PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DR. TJAHJANULIN DOMAI, MS Lab. Politik dan Tata Pemerintahan, Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Brawijaya
1.
2.
Pendahuluan Pengantar Tujuan Definisi Perencanaan dan Penganggaran
3.
Pendekatan Prestasi (Anggaran Kinerja)
Kerja
1.2 Tujuan Penguasaan materi dalam modul ini, yang dirancang sebagai landasan dasar anggaran, akan dapat : menjelaskan pengertian dan konsep tentang perencanaan, penganggaran dan pendekatan prestasi kerja (anggaran kinerja) serta prinsipprinsip anggaran berbasis kinerja.
PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN
1. Pendahuluan 1.1 Pengantar Keberhasilan dalam perencanaan dan pengendalian sebagai fungsi elementer manajemen keuangan publik. Dalam penyusunan anggaran program-program diterjemahkan sesuai dengan tanggung jawab dari tiap kepala satuan kerja, pertanggung jawaban sebagai pelaksana program atau bagian dari program. Penyusunan anggaran adalah proses penentuan peran setiap kepala satuan kerja dalam pelaksanaan program atau bagian program. Disisi lain, penganggaran diartikan sebagai bagian dari proses manajemen strategis, dengan demikian penentuan program dan aktivitas tidak berdiri sendiri. Anggaran kinerja adalah sistem anggaran yang lebih menekankan pada pendayagunaan dana yang tersedia untuk mencapai hasil yang optimal. Penganggaran kinerja mencoba mengaitkan anggaran dengan kinerja dari setiap suatu anggaran yang dikeluarkan.
MODUL
1.3 Definisi • Anggaran merupakan titik fokus dari persekutuan antara proses perencanaan dan pengendalian. • Penganggaran adalah proses penerjemahan rencana aktivitas kedalam rencana keuangan (budget). Dalam makna
UBDistanceLearning
Mata Kuliah/Materi Kuliah
•
•
•
•
2.
Brawijaya University
2012
yang lebih luas, penganggaran meliputi penyiapan, pelaksanaan, pengendalian, dan pertanggung jawaban anggaran yang biasa dikenal dengan siklus anggaran. Dengan demikian, penganggaran perlu adanya standarisasi dalam berbagai formulir, dokumen, instruksi, dan prosedur karena menyangkut dan terkait dengan operasional satuan kerja pemerintah. Dalam satuan kerja pemerintah, penganggaran boleh jadi merupakan proses yang terus menerus. Hal tersebut terjadi karena ketika beberapa bulan anggaran tahun berjalan mulai diimplementasikan, tim anggaran telah bekerja kembali untuk Menyiapkan anggaran tahun berikutnya. Anggaran merupakan dokumen formal dan sangat terinci, untuk itu, perlu waktu yang lama dalam Menyiapkan suatu anggaran agar tersedia tepat di awal tahun berikutnya dan disetujui semua pihak. Ketaatan terhadap alokasi anggaran menjadi perhatian utama. Begitu pula dengan pelaporan dan pertanggung jawaban.
Anggaran Gambar Landasan Pemikiran
Esensi dari landasan pemikiran pemerintah daerah yaitu : Bagaimana wewenang hak dan kewajiban daerah ditopang oleh manajemen keuangan “modern”. Perlu PP tentang Penyusunan, Pelaksanaan, Penatausahaan, Pelaporan, Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan daerah.
[88]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
Gambar Desain Pengelolaan Keuangan Daerah
Gambar Hirarki Perencanaan Pasal 150 ayat (3)
Perencanaan Pembangunan Daerah disusun untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan (Pasal 153) Tahapan, tata cara penyusunan, pengendalian dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah (Pasal 154)
Gambar Produk Perencanaan
[89]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
Pendekatan Perencanaan yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah yang terdapat pada PP No. 21 Tahun 2004 dan PP No. 28 Tahun 2005 adalah: a. Kerangka pengeluaran jangka menengah b. Penganggaran terpadu c. Penganggaran berbasis kinerja Adapun tujuan dari kerangka pengeluaran jangka menengah (MTEF) yaitu: (a) memelihara kelanjutan fiskal (fiscal sustainability) dan disiplin fiscal secara berkelanjutan; (b) meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran; dan (c) menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya. Metode yang digunakan dalam kerangka pengeluaran jangka menengah yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah : a. Estimasi pengeluaran di masa datang atas dasar pendekatan baseline, seperti pengeluaran perawatan aset fisik yang telah selesai dibangun. b. Estimasi pengeluaran akibat adanya penghematan (saving) dari program/ kegiatan yang tidak lagi dianggap prioritas, sehingga tersedia dana untuk program/ kegiatan yang tinggi prioritasnya. c. Estimasi pengeluaran untuk program/ kegiatan baru yang sudah mendapatkan sumber pendanaan yang pasti seperti: dari pinjaman atau hibah. d. Estimasi pengeluaran dengan memasukkan seluruh program/ kegiatan baru yang belum mendapatkan kepastian pendanaan. Penganggaran terpadu. Penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana. Tidak lagi mengenal anggaran belanja rutin dan pembangunan, belanja aparatur dan belanja publik. Penganggaran berbasis kinerja meliputi : Pendekatan dengan keluaran/ hasil dari kegiatan yang akan atau telah dicapai sehubungan dengan penggunaan anggaran dengan kuantitas dan kualitas yang terukur. Setiap alokasi dana yang direncanakan harus terkait dengan tingkat pelayanan dan hasil yang dapat dicapai
[90]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
dan penyusunan anggaran didasarkan capaian kinerja, analisis standar belanja, standar satuan harga, standar pelayanan minimal. Tabel Dokumen Perencanaan Daerah Sesuai UU No. 17 Tahun 2003, UU No. 25 Tahun 2004 dan UU No. 32 Tahun 2004 UU No. 25 Tahun 2004
Jangka Waktu
Jangka Panjang (20 tahun)
• RPJP (Nasional dan Daerah)
Jangka Menengah (5 tahun)
• RPJM • RENSTRA SKPD
Jangka Pendek (1 tahun)
• • • •
RKPD RENJA SKPD APBD DPA
• 20 TAHUN Ditetapkan 6 bulan setelah pelantikan presiden. Daerah menyusun RPJP nasional ditetapkan • 5 TAHUN RPJM ditetapkan 3 bulan setelah Kdh terpilih dilantik dan dituangkan ke dalam Perda sedangkan Renstra SKPD ditetapkan dalam bentuk SK KDH. • 1 TAHUN Peraturan Kepala Daerah
Tabel Dokumen Perencanaan dan Penganggaran Daerah
SELAMA INI
PERIODE (Tahun)
Poldas Propeda / Renstra Renstra Dinas / UK AKU-SP / Repetada RASK RAPBD / APBD DASK
20 5 5 1 1 1 1 1
KEDEPAN
RPJP Daerah RPJM Daerah Renstra SKPD Kebijakan Umum APBD RKPD Renja SKPD RKA SKPD RAPBD / APBD DPA-SKPD
Gambar Penyusunan Dan Penetapan Perda APBD
[91]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
3.
Brawijaya University
2012
Pendekatan Prestasi Kerja (Anggaran Kinerja) Pendekatan prestasi kerja merupakan suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output) dari perencanaan alokasi biaya (input) yang ditetapkan. Input (masukan) adalah besarnya sumber-sumber seperti dana, sumber daya manusia, material, waktu dan teknologi yang digunakan untuk melaksanakan program atau kegiatan sesuai dengan (input) yang digunakan. Output (keluaran) menunjukkan produk (barang atau jasa) yang dihasilkan dari program atau kegiatan sesuai dengan (input) yang digunakan. Kinerja tersebut ditunjukkan oleh adanya hubungan antara input (masukan dengan output (keluaran). Indikator kinerja meliputi masukan (input) keluaran (output) dan hasil (income). Tolok ukur kinerja merupakan ukuran prestasi kerja yang akan dicapai dari keadaan semula dengan mempertimbangkan faktor kualitas, kuantitas, efisiensi dan efektivitas pelaksanaan dari setiap program dan kegiatan. Target kinerja adalah hasil yang diharapkan dari suatu program atau keluaran yang diharapkan dari suatu kegiatan. Ada beberapa hal yang harus dilakukan untuk menilai hasil yang diharapkan dari suatu kegiatan dengan menetapkan tolak ukur kinerja berupa indikator sebagai berikut : • Masukan (input) adalah tolak ukur kinerja berdasarkan tingkatan atau besaran sumber dana, SDM, material, waktu, teknologi dan sebagainya yang digunakan untuk melaksanakan program dan kegiatan. • Keluaran (output) adalah tolak ukur kinerja berdasarkan produk yang dihasilkan dari program dan kegiatan sesuai dengan masukan yang digunakan.
[92]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
• Hasil (outcome) adalah tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat keberhasilan yang dapat dicapai berdasarkan keluaran program atau kegiatan yang sudah dilaksanakan. • Manfaat (benefit) adalah tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat kemanfaatan yang dapat dirasakan sebagai nilai tambah bagi masyarakat dan pemerintah daerah dari hasil. • Dampak (impact) adalah tolok ukur kinerja berdasarkan dampaknya terhadap kondisi makro yang ingin dicapai dari manfaat. Gambar Contoh Kegiatan
Standar analisis belanja pemerintah daerah terdiri dari a) Dalam sistem anggaran kinerja setiap usulan program, kegiatan dan anggaran dinilai kewajarannya; b) Standar analisa belanja adalah standar atau pedoman yang digunakan untuk menganalisis kewajaran beban kerja atau biaya setiap program atau kegiatan yang dilaksanakan dalam satu tahun anggaran; c) Penilaian kewajiban dalam standar analisis belanja; dan d) mencakup dua hal yaitu kewajaran beban kerja dan kewajaran biaya. Penilaian kewajaran beban kerja : • Kaitan logis antara program/kegiatan yang diusulkan dengan strategi dan prioritas APBD • Kesesuaian antara program/ kegiatan yang diusulkan dengan tugas pokok dan fungsi satuan kerja yang bersangkutan • Kapasitas satuan kerja untuk melaksanakan program/ kegiatan pada tingkat pencapaian yang diinginkan dan dalam jangka waktu satu tahun anggaran
[93]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
Sedangkan dalam penilaian kewajaran biaya : • Kaitan antara biaya yang dianggarkan dengan target pencapaian kinerja (standar biaya) • Kaitan antara standar biaya dengan harga yang berlaku • Kaitan antara biaya yang dianggarkan, target pencapaian kinerja dengan sumber dana Gambar Penilaian Kewajaran Biaya
Contoh dari penilaian kewajaran biaya : KEGIATAN KINERJA
TARGET
Diklat Anggaran Kinerja
100 Peserta Terlatih
ANGGARAN BELANJA BIAYA
STANDAR
Belanja Pegawai/ Personalia Belanja Barang/ Jasa Belanja Perjalanan Dinas
Belanja Peserta
Rata-Rata
Per
HARGA SATUAN Honor Fasilitator Biaya Makan & Minum Biaya Penggandaan Biaya Transport 3.1 Prinsip-Prinsip Anggaran Berbasis Kinerja a. Transparansi Transparansi adalah keterbukaan dalam proses perencanaan, penyusunan pelaksanaan dan pelaporan evaluasi anggaran. Dengan demikian setiap
[94]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
anggota masyarakat mempunyai hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat, terutama dalam hal jaminan terpenuhinya kebutuhan-kebutuhan hidup masyarakat. b. Akuntabilitas Akuntabilitas adalah prinsip pertanggungjawaban publik yang mengandung arti bahwa proses penganggaran benar-benar dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat dan lembaga perwakilannya. Masyarakat mempunyai hak untuk menuntut pertanggungjawaban atas rencana dan implementasi anggaran. tersebut. Akuntabilitas berlandaskan asas efisiensi, tepat guna, tepat waktu dan dapat dipertanggungjawabkan. c. Value for Money Proses penganggaran menerapkan prinsip ekonomis, efisien dan efektif. Ekonomi berkaitan dengan pemilihan dan penggunaan sumber daya dalam jumlah dan kualitas tertentu dengan harga yang paling murah. Efisien berarti bahwa penggunaan dana masyarakat (public money) dapat menghasilkan output yang maksimal (berdaya guna). Sedangkan efektif adalah penggunaan anggaran tersebut hares mencapai target/tujuan pelayanan publik. Implementasi prinsip value for money memberikan manfaat: pertama, efektifitas pelayanan publik dalam arti tepat sasaran; kedua, meningkatkan mutu pelayanan publik; ketiga, penghematan biaya pelayanan karena berkurangnya inefisiensi dan penghematan sumber daya; keempat, alokasi pembiayaan berorientasi pada kepentingan publik; dan kelima, meningkatkan kesadaran penghargaan terhadap publik (public cost awareness) sebagai akar pelaksanaan pertanggungjawaban publik. Prinsip-prinsip pokok di atas bersifat mendasar bagi penyusunan anggaran. Berikut im prinsip-prinsip pokok yang sebaiknya digunakan dalam penganggaran dan manajemen keuangan daerah (World Bank 1998 dalam Mardiasmo, 2002) : a. Komprehensif dan disiplin Anggaran daerah merupakan salah satu instrumen yang menjamin terciptanya disiplin pengambilan keputusan bagi pemerintah daerah. Oleh karena itu anggaran daerah hares bersifat komprehensif, yaitu menggunakan pendekatan yang holistik dalam mendiagnosa masalah yang dihadapi, analisis antar masalah yang mungkin muncul, evaluasi kapasitas kelembagaan yang dipunyai dan mencari cara-cara terbaik untuk memecahkannya. b. Fleksibilitas Pemerintah pusat perlu memberikan ruang yang lebih memadai bagi pemerintah daerah untuk menganalisa informasi, potensi sumber daya, permasalahan dan rencana kegiatan/program yang akan disusun dalam anggaran. “Intervensi” pemerintah pusat hanya bersifat masukan dan
[95]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
c.
d.
e.
Brawijaya University
2012
dilakukan dengan hati-hati tanpa mematikan prakarsa, inisiatif dan kemampuan inovasi yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Terprediksi Prinsip ini menekankan terpenuhinya semua informasi yang berkaitan dalam pelaksanaan kegiatan/program yang didanai oleh anggaran daerah agar dapat berjalan dengan efisien dan efektif. Dengan terpenuhinya informasi, maka segala hal yang mungkin terjadi di masa yang akan datang dapat diperkirakan dan dipersiapkan langkah-langkah antisipasinya. Dengan demikian setiap penyusunan anggaran baru dapat ditingkatkan kualitas implementasinya. Kejujuran Kejujuran dalam anggaran daerah tidak hanya menyangkut persoalan etika atau moral pelaksana anggaran, namun juga berhubungan dengan kemampuan dalam memproyeksikan penerimaan dan pengeluaran yang mempunyai kemungkinan terjadinya bias. Sumber bias yang memunculkan ketidakjujuran ini dapat berasal dari aspek teknis dan politis dalam pelaksanaan anggaran nantinya. Proyeksi yang terlalu optimis akan mengesampingkan kendala-kendala yang akan muncul, sehingga kemungkinan implementasi anggaran yang tidak efisien dan efektif akan terjadi. Informasi Informasi adalah basis kejujuran dan proses pengambilan keputusan yang baik. Karenanya, pelaporan yang teratur dan validitasnya terpercaya tentang input, output, outcome dan pelaporan benefit serta impact suatu kebijakan (anggaran) adalah sangat penting artinya. Gambar Value for Money
A. Manfaat: 1. Meningkatkan efektivitas pelayanan publik dalam arti pelayanan yang diberikan tepat sasaran 2. Meningkatkan mutu pelayanan publik dan menurunkan biaya pelayanan publik karena terjadinya penghematan dan berkurangnya in-efisiensi 3. Alokasi belanja lebih berorientasi pada kepentingan publik 4. Meningkatkan kesadaran akan uang publik (public cost awareness)
[96]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
B. Ekonomis : • Perbandingan input dengan input value yang dinyatakan dalam satuan moneter atau • Sejauhmana organisasi publik mampu meminimalisasi “Input Resources” dengan menghindari pengeluaran yang boros dan tidak Produktif C. Efisiensi : Pencapaian output maksimum dengan input tertentu atau dengan input minimum untuk mencapai output tertentu D. Efektivitas : Tingkat pencapaian program dengan target yang ditetapkan atau perbandingan outcome dengan output E. Input Resources yang digunakan untuk pelaksanaan kegiatan F. Output : Hasil yang dicapai suatu aktifitas G. Outcome : Dampak yang ditimbulkan oleh suatu kegiatan REFERENSI Domai, Tjahjanulin. (2011). Bahan Ajar Kekuasaan Pemimpin Dalam Pengelolaan Keuangan Publik. LPTP. FIA. UB. Mardiasmo. (2002). Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Andi. Yogyakarta. Yowono, S., Indra, T.A., Hariyadi. (2005). Penganggaran Sektor Publik. Bayu Media. Malang. PROPAGASI A. Diskusi 1. Latihan penyusunan APBN dan APBD 2. Penyusunan anggaran berbasis kinerja B. Pertanyaan 1. Apa yang dimaksudkan dengan anggaran 2. Apa yang dimaksudkan dengan anggaran berbasis kinerja 3. Gambarkan hirarki perencanaan! 4. Gambarkan produk perencanaan! 5. Gambarkan contoh kegiatan anggaran berbasis kinerja! 6. Jelaskan prinsip-prinsip anggaran berbasis kinerja! 7. Gambarkan model value for money! C. Pertanyaan Multiple Choice
[97]
Mata Kuliah/Materi Kuliah
Brawijaya University
2012
1. Anggaran merupakan titik fokus dari persekutuan antara proses perencanaan dan pengendalian. a. Benar b. Salah c. Ragu-ragu 2. Penganggaran adalah proses penerjemahan rencana aktivitas kedalam rencana keuangan a. Salah b. Benar c. Ragu-ragu 3. Rencana pembangunan jangka panjang nasional lamanya a. 20 tahun b. 10 tahun c. 5 tahun 4. Salah satu prinsip anggaran berbasis kinerja adalah a. Akuntabilitas b. Akunting c. a dan b benar 5. Value for money terdiri dari a. Ekonomis b. Ekonomis, efektif c. Ekonomis, efisiensi, efektivitas 6. Dokumen rencana terdiri dari a. Dimensi waktu dan administratif b. Dimensi 5 tahun c. Dimensi 1 tahun 7. Akuntabilitas adalah prinsip pertanggung jawaban publik yang mengandung arti bahwa proses penganggaran benar-benar dapat dipertanggung jawabkan kepada a. Negara b. Pemerintah c. Masyarakat dan DPR/ DPRD
[98]
