POLITIK DAN ADMINISTRASI Frank J. Goodnow
Jika kita menganalisa organisasi di dalam pemerintah yang konkrit, maka bisa ditemukan bahwa ada tiga jenis otoritas yang terlibat dalam pelaksanaan kepentingan negara. Yang pertama adalah otoritas yang menerapkan hukum dalam kasus konkrit. Meski begitu, kontroversi selalu muncul saat individu privat atau otoritas publik gagal melihat hak orang lain. Otoritas semacam ini disebut otoritas judisial. Yang kedua adalah otoritas yang melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan kepentingan negara, dan ini disebut otoritas eksekutif. Yang terakhir adalah otoritas yang berisi pertimbangan aktivitas ilmiah, teknis dan komersil di dalam pemerintahan. Di semua negara, aktivitas ini penting, dan disebut otoritas administratif. Ketika pemerintah menjadi lebih kompleks, tiga otoritas tersebut, yang semuanya terlibat dalam pelaksanaan kepentingan negara, menjadi semakin berbeda. Yang pertama yang berbeda adalah otoritas judisial. Ini bukan hanya yang pertama dalam perbedaan, tapi juga yang terjelas perbedaannya. Di beberapa situasi, aktivitas judisial adalah sebuah kekuasaan atau fungsi dari pemerintahan. Sebenarnya, ada dua fungsi di pemerintah, dan perbedaan ini menghasilkan perbedaan dalam organ pemerintah, meski efeknya kecil. Ini terpicu oleh sistem pemerintahan yang formal. Dua fungsi pemerintahan tersebut disebut sebagai Politik dan Administrasi. Politik berhubungan dengan kebijakan atau ekspresi kepentingan negara. Administrasi berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan tersebut. Makna dari kata “politik” di sini bukan makna yang berhubungan dengan apa yang dikemukakan pakar politik. Politik seperti diartikan sebagai urusan orang kebanyakan. Karena itu, Century Dictionary mendefinisikan “politik” sebagai:
1
Dalam arti lebih sempit dan lebih wajar, politik adalah tindakan atau usaha memberikan arah atau mempengaruhi terhadap kebijakan sebuah pemerintah lewat organisasi sebuah partai yang berisi rakyat – termasuk bukan hanya etika pemerintah, tapi juga eksklusi prinsip etika, cara mempengaruhi opini publik, menarik dan mengumpulkan voter, dan memperoleh dan menyebarkan patronase publik, dengan tujuan pemilihan; yang mana, berhasil atau tidaknya pemilihan tergantung pada opini publik atau layanan politik dari individu terkait. Menjelaskan kata “administrasi” kurang dianggap perlu karena kata tersebut tidak memiliki makna tetap seperti “politik”. Block, dalam Dictionnaire de l’administration
francaise,
mendefinisikan
“administrasi”
sebagai:
“L’ensemble des services publiques destines a concourir a l’execution de layanan pensee du gouvernement et a l’application des lois d’interet general”. Century
Dictionary
menyatakan
administrasi
sebagai
“kewajiban
administratur, khususnya fungsi eksekutif dari pemerintah, yang berisi pelaksanaan kekuasaan dan kewajiban pemerintah, baik general dan lokal, yang bukan termasuk dalam legislatif dan judisial”. Dua definisi di atas memberikan penekanan ke fakta bahwa politik berhubungan dengan mengarahkan atau mempengaruhi kebijakan pemerintah, sedangkan administrasi berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan. Dua fungsi itulah yang ingin dibedakan, dan karena itulah, dipilih kata “Politik” dan “Administrasi”. Penggunaan kata “administrasi” sebenarnya membingungkan karena ini menunjukkan beberapa otoritas pemerintah. “Administrasi” bisa berarti otoritas eksekutif atau administratif. “Administrasi”, karena itu, ketika digunakan
sebagai
indikasi
fungsi,
memunculkan
ide
bahwa
fungsi
pemerintahan ini hanya ditemukan dalam pekerjaan yang dilakukan otoritas eksekutif atau administratif. Setelah saling sepakat, kemudian muncullah apa yang disebut fungsi administrasi. Meski begitu, ini kasus langka di sistem
2
politik, dan jarang digunakan di sistem pemerintah Amerika. Legislatur Amerika menghubungkan fungsi administrasi dengan kekuasaan pembuatan hukum. Eksekutif Amerika memiliki pengaruh penting terhadap pelaksanaan fungsi politik lewat penggunaan kekuasaan veto-nya. Di United States, kata “administrasi” dan “administratif”, sebagai indikasi fungsi pemerintah, umum digunakan di mahkamah tapi dalam cara yang tidak kaku. Di saat tertentu ada usaha untuk memasukkan prinsip pemisahan kekuasaan ke dalam sistem pemerintahan. Apa yang disebut sebagai teori ilmu politik (nebula/ yang sangat bersinar terang), karena itu, kemudian menjadi doktrin hukum rigid. Kemudian, teori politik yang bersinar lewat bentuk nebula-nya mendadak menjadi aturan hukum yang mati dan tidak berjalan. Untuk pemerintah,
menghindari maka
para
persoalan hakim
di
akibat
salah
terapan
United
States
terbiasa
di
si stem
menyebut
“administratif” bagi kekuasaan yang tidak menjadi milik semata-mata legislatif, eksekutif atau judisial, dan kekuasaan yang dimaksud bisa digunakan oleh otoritas mana pun. Meski kebiasaan hakim ini membuat kata “administrasi” menjadi sal ah tempat, di saat sama, ini mengindikasikan fakta bahwa meski perbedaan dua fungsi pemerintahan menjadi jelas, ternyata penugasan fungsi administrasi ke otoritas yang terpisah masih mustahil. Terakhir, di negara berbeda, organ yang menjalankan kepentingan negara memiliki posisi berbeda. Ini mencerminkan berbedanya konsepsi administrasi di negara berbeda. Ini karena administrasi masih dianggap sebagai fungsi pelaksanaan (executing), yang dilakukan oleh otoritas eksekutif. Meski begitu, para peneliti administrasi melihat bahwa dari sudut pandang
spekulasi
teori
dan
kelayakan
praktikal,
administrasi
tidak
seharusnya dikatakan sebagai sekadar fungsi otoritas eksekutif, yaitu otoritas di pemerintahan yang berdasarkan hukum positif menjadi otoritas pelaksana.
3
Administrasi, sebaliknya, juga bisa menjadi fungsi untuk melaksanakan kepentingan negara. Ini kadarnya lebih besar daripada fungsi otoritas pelaksana seperti yang ditunjukkan hukum positif. Di semua sistem pemerintah, ada dua fungsi pokok atau tertinggi dar i pemerintah, yaitu ekspresi kepentingan negara dan pelaksanaan kepentingan tersebut. Ada organ berbeda yang terkait dengan fungsi tersebut, dan semuanya sibuk menjalankan fungsinya. Fungsi ini disebut Politik dan Administrasi.
Fungsi Politik Fungsi politik berisi ekspresi kepentingan negara. Meski begitu, fungsi ini tidak diberikan secara eksklusif ke otoritas tertentu di pemerintah. Selain itu, otoritas tertentu tidak dibentuk secara eksklusif untuk mengurus ini. Prinsip pemisahan kekuasaan dalam bentuk ekstrim, karena itu, tidak bisa dijadikan landasan organisasi politik konkrit. Ini karena prinsip tersebut menya tbahwa harus ada otoritas terpisah di pemerintah, yang masing-masing diberi satu fungsi pemerintah yang jelasnya berbeda. Kebutuhan politik yan g sebenarnya, meski begitu, mengharap adanya harmoni antara ekspresi dan pelaksanaan kepentingan negara. Kurangnya harmoni antara hukum dan pelaksanaan menyebabkan paralisis politik. Tatacara, yaitu ekspresi kepentingan negara, tidak berarti apapun bila tidak dijalankan. Ini hanya menjadi brutum fulmen. Di lain pihak, pelaksanaan sebuah tatacara yang bukan ekspresi negara adalah sebuah pelaksanaan dari otoritas pelaksana atas hak untuk mengekspresikan kepentingan negara. Bila ada harmoni antara ekspresi dan pelaksanaan kepentingan negara, maka independensi badan yang mengekspresikan kepentingan negara dan badan yang melaksanakan kepentingan negara harus dikorbankan. Otoritas pelaksana harusnya di bawah otoritas ekspresi, atau otoritas ekspresi harus
4
dikontrol oleh otoritas pelaksana. Dengan cara inilah, baru terjadi harmoni di pemerintah. Dengan cara inilah, ekspresi negara riil menjadi tatacara aktual. Pemerintah populer berpendapat bahwa otoritas pelaksana adalah yang di bawah otoritas ekspresi, karena otoritas ekspresi, menurut sifatnya, lebih representatif rakyat dibanding otoritas pelaksana. Dengan kata lain, kebutuhan politik praktis menyulitkan pemisahan fungsi politik dari fungsi administrasi. Politik harus memiliki kontrol terhadap administrasi. Hubungan semacam itu muncul bila kita melihat departemen politik di berbagai negara. Bila berharap politik tidak mempengaruhi administrasi secara detail, dan jika ada usaha untuk membedakan badan di pemerintah yang menjalankan dua fungsi ini, maka kecenderungannya adalah terbentuknya kontrol secara ekstra-legal. Ini terjadi di sistem politik Amerika. Sistem politik Amerika didasarkan pada prinsip pemisahan kekuasaan pemerintah. Sulit menghasilkan kontrol politik terhadap administrasi di d alam sistem pemerintahan formal bila masih mempertimbangkan posisi independen yang diberikan hukum konstitusi ke pejabat eksekutif dan administratif. Kontrol, karena itu, dibentuk di sistem partai. Sistem politik Amerika sibuk mengurus pemilihan pejabat administratif dan eksekutif, dan begitu juga dengan pemilihan badan yang dianggap berkarakter politis, seperti yang berkaitan dengan ekspresi kepentingan negara. Sistem partai, karena itu, menciptakan harmoni antara fungsi politik dan administrasi yang memang harus ada jika pemerintah ingin dijalankan dengan sukses. Di lain pihak, jika tidak ada usaha di sistem pemerintah untuk memisahkan politik dan administrasi, dan jika institusi pemerintah tidak dicetak dalam bentuk kaku oleh konstitusi tertulis, maka kontrol dan pengawasan fungsi administrasi cenderung dijalankan oleh badan pemerintah yang menjalankan fungsi politik.
5
