Raad voor raadsleden
Herstructurering sociaal & multicultureel bekeken
Aandachtspunten voor gemeenteraadsleden bij de besluitvorming over herstructurering in wijken en buurten
Herstructurering De sociale kant van ‘sloop en nieuwbouw’ ‘Herstructurering’ is een hot issue, in tal van Nederlandse gemeenten. Een must bijna om te ontkomen aan de gevaren van verpaupering, onveiligheid en ‘gettovorming’ in wijken en buurten. In de besluitvorming voeren al gauw de ‘harde kanten’ de boventoon: waar en hoeveel moet er gesloopt worden, en wat zetten we er voor in de plaats? Hoeveel huizen, in welke categorieën? En wie betaalt de rekening? Maar: herstructurering heeft ook een sociale dimensie. Zittende bewoners ruimen het veld, al dan niet tijdelijk. Nieuwe groepen huurders en kopers doen hun intrede in buurt of wijk. Negatief hoeft dat allemaal niet uit te pakken. Als er in de besluitvorming maar voldoende aandacht is voor behoud of versterking van de sociale samenhang en de kwaliteit van leven en wonen. En omdat herstructureringswijken bijna per definitie ‘gekleurde’ wijken zijn, gaat het daarbij indirect om de vormgeving, in meest brede zin, van onze multiculturele samenleving. Op het niveau waar die mensen het meeste raakt: in de eigen woonomgeving.
Herstructurering als kans FORUM, instituut voor multiculturele ontwikkeling, ziet herstructurering primair als kans om de sociale cohesie en leefbaarheid in wijken en buurten te versterken. Dat kan door zorgvuldig om te gaan met bestaande sociale verbanden, door deze actief te betrekken in alle fasen van het ontwerpen bouwproces, en door randvoorwaarden te creëren voor nieuw sociaal elan. Vanuit hun specifieke verantwoordelijkheid kunnen gemeenteraadsleden daar in belangrijke mate sturing aan geven en erop toezien dat geformuleerde doelstellingen daadwerkelijk worden gerealiseerd. Daarnaast kunnen gemeenteraadsleden - individueel, als fractie of raadsbreed - vanuit hun vertegenwoordigende rol, die binnen het duale model aan betekenis heeft gewonnen, een prominente rol spelen in de vormgeving en het verloop van herstructureringsprocessen. Door contact te zoeken met (organisaties van) buurtbewoners en vertegenwoordigers van de verschillende bevolkingsgroeperingen in de stad. En ervoor te zorgen dat hun stem gehoord wordt, doorklinkt op bestuurlijk niveau, en dat het sociaal kapitaal dat in die netwerken besloten ligt, optimaal wordt benut.
Raad voor raadsleden Om (nieuwe) raadsleden in staat te stellen gericht invulling te geven aan hun taken op het belangrijke terrein van integratie en gedeeld burgerschap, organiseert FORUM periodiek themabijeenkomsten. Onder de veelzeggende titel Raad voor Raadsleden. Tijdens deze bijeenkomsten wisselen gemeenteraadsleden met elkaar en met deskundigen meningen en ervaringen uit en profiteren zo van elkaars expertise. Najaar 2006 stond Herstructurering centraal. De aandachtspunten en adviezen in deze uitgave zijn mede gebaseerd op wat bij die gelegenheid ter tafel kwam.
De rol van de gemeenteraad bij herstructurering Met de invoering van het dualistische stelsel, in 2002, hebben college van B&W en gemeenteraad eigen taken en bevoegdheden gekregen. Min of meer vergelijkbaar met het samenspel tussen regering en parlement in de landelijke politiek. Kort gezegd: het college bestuurt, de raad stelt (hoofd)kaders voor het beleid, controleert het bestuur en vertegenwoordigt de inwoners van de gemeente. De raad bepaalt in het nieuwe stelsel ook zijn eigen agenda en kan zich beter dan voorheen richten op het contact met de burger. Vanuit die nog betrekkelijke nieuwe positie kan de raad op verschillende manieren invloed uitoefenen op herstructureringsprojecten. In de eerste plaats door doelstellingen te formuleren, beleidskaders aan te geven en wenselijke eindsituaties vast te leggen. Ook op het zo belangrijke, maar soms wat verwaarloosde terrein van sociale cohesie, integratie en burgerschap. Belangrijk is om daar al in een eerste fase van planvorming mee te beginnen. Waarbij de raad ervoor kan kiezen om verschillende scenario’s te laten uitwerken door college en projectpartners, zoals woningbouwcorporaties en particuliere ontwikkelaars. Vervolgens gaat het erom het bestuur in de uitvoeringsfase kritisch te volgen. Wat komt er terecht van het op hoofdpunten geformuleerde beleid? Worden de gewenste resultaten gerealiseerd? Is wellicht bijsturing noodzakelijk? Essentieel is een goede informatievoorziening. Te verzorgen door college en ambtelijk apparaat. Maar daarnaast is het zaak dat de raad directe contacten onderhoudt met alle belanghebbenden, met burgers en hun vertegenwoordigers. Dat is een eigen verantwoordelijkheid van de raad, die voluit aandacht behoeft. Juist bij een onderwerp als herstructurering, dat burgers heel direct raakt. Die achterbancontacten leveren waardevolle input op voor sturing, beoordeling en bijsturing. Sturing vanaf het allereerste begin Van groot belang is om als gemeenteraad(slid) vanaf het allereerste begin van herstructurering, ver voordat concrete plannen geformuleerd worden, greep te nemen en te houden op het proces. Trek de politieke aansturing al in dat stadium actief naar u toe. Door u grondig te (laten) informeren over het functioneren van de desbetreffende wijk — dát in de eerste plaats. Welke problemen spelen er? Hoe ziet het woningbestand eruit? Is herstructurering nodig en gewenst? En waarom dan wel? Wat vinden de bewoners ervan? Let in dit verband op al te negatieve beeldvorming. Stigmatisering is ongewenst en ook onnodig. Een aangedikt slecht imago is later lastig weer te corrigeren. Als raadslid heeft u recht op realistische, evenwichtige informatie. Alleen door exact te weten wat er in een wijk speelt, kan de raad effectief invloed uitoefenen op ‘de voorkant’ van het proces. Een juiste timing: benut de besluitvormingsmomenten Over het algemeen zijn het woningbouwcorporaties en/of projectontwikkelaars die het voortouw hebben bij herstructurering. De gemeente kan participant zijn, maar dat hoeft niet. In alle gevallen heeft de gemeente echter een beslissende stem. Wat voor ideeën en plannen corporaties en andere partijen ook ontwikkelen, altijd is immers de overheid nodig om die te verwezenlijken. Omdat bestemmingsplannen gewijzigd moeten worden, vergunningen vereist zijn en infrastructurele voorzieningen nodig zijn. Er zijn met andere woorden vele besluitvormingsmomenten die de raad kan aanwenden om invloed uit te oefenen. Een goede timing is hier essentieel. Evenals een goed inzicht in het verloop van processen. Te meer omdat herstructureringsprojecten zich kenmerken zich door een lange looptijd.
g sociaal & multicu
Wijkvisie als richtsnoer Een toetsingskader is onontbeerlijk om plannen voor herstructurering goed te kunnen beoordelen en er als raad (mede) sturing aan te geven. Goed bruikbaar voor dat doel is een wijkvisie. De raad hoeft die niet zelf op te stellen, dat is aan het college en het ambtelijk apparaat, die wat dit betreft vanzelfsprekend in dialoog zullen gaan met de projectpartners. Rol van de raad is om criteria te formuleren, voorwaarden te stellen en aan te geven waaraan de nieuwe situatie in de wijk, na herstructurering, moet voldoen. Oók op sociaal gebied. De wijkvisie zal duidelijkheid moeten verschaffen over de plek van de wijk in de stad als totaliteit, het voorzieningenniveau, de samenstelling van de bevolking (bijvoorbeeld: is er sprake van vergrijzing of segregatie?) en de manieren waarop sociale cohesie en gedeeld burgerschap worden gefaciliteerd. Ook kan de raad procesmatige randvoorwaarden formuleren. Een goede gedachte is om het college op te dragen wijkbewoners te consulteren en hun zienswijze in de wijkvisie te verwerken. En om betrokkenheid van de raad zelf te regelen, via de raadscommissie Bouwen en Wonen bijvoorbeeld. SMART-doelstellingen voor effectieve sturing Doelstellingen zijn dwingender naarmate deze SMART van aard zijn: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Met zulke doelstellingen laat de wijkvisie die uiteindelijk ter tafel komt, zich bovendien beter beoordelen en bijstellen. Op die manier legt de raad een hecht fundament voor effectieve, slagvaardige sturing in alle projectfases, bij alle besluitvormingsmomenten, gedurende de hele looptijd van het herstructureringsproject. Toetsing van plannen, óók op de sociale paragraaf Het uiteindelijke herstructureringsplan zal naadloos moeten aansluiten bij de opgestelde wijkvisie. Aan dat basisdocument zal de raad het plan ook toetsen. Als daar reden voor is, kan de raad bijstelling verlangen aan de hand van aanvullende, aangescherpte doelstellingen. Een andere mogelijkheid is te vragen om alternatieve scenario’s, waar de raad dan een keuze uit kan maken. Het herstructureringsplan moet compleet zijn. Natuurlijk biedt het uitsluitsel over het aantal te slopen en nieuw te bouwen woningen, de plekken waar dat gaat gebeuren en de verdeling over de verschillende categorieën. Maar ook de sociale dimensie dient aan bod te komen, zo nauwkeurig mogelijk. Passend binnen de door de raad geformuleerde beleidskaders. Hoe denkt het college de sociale cohesie in
de herstructureringswijk te behouden of te verbeteren? In hoeverre biedt het plan perspectief op sociale integratie en doet het recht aan de verscheidenheid van de multiculturele samenleving? Zijn herhuisvesting en terugkeermogelijkheden afdoende gegarandeerd? En hoe is een duurzame en effectieve participatie van zittende en nieuwe bewoners geregeld? Aan de raad om erop toe te zien dat het plan een volwaardige sociale paragraaf bevat, die integraal deel uitmaakt van de herstructurering. Participatie van bewoners als succesfactor Een goed georganiseerde participatie van zittende en nieuwe bewoners, in alle projectfasen, legt een stevig draagvlak onder de herstructureringsoperatie. Maar verhoogt ook de kwaliteit, met name op het sociale vlak. In die zin is participatie niets meer of minder dan een succesfactor. Het organiseren van die bewonersinbreng kan de raad, binnen de gestelde kaders, overlaten aan het college, het ambtelijke apparaat en de projectpartners. Maar er zijn goede redenen om te kiezen voor een actieve betrokkenheid. Dat past binnen het duale model, waarin de raad veel sterker dan voorheen in contact staat met de burger. Participatie laat zich op tal van manieren organiseren. Goede voorbeelden te over. Zo valt in de voorbereidingsfase te denken aan een dagconferentie, geleid door een deskundige, onafhankelijke voorzitter. Of aan kleinere buurtconferenties, zogenaamde wijkateliers. Dergelijke bijeenkomsten kenmerken zich door toegankelijkheid, heldere presentaties, maquettes en ander ondersteunend materiaal. Maar vooral ook door inhoudelijkheid. De bewoner zal willen weten welke ruimte er is om plannen bij te stellen. Of er nog alternatieven zijn. Of het eigenlijk wel zin heeft om mee te praten. Niets werkt contraproductiever dan inspraak als ‘verplicht nummer’. Schenk klare wijn op dit punt. Loze beloften zijn natuurlijk al helemaal uit den boze.
Olympiade De Olympiadeconferentie is ontwikkeld om te komen tot een breed draagvlak voor de toekomst van een wijk. Het is een methodiek om te waarborgen dat de stem van alle betrokkenen - maar met name die van bewoners – doorklinkt in de planvorming. Op de conferentie wordt gesproken over de toekomst van de wijk/buurt en worden afspraken gemaakt voor de komende tijd. Bovendien ontstaan nieuwe perspectieven op het probleem of de uitdaging waar een wijk voor staat. Plaatsing van de deelnemers in vijf Olympische ringen moet ervoor
ultureel bekeken zorgen dat alle partijen (bewoners, politici, beslissers, professionals en externe deskundigen) een gelijkwaardige stem hebben in de discussie. Door de partijen eerst binnen hun eigen ring te laten discussiëren, is die sterke positie van een ieder gewaarborgd. Bewoners hebben een eigen positie en krijgen de kans om eerst hun eigen standpunten te bepalen voordat de verschillende partijen samenkomen. Elke ring bestaat uit ongeveer tien deelnemers. (Met deze vorm valt te spelen, bijvoorbeeld door te werken met twee bewonersringen of met een aparte jongerenring.) De conferentie vindt plaats in drie rondes. In de eerste ronde komen de deelnemers in ‘eigen ring’ tot een standpuntbepaling. In de tweede ronde worden de standpunten uit de andere ringen bediscussieerd en wordt eventueel het eigen standpunt aangepast. In de derde plenaire ronde komen de deelnemers tot een gemeenschappelijk gedragen resultaat. Dit resultaat is het richtsnoer van handelen voor de komende jaren. Een dergelijke Olympiadeconferentie duurt ongeveer 1,5 dagdeel inclusief een gezamenlijke maaltijd. FORUM heeft Olympiadeconferenties georganiseerd in Arnhem (Malburgen), Drachten (De Trisken) en Utrecht (Leidsche Rijn). Voor meer informatie kunt u terecht bij Chris Veldhuysen, programmamanager Sociale Cohesie van FORUM, T 030 – 297 42 90, E
[email protected]. Structuur essentieel voor participatie op langere termijn Participatie heeft structuur nodig, zeker als die zich over langere tijd moet uitstrekken. Uitstekend van pas komt in zo’n geval een lokale Adviescommissie Wonen. Daar zijn er al zo’n 170 van in Nederland. Ze bestaan uit deskundige, enthousiaste en ervaren vrijwilligers – woonadviseurs - die plannen voor woningen én woonomgeving toetsen op gebruikskwaliteit. Denk aan toegankelijkheid, duurzaamheid en gezondheid. VACpunt Wonen leidt woonadviseurs op en ondersteunt ze. Ook stimuleert VACpunt Wonen de Adviescommissies Wonen om zich actief bezig te houden met herstructurering en werving van allochtone leden. (Meer info: zie kader.)
VAC punt Wonen VACpunt Wonen is het landelijke informatiepunt voor woonkwaliteit. Het schoolt leden van Adviescommissies Wonen. Onderdelen van deze scholing tot woonadviseur zijn: inzicht krijgen in het bouwproces, tekening lezen, woon- en gebruikskwaliteit herkennen en beargumenteren, formuleren van adviezen, en communicatie met professionals. Een woonadviseur weet in grote lijnen wat wel en niet realiseerbaar is en welke wettelijke basis vereist is. Voor meer informatie kunt u zich wenden tot het VACpunt Wonen in Utrecht, T 030 – 261 04 75, E
[email protected]. Of kijk op www.vacpuntwonen.nl Het spiegelprincipe: equality of arms als uitgangspunt Burgerparticipatie heeft pas kracht, als alle bevolkingsgroepen eraan meedoen. Dat gaat niet vanzelf. De raad doet er goed aan het college om een extra inspanning te vragen om met name ook allochtone burgers in beweging te krijgen. Of om zelf initiatieven te nemen. Vertrouwen winnen en ruimte bieden zijn sleutelbegrippen daarbij. Representativiteit in de participatie is zeker een aandachtspunt. Belangen van verschillende groeperingen kunnen immers verschillen. Er is niets op tegen om potentieel geschikte, invloedrijke vertegen-
woordigers van een nog niet goed vertegenwoordigde groepering actief te benaderen om mee te praten. Hun deelname zal motiverend uitwerken op de achterban en de effectiviteit van de inspraak vergroten. Een andere randvoorwaarde ligt in facilitering. Burgers zouden in principe over dezelfde middelen en ondersteuning moeten kunnen beschikken als hun ‘tegenspelers’, het gemeentebestuur en de overige projectpartners. Dat ‘spiegelprincipe’ houdt in dat participerende bewoners in een voorkomend geval bijvoorbeeld een stedenbouwkundige of architect in de arm kunnen nemen, om op professionele wijze een alternatief uit te werken. De raad kan zich er sterk voor maken om dit principe vast te leggen in de sociale paragraaf van het herstructureringsplan. Vinger aan de pols, zo lang het project duurt Herstructurering van een wijk of buurt vraagt aandacht van de raad zo lang het project duurt. Het is een goed idee om het college te vragen periodiek, bijvoorbeeld een of twee keer jaar, uitgebreid inzicht te geven in de vorderingen. De raad kan dan toetsen of de herstructurering nog steeds volgens de geformuleerde kaders verloopt en eventueel bijsturen. De stem van participerende burgers telt ook in deze uitvoeringsfase voluit mee. Aan de raad om wat dit betreft de vinger aan de pols te houden. In deze fase zal het accent komen te liggen op woonwensen en -behoeften (multiculturele woningen of speciale woningen voor ouderen, jongeren en mensen met een beperking), groenvoorzieningen, de inrichting van een nieuw wijkplein, een buurtcentrum, school- en opvangvoorzieningen, en een aangescherpte visie op de toekomst van de wijk. Op basis van ‘voortschrijdend inzicht’ wilt u als raadslid wellicht ook zelf nieuwe elementen inbrengen. Daarom is het goed flexibiliteit in te bouwen in een herstructureringsplan en om dat plan van tijd tot tijd tegen het licht te houden. Sociaal investeren in harde euro’s Herstructureren is niet alleen investeren in ‘stenen’, maar ook sociaal investeren. In sociale cohesie, leefbaarheid, integratie en gedeeld burgerschap. Het is goed te bedenken dat ook dit type investeringen een zekere materialisatie vergt. Sociale binding vraagt bijvoorbeeld om ontmoetingsplaatsen, burgerschap om huisvesting van maatschappelijke organisaties en emancipatie om het stimuleren van de werkgelegenheid in de wijk. Voor zover dit soort zaken nog niet in de initiële plannen was opgenomen, zullen college en ambtelijke apparaat in samenspraak met de project- en andere partners naar geschikte oplossingen moeten zoeken. In het belang van een duurzaam resultaat van de herstructurering, ook op sociaal en multicultureel gebied.
Woonateliers: bewoners ontwerpen In een Woonatelier inventariseren bewoners in tien bijeenkomsten gezamenlijk de problemen in hun woon- en leefomgeving en bedenken daarvoor structurele oplossingen en maatregelen. Ze worden bijgestaan door een professionele architect en een ervaren trainer. In Arnhem (herstructureringswijk Malburgen) leidde het Woonatelier in 2001 tot een ontwerp voor een ‘salonhalwoning’. Bewoonsters van Turkse en Marokkaanse afkomst en architect Nahied Koolen werkten actief samen bij het vertalen van woonwensen naar de praktijk. De directeur van de woningcorporatie was zo onder de indruk van de inzet en de wensen, dat hij kavels voor twee van deze mediterrane woningen toewees. Voor meer informatie kunt u terecht op www.woonateliers.nl of E
[email protected].
TOP 10 WEBSITES
TOP 5 PUBLICATIES
Digitale hulpbronnen met een schat aan informatie over herstructurering, ook over de sociale dimensie daarvan.
Waardevolle, actuele achtergrondinformatie voor raadsleden over de sociale dimensie van herstructurering:
www.aedes.nl
Stad en stijging VROM-Raad, Den Haag (2006) Vertrouwen in de buurt WRR, Den Haag (2006) De staat en de straat: Beleid, wetenschap en de multiculturele samenleving Duyvendak, J.W.; Boom Onderwijs, Amsterdam (2006) De tekentafel neemt de wijk: Beloften en beperkingen in de herstructurering van buurten Kullberg, J.; SCP, Den Haag (2006) Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam: Een verhaal over twee wijken G. Engbersen, E. Snel en A. Weltevrede; WRR, Den Haag (2005).
De brancheorganisatie voor woningcorporaties. www.kei-centrum.nl Het kenniscentrum stedelijke vernieuwing. www.hetkenniscentrum.nl Bij de kenniscentrum grote steden vind u praktische en wetenschappelijke kennis over stedelijke vraagstukken. www.nai.nl Het Nederlands Architectuur Instituut. www.nicis.nl Het maatschappelijk en wetenschappelijk topinstituut voor de steden. www.nirov.nl De site voor professionals in ruimtelijke ordening van stad, land en regio. www.senternovem.nl Organisatie van professionals in duurzaamheid en innovatie, milieu en leefomgeving www.sev.nl Voorheen de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, biedt nieuwe oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken op het gebied van wonen. www.vrom.nl Het ministerie van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu. www.woonateliers.nl Alle informatie over de interactieve werkvorm Woonatelier waar bewoners samen de problemen in hun woonomgeving inventariseren en oplossingen bedenken.
FORUM, vraagbaak voor raadsleden
Aandachtspunten voor raadsleden bij het borgen van de sociale dimensie:
FORUM, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling, helpt gemeenteraadsleden graag op weg bij het invullen van hun taken bij herstructureringsprojecten. U kunt contact opnemen met de helpdesk van het Servicecentrum (030 – 2974 278;
[email protected]) of met de medewerkers van programma Sociale Cohesie (via 030 – 2974 321).
Sturing vanaf het eerste begin Trek de politieke aansturing vanaf het prille begin van het herstructureringsproces, ruim voor de besluitvormingsfase, actief naar u toe. Een juiste timing: benut de besluitvormingsmomenten Wijzigingen van bestemmingsplannen, verlening van vergunningen en de inrichting van de openbare ruimte bieden voortdurend mogelijkheden om greep te houden op het herstructureringsproces. Wijkvisie als richtsnoer Onontbeerlijk als toetsingskader is een breed gedragen wijkvisie, die duidelijkheid verschaft over de plek van de wijk in de stad als totaliteit, het voorzieningenniveau en de samenstelling van de bevolking. SMART-doelstellingen voor effectieve sturing Doelstellingen zijn des te dwingender naarmate u deze SMART formuleert: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Toetsing van plannen, óók op de sociale paragraaf Zie erop toe dat het herstructureringsplan een volwaardige sociale paragraaf bevat, die integraal deel uitmaakt van de hele operatie. Participatie van bewoners als succesfactor Een stevige, mede door de raad georganiseerde participatie van zittende en nieuwe bewoners, in alle projectfasen, versterkt het draagvlak en werkt kwaliteitsverhogend. Structuur essentieel voor participatie op langere termijn Zorg voor een goede verankering van de burgerparticipatie, bijvoorbeeld via een lokale Adviescommissie Wonen. Het spiegelprincipe: equality of arms als uitgangspunt Burgers moeten in principe over dezelfde middelen en ondersteuning kunnen beschikken als hun ‘tegenspelers’, het gemeentebestuur en de overige projectpartners. Vinger aan de pols, zolang het project duurt Vraag het college om periodiek, bijvoorbeeld een of twee keer jaar, uitgebreid inzicht te geven in de stand van zaken rond de herstructurering, ook wat de sociale paragraaf betreft. Sociaal investeren in harde euro’s Het is goed te bedenken dat ook sociale investeringen, in de vorm van bevordering van sociale cohesie en gedeeld burgerschap, een zekere materialisatie vergen.
Postbus 201, 3500 AE Utrecht, www.forum.nl
2006 © FORUM, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling
Herstructurering in de gemeenteraad
