is tot integrale belangenafweging, anderzijds wil de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport – ondanks een tegengesteld pleidooi van de Commissie Meurs – in de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen tóch overgaan tot een bindend voordrachtrecht van de cliëntenraad voor het toezichthoudend orgaan.5 Enerzijds blijkt uit de recentelijk in
Wij zijn van mening dat raden van toezicht in de notfor-profitsector een meerwaarde kunnen hebben, doordat zij kunnen bijdragen aan slagvaardigheid en effectiviteit van bestuur. Instellingen met een kritische ‘buitenstaander’, aan wie tegelijkertijd advies kan worden gevraagd, hebben meer kans om beter te functioneren. Veel hangt daarbij echter af van het feitelijk functioneren van de raad van toezicht in de praktijk. Daarbij is het noodzakelijk dat de raad van toezicht de juiste opstelling ten opzichte van het bestuur kiest. Die keuze is allerminst een-
2
Dat ook kamerleden door dit alles in verwarring lijken te zijn geraakt kan worden afgeleid uit het feit dat ministers regelmatig naar de Tweede Kamer worden geroepen om uitleg te geven over stijgende topsalarissen bij universiteiten, ziekenhuizen en woningcorporaties7, terwijl de bevoegdheid om de directiesalarissen vast te stellen – toch ook met medeweten van diezelfde kamer – is overgedragen aan raden van toezicht.
nr.
Inbreng van de overheid
opdracht van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen uitgevoerde herbezinning op de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie (Van den Berg, 2001) – de vreemdste eend in toezichtsbijt – dat de verantwoordingsrelatie tussen raden van toezicht en minister weinig méér heeft opgeleverd dan onduidelijkheid, anderzijds acht de minister aanpassing van regelgeving niet nodig.6
2002
Daar komen we later op terug. Voor nu constateren we dat aan de ongelijke behandeling van raden van toezicht geen principiële redengeving ten grondslag lijkt te liggen (Van Hoorn & Van Tulder, 1996). De verschillen lijken niet voort te komen uit specifieke kenmerken in deelsectoren, nu bijvoorbeeld raden van toezicht van academische ziekenhuizen en gewone ziekenhuizen – beiden toch behorend tot dezelfde deelsector – zo uiteenlopend zijn gepositioneerd. Een plausibeler verklaring is dan ook dat de sectorale ontwikkeling van raden van toezicht vooral door historisch toeval wordt gestuurd.
SPECIAL
74,
raden van toezicht per deelsector – en zelfs per instelling – in grote mate uiteenlopen. Het opvallendste aspect daarbij is de formele relatie tussen raad van toezicht en minister. Bij raden van toezicht van rijksuniversiteiten en academische ziekenhuizen bestaat een dergelijke formele relatie met de minister. Leden van raden van toezicht van rijksuniversiteiten en academische ziekenhuizen worden benoemd en ontslagen door de minister. De raden van toezicht zijn gehouden verantwoording af te leggen aan de minister. Zelfs de hoogte van het honorarium van de toezichthouders wordt bij ministeriële regeling vastgesteld. Bij raden van toezicht van bijzondere universiteiten, niet-academische ziekenhuizen en woningcorporaties daarentegen, ontbreekt een formele relatie met de minister volledig. Leden benoemen elkaar, via het zogenoemde coöptatiemechanisme. De raden van toezicht zijn geen verantwoording verschuldigd aan de minister. Sterker nog, het merendeel van de raden van toezicht is aan helemaal niemand verantwoording schuldig.
●
jaargang
governance
Bedrijfskunde,
corporate
33
SPECIAL
●
Bedrijfskunde,
jaargang
74,
2002
nr.
2
voudig. De eisen die aan een raad van toezicht worden gesteld, kunnen gerust paradoxaal worden genoemd (In ’t Veld & Van Twist, 2000).
34
De raad van toezicht moet zich – bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taak – kritisch en onafhankelijk opstellen ten opzichte van de raad van bestuur. Tegelijkertijd heeft de raad van toezicht ook een adviserende taak, en dient zich in die rol dan ook constructief op te stellen. Het valt niet mee voor een raad van toezicht om in deze januskopsituatie de juiste balans te vinden. Daarbij komt ook nog dat in theorie ‘collusie’ kan optreden, wanneer de raad van toezicht een bestuurshandeling moet beoordelen waartoe zij zelf had geadviseerd. Het is nu eenmaal moeilijk om adequaat toezicht uit te oefenen op het opvolgen van een eigen advies. Een raad van toezicht moet voorts de juiste mate van kritische distantie weten te bewaren. In algemene zin zal de raad van toezicht zijn bevoegdheden steeds zo dienen te gebruiken dat de verantwoordelijkheid van de directie voluit instandblijft. De raad mag nu eenmaal niet ‘op de stoel van de raad van bestuur gaan zitten’. Tegelijkertijd moet de raad van toezicht ook op het juiste moment weten in te grijpen, wanneer zaken fout dreigen te lopen. Daarnaast dient de raad van toezicht het instellingsbelang te bewaken, alsmede de belangen van alle bij de instelling betrokken stakeholders. Bovendien wordt van de raad van toezicht verwacht oog te hebben voor het maatschappelijk belang. Tegelijkertijd is in het midden gelaten aan welk belang voorrang dient te worden toegekend in geval van conflicterende belangen. Ten slotte wordt de toezichthoudende taak van raden van toezicht ook nog gecompliceerd doordat de raad van bestuur (RvB) bij zijn taakuitoefening in grote mate afhankelijk is van overheidsbeleid. Gebrek aan financiële middelen, onuitvoerbaar gecompliceerde regelgeving, vele toezichtinstanties, maken het voor een organisatie bijna ondoenlijk om de maatschappelijke taak adequaat uit te voeren en tegelijkertijd de financiën op orde te houden. Het is in zo’n geval voor de raad van toezicht niet gemakkelijk om te kunnen beoordelen in hoeverre gebrekkige taakuitoefening aan het bestuur is te wijten of aan de door de overheid gestelde kaders. Om goed aan al deze uiteenlopende eisen te kunnen voldoen en een serieuze counterpart voor de RvB te kunnen vormen moeten raden van toezicht kwalitatief goed bezet zijn. Niet iedereen is echter goed gekwalificeerd voor het lidmaatschap van een raad van toezicht. Leden van de raad van toezicht moeten lastige vragen kunnen en durven stellen. Ze moeten bij voorkeur bestuurservaring hebben en ‘harde beslissingen’ durven nemen in het geval de RvB niet goed functioneert. Leden van de raad van toezicht moeten gevoel hebben voor de complexiteit van het besturen van complexe organisaties en professionele instellingen. Inzicht in de ziel van de instelling is echter minstens even belangrijk. Wat zit er achter de kille cijfers in
corporate
governance
een jaarrekening? Wat is de cultuur in het bedrijf? Wat leeft er onder de medewerkers? Strategische beslissingen – waarbij de RvC een belangrijke rol speelt – kunnen er nu eenmaal niet zonder voldoende draagvlak worden doorgedrukt. Het is niet gemakkelijk om leden te vinden die aan dit profiel voldoen. Dit roept wel de vraag op wat het praktische gevolg zal zijn van het steeds maar toenemende aantal nieuwe raden van toezicht in de not-for-profitsector. Er dreigt krapte te ontstaan op de kandidatenmarkt. De private sector kent reeds het verschijnsel ‘multi-commissaris’, de commissarissen die meerdere – tot soms wel zeven – commissariaten tegelijk vervullen. Zullen we in de not-for-profitsector de ‘multi-toezichthouder’ leren kennen? Of krijgt iedere Nederlander straks, naast zijn 15 minuten roem, ook zijn hoogsteigen lidmaatschap van een raad van toezicht?
Vragen naar verantwoording Een kernvraag bij het opnieuw vormgeven van de governance in de not-for-profitsector via het raad van toezicht-model is natuurlijk in ieder geval: wie controleert de toezichthouder? Als toezichthouders hun controletaak niet goed vervullen, kan wanbeleid bij de instelling ongemerkt voortwoekeren. Dit kan zelfs langer onontdekt blijven dan wanneer er geen raad van toezicht zou zijn, omdat inspecties op de controlefunctie van de raad van toezicht vertrouwen. Een raad van toezicht moet volgens ons dan ook op een of andere manier over een zelfreinigend vermogen beschikken. Bij raden van toezicht van woningcorporaties en (nietacademische) ziekenhuizen is in de huidige situatie sprake van een bijna volledige afwezigheid van een verantwoordingsrelatie met de omgeving. Door het ontbreken van wettelijke kaders voor raden van toezicht in de in deze sectoren veelvoorkomende stichtingsvorm en het ontbreken van een relatie met de minister, kunnen deze raden van toezicht als het ware in een sfeer van zorgeloze vrijblijvendheid functioneren. In bepaalde gevallen, indien de non-profit-instelling een stichting is waarvoor ingevolge de wet een ondernemingsraad moet worden ingesteld, en indien in de statuten die mogelijkheid is geopend, kunnen belanghebbenden als ultimum remedium een enquêteprocedure starten bij ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam.9 Ook de persoonlijke aansprakelijkstelling van toezichthouders op grond van onrechtmatige daad vormt een uiterste middel. De schade is dan echter al aangericht. Dat het verantwoordingsvacuüm in de sector zelf ook als probleem wordt ervaren, blijkt uit het rapport Health care governance van de Commissie Meurs. Daarin wordt het ontbreken van een formeel tegenwicht tegen de raad van toezicht geconstateerd. “De raad van toezicht legt formeel aan niemand verantwoording af. Het probleem doet zich dus voor dat, als de raad van toezicht zelf disfunctioneert, er formeel niemand
Het is dan ook niet verwonderlijk dat het antwoord op de vraag naar verantwoording veelal wordt gezocht in het toekennen van bindende voorkeurszetels aan vertegenwoordigers van stakeholders in raden van toezicht. Wij achten het echter niet wenselijk om de raad van toezicht als het ware een forum van belanghebbenden te laten zijn. Een raad van toezicht dient als college te fungeren. Het zogenoemde collegialiteitbeginsel is van toepassing. Dit beginsel betekent dat de raad ‘met één gezicht’ naar buiten moet treden en dat voor dissenting opinions uitsluitend binnenskamers plaats is. Raden van toezicht zijn gehouden tot een integrale belangenafweging. Een lid van de raad van toezicht dient dan ook alle betrokken belangen in beschouwing te nemen. Een individuele toezichthouder mag zich nimmer opstellen als hoeder van een deelbelang. Een dergelijk collegialiteitbeginsel is een noodzakelijke voorwaarde voor een werkbare verhouding met de directie. Want wat zou een directie moeten beginnen met diffuse signalen vanuit de raad van toezicht? Aan welk geluid zou de directie dan gehoor moeten geven? Overigens blijkt uit de bevindingen van de Commissie Glasz dat het bindend voorkeursrecht voor huurders in raden van toezicht van woningcorporaties in de praktijk weinig succesvol is. De namens huurders voorgedragen toezichthouders behartigen in de praktijk vaak te veel de huurdersbelangen behartigen en verliezen daarbij de langetermijnbelangen van de corporatie uit het oog. Wij zijn in concluderende zin van mening dat ook de optie van bindende voorkeurszetels geen goed idee is als antwoord op de vraag naar verantwoording door de raad van toezicht. Een raad van toezicht moet als college optreden. Daarin is geen plaats voor vertegenwoordigers van deelbelangen. Voorkeurszetels vertroebelen de toch al niet eenvoudige taakuitoefening van de raad van toezicht.
2
Nu een rol voor de minister niet voor de hand ligt zou als alternatief denkbaar zijn dat een onafhankelijke derde instantie een controlerende functie zou moeten uitoefenen. Zo is verschillende keren de suggestie gedaan om een Kamer van Toezicht op de Zorg in het leven te roepen.11 Het idee om een nieuwe ‘toezichthouder’ te creëren, die toezicht moet gaan houden op de raden van toezicht, kent echter een groot Drostegehalte. Want wie moet op zijn beurt weer toezicht gaan houden op de nieuwe toezichthouder? Kortom, het verantwoordingsplichtig stellen van de raad van toezicht aan een andere actor biedt – bij ontbreken van een daartoe geschikte actor – weinig soelaas.
nr.
In de nieuwste kabinetsvoorstellen ten aanzien van het structuurregime krijgt de algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) een rol bij de benoeming en verantwoording van RvC’s. In de not-for-profitsector is er eigenlijk geen equivalent voor de AvA. De samenleving als geheel is ‘aandeelhouder’ van organisaties in de not-for-profitsector (De Jong, 1998). In die zin zou een rol van de minister voor de hand liggen. Dat een verantwoordingsrelatie tussen raad van toezicht en minister echter geen panacee is, blijkt uit de recente bezinning op de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie. De universitaire gemeenschap lijkt eigenlijk niet goed te weten wat men met de constructie aanmoet. Verschillende raden van toezicht geven aan dat de eigen relatie met de minister nog verbetering behoeft. “De betrokken partijen lijken nog niet precies te weten wat men aan elkaar heeft”, aldus het rapport. “Men zoekt nog naar de juiste benadering”. Ook rapporteren universiteiten dat de intensiteit van de contacten met het ministerie, alsmede de bemoeienis van het ministerie met de universiteiten, na het aantreden van de raden van toezicht niet bepaald is afgenomen. Sommige universiteiten rapporteren in hun zelfevaluaties dat hiermee een ‘dubbele verantwoording’ is ontstaan – naar zowel de raad van toezicht als in onverminderde mate naar de minister. Dit kan de slagvaardigheid en doelmatigheid niet ten goede komen, zo rapporteert een universiteit. Het bezinningrapport concludeert dan ook dat de ‘driehoeksrelatie’ tussen het college van bestuur, de raad van toezicht en de minister duidelijker moet worden omschreven. Volgens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is geen aanpassing van de regelgeving nodig om tot een nadere invul-
ling van de relatie tussen raden van toezicht en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen te komen. Wel kondigt hij aan de geconstateerde punten te zullen meenemen in de gesprekken met de raden van toezicht. Tevens is hij voornemens met de raden van toezicht tot een code of conduct te komen voor nadere invulling over afspraken en wijzen waarop men met elkaar omgaat.10
2002
Hoewel het raad van toezicht-model geïnspireerd is door het raad van commissarissen-model en met dat model overeenkomsten vertoont, zijn er grenzen aan de toepasbaarheid van raad van commissarissen-model als analogie voor de not-for-profitsector. Dat wordt pas goed duidelijk als we kijken naar de mogelijke antwoorden op de vraag naar mogelijkheden voor versterking van de verantwoordingsplicht.
SPECIAL
74,
kan ingrijpen, terwijl er ook geen disciplinerende werking is van de markt”. De consequentie hiervan is – volgens het rapport – dat problemen te laat zichtbaar worden en te lang doorslepen, met alle ernstige gevolgen voor cliënten en medewerkers van dien. Ook de Commissie Glasz heeft aan deze problematiek aandacht besteed. In haar in juni 1998 uitgebrachte eindadvies Naar professioneel toezicht geeft de commissie aan te hebben gezocht naar een systematiek die het mogelijk zou maken de geslotenheid van het systeem van coöptatie te doorbreken in die extreme gevallen dat de raad als collectief niet functioneert. De commissie acht het wenselijk dat er in die gevallen een instantie is die uitspraak kan doen over het terugtreden van de raad. “Het is immers niet te verwachten dat de raad zichzelf ontslaat”, aldus de commissie.
●
jaargang
governance
Bedrijfskunde,
corporate
35
SPECIAL
●
Toekomst voor de raad van toezicht in de notfor-profitsector Nu is vastgesteld dat deze wegen nergens toe leiden, dringt de vraag zich op: hoe dan wel verder? In elk geval kunnen we gevoeglijk vaststellen dat het stelsel van corporate governance in de not-for-profitsector het evolutionaire eindstadium nog niet heeft bereikt. De ontstaansgeschiedenis van raden van toezicht laat een zich voortdurend vernieuwende ontwikkeling zien. De not-for-profitsector blijft volop in beweging. De noodzaak tot het denken over corporate governance op het snijvlak tussen publieke en private sector is dan ook evident.
Bedrijfskunde,
jaargang
74,
2002
nr.
2
Gelet op het voorgaande bestaat over de gewenste consolidatie van de positie van raden van toezicht voor de toekomst (zeker in de huidige vorm) nog geenszins zekerheid. Terwijl de overheid, mede naar aanleiding van Enschede en Volendam, is begonnen met het versterken van haar toezichthoudende en handhavende rol, is gebleken dat de tegenhanger van de raad van toezicht in het bedrijfsleven, de RvC, geen garantie is tegen falend bestuur. Bovendien maakt de RvC eveneens een belangrijke ontwikkeling door. De vervlechting tussen het Rijnlandse12 en het Angelsaksische model als gevolg van de internationalisering van bedrijfsactiviteiten, en ontwikkelingen op het gebied van ICT en kapitaalmarkten leidt tot een intensievere rol voor de commissaris. En zoals we hebben gezien, zal ook het onlangs bij de Tweede Kamer ingediende voorstel inzake de structuurregeling tot een wijziging van benoeming en verantwoording van de RvC leiden. Van overheidszijde heerst ten aanzien van de not-forprofitsector op dit terrein een serene stilte. Het is opmerkelijk dat wel veel aandacht wordt besteed aan de wettelijke regeling van de bestuursmodelstructuur in de profitsector, terwijl dit voor de not-for-protfitsector klaarblijkelijk niet de moeite waard wordt geacht. Dat een dergelijke behoefte er niettemin is, blijkt uit de verwoede pogingen die door de deelsectoren zelf worden ondernomen om tot enige regeling te komen. Deze pogingen kenmerken zich echter per definitie door een sectorale aanpak en dragen dan ook niet bij aan een eenduidige visie. Bovendien leidt het onverplichtende karakter van de aanbevelingen van de diverse commissies niet bepaald tot snelle invoering ervan.
corporate
governance
Raden van toezicht kunnen een meerwaarde bieden bij het bewaken van de kwaliteit van het bestuur, mits op enigerlei wijze het nodige zelfreinigend vermogen wordt gecreëerd. Een pasklaar antwoord op de vraag naar verantwoording door de raden van toezicht is in het kader van dit artikel niet zomaar even snel te geven. Zeker is in ieder geval dat er verder moet worden nagedacht over de vormgeving van checks and balances in de not-for-profitsector. Daarbij moeten toch zeker algemeen toepasbare hoofdlijnen en kaders kunnen worden onderscheiden die tegelijkertijd voldoende ruimte voor zelfregulering toelaten. Dit hoeft niet te betekenen dat er voor alle sectoren een uniform en eensluidend systeem moet komen. Wel moeten afwegingen voor de keuze voor een bepaald model in een sector expliciet worden gemaakt. Aan de variëteit in de praktijk dient bewust beleid ten grondslag te liggen.13 Wet- en regelgeving zijn instrumenten om hier inhoud aan te geven, maar professionalisering en kennisuitwisseling tussen practitioners, resulterend in gedragscodes, opleidingen, certificaten en dergelijke zijn dat evenzeer. Gelet op de grote maatschappelijke belangen die zijn gemoeid met organisaties in de not-for-profitsector, de potentiële gevaren waar de sectoren zelf reeds op hebben gewezen én de voorbeelden uit het bedrijfsleven – waar het ondanks een goede regeling toch ook mis blijkt te kunnen gaan – zal het laten voortslepen van de huidige situatie bijna onvermijdelijk tot ‘verdronken kalveren’ leiden. Indien wetgeving niet op korte termijn tot stand kan komen, verdient het toch ten minste aanbeveling dat de meest betrokken ministers zich om tafel zetten om codes of conduct te formuleren. Ook de toerusting van de departementen verdient aandacht. Globaal en summier toezicht op het functioneren van raden van toezicht vereist zeer hoog gekwalificeerde deskundigheid.
Noten 1. Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie, Stb. 1997, 117. 2. Kamerstukken I 1996/97, 24 646, nr. 41c. 3. Kamerstukken II 2001/02, 28 179, nr. 1-3, Wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met aanpassing van de structuurregeling. 4. Kamerstukken II 2001/02, 18 986, nr. 84.
Een goed stelsel van corporate governance in de notfor-profitsector is van groot maatschappelijk belang. Woningcorporaties – een sector waar miljarden in omgaan en waarvan miljoenen huurders afhankelijk zijn. Universiteiten – die straks in staat moeten zijn om internationaal te kunnen concurreren. Ziekenhuizen – waar falend bestuur zelfs een kwestie van leven en dood kan zijn.
5. Kamerstukken II 2001/02, 28 000 XVI, nr. 78. 6. Brief van de minister van OC&W aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 november 2001, nr. 43807. 7. Handelingen II 2001/02, nr. 16, p. 964-966, Aanhangsel Handelingen II 2001/02, nr. 71, Aanhangsel Handelingen II 1999/2000, nr. 926. 8. Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3. 9. Art. 2:345 lid 1 BW jº 2:344 onder b en 2:346 onder c BW. 10. Brief van de minister van OC&W aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 22 november 2001.
36
corporate
governance
●
SPECIAL
11. Bron: Commissie Health Care Governance, april 2000. 12. Moerland maakt in zijn artikel ‘Systemen van corporate governance’, elders in deze special, onderscheid tussen het marktgeoriënteerde model dat met name in de Angelsaksische landen voorkomt en het netwerkgeoriënteerde model dat met name in de continentaal-Europese landen en Japan voorkomt. 13. Voor een nadere beschouwing over dit onderwerp verwijzen wij ook naar een studie over raden van toezicht in de publieke sector die binnenkort van onze hand bij Berenschot Fundatie zal verschijnen.
Literatuur Berg, J.J. van den et al., De bezinning op de MUB: een tussenstand, 16 oktober, 2001. Commissie Health Care Governance, Aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording in de Nederlandse gezondheidszorg, november, 1999. Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties, Naar professioneel toezicht, advies in opdracht van Aedes, vereniging van woningcorporaties, juni, 1998. Commissie Transparant Toezicht Hogescholen, De raad van toezicht in het hbo, augustus, 2000. Hardeman, E., ‘Raad van Toezicht niet gebaat bij mist’, Ublad Universiteit Utrecht, 25 maart, nr. 27, 1999. Hoorn, Th.P. van & F.H.M. van Tulder, Toezicht op non-profit-organisaties, Kluwer Bedrijfswetenschappen, Deventer 1996. Jong, A.J. de, ‘De onvoltooide ontwikkeling van de raad van toezicht’, ZM Magazine, nr. 9, september, 1998. Meurs, P. et al., ‘Aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording’, ZM Magazine, nr. 11, 2001. NVBG, Aanbevelingen naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek naar het feitelijk functioneren van raden van toezicht en besturen van gezondheidszorginstellingen, 1998. Schraven, T., ‘Geschillen tussen bestuur en directie’, HZH, p. 896-898, 1988.
Bedrijfskunde,
jaargang
74,
2002
nr.
2
Veld, R.J. in ’t & M.J.W. van Twist, Over toezicht bij universiteiten, 2000.
37
