Praktijkonderzoek woningbouwproject. Elzenbos

Praktijkonderzoek woningbouwproject Elzenbos

Rekenkamercommissie Gemeente Brummen

Rapport Rekenkamercommissie – Woningbouwproject Elzenbos RKC11.0001

COLOFON De rekenkamercommissie gemeente Brummen Vanaf 1 januari 2006 beschikt de gemeente Brummen over een rekenkamercommissie. De commissie bestaat uit twee externe leden en een externe voorzitter. De rekenkamercommissie wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Een van de taken van de rekenkamercommissie is het uitvoeren van onderzoeken naar door het gemeentebestuur gevoerd bestuur. Doel van deze onderzoeken (jaarlijks wordt er één middelgroot onderzoek uitgevoerd, of twee kleine) is dat de gemeente lessen trekt uit het verleden. Daarom formuleert de rekenkamercommissie altijd aanbevelingen aan raad en college. De rekenkamercommissie kiest zelf haar onderzoeksonderwerpen. De feitelijke onderzoekswerkzaamheden worden verricht door ambtenaren van de gemeente Voorst, waarmee een samenwerkingsovereenkomst is gesloten. De rekenkamercommissie heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. De rekenkamercommissie voert onderzoek uit naar de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de gemeente. Het kan dan gaan om vragen als: “Zijn de doelen van het gemeentelijk beleid bereik?”, “Zijn de voorbereiding en uitvoering van het beleid efficiënt verlopen?, “Heeft het niet meer gekost dan vooraf was bepaald?”.

Samenstelling Voorzitter Leden Ambtelijk secretaris

Contact Postadres Telefoon: Ref. nummer E-mail Website

de heer mr drs F.W.A.J. Giesbers mevrouw drs H.W.M. Witjes de heer S.J. Schuijt MPM mevrouw M. Froger

Rekenkamercommissie Brummen Postbus 5, 6970 AA Brummen (0575) 56 82 21 RKC10.00 [email protected] www.brummen.nl (bestuur en organisatie/gemeenteraad/rekenkamercommissie)


2 van 30

VOORWOORD De Rekenkamercommissie Brummen biedt met veel genoegen het rapport aan met de titel “Praktijkonderzoek woningbouwproject Elzenbos”. Het onderzoek is uitgevoerd door twee medewerkers van de gemeente Voorst, te weten Arjan Klein, medewerker grondexploitatie en Robin Mensink, juridisch beleidsadviseur. De onderzoeksopzet is vastgesteld door de Rekenkamercommissie in juni 2010 waarna het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli tot en met oktober 2010. Daarna is het concept voor een technische reactie voorgelegd aan de gemeentesecretaris en een aantal andere betrokkenen waarna het eind november aan het college is gezonden voor een bestuurlijke reactie. Het onderzoeksteam bestond verder uit ons lid Eric Giesbers en onze secretaris Marisan Froger. Contactpersoon bij de gemeente Brummen was Linda Sprikkelman. Medewerking werd verleend door de medewerkers van de gemeente Brummen en de huidige en de vorige wethouder met grondexploitatie in de portefeuille en met vertegenwoordigers van de marktpartijen.. We danken in het bijzonder de beide onderzoekers voor hun inzet en goede samenwerking en hun kennis over en betrokkenheid bij het onderwerp.


3 van 30

INLEIDING Aanleiding voor het onderzoek De eerste onderzoeken van de Rekenkamercommissie waren vrij breed. Zowel bij de fractievoorzitters als bij de Rekenkamercommissie is er een voorkeur voor onderzoeken met minder breedte en meer diepgang. In het Onderzoekprogramma vanaf 2010 is voor die aanpak gekozen. Dat heeft geleid tot de keuze om de feitelijke uitvoering van projecten te onderzoeken. Door één of meer projecten te analyseren kan diepgang worden bereikt. De keuze is gevallen op een woningbouwproject, omdat daarin de volgende aspecten: financiën, bestuurlijke besluitvorming, communicatie met de raad, samenwerking met externe partijen en grondexploitatie zijn terug te vinden. Bovendien zijn woningbouwprojecten in het licht van de economische onzekerheden (crisis) bij uitstek risicovol. Hoe omgegaan wordt met risico’s (met name financiële en juridische) is daarom een belangrijk onderdeel van het onderzoek. Doel van het onderzoek Met dit onderzoek heeft de Rekenkamercommissie aan de hand van een analyse van een woningbouwproject onderzocht of de gemeente Brummen een dergelijk project voldoende in de greep heeft. Om dat te achterhalen is nagegaan hoe het project in de praktijk wordt beheerst, hoe met risico’s en veranderende omstandigheden wordt omgegaan, hoe de besluitvorming loopt, hoe de communicatie met de raad en met externe partijen verloopt en hoe de grondexploitatie is ingebed. Aan de hand van de bevindingen doet de Rekenkamercommissie aanbevelingen voor verbeteringen gericht op de beheersing van het lopende project en op de beheersing van projecten in het algemeen. Project Elzenbos Het woningbouwproject Elzenbos is het eerste grote project van de gemeente Brummen in jaren. Het project omvat circa 700 woningen die in een periode van 10 jaar vanaf de start van de uitvoering (2010) worden gebouwd. Het project wordt uitgevoerd door middel van een Bouwclaimovereenkomst. Een vijftal partijen (grondeigenaren) heeft de grond aan de gemeente Brummen verkocht onder de afspraak dat via een vooraf afgesproken fasering bouwkavels worden aangekocht. Er zijn onder andere afspraken gemaakt over de beheersing van het project, de kwaliteit van de openbare ruimte, de opstelling van een beeldkwaliteitsplan en de verdeling in categorieën zoals sociale en vrije sector. Het project startte in 2006 met de opdrachtformulering en bevindt zich nu in de fase van uitvoering. Het onderzoek heeft zich in principe op de gehele projectperiode gericht maar concentreert zich met name op de uitvoeringsfase omdat daarin de omstandigheden het meest kunnen veranderen. Onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre heeft de gemeente Brummen voldoende greep op het woningbouwproject Elzenbos?


4 van 30

Om meer inzicht te krijgen zijn de volgende subvragen onderscheiden: 1. verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders? 2. verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken? 3. wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden? 4. zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten? 5. worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst? Leeswijzer Een samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek vindt u aan het begin van het rapport. In hoofdstuk 2 worden de aanbevelingen behandeld. Technische wederhoor en de reactie van het college van burgemeester en wethouders vindt u in hoofdstuk 3 en 4. Dit wordt gevolgd door het nawoord. Aan het einde van het rapport treft u de aanleiding, de gevolgde onderzoeksmethode en de bevindingen.


5 van 30

INHOUDSOPGAVE

Colofon

2

Voorwoord

3

Inleiding

4

Inhoudsopgave

6

1.

Conclusies

7

2.

Aanbevelingen

8

3.

Technisch wederhoor

10

4.

Reactie college van burgemeester en wethouders

12

5.

Nawoord door de rekenkamercommissie

13

6.

Aanleiding en geschiedenis 6.1 Aanleiding 6.2 Geschiedenis

14

7.

Onderzoeksmethode 7.1 Doel van het onderzoek 7.2 Onderzoeksvraag (en subvragen) 7.3 Normenkader 7.4 Onderzoeksaanpak

15 15 15 16 16

8.

Bevindingen 8.1 Verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders? 8.2 Verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken? 8.3 Wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden? 8.4 Zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten? 8.5 Worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst?

18

Bijlagen A. Onderzoeksopzet B. Overzicht geraadpleegde documenten C. Overzicht geïnterviewde personen


18 18 19 20 22

23 28 29

6 van 30

1.

CONCLUSIES

Het project Elzenbos algemeen (projectverloop en risicomanagement) Het tijdens het onderzoek veelgehoorde “Het project is goed in beeld” en het feit dat veel van de geïnterviewden een betrokken en bevlogen indruk maken en dat zij geloven in een positief resultaat scheppen een beeld van vertrouwen in de (ontwikkeling van de) Elzenbos. Bij de gemeente Brummen is men zich bestuurlijk en ambtelijk wel bewust van de risico’s van het woningbouwproject Elzenbos, maar deze risico’s worden slechts in geringe mate schriftelijk vastgelegd. Van projectmatig werken en het bijbehorende instrumentarium wordt in beperkte mate gebruik gemaakt bij dit project. Het vastleggen en borgen van het project gebeurt niet op basis van de uitgebreide documenten zoals in de projectkaart en/of het handboek1 beschreven structuren en er is geen totaaloverzicht. Door het ontbreken van overzicht en onvoldoende vastlegging is er bijvoorbeeld een risico van onvoldoende continuïteit bij het wegvallen van de projectleider. Een aantal belangrijke gebreken:  Ontbreken van een totaaldossier waarin de verschillende projectdocumenten te vinden zijn.  Afspraken over wijzigingen in de plannen worden niet schriftelijk vastgelegd.  De planning wordt niet geactualiseerd.  Er zijn geen faseafsluitingsdocumenten waardoor het risico bestaat dat er onduidelijkheid is over de fase waarin het project zich bevindt.  In de voortgangsrapportages wordt het dynamische karakter van het project onvoldoende belicht en er worden weinig verbanden gelegd met eerdere rapportages. Besluitvorming over het project Elzenbos Uit de bestuurlijke besluitvorming omtrent de Elzenbos komt een positief beeld naar voren; de documenten waarover besluitvorming moet plaatsvinden (zoals Nota van Uitgangspunten, Programma van Eisen, Bestemmingsplan, Kredietbesluit) zijn aanwezig. De grondexploitatie De grondexploitatie van het project Elzenbos wordt conform de nota Grondbeleid jaarlijks geactualiseerd en voorgelegd aan de gemeenteraad. Aan de afspraak (BW06.001460/LS 28 maart 2006) om de grondexploitatie ieder kwartaal voor te leggen aan de gemeentesecretaris en de controller is niet voldaan. De Rekenkamercommissie tekent aan dat de nota Grondbeleid dateert uit 2006 en onder andere vanwege veranderde wetgeving geactualiseerd zou moeten worden. De afspraken met externe partijen De samenwerking met de externe partijen verloopt conform de gemaakte afspraken. Slotconclusie De centrale onderzoekvraag luidt: “In hoeverre heeft de gemeente Brummen voldoende greep op het woningbouwproject Elzenbos?” De conclusie is dat voor wat betreft de greep die de gemeente Brummen op de Elzenbos heeft, dit niet kan worden gebaseerd op de onderzoeksresultaten. De hierboven beschreven gebreken maken dat de gemeente Brummen niet op alle belangrijke aspecten voldoende greep heeft op het woningbouwproject Elzenbos. Belangrijk hierbij is dat de risico’s (en keuzes die hieromtrent worden gemaakt) slechts in zeer beperkte mate worden vastgelegd. 1

De Rekenkamercommissie heeft het niet geformaliseerde, maar wel bestaande handboek Projectmatig

Werken als norm gebruikt.


7 van 30

2.

AANBEVELINGEN

De bevindingen en conclusies brengen ons tot de volgende aanbevelingen. Aanbevelingen over omgaan met projecten (gericht op college van B&W) Wees bewust van het dynamische karakter van een project Projectmatig werken is geen doel op zich en heeft onvoldoende of geen toegevoegde waarde als de extra inspanningen om een project op te zetten en te managen niet gerechtvaardigd zijn. Dat is zeker het geval wanneer er sprake is van een dynamische omgeving en risico’s van aanmerkelijke omvang die goed beheerst moeten worden. Gebruik projectmatig werken om die dynamiek goed aan te kunnen. Dan is er ook draagvlak voor de toepassing. De binnen het project gemaakte documenten (bijvoorbeeld de voortgangsrapportages of de planning) hebben meer nut als ze een dynamisch karakter krijgen. Zo zou het goed zijn dat in bijvoorbeeld voortgangsrapportages niet alleen wordt aangegeven wat de acties zijn, maar dat ook wordt teruggeblikt naar de vorige projectpeiling (wat is er gebeurd met de actie? Waarom is de planning niet gehaald? Wat is er gedaan om een risico te beperken?). Houd het risicomanagement actueel en documenteer dat beter Daarmee kan naderhand worden nagegaan waarom in een bepaald stadium in het project bepaalde keuzes zijn gemaakt. Bovendien kan het waardevol zijn voor toekomstige projecten. Het wél beschrijven van de wijzigingen in de planning zal zonder meer een positief effect hebben op het inzicht in (de voortgang van) het project, ook voor de lange termijn. Ook hiermee kan in de toekomst voordeel worden behaald. Aanbevelingen ten aanzien van het management van projecten (gericht op college van B&W) Het verdient aanbeveling dat snel een keuze wordt gemaakt op welke manier projectmatig werken gestructureerd is bij de gemeente Brummen. Het gaat dan met name om de positie van een project en de projectleider ten opzichte van Managementteam, leidinggevenden, bestuurlijke opdrachtgever, stuurgroep en college van B&W. We bevelen daarbij aan dat het college een besluit neemt over de manier waarop projecten in Brummen georganiseerd worden. Daarmee neemt het college ook de verantwoordelijkheid voor de werkwijze. We bevelen ook aan om tot één werkwijze te besluiten voor projecten. Anders dan met de huidige menustructuur komt dat de duidelijkheid ten goede. Projecten zullen soepeler verlopen. Een duidelijke structuur en met name aandacht voor rollen en verantwoordelijkheden zal positief uitwerken. Aanbevelingen ten aanzien van de hulpmiddelen bij projectmatig werken (gericht op college van B&W) Gezien de grote mate van overlap van de aspecten die in de verschillende documenten (oa. handboek, projectkaart, projectplan) terugkomen, wordt geadviseerd de vervaardigde documenten dusdanig te schrijven dat deze samen te voegen zijn in één projectdossier. Een alternatieve oplossing is bij projectdocumenten aan te geven welke plek ze innemen in de projectstructuur (projectplan, projectkaart of het eventuele handboek). Ook dan wordt het overzicht behouden.


8 van 30

Aanbevelingen ten aanzien van de grondexploitatie (gericht op de gemeenteraad) De nota Grondbeleid dient geactualiseerd te worden. We bevelen daarom de raad aan het college van B&W op korte termijn te vragen om een voorstel voor een geactualiseerde nota Grondbeleid die aansluit op actuele wetgeving. Er is dan tevens de mogelijkheid om de inhoud van het grondbeleid in het licht van de huidige economische omstandigheden te heroverwegen.


9 van 30

3.

TECHNISCH WEDERHOOR

De bevindingen zijn integraal voor een technische reactie gezonden aan de gemeentesecretaris. Ook is het voor hen van belang zijnde gedeelte toegezonden aan degenen die geen onderdeel van de gemeentelijke organisatie uitmaken. De tekstuele opmerkingen zijn direct in de tekst verwerkt. Reactie Van Campen Bouwgroep De heer Boelen van de Van Campen Bouwgroep maakt een opmerking die niet van tekstuele aard is. De Van Campen Bouwgroep neemt geen deel aan de vergaderingen van de stuurgroep. Hij geeft aan: “Indien de afspraken (gemaakt in de stuurgroep) schriftelijk worden vastgelegd dan kan dit ook eenvoudig naar de overige partijen worden verzonden”. Reactie gemeentesecretaris De reactie van de gemeentesecretaris (GS) is deels niet van tekstuele aard. De Rekenkamercommissie (RKC) voorziet daarom deze onderdelen van de reactie van commentaar. GS:

RKC:

GS:

RKC:

GS:

RKC: GS:

RKC:

“In uw rapportage verwijst u naar een Handboek Projectmatig werken zonder formele status. Ons inziens is dit een achterhaalde opmerking. Dit handboek is bewust- nooit vastgesteld- omdat geconcludeerd is dat aan een dergelijk handboek geen behoefte bestond. Gekozen is voor een praktische digitale beschikbare afsprakenset, de zgn. projectkaart.” In de onderzoekopzet wordt dat ook aangegeven. De RKC heeft geconstateerd dat het handboek wel bestaat en heeft daarom het handboek opgenomen in het normenkader. “4.1 ‘Hoe wordt het handboek en het bijbehorend instrumentarium gebruikt’; aan het einde van deze alinea wordt aangegeven dat het college geen beschikking krijgt over de voortgangsrapportages. De terugkoppeling van de voortgangsrapportages in college gebeurt mondeling door de portefeuillehouder, of in de beleidsafstemmende collegevergadering door de projectleider en/of ambtelijk opdrachtgever” Daarmee wordt bevestigd dat de voortgangsrapportages niet naar het college gaan. “4.1 ‘Projectvoortgang’; in de eerste paragraaf staat aangegeven dat correspondentie en verslagen op projectgroepniveau niet zijn gevonden. Er zijn agenda’s/ verslagen van de bijeenkomsten van de projectgroep aanwezig, deze kunnen op verzoek alsnog beschikbaar worden gesteld.” Waarvan acte. Tijdens het onderzoek zijn deze documenten niet aangeleverd. “4.1 er is geen sprake van het niet aftikken van een Handboek om reden van inzichtverschil over de rol van het MT. Er is heel bewust door het MT afgezien van een fysiek handboek maar gekozen voor gedetailleerde afspraken/instructies in de vorm van de digitale projectkaart. Er is indertijd wel discussie geweest over de rol van het MT, maar deze discussie is afgerond en vastgelegd in de gemaakte afspraken.” Uit de gesprekken met diverse betrokkenen is dit wel degelijk gebleken.


10 van 30

GS:

RKC:

GS:

RKC:

“4.3 eerste paragraaf, vierde aandachtspunt; per kwartaal is de (aangepaste) grondexploitatie voorgelegd aan de gemeentesecretaris en concerncontroller. In de derde paragraaf staat vermeld dat er wel sprake is van het jaarlijks actualiseren van de grondexploitatie en niet per kwartaal. Het is onbekend waar beschreven staat dat een geactualiseerde grex per kwartaal voorgelegd worden aan gemeentesecretaris en concerncontroller.” Het betreft een raadsbesluit van 23 mei 2006 over de projectorganisatie uitbreidingslocaties Lombok te Eerbeek en Elzenbos te Brummen op basis van een collegebesluit van 18 april 2006 (adviesnota 06.00160/LS). Daarin staat: “Per kwartaal wordt de (aangepaste) grondexploitatie na bespreking in de werkgroep aan de gemeentesecretaris en de concerncontroller voorgelegd.” De bevinding blijft daarmee staan. Wel merkt de Rekenkamercommissie op dat een afspraak om viermaal per jaar de grondexploitatie te actualiseren misschien voor herziening in aanmerking komt. “4.4 ‘Uitgifte bij voorrang aan sociaal en economisch gebondenen aan de gemeente’ Door het ontbreken van huisvestingsbeleid, is er beleidsmatig geen ruimte voor het stellen van sociaal en economische bindingseisen. Aanvullend hebben we hierover wel afspraken vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst, door middel van de modelkoopovereenkomst, welke als bijlage bij de samenwerkingsovereenkomst is gevoegd.” Het is gemeenten niet meer toegestaan bindingseisen te stellen. Betwijfeld moet worden dat een dergelijke bevoegdheid via het privaatrecht kan worden vormgegeven.


11 van 30

4.

REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

Het College van B&W heeft op 4 januari 2011 besloten om de aanbevelingen ten aanzien van Projectmatig Werken en de Nota Grondbeleid over te nemen en dit besluit ter bevestiging voor te leggen aan de gemeenteraad. Wel maakt het College navolgende kanttekeningen: De Rekenkamercommissie geeft bij de conclusies en aanbevelingen aan dat zij het niet geformaliseerde, maar wel bestaande handboek Projectmatig Werken als norm heeft gebruikt. Dit uitgangspunt is niet correct. De Gemeente was voornemens een handboek Projectmatig Werken in te stellen. Gedurende dit proces leidde een beoordeling tot de vraag of een handboek wel de correcte vorm is. Besloten werd tot een handleiding in digitale vorm, beschikbaar gesteld via het intranet. Deze digitale vorm heeft geresulteerd in de projectkaart, welke het voorblad is van het digitale handboek. Uit de resultaten van het praktijkonderzoek blijkt dat er onduidelijkheid is over welke format voor projectmatig werken gehanteerd moet worden, en dat de communicatie hieromtrent onvoldoende is geweest. Vanuit het MT zal op korte termijn een bericht uit worden gedaan betreffende het projectmatig werken en de projectkaart.


12 van 30

5.

NAWOORD DOOR DE REKENKAMERCOMMISSIE

De rekenkamercommissie dankt het college van burgemeester en wethouders voor haar bestuurlijke reactie op het onderzoek en is verheugd dat het college de aanbevelingen overneemt. De kanttekeningen van het college leiden nog wel tot een enkele opmerking: De Rekenkamercommissie heeft besloten het handboek Projectmatig werken als norm te hanteren. Om een praktijk goed te kunnen beoordelen is een normenkader nodig waaraan deze praktijk wordt getoetst. Omdat er een formeel kader ontbrak diende de commissie zelf een normenkader te bepalen. Het lag dan erg voor de hand het “reëel bestaande” handboek als normenkader te gebruiken. De commissie was daarbij volledig op de hoogte van de status daarvan. Het college kan niet constateren dat een uitgangspunt dat de Rekenkamercommissie kiest al of niet correct is. Hoogstens kan het college vinden dat het een andere keuze zou hebben gemaakt als het zelf een onderzoek had uitgevoerd. Opvallend is dat het college opmerkt dat het Managementteam (en niet het college) een bericht zal uitdoen over het projectmatig werken. Onze aanbevelingen geven uitdrukkelijk het college een rol daarin en gaan over meer dan alleen de technische kant van projectmanagement. Tot slot De eerste volzin van het nawoord wekt waarschijnlijk onbedoeld de indruk dat het college beslist over voorlegging van het rapport en de conclusies en aanbevelingen aan de raad maar dat is in het duale stelsel de Rekenkamercommissie zelf.


13 van 30

6.

AANLEIDING EN GESCHIEDENIS

6.1

Aanleiding

De eerste onderzoeken van de Rekenkamercommissie waren vrij breed. Zowel bij de fractievoorzitters als bij de Rekenkamercommissie is er een voorkeur voor onderzoeken met minder breedte en meer diepgang. In het onderzoekprogramma 2010 heeft dat geleid tot de keuze om de feitelijke uitvoering van projecten te onderzoeken. Door één of meer projecten te analyseren kan diepgang worden bereikt. De keuze is gevallen op een woningbouwproject, omdat daarin de volgende aspecten: financiën, bestuurlijke besluitvorming, communicatie met de raad, samenwerking met externe partijen en grondexploitatie zijn terug te vinden. Bovendien zijn woningbouwprojecten in het licht van economische onzekerheden (crisis) bij uitstek risicovol. Hoe omgegaan wordt met risico’s (met name financiële en juridische) is daarom een belangrijk onderdeel van het onderzoek. De keuze is gevallen op woningbouwproject Elzenbos, omdat dat project het meest complex is, de omstandigheden inmiddels zijn veranderd en de gemeente daar het meest met risico’s te maken heeft. Dit is het eerste grote project van de gemeente Brummen in jaren. Het project omvat 738 woningen die in een periode van 10 jaar vanaf de start van de uitvoering (2010) worden gebouwd. Het project wordt uitgevoerd op basis van een bouwclaimovereenkomst. Een vijftal partijen (grondeigenaren) heeft de grond aan de gemeente Brummen verkocht onder de afspraak dat via een vooraf afgesproken fasering bouwkavels worden aangekocht. Er zijn onder andere afspraken gemaakt over de beheersing van het project, de kwaliteit van de openbare ruimte, de opstelling van een beeldkwaliteitsplan en de verdeling in categorieën zoals sociale en vrije sector. Het project startte in 2006 met de opdrachtformulering en bevindt zich nu in de fase van uitvoering. Het onderzoek richt zich in principe op de gehele projectperiode maar zal zich vooral concentreren op de uitvoeringsfase, omdat daarin de omstandigheden het meest aan verandering onderhevig zijn. 6.2

Geschiedenis

In 2007 heeft de Rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Brummen de regie voert op grote projecten. De belangrijkste aanbeveling was het vaststellen van een standaardproces voor projecten. Citaat uit de Informatienota van 13 oktober 2009 (BW09.0338/RE):“Vanaf begin 2009 is het projectplan onderdeel van de projectkaart. De projectkaart is een pragmatische wegwijzer naar de verschillende onderdelen van het digitale Brummense handboek voor projectmanagement en de bijbehorende hulpmiddelen.’’ Inmiddels is gebleken dat er een Handboek “Projectmatig werken” bestaat dat als kader voor de projectkaart fungeert. Dat handboek heeft geen formele status omdat het noch door het Managementteam noch door het College is goedgekeurd of vastgesteld. Het projectmatig werken is nog in ontwikkeling. De huidige documentatie neemt de Rekenkamercommissie als normenkader.


14 van 30

7.

ONDERZOEKSMETHODE

In dit hoofdstuk beschrijft de Rekenkamercommissie de opzet van het voorliggende onderzoek. Hierbij komen het doel van het onderzoek, de centrale onderzoeksvraag (en bijbehorende subvragen), het normenkader en de onderzoeksopzet (bijlage A) aan bod. 7.1

Doel van het onderzoek

Met dit onderzoek wil de Rekenkamercommissie aan de hand van een analyse van woningbouwproject Elzenbos nagaan of de gemeente Brummen een dergelijk project voldoende in de greep heeft. Om dat te achterhalen is onderzocht hoe het project in de praktijk wordt beheerst, hoe met risico’s en veranderende omstandigheden wordt omgegaan, hoe de besluitvorming loopt, hoe de communicatie met de raad en met externe partijen verloopt en hoe de grondexploitatie is ingebed. Aan de hand van de bevindingen komt de Rekenkamercommissie tot aanbevelingen voor verbeteringen gericht op de beheersing van het lopende project en op de beheersing van projecten in het algemeen. 7.2

Onderzoeksvraag (en subvragen)

De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre heeft de gemeente Brummen voldoende greep op het woningbouwproject Elzenbos? Om meer inzicht te krijgen worden de volgende subvragen onderscheiden: 1. verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders? 2. verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken? 3. wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden? 4. zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten? 5. worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst? Bij de -

uitvoering van dit onderzoek is een aantal stappen te onderscheiden: schrijven van de onderzoeksopzet; verzamelen van informatie (in het kader van vooronderzoek); verrichten van onderzoek (beoordeling van documenten en het houden van interviews met betrokkenen); - maken van het (concept)rapport op basis van de eerdere stappen; - in overleg zijn de commissieleden en de onderzoekers komen tot de conclusies en aanbevelingen; - het rapport definitief maken.

Het huidige economische klimaat (de onzekere markt) is zonder meer van invloed op het project Elzenbos. Dit is een externe omstandigheid die buiten de scope van voorliggend onderzoek blijft. Uiteraard is het economische klimaat wel van invloed (geweest) op de omstandigheden/kaders waarbinnen dit onderzoek plaatsvindt en speelt het langs die weg mee. Het onderzoek richt echter juist op de vraag op welke manier de gemeente Brummen greep heeft op het woningbouwproject Elzenbos. Om het onderzoek op een adequate manier te kunnen uitvoeren, is de reikwijdte van het onderzoek beperkt. Met de centrale vraag (en daaruit voortvloeiende subvragen) is duidelijk richting gegeven. In het onderzoek is (dientengevolge) geen aandacht voor de beantwoording van andere – op zichzelf interessante- vragen als: “Wat brengt Elzenbos de (burgers van) de gemeente Brummen? Heeft de gemeente Brummen greep op kwaliteit in de Elzenbos? Wat is de invloed van de economische crisis op Elzenbos?” Rapport Rekenkamercommissie – Woningbouwproject Elzenbos RKC11.0001

15 van 30

7.3 Normenkader Voor het normenkader is (met name) gebruik gemaakt van het volgende onderzoeksmateriaal: het handboek “Projectmatig werken, hoe doen we dat in Brummen” (hierna: het handboek) en het bijbehorende instrumentarium, verschillende door de projectorganisatie geleverde producten (onder andere Nota van Uitgangspunten, Programma van Eisen, besluitenlijsten van de raads- en collegebehandeling met betrekking tot dit project), de nota Grondbeleid, de grondexploitatie(s) en de bouwclaimovereenkomst Elzenbos. Een volledig overzicht van de geraadpleegde documenten is bijgevoegd (bijlage B). 7.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is uitgevoerd door twee medewerkers van de gemeente Voorst, te weten Arjan Klein, medewerker grondexploitatie en Robin Mensink, juridisch beleidsadviseur. Eric Giesbers heeft het onderzoek vanuit de Rekenkamercommissie begeleid. Contactpersoon bij de gemeente Brummen was Linda Sprikkelman. Naast dossieronderzoek zijn diverse interviews gehouden met mensen die een (directe) betrokkenheid hebben (gehad) bij het project. Een volledig overzicht van de geïnterviewden is bijgevoegd (bijlage C).


16 van 30

8.

BEVINDINGEN

Het woningbouwproject Elzenbos startte in 2006 met de opdrachtformulering en bevindt zich nu in de fase van uitvoering. Dit onderzoek richt zich in principe op de gehele projectperiode maar zal zich met name concentreren op de uitvoeringsfase, omdat daarin de omstandigheden het meest kunnen veranderen. De keuze is gemaakt op een aantal onderwerpen dieper in te gaan. Het normenkader kent op onderdelen een (relatief) abstract (en breed) karakter. Dit maakt dat er met het oog op de beschikbare tijd voor is gekozen enkele onderwerpen uit te lichten. In dit hoofdstuk wordt bij de beantwoording van de onderzoeksvraag telkens begonnen met (de herhaling) van de hiervoor aangelegde norm. Vervolgens wordt (per onderzoeksvraag) ingegaan op die verschillende onderwerpen. 8.1 

Verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders? Er wordt gewerkt conform het Handboek Projectmatig werken en bijbehorende projectkaart.

Over het handboek is in Brummen veel gesproken, vanuit de vraag vanuit het Managementteam (hierna: MT) om over een dergelijk handboek te beschikken. Het handboek is er gekomen, maar niet “afgetikt”. De voornaamste reden hiervoor is dat er verschillende inzichten bestaan over de positie van het MT binnen dit kader. Er is verschil van inzicht over de mate waarin het MT een (actieve) rol moet hebben (en houden) binnen het project. De manier waarop Brummen projectmatig zou moeten werken is vastgelegd in uitgebreide (en gedetailleerde) documenten (handboek en projectkaart). Het nauwgezet volgens die structuur werken is tijdrovend. Aanwezigheid documenten Het college van B&W van Brummen heeft in april 2006 ingestemd met de projectorganisatie voor Elzenbos op basis van een projectofferte voor Elzenbos. Hiermee is de projectopdracht goedgekeurd, zoals het handboek voorschrijft. Een projectdossier zoals bedoeld in het handboek is niet aangetroffen. Volgens het handboek worden hierin de volgende stukken opgeborgen: beslisformulieren projectmatig werken, planning, voortgangsrapportgages/ projectpeilingen, betrokkenheidsmatrix, besprekingsverslagen, financiële gegevens en gegevens over de urenbesteding. In diverse dossiers zijn de meeste van bovenstaande documenten wel aanwezig. Ter illustratie enkele voorbeelden: bij de projectofferte is de betrokkenheidsmatrix (urenbesteding) als bijlage bijgevoegd, een planning vinden we zowel in de projectofferte als bij de bouwclaimovereenkomst (van 1 maart 2007) terug, financiële gegevens zijn opgenomen bij de grondexploitatie Elzenbos. Hoe wordt het handboek en het bijbehorende instrumentarium gebruikt? Volgens het handboek wordt per fase een afsluitingsdocument (een beslisdocument) gemaakt. Daarin zijn doel, planning en financiën terugkerende aspecten. Volgens het handboek worden deze na het afsluiten van een fase –via de opdrachtgever- ter goedkeuring aan het MT aangeboden. Faseafsluitingsdocumenten zijn niet aangetroffen. Volgens het handboek komt in de voortgangsrapportages (projectpeilingen) het volgende aan bod: - de stand van zaken; - acties van de vorige projectpeiling; - klopt het voorliggende financiële overzicht?; - zijn er afwijkingen of knelpunten in de planning? Hoe wordt bijgestuurd?; - moet het projectplan worden geactualiseerd?; - wat is het kasritme?; - leermomenten.


17 van 30

Het handboek beschrijft dat de projectleider in de voortgangsrapportage verantwoording aflegt aan de ambtelijk opdrachtgever. Het handboek geeft aan dat het MT vervolgens rapporteert aan het college van burgemeester en wethouders. Dan nu de praktijk. Voortgangsrapportages worden gemaakt. Deze worden door de projectleider gemaakt en maandelijks aan het MT aangeboden. Het college krijgt geen beschikking over de voortgangsrapportages. In de voortgangsrapportages is aandacht voor diverse aspecten zoals deze ook staan voorgeschreven (zoals de stand van zaken, knelpunten, risico’s). Wat echter ontbreekt, is een terugblik naar de vorige rapportage, het financiële overzicht (en kasritme), hoe er wordt bijgestuurd in de planning, een antwoord op de vraag of het projectplan moet worden geactualiseerd en leermomenten. Projectvoortgang In de (op Intranet van Brummen geplaatste) projectkaart wordt een groot aantal aspecten binnen een project benoemd. Diverse tools (gereedschappen) komen aan bod. Over de projectvoortgang is hierbij opgenomen dat het projectdossier de volgende documenten bevat: voortgangsrapportages, besprekingsverslagen, publicaties en correspondentie (projectgroep en stuurgroep). Zoals eerder al vastgesteld zijn geen projectdossiers aanwezig. Voortgangsrapportages worden, zoals eerder al beschreven wél gemaakt (volgens de opzet zoals de projectkaart aandraagt). Ook besprekingsverslagen (van bijvoorbeeld stuurgroepvergaderingen) worden gemaakt. Publicaties en correspondentie op stuurgroepniveau zijn aanwezig. Correspondentie en verslagen op projectgroepniveau zijn niet gevonden. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat sprake is geweest van strubbelingen/miscommunicatie doordat rollen binnen het project niet helder waren. Dit heeft (afgaande op de gevoerde gesprekken) vermoedelijk extra energie en tijd gekost. Onduidelijkheid over rollen en verwachtingen binnen de gehele ambtelijke organisatie is een (terugkerend) onderwerp van gesprek in Brummen en wordt als knelpunt ervaren. Vanuit de geboden tools van de projectkaart worden alleen de voortgangsrapportages consequent gemaakt. Als reden waarom het handboek en het bijbehorende instrumentarium weinig tot niet wordt gebruikt, wordt aangevoerd dat het niet werkbaar is. Om een tool die niet wordt gebruikt uit te lichten: het wijzigingsbeheer. Hierin zouden de wijzigingen die lopende een project invloed hebben op het eindproduct (bijvoorbeeld omdat er criteria zijn bijgekomen waaraan het product moet voldoen) of het budget of de tijdsplanning moeten worden beschreven. Deze wijzigingen dienen vervolgens door de stuurgroep te worden geaccordeerd. Dit gebeurt derhalve niet. In de stuurgroep wordt de voortgang overigens wel besproken, maar aan de hand van de actuele stand van zaken (meer ad hoc). Er is door verschillende betrokkenen benadrukt dat het niet ‘volgen’ van de voorgeschreven structuren geen noodzaak is voor het slagen van het project. “Iedereen is op de hoogte van de stand van zaken” door (mondelinge) contactmomenten en de maandelijkse rapportage(s). “Het project is (zowel op ambtelijk als bestuurlijk) goed in beeld”. Veel van de geïnterviewden maken een betrokken en bevlogen indruk en geloven in een positief resultaat. Uit de gesprekken komt overigens het beeld naar voren dat betrokkenen goed op de hoogte zijn en het positieve beeld bij hoe het project verloopt (op het gebied van projectmatig werken) op dit moment overheerst. Concluderend kan worden gesteld dat van het handboek en de projectkaart selectief gebruik wordt gemaakt. De voor het project meest essentiële documenten zijn aanwezig, tal van documenten die een handvat kunnen bieden voor een adequate dossiervorming ontbreken echter. 8.2 

Verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken? Door de projectorganisatie te leveren producten (onder andere Nota van Uitgangspunten, Programma van Eisen) zijn ter besluitvorming voorgelegd aan college en raad (ontleend aan adviesnota projectorganisatie).


18 van 30

Ook hiernaar wordt verwezen in het handboek. Het college van burgemeester en wethouders is bestuurlijk opdrachtgever van het project Elzenbos. Het heeft de projectopdracht vastgesteld en is verantwoordelijk voor het nemen van besluiten met betrekking tot de volgende fasedocumenten uit het handboek: Projectopdracht product: - Projectopdracht (vastgesteld op 18 april 2006 door het college) Initiatieffase product: - Projectplan (niet aangetroffen) - Intentieovereenkomst (niet aangetroffen) - Kredietaanvraag planvoorbereiding (opgenomen in projectopdracht) Definitiefase product: - Plan van Eisen / Nota van Uitgangspunten (vastgesteld op 25 januari 2007 door de raad) - Samenwerkingsovereenkomst (getekend op 1 maart 2007 door college) Ontwerpfase Product: - Beeldkwaliteitsplan (vastgesteld 25 september 2008 door de raad) - Vrijstelling verlenen op geldende bestemmingsplan (besluit 1 juli 2008 door het college) Voorbereidingsfase product: - Aanbesteding (krediet 1e fase bouwen woonrijp maken en aanleg rotonde op 11 mei 2009 door het college gevoteerd en 25 juni 2009 door de raad voor kennisgeving aangenomen) Realisatiefase product: - Processen verbaal van opneming en oplevering gerealiseerde woningen (niet aangetroffen cq. nog niet aan de orde) Nazorgfase product:

- Overdracht aan afdeling Beheer (nog niet aan de orde) - Nacalculatie (nog niet aan de orde) - Evaluatierapport (nog niet aan de orde)

Uit de bovenstaande weergave van vastgestelde producten kan worden geconcludeerd dat de meeste producten die zijn genoemd in het handboek ook daadwerkelijk worden opgesteld en vastgesteld door het college cq. de gemeenteraad. De bij deze fasen behorende faseafsluitingsdocumenten zijn echter niet aangetroffen en ook uit de gesprekken is gebleken dat deze niet worden opgesteld. Hier wordt dus niet gewerkt conform de gemaakte afspraken. Er is ook geconstateerd dat de projectadministratie niet wordt bijgehouden conform het handboek. 8.3    

Wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden? Bij de grondaankopen is voldaan aan de doelstelling van het grondbeleid. Bij de grondaankopen is voldaan aan de relevante randvoorwaarden uit de nota Grondbeleid (zie paragraaf 2.5 in de nota). De administratie van de grondexploitatie geschiedt conform de procesbeschrijving. Per kwartaal is de (aangepaste) grondexploitatie voorgelegd aan de gemeentesecretaris en concerncontroller. In de grondexploitatie zijn de actuele risico’s beschreven.


19 van 30

De gemeente Brummen beschikt over een nota Grondbeleid: ‘Sturen om te kunnen bouwen’. Hierin staan de voor- en nadelen van het voeren van een actief of een passief grondbeleid beschreven. De voorkeur wordt gegeven aan het voeren van een actief grondbeleid. Daarnaast wordt de mogelijkheid aangegeven om meer faciliterend, in samenwerking met marktpartijen, een ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. Dit is ook bij Elzenbos aan de orde, waar marktpartijen de grondposities binnen het plangebied in eigendom hadden. De gemeente heeft hier in het verleden geen strategische grondaankopen gedaan. Om deze reden is gekozen om een bouwclaimovereenkomst met deze marktpartijen te sluiten. Met deze overeenkomst wordt voldaan van de doelstellingen van het grondbeleid, zijnde een adequaat kostenverhaal bereiken, de plankwaliteit optimaliseren, de integraliteit bevorderen en de woningbouwdoelstellingen halen. In relatie tot de grondexploitatie van het project Elzenbos zijn vooral Hoofdstuk 5 Het grondbeleid in de gemeentelijke organisatie en Hoofdstuk 9 Financiële aspecten relevant. In hoofdstuk 5 staat beschreven dat de financiële handelingen door de afdeling Financiën worden uitgevoerd. Eén van deze handelingen is het jaarlijks actualiseren van de grondexploitatie. Hiervoor zal volgens de nota Grondbeleid een procesbeschrijving gemaakt worden, waarin taken en verantwoordelijkheden beschreven worden. Tot op heden is deze procesbeschrijving niet opgesteld. Na de haalbaarheidsstudies en de contractvorming met de marktpartijen is de eerste grondexploitatie, begeleid met een toelichting per onderdeel, op 19 maart 2009 door de gemeenteraad vastgesteld. De grondexploitatie is daarna voor het eerst geactualiseerd per 23 april 2010. Uit de gesprekken is gebleken, dat het de intentie is om dit in 2011 wederom te doen. Dit geeft aan dat er wel sprake is van jaarlijks actualiseren van de grondexploitatie en niet per kwartaal. Voor het administreren van grondexploitaties is geen vastgelegde procesbeschrijving. De grondexploitatie van Elzenbos wordt in een overzichtelijke lay out, voorzien van een samenvatting aan de raad gepresenteerd. Actuele risico’s worden in de grondexploitatie onderkend. Hoofdstuk 9.3 van de Nota geeft aan dat de economische uitvoerbaarheid een van de vereisten is bij een bestemmingsplan. Indien er geen sprake is van een kostendekkende exploitatie, dient aangegeven te worden hoe het tekort gedekt wordt. Aangezien Elzenbos een kostendekkende exploitatie betreft, is hier geen noodzaak om een voorziening te treffen. Voor een onverwacht tekort op de exploitatie beschikt Brummen wel over een algemene risicoreserve van € 1.000.000,-. Hoofdstuk 9.9 van de Nota betreft het fonds “Ligt op groen”, waarin staat dat rode ontwikkelingen een bijdrage moeten leveren aan te behouden of versterken natuur-, landschap- en groenstructuren. In de grondexploitatie van Elzenbos is inderdaad een post opgenomen voor dit fonds, waardoor wordt voldaan aan het vastgestelde beleid. Samenvattend wordt de grondexploitatie niet per kwartaal, maar jaarlijks geactualiseerd. Hiermee wordt de gemeenteraad hierover voldoende geïnformeerd. 8.4



Zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten? Bij het project wordt de bouwclaimovereenkomst Elzenbos nagekomen.

De tussen de partijen gesloten bouwclaimovereenkomst vormt het kader bij beantwoording van deze vraag. In de overeenkomst is opgenomen dat de planning actueel wordt gehouden. Een actuele planning maakt deel uit van de overeenkomst en wordt –na bijstelling- schriftelijk aan de betrokken partijen bevestigd. Dit gebeurt niet. Hoewel de planning ‘in het oog’ wordt gehouden in onder meer gesprekken van de stuurgroep, worden de afspraken hierover niet schriftelijk vastgelegd. Risico hiervan is dat het plan in de tijd “wegloopt”. Rapport Rekenkamercommissie – Woningbouwproject Elzenbos RKC11.0001

20 van 30

In de stuurgroep nemen naast de gemeente en de woningstichting, enkele marktpartijen zitting, waarbij zij ook de overige marktpartijen vertegenwoordigen. Uit de gesprekken is gebleken dat ook de marktpartijen het belang van een spoedige realisatie van de volgende planfasen onderschrijven. Ook geven zij aan dat het contact met de gemeente goed is, dat de gemeente de gemaakte afspraken na komt en dat zij van mening zijn dat de gemeente het project professioneel uitvoert. Het aangaan van samenwerkingsverbanden, zoals een bouwclaimovereenkomst, is ook beschreven in de Nota (hoofdstuk 6). In de inleiding wordt aangegeven, dat de gemeente Brummen in principe kiest voor een actief grondbeleid, maar dat het ook mogelijk is dat ontwikkelaars een dusdanige grondpositie in hebben genomen, dat er samengewerkt moet worden. Bij het plan Elzenbos is dit het geval. Bij de samenwerking worden inhoudelijke en financiële gemeentelijke belangen onderkent. In dit onderzoek richten wij ons op de inhoudelijke belangen, aangezien de financiële belangen in directe relatie staan met de gemeentelijke grondexploitatie. Dit betreft een niet openbaar document. Daarnaast bevindt het project zich nog in de uitvoeringsfase, waardoor het openbaar maken de financiën onwenselijk is voor de gemeente Brummen. De Nota beschrijft de volgende inhoudelijke belangen:  Tijdige realisatie van voldoende kwalitatief goede woningen Tijdig is een relatief begrip. In de bouwclaimovereenkomst wordt een uitgiftetempo van gemiddeld 70 woningen per jaar aangegeven. Bijlage E van de bouwclaimovereenkomst geeft aan, dat de startbouw van de eerste woningen (lees Cluster 1) in februari 2008 plaats zou vinden. Cluster 1 bevat 133 woningen, waarvan er tot op heden (oktober 2010) al een groot deel is verkocht en gebouwd. Geconcludeerd kan worden dat het nagestreefde gemiddelde van 70 woningen per jaar dus redelijk op schema ligt. Het risico zit in het feit dat de ontwikkelaars de kavels pas hoeven af te nemen indien er 70% van de koopwoningen binnen het betreffende cluster is verkocht. In deze economisch lastige tijden is deze 70% moeilijk te halen, wat inhoudt dat de gemeente langer blijft zitten met de grond en het plan “op slot zit”. Alle partijen geven echter wel aan dat dit geen wenselijke situatie is en onderschrijven het belang van een spoedige voortgang van het project. Tevens is het noodzaak om niet alles te hoeven afnemen wanneer er 71% verkocht is maar naar rato van de verkoop. 

Realisatie van stedenbouwkundige uitgangspunten (inclusief de realisatie van de hoofdstructuur) Op 25 januari 2007 heeft de gemeenteraad de Nota van Uitgangspunten vastgesteld. Hierin zijn randvoorwaarden en uitgangspunten (feitelijk het gemeentelijke ambitieniveau) vastgelegd. Dit document is als bijlage opgenomen in de bouwclaimovereenkomst. Dit heeft als basis gediend voor het opstellen van het ontwerp bestemmingsplan. 

Realisatie van de voorgenomen programmering (aantal en segment, type woning waaronder de sociale sfeer) In de bouwclaimovereenkomst wordt een evenredige verdeling van het gemeentelijke woningbouwprogramma nagestreefd. Dit voor het plan als geheel maar er is ook door de gemeente aanvullend gesteld dat per fase de opgave moet voldoen aan de voorgenomen programmering. Dit om te voorkomen dat er zichtbaar clusters sociale en vrije sector woningbouw wordt gerealiseerd, in plaats van een gemêleerde wijk. Op 25 september 2008 heeft de gemeenteraad het Beeldkwaliteitsplan vastgesteld. De bouwplannen worden hieraan getoetst.


21 van 30

 Toepassing Duurzaam Bouwen In de Elzenbos wordt Duurzaam Bouwen, zowel in de woningen als in de openbare ruimte, toegepast. Gedacht kan worden in IT-riolen, waterberging, zonnepanelen, zonneboilers, warmtepompen, etc. Deze worden echter niet structureel in iedere woning aangebracht. 

Uitgifte bij voorrang aan sociaal en economisch gebondenen aan de gemeente Gezien de prijzen van de woningen en het ontbreken van huisvestingsbeleid worden er bij de uitgifte van de woningen geen sociale of economische bindingseisen toegepast. 2

 Marktgerichte projectontwikkeling Dit is een verantwoordelijkheid van de ontwikkelende partijen. Zij dienen de markt te kennen en een product te realiseren, binnen de gemeentelijke uitgangspunten, die door de markt positief wordt opgepakt. Tot op heden kan geconcludeerd worden dat niet alle marktpartijen in Cluster 1, met name vanwege de economisch moeilijke tijden, evenveel succes hebben. Uit de gesprekken is gebleken dat dit voornamelijk te maken heeft met het feit dat de ene ontwikkelaar goed verkopende rijwoningen heeft mogen realiseren en dat de andere ontwikkelaar dure woningen op grote en daarmee relatief dure kavels in de markt moet zien te zetten. In deze tijd verkopen deze woningen relatief moeizaam. Uit de interviews en documenten komt naar voren dat de in de bouwclaimovereenkomst beschreven afspraken in de regel worden nagekomen. Uitzondering hierop vormt de communicatie over de planning van het project. Op onderdelen van de overeenkomst zijn wel aanvullende afspraken met marktpartijen overeengekomen. 8.5   

Worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst? Risico’s worden actueel gehouden met behulp van het overzicht Risicomanagement Er wordt tijdig en adequaat gereageerd en gecommuniceerd over de risico’s Er wordt tijdige en adequate besluiten genomen indien aanpassingen in het project noodzakelijk zijn.

Het beeld dat uit de gesprekken naar voren komt is dat de risico’s bij de direct betrokkenen (zowel intern als extern) in beeld zijn. Deze worden echter niet vastgelegd met behulp van het overzicht risicomanagement. Actualisatie gebeurt dientengevolge ook niet op die manier. De projectkaart bevat enkele tools voor het inzichtelijk maken van risico’s en de beheersing ervan. De documenten ‘Risico’s en issues inventarisatie’ en het mitigatieplan (plan waarin wordt aangegeven welke besluiten met betrekking tot risico’s worden genomen en het geeft inzicht in de omgeving van besluitvorming) zijn hiervan voorbeelden. Zoals eerder –bij de beantwoording van subvraag 1- aangegeven, wordt deze tool niet gebruikt. Risico’s worden in stuurgroepverband wel besproken. Dat is vastgelegd in de verslagen van de vergaderingen van de stuurgroep. In de voortgangsrapportages worden risico’s benoemd, maar er wordt niet aangegeven wat er wordt gedaan (kan worden gedaan) om deze te beperken. Er wordt niet beschreven hoe onder invloed van de risico’s wordt bijgestuurd (hoe aanpassingen worden doorgevoerd) binnen het project.

2

De nota Grondbeleid is vastgesteld op 26 januari 2006. De huidige weten regelgeving verbiedt het stellen

van sociale en economische bindingseisen.


22 van 30

Dit geldt voor zowel financiële als juridische risico’s. Over enkele juridische risico’s is extern juridisch advies ingewonnen. Voor de financiële risico’s geldt dat (naar de raad toe) is aangegeven welke factoren van invloed zijn op het resultaat. Omstandigheden (variabelen) die zijn genoemd, zijn onder meer het rentepercentage en de doorlooptijd van het project. Veelal omstandigheden dus waar Brummen geen (directe) invloed op heeft. Samenvattend: de risico’s van het project zijn in beeld, maar worden slechts in zeer beperkte mate gedocumenteerd.


23 van 30

Bijlage A

Onderzoeksopzet “ Praktijkonderzoek woningbouwproject Elzenbos”

Rekenkamercommissie

Versie 29 juni 2010 (definitief)

RKC11.0001

- Januari 2011

Aanleiding voor het onderzoek

De eerste onderzoeken van de Rekenkamercommissie waren vrij breed. Zowel bij de fractievoorzitters als bij de Rekenkamercommissie is er een voorkeur voor onderzoeken met minder breedte en meer diepgang. In het Onderzoekprogramma vanaf 2010 is voor die aanpak gekozen. In het onderzoekprogramma vanaf 2010 heeft dat geleid tot de keuze om de feitelijke uitvoering van projecten te onderzoeken. Door één of meer projecten te analyseren kan diepgang worden bereikt. De keuze is gevallen op een woningbouwproject, omdat daarin de volgende aspecten: financiën, bestuurlijke besluitvorming, communicatie met de raad, samenwerking met externe partijen en grondexploitatie zijn terug te vinden. Bovendien zijn woningbouwprojecten in het licht van de economische onzekerheden (crisis) bij uitstek risicovol. Hoe omgegaan wordt met risico’s (met name financiële en juridische) is daarom een belangrijk onderdeel van het onderzoek.

Voorgeschiedenis

In 2007 heeft de Rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Brummen de regie voert op grote projecten. De belangrijkste aanbeveling was het vaststellen van een standaardproces voor projecten. Citaat uit de Informatienota van 13 oktober 2009 (BW09.0338/RE): “Vanaf begin 2009 is het projectplan onderdeel van de projectkaart. De projectkaart is een pragmatische wegwijzer naar de verschillende onderdelen van het digitale Brummense handboek voor projectmanagement en de bijbehorende hulpmiddelen.’’ Inmiddels is gebleken dat er een Handboek “Projectmatig werken” bestaat dat als kader voor de projectkaart fungeert. Dat handboek heeft geen formele status omdat het noch door het Managementteam noch door het College is goedgekeurd of vastgesteld. Het projectmatig werken is nog in ontwikkeling. De huidige documentatie neemt de Rekenkamercommissie als normenkader. In het Follow up onderzoek dat de Rekenkamercommissie in 2009 heeft uitgevoerd is geconstateerd dat de aanbevelingen – op één na- zijn uitgevoerd. De niet uitgevoerde aanbeveling hield in dat leden van de projectgroep geen onderdeel van de stuurgroep mogen uitmaken.

Doel van het onderzoek

Met dit onderzoek wil de Rekenkamercommissie aan de hand van een analyse van een woningbouwproject3 nagaan of de gemeente Brummen een dergelijk project voldoende in de greep heeft. Om dat te achterhalen wordt onderzocht hoe het project in de praktijk wordt beheerst, hoe met risico’s en veranderende omstandigheden wordt omgegaan, hoe de besluitvorming loopt, hoe de communicatie met de raad en met externe partijen verloopt en hoe de grondexploitatie is ingebed. Aan de hand van de bevindingen zal de Rekenkamercommissie wanneer dat nodig blijkt aanbevelingen doen voor verbeteringen gericht op de beheersing van het lopende project en op de beheersing van projecten in het algemeen.

Project Elzenbos

Het woningbouwproject Elzenbos is het eerste grote project van de gemeente Brummen in jaren. Het project omvat circa 700 woningen die in een periode van 10 jaar vanaf de start van de uitvoering (2010) worden gebouwd. Het project wordt uitgevoerd door middel van een Bouwclaimovereenkomst. Een vijftal partijen (grondeigenaren) heeft de grond aan de gemeente Brummen verkocht onder de afspraak dat via een vooraf afgesproken fasering bouwkavels worden aangekocht. Er zijn onder andere afspraken gemaakt over de In het vooronderzoek is naar twee grote lopende woningbouwprojecten gekeken: Lombok en Elzenbos. De keuze is gevallen op Elzenbos omdat dat project het meest complex is, de omstandigheden inmiddels zijn veranderd en de gemeente daar het meest met risico’s te maken heeft. 3

RKC11.0001

- Januari 2011

beheersing van het project, de kwaliteit van de openbare ruimte, de opstelling van een beeldkwaliteitsplan en de verdeling in categorieën zoals sociale en vrije sector. Het project startte in 2006 met de opdrachtformulering en bevindt zich nu in de fase van uitvoering. Het onderzoek richt zich in principe op de gehele projectperiode maar zal zich met name concentreren op de uitvoeringsfase omdat daarin de omstandigheden het meest kunnen veranderen.

Onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre heeft de gemeente Brummen voldoende greep op het woningbouwproject Elzenbos? Om meer inzicht te krijgen worden de volgende subvragen onderscheiden: 1. verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders? 2. verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken? 3. wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden? 4. zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten? 5. worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst?

Normenkader Normenkader voor vraag 1 (verloopt het project conform de binnen de gemeente Brummen geldende kaders):  Er wordt gewerkt conform het Handboek Projectmatig werken en bijbehorende projectkaart. Normenkader voor vraag 2 (verloopt de besluitvorming conform de daarover gemaakte afspraken):  Door de projectorganisatie te leveren producten (onder andere Nota van Uitgangspunten, Programma van Eisen) zijn ter besluitvorming voorgelegd aan college en raad (ontleend aan adviesnota projectorganisatie). Normenkader voor vraag 3 (wordt de grondexploitatie conform het beleid opgesteld en actueel gehouden) (ontleend aan Nota Grondbeleid 2006 en aan adviesnota projectorganisatie)):  Bij de grondaankopen is voldaan aan de doelstelling van het grondbeleid4  Bij de grondaankopen is voldaan aan de relevante randvoorwaarden uit de Nota Grondbeleid (zie paragraaf 2.5 in de nota)5.  De administratie van de grondexploitatie geschiedt conform de procesbeschrijving.  Per kwartaal is de (aangepaste) grondexploitatie voorgelegd aan de gemeentesecretaris en concerncontroller. In de grondexploitatie zijn de actuele risico’s beschreven. Normenkader voor vraag 4 (zijn de afspraken met externe partijen gemaakt conform het beleid van de gemeente en verloopt de samenwerking met deze partijen conform deze contracten):  Bij het project wordt de Bouwclaimovereenkomst Elzenbos nagekomen.

4

Die zijn (voor zover relevant: aankopen passen binnen de kaders van het collegeprogramma en meerjaren

beleidsplannen, worden gedaan op basis van vooraf gekwantificeerde opbrengsten en kosten en zijn inclusief de aanleg van bijbehorende en eventueel grootschalige infrastructuur. 5

De van belang zijnde randvoorwaarden zijn: op basis van een normatieve exploitatieopzet dient de

uitvoerbaarheid voorafgaand aan de aankoop te worden aangetoond, het gaat om een verwerving die een nog nader te bepalen bedrag niet te boven mag gaan, de boekwaarde mag een te bepalen bedrag niet overschrijden ter beperking van conjuncturele risico’s. De invulling van deze bedragen blijkt niet te hebben plaatsgevonden.

RKC11.0001

- Januari 2011

Normenkader voor vraag 5 (worden de risico’s binnen het project op een adequate manier beheerst):  Risico’s worden actueel gehouden met behulp van het overzicht Risicomanagement  Er wordt tijdig en adequaat gereageerd en gecommuniceerd over de risico’s  Er wordt tijdige en adequate besluiten genomen indien aanpassingen in het project noodzakelijk zijn.

Onderzoeksmateriaal

Voor het onderzoek zal gebruik gemaakt worden van het handboek Projectmatig Werken, verslagen en besluitenlijsten van de raads- en collegebehandeling met betrekking tot dit project, voortgangsrapportages, samenwerkingsovereenkomsten met externe partijen en andere relevante documenten. Zie verder het bronnenoverzicht.

Onderzoeksaanpak en planning

Het onderzoek wordt uitgevoerd door twee medewerkers van de gemeente Voorst, te weten Arjan Klein, medewerker grondexploitatie en Robin Mensink, juridisch beleidsadviseur. Eric Giesbers begeleidt het onderzoek vanuit de RKC. Voor het onderzoek zijn 100 á 150 uren gereserveerd. Contactpersoon bij de gemeente Brummen is Linda Sprikkelman. Voor de uitvoering van dit onderzoek worden de volgende stappen doorlopen:        

Schrijven van een concept onderzoeksopzet Op basis van het onderzoeksprogramma is deze onderzoeksopzet geschreven. Verzamelen gegevens De beschikbare informatie wordt verzameld. Hiervan wordt een eerste beoordeling en analyse gemaakt. (vooronderzoek) Keuze voor één of twee woningbouwprojecten Voorleggen concept onderzoeksopzet aan raad (fractievoorzitters en/of fractiespecialisten: voor toelichting en check op vraagstelling) Opstellen definitieve onderzoeksopzet Verrichten onderzoek Voor het onderzoek worden relevante documenten beoordeeld en interviews met betrokkenen gehouden. Maken (concept)eindrapport Het onderzoek mondt uit in een rapport van bevindingen dat na technisch wederhoor aan het college wordt voorgelegd voor een bestuurlijke reactie. Definitief maken eindrapport Het concept rapport wordt met de bestuurlijke reactie en nawoord definitief gemaakt.

Planning:  Vooronderzoek  Onderzoekopzet definitief  Onderzoek uitvoeren  Bevindingen eerste termijn  Bevindingen definitief  Start wederhoor  Reactie wederhoor  Conclusies en aanbevelingen  Vragen om bestuurlijke reactie  Bestuurlijke reactie  Eindrapport Te     

april – half juni 29 juni 2010 eind juni – eind augustus vergadering RKC 17 augustus 2010 vergadering RKC 28 september 2010 28 september medio oktober medio oktober eind oktober begin november medio november

interviewen personen (voorlopig overzicht) De heer J.A.C.M. Elbers wethouder Grondexploitatie De heer R. Emmens concerncontroller De heer M. Klos ambtelijk opdrachtgever De heer E.M. van Ooijen voormalig Wethouder RO en Grondexploitatie Mevrouw H. Peters planeconoom

RKC11.0001

- Januari 2011

     

De heer M. Romeijn senior medewerker team VROM Mevrouw E.V. Schmitz gemeentesecretaris Mevrouw L. Sprikkelman projectleider Mevrouw L.M. van Wensveen wethouder RO de fractiespecialisten vertegenwoordiger(s) van externe partijen

Bronnen (voorlopig overzicht)  Nota Grondbeleid Brummen (Raad 26 januari 2006)  Opdrachtformulering – projectofferte- Elzenbos (Raad 23 mei 2006)  Bouwclaimovereenkomst Elzenbos (ondertekend 1 maart 2007)  Handboek Projectmatig Werken “Hoe doen we dat in Brummen”, versie 1.1 maart 2008 en bijbehorende projectkaarten en andere documenten  Grondexploitatie Elzenbos (Raad 23 april 2009)  Grondexploitatie Elzenbos (mutatiedatum 23 april 2010)  Projectdossier Elzenbos

RKC11.0001

- Januari 2011

Bijlage B

Geraadpleegde documenten  Nota Grondbeleid Brummen (Raad 26 januari 2006)  Opdrachtformulering – projectofferte- Elzenbos (Raad 23 mei 2006)  Bouwclaimovereenkomst Elzenbos (ondertekend 1 maart 2007)  Handboek Projectmatig Werken “Hoe doen we dat in Brummen”, versie 1.1 maart 2008 en bijbehorende projectkaart en ander instrumentarium  Grondexploitatie Elzenbos (Raad 23 april 2009)  Grondexploitatie Elzenbos (mutatiedatum 23 april 2010)  Dossiers met betrekking tot Elzenbos

RKC11.0001

- Januari 2011

Bijlage C

Geïnterviewde personen  De heer J.A.C.M. Elbers  De heer R. Emmens  De heer M. Klos  De heer E.M. van Ooijen  Mevrouw H. Peters  De heer M. Romeijn  Mevrouw E.V. Schmitz  Mevrouw L. Sprikkelman  Mevrouw L.M. van Wensveen  De heer H. Mullink  De heer F. Visschedijk  De heer D. van der Hulst  De heer H. Boelen

RKC11.0001

- Januari 2011

wethouder Grondexploitatie concerncontroller ambtelijk opdrachtgever voormalig wethouder RO en Grondexploitatie planeconoom senior medewerker team VROM gemeentesecretaris projectleider wethouder RO fractiespecialist Woningstichting Brummen Veluwezoom Van Campen

Praktijkonderzoek woningbouwproject. Elzenbos

Recommend Documents