Planologie in de Rotterdamse haven De effectiviteit van (bestemmings)plannen
Martijn Groeneveld Masterscriptie Planologie, juni 2012
-2-
Planologie in de Rotterdamse haven De effectiviteit van (bestemmings)plannen
Masterscriptie Planologie
Begeleider: Drs. R. ter Brugge Tweede beoordelaar: Prof. Dr. W. Salet Student: Martijn Groeneveld Studentnummer: 5938856 E-mail:
[email protected] Datum: 1 juni 2012
Afbeelding voorpagina: Zicht op Rotterdam vanuit de Waalhaven. Bron: Havenbedrijf Rotterdam (z.j.)
-3-
-4-
Voorwoord Dit onderzoek vormt de afronding van mijn masteropleiding Planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Een deeltijdtraject dat ik de afgelopen jaren met plezier heb doorlopen. De aanleiding voor de keuze van het onderwerp ‘Planologie in de Rotterdamse haven’ is vrij logisch en komt voort uit het feit dat ik naast het volgen van deze opleiding werk als planoloog bij het Havenbedrijf Rotterdam. Als ‘plannenmaker’ vraag ik me af hoe ik mijn plannen zo kan inrichten dat ze daadwerkelijk uitgevoerd worden en dat de lijn die ze aangeven gevolgd wordt. Of dit terechte vragen zijn wil ik graag op een academische manier onderzoeken bij het Havenbedrijf Rotterdam. Alhoewel ik als werknemer van het Havenbedrijf natuurlijk een bias heb in een onderzoek waarbij de ‘eigen’ Havenbedrijf processen onder de loep worden genomen, is het naar mijn mening altijd van belang om het nut en de rol van het eigen werk ter discussie te stellen. Want wat is nu eigenlijk de rol van ruimtelijke plannen in het besluitvormingsproces rondom de inrichting van de haven? En hoe verhouden ze zich tot de vele projecten die in het gebied worden uitgevoerd? Vragen die binnen de organisatie van het Havenbedrijf vaker gesteld worden, maar ook vragen die in de literatuur op verschillende manieren besproken zijn en worden. Het havengebied en de rol van het Havenbedrijf vormen echter een uniek stukje Nederland. Zowel fysiek als bestuurlijk gaat niet alles hier zoals elders. De bestaande literatuur gaat hier vaak niet op een zodanige manier op in dat zowel de planvorming als de uitvoering van projecten concreet aangepast kunnen worden. Zowel de haven als de wereld buiten de haven kunnen op deze punten van elkaar leren. In deze leerpunten zit tevens de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek. Een ruimtelijk goed georganiseerde haven draagt immers bij aan zowel de directe leefomgeving als aan het nationale en Europese economische klimaat. Reden genoeg om te proberen de grootste en beste haven van Europa nog een stukje beter te maken. Dit onderzoek had nooit tot stand gekomen zonder de goede begeleiding van Roel ter Brugge, die mij gestructureerd door het scriptieproces, en met name de eerste (lastige) fase, heeft weten te leiden. Ook wil ik mijn collega’s Wouter Bredemeijer, Marielle van Dijk en Thierry van Rijs bedanken voor hun bruikbare kritieken op eerdere versies. Speciale dank natuurlijk ook aan thuis, Natalya en Alexander, voor wie ik vele uren onbereikbaar was. Maar wel met het voorliggende als resultaat.
Rotterdam, juni 2012 Martijn Groeneveld
-V 5-
-6-
Samenvatting De ruimtelijke ordening van havens is een uitdagende taak. Dit niet in de laatste plaats vanwege snel op elkaar volgende veranderingen en onzekerheden op onder meer economisch, technisch en logistiek vlak. Om binnen deze dynamische wereld te zorgen voor een stabiele basis, ontwikkelen veel havens een toekomstvisie. De commerciële en ruimtelijke plannen die deze toekomstvisie belichamen moeten richting bepalen, zodanig dat men weet waar men naar toe moet. Zij zetten, idealiter, een stip op de horizon die via verschillende wegen bereikt kan worden. Goede plannen veranderen echter nog niets aan de werkelijkheid buiten, hier zijn concrete uitvoeringsbesluiten voor nodig. Besluiten gebaseerd op verschillende plannen, afhankelijk van de fase van een project. Hoe dit in de praktijk werkt bij het Havenbedrijf Rotterdam, wordt onderzocht aan de hand van vier cases. In dit onderzoek wordt door middel van de door Faludi geïntroduceerde beslissingsgerichte benadering gezocht naar het antwoord op de volgende hoofdvraag: Op welk moment in het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf zijn strategische, ruimtelijke havenplannen effectiever en op welk moment is het beter om projectgerichte, ruimtelijke plannen te gebruiken?
Naast een uiteenzetting van de verschillen en het ontstaan van strategische en projectgerichte ruimtelijke plannen en de manier waarop het Havenbedrijf haar besluitvorming rondom planvorming en projecten heeft ingericht, wordt in het theoretisch kader uitgebreid stilgestaan bij de onderwerpen flexibiliteit en omgeving. Aspecten die onontbeerlijk zijn in een goed ruimtelijke planproces. Strategische plannen lijken bruikbaarder als het gaat om de implementatie van deze aspecten. Echter, hoe lager het schaalniveau en hoe concreter een project wordt, hoe meer zekerheid men nodig heeft en hoe bruikbaarder de meer projectgerichte plannen worden. De vier onderzochte cases zijn allen ontwikkelingen van containerterminals, twee op Maasvlakte 1 en twee op Maasvlakte 2. Door middel van zowel bureauonderzoek als interviews is geanalyseerd in hoeverre tijdens de projectuitvoering is geconformeerd aan de toen actuele ruimtelijke plannen. Uit het onderzoek blijkt de conformiteit aan de plannen geldend voor de Maasvlakte 2 cases beduidend hoger te zijn. Belangrijkste redenen hiervoor zijn waarschijnlijk het feit dat het proces rondom Maasvlakte 2 (via een aparte projectorganisatie) zodanig is ingericht dat deze plannen altijd up to date zijn en aanpassingen bij projecten snel in de planvorming kunnen worden opgenomen. Maasvlakte 2 plannen sluiten kortom beter aan bij het besluitvormingsproces van de organisatie omdat ze een hoog strategisch gehalte hebben. Het Havenbedrijf bevindt zich in een relatief unieke situatie dat ze kennis en macht heeft om alle ruimtelijke plannen, van gemeentelijke structuurvisie (Havenplan) tot gedetailleerd inrichtingsplan zelf te maken. Door in dit scala van plannen voor ieder type plan een duidelijk doel vast te stellen en ervoor te zorgen dat plannen up to date én flexibel zijn, kan een duidelijke, ruimtelijke organisatie neergezet worden. Gepleit wordt om de planvorming in de haven zodanig op te zetten dat besluiten pas genomen worden wanneer dit echt nodig is. Tot die tijd dient zo veel mogelijk flexibiliteit ingebouwd te worden. Projecten kunnen binnen een duidelijke structuur eenvoudiger op het juiste niveau aanhaken, waardoor de aansluiting van plan op project verbeterd. Wanneer het project concreter wordt, moet het plan dit vanzelfsprekend ook worden. Op deze manier wordt het besluitvormingsproces op een effectieve manier bediend en kan er daadwerkelijk iets aan de ruimte veranderd worden.
- VII 7-
- VIII 8-
Inhoudsopgave 1. Inleiding ................................................................................................... 1 1.1 Havenplanning ......................................................................................................................... 1 1.2 In Rotterdam ........................................................................................................................... 1 1.3 Probleemstelling en hypothese ................................................................................................... 3 1.4 Type onderzoek, stappenplan en leeswijzer ................................................................................. 3
2. Organisatie van ruimtelijke planning bij het Havenbedrijf Rotterdam ...... 7 2.1 Inleiding ................................................................................................................................. 7 2.2 Ruimtelijke planning bij het Havenbedrijf .................................................................................... 7 2.3 Doel per ruimtelijk plan ............................................................................................................ 8 2.4 Organisatie van projecten binnen het Havenbedrijf ....................................................................... 10 2.5 Case selectie ........................................................................................................................... 12 2.6 Beschrijving cases .................................................................................................................... 13
3. Theoretisch raamwerk .............................................................................. 21 3.1 Havenplanning: Een inleiding ..................................................................................................... 21 3.2 Planningsbenaderingen ............................................................................................................. 24 3.2.1 Inleiding 3.2.2 Verschillende benaderingen 3.2.3 Beslissingsgerichte benadering 3.3 Plantypen ................................................................................................................................ 27 3.3.1 Evolutie van het planproces 3.3.2 Projectplannen 3.3.3 Strategische plannen 3.3.4 Conclusie 3.4 Zekerheid of flexibiliteit............................................................................................................. 32 3.4.1 Planning in onzekerheid 3.4.2 (On)zekerheid en flexibiliteit per schaalniveau: Van wet naar project 3.4.3 Flexibiliteit in Rotterdamse havenplannen 3.5 Omgeving en bestuurlijke organisatie van plannenmakerij ............................................................ 39 3.5.1 Rol van een overheids N.V. 3.5.2 Strategisch omgevingsmanagement 3.5.3 Rol van ruimtelijke plannen 3.6 conclusie ................................................................................................................................. 42
4. Onderzoek en analyse .............................................................................. 45 4.1 Inleiding ................................................................................................................................. 45 4.2 Bevindingen per case (n.a.v. bureaustudie) ................................................................................. 46 4.3 Bevindingen n.a.v. interviews .................................................................................................... 47 4.4 Analyse................................................................................................................................... 49
- IX 9-
5. Conclusies en aanbevelingen .................................................................... 53 5.1 Conclusies ............................................................................................................................... 53 5.1.1 Ruimtelijke besluitvormingsorganisatie 5.1.2 Inhoud van plannen 5.1.3 Eindconclusie, beantwoording hoofd- en deelvragen 5.2 Aanbevelingen ......................................................................................................................... 60 5.2.1 Aanbevelingen besluitvormingsorganisatie 5.2.2 Inhoud van plannen
Bibliografie ................................................................................................... 64 Bijlagen ........................................................................................................ 68 Bijlage 1: Ruimtelijke plannen voor het Rotterdamse havengebied .................................................... 68 Bijlage 2: Onderzoeksresultaten bureaustudie ................................................................................ 70 Bijlage 3: Cases ......................................................................................................................... 81 Bijlage 4: Omgevingsrecht, de stand van zaken ............................................................................ 87 Bijlage 5: Verslaglegging interviews .......................................................................... Separaat bijgevoegd
X - 10
1. Inleiding 1.1
Havenplanning
De ruimtelijke ordening van havens is een uitdagende taak. Dit niet in de laatste plaats vanwege snel op elkaar volgende veranderingen en onzekerheden op onder meer economisch, technisch en logistiek vlak. Het functioneren van havens wordt daarnaast, voornamelijk vanwege de functie als draaischijf in de wereldmarkt, meer dan andere sectoren beïnvloed door de politiek en de internationale handel. Om binnen deze dynamische wereld te zorgen voor een stabiele basis, ontwikkelen veel havens een toekomstvisie. De commerciële en ruimtelijke plannen die deze toekomstvisie belichamen moeten richting bepalen, zodanig dat men weet waar men naar toe moet. Zij zetten, idealiter, een stip op de horizon die via verschillende wegen bereikt kan worden. Een goed plan verandert echter nog niets aan de werkelijkheid buiten, hier zijn concrete uitvoeringsbesluiten voor nodig. In een consequente (ruimtelijke) organisatie leunt een dergelijk besluit op het plan. Kort gezegd: plan en (uitvoerings)project lopen naadloos in elkaar over. Hoe deze ideale en wellicht utopische situatie het dichtst benaderd kan worden, wordt onderzocht in de voorliggende studie. De ruimtelijke ordening in de haven van Rotterdam wordt hierbij als uitgangspunt genomen. 1.2
In Rotterdam
De Rotterdamse haven is het grootste haven- en industriegebied in Europa en (over 2010) de vierde in de wereld (Havenbedrijf Rotterdam, 2011). Een langgerekte strook van meer dan 40 kilometer met een oppervlakte van meer dan 10.000 hectare. Een kunstmatig landschap dat door haar schaal uniek is in Nederland. Bijna de helft is bedrijfsterrein, de rest is openbare ruimte (waaronder het water). Het Havenbedrijf Rotterdam N.V. (hierna Havenbedrijf) is beheerder, exploitant en ontwikkelaar van het Rotterdamse havengebied.
Figuur 1.1: Overzicht van de ligging van het Rotterdamse Havengebied (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, z.j.) Het Havenbedrijf is sinds 1 januari 2004 verzelfstandigd, voortgekomen uit het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam. De toen ontstane N.V. heeft twee aandeelhouders: de gemeente Rotterdam (voor tweederde) en het Rijk (eenderde). Bij de verzelfstandiging heeft het Havenbedrijf twee statutaire doelen opgesteld, namelijk:
Ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van het haven- en industriegebied in Rotterdam, in de ruimste zin van het woord;
Bevorderen van een effectieve, veilige en efficiënte afhandeling van het scheepvaartverkeer en het zorg dragen voor de nautische en maritieme orde en veiligheid, alsmede het optreden als bevoegde havenautoriteit in het Rotterdamse havengebied (Havenbedrijf Rotterdam 2009, pp. 1).
-1-
Het eerste doel wordt mede ten uitvoering gevracht via een reeds lang bestaande planningstraditie. Vroeger via concrete
uitbreidingsplannen,
sinds
twee
decennia
zijn
deze
geëvolueerd
tot
structuurvisies1.
Deze
structuurvisies zijn vanzelfsprekend niet het eindstation. De grootte van het Rotterdams havengebied heeft ervoor gezorgd dat het Havenbedrijf haar ruimtelijk beleid langzaam uitgebreid heeft via verschillende instrumenten.
Deze
zijn
in
de
tijd
langzaam
doorontwikkeld
op
een
manier
die
past
binnen
de
Havenbedrijforganisatie. Hierdoor is een mengeling van private, niet openbare plannen en publieke plannen ontstaan2. Het Havenbedrijf voert haar ruimtelijke regiefunctie voornamelijk uit via projecten: vestigingen van klanten, aanleg van pijpleidingen, bouw van kademuren, et cetera. Eén van de functies van de ruimtelijke plannen die binnen het Havenbedrijf gemaakt worden, is het faciliteren van deze projecten. In de dagelijkse praktijk zijn het met name deze plannen, op het lagere schaalniveau, die toegepast worden. Op welke manier dit nu feitelijk plaatsvindt en hoe dit beter zou kunnen, is een interessant doel van studie. Want wat is nu het planningdoel? Volgens Mastop en Faludi (1993) is dit niet direct het oplossen van de problematiek in de buitenwereld. Het is juist het faciliteren van besluiten die op hun beurt leiden tot een oplossing van deze problematiek. Juiste plan op het juiste moment Verschillende type plannen kunnen tot dit gewenste planningsdoel leiden. Faludi (2001) onderscheidt de projectgerichte en de strategische plannen. Projectplannen zijn daarbij minder flexibel, hebben een vaststaand einde en vormen zo een soort blauwdruk. Strategische plannen zijn flexibeler, stellen het probleem centraal en houden de oplossing open, hetgeen met name van belang kan zijn wanneer er nog geen oplossing (of project) is. Wanneer we de ruimtelijke plannen van het Havenbedrijf vergelijken met de karakteristieken die Faludi geeft, kan geconcludeerd worden dat deze plannen veelal een mix zijn tussen projectgerichte en strategische plannen. Deze conclusie wordt later verder onderbouwd, maar wordt reeds deel gesteund door Taneja et al (2010a) in een studie naar de ontwikkeling van twee verschillende havengebieden in Rotterdam. De vraag is dan ook of het juiste type plan op het juiste moment in het besluitvormingsproces gebruikt wordt.
Figuur 1.2: Havengebied ‘Europoort’ (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, z.j.)
1 2
Havenplan 2010 (1993), Havenplan 2020 (2004), Havenvisie 2030 (2011) (Port of Rotterdam, 2011) Zie ook paragraaf 2.2
-2-
1.3
Probleemstelling en hypothese
Hypothese Zoals Faludi (onder andere samen met Mastop) stelt in zijn beslissingsgerichte benadering van ruimtelijke planning, is het doel van plannen het faciliteren van betere besluitvorming. Taneja stelt daarnaast dat met name strategische plannen het beste geschikt zijn voor ruimtelijke planning van havens. Op basis van beide stellingnames is, met een focus op het schaalniveau van gebiedsplannen en de rol van deze plannen in de besluitvormingsprocessen van het Havenbedrijf Rotterdam, de volgende hypothese geformuleerd: Strategische, ruimtelijke havenplannen zijn effectiever in de beginfase van het besluitvormingsproces terwijl projectgerichte, ruimtelijke havenplannen op een later moment effectief zijn. Gezien deze hypothese kunnen de volgende onderzoeksvragen gesteld worden: Hoofdvraag: Op welk moment in het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf zijn strategische, ruimtelijke havenplannen effectiever en op welk moment is het beter om projectgerichte, ruimtelijke plannen te gebruiken? Onderzoeksvragen:
Hoe en in welke mate wordt in het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf rekening gehouden met deze ruimtelijke plannen?
Welk van de twee type plannen bevat de meest bruikbare informatie benodigd in het besluitvormingsproces?
Hoe kan het scala van bestaande, ruimtelijke havenplannen aansluiten op het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf.
De analyse zal worden uitgevoerd aan de hand van een viertal concrete cases van recente projecten van het Havenbedrijf. Het gaat hierbij om klantprojecten, uitgevoerd om de vestiging van containerbedrijven (klantprojecten) in het Maasvlaktegebied te realiseren. 1.4 Type onderzoek, stappenplan en leeswijzer Type onderzoek Het onderzoek is kwalitatief, gericht op het begrijpen en interpreteren van processen, gebeurtenissen en ontwikkelingen. Deze manier van onderzoek is met name waardevol in complexe situaties, waar bestaande kennis niet voldoende is (Bryman, 2008). Een kwalitatieve benadering is in dit geval logisch omdat het planningsproces, de context en de manier waarop strategische beslissing gemaakt worden, uiterst complex is. Daarnaast is het deductief, deductief onderzoek wordt gedaan op basis van bestaande theorieën in een bepaald domein. Deze theorieën vormen een basis voor een of meer hypothesen (Bryman,2008, blz. 9). Bryman (2008) benoemd dat een onderzoek betrouwbaar, herhaalbaar en valide moet zijn. Alleen wanneer het deze criteria voldoet, kan het voldoen aan de wetenschappelijke eisen. Een goed onderzoeksontwerp is van essentieel belang in dit proces. In dit onderzoek zal ik gebruik maken van een ‘comparative design’, met behulp van een multiple case benadering. Dit type onderzoek “tends to be upon an intensive examination of the setting […] of the case[s] in question” (Bryman, 2008, pp. 53). Belangrijk in deze aanpak is natuurlijk dat de gegevens op een uniforme manier worden verzameld en geanalyseerd. Belangrijk bij de case selectie is dat deze vergelijkbaar zijn op belangrijke punten, maar verschillen op het punt waar onderzoek naar gedaan wordt.
-3-
Stappenplan en leeswijzer Om het onderzoek methodologisch juist uit te voeren, is volgens onderstaand stappenplan gewerkt. Per stap is tevens aangegeven op welke plaats in het rapport de informatie is terug te vinden. 1.
Beschrijving werkwijze en organisatie Havenbedrijf Rotterdam (zie hiervoor hoofdstuk 2)
2.
Beschrijving theoretisch kader (hoofdstuk 3). Hierin wordt antwoord gezocht op de vraag wanneer een plan effectief is. Hierbij wordt uitgegaan van de door zowel Voogd als Faludi beschreven beslissingsgerichte benadering en het onderscheid tussen projectgericht en strategisch gerichte ruimtelijke plannen.
3.
Caseselectie (zie hiervoor paragraaf 2.5)
4.
Selectie plandocumenten op de vier in paragraaf 2.2 genoemde niveaus (havenbreed, gebiedsplan, ontwikkelplan en bestemmingsplan): Alle documenten geldig, van kracht en niet ‘ingehaald’ door een andere versie ten tijde van besluitvorming. De hierbij gebruikte bron is het archief van het Havenbedrijf, het Rotterdams gemeentearchief en een overzicht van de afdeling Planontwikkeling van het Havenbedrijf.
5.
Selectie relevante passages uit plannen (zie bijlage 2, eerste en tweede kolom): Om alle informatie te ordenen is een onderverdeling gemaakt in onderwerpen. Als leidraad hierbij is de samenstelling van projectgroepen binnen het Havenbedrijf gebruikt, hierin worden alle van belang zijnde onderwerpen namelijk gedekt. Het gaat om personen die zich bezig houden met de nautiek, de bereikbaarheid en ontsluiting via het land (weg, spoor en pijpleiding), milieu en duurzaamheid, en procedures en hiermee samenhangend de omgeving. Daarnaast zijn tevens van belang de vestigingsvoorwaarden voor een bedrijf in het algemeen en de ligging, grootte en fasering van de vestiging. De laatst gekozen categorie is trends, gebleken is dat vrijwel alle ruimtelijke plannen starten met een hoofdstuk welke van belang zijnde commerciële trends beschrijft. Deze informatie kan in een project gebruikt worden ter onderbouwing. De selectie van passages heeft plaatsgevonden op basis van de mogelijke relatie tot de vier cases. De passage zou daarbij idealiter ofwel een besluit in het project tot gevolg moeten hebben, ofwel ter overweging bij de besluitvorming moeten worden meegenomen (worden genoemd). Daarnaast zijn enkele specifieke passages opgenomen over in het plan benoemde projecten of besluiten die genomen zijn of op korte termijn worden gerealiseerd en welke van invloed kunnen zijn op een van de cases.
6.
Ontwerp tabel bijlage 2, ter vastlegging informatie uit bureaustudie Naast de geselecteerde passages zijn de volgende zaken in de tabel opgenomen: - ‘Meegenomen in latere planvorming’ Omdat verschillende opeenvolgende plannen zijn geanalyseerd, zowel van hoog naar laag schaalniveau als in de tijd (Havenplan 2010 en 2020 bijvoorbeeld) is in bijlage 2 tevens een kolom ‘meegenomen in latere planvorming’ opgenomen. Hierin staat aangegeven of het geformuleerde beleid ook in volgende plannen is meegenomen, hetgeen iets kan zeggen over de consistentie van het beleid. Tevens wordt aangegeven of de betreffende passage in werkelijkheid reeds gerealiseerd is of dat de passage als onderbouwing bedoeld is. - ‘Relatie met het project’ Deze kolom hangt samen met de wijze waarop een passage van belang is voor de case. Is er een direct belang met de ruimtelijke inpassing of de bedrijfsvoering dan zou er idealiter een besluit over het onderwerp plaats moeten vinden. Is dit belang minder direct dan dient het in ieder geval ter overweging meegenomen te zijn. Zaken als trends zijn in de meeste gevallen ter informatie of ter onderbouwing. - ‘Benoeming passage in beleidsdocument’
-4-
In de laatste kolom is vervolgens aangegeven of de passage daadwerkelijk genoemd wordt in de bij de case behorende besluitvormingsdocumenten. Wanneer conform is overgenomen wordt dit tevens aangegeven. 7.
De selectie van op de cases betrekking hebbende besluitvormingsdocumenten, is gegaan op basis van archiefonderzoek en via overleg met de betreffende (voormalig) projectleiders. Daarnaast is vanuit de binnen het Havenbedrijf bestaande methodes voor procesmanagement een lijst opgesteld van mogelijk van belang zijnde projectdocumenten. De reguliere Havenbedrijf organisatie gebruikt hiervoor ‘PM@HbR’, de Maasvlakte 2 organisatie ‘Prince 2’. Echter, behalve het feit dat deze methodes niet vanaf het begin bij alle cases zijn toegepast, is tevens gebleken dat niet alle documenten daadwerkelijk zijn opgesteld. Daarnaast is beter inzicht nodig in de organisatie van projecten binnen het Havenbedrijf, om te selecteren welke documenten van belang zijn. Dit gebeurt in paragraaf 2.4.
8.
Analyse van de relevante besluitvormingdocumenten. Passages in deze documenten welke informatie bevatten over de onder punt 5 genoemde onderwerpen zijn hierbij gearceerd. Tevens is bijgehouden hoe vaak een plan letterlijk genoemd wordt.
9.
Koppeling relevante tekstpassages uit besluitvormingsdocumenten aan de eerder geselecteerde planuitspraken. Daar waar dit mogelijk bleek, is geconcludeerd dat het onderwerp gebruikt is bij de besluitvorming (hetgeen niet direct iets zegt over het gebruik van het plan, dit moet dan immers ook letterlijk in het besluitvormingsdocument aangegeven worden). Tevens is een waardeoordeel gegeven over de vraag of in het besluitvormingsdocument conform het plan gehandeld is. Dit proces biedt veel ruimte voor interpretatie door de onderzoeker, met name bij vage planuitspraken is snel sprake van gebruik en conformiteit. Vanzelfsprekend is getracht dit zo objectief mogelijk te doen.
10. Verifiëren voorlopige conclusies middels interviews. Na afloop van stap 9 zijn de in paragraaf 4.2 getoonde tabellen opgesteld en een aantal voorlopige conclusies geformuleerd. Deze conclusies zijn geverifieerd middels interviews met de volgende personen (in volgorde van afname): Naam
Functie
Rol
Simone Hellebrand
Projectleider Planontwikkeling / Havenbedrijf Voormalig directeur Euromax
Vele jaren betrokken geweest bij de ruimtelijke planontwikkeling van Maasvlakte 2 Projectdirecteur Euromax van 2001 tot 2007
Hoofd Planontwikkeling Maasvlakte 2 / Havenbedrijf Projectleider terreinuitgifte Hoofd afdeling Havenexploitatie / Havenbedrijf
Vele jaren betrokken geweest bij de ruimtelijke planontwikkeling van Maasvlakte 2 Mede als projectleider intensief betrokken geweest bij vestiging Euromax Mede als projectleider intensief betrokken geweest bij vestiging Euromax. Mede verantwoordelijk (leidinggevende) ten tijde van uitvoering overige cases. Projectleider Verbreding Amazonehaven en uitgifte EMO Intensief betrokken geweest bij vestiging Euromax, APMT en RWG Vanuit functie al vele jaren betrokken bij onderwerpen die het Havengebied betrekken
Hans Meeuwsen
Cees Pons
Raymond Molenaar Jeroen Steens
Dennis Prins Ad van de Werve Bert Bakker
Projectontwikkelaar / Havenbedrijf Adviseur Terreinuitgifte / Havenbedrijf Regisseur Energie/Water+Kust / Natuur en milieufederatie Zuid-Holland
Interviews zijn gehouden op basis van open vragen (zie separate bijlage), op deze manier wordt zo min mogelijk bias meegegeven en kan een zo open mogelijk antwoord gegeven worden. Wel zijn de vragen deels gestructureerd om te zorgen dat dezelfde onderwerpen structureel in ieder interview aan bod konden komen. Doorvragen is gebeurd op basis van de tijdens het interview gegeven antwoorden.
-5-
11. Verslag op hoofdlijnen (separate bijlage). Van de interviews is direct na afloop op basis van bandopname een verslag op hoofdlijnen gemaakt Mogelijk vertrouwelijke alinea’s zijn hierin gearceerd. Dit verslag is naar de geïnterviewde toegestuurd met de vraag wijzigingen of opmerkingen mee te geven. 12. Aanscherpen conclusies. Op basis van de interviews zijn de eerder geformuleerde conclusies aangescherpt. Uit de interviews blijkt dat de betrokkenen veel nadruk leggen op flexibiliteit en omgeving. Deze onderwerpen zijn theoretisch in overeenstemming met de vooraf gemaakte theoretische verkenning, maar zijn naderhand verder uitgediept. De theoretische verkenning en verdieping is in hoofdstuk 3 is opgenomen 13. Afsluitend zijn in hoofdstuk 5 eindconclusies en aanbevelingen geformuleerd.
-6-
2. Organisatie van ruimtelijke planning bij het Havenbedrijf Rotterdam 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt, voorafgaand aan het theoretisch kader, nader ingegaan op de manier waarop ruimtelijke planning bij het Havenbedrijf Rotterdam (hierna: Havenbedrijf) georganiseerd wordt. Tevens wordt de organisatie van projecten beschreven. Om het geheel sprekend te maken vindt in de afsluitende paragrafen de case selectie plaats. Iedere case wordt geïntroduceerd en er wordt nader ingegaan op het segment ‘containers’. 2.2 Ruimtelijke planning bij het Havenbedrijf De positie van het Havenbedrijf Rotterdam is een relatief bijzondere. Deze overheids-N.V., met de gemeente Rotterdam (66%) en de Nederlandse Staat (33%) als aandeelhouders, beheert het Rotterdamse havengebied en heeft de gronden binnen dit gebied in eeuwigdurende erfpacht gekregen van de gemeente Rotterdam. Hiervoor
betaalt
het
een
vergoeding
aan
haar
aandeelhouders
middels
een
afgesproken
jaarlijkse
dividenduitkering. Praktisch gezien bezit het Havenbedrijf dus de gronden en hiermee heeft het een belangrijk sturingsmiddel in handen. Alle in de haven gevestigde bedrijven hebben namelijk een eindig huur- of ondererfpachtcontract met het Havenbedrijf. In dit contract is onder meer geregeld welke bedrijfsactiviteiten mogen plaatsvinden, maar in sommige gevallen bijvoorbeeld ook hoeveel procent van het transport er maximaal per vrachtwagen mag gaan. Deze grondpositie zorgt er dus voor dat handhaving niet puur op grond van een bestemmingsplan, maar op grond van contracten kan plaatsvinden. De positie van het bestemmingsplan in de Rotterdamse haven is dan ook bescheiden. De bestemmingsplannen zijn en blijven de meest belangrijke regeling binnen de ruimtelijke ordening en dus voor de omgeving van de haven3, maar spelen een beperkte rol in de ruimtelijke planvorming binnen het Havenbedrijf. Het havenbedrijf onderscheidt naast het bestemmingsplan (welk vanzelfsprekend door de gemeente moet worden vastgesteld) een viertal ruimtelijke plannen. De onderstaande figuur (2.1) geeft deze weer van hoog schaalniveau (Havenplan) naar een laag schaalniveau (inrichtingsplan) en maakt onderscheid tussen publieke en private, interne Havenbedrijf plannen. Het bestemmingsplan is qua schaalniveau in de meeste gevallen te vergelijken met het gebiedsplan. Hierna wordt per plan kort omschreven met welk doel deze worden opgesteld.
3 Zie bijlage 4 voor een korte uiteenzetting van de plaats van bestemmingsplannen in de op handen zijnde, nieuwe Omgevingswet.
-7-
Publieke plannen
Private plannen
Lange termijn: Havenplan
Middellange termijn: Bestemmingsplan
Middellange termijn: Gebiedsplan
Middellange termijn: Ontwikkelplan
Korte termijn: Inrichtingsplan
Figuur 2.1 (Bron: eigen bewerking)
2.3 Doel per ruimtelijk plan Havenplan (publiek) In december 2011 is de ‘Havenvisie 2030’ vastgesteld. Deze visie is de opvolger van het ‘Havenplan 2020’ uit 2004 en is te typeren als ruimtelijke structuurvisie. Het Havenplan is een publiek document, vastgesteld door de gemeenteraad en dient om de ontwikkelrichting van de haven op lange termijn weer te geven. Het document benoemd daarnaast een reeks hoofdopgaven en een uitvoeringsagenda die deze visie vorm moeten gaan geven. Gebiedsplan (privaat) Een gebiedsplan is een intern ruimtelijk plan, vastgesteld door de directie. Nieuwe initiatieven moeten aan dit plan getoetst worden, afwijkingen benoemd in voor te leggen besluiten. Binnen de haven zijn vijf plangebieden te onderscheiden. Het gebiedsplan geeft als eerste een ruimtelijke invulling aan zo’n gebied. Ook geeft het weer welk type bedrijvigheid (op hoofdlijnen), waar gepositioneerd kan worden of waar verandering plaats moet vinden en of dit milieutechnisch haalbaar is. Daarnaast gaat het gebiedsplan in op onderwerpen als duurzaamheid en bereikbaarheid. Het plan focust op de middellange termijn (10-15 jaar). Doel is daarbij de richting die de Havenvisie aangeeft te volgen en te zorgen dat ontwikkelingen in die richting meegaan. De meerwaarde van gebiedsplannen ligt in de integraliteit van de plannen. Doordat een gebied volledig in ogenschouw wordt genomen (van contractafloop van terminals tot de aanwezigheid van beschermde diersoorten) en de verschillende ruimtevragers bij elkaar worden gelegd, ontstaat een document dat, wanneer de concrete vraag of het concrete besluitvormingsmoment zich voordoet de juiste, actuele, voors en tegens kan produceren. Op deze manier kan besluitvorming plaatsvinden op basis van voldoende informatie.
-8-
Bestemmingsplan (publiek) Bestemmingsplannen
zijn,
idealiter,
de
planologische
verankering
van
het
gebiedsplan
in
een
publieksrechtelijke planvorm. De plangebieden zijn daarbij identiek aan de gebiedsplannen, hetzelfde geldt voor de termijn, waarbij formeel alleen wijzigingen die binnen 10 jaar gerealiseerd gaan worden, kunnen worden opgenomen. Bestemmingsplannen (inclusief projectbestemmingsplannen en planologische afwijkingsprocedures conform de Wabo) zijn daarbij de enige planvorm die de omgeving van de haven in detail informeren en rechtszekerheid bieden. Bestemmingsplannen worden vastgesteld door de gemeenteraad. Het opstellen gebeurt in het geval van het havengebied echter in grote mate door het Havenbedrijf en bij kleine, specifieke plannen door de initiatiefnemer. Het gebruik en de waarde van het bestemmingsplan in het havengebied is op dit moment beperkt. Voor grote delen (circa 30 procent) geldt geen bestemmingsplan en er is ook voor de overige gebieden vrijwel geen sprake van gebiedsbestemmingsplannen. Er zijn op dit moment zo’n 35 bestemmingsplannen van kracht, waarvan alleen Maasvlakte 2 en een aantal projectbestemmingsplannen up-to-date zijn (niet ouders dan 10 jaar, ex artikel 3.1 Wro). 14 van deze plannen zijn van voor de invoering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud), de oudste is uit 1936, en verliezen per 1 juli 2013 hun rechtskracht (ex artikel 9.1.4 invoeringswet Wro). Op dit moment wordt overigens wel gewerkt aan een viertal nieuwe bestemmingsplannen die samen het gehele havengebied moeten gaan bedekken. Voordat deze vastgesteld zijn, is er echter geen actueel kader dat in staat is om nieuwe ruimtelijke initiatieven publiekrechtelijk in te passen op een manier die gebruikelijk is (grotere initiatieven hebben vanzelfsprekend wel te
maken
met
milieuwetgeving,
hetgeen
tevens
rechtszekerheid
biedt).
In
de
praktijk
wordt
het
bestemmingsplan op dit moment daarom vaak als lastig beschouwd en worden projectbestemmingsplannen ingezet om strijdigheden ongedaan te maken. Gevolg hiervan is het feit dat de omgeving per initiatief geconfronteerd wordt met een bijna vaststaande ontwikkeling, er dus geen goed totaaloverzicht meer is en de kans bestaat dat men het bestemmingsplan onvoldoende vertrouwd als planvorm dat rechtszekerheid biedt. Ontwikkelplan (privaat) Ontwikkelplannen kunnen getypeerd worden als uitwerking van een gebiedsplan. Een ontwikkelplan zoomt in op een deelgebied dat nog ontwikkeld moet gaan worden of waar een grote (herstructurerings)opgave ligt. In een ontwikkelplan wordt meer in detail bekeken welk type bedrijvigheid inpasbaar is en hoe de infrastructuur die hierbij hoort zou kunnen worden aangelegd. Daarnaast heeft het plan een meer gedetailleerd uitvoeringsprogramma en focust net als een gebiedsplan op de middellange termijn (10-15 jaar). Ook dit plan is een intern document, welk formeel geldt als toetsingskader voor nieuwe initiatieven. Inrichtingsplan (privaat) Een inrichtingsplan volgt uit het uitvoeringsprogramma van ofwel een ontwikkelplan ofwel een gebiedsplan, maar kan ook voortkomen uit een klantvraag. Inrichtingsplannen zijn zeer gedetailleerde uitwerkingen van de aanleg van bijvoorbeeld een aantal wegen of de exacte verkaveling van een klein gebied. Deze plannen focussen in het algemeen op de korte termijn (circa 5 jaar) en vormen het startpunt voor aanleg van infrastructuur of de uitgifte van terreinen. Inrichtingsplannen worden over het algemeen gemaakt wanneer de hieraan ten grondslag liggende ontwikkeling zeker is.
-9-
Samenvattend gesteld: het havenplan geeft aan welke richting men op lange termijn moet volgen (plaatst een ‘stip op de horizon’). Tevens worden hierin de belangrijkste vervolgstappen gegeven die genomen moeten worden om daar te komen. Het havenplan is hierbij duidelijk een strategisch gericht plan. De invulling van de in het
havenplan gestelde doelen voor
de middellange termijn vindt plaats
middels de gebieds-
en
ontwikkelplannen. Het belangrijkste doel van deze plannen is om besluiten bij te ‘sturen’ in de richting van het havenplan (verbeeld middels de rode pijl in figuur 2.2).
Ruimtelijk beleid haven
Lange termijn ontwikkelingsstrategie (‘stip op de horizon’)
Havenplan
Interne plannen Havenbedrijf Rotterdam
Besluitvorming over de vestiging van een nieuw bedrijf (voorbeeld)
Strategische beslissingen moeten zich richten op de ‘stip op horizon’ die het havenplan zet. De middellange termijn plannen moeten dergelijke beslissingen zonodig in deze richting bijsturen.
Figuur 2.2 (Bron: eigen ontwerp)
In bijlage 1 heb ik kort de theoretisch toegevoegde waarde van ieder plan voor zowel bedrijven in de haven als de directe omgeving weergegeven. Ook de mogelijke invloed die actoren op de inhoud van de plannen hebben, wordt daar uiteengezet. 2.4 Organisatie van projecten binnen het Havenbedrijf Om meer inzicht te krijgen in hoe een project loopt binnen het Havenbedrijf, welke besluitvormingsdocumenten worden opgesteld en hoe plannen hier op aan kunnen sluiten, wordt in deze paragraaf de organisatie van projecten toegelicht. Hierbij moet worden opgemerkt dat het beschreven proces geldt voor zogeheten ‘klantprojecten’, dit zijn projecten waar een bedrijf in de haven (een klant dus van het Havenbedrijf) bij betrokken is. Naast klantprojecten onderscheidt het Havenbedrijf publieke projecten. Deze hebben als doel de realisatie van infrastructuur (wegen, kademuren, et cetera). Omdat de gekozen cases klantprojecten zijn, wordt dit proces beschreven, al verschillen deze niet enorm met de publieke projecten. Een tweede opmerking moet worden geplaatst bij de organisatie van de ontwikkeling van Maasvlakte 2. Hiervoor is een aantal jaren geleden een aparte projectorganisatie opgericht. Deze functioneert binnen het Havenbedrijf maar los van de bestaande lijnorganisatie. De processen bij deze organisatie zijn dan ook enigszins verschillend. Deze verschillen komen waar nodig in dit onderzoek aan bod, maar zitten niet in de processen waar klanten bij betrokken zijn.
- 10 -
Start De start voor een project wordt gegeven waneer een project is goedgekeurd door het zogeheten 'driehoeksoverleg'. Het driehoeksoverleg bestaat uit afdelingshoofden van de afdelingen die in het algemeen bij deze projecten betrokken zijn. Een project wordt goedgekeurd als de projectopdracht die hiervoor geschreven is, voldoende onderbouwd waarom het project zou moeten worden uitgevoerd. Wat het belang van het Havenbedrijf en de klant van het Havenbedrijf is en wat de consequenties zijn van het niet uitvoeren. Daarnaast moet de projectopdracht aangeven wat als resultaat van het project verwacht wordt. Vrijwel bij alle projecten (uitgezonderd de relatief kleine) wordt een projectgroep samengesteld. Hierbij zijn afdelingen
betrokken
die
zich
bezighouden
met
de
ruimtelijke-,
milieutechnische
en
nautische
randvoorwaarden, de randvoorwaarden vanuit beheer en infrastructuur en de aanleg van bij het project horende infrastructurele werken. De financiële kant wordt betrokken zodra het proces in een meer definitieve fase komt. Het feit dat er verschillende disciplines worden ingevlogen, geeft tevens weer dat de haven niet ‘bestuurd’ wordt door ruimtelijke plannen alleen. Een goed ruimtelijk plan is echter ook reeds gebaseerd op inbreng vanuit deze genoemde disciplines, hetgeen de aansluiting tussen plan en project bevorderd. Fasering Een project is verdeeld in vijf fases (nul tot en met vier). In fase nul wordt een eerste vooronderzoek gedaan (het is dan officieel nog geen project), vaak door de afdeling die vanaf fase 1 als opdrachtgever functioneert. Hierin komen zaken aan bod waarvan de opdrachtgever denkt dat deze van belang kunnen zijn, de ruimtelijke component kan er hier één van zijn, maar dit hoeft niet, er is in deze fase immers geen protocol. Wanneer uit het vooronderzoek blijkt dat een project wenselijk lijkt en nader onderzoek dus nodig is, wordt via de benoemde projectopdracht fase 1 gestart. In deze fase wordt de haalbaarheid onderzocht, hier wordt bijvoorbeeld gekeken of hetgeen voorgesteld wordt daadwerkelijk milieutechnisch in te passen is, wat alternatieven zijn, et cetera. De ruimtelijke inpassing wordt hier tevens onderzocht, met andere woorden: past het initiatief binnen het ruimtelijke beleid van het Havenbedrijf. Maar ook, past het initiatief binnen het bestemmingsplan en zo niet, hoe zou dit mogelijk gemaakt kunnen worden. Een belangrijk resultaat in fase 1 is in eerste instantie het onderhandelingsmandaat (de bandbreedte waarbinnen met de klant mag worden onderhandeld). Dit moet worden goedgekeurd door het driehoeksoverleg of de directie. Projecten die in deze fase aan de directie voorgelegd worden, moeten een bepaalde impact hebben, ofwel in fysieke grootte (meer dan 25 hectare) ofwel financieel (investering Havenbedrijf vanaf 10 miljoen euro). Op basis hiervan worden de gesprekken met de klant gestart om te komen tot een definitieve terreinaanbieding. In zo’n aanbieding komen alle van belang zijnde aspecten aan bod, evenals afspraken over investeringen en erfpacht. Aan het einde van fase 1 ligt er vervolgens een uitonderhandelde aanbiedingsbrief, getekend door alle partijen. Hierbij hoor een agendapost met financiële business case. In de agendapost staat het resultaat van het onderzoek en een advies over het al dan niet doorgaan met het project en in welke vorm. Tevens wordt een inschatting gemaakt van de te nemen investering en het verwachte rendement. Op basis hiervan neemt in vrijwel alle gevallen de directie een besluit. En bij projecten die voldoen aan de hierboven genoemde criteria tevens de Raad van Commissarissen. Na dit besluit volgt fase 2. In deze fase worden de vergunningen aangevraagd door zowel Havenbedrijf als de klant en de definitieve contracten ondertekend, deze volgen op de eerder getekende aanbiedingsbrief. Tevens wordt begonnen met het technisch ontwerp van bijvoorbeeld een nieuwe kademuur, maar ook met de exacte ruimtelijke invulling binnen de terreingrenzen. Wanneer een wijziging of ontheffing van het bestemmingsplan nodig is, wordt in deze fase vaak gecommuniceerd met de omgeving. Voorafgaand hieraan wordt ingeschat of een project controversieel is en wat de te verwachten standpunten van de verschillende stakeholders zijn.
- 11 -
Na ondertekening van de contracten kan gestart worden met de aanbesteding van het werk. Aan het einde van de tweede fase is duidelijk of er wijzigingen zijn en of deze effect hebben op de business case, indien dit het geval is wordt deze geactualiseerd, waarbij grote wijzigingen opnieuw ter besluit moeten worden voorgelegd. Aan het eind van deze fase wordt het terrein opgeleverd aan de klant en start fase 3: de realisatie. In fase 3 dient het bestemmingsplan onherroepelijk te zijn en de belangrijkste vergunningen afgegeven. Als dit eerste niet het geval is, moet er in elk geval grote mate van zekerheid zijn dat ingesteld beroep niet gaat slagen. Fase 3 eindigt wanneer de infrastructuur die het Havenbedrijf moet aanleggen voltooid is. Fase 4, de afronding, behelst met name een rapportage over de kwaliteit van de opgeleverde infrastructuur en de definitieve business case. Daarnaast worden zaken overgedragen aan contractbeheer en de afdeling Management infrastructuur, de infra beheerders. Fase 0 en 1 zijn in principe de belangrijkste besluitvormende fasen. De volgende documenten worden dan opgeleverd:
Projectopdracht
Onderhandelingsmandaat
Aanbiedingsbrief
Businesscase
Agendapost
Voor het onderhavige onderzoek zijn dit de belangrijkste te bestuderen documenten. Vanzelfsprekend kunnen in de volgende fasen wijzigingen voorkomen, bijvoorbeeld vanwege de te doorlopende vergunningenprocedures. Dergelijke zaken komen in de meeste gevallen in fase 2 aan bod. Echter, een langlopende beroepszaak zou ook in fase 3 of zelf 4 tot consequenties en dus wijzigingen kunnen leiden.
2.5 Case selectie Om een aantal goede voorbeelden te geven van zogenoemde klantprojecten bij het Havenbedrijf wordt in de paragrafen 2.5 en 2.6 ingegaan op de vier gekozen cases (zie tevens bijlage 3 voor gedetailleerdere informatie over de cases). De operationalisatie van de drie onderzoeksvragen wordt vormgegeven via de analyse van de vier besluitvormingstrajecten die hier aan vast zaten. Eerst wordt ingegaan op de selectie van deze vier cases. Om de vergelijkbaarheid van deze cases zo helder mogelijk te houden, is het uiteraard van belang om deze zorgvuldig te selecteren. Dit is gedaan op basis van de volgende uitgangspunten: 1.
Uitgevoerd in de afgelopen tien jaar
2.
Door het Havenbedrijf getypeerd als klantproject
3.
Ligging in hetzelfde deelgebied
4.
Vallend binnen eenzelfde marktsegment
Ad. 1: Het eerste uitgangspunt is van praktische aard. Hoe minder lang geleden een project is uitgevoerd, hoe beter de informatie te achterhalen is. Ook zijn personen die hieraan gewerkt hebben vaak nog werkzaam bij het Havenbedrijf en hierdoor eenvoudiger benaderbaar. Daarnaast is het proces dat destijds heeft plaatsgevonden beter te vergelijken met de huidige processen. Dit is voor projecten van 30 jaar geleden vrijwel onmogelijk. Ad 2: Zoals beschreven, onderscheidt het Havenbedrijf publieke en klant projecten. Gekozen is alleen klantprojecten van 10 hectare of meer te bekijken, kleinere vestigingen en publieke projecten hebben in de haven vaak een geringe ruimtelijke invloed. Ad 3: Omdat elk havengebied eigen kenmerken heeft die de projecten kunnen beïnvloeden, is kiezen van cases in eenzelfde gebied logisch. Hier spelen immers dezelfde kwesties als het gaat om milieu, politiek, bereikbaarheid, et cetera.
- 12 -
Ad 4. Ieder bedrijf in de haven wordt ingedeeld in een marktsegment. Ieder segment heeft eigen specificaties, welke invloed hebben op onder meer de ruimtelijke eisen, maar ook op de manier waarop de buitenwereld tegen een dergelijk segment aan kijkt. Wanneer deze zaken vergelijkbaar zijn, vergroot dit de vergelijkbaarheid van de cases. Bovenstaande criteria leiden naar de Maasvlakte. In dit deelgebied zijn de afgelopen tien jaar meerdere grootschalige besluitvormingsprocessen voor de vestiging van nieuwe bedrijven afgerond, zie onder. Vier van deze 12 projecten hebben geleid tot de vestiging van een containerbedrijf. Gekozen is daarom voor deze vier projecten. In tabel 2.1 zijn deze 12 projecten vermeld, waarbij de vier gekozen cases vet zijn gemaakt. In paragraaf 2.6 worden deze kort beschreven, voorafgegaan door een introductie van de containersector. Maasvlakte 1 Maasvlakte 2 - Euromax (containers) - APMT (containers) - Gate (vloeibaar gas) - RWG (containers) - Lyondell (chemie) - Neste (biodiesel fabriek) - Loders (palmolie raffinage) - E.ON (energie centrale, uitbreiding) - ECT-Amazonehaven (containers, vergroting van de nautische ruimte) - Steinweg (breakbulk, staal) - EMO (droge bulk) - Pro Delta (lange termijn goederen)
Tabel 2.1
Figuur 2.3: Kaart van het westelijk deel van het havengebied (bron: Google Maps, 2011) 2.6 Beschrijving cases De containersector algemeen De containersector kan uitgesplitst worden in drie onderdelen. ‘Deep sea’, ‘short sea’ en ‘empty depot’. Deep sea terminals zijn bereikbaar voor diepstekende zeeschepen uit andere continenten. Short sea, vroeger ook wel kustvaart genoemd, betreft het vervoeren van containers over zee zonder dat daarbij een oceaan gekruist wordt. Voor Europa zijn dit trajecten richting Scandinavië, de Baltische staten en Sint Petersburg, maar ook over de Middellandse Zee richting Griekenland en zelfs de Zwarte Zee en Noord-Afrika. Naast de onderverdeling in deep sea en short sea worden op alle terminals containers aan- en afgevoerd via binnenvaartschepen (vergelijkbaar met trein en vrachtauto). Empty depots zijn veelal onderdeel van een containerterminal maar zijn in de loop der tijd ook steeds vaker afgestoten om de efficiëntie op de terminal te verhogen. Deze depots hebben een onder meer een bufferfunctie, containers kunnen hier vandaan gehaald worden om opnieuw te
- 13 -
vullen. Ook vangen zij containers op die leeg terug naar de herkomstbestemming moeten (vaak China), er komen immers meer volle containers naar Europa dan andersom. De containersector in Rotterdam is geconcentreerd rond twee plaatsen in het havengebied. In de Waal- en Eemhaven, de oostelijke havens, en het Maasvlakte gebied, de westelijke havens. In het Waal-/Eemhaven gebied bevinden zich vier containerterminals. Deze terminals zijn gericht op short sea en de ‘kleinere’ deep sea schepen (de diepgang is minder dan in het westelijk havengebied). Daarnaast zijn er tien empty depots in het gebied. Op de Maasvlakte zijn drie containerterminals, met name gericht op deep sea, en één empty depot. De schaal van deze terminals is echter van een compleet andere orde dan van de terminal in het Waal-/Eemhaven gebied. Figuur 2.5 illustreert dit. In beide gebieden heeft ECT de grootste terminal. ECT heeft daarmee de meerderheid van de containermarkt in Rotterdam in handen. Toekomst Het aantal hectare aan containerterminals wordt de komende jaren flink uitgebreid, dit gebeurt op Maasvlakte 2. Het areaal bestemd voor containers wordt hierbij tot 2030 meer dan verdubbeld ten opzichte van het areaal nu: op Maasvlakte 2 is circa 600 hectare bestemd, tegen circa 500 hectare bestaand. Maasvlakte 2 is uitgerust om de grootste schepen ter wereld te ontvangen. Mede om deze reden wordt verwacht dat een groot aantal van de deep sea containers die nu nog in het Waal-/Eemhaven gebied worden overgeslagen straks naar de Maasvlakte gaan. De short sea blijft wel in de Waal-/Eemhaven, waarmee het gebied zich tot ‘Europese hub’ kan gaan ontwikkelen (Programmabureau Stadshavens Rotterdam, 2011). Op de Maasvlakte bevindt zich naast een terminal van ECT (blauw omcirkelt) en APMT (groen) één andere terminal. Dit is Euromax (geel), deze terminal is tevens in handen van ECT (51% van de aandelen), de andere 49% is van de Aziatische rederijenalliantie CKYH. Op Maasvlakte
2
krijgt
Euromax
de
mogelijkheid
tot
uitbreiding. Daarnaast wordt nu gebouwd aan een extra terminal voor APMT (paars) en de RWG terminal (zwart). Voor de langere termijn in daarnaast plaats voor nog een terminal (rood).
Figuur 2.4
- 14 -
Aanwezigheid van de containersector in de Rotterdamse haven
Figuur 2.5: Twee luchtfoto’s geprojecteerd op hetzelfde schaalniveau (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2011) Boven, gearceerd is de Uniport terminal, een van de grotere terminals in het Waal/Eemhavengebied met ten westen het dorpje Heijplaat. Onder, gearceerd is de APMT terminal, een gemiddelde terminal op de Maasvlakte. Deze wordt omringd door de ECT terminal, op dit moment de grootste in de haven.
- 15 -
Maasvlakte 1 Euromax
Figuur 2.6 (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2011) In 2006 is begonnen met de aanleg van de Euromax containerterminal, in dit jaar zijn dan ook de laatste voor dit onderzoek van belang zijnde beslissingen genomen. De eerste planvorming stamt reeds van rond het jaar 2000, toen de gemeenteraad van Rotterdam deze goedkeurde. Destijds was dit de enige locatie voor een terminal van een dergelijke omvang mét uitbreidingsmogelijkheid op MV2. Voor de uitbreidingsmogelijkheden op MV2 geldt dat daar ladinggaranties tegenover moeten staan. Men kan dan met circa 90 hectare groeien (ten opzichte van de 120 hectare nu). Daarnaast heeft Euromax een optie terrein aan de oostzijde van circa 15 hectare ten behoeve van een binnenvaartkade. Ten tijde van de vestiging van Euromax kwamen bestaande terminals aan de grenzen van hun capaciteit. Euromax was nodig om de verwachte groei tot 2013/2014 (verwachte tijdstip opening terminals MV2) op te vangen. Ten tijde van de economische teruggang de afgelopen jaren is de groei overigens vertraagd. Opvallend Euromax was voor de bouw voor 50% in handen van P&O Nedlloyd en voor 50% van ECT. Nadat AP-Moller Maersk (waar APMT onderdeel van is) P&O overnam, heeft ECT besloten alle aandelen van P&O op te kopen (hier had men contractueel het recht op). Voordat ECT de volledige Euromax terminal in handen kreeg is tevens onderzocht of Maersk deze terminal kon krijgen om in ruil hiervoor haar bestaande terrein aan ECT over te doen. Hier is vanaf gezien toen Maersk en het Havenbedrijf overeenkwamen dat eerstgenoemde een nieuwe terminal op Maasvlakte 2 kon bouwen (FEM Business, 2006). Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna De onderstaande plannen waren ‘geldig’ in de tijd dat het klantproject binnen het Havenbedrijf liep en zijn geanalyseerd in dit onderzoek.
Structuurvisie Maasvlakte (Gemeentelijk Havenbedrijf 1992)
Havenplan 2010 (Gemeentelijk Havenbedrijf 1993)
Integrale verkenningen voor haven en industrie (Gemeentelijk Havenbedrijf, 1998)
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Gebiedsplan Noordwesthoek (Gemeentelijk Havenbedrijf 2005)
Bestemmingsplan Maasvlakte ‘81
Gebiedsplan Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2009)
- 16 -
Verbreding Amazonehaven (ECT) en EMO
C
D (demping)
B A Figuur 2.7 (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2011) De concrete planvorming rondom dit dubbele project is gestart in 2008. Voor die tijd was de behoefte van ECT om deze haven te verbreden reeds bekend. Finale besluitvorming stamt uit 2010, waarna de uitvoering is gestart in 2011. De verbreding van de Amazonehaven was noodzakelijk omdat ECT anders in de toekomst geen nieuwe generatie containerschepen zou kunnen ontvangen, dit probleem zou ook na de komst van MV2 blijven bestaan omdat ECT een aantal contracten heeft met rederijen die hun ligplaatsen ‘dedicated’ in de Amazonehaven hebben (Gemeente Rotterdam, 2010). Omliggende bedrijvigheid De verbreding (richting zuidzijde) gaat ten koste van terrein bestemd voor kolen en ertsen overslagbedrijf EMO. EMO was eerder al terrein ‘verloren’ aan Electrabel (energiecentrale). Dit totaal zou worden gecompenseerd op Maasvlakte zuidzijde (ter plaatse van C en D op de kaart in figuur 2.7). Op Maasvlakte zuidzijde bestond destijds reeds een contract met Steinweg (brammenterminal, A) en een optiecontract met Van Uden (B). Dit laatste contract is teruggegeven waardoor EMO naar het westen op kon schuiven en nu contract heeft voor terrein B en optie op terrein C. Gezien de nauwe samenhang van de vestiging van EMO met de verbreding van de Amazonehaven is ook dit meegenomen in het onderzoek. Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna:
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Gebiedsplan Maasvlakte Zuidzijde (Havenbedrijf Rotterdam, 2005)
Gebiedsplan Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2009)
Bestemmingsplan Maasvlakte ‘81
- 17 -
Maasvlakte 2: RWG en APMT
RWG APMT
Figuur 2.8 (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2011) Naast de mogelijkheid voor Euromax om uit te breiden op Maasvlakte 2 hebben twee bedrijven contracten ondertekend om een compleet nieuwe containerterminal op Maasvlakte 2 te vestigen, Rotterdam World Gateway (RWG) en APM Terminals (APMT). APMT is onderdeel van het Deense AP Møller – Maersk, het bedrijf dat met Mearsk Line de grootste containerrederij ter wereld in handen heeft. APMT is in 2006 als eerste klant op Maasvlakte 2 binnengehaald, de terminal wordt op dit moment gebouwd en moet in 2014 open zijn. Voor RWG geldt dat dit bedrijf (met als aandeelhouders stuwadoorsbedrijf DP World, en de rederijen MOL, Hyundai, APL en CMA CGM) het contract voor de gronden via een ‘open beoordelingsprocedure’ heeft verkregen. APMT begint met een terminal van 60 hectare en heeft opties tot maximaal 167 hectare, mits ze daar ook ladinggaranties tegenover kan stellen. Met deze uitbreidingsmogelijkheid voor APMT is de groei van APM Terminals en Maersk Line in Rotterdam ook op lange termijn verzekerd. Gezien het aandeel van Maersk in de wereldwijde containermarkt wordt dit als belangrijk voor de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven gezien. Naast uitbreiding voor APMT was er vanuit de marktverwachtingen destijds behoefte om op korte termijn extra hectares containerterminal operationeel te hebben. Door dit aan een derde partij te gunnen ontstaat extra concurrentie binnen de haven, hetgeen goed zou zijn voor de prijs/kwaliteitsverhouding. Deze derde partij, RWG, start met een terminal van circa 90 hectare en kan daarnaast via opties nog zo’n 65 hectare uitbreiden.
- 18 -
Opvallend RWG is winnaar geworden van een aanbesteding waarop uiteindelijk vijf bedrijven serieus hebben ingezet om een contract te bemachtigen (middels een zogenaamd ‘request for proposal’). Via een dergelijke aanbesteding is het eenvoudiger bedrijven te laten voldoen aan een aantal vooraf opgelegde eisen. Dergelijke zaken moeten, bij een gewone uitgifte, vaak in onderhandeling geregeld worden. APMT was ook in de race voor deze aanbesteding, maar kon afhaken nadat ze haar eigen terminal mocht ontwikkelen. Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna:
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Masterplan Maasvlakte 24 (verschillende versies tussen 2003 en nu)
Bestemmingsplan Maasvlakte 2 (2008 vastgesteld) en bijbehorend milieueffectrapport + PKB (als fundament), vanaf 2006.
Figuur 2.9: Zicht op de Euromax terminal, deels nog in aanbouw. (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, z.j.)
4 Het Masterplan Maasvlakte 2 is gelijk te stellen met een gebiedsplan, maar heeft een andere benaming gekregen vanuit de projectorganisatie Maasvlakte 2.
- 19 -
- 20 -
3. Theoretisch raamwerk Nu in de eerste twee hoofdstukken het doel van dit onderzoek, de (ruimtelijke) organisatie van het Havenbedrijf en de cases beschreven zijn, wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de theorie over havenplanning, de verschillende benaderingen die hierbij mogelijk zijn en de van belang zijnde thema’s flexibiliteit en omgeving. 3.1 Havenplanning: Een inleiding De afgelopen 50 jaar heeft in grote havens een verschuiving van de functie van ‘gewone’ laad- en loshaven naar de functie van internationale hub plaatsgevonden. Een haven functioneert nu als interface tussen de verschillende productie- en consumptiegebieden. Een verandering in één van deze gebieden is dan ook onmiddellijk te merken. Dit wordt geïllustreerd door de cijfers van de Rotterdamse haven gedurende de economische recessie die zich in 2008 aandiende. De overslagcijfers daalden zodra de recessie ingezet werd, maar stegen met eenzelfde snelheid vanaf het moment dat de economie weer begon op te krabbelen (Port of Rotterdam, 2010). Deze snelle reactie op veranderingen wordt veroorzaakt door het feit dat een groot deel van hetgeen in de haven gebeurt volatiel mag worden genoemd. Behalve de economie zijn havens bijvoorbeeld ook overgeleverd aan de ‘gunst’ van rederijen om hun schepen er af te meren, iets dat ze immers redelijk eenvoudig ook in de volgende haven zouden kunnen doen (Taneja et al, 2010b). Deze volatiliteit is voor een belangrijk deel ontstaan door het feit dat steeds minder partijen afhankelijk zijn van één haven. Daar waar in het verleden een groot deel van de maritieme economie in de haven gevestigd was en dus via die haven haar goederen liet verschepen, zijn deze partijen nu vaak verder in het achterland gaan zitten (Flämig & Hesse, 2011). Dichter bij hun afzetmarkt maar minder verbonden met de haven. Voorbeelden zijn distributiecentra: in de jaren negentig werd door grote bedrijven nog gewerkt met één Europees districentrum in de haven welk rechtstreeks aan de detailhandel leverde. Nu wordt steeds vaker gewerkt met regionale districentra die bedrijven vaak midden in haar netwerk gesitueerd willen zien (Havenbedrijf Rotterdam, 2010). Deze zogenoemde ‘regionalisatie van de haven’ zorgt ervoor dat de haven steeds meer slechts een doorvoerpunt is en minder een productielocatie. Hoewel de Rotterdamse haven nog altijd lading aan zich probeert te binden door vestiging van aan de haven gerelateerde bedrijven, is de algemene trend dat havens zich genoodzaakt zien hun doorzet zo veel mogelijk te verhogen. Alleen op die manier kunnen ze volgens Flämig en Hesse hun rol in de internationale transportketen behouden. Naast de druk uit de markt, voelt een traditionele haven (gelegen in/naast een stad) tevens de druk vanuit ‘de bewoonde wereld’. Enerzijds om niet verder uit te breiden ten koste van groene ruimte, anderzijds om oude havengebieden op te geven zodat woningbouw mogelijk wordt. Behalve het streven naar intensiever gebruik van bestaand havengebied moeten havens dus ook op zoek naar alternatieve strategieën. Flämig en Hesse noemen daarbij het opspuiten van nieuw land in zee à la de Maasvlakte als voorbeeld. De genoemde druk en de instabiele factoren waar een haven mee te maken heeft, leiden ertoe dat het verstandig is om te zorgen voor een stabiele basis en hiermee een goede concurrentiepositie: goede achterlandverbindingen, voldoende uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijven, betrouwbare tariefstructuren, et cetera. Bij een stabiele basis hoort ook een stabiele lange termijn visie. Een visie die ingaat op dat wat nodig is om ook in de toekomst het efficiënt overslaan, bewerken en afvoeren van goederen veilig te stellen. Taneja et al (2010a) beargumenteert dat een haven een lange termijn visie moet hebben met daarin een blauwdruk voor toekomstige ontwikkeling. De lange termijn visie (door Taneja masterplan genoemd) heeft
- 21 -
daarnaast een visie op de infrastructuur, zowel havengerelateerde als overig, het functioneren van de haven met betrekking tot op- en overslag maar ook alle overige zaken die met dit functioneren te maken hebben. De bestaande lange termijn havenplannen voldoen echter niet volgens Taneja (2010b). Zij stelt dat traditionele havenplanning teveel via een projectaanpak wordt uitgevoerd. Onder meer door het maken van kwantitatieve prognoses die gebaseerd zijn op slechts één verwachting over hoe de toekomst eruit zou kunnen zien. Zij stelt dat, rekening houdend met de grote onzekerheden en de lange levensduur van een haven, strategische planning de juiste aanpak is voor de havenplanning. Deze aanpak vergt een continue planning proces, dat focust op kansen en kwetsbaarheden en minder op een enkele, onzekere voorspelling. Hierdoor kunnen beslissingen worden gebaseerd op "…acquisition of new information, which may trigger changes in the plan” (Taneja, 2010b, pp. 228), terwijl in een projectplan
een beslissing moet worden genomen op basis van
informatie die beschikbaar was in de tijd dat het plan werd opgesteld (mogelijk enkele jaren eerder) Taneja benadrukt daarbij dat onzekerheid één van de belangrijkste thema’s is bij planning en ontwerp van haveninfrastructuur. Niet in de laatste plaats omdat infrastructuur, wanneer deze er eenmaal ligt, decennia lang gebruikt moet kunnen worden en verkeerde beslissingen na realisatie lastig terug te draaien zijn. Plannen moeten daarbij de ruimte bieden om in te kunnen gaan op nieuwe kansen, maar ook nieuwe risico’s kunnen herkennen.
Figuur 3.1: Bronnen van onzekerheid bij havenplanning (Bron: Taneja, et al, 2010b)
- 22 -
De verschillende onzekerheden waar een haven mee te maken heeft zijn door Taneja onderverdeeld in vier categorieën (zie figuur 3.1). Projectgerelateerd, bedrijfgerelateerd, marktgerelateerd en politiek. De eerste categorie betreft onzekerheden die te maken hebben met concrete projecten, bijvoorbeeld de bouw van een containerterminal waar tijdens het bouwproces blijkt dat de kosten hoger uitvallen of waarbij voor het operationeel krijgen niet voldoende personeel te vinden is. De tweede categorie betreft deels zaken die vallen onder
het
bedrijfsproces
van
havenautoriteiten
(marktstrategieën,
prijsbeleid)
en
deels
zaken
waar
havenautoriteiten tevens mee te maken hebben maar minder tot weinig invloed op hebben (energieprijzen, modal split). Deze zaken vallen tevens onder de derde categorie, de markt. Veel planningaspecten worden beïnvloed door de markt (globalisatie van productie en consumptie, scheepsgrootte, et cetera). Als laatste is de politiek een bron van onzekerheid (handelsbarrières, privatisering). Flexibiliteit in grootte, gebruik en tijd zijn hierbij de sleutel in havenplanning. Hierbij geldt dat beslissingen pas genomen moeten worden wanneer echt nodig, maar dat deze beslissingen dus tevens moeten gaan over welke flexibiliteit ingebouwd gaat worden. Havenplannen dienen hier richting aan te geven. Figuur 3.2 geeft in een versimpeld model weer waneer een meer flexibel en wanneer een
meer
rigide
plan
benodigd
is.
Uitgangspunt is dat hoe langer infrastructuur meegaat of hoe verder een visie vooruit
Figuur 3.2 (Bron: Saleh et al. in Taneja et al, 2010a)
kijkt,
hoe
groter
de
flexibiliteit
in
het
ontwerp moet zijn. Het onderwerp flexibiliteit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 3.4. De volgende paragraaf start eerst met een uiteenzetting van de mogelijke benaderingen en het doel van ruimtelijke plannen.
- 23 -
3.2 Planningsbenaderingen 3.2.1 Inleiding Zoals reeds gebleken in de voorgaande paragraaf is er geen gebrek aan literatuur over havenplanning. Er is veel geschreven over de technische aspecten van havenplanning, vanuit bouwkundig oogpunt (Memos, z.j.) tot het logistieke concept dat een haven zou moeten nastreven (Levinson, 2006). Le Galès (2002) brengt aspecten als globalisering en ‘social action areas’ in. Taneja et al (2010a) neemt veel van deze aspecten samen in haar paper over het maken van een structuurvisie voor de haven die om kan gaan met de onzekerheden die de toekomst brengt. Moeilijker is het vinden van literatuur over de planning op een meer lokaal niveau, veel artikelen gaan niet verder dan het abstracte niveau van een masterplan (Friedmann, 2004). Ze verbinden de theorie daarbij niet met een situatie in de werkelijkheid. Echter, zelfs als deze literatuur in grote hoeveelheden beschikbaar zou zijn, leidt het exact maken van plannen volgens in de literatuur gestelde standaarden niet tot het perfecte havenplan. Het doel van ruimtelijke plannen wordt namelijk vaak onvoldoende duidelijk benoemd. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het belangrijkste doel van planning: het faciliteren van besluitvorming, ofwel de beslissingsgericht benadering. “The quality of strategic plans must not be measured in terms of conformity of outcomes to the plan. Rather, their quality must be measured in terms of performance of plans in facilitating decision-making” (Faludi 2001, pp. 110). Deze benadering wordt hieronder beschreven en in paragraaf 3.3 verder vertaald naar de praktijk via Faludi’s onderscheid tussen strategische plannen en projectplannen. 3.2.2 Verschillende benaderingen De beslissingsgerichte benadering legt de nadruk op planning als keuzeproces en is één van de benaderingen die gehanteerd kan worden tijdens onderzoek (Voogd et al, 2011). Faludi introduceerde deze benadering in de jaren zeventig als één van de eersten. Deze benadering impliceert naast het faciliteren van beslissingen ook het signaleren en vastleggen van keuzemomenten tijdens de planvorming en het analyseren en evalueren van dergelijke momenten en processen voor- of achteraf. Van belang is hierbij dat plannen continue aansluiten op de manier van besluitvorming die van toepassing is binnen de organisatie waarop het plan betrekking heeft. Het moet daarbij rekening houden met onverwachte gebeurtenissen en onzekerheden. Bestuurskundige invalshoek
Ruimtelijke invalshoek
Beslissingsgerichte benadering
Milieukundige benadering
Handelingsgerichte benadering
Verkeerskundige benadering
Doel-/probleemgerichte benadering
Stedenbouwkundige benadering
Controlegerichte benadering
Weg- waterbouwkundige benadering
…
…
Tabel 3.1: Voorbeelden van planningbenaderingen vanuit zowel de bestuurskundige als de ruimtelijke invalshoek. (Eigen bewerking op basis van Voogd, 2011 en Faludi, 1979a) Voogd onderscheidt daarnaast de handelingsgerichte benadering. Hierbij wordt de actiegerichtheid van plannen bekeken. Deze benadering onderkent de aanwezigheid van een grote verscheidenheid aan actoren die elkaar beïnvloeden en van elkaar afhankelijk zijn. De actoren opereren daarbij in de ‘ruimte’: het resultaat van het menselijk handelen (Ernste & Hooghuis, 2010). De handelingsgerichte benadering bestudeert dit resultaat van ruimtelijke patronen en probeert het te beïnvloeden. Beide benaderingen zijn volgens Voogd een uitwerking van de bestuurskundige invalshoek van planning. Hij onderscheidt naast deze invalshoek tevens de ruimtelijke invalshoek. Deze benadert planning vanuit bijvoorbeeld watergerelateerde, infrastructurele of milieukundige aspecten. Ook de aan de planologie verwante disciplines als stedenbouwkunde of civiele techniek kunnen hieronder vallen.
- 24 -
Welke invalshoek ook gekozen wordt, in alle gevallen zou de aanpak moeten voldoen aan de volgende door Voogd benoemde “ideaaltypische kenmerken van de hedendaagse planologische discipline” (Voogd et al 2011, pp. 18). Integrerend
Het zoveel mogelijk bij elkaar brengen en houden van kennis, doelen en acties
Pluriform
Bewust zijn van de veelzijdigheid aan mensen betrokken bij het proces en als consument bij de uitkomst hiervan.
Normatief
Het identificeren begrijpen en bemiddelen tussen botsende waarden, maar ook het stelling nemen hierin.
Actiegericht
Toespitsen op het doelbewust veranderen van de ruimte om het zo waardevol mogelijk te maken voor haar gebruikers.
Duurzaamheidsgericht
Het bewust zijn van korte- en lange termijnperspectieven zodat ook consequenties voor toekomstige generaties in beeld worden gebracht
Tabel 3.2: Ideaaltypische kenmerken van de hedendaagse planologisch discipline. (Bron: Voogd et al, 2011) De door Voogd genoemde benaderingen zijn niet limitatief. Door de jaren heen zijn verschillende benaderingen benoemd en ontwikkeld. Soms is het een kwestie van definitie maar andere zijn ongetwijfeld totaal afwijkend van hetgeen hierboven beschreven. Niet al deze benaderingen zullen zijn opgepikt door de rest van de wetenschap. Andere zijn wellicht selectief buiten de door mij bekende overzichten gelaten, binnen eenzelfde paradigma wordt door academici immers veel naar dezelfde theorie gerefereerd (Needham, 2001). Voogd geeft echter in het jaarboek ‘Facetten van de planologie’, tegenwoordig bijgewerkt door Woltjer en Van Dijk, reeds sinds 1993 een overzicht van de essentie van het vakgebied. Hierdoor kan een zekere volledigheid verwacht worden. Een voorbeeld van een andere benadering wordt gegeven door Faludi (1979a). Hij benoemde destijds de doelof probleemgerichte benadering en de controle gerichte benadering. De eerste benadering gaat om het begrijpen van de problemen en doelen van planning, de laatste om het verkrijgen van controle over individuele acties. Twee benaderingen die, 30 jaar geleden op deze manier omschreven werden maar zeer waarschijnlijk in te passen zijn binnen de door Voogd onderscheiden handelingsgerichte benadering. 3.2.3 Beslissingsgerichte benadering Faludi gaat vervolgens in een groot aantal artikelen, geschreven tussen eind jaren zeventig en begin deze eeuw, in op de beslissingsgerichte benadering. Een ruimtelijk plan en de planvorming zijn in deze benadering bedoeld om een volledig overzicht te geven van zaken die spelen rondom een planningsprobleem. Dit om het besluitvormingsproces zo goed mogelijk te faciliteren en dus te verbeteren. Faludi ziet dit als ‘planning by learning’. Een dergelijke benadering is gerelateerd aan een situatie waarin onzekerheden vanzelfsprekend zijn. Interactie tussen beslissingen, acties, externe invloeden en het plan zijn hierbij idealiter continue. Het plan moet concrete projecten die binnen de scope vallen coördineren en de besluitvormers informeren over de implicaties van deze projecten (Faludi, 2001). Deze door Faludi uiteengezette benadering volgt onder meer uit een conclusie dat de adaptatie van ruimtelijke plannen in Nederland en landen met een vergelijkbare planningstraditie te wensen over laat. Deze conclusie volgt op een betoog over het feit dat de Nederlandse planningssystematiek weinig ruimte over laat voor flexibiliteit. Juridische en technische zekerheid overheersen en creëren een schijnzekerheid. Een voorbeeld hiervan is het bestemmingsplan. Daar waar men door het bestemmingsplan te lezen denkt te weten hoe de omgeving er in de toekomst uit komt te zien, komt vroeg of laat bedrogen uit. Ieder plan dat hiervan afwijkt
- 25 -
wordt namelijk via een ‘achterdeur’ alsnog gerealiseerd. De wet biedt immers (bedoeld) verschillende opties om af te wijken van juridisch bindende plannen. Anders dan Faludi beschrijft, kan op basis hiervan gesteld worden dat er dus wel een mate van flexibiliteit is, maar deze niet erg transparant genoemd mag worden. Dat implementatie van plannen geen doel op zich is, volgt volgens Faludi uit de Engelse praktijk. Hier wordt een plan gezien als een startpunt welk overwegingen meegeeft aan een concreet project. Mochten er echter overwegingen bestaan waar het plan niet over rept en welke de uitkomst verandert dan staat het vrij deze mee te nemen in de besluitvorming (zie ook Janssen-Jansen & Woltjer, 2010). Een plan wordt hier dus gezien als richtinggevend kader, enerzijds bij de uitoefening van de controlebevoegdheden die het in veel gevallen heeft, anderzijds bij de proactieve middelen die het kan hebben om de beoogde uitkomst te bereiken (Faludi, 1979b). Deze uitkomst is echter alleen maar te bereiken als de invloed die het heeft, wordt aangewend op de besluitvorming. Want alleen een besluit zet iets in gang: de operationele besluitvorming. Via een dergelijk besluit komt bijvoorbeeld geld vrij of wordt een vervolgonderzoek gestart. Zonder besluit blijft het plan slechts een plan (al kan het niet nemen van een besluit ook worden gezien als een besluit), het zegt ‘slechts’ iets over de bestaande problematiek en wat daar aan zou kunnen gebeuren. Als een besluit op basis van een plan genomen is, maakt dit plan deel uit van de onderbouwing en rechtvaardiging van dit besluit (Mastop & Faludi, 1993). Naast deze operationele beslissingen zijn er ook beslissingen nodig tijdens het opstellen van een plan. Welke onderwerpen komen aan bod? Waar ligt de fysieke plangrens? Waar ligt de tijdshorizon? Et cetera. De besluiten genomen tijdens het opstellen van een plan bepalen deels, subjectief, welke operationele beslissingen genomen moeten gaan worden. Als een plan immers aan ziet komen dat om goederenstromen op te vangen ofwel het spoor ofwel de weg binnen vijf jaar verdubbeld moeten zijn, dan moet hier snel een operationele beslissing over genomen worden. Er zit hierdoor weinig ruimte tussen besluitvorming en actie (een plan is dan, vanuit de handelingsgerichte benadering, actiegericht). Faludi geeft hierbij aan dat “besluiten acceptabel zijn als alle alternatieven geëvalueerd zijn in het licht van de consequenties hiervan.” (Faludi, 1979a, pp. 9). Plannen moeten zo veel mogelijk van deze alternatieven belichten zodat er een fundatie is voor het snel nemen van besluiten. Met andere woorden, het plan moet een definitie van de beslissingssituatie geven. Hierbij tevens de consequenties
van
besluiten
voor
eventuele
volgende
besluiten
in
ogenschouw nemend om ongewenste uitkomsten te voorkomen. Planningsdoel in de beslissingsgerichte benadering Het doel van planning is dus niet direct het oplossen van maatschappelijke problematiek. Dit is een indirect doel (het materiele doel) dat bereikt kan worden wanneer het directe doel wordt gerealiseerd: het planningsdoel. Mastop en Faludi (1993) hebben dit in schema gebracht middels figuur 3.3. Dit schema laat zien dat het geen zin heeft om te onderzoeken of de materiele
doelen
die
over
een
bepaalde
tijdsperiode
zijn
bereikt
in
overeenstemming zijn met het plan. Een plan kan bijvoorbeeld aangeven dat een haven moet worden verbreed omdat er in de toekomst grotere schepen worden verwacht die hier niet in kunnen varen. Wanneer na afloop van de planperiode blijkt dat deze haven ook daadwerkelijk is verbreed, is het onmogelijk de simpele conclusie te trekken dat er dus in overeenstemming met
het
plan
gehandeld
is.
Het
kan
namelijk
zomaar
zijn
dat
de
scheepsgrootte zich niet ontwikkeld heeft als verwacht, maar dat er meer ruimte nodig was voor binnenvaartligplaatsen in deze haven en men daarom heeft besloten de haven te verbreden. Wanneer het plan bij het besluit voor
- 26 -
Figuur 3.3: De beslissingsgerichte benadering: effectiviteit = performance (Bron: Mastop & Faludi, 1993, pp. 77)
deze verbreding op geen enkele manier in overweging is genomen en er dus ook geen afweging is gemaakt over het zich al dan niet voordoen van de voorspelde grotere scheepstypen in de toekomst, heeft het plan zijn doelen, direct en indirect, niet bereikt. Of het plan effectief is geweest, kan dus alleen worden afgemeten aan de genomen besluiten en het besluitvormingsproces hier aan voorafgaand. Het onderzoeken van de mate van het in overweging nemen van plannen in het besluitvormingsproces (de planprestaties) wordt dus als een logischer onderzoeksdoel gezien dan het onderzoeken van de mate van conformiteit van de werkelijkheid aan het plan. Immers, hoe compleet het beeld dat een plan geeft ook is, er zijn altijd onvoorziene omstandigheden die maken dat er geen volledig conform besluit kan worden genomen. Maar als een plan hierbij wordt gebruikt en inzicht kan geven in de problematiek waar een besluit over genomen moet worden, is de prestatie (performance) een feit. Er kan dan gesproken worden van een doorwerkingspatroon (Coenen, 1998), zie hiervoor ook hoofdstuk 4. Hieruit volgt vanzelf (zoals Taneja al concludeerde) dat flexibiliteit van groot belang is (wellicht een subdoel), immers, hoe flexibeler een plan is, hoe beter het in kan spelen op onvoorziene omstandigheden en hoe eenvoudiger het betrokken kan worden bij besluitvorming. Hier wordt nader op ingegaan in paragraaf 3.4. Geconcludeerd kan worden dat, hoe belangrijk iedere benadering op zichzelf ook is, er in alle gevallen tevens vanuit de beslissingsgerichte benadering gekeken moet worden. Aan de hand hiervan kan worden bezien of een plan effect sorteert en het doel, het in overweging nemen van het plan, bereikt wordt. Een plan moet daarbij de aansluiting vinden tussen de wensen uit de organisatie en de omgeving en het besluitvormingsproces. Faludi onderscheid hierbij twee plantypen welke in de loop der tijd zijn ontstaan, het projectplan en het strategische plan. Hier wordt in de volgende paragraaf op ingegaan. 3.3 Plantypen 3.3.1 Evolutie van het planproces Een planningsproces wordt door Voogd (2011) beschreven “als het geheel van activiteiten met betrekking tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering, monitoring, bijsturing en evaluatie van ruimtelijk beleid” (pp.19). Beleid wordt hierbij gezien als de handelingen die gedaan moeten worden ten aanzien van een probleem of doelgroep, ook wel het beleidsarrangement. Een planningsproces kan uitmonden in een plan, maar dit hoeft niet. De vorm van
het
plan
is
zeer
wisselend.
Overheden
zullen
zaken
vaak
vastleggen
in
structuurvisies
en
bestemmingsplannen, maar iets kan ook landen in een memo of een agendapost voor het bestuur. Bij private partijen zullen minder snel dikke boekwerken opgesteld worden omdat hier de processen vaak minder complex zijn en men zich niet altijd hoeft te verantwoorden aan het ‘publiek’. Voogd onderscheidt twee stadia in het planningsproces (en ook het beleidsproces), de planvorming en de planuitvoering. Plannen zijn in veel gevallen een uitwerking van het eerste stadium, hoewel een volgend plan wel beide stadia kan betreffen daar de planuitvoering ook de monitoring en het bijsturen inhoud. Dat het bijsturen van het proces ook tijdens de planvorming mogelijk is, was in het verleden niet vanzelfsprekend. Het planningsproces werd toen vaak lineair doorlopen waarna de wenselijke uitkomst vanzelf boven kwam drijven. Niet onlogisch gezien het feit dat het betreffende beleidsprobleem toen vaak relatief simpel was. Men had niet te maken met allerlei verschillende actoren en de overheid was vaak in staat het probleem zelf op te lossen. Dat de overheid dit zelf op kon lossen was het gevolg van de implementatie van het Keynesiaanse economische model in veel Westerse landen na de Tweede Wereldoorlog (Carmona & Burgess, 2009). Dit model beoogde de overheden meer macht te geven om het marktfalen dat zich sterk uitte vanwege de dominante private sector te voorkomen.
Dit
marktfalen
uitte
zich
cyclisch
in
hoge
werkloosheid,
grotere
ongelijkheid
tussen
bevolkingsgroepen en stedelijke verloedering. Ook in andere delen van de wereld was deze macht van de overheid vanzelfsprekend, denk aan de socialistische modellen in de Sovjet Unie en China. Er zijn overigens ook
- 27 -
voorbeelden in de wereld waarbij een hoge mate van kapitalisme een sterke staat niet in de weg zit, zoals in Japan en Zuid-Korea. Dit is een groot cultureel verschil met de Westerse economieën. Deze destijds verantwoorde, simplistische benadering van planningvraagstukken leidde tot de opkomst van de zogenaamde blauwdrukplannen (Faludi 2001 en Voogd 2011), door sommigen ook wel masterplannen genoemd (Carmona & Burgess, 2009). De term masterplan wordt in de literatuur overigens ook veel gebruikt voor plannen op een hoog schaalniveau (landelijk, provinciaal of gemeentelijk), onafhankelijk van het feit of het wel of geen blauwdrukplannen zijn. Naast de genoemde economische ontwikkeling benoemen Carmona en Burgess een andere reden voor de opkomst van de blauwdrukplanning in het Westen. Dit was de dominantie van de architectuur en ontwerp ideologieën binnen de planologie (destijds werd de term planologie nog nauwelijks gebruikt en kon beter gesproken worden van stedenbouw). Logisch, gezien de historie van stadsuitbreidingen zoals Berlage deze ontwierp (Voogd, 2011 & De Klerk, 2006). Deze uitbreidingen, gecreëerd op basis van vooropgezette plannen die alleen uitgingen van de materiele behoefte, werden gezien als het antwoord op binnenstedelijke problemen. Na de Tweede Wereldoorlog kwam er veel meer aandacht voor de sociologische en geografische kant van planning, hoewel dit niet direct het blauwdrukkarakter van plannen veranderde. Destijds waren deze plannen (bijvoorbeeld de Nota ruimtelijke ordening uit 1960) bedoeld om uitbreidings- en herstructureringsgebieden aan te wijzen, de bestemming hiervoor vast te leggen en aan te geven waar infrastructuur aangelegd moest gaan worden (Carmona & Burgess, 2009). Andere plannen moesten binnen deze masterplannen vallen, die in de meeste gevallen een gesloten tijdshorizon hadden met een vastgelegd stappenplan (Faludi, 2000). Dergelijke ‘strakke’ plannen zijn vanzelfsprekend niet vol te houden in een samenleving die steeds complexer wordt en waar steeds meer actoren zich met de ruimtelijke inrichting gaan bemoeien. Carmona en Burgess benoemen dat in veel landen steeds duidelijker werd dat de bestaande aanpak er niet voor zorgde dat problemen in binnensteden werden opgelost. Daarnaast zorgde het verslechterde economische klimaat in de jaren zeventig voor een einde van een tijd van economische voorspoed, hetgeen er tevens toe leidde dat de geplande verstedelijking ter discussie werd gesteld. Ook bleken plannen steeds minder in staat om zich aan te passen aan elkaar snel opvolgende ontwikkelingen en om te voldoen aan de behoefte van de bevolking. Een haven werd bijvoorbeeld steeds meer geassocieerd met vervuiling in plaats van werkgelegenheid (Duyvendak 2007). Een ander nadeel van dergelijke plannen was het feit dat er geen budget en capaciteit aan de uitvoering was gekoppeld. Het was dus erg lastig om een plan proactief uit te werken.
Tabel 3.3: Twee plantypen (bron: Faludi 2001, pp. 109) Dat de behoefte naar een ander type plan stijgende was, koppelen Carmona en Burgess aan de versnelling van het mondialiseringsproces. In dit proces zijn onder meer productielocaties verschoven, bedrijven geprivatiseerd en zijn landen steeds meer aan het proberen buitenlandse investeringen aan te trekken. Daarnaast krijgen ook steden een steeds belangrijkere rol in dit proces als de economische motoren van het land (zie ook Le Galès, 2002). Dit terwijl ze daarvoor juist vaak als probleem werden gezien.
- 28 -
Deze shift weg van het Keynesiaanse model, richting opnieuw een grotere marktinvloed heeft dus invloed op de manier van planning. Het is dan ook in deze tijd dat de strategische manier van plannen maken is opgekomen. Faludi (2001) heeft in tabel 3.3 de verschillen tussen de projectgerichte plannen (masterplannen) en strategische plannen weergegeven. De door Carmona en Burgess beschreven verschuiving is nog altijd aan de gang, verschillende academici zijn van mening dat strategische plannen in veel gevallen het beste bijdragen in het planningsproces (hier wordt later op doorgegaan). Projectplannen zijn echter nog altijd bruikbaar en worden dan ook veel opgesteld. Het prototype projectplan is dat van architecten en ingenieurs, een echte blueprint. Maar ook in de meer simpele planningsgevallen kunnen projectplannen meer dan volstaan. Nog vaker zullen er echter mengvormen ontstaan. Onderstaand wordt per type plan (project, strategisch) verder ingegaan op de karakteristieken en worden voorbeelden gegeven. 3.3.2 Projectplannen Projectplannen zijn veelal blauwdrukken van de bedoelde eindtoestand van een materieel object (vaak het plangebied) en de maatregelen om deze eindtoestand te bereiken. De interactie tijdens de planvorming is er, volgens Faludi (2000), op gericht om het plan vastgesteld te krijgen. Wanneer dit gebeurd is, is het plan hét te volgen kader voor de uitwerking en dus de toekomst van een gebied. Een toekomst die volledig is vastgelegd en op de gegeven datum bereikt moet worden. Als er van het plan afgeweken kan worden, dan zijn de grenzen waarbinnen dit kan van tevoren vastgelegd. Omdat plannen altijd anders geïnterpreteerd kunnen worden, zullen veel organisaties trachten deze zo veel mogelijk te standaardiseren. Wanneer de projectaanpak gekozen moet worden, is lastig te definiëren. De Bruijn en Leijten (2008) beschrijven het, vanuit een projectmanagement aanpak, als volgt: “a clearly defined aim, a time path, clear conditions and a previously defined end product” (pp. 34). Dat dit vaak op lijkt te gaan, maar in werkelijkheid heel anders kan lopen omdat blijkt dat het probleem veel complexer is, illustreert de onderstaande quote: “A house owner […] decides one fine morning to hang a painting in his house. He discovers that the wall is discoloured and repaints the entire wall – which has repercussions for the rest of the interior and finally involves a full-scale renovation of the house. Subsequently he discovers that this desire for renewal is connected to the phase of life he is in and he ends up consulting a psychologist. What starts as a simple project ends as a complex process involving many parties (other people in the house, contractor, neighbours, psychologist).” (Bron: De Bruijn en Leijten, 2008, pp. 35) In de planning praktijk is een voorbeeld het verbreden van een weg om files op te lossen. Wat allereerst lijkt te gaan om het ‘simpel’ toevoegen van een rijstrook kan zeer complex worden waneer er tegenstanders blijken te zijn die alles doen om het project tegen te houden (Faludi, 2000). 3.3.3 Strategische plannen Strategische planning vindt haar oorsprong in ‘the art of war’ (Salet & Faludi, 2000) en werd van daaruit geïntroduceerd in het bedrijfsleven. Zoals hierboven benoemd, was de snel veranderende maatschappij in de jaren tachtig de opmaat naar een meer strategische vorm van planning. Hoewel men in de jaren tachtig nog met name gefocust was op het realiseren van projecten en minder op planning, brak strategische planning in de jaren negentig echt door (Oosterlynk et al, 2011). Beleidsvormers werden zich meer bewust van het feit dat het beleidsveld groter was en dus ook meer actoren bevatte (Sartorio, 2005). Sartorio noemt dit het begin van het implementeren van de samenleving in de planningpraktijk. Deze uitbreiding van aspecten die meegenomen moeten worden in de planologie is één van de belangrijkste uitkomsten van deze verschuiving. Het begrip planning heeft zich hierdoor uitgebreid, evenals haar kracht om discoursen te veranderen en hiermee ook de mogelijkheid om zaken in de praktijk te beïnvloeden.
- 29 -
Tabel 3.4: Strategie in planning en strategische planning: interpretatie van deze termen door de loop der jaren (Bron: Sartorio, 2005, pp. 29) Wat strategische plannen zijn en hoe deze tot stand komen is multi-interpretabel. De manier waarop de term gebruikt wordt hangt af van degene die de term gebruikt en zijn ervaring ermee. Er is geen algemene code die de term strategisch dekt. Sartorio geeft terecht aan dat een generalistische definitie een logischere is dan een specifieke en benoemd de definitie die Bryson en Roering hieraan gegeven hebben als mogelijk beste: “A set of concepts, procedures and tools that must be tailored carefully to whatever situation is at hand if desirable outcomes are to be achieved” (Bryson and Roering, 1996 in Sartorio 2005, pp. 28). In vier stappen naar een strategisch plan Oosterlynk et al (2011) hangen de volgende definitie aan:
“…a transformative and integrative, (preferably)
public sector-led socio-spatial process through which visions, coherent actions and means for implementation and co-production are developed, which shape and frame both what a place is and what it might become” (pp. 3). Oosterlynk et al beschrijven strategische planning als een aanpak met vier sporen (zie ook figuur 3.4, hieronder). 1.
Lange termijn visie formuleren met doelgroep
2.
Quick wins benoemen
3.
Betrekken overige actoren
4.
Betrokken publiek
Het eerste spoor is de lange termijn visie, een complex proces waarin getracht moet worden een toekomst te schetsen die binnen het belevingsvermogen van de doelgroep blijft en tevens zo open mogelijk is (niet geschreven richting een eerder bedacht doel). Dit kan lastig zijn wanneer er sprake is van politieke druk om korte termijn resultaten te halen, maar het kan tevens leiden tot het ontstaan van een motiverend kader waarbinnen aan een nieuwe toekomst gewerkt wordt. Het tweede spoor dient om in te spelen op de zojuist genoemde politieke korte termijn. Dit spoor moet ‘brandjes blussen’, korte termijn issues aanpakken en signaleren. Een plan kan daarbij gebruik maken van de bestaande kennis en mogelijkheden (ook budgettair). Hiermee kan het plan ‘scoren’, waarmee haar waarde, eenvoudiger wordt aangetoond. Wanneer het dit goed doet, zorgt het ervoor dat deze kleine, korte termijn stappen, aanmoedigen tot meer structurele actie richting de lange termijn visie, spoor 1. Het derde spoor dient om andere actoren actief in het proces te betrekken. Dit spoor kan minder open zijn dan het eerste, omdat altijd rekening moet worden gehouden met verschillende zienswijzen, belangen en krachtsverhoudingen. Het proces moet de onderhandelingen die hierbij horen faciliteren.
- 30 -
Figuur 3.4: Strategische planning via vier onderling verbonden sporen (Bron: Oosterlynk et al, 2011, pp. 91) Het vierde spoor is complementair aan het derde en is bedoeld om het algemene publiek in de planvorming en –uitvoering te betrekken. Het gaat hierbij om publiek dat niet bij een in spoor 3 betrokken actor hoort, en normaal dus minder goed in staat is haar stem te laten horen. Het betrekken van dit publiek behoeft een creatieve aanpak, maar leidt tot een even open resultaat als in spoor 1 en kan leiden tot een betere identificatie met en dus acceptatie van dit resultaat. Het uitlopen van deze vier sporen resulteert in theorie dus in een strategisch plan. Oosterlynk et al zien dit als een plan met een visie, doelstellingen een uitvoeringsprogramma en overeenkomsten tussen de verschillende actoren. Vanzelfsprekend vergt dit een gedegen procesarchitectuur. Ook strategische plannen zijn niets anders zijn dan een momentopname. Dit impliceert dat deze plannen open moeten staan voor nieuwe discussies, ze moeten daarbij fungeren als referentiekader en dus geen afgebakend geheel zijn, maar zoveel mogelijk opties open houden (flexibel in plaats van blauwdruk). Alleen dat wat nu besloten dient te worden, moet worden vastgelegd. Strategische plannen coördineren meer dan dat ze vastleggen. Dit kan de coördinatie over verschillende projecten zijn, om zo te voorkomen dat deze elkaar in de weg gaan zitten, het kan tevens de coördinatie van maatregelen of beleidsvoornemens van verschillende actoren zijn. De verschillende beslissingen die in het verleden of tijdens het planproces door deze actoren genomen zijn, vormen volgens Faludi het planningsdoel. 3.3.4 Conclusie De karakteristieken van projectplannen tegenover strategische plannen (zoals waargegeven in tabel 3.3 op pagina 32) zijn vanzelfsprekend niet keihard. Zo kan een projectplan met een gesloten toekomstbeeld, bijvoorbeeld de bouw van een woonwijk welke binnen vijf jaar af moet zijn, ineens open gebroken moeten worden omdat tijdens de uitvoering blijkt dat er onvoldoende vraag naar de woningen is. Bij strategische plannen kan het omgekeerde het geval zijn. Faludi (1988) geeft hierbij het voorbeeld van de beschrijving van een rampscenario. Planners zijn vatbaar voor een beschrijving hiervan, zo was de Nederlandse strategie in het
- 31 -
verleden gericht op de huisvesting van 20 miljoen inwoners. Een dergelijk scenario zou slechts op één manier opgelost kunnen worden: de bouw van groeikernen op door het Rijk aangewezen plekken. Op deze manier ontstaan er dus mengvormen. Een logische ontwikkeling welke, wanneer op het juist moment in de planningsfase toegepast, prima kan functioneren. De vraag blijft daarbij, wanneer kan welke planvorm het beste worden toegepast om effectief te zijn? Eerder hebben we gezien dat planning en zeker havenplanning omgeven wordt door onzekerheden. Het spanningsveld tussen zekerheid en flexibiliteit is daarbij één van de belangrijkste thema’s. Dit thema wordt hierna behandeld, op zoek naar het antwoord op deze vraag. 3.4 Zekerheid of flexibiliteit De ruimte in het havengebied is, ook op de nieuwe Maasvlakte 2, niet onbeperkt. De grote hoeveelheid ruimteclaims leveren spanning op tussen de verschillende commerciële doelen enerzijds en de totale claim van de haven met de claim van de omgeving anderzijds. Er is niet voldoende ruimte om alles te realiseren, dus is flexibiliteit gewenst. Maar flexibiliteit brengt onzekerheid met zich mee. Dit spanningsveld is reeds eerder benoemd vanuit de literatuur van Faludi, Taneja et al, Oosterlynk et al en Carmona & Burgess. In deze paragraaf wordt eerst kort ingegaan op de praktijk in Rotterdam, vervolgens wordt het thema verder (theoretisch) uitgediept. Flexibiliteit: commercie vs. ruimte in de haven De inrichting van de haven is deels gepland, maar voor een groot deel ook ontstaan vanuit een aantal plotseling opkomende marktwensen. Een voorbeeld van een meer gepland gebied is de Europoort. Dit gebied is aangelegd tussen eind jaren vijftig en eind jaren zestig en vrij snel conform de plannen van toen (raffinage en tankopslag) ingevuld (Witter, 1994). Door de snelle groei van de Europoort werd reeds in 1961 besloten tot de aanleg van de Maasvlakte. Echter, toen de eerste schepen hier in 1973 afmeerden, zorgde onder meer de oliecrisis voor een stagnatie van de economie en de olieoverslag in de Rotterdamse haven. De geplande groei en dus de invulling van de Maasvlakte liep hierdoor flinke vertraging op en pakte anders uit dan gedacht. Eén van de gevolgen hiervan is dat zich op de Maasvlakte een ‘mengeling’ van bedrijfssegmenten heeft gevestigd. Bedrijven die stuk voor stuk thuishoren in de haven maar waarbij gediscussieerd kan worden over de positionering. De Maasvlakte is dus niet ‘volgens plan’ ingevuld. Ook nu komen ondernemers vaak met nieuwe of aanvullende ruimtelijke wensen die niet in een plan staan. Het Havenbedrijf heeft in het beste scenario wel reeds een visie, maar deze strookt lang niet altijd met de visie van de ondernemer. Dit omdat het Havenbedrijf rekening heeft te houden met wensen van haar andere klanten, de aanwezige milieucondities én de omgeving. Dat enige flexibiliteit echter onontbeerlijk is, toont het onderstaande (fictieve) voorbeeld aan:
Het lege kavel op figuur 3.5 wordt omringt door drie verschillende type bedrijven: containers (rood/zalmroze), olieopslag (bruin) en LNG-opslag (geel). De precieze ontwikkeling van dit kavel is op het moment van vaststelling van een nieuw bestemmingsplan nog volledig onduidelijk. Wel is duidelijk dat dit zal worden uitgegeven aan één van de omliggende bedrijven. De meerwaarde van een (bestemmings)plan bestaat in dit geval uit het feit dat het moet aangeven dat het lege kavel Figuur 3.5
door alle drie de bedrijven zou kunnen worden ingevuld. Hierdoor weten
de bedrijven dat dit een reële optie is en weet de omgeving enigszins wat men in de toekomst kan verwachten.
- 32 -
Ruimte voor de haven tegenover ruimte voor de omgeving is dan ook tevens een belangrijk spanningsveld waar in paragraaf 3.5 verder op in wordt gegaan. De omgeving, bestaand uit omliggende gemeenten, haar inwoners en de verschillende (milieu)belangengroepen, houdt het reilen en zeilen van de haven scherp in de gaten. Deze stakeholders willen weten waar ze aan toe zijn, het Havenbedrijf kan dus niet alle opties open houden. Niet alleen de fysieke ruimte van de haven is daarbij punt van discussie, het gaat ook om de milieuruimte die de havenactiviteiten innemen. Goed voorbeeld van een maatregel om deze spanning deels weg te nemen is het instellen van de Zeehavennorm5, waarbij de groei in de haven kon toenemen omdat er buiten de haven een hogere geluidsnorm kon worden toegepast én waardoor er meer woningbouw kon plaatsvinden net buiten de fysieke haven. Deze norm laat onverlet dat in de stadse omgeving de druk van stad op haven om gebieden te herstructureren naar woning/kantoren blijft bestaan. Dit omgekeerde geldt aan de westzijde waar de haven haar milieuruimte wil oprekken/optimaal benutten, hetgeen uitbreiding van woningbouw in de weg kan staan en impact kan hebben op de bestaande woonkwaliteit. Er is kortom behoefte aan begrenzing, maar tevens aan flexibiliteit binnen deze grenzen. De onderstaande beschrijving geeft dit weer. 3.4.1 Planning in onzekerheid Rol van de planoloog volgens Christensen Ieder groot containerbedrijf in de haven weet hoe ze haar terminal zou moeten uitbreiden en waar ze dit zou willen doen als er geen enkele beperking zou bestaan. Een dergelijke, rationele afweging behoeft slechts een besluit om ermee te starten. Er zijn gevallen te bedenken waar doel en middel bekend zijn. Een planoloog heeft hier dan niet zo heel veel mee van doen, en als er al één nodig was, zou deze rationeel moeten zijn (A in figuur 3.6). De planoloog zou zich in die gevallen kunnen richten op het optimaliseren van het proces, bijvoorbeeld door het op tijd aanvragen van een vergunning. Deze rol van de planoloog wordt snel anders als blijkt dat de uitbreiding niet volledig op de beoogde locatie plaats kan vinden, bijvoorbeeld omdat zich onder een deel hiervan ondergrondse leidingen bevinden die zich niet verenigen met de activiteiten erboven. Om de uitbreiding alsnog plaats te laten vinden zijn niet alleen andere, innovatieve, constructies nodig, maar zal ook planologisch het één en ander geregeld moeten worden. De wet schrijft immers voor dat een zone rondom ondergrondse leidingen vrij van activiteiten moet blijven. Het bedrijf zal zich moeten aanpassen aan deze restricties en de planoloog moet trachten de terminal alsnog boven de buisleidingen te krijgen (B). Wanneer dit vervolgens geregeld lijkt, blijkt de omgeving niet gediend van de uitbreiding. Ze maakt bezwaar en vraagt om compenserende maatregelen tegen de overlast die ze zeggen te gaan krijgen. Er ontstaat een onderhandeling die ruimtelijke consequenties kan hebben voor het bedrijf (C). Wanneer het bedrijf vervolgens een oplossing voorstelt, bijvoorbeeld een geluidswal, waarvan ze zelf niet weet hoe en of ze die wel kan realiseren, is de verwarring compleet. Daar waar doel en middel eerst nog volkomen helder leken, is een chaos ontstaan (D).
Figuur 3.6, bron: Christensen 1985
5 Artikel 67 Wet Geluidhinder (1979) Woningen in de buurt van zeehavens zijn via ontheffing ook toegestaan bij een grotere geluidsbelasting. Dit geld voor nieuwe woningen maar ook voor bestaande, zodat zowel woningbouw als intensivering van de haven tot de mogelijkheden behoort.
- 33 -
Deze vier mogelijk situaties zijn door Christensen (1985) gevangen in het doel-middel model hiernaast. Ze beschrijft daarbij de rol en het doel van planning. Een vraag bij de ontstane chaos kan zijn of dit te voorkomen was, een andere vraag of men deze toestand niet eerder had kunnen voorzien. Christensen omschrijft dat laatste, het benoemden van onzekerheden, als een cruciale taak van de planologie. Daar waar men tot de jaren zeventig nog uitging van het feit dat doel en middel in de ruimtelijke ordening altijd bekend waren, begint het proces nu met het scherp krijgen van het probleem en de onzekerheden die hierbij horen. Het planningsproces moet hier vervolgens op aangepast worden. Zekerheid vs. flexibiliteit Het hierboven geschetste voorbeeld is gerelateerd aan één project, maar kan in onderhandeling met de omgeving tot oplossingen leiden die impact hebben op verschillende andere projecten. Een overkoepelend ruimtelijk plan dat hierboven ligt, zou deze kwestie idealiter voorzien hebben en een oplossing kunnen bieden die voor beide partijen én het gebied ideaal is. Het moge echter duidelijk zijn dat wanneer een plan deze en wellicht nog tien alternatieve oplossingen had klaarliggen, dit het elfde of twaalfde alternatief niet had voorzien en het dus alsnog niet direct bruikbaar had kunnen zijn. Een plan kan kortom inzicht geven, maar hoeft niet de oplossing te bieden. Wellicht had er een plan moeten liggen dat zo flexibel is dat iedere oplossing mogelijk gemaakt kan worden. De vraag die dan opkomt, is echter of de actoren in het spel wel hadden kunnen leven met een dergelijk, wellicht vaag plan. Daarnaast is het de vraag of projecten wel gebaat zijn bij plannen waar alles in past. Gielen en Kok (2010) geven dit antwoord op de vraag hoe flexibel een plan moet zijn: “Plans should provide a degree of certainty to safeguard public interests while also being flexible enough to ensure that the needs of actual development are met” (pp. 1097). Onduidelijk is of met ‘public interests’ tevens het algemeen (gebieds)belang in de breedste zin van het woord bedoeld wordt. Daarbij kan tevens toegevoegd worden dat vanuit nieuwe ontwikkelingen ook een bepaalde mate van zekerheid gevraagd wordt. Gielen en Kok gaan in op de mate van zekerheid die er moet zijn wanneer publieke partijen en ontwikkelaars gaan onderhandelen over een project. Het gaat daarbij met name over de vraag of en wanneer bestemmingsplannen moeten zijn bekrachtigd. Voor de ontwikkelaar geeft dit de zekerheid dat hij kan gaan ontwikkelen, voor de publieke partij geeft dit zekerheid over bijvoorbeeld inkomsten ten behoeve van de gebiedsexploitatie maar ook ter borging van milieukundige belangen (hetgeen tevens een bepaalde mate van rechtzekerheid biedt voor derden). Daar tegenover staat dat de ontwikkelaar ook hierna nog de mogelijkheid moet hebben een aantal wijzigingen door te voeren en dat het vroeg vastleggen voor publieke partijen kan leiden tot grondspeculatie (wat bijvoorbeeld gebeurd is bij het vastleggen van locaties voor VINEX wijken). 3.4.2 (On)zekerheid en flexibiliteit per schaalniveau: Van wet naar project Wat ideaal is, is vanzelfsprekend niet concreet te beschrijven. De Europese commissie beschrijft een trend richting het midden: landen met een rigide planningssysteem trachten meer flexibiliteit in te brengen terwijl landen met een flexibel, op ontwikkelingen gebaseerd planningssysteem, trachten meer zekerheid in te brengen (Europese Commissie, 1997 in Gielen en Kok, 2010). De Nederlandse planningspraktijk biedt een aantal min af meer vaststaande, want wettelijk vastgelegde, zekerheden. Het gaat hierbij om het recht op planschade wanneer de waarde van bezit daalt of het woongenot verminderd als gevolg van een planologische maatregel en om bescherming tegen situaties die vanuit het
- 34 -
oogpunt van gezondheid en milieu onacceptabel zijn6. Aan al deze zaken zitten mogelijkheden voor vrijstellingen en drempels, maar ook deze zijn wettelijk vastgelegd en dus een zekerheid, zekerheden die reeds bestaan zonder dat er ook maar één plan gemaakt is. Binnen deze wettelijke kaders blijft er een grote mate van flexibiliteit over. Iedere volgende planvorm zorgt voor een vermindering hiervan. Dit wordt hieronder kort beschreven alvorens nader in te gaan op de mate van flexibiliteit die nog over is (of zou moeten zijn) op bestemmingsplanniveau en de planningspraktijk in de haven: 1.
De rijksstructuurvisies, op dit moment de structuurvisie ‘Infrastructuur en Ruimte’ en de bijbehorende AMvB Ruimte. Deze deelt het land in hoofdlijnen op, benoemt plekken voor mainports als de Rotterdamse haven en Schiphol, brainports als Eindhoven en belangrijke rijksinfrastructuur als wegen, militaire terreinen en natuurgebieden.
2.
Provinciale structuurvisies en bijbehorende ruimtelijke verordeningen. Deze zijn vergelijkbaar met de structuurvisie van het Rijk, maar zoomen vanzelfsprekend in op provinciaal niveau, normaliter met in acht neming van de rijksplannen. Dergelijke plannen wijzen voor onderwerpen als kantoorontwikkeling in veel gevallen al specifieke locaties aan.
3.
Gemeentelijke structuurvisies en bijbehorende verordeningen. Een volgende stap in het detailniveau waarin nog meer onderwerpen dan in de bovenliggende planvormen benoemd en geallocceerd worden.
Ieder van deze plannen creëert rondom bepaalde onderwerpen zekerheid. Een onderwerp dat reeds op Rijksniveau benoemd wordt, zal niet eenvoudig op gemeentelijk niveau van tafel geveegd worden en kan dus als zekerder beschouwd worden dan een onderwerp dat voor het eerst in een gemeentelijk plan wordt gepresenteerd. Een juridische ‘zekerheid’ (al blijft deze relatief) ontstaat echter pas bij vaststelling van het bestemmingsplan.
Figuur 3.7: Drie plannen op drie verschillende schaalniveaus. Van links naar rechts de ‘Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte’ (ministerie van I&M, 2011), structuurvisie ‘Visie op Zuid-Holland’ (provincie ZuidHolland, 2010) en ‘Stadsvisie 2030’ (gemeente Rotterdam, 2007)
6 Zoals een te hoge geluidsbelasting of een te hoge blootstelling aan fijnstof, maar ook de bescherming van bedreigde diersoorten.
- 35 -
3.4.3 Flexibiliteit in Rotterdamse havenplannen Aan de hand van de praktijk in de Rotterdamse haven wordt nu beschreven hoe hier wordt omgegaan met de flexibiliteit die nog over is na de ‘inperking’ hiervan door de verschillende structuurvisies, hoe hier op lager planniveau mee omgegaan zou moeten worden en wat de verschillen zijn ten opzichte van de ‘normale’ (bestemmings)planpraktijk. Haven in structuurvisies: Stadshavens De benoeming van het havengebied begint reeds in de (ontwerp) rijksstructuurvisie ‘Infrastructuur en Ruimte’ (2011) als zijnde één van de twee mainports van Nederland. De structuurvisie wordt concreet op één punt: de mogelijkheid openhouden voor de vestiging van een kerncentrale op Maasvlakte 1. De provinciale structuurvisie (Visie op Zuid-Holland, 2010) zoomt wat verder in en benoemd bijvoorbeeld de verschuiving van bedrijvigheid van de stadshavens (Waal- Eemhaven) richting Maasvlakte en de verdere verstedelijking van oude havens aan de noordzijde van de Nieuwe Maas. Deze zaken zijn ook meegenomen in de verschillende gemeentelijke structuurvisies (‘Stadsvisie 2030’, 2007, ‘Structuurvisie Stadshavens’, 2011). Al houdt de gemeente zich hierin in het algemeen afzijdig van de invulling van de industriële havengebieden. Los van deze visies stelt het Havenbedrijf haar eigen plan op welke via goedkeuring van de gemeenteraad een vergelijkbare status krijgt als de genoemde structuurvisies. De reeks van ‘havenplannen’ (2010, 2020 en 2030) gaat specifiek in op het havenbeleid. Blijvende bij de gewenste verstedelijking van oudere delen van de haven zien we dat dit onderwerp in Havenplan 2020 voor het eerst aan bod kwam, ook in de Havenvisie 2030 is dit opnieuw benoemd. Opvallend daarbij is de grotere detaillering van het Havenplan 2020 (middels kaarten) ten opzichte van de meer beschrijvende plannen richting 2010 en 2030. Deze reeks van plannen, vastgesteld door verschillende overheden en het Havenbedrijf als overheids-N.V. geven aan welke richting men op wil met een gebied. Bedrijven in de haven maar ook de omgeving kan hier het eigen beleid op afstemmen. Een wisseling in beleid op dit specifieke voorbeeld lijkt door de stevige verankering in de vele plannen onwaarschijnlijk. Het gaat echter in alle gevallen om een wensbeeld en een visie. Wanneer het detailniveau vergroot wordt, kan zomaar blijken dat zaken op onderdelen onmogelijk zijn. Rol bestemmingsplan Een voorbeeld hiervan kan een bedrijf zijn dat een erfpachtcontract heeft tot 2050, zelf niet weg wil én een hoge omzet draait. Wanneer de overheid haar beleid wil vastleggen in het bestemmingsplan, kan men de gewenste transformatie mogelijk niet vastleggen voor dit bedrijf. Een bestemmingsplan kan (wettelijk) slechts tien jaar vooruitkijken en het ligt niet in de reden dat men dit bedrijf voor 2022 kan gaan uitkopen. Een langlopend contract én een hoge omzet betekenen immers een hoge afkoopsom. De transformatie kan hierdoor vertraging oplopen, hetzelfde geldt daarbij voor de zekerheid dat deze gaat plaatsvinden. Een bestemmingsplan heeft echter wel toegevoegde waarde als het gaat om het regelen van de transformatie van de overige gebieden en het feit dat bijvoorbeeld de milieubelasting daarbij af gaat nemen. De milieubelasting van omliggende industriële functies is dan ook de grootste bedreiging voor reeds voor transformatie vrijgespeelde gebieden. Bijbehorende milieucontouren hebben immers een beperkende factor. Deze contouren komen voort uit de Wet milieubeheer. Andersom heeft ook een woonbestemming een beperkende factor op de uitbreidingsmogelijkheid van de industrie. Daar waar dergelijke contouren vanuit de reguliere havengebieden vaak in een middengebied tussen woonbebouwing en haven liggen en er een soort
- 36 -
bufferzone ontstaat, zie je in gemengde gebieden een veel duidelijkere scheiding tussen woon- en industriële bestemmingen. In alle gevallen is deze grens het meeste van belang. Wat er vervolgens binnen de twee afzonderlijke bestemmingen gebeurt, is niet van belang in de gevallen dat de afgesproken grens niet dreigt te verschuiven. De flexibiliteit die de structuurvisies laten bestaan, hoeft dus alleen ingeperkt te worden door een aantal contouren.
= 50 dB(A) contour
Figuur 3.8: Voorbeeld waarbij het toestaan van extra huizen leidt tot afname van de toegestane hoeveelheid geluid. Hierdoor moeten bedrijven ofwel minder gaan produceren ofwel maatregelen treffen door bijvoorbeeld isolatie aan te brengen. Beide opties kosten geld, dit kan geclaimd worden als planschade. Het vastleggen van een harde grens tussen beide gebieden kan dergelijke situaties voorkomen. (bron: eigen bewerking)
De Rotterdamse haven heeft zich de afgelopen decennia feitelijk op deze manier ontwikkeld. Een duidelijke scheiding van het havengebied en het woon-/leefgebied begon met het instellen van de ‘demarcatielijn’ in 19657 en is gaandeweg, met de aanscherping van de milieuwetgeving doorgegroeid: Geluidszonering in jaren tachtig, het instellen van zones met Natura 2000 gebieden rond het westelijk havengebied een aantal jaren geleden en de (externe)veiligheidszonering op dit moment. De industriële activiteiten in de haven hebben zich binnen deze zones aanzienlijk weten uit te breiden zonder de milieuwetgeving te overtreden (hierbij niet ingaande op specifieke gevallen). Ook heeft de woningbouw in de regio niet stilgestaan. De industriële ontwikkeling heeft in grote delen van de haven plaats kunnen vinden zonder het vaststellen van bestemmingsplannen dan wel op basis van zeer globale plannen uit de jaren vijftig. Industriële partijen hebben hierdoor grote vrijheid in hun ontwerp gekend terwijl het Havenbedrijf via uitgiftecontracten de regie op het havengebied heeft kunnen behouden. Regie die bijvoorbeeld nodig is om de verdeling van het geluidsbudget dat binnen een contour beschikbaar is zo te regelen dat iedere partij voldoende krijgt om haar activiteiten uit te voeren. Rol interne plannen Havenbedrijf De regie door het Havenbedrijf is de afgelopen jaren verder opgevoerd door het maken van de interne gebiedsplannen. Door een segment zonering te maken voor gebieden die nog vrij waren, is getracht de commerciële verwachting en visie beter te waarborgen. Daarnaast stellen deze plannen voorwaarden voor vestigingen, vaak aanvullend aan de wettelijke voorwaarden, om de ontwikkelmogelijkheden in een gebied evenredig te verdelen en te voorkomen dat het ‘op slot’ komt te staan, bijvoorbeeld omdat de verkeersdruk te hoog wordt.
7 De demarcatielijn is een door het Rijk getrokken, denkbeeldige lijn ten zuiden van Maasvlakte 1. Boven deze lijn is havenontwikkeling mogelijk, daaronder is dit verboden.
- 37 -
Type plan (van hoog naar
Indirect doel
laag schaalniveau) 1
Open te houden flexibiliteit
Rijks en provinciale
Mindset haven, belang
Inrichting en
structuurvisies
mainport veiligstellen
afbakening
Totale flexibiliteit
havengebied 2
Havenplan en gemeentelijke
Mindset haven, belang
Inrichting en
structuurvisies
relatie haven-stad,
exacte begrenzing
hoofdzaken per
haven-stad
deelgebied vastleggen 3
4
Bestemmingsplan
Gebiedsplan HbR
Vastleggen grenzen
Inrichting binnen
haven-stad
zones
Verdeling (milieu)ruimte
Exacte ligging
binnen haven ‘zone’
bedrijvigheid en infrastructuur
5
Ontwikkelplan HbR
Aangeven kaders om tot
Flexibele
gebiedsontwikkeling te
begrenzingen
komen
tussen kavels. Bedrijfsinrichting
6
Inrichtingsplan
Exacte vastlegging
Inrichting binnen
terreingrenzen en
bedrijfskavel.
Optimale flexibiliteit
voorwaarden Tabel 3.5: Indirect doel en open te houden flexibiliteit per plan. (Bron: eigen bewerking) 3.4.4 Conclusie Tabel 3.5 zet de binnen het Havenbedrijf bestaande en de daarboven liggende ruimtelijke plannen op een rij en benoemd de hiervoor geschetste belangen van elk ruimtelijk plan voor het havengebied. Van hoog naar laag schaalniveau is het vervolgens mogelijk om aan te geven welke mate van flexibiliteit ieder plan open moet houden. Hierbij wordt tevens rekening gehouden met Faludi’s gedachtenlijn: de vraag welk besluit op welk niveau gevraagd wordt of gevraagd zou moeten worden. Door dit scala aan plannen te (blijven) gebruiken kan van een vrijwel totale flexibiliteit naar een optimale flexibiliteit, in harmonie met de omgeving, gewerkt worden. Als we de plannen vervolgens zouden moeten typeren aan de hand van de karakteristieken van Faludi (2001) voor strategische plannen en projectplannen (zie tabel 3.3 op pagina 32), dan kan een deel van deze plannen getypeerd worden als strategisch en een deel als projectgericht. De plannen 1 tot en met 4 zijn strategisch. Het ontwikkelplan (5) heeft een tussenvorm, is soms meer projectgericht en in andere gevallen meer gebiedsgericht. Het laagste planniveau is duidelijk een project plan, want in veel gevallen gerelateerd aan een concreet (klant)project. Rekening houdend met het voorgaande kan geconcludeerd worden dat beide planvormen (strategisch en projectgericht) nog altijd actueel zijn, maar het strategische plan de koepel over verschillende projectplannen moet vormen (dit volgt tevens uit Carmona & Burgess, 2009). Strategische plannen zijn hierbij noodzakelijk tot op een zo laag mogelijk schaalniveau. Dus zeker niet tot op het niveau van een gemeentelijke structuurvisie, maar idealiter in alle gevallen waar meer dan één project en meer dan één actor bij het probleem betrokken zijn.
- 38 -
Zoals eerder genoemd en ook in tabel 3.5 is opgenomen, is er een groot belang van een juiste afbakening van de haven met de omgeving. Dit onder meer om voldoende flexibiliteit voor de planvorming op een lager schaalniveau te garanderen. Om deze afbakening voor elkaar te krijgen is het van belang te weten hoe met de omgeving om te gaan. Dit komt in onderstaande paragraaf aan bod. 3.5 Omgeving en bestuurlijke organisatie van plannenmakerij 3.5.1 Rol van een overheids-N.V. “Het gevestigde stramien van de inrichtingsplanning, waarbij de overheid de programmatische inhoud van stedelijke ontwikkeling uit eigen koker via bestemmingen en programma’s kan aangeven, beantwoordt in het geheel niet aan de maatschappelijke dynamiek die burgers en bedrijven vanuit betrekkelijk autonome – en niet primair territoriaal gebonden – drijfveren doet voortbewegen” (Salet, pp. 80 in Boelens et al, 2006). Salet geeft daarbij aan dat kennis en beheersingsvermogen bij de overheid tekort schiet. Niemand heeft immers een totaal overzicht van alle sociale verbanden en netwerken in onze directe omgeving. In de ‘urban & regional regime’ theorie wordt aandacht gegeven aan de coalitievorming die uit deze sociale netwerken voorkomt. Boelens en De Jong (in Boelens et al, 2006) benoemen het feit dat men in deze theorie (onder meer uiteengezet door Stone) uitgaat van het feit dat “stedelijke ontwikkeling niet meer verloopt via al dan niet vaste en geïnstitutionaliseerde vormen van democratische besluitvorming en ruimtelijke planvorming, maar steeds meer via wisselende, hybride contacten en coalities…” (pp. 91). Deze coalities moeten een vorm van macht hebben: geld, kennis, bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak, et cetera. In deze theorie wordt onderscheid gemaakt tussen drie actor-netwerkgemeenschappen: de business, public en civic society. Business Society
Public Society
Civic Society
Belang
Eigen belang
Publiek belang
Specifiek belang
Doel
Winst
Draagvlak
Vraagstukoplossing
Oer-ideologie
Kapitalisme
Utilitarisme
Pluralisme
Organisatievorm
Onderneming
Overheid
(I)NGO
Afrekenmoment
Jaarverslag
Verkiezing
Ledenadministratie
Tabel 3.6: Onderscheidende karakteristieken van de business, public en civic society (Bron: Boelens & De Jong in Boelens et al, 2006 pp. 94) Boelen en De Jong hebben geanalyseerd hoe deze netwerken Schiphol in de loop der jaren ‘ontwikkeld’ hebben. Ze leggen daarbij ook de link met de Rotterdamse haven, want daar waar deze in het verleden wellicht ontwikkeld werd door havenbaronnen van Rotterdamse komaf, gebeurt dit nu door mondiale spelers. Ook de positie van de haven in haar omgeving is daarbij niet meer zo vanzelfsprekend als deze was toen de haven zich nog in het centrum van de stad bevond. Het is daarom van belang om de netwerken en de actoren in deze netwerken te kennen. Wat Schiphol betreft wordt de conclusie getrokken dat de luchthaven zich “manifesteert als een onontwarbare knoop van verschillende netwerken, waarbij de luchthaven overigens ook zelf telkens weer een andere rol vervult” (pp. 106). Boelens en De Jong leiden deze terminologie vermoedelijk af van Teisman, in zijn beschrijving van (chaotische) processen in een pluricentrische netwerkbenadering (Teisman, 1998). Schiphol is daarbij de ene keer is een netwerk facilitator, de andere keer een milieuspeler en zo zijn er nog een aantal rollen te bedenken. Daarbij wordt opgemerkt dat Schiphol zelf in heel veel lokale netwerken niet goed ingebed is. Hierdoor kan de maatschappelijke acceptatie maar ook de verbondenheid van spelers op de luchthaven met de omgeving schade oplopen (bedrijven kunnen dan evengoed een andere locatie als vestigingsplaats uitkiezen).
- 39 -
Schiphol, en hiermee vergelijkbaar het Havenbedrijf, is een cruciale actor in het hele krachtenveld en kan deze rol gebruiken om de verschillende ‘societies’ met elkaar in contact te laten komen. Minder conditionerend maar meer overlatend aan de markt/de netwerken. Het groeiende belang van de omgeving (de civic society) wordt door Alsthuler en Luberoff (2003) getypeerd via een terugblik op de afgelopen eeuw (gefocust op de Amerikaanse gang van zaken). Daar waar de overheid zich voor de jaren vijftig weinig tot niet bemoeide met stedelijke ontwikkeling en bouwbedrijven dus vrijwel ongestoord hun gang konden gaan, ging ze dit in de twee decennia hierop volgend wel doen. In deze ‘great mega-projects era’ werd actief ingezet op het toekomstklaar maken van steden middels grote bouwprojecten. De bevolking had hier weinig tegen in te brengen, terwijl er tot begin zestiger jaren ook weinig tegenstand leek te zijn gezien de economische activiteit die het met zich meebracht. Pas toen de volksprotesten tegen dergelijke grootschalige stadsingrepen (uitmondend in rellen in enkele grote steden) en de academische kritieken op hun hoogtepunt waren, ontstond er een kanteling. Na deze kantelperiode (halverwege de zestiger jaren tot begin jaren zeventig) is de ‘do no harm’ periode begonnen. Er wordt nog steeds veel geïnvesteerd in grote projecten, maar men bezigt een andere strategie en is zich veel meer bewust van de omgeving. Grote problemen hiermee tracht men te ontlopen ofwel te managen via onderhandeling. 3.5.2 Strategisch omgevingsmanagement Het leren kennen van de actoren in het netwerk en het onderhandelen hiermee is dus van groot belang. Een methode om dit structureel toe te passen is ‘strategisch omgevingsmanagement’ (Som). Som is onder andere toegepast rondom de besluitvorming over Maasvlakte 2 en mede om deze reden op dit moment een populaire aanpak geworden voor het Havenbedrijf, maar ook elders. “Strategisch omgevingsmanagement is een op de Mutual Gains filosofie[8] gebaseerde aanpak van omgevingsmanagement. Het brengt met issues als vertrekpunt de belangen en standpunten van stakeholders in beeld en ontwikkelt op basis daarvan, proactief, een strategie waarmee de organisatie- en/of projectdoelen worden gerealiseerd en gelijktijdig een duurzame relatie met de omgeving wordt aangegaan” (Wesselink, 2010 pp. 48). Som is een uitbreiding op bekende begrippen als ‘stakeholderstrategie’ en ‘stakeholdermanagement’. Belangrijke toevoeging is het feit dat Som structureel, vanaf het begin van een project moet worden ingezet en niet pas op een moment dat er conflicten opspelen. Door een grondige analyse van stakeholders, hun standpunten en hun belangen wordt getracht tot een oplossing te komen die voor alle partijen als winst wordt gezien. Hiermee wordt volgens Wesselink (in lijn met Boelens en De Jong) de ‘license to grow’ bepaald. Zonder akkoord met de omgeving had de haven immers wel kunnen blijven bestaan (de ‘license to operate’ worden bepaald door bestaande vergunningen en wet- en regelgeving), maar had groei als in Maasvlakte 2 wellicht geen doorgang kunnen vinden. De Boer, voormalig directeur van Natuurmonumenten, pleit voor een “permanente interactie met het veld. Dat veld zou dan bij machte moeten zijn om professioneel weerstand te bieden” (in Wesselink 2010, pp. 51). Belangrijk is daarbij dat partijen van elkaar weten waar ze voor staan en een relatie opbouwen. Zo wordt er in plaats van een half compromis een voor beide partijen goed resultaat gehaald.
Figuur 3.9 (Bron: Wesselink 2010, p. 44)
8
Mutual gains betekent letterlijk ‘wederzijds voordeel’, deze filosofie is onder meer uitgewerkt door Susskind.
- 40 -
3.5.3 Rol van ruimtelijke plannen Rol bestemmingsplan De politieke lading van de planologie blijft in alle gevallen bestaan, “individuen moeten zich immers schikken naar het uiteindelijke besluit dat genomen wordt in het algemeen belang” (Voogd, et al 2011, pp. 109). Een bestemmingsplan is vaak de juridische vastlegging van de gemaakte afspraken en hiermee ook bestuurlijk een eindstation. Het is immers de gemeenteraad die dergelijke plannen vaststelt en daarmee een eindoordeel geeft over
al
hetgeen
het
college
van
B&W
in
de
periode
ervoor
heeft
vastgelegd
in
convenanten,
samenwerkingsovereenkomsten en dergelijke. Het bestemmingsplan ontleent daardoor (mede) zijn waarde. Het is dan ook voorstelbaar dat bestuurders en/of raadsleden gemaakte afspraken dubbel zeker willen hebben en hiermee de flexibiliteit die een bestemmingsplan kan bieden, inperken. Omdat vaststelling van het bestemmingsplan voor marktpartijen juist de start is van het bouwproces, is men vaak geneigd dit te accepteren opdat de bouw kan beginnen. Nieuwe bestemmingsplannen dragen in die zin dus bij aan het idee dat het beter geregeld gaat worden. In ieder geval bestuurlijk, maar als het goed is ook in harmonie met de omgeving. Het Havenbedrijf heeft hiervoor, evenals voor de besluitvorming over Maasvlakte 2, een strategisch omgevingsmanagement traject opgezet. In zo’n traject kan de dialoog met de omgeving veel meer dan voorheen op een concreet gebiedsniveau gevoerd worden. Men kan het hierbij hebben over de impact van de haven op de omgeving (en vice versa) door het ter discussie stellen van bijvoorbeeld de geluidscontouren. Dit in plaats van het spreken over een zeer op hoofdlijnen geschreven Havenplan of een zeer concreet project waarbij de ontwikkeling al vrijwel vaststaat voordat deze wordt besproken (projectbestemmingsplannen). Dit spreken over de impact van de haven is zoals eerder benoemd het meest van belang. De discussie gaat immers in veel gevallen om overlast van de haven als gebied in plaats van welk type bedrijf op welke locatie moet komen. De Milieufederatie Zuid-Holland merkt daarbij op dat het de rol van de NGO’s is om de hoofdlijnen te blijven benadrukken (Bakker 2012, interview). Directe omwonenden zullen zich in veel gevallen richten op dat waar ze de meeste last van menen te hebben, terwijl onderwerpen als duurzaamheid juist door organisaties als de Milieufederatie worden aangekaart. Rol interne plannen De visie op de indeling van de ruimte binnen de in het bestemmingsplan vastgelegde ‘havengrenzen’ (middels de gebieds- en ontwikkelplannen) is voor de omgeving van het havengebied minder van belang. Hier zijn het met name de bedrijven in de haven die geïnteresseerd zullen zijn in hun toekomstige mogelijkheden en zelf ook willen aangeven wat hun toekomstplannen zijn. Op deze manier kunnen ze deze interne Havenbedrijf plannen versterken. De laatste planvorm, het inrichtingsplan gaat gezien de gedetailleerde planvorm met name de direct betrokken en direct omliggende bedrijven aan. Voor omliggende gemeenten, NGO’s en burgers voegen deze plannen naar alle waarschijnlijkheid niet zoveel toe ten opzichte van de eerder gecommuniceerde bestemmingsplannen en het havenplan. Pas wanneer zich concrete ontwikkelingen voordoen, is het verstandig om deze partijen bij te praten. Het liefst voordat de officiële procedures beginnen, zodat vragen eerst informeel kunnen worden beantwoord. Dit kan bijvoorbeeld middels een regulier overleg waarin een aantal keer per jaar alle ontwikkelingen besproken worden (hier zou het inrichtingsplan als communicatiemiddel gebruikt kunnen worden). Het bovenstaande is toegevoegd in de eerder weergegeven tabel, nu te zien op de volgende pagina.
- 41 -
1
Type plan (van hoog naar laag schaalniveau) Rijks en provinciale structuurvisies
2
Havenplan en gemeentelijke structuurvisies
3
Bestemmingsplan
4
Indirect doel
Open te houden flexibiliteit Inrichting en afbakening havengebied
Mindset haven, belang mainport veiligstellen Mindset haven, belang relatie haven-stad, hoofdzaken per deelgebied vastleggen Vastleggen grenzen haven-stad
Inrichting en exacte begrenzing haven-stad
Gebiedsplan HbR
Verdeling (milieu)ruimte binnen haven ‘zone’
Exacte ligging bedrijvigheid en infrastructuur
5
Ontwikkelplan HbR
Aangeven kaders om tot gebiedsontwikkeling te komen
Flexibele begrenzingen tussen kavels. Bedrijfsinrichting
6
Inrichtingsplan
Exacte vastlegging terreingrenzen en voorwaarden
Inrichting binnen bedrijfskavel.
Inrichting binnen zones
Totale flexibiliteit
Omgeving, communiceren met: Lagere overheden, Havenbedrijf, NGO’s Omliggende gemeenten, NGO’s, bedrijven, burgers
Omliggende gemeenten, NGO’s, bedrijven, burgers Bedrijven (NGO’s en burgers alleen bij daadwerkelijke ontwikkelingen) Bedrijven (NGO’s en burgers alleen bij daadwerkelijke Optimale ontwikkelingen) flexibiliteit Direct bij project betrokken bedrijven en buurbedrijven Tabel 3.7 (Bron: eigen bewerking)
3.6 Conclusie Vanuit de door Voogd en Faludi geïntroduceerde beslissingsgerichte benadering zijn twee typen plannen te onderscheiden, strategische plannen en projectgerichte plannen. De vraag welk van deze type plannen het meest effectief is, hangt mede af van de manier waarop hierin omgegaan kan worden met twee belangrijke thema’s in havenplanning: Flexibiliteit en omgeving. Flexibiliteit en omgeving zijn tevens zeer van belang als het gaat om het werken in en met concrete projecten. “Every contract is necessarily partially unplanned, not only because of the nature of planning, but also because of the nature of one of the major tools of planning: promises” (Macnail 1975 in Van der Veen 2009, pp. 313). Van der Veen voegt daar aan toe dat “one party may plan the relationship differently than the counterparty”. Hetgeen altijd zorgt voor andere inzichten rondom zowel de geplande als de ongeplande afspraken. Wanneer we concrete projecten los zien van planning, ontstaat er een kloof waarbij zowel plan als project eigen zekerheden gaan creëren. Met name het plan komt hierdoor in de verdrukking. Immers, zoals eerder besproken conform de theorie van Faludi, het is de operationele besluitvorming die daadwerkelijk zorgt dat er een spade in de grond gaat. Deze besluitvorming vindt in veel gevallen plaats vanuit projecten. Bij het Havenbedrijf zijn dit in veel gevallen projecten waarbij externe klanten betrokken zijn. De aansluiting tussen plan en project is kortom essentieel. Flexibiliteit in projecten verhoogt de waarde ervan, besluiten dienen dus ook hier pas op een zo laat mogelijk moment genomen te worden (Miller & Lessard in Priemus et al, 2008). Tegelijkertijd merkt Priemus op dat de besluitvorming over grote projecten juist in de eerste fase het zwakst is. Men weet dan vaak onvoldoende wat het probleem is. Priemus zegt hiermee dus hetzelfde als Christensen. Zij benoemt het scherp krijgen van probleem en doel (door het benoemen van onzekerheden) immers als belangrijkste taak voor planologen. Het
- 42 -
feit dat dit dus zowel op planniveau als op projectniveau speelt, kan aangeven dat integratie van beide niveaus van belang is om het probleem (of in ieder geval een deel hiervan) zo vroeg mogelijk helder te krijgen. Beide auteurs benoemen tevens het belang van een gedragen probleemanalyse. Net zoals verschillende partijen een probleem anders kunnen opvatten, geldt dit ook voor mensen op verschillende niveaus: “at a high level the problem of pollution tolerance may be one of conflicting goals; at a low level the same problem may be one of fine-tuning an existing technology” Christensen, 1985, pp. 70). Daarnaast zal dit ook gelden voor projectgroepleden met verschillende achtergronden binnen eenzelfde bedrijf. Priemus (2008) gebruikt een figuur van Miser en Quade om de link en tussen probleemanalyse en besluitvorming en de herhaling van deze procedure (‘iteration’) te beschrijven. Priemus merkt daarbij zelf op dat deze figuur reeds uit 1985 stamt en het des te verbazingwekkender is dat dit in veel gevallen nog steeds niet zo wordt uitgevoerd.
Figuur 3.10: “the system analysis procedure with iteration loops” (Bron: Miser & Quade 1985 uit Priemus en al. 2008 pp. 113)
Ondanks dat Priemus zich richt op besluitvorming bij megaprojecten, heeft deze figuur ook betrekking op planvorming in het algemeen. Hoe lager het planniveau hoe meer blokken uit de figuur van toepassing zijn. Met name de blokken “formulation of the problem” en “forecasting future contexts” zijn op alle soorten plannen van toepassing. Door gebruik van de plannen tijdens de probleemformulering, maar ook door het teruggaan naar een plan wanneer een oplossing gegenereerd is, kan een optimale afstemming bereikt worden. De status van een plan is van belang in een dergelijk proces. Wanneer deze duidelijk ondergeschikt is, kan het plan gebruikt worden aan het begin van het proces, maar is men wellicht geneigd om bij afwijkingen niet terug te gaan. In dit hoofdstuk is aan de hand van het bestaande scala aan ruimtelijke plannen binnen het Havenbedrijf beschreven welk indirect doel ieder plan idealiter heeft en welke mate van flexibiliteit het moet bevatten. Vervolgens is geconcludeerd dat strategische plannen hier in de meeste gevallen het beste geschikt voor zijn. De vraag is vervolgens of de plannen van het Havenbedrijf reeds zodanig zijn ingericht dat op het juiste planniveau de juiste besluiten genomen kunnen worden. Zodanig dat het juiste type plan aansluit op de juiste fase van een project. De volgende hoofdstukken geven de resultaten van de analyse hiervan weer. Allereerst door de effectiviteit van de voor de vier cases relevante plannen te bepalen.
- 43 -
- 44 -
4. Onderzoek en analyse 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk geeft een weergave van de resultaten van het uitgevoerde onderzoek naar het gebruik van ruimtelijke plannen bij het Havenbedrijf in de besluitvorming (stap 5 tot en met 11 van het in hoofdstuk 1 beschreven stappenplan). Ter introductie wordt kort ingegaan op in de theorie benoemde analyse-eenheden. Dan volgt een weergave van de resultaten van het bureauonderzoek en worden de uitkomsten van de daarna afgenomen interviews gedeeld. Het geheel wordt vervolgens geanalyseerd. Analyse-eenheid Goede ruimtelijke ordening zorgt voor een stevige basis waarop besluiten genomen kunnen worden die leiden tot een actie. Om te onderzoeken wat er kan verbeteren in het proces van planvorming en besluitvorming zijn twee analyse-eenheden te benoemen (Faludi, 1979a): de besluitvorming over een plan én besluiten over zaken die het plan zou moeten sturen. Met betrekking tot het eerste kan gesteld worden dat voornamelijk van belang is wat er bij de vaststelling van een plan besloten is (welke plan uitspraken er zijn vastgelegd), de inhoud en status van het plan. De tweede analyse-eenheid heeft bij ruimtelijke plannen veelal betrekking op alle ruimtelijke van belang zijnde zaken die binnen het plangebied spelen. In een artikel geschreven met Mastop benoemd Faludi dit niet meer als analyse-eenheid maar als meetpunt (Mastop&Faludi, 1993). Echter, dit gaat soms om vele besluiten, mogelijk duizenden in het geval van een langlopende provinciale structuurvisie. Deze allemaal analyseren is vanzelfsprekend onmogelijk, dat geldt natuurlijk ook bij recente plannen, op basis waarvan ook in de toekomst nog besluiten genomen gaan worden. Selectie is hier een logische oplossing, waarbij van een aantal van belang zijnde beslissingen de rol van het plan onderzocht wordt. De vraag of een planuitspraak daadwerkelijk door heeft gewerkt kan in ieder geval positief beantwoord worden wanneer deze “een aanwijsbaar onderdeel [uitmaakt] van besluitvormingsprocessen van door de planmaker geadresseerde actoren (inclusief de planmaker zelf) dan wel zich geadresseerd voelende actoren, om het even of de resultaten daarvan corresponderen met de onderzochte uitspraken of niet” (Mastop & Faludi 1993, pp.78). Wanneer sprake is van conformiteit moet dus altijd nagegaan worden of dit ‘te danken is’ aan het gebruik van het plan. Dit kan, wanneer niet expliciet verwoord in de processtukken, gedaan worden via interviews. Effectpatroon Coenen (1998) benoemt drie planningsbenaderingen met elk
Planvorm
Effectpatroon
hun
Strategisch
Doorwerkingspatroon
handelingen tussen plan en nageschakeld besluit omschrijft).
Project
Conformiteitspatroon
Hij
‘Planning-als-geloof’
Geen-effect-patroon
eigen
effectpatroon
benoemt
daarbij
de
(welke
een
eerder
consequentie
beschreven
van
strategische
planvorming en planvorming via projectplannen als twee benaderingen.
De
derde
is
de
‘planning-als-geloof’
Tabel 4.1 (eigen bewerking op basis van Coenen, 1998, pp. 13)
benadering, welke in het kort neerkomt op het niet geloven in het maatschappelijk nut van plannen. Wanneer een strategisch plan wordt gebruikt bij de verantwoording van besluiten, spreken we van het doorwerkingspatroon, hierbij wordt bij zowel conformiteit als bij beredeneerde afwijking verwezen naar het plan. Omdat projectplannen meer een blauwdruk van de beoogde situatie geven, is beredeneerd afwijken lastig en kan niet in alle gevallen van doorwerking worden gesproken. Conformiteit is wel mogelijk. In gevallen waarbij geen kennis wordt genomen van het plan of het plan niet relevant gevonden wordt en dus niet gebruikt wordt, kan gesproken worden van het ‘geen-effect-patroon’.
- 45 -
Volgens Coenen is de beantwoording van de vraag hoe effectief plannen daadwerkelijk zijn te beantwoorden via twee verschillende gegevensverzamelingsmethoden: kwantitatief en kwalitatief besluitvormingsonderzoek. De eerste methode bestaat uit het analyseren van de inhoud van besluitvormingsstukken (resultaten zijn weergegeven in paragraaf 4.2), de tweede uit ‘reconstructie interviews’ (zie hiervoor paragraaf 4.3). Dat Coenen de eerste methode als kwantitatief beschouwd is opmerkelijk, het beschouwen van teksten en hier een waarde aan toekennen heeft immers ook een groot kwalitatief aspect. 4.2 Bevindingen per case (n.a.v. bureaustudie) Om te kunnen beschrijven welk type plan het beste aansluit op welke fase van een project en hoe het gebruik kan worden bevorderd, is de mate van gebruik en conformering aan de plannen in het havengebied (havenplannen en bestemmingsplannen incluis) onderzocht in het geval van de vier beschreven cases (zie voor de resultaten ook bijlage 2). Allereerst worden per case de resultaten en een aantal van belang zijnde conclusies gegeven, vervolgens zijn deze veralgemeniseerd (tabel 4.5). In de onderstaande tabellen is het aantal vanuit de plandocumenten van belang zijnde tekstpassages opgeteld, waarna aangetekend is hoeveel hiervan in de projectstukken zijn terug te vinden. Omdat het benoemen van de onderwerpen meer van belang is dan het conform besluiten, gaan de uiteindelijke conclusies hier niet nader op in. Opgemerkt wordt dat de genoemde getallen en percentages bedoeld zijn om een globaal beeld te geven van het gebruik van de plannen, ze geven geen absolute uitkomst weer die het nut van een plan uitdrukt. Bevindingen Euromax Van belang zijnde tekstpassages uit plandocumenten
Waarvan benoemd in projectstukken
Ter overweging/informatie: totaal: 33
14
Ter onderbouwing: totaal: 13
8
Ter besluit: totaal: 51
14
Totaal 77
36
= 47% (waarvan 15 conform) Tabel 4.2
Uit de analyse van de besluitvormingsdocumenten van het Euromax project blijkt met name dat de bestaande plannen destijds reeds achterhaald waren. Dit gold voor zowel de interne als de externe plannen. Om dit gat te dichten is wel besloten om gedurende het projectproces een nieuw plan op te stellen (Ontwikkelplan Noordwesthoek). Uit de projectstukken blijkt echter ook geen directe relatie tussen uitspraken uit dit plan en besluiten ten behoeve van het project: het plan wordt niet als zodanig genoemd, wel worden verschillende passages hieruit impliciet aangehaald. Opvallend is tevens dat ontwikkelingen die direct raakvlak met de terminal hebben (bijvoorbeeld een binnenvaartterminal elders op de Maasvlakte), niet zijn meegenomen in dit project. Dit is mogelijk wel via andere projecten gebeurd, maar ook hier ontbreekt een directe link in de projectstukken. Dat toch nog zo’n 50% van de onderwerpen uit de tekstpassages van de plandocumenten zijn benoemd, volgt voor een deel uit het feit dat vooral de meer algemene passages uit het Havenplan zijn betrokken. Bevindingen verbreding Amazonehaven en vestiging EMO Van belang zijnde tekstpassages uit plandocumenten
Waarvan benoemd in projectstukken
Ter overweging/informatie: totaal: 15
2
Ter onderbouwing: totaal: 3
3
Ter besluit: totaal: 28
5
Totaal 46
10
= 22% (waarvan 3 conform) Tabel 4.3
Dit project komt volledig voort uit afspraken met ECT, deels vanuit het verleden. Deze afspraken zijn mogelijk niet voldoende bekend geweest om er in de planvorming rekening mee te houden. Dit is dan ook niet gebeurd.
- 46 -
Daarnaast bestond voor de Amazonehaven geen actueel ruimtelijk plan, voor deel ten behoeve van EMO wel. Hier is echter grotendeels aan voorbij gegaan, met name vanwege het grote belang van de verbreding van de Amazonehaven. De zeer beperkte aandacht voor ruimtelijke aspecten in de projectstukken én de nog beperktere aandacht in de plannen voor deze optie, zorgt voor een percentage van rond de 20 procent.
Bevindingen RWG en APMT Bevindingen zijn vrijwel gelijk voor RWG en APMT vanwege het gelijk opgaan van beide projecten en het feit dat voor beide projecten dezelfde kaders golden. Van belang zijnde tekstpassages uit plandocumenten
Waarvan benoemd in projectstukken
Ter overweging/informatie: totaal: 11
7
Ter onderbouwing: totaal: 5
5
Ter besluit: totaal: 35
29
Totaal 51
41
= 80% (waarvan 17 conform) Tabel 4.4
Voor beide projecten geldt dat vrijwel alle plankaders zeer actueel waren. Met name voor RWG zijn deze mede door het bedrijf zelf geschreven (vanuit het aanbestedingsproces, het request voor proposal). Voor APMT zijn deze kaders ook gebruikt, uit de stukken blijkt echter niet dat dit één op één gebeurd is waardoor de conformiteit aan de plannen met minder zekerheid kan worden vastgesteld. Gezien het detail van het request for proposal zal dit op planniveau echter niet zorgen van significantie afwijkingen ten opzichte van RWG. Opvallend is dat op punten waar afgeweken wordt van de plannen, vrijwel niet wordt gekeken naar de impact op omliggende kavels, hier wordt vooral vanuit het project zelf geredeneerd. 4.3
Bevindingen n.a.v. interviews
De resultaten van het bureauonderzoek zijn tegen het licht gehouden door middel van interviews. Onder meer met voormalig projectleiders van de onderzochte cases, planontwikkelaars van de projectorganisatie Maasvlakte 2, de voormalig directeur van Euromax en de Natuur en Milieufederatie Zuid-Holland. In deze interviews is met name toegespitst op de planvorming op gebiedsniveau, omdat hier de meeste raakvlakken met de projecten te vinden zijn (zie de separate bijlage voor de interviewverslagen op hoofdlijnen). Bevindingen per case Euromax Hier blijkt het niet actueel zijn van de ruimtelijke plannen een belangrijke factor in het niet actief (kunnen) gebruiken ervan. De uitgifte aan Euromax wordt onder meer bestempeld als een uitgifte in de klassieke vorm: De klant wil iets, er wordt onderhandeld en er volgt een contract. Dit past bij de 'top-down' benadering van de organisatie van het Havenbedrijf in die periode. De organisatie nu
wordt (met name door de meer ervaren
geïnterviewden) als meer 'bottom-up' beschouwd. Nieuwe planvorming kwam daarbij te laat, het gebiedsplan 'Noordwesthoek' werd tijdens het project opgesteld waardoor het eigenlijk weinig meer in te brengen had. Dit terwijl voorgaande plannen dermate verouderd waren dat zeker Euromax zelf niet wist of en welke plannen van toepassing waren. Hierdoor bestond een grote ontwerpvrijheid voor Euromax, hetgeen als positief ervaren is, aldus de voormalig directeur. Het feit dat de kavels ten noorden van Euromax niet uitgegeven zijn wordt door projectleiders vanuit het Havenbedrijf als nadeel van deze late 'actualisatieslag' beschreven. Uit de interviews blijkt wel de link met ontwikkelingen die een raakvlak met Euromax hebben. Deze is gelegd met bijvoorbeeld een binnenvaartterminal in de buurt. De link is echter nooit expliciet in de projectstukken genoemd.
- 47 -
ECT-EMO Ook in deze case wordt aangegeven dat geen expliciete link met de plannen gemaakt is. Dit wil volgens de geïnterviewden overigens niet zeggen dat er totaal geen link is. Zo is bij het opstellen van de vergunningsaanvraag voor EMO met name in het natuurdossier (Natuurbeschermingswet) integraal gekeken naar de effecten van de nieuwe containerterminals op Maasvlakte 2. Wel wordt aangegeven (door de projectleider in deze case, maar ook door vrijwel alle andere geïnterviewden) dat actuele planvorming, deze integraliteit op een eerder moment had kunnen faciliteren. Dat voor de verbreding van de Amazonehaven geen enkel plan was en is gemaakt, is gezien de beperkte impact niet als negatief punt opgemerkt. De impact die de hier op volgende verplaatsing van EMO met zich meebracht is echter met name commercieel ingegeven, waardoor de planontwikkeling naar de achtergrond werd geschoven. RWG en APMT Met name het tenderproces bij RWG wordt door vrijwel iedereen als zeer positief ervaren, hierdoor zijn veel onderwerpen uit de verschillende plannen betrokken. Daarnaast is de cyclische update van het masterplan Maasvlakte 29 behulpzaam geweest bij het bewaken van de hoofdlijn in de gebiedsvisie. Voor APMT geldt dat het proces meer impulsief is gelopen, dit onder meer vanwege de commerciële afweging om APMT terrein te gunnen buiten de tenderprocedure om. Eisen en wensen zijn in een aantal gevallen zonder goede link met het masterplan uitgevoerd, waardoor dit later in het plan 'gerepareerd moest' worden, hetgeen volgende de geïnterviewden overigens goed gelukt is. Algemene bevindingen Naast de specifieke cases is de geïnterviewden ook gevraagd om hun visie op havenplanning (in de breedste zin) en de functie van ruimtelijke plannen te verwoorden. Hieruit komt naar voren dat men het aanzetten tot bewust nadenken over wat de visie op de haven werkelijk is en wat men met een gebied wil, als belangrijke functie van een ruimtelijk plan ziet. Goede plannen kunnen daarbij voor een cultuuromslag zorgen. Als karakteristieken van goede plannen wordt met name flexibiliteit genoemd, maar ook richting geven. Onder meer in hoe de uitvoering ter hand zou moeten worden genomen. Daarnaast wordt een cyclische (jaarlijkse) update genoemd. De organisatie binnen de projectorganisatie Maasvlakte 2 is een voorbeeld waarbij zowel projecten als het Masterplan ofwel werden gemaakt/geïnitieerd ofwel via de afdeling Planontwikkeling liepen. Ook strategische omgevingsmanagement en het gebruik maken van een tenderprocedure wordt in veel gevallen als goede instrumenten gezien om plannen beter te maken respectievelijk te borgen. Als bedreiging wordt door vier van de acht geïnterviewden de commerciële afweging gezien, het Havenbedrijf is geneigd een project dat veel oplevert ook binnen te halen als dit niet binnen de visie past. Daarnaast wordt in de planvorming het belang van de klant soms onderschat. Hetgeen met name van belang is in lopende projecten, wanneer het tot een daadwerkelijke invulling komt en klantwensen een grotere rol gaan spelen. Als plannen hier niet op inspelen worden ze achterhaald door de praktijk en verminderd het gebruik. Lopende projecten hebben daarbij met name behoefte aan gedetailleerde inrichtingsplannen. Hetgeen enigszins lijkt te conflicteren met de eerder gevraagde flexibiliteit. Hierbij is een verschil te zien tussen datgene wat bedrijven willen (vrijheid) en datgene wat projectleiders van het Havenbedrijf willen (kaders om binnen te opereren).
Het
bestemmingsplan
(met
name
de
milieueisen)
wordt
daarbij
idealiter
als
meest
randvoorwaardelijk gezien, hetgeen enerzijds aangeeft dat men zich bewust is van de eenvoudige aanpasbaarheid van de overige randvoorwaarden. Anderzijds was het bestaande bestemmingsplan voor de
9 Het Masterplan Maasvlakte 2 is gelijk te stellen met een gebiedsplan, maar heeft een andere benaming gekregen vanuit de projectorganisatie Maasvlakte 2.
- 48 -
Maasvlakte 1 cases niet meer bruikbaar en werden de extra vrijstellingsprocedures als vervelend ervaren (voor Euromax werd deze overigens probleemloos en vrij vlot doorlopen). Om het gebruik te verhogen lijkt enige sturing geprefereerd te worden. Niet in lange protocollen en bij ieder afwijking,
maar
zo
veel
mogelijk
in
overleg
en
op
een
aantal
vaste
momenten
(via
besluitvormingsdocumenten). Daarnaast kan sturing worden verkregen door er geld 'aan op te hangen'. Zo was de business case voor Maasvlakte 2 direct gekoppeld aan het masterplan Maasvlakte 2. Het belang van de business case (deze moest positief blijven) was voor iedereen duidelijk. Iedere planwijziging moest dan ook doorgerekend worden, hetgeen direct van invloed was op de business case van het afzonderlijke project. Het melden
van
een
planafwijking
ging
via
een
voorgeschreven,
en
als
vrij
streng
ervaren
issue/
afwijkingsprocedure. Over communicatie met de omgeving verschillen de meningen. Een aantal geïnterviewden willen dit per project doen omdat daar de echte besluiten genomen worden danwel rechterlijke uitspraken over volgen. Anderen geven aan reguliere communicatie te prefereren. Het meer betrekken van de bedrijven in de planvorming wordt daarbij door sommigen als kans voor een betere, meer integrale planvorming genoemd. 4.4 Analyse Gezien de grote overeenkomsten tussen de twee cases op Maasvlakte 1 aan de ene kant en de twee cases op Maasvlakte 2 aan de andere kant, zijn de bevindingen veralgemeniseerd naar deze twee gebieden. Maasvlakte 1
Maasvlakte 2
Havenplan biedt meer concrete handvaten voor
Havenplan en bestemmingsplan bieden meer concrete
project dan gebiedsplan
handvaten voor project dan gebiedsplan.
Gebiedsplan en bestemmingsplan niet voldoende up
Masterplan en bestemmingsplan continue geüpdate
to date Bij start project niet volledig duidelijk welk plan (op
Duidelijkheid over geldigheid/actualiteit plannen
bestemmingsplan na) actueel/geldig is Geen directe koppeling tussen project en plannen op
Geen directe koppeling tussen project en plannen op
papier
papier
Deze blijkt ook niet uit de interviews
Deze koppeling blijkt wel uit de interviews
Circa 40% van de te overwegen punten is op papier
Circa 75% van de te overwegen punten is op papier
in overweging genomen.
in overweging genomen.
Consequenties van de uiteindelijk ligging van
Consequenties van de uiteindelijk ligging van
terreingrenzen worden onvoldoende in beeld
terreingrenzen worden onvoldoende in beeld
gebracht.
gebracht.
In project wordt voorbij gegaan aan strijdigheid met
Grote wijzigingen t.o.v. plan zijn via interne
interne plannen
procedure goedgekeurd waarna plan is aangepast. Tabel 4.5: Overzicht conclusies
De belangrijkste bevinding voor Maasvlakte 1 is duidelijk het ontbreken van een actueel plan op gebiedsniveau. Voor Euromax geldt dit in meest sterke mate, daar alleen het Havenplan 2020 actueel was, maar ook dit plan pas tijdens het project werd vastgesteld. Voor de verbreding van de Amazonehaven en de vestiging van EMO geldt dat het gebiedsplan gedurende het begin van het proces werd vastgesteld. Een eerder gemaakt ontwikkelplan voor dit gebied was al na een aantal jaar achterhaald omdat hierin geen rekening was gehouden met deze ontwikkelingen. Het bestemmingsplan was voor plannen van deze beide cases dezelfde: bestemmingsplan Maasvlakte ’81.
- 49 -
Ondanks deze onvolkomenheden beschrijven de plannen wel verschillende onderwerpen die in een later stadium van een project aan bod moeten komen. Het gaat hier bijvoorbeeld om afspraken rondom milieu en bereikbaarheid. Opvallend hierbij is dat met name het Havenplan 2020 veel meer uitspraken bevat welke direct in projecten betrokken kunnen worden dan bijvoorbeeld gebiedsplan Maasvlakte 1 of Masterplan Maasvlakte 2. Gezien het schaalniveau en de te verwachten vrijheid die juist een Havenplan open zou moeten houden, zou dit andersom moeten zijn. Een directe koppeling tussen plan en project is, kijkende naar de projectstukken, echter niet te leggen. Plannen worden zelden tot nooit genoemd. Wel wordt duidelijk dat er binnen het Havenbedrijf een beeld bestaat van onderwerpen die van belang zijn. Globaal kan gesteld worden dat voor wat betreft de Maasvlakte 1 cases 40% van de te betrekken punten ook daadwerkelijk is betrokken in de afwegingen en dat dit voor de Maasvlakte 2 projecten om circa 75% gaat10. Wat het aandeel van de plannen hierin is en in hoeverre deze onderwerpen zonder plannen ook ter sprake gekomen zouden zijn, is niet vast te stellen. Omdat echter met name uit de interviews blijkt dat de Maasvlakte 2 plannen vaker zijn gebruikt, kan gesteld worden dat het hogere percentage bij de Maasvlakte 2 cases mede te danken is aan de plannen. Het effect is daarbij niet direct aan één type plan toe te rekenen. Overkoepelende plannen als het havenplan bepalen de discours (mindset) van de betrokkenen en zullen hiermee het gebruik van onderliggende plannen en de hierin benoemde onderwerpen stimuleren. Het vrij forse verschil tussen Maasvlakte 1 en Maasvlakte 2 valt grotendeels te verklaren door het up to date zijn van de gebiedsgerichte plannen bij Maasvlakte 2 (bestemmingsplan en masterplan) én het werken met het zogenoemde ‘request for proposal’ (bij de vestiging van de containerterminals, zie tevens paragraaf 2.6). In zo’n request worden partijen die geïnteresseerd zijn in een kavel gevraagd hun visie op onderwerpen als duurzaamheid, techniek, werkgelegenheid en dergelijke op te schrijven. Via verschillende rondes (de tenderprocedure) zijn op deze manier een viertal partijen overgebleven. Zij hebben dit request verder uitgewerkt en concreet gemaakt opdat ze hier ook aan gehouden konden worden. Op deze manier is eigenlijk een soort ruimtelijk plan op kavelniveau ontstaan dat flexibiliteit bood aan de marktpartij en tevens zekerheid voor het Havenbedrijf. Het Havenbedrijf had immers de keuze tussen de verschillende partijen en kon in de eerste fase van de procedure de onderwerpen aandragen. Een ander verschil met de projecten op Maasvlakte 1 is het protocol dat is opgesteld om afwijkingen van het masterplan Maasvlakte 2 (zowel in de scope, onder andere ruimtelijk, als in geld en tijd) te benoemen en de afwijking via aparte besluitvorming vast te laten stellen. Grote afwijkingen van de planvorming zonder aandacht te besteden aan mogelijke alternatieven zijn hierdoor onmogelijk gemaakt. Een deel van het percentuele verschil is vanzelfsprekend ook te verklaren door het verschil tussen de twee gebieden zelf en bij de betrokken projecten horende bedrijven. Projecten op Maasvlakte 1 hebben te maken met zittende bedrijvigheid in de nabije omgeving én in het geval van EMO met een zittende klant waar het Havenbedrijf zelf aanklopt om zaken te veranderen. Dit is duidelijk een andere uitgangspositie dan op Maasvlakte 2, waar containerbedrijven in de rij stonden voor een kavel. In de economische situatie in die tijd kon veel van deze partijen gevraagd worden. Deze omstandigheden zullen enige invloed hebben op de (perceptie van) mogelijkheden om zaken vanuit plannen te betrekken in besluitvorming en dus op de genoemde percentages. Idealiter zou dit dan echter ook op deze manier in de projectstukken moeten zijn verwerkt.
10 In deze cijfers is niet meegenomen of geconformeerd is aan het plan. Het betrekken van een plan in de overweging (performance) is immers belangrijker dan het conformeren.
- 50 -
Dit laatste, de expliciete link met plannen in de projectstukken is vrijwel niet gevonden. Mede hierdoor is het aantal conform plan uitgevoerde zaken zeer beperkt. Er is dus geen conformiteitspatroon zichtbaar. De beoordeling of een onderdeel van een plan is meegenomen (het doorwerkingspatroon) is door het ontbreken van een expliciete link meer subjectief en de eindconclusie leunt sterker op de informatie uit de interviews. Los hiervan benoemd ook Coenen (1998) dat er “geen objectieve maat beschikbaar is om [doorwerking] te meten” (pp. 21). Strategische plannen bevatten daarbij vaker “…relatief vaag en breed omschreven [punten] zodat bijna altijd wel sprake is van conformiteit” (pp. 24). Vanzelfsprekend is in het onderzoek zo objectief als mogelijk met de informatie omgegaan. Hierdoor is het mogelijk om een beeld te geven van het gebruik van de plannen binnen het Havenbedrijf. In het volgende hoofdstuk worden hier de conclusies over getrokken en zijn aanbevelingen gedaan voor zowel het planproces als de plannen zelf.
- 51 -
- 52 -
5. Conclusies en aanbevelingen Op basis van het voorgaande kunnen verschillende conclusies en aanbevelingen geformuleerd worden. Dit gebeurt respectievelijk in de paragrafen 5.1 en 5.2. Daarnaast worden de in hoofdstuk 1 geformuleerde hoofden deelvragen beantwoord. 5.1 Conclusies 5.1.1 Ruimtelijke besluitvormingsorganisatie Als we nogmaals kijken naar tabel 3.7 op pagina 46, met daarin alle planvormen in het havengebied op een rij, valt op dat het Havenbedrijf een leidende rol heeft van de Havenvisie tot en met de uitgifte. De organisatie van het Havenbedrijf is daarbij zodanig ingericht dat in principe alle kennis aanwezig is om deze rol te vervullen. Zo wordt de marktverwachting in onder meer de Havenvisie opgesteld met de aanwezige strategische afdelingen en wordt inpassing binnen alle bestaande randvoorwaarden voor zowel plannen als concrete bedrijfsvestigingen getoetst door eigen milieudeskundigen. Hierdoor is men vrijwel niet afhankelijk van (mogelijk gekleurde) kennis die door de bedrijven zelf wordt ingebracht. Daarnaast is ook de technische kennis over infrastructuur, van wegen
tot
steigers,
tot
op
een
groot
detailniveau
aanwezig.
Wel
worden
concrete
ontwerpen
en
milieutechnische berekeningen in veel gevallen uitbesteed. Het feit dat de rijks- en provinciale structuurvisies zeer veel vrijheid open houden voor invulling door gemeenten én het feit dat het Havenbedrijf het proces om te komen tot plannen die door de gemeente vastgesteld worden (havenvisie en bestemmingsplannen) zelf leidt, zorgt voor een relatief unieke situatie. Deze wordt versterkt door het feit dat ook het eigendom van de grond bij het Havenbedrijf ligt. De sturing is hierdoor vrijwel maximaal, zij het dat vanzelfsprekend rekening gehouden moet worden met zowel omgeving als markt. Deze conclusie is positief, ook gezien de trend bij gemeenten, waar steeds meer van de planvorming aan de markt wordt overgelaten of volledig wordt uitbesteed. Gemeenten zien zichzelf daarbij alleen nog in een toetsende rol. Juist hierdoor ontstaat er een risico dat men het overzicht, de kennis en dus de sturing kwijtraakt. De aansluiting van plan op project wordt daardoor eerder minder dan dat deze verbeterd. Deze situatie vergelijkend met de binnen het Havenbedrijf aanwezige kennis, zorgt ervoor dat het Havenbedrijf een relatief grote macht kent ten opzichte van lokale overheden. Met name als het gaat om kennis over milieuthema’s en procedures is deze minimaal gelijkwaardig. Dit maakt het Havenbedrijf tot een partij die niet zomaar gepasseerd kan worden. Bij deze macht hoort ook een risico van misbruik hiervan. Het Rijk en de gemeente Rotterdam hebben echter de taak dit als aandeelhouders te controleren. Daarbij is het vanzelfsprekend mogelijk dat het rijksbeleid op den duur gaat wijzigen. De filosofie ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, zal immers niet altijd hetzelfde blijven. Het is te verwachten dat het Rijk over een aantal jaren weer veel meer centraal wil regelen (De Roo & Voogd, 2004). Ook in dit geval zal de kennis die het Havenbedrijf bezit over het beheren en ontwikkelen van de haven echter van grote waarde zijn om tegenwicht te bieden aan conflicterende plannen van hogere overheden. Voor wat betreft de besluitvorming op projectniveau, waarbij met name gebruik wordt gemaakt van de interne havenbedrijfplannen, kan geconcludeerd worden dat in iedere fase van de besluitvorming een ander detailniveau van de plannen gevraagd wordt. Het gevoel dat plannen hier niet op aansluiten plus de constatering dat de ruimtelijke plannen in de Maasvlakte 1 cases niet up to date waren, zorgen voor een matige toepassing. In de Maasvlakte 2 cases is deze toepassing beter. Het feit dat het proces hier zodanig is ingericht dat deze plannen wel up to date zijn en aanpassingen bij projecten snel in het masterplan kunnen worden opgenomen, is daar een belangrijke verklaring voor.
- 53 -
5.1.2 Inhoud van plannen Kijken we naar de inhoud van plannen dan kan per planvorm het volgende geconcludeerd worden. Havenplan Het Havenplan staat vooral midden in het spanningsveld met de omgeving. Althans, in de periode dat het wordt opgesteld en door de gemeenteraad moet worden vastgesteld. Informatierondes langs bedrijven en burgers en de mogelijkheid om zienswijzen op het ontwerp in te dienen liggen hier aan ten grondslag. Het feit dat het Havenplan de gehele haven ‘ter discussie’ stelt, maakt het mogelijk iedereen te horen en een goed overzicht te krijgen van alles wat er speelt. Het schaalniveau van het plan maakt het aan de andere kant onmogelijk om concreet te worden. Zaken gaan over hoofdlijnen en over een periode van 20 tot 30 jaar. Daarom kan er van alles ‘geroepen’ worden zonder dat dit iemand bindt. Het plan is tenslotte een visie en vertelt niets over welke nieuwe bedrijfsvestiging waar gaat plaatsvinden en wie daar voor- of nadeel van gaat ondervinden. Een onderdeel van het havenplan, de doorwerking richting onderliggende plannen blijkt onvoldoende uit de onderzochte cases en hierbij horende plannen. Met name de afstemming tussen Havenplan en gebiedsplan Maasvlakte 1 welke bij het opstellen van het gebiedsplan heeft moeten plaatsvinden, lijkt onvoldoende geweest. Dit blijkt uit het feit dat Havenplan 2020 meer concrete punten voor de cases op Maasvlakte 1 bevat dan gebiedsplan Maasvlakte 1. Daarnaast geven de gebiedsplan- en ontwikkelplannen onvoldoende voeding aan het Havenplan om met quick wins te komen. Overigens moet wel opgemerkt worden dat er een mate van continuïteit in het beleid te vinden is, verschillende onderwerpen komen immers terug in verschillende plannen. Zowel van hoog naar laag schaalniveau als in door de loop der tijd verschenen versies van het havenplan. Dit impliceert dan ook dat de plannen een rol hebben om de eerder genoemde mindset te bepalen. Bestemmingsplan Bij bestemmingsplannen is een onderscheid te maken tussen projectbestemmingsplannen (incl. planologische afwijkingsprocedure, deze maken één concreet initiatief mogelijk op het moment dat dit nodig is) en gebiedsbestemmingsplannen (leggen de planologische status van een groter gebied vast). In het eerste geval, het
projectbestemmingsplan,
heeft
de
initiatiefnemer
al
een
heel
traject
doorlopen
voordat
het
bestemmingsplan aan de orde komt. Dit is hierdoor één van de vele te verkrijgen vergunningen en toestemmingen geworden11. Wijziging van het initiatief door inspraak zal dan ook niet snel aan de orde zijn, behalve als er fouten in essentiële onderdelen worden aangetoond of blijkt dat men politiek op tegenstand stuit. Gebiedsbestemmingsplannen zijn in dit opzicht anders. Deze worden opgesteld door de gemeente en het Havenbedrijf, hoewel de rol van het Havenbedrijf beduidend groter is. Hierdoor ontstaat een min of meer neutraal plan welk door alle partijen van zienswijzen kan worden voorzien. Omdat het in dit geval niet om een concreet initiatief gaat, staat nog lang niet alles vast en is aanpassing op basis van zienswijzen eenvoudiger en tevens wenselijk om tot een uitvoerbaar plan te komen. Een nadeel van een gebiedsbestemmingsplan in de haven is de hoeveelheid milieuonderzoek dat nodig is. Zo was voor Maasvlakte 2 een 6000 pagina’s dik milieueffectrapport nodig om aan te tonen dat het initiatief inpasbaar was. Omdat er door de strenge milieuwetgeving bijna geen open eindjes mogelijk zijn kan dit de flexibiliteit inperken en is het de vraag of dergelijke plannen hierdoor niet een schijnrechtszekerheid creëren om te voorkomen dat tegenstanders het plan door de Raad van State laten vernietigen. De positie van het bestemmingsplan wordt in de onderzochte projecten vooral als last gezien. Voor Maasvlakte 1 is dat duidelijk, dit plan is reeds 30 jaar oud en dus volledig achterhaald. Voor Maasvlakte 2 gold dat inpassing van de projecten binnen het bestemmingsplan vrij goed mogelijk was. Wel moest een procedure 11 Projectbestemmingsplannen worden in de praktijk uitbesteed aan de initiatiefnemer waarbij de gemeente slechts controlerend optreedt en vaststelt.
- 54 -
doorlopen worden voor de exacte begrenzing van de kade. Dit had te maken met voorwaarden vanuit het Rijk over het maximaal uitgeefbare aantal hectare op Maasvlakte 2. Ook een aantal voorwaarden rondom bijvoorbeeld de grootte van kantoorgebouwen horende bij de containerterminals bleek te beperkend en moesten door middel van een nieuw projectbestemmingsplan aangepast worden. Daarnaast benoemt het bestemmingsplan ook voorwaarden uit het request for proposal, deze zijn echter in dezelfde tijdsperiode opgesteld. Beide bestemmingsplannen (voor Maasvlakte 1 en 2) zijn de eerste vastgestelde plannen voor de gelijknamige gebieden en hadden dus als belangrijkste functie het planologisch mogelijk maken van Maasvlakte 1 en Maasvlakte 2. Ze hebben kortom de begrenzing van de gebieden en de maximale milieuruimte die hier binnen beschikbaar is, vastgesteld (voor zover mogelijk). De detailvoorschriften hierbinnen voegen vervolgens minder toe aan het geheel, ze beperken de mogelijkheden van projecten en dus het gebruik van deze plannen in projecten. Daarbij wordt het eventueel ontbreken van detailvoorschriften door het Havenbedrijf opgevangen in de interne plannen. Deze situatie, het ondergeschikte belang van het bestemmingsplan, is relatief uniek en alleen mogelijk wanneer een neutrale (overheids)partij privaatrechtelijk kan sturen. Ook in de rest van Nederland worden veel projecten mogelijk gemaakt via planologische wijzigingen en afwijkingen van het bestemmingsplan, maar daar is dit (aangevuld met een anterieure of exploitatieovereenkomst) in veel gevallen de laatste ruimtelijke planvorm en dus hét instrument om ook de details in te regelen. Gebieds- en ontwikkelplannen Het opstellen van gebieds- en ontwikkelplannen is een interne Havenbedrijf aangelegenheid. Externe partijen zijn niet betrokken en worden alleen incidenteel en na vaststelling op de hoogte gebracht van de plannen. Meningen en wensen van deze partijen komen wel aan de orde. Die van het bedrijfsleven via de interne commerciële afdelingen van het Havenbedrijf en die van de omgeving via onder meer het ‘strategisch omgevingsmanagement’ (zie ook paragraaf 3.5.2) en personen die zitting hebben in een aantal door het Havenbedrijf opgezette klankbordgroepen12. De spanningsvelden zijn hierdoor ook intern te voelen, maar meningen worden minder ingegeven door de korte termijn en minder scherp neergezet. Dit feit is een goed uitgangspunt om tot een neutraal en intern gedragen document te komen. In de onderzochte cases op Maasvlakte 1 blijkt echter dat onvoldoende bekend is welke interne plannen actueel zijn en op welke manier het plan kan bijdragen in het project. Mogelijk ligt het idee dat het plan juist beperkend werkt, en het feit dat er geen consequentie volgt wanneer een plan niet gebruik wordt, ten grondslag hieraan. Vanuit de interviews is daarbij gebleken dat de organisatie binnen het Havenbedrijf in het verleden meer top down werd aangestuurd dan nu, plannen liepen hierdoor in veel gevallen achter de feiten aan en werden niet aangepast op van boven opgelegde zaken. De onderzochte plannen zijn daarbij niet in staat om snel consequenties van een dergelijk besluit in kaart te brengen. Dit zorgde voor een laag draagvlak voor de plannen vanuit andere afdelingen. Masterplan Maasvlakte 2 is een uitzondering hierop, dit plan wordt vrijwel jaarlijks geupdate, daarbij is ook de business case achter het Maasvlakte 2 project gekoppeld aan dit plan, wijzigingen hierop kunnen dus niet zonder meer doorgevoerd worden. Het plan krijgt zo een bepaalde status waardoor men er in projecten niet omheen kan. Naast deze meer toetsende functie kennen de gebieds- en ontwikkelplannen ook een initiërende functie. Deze wordt ingevuld door een bijbehorend uitvoeringsprogramma. Uit de interviews is te concluderen dat de manier waarop deze uitvoering ter hand moet worden genomen, onvoldoende uit het plan blijkt. Het richting geven aan de visie gebeurt hierdoor nog onvoldoende. Ditzelfde blijkt voor richting geven in de loop van een project: na
12
Onder meer het Platform hinder en veiligheid Hoek van Holland
- 55 -
de initiële besluitvorming worden de vragen die een ruimtelijk plan zou kunnen beantwoorden steeds concreter. Door hier (onder meer via inrichtingsplannen) op in te spelen, kan men de besluitvorming beter faciliteren. Dergelijke inrichtingsplannen zijn in de onderzochte cases echter niet opgesteld, waardoor er na fase 1 in het besluitvormingsproces rondom een project (het moment waarop de aanbiedingsbrief door de klant getekend is) weinig tot geen input vanuit de planvorming komt. 5.1.3 Eindconclusie, beantwoording hoofd- en deelvragen De status, de actualiteit én het schaalniveau zijn dus van belang wil een plan meegenomen (kunnen) worden in een project. Het feit dat de status niet altijd duidelijk is en actualiteit en schaalniveau niet altijd aansluiten op hetgeen vanuit het project gevraagd wordt, zorgt er voor dat op de eerst gestelde deelvraag, hoe en in welke mate in het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf rekening gehouden wordt met de ruimtelijke plannen, geantwoord kan worden dat het letterlijke gebruik erg beperkt lijkt te zijn. Er is sprake van doorwerking, maar deze is in ieder geval op Maasvlakte 1 sterk voor verbetering vatbaar. Dit laatste geldt waarschijnlijk ook voor de andere oudere havengebieden (ten oosten van Maasvlakte 1). Hier worden projecten immers (met uitzondering van enkele kleine herstructureringsgebieden) op dezelfde manier georganiseerd en is ook de planvorming vergelijkbaar. Op Maasvlakte 2 is de doorwerking sterker, de status is hier duidelijk (want gekoppeld aan de business case), het plan wordt actueel gehouden en het schaalniveau aangepast wanneer nodig. De vraag tweede deelvraag, welk van de twee type plannen de meest bruikbare informatie benodigd in het besluitvormingsproces bevat, is niet eenvoudig te beantwoorden. Opvallend hierbij is dat het meer strategische havenplan en de meer projectgerichte bestemmingsplannen relatief veel informatie bevatten voor projecten, terwijl de gebieds- en ontwikkelplannen dit veel minder hadden. Het masterplan Maasvlakte 2 is daarbij meer strategisch opgezet, het gebiedsplan en de ontwikkelplannen voor Maasvlakte 1 zijn een mengvorm hiervan, maar neigen meer naar projectgericht. Het feit dat bestemmingsplannen relatief veel informatie meegeven is te verklaren door de functie: het direct stellen van bouw- en gebruiksregels. Interne Havenbedrijf plannen doen dit veel minder. Daarbij kan gesteld worden dat de informatie uit de bestemmingsplannen niet flexibel genoeg is, hier kan minder vaak een eigen invulling aan gegeven worden. Aan de informatie uit het Havenplan en de informatie uit de gebieds- en ontwikkelplannen is dit vaker mogelijk. Strategische plannen zijn daardoor eenvoudiger bruikbaar in besluitvormingsprocessen over niet door een plan voorziene projecten. Daarnaast zijn ze nuttig om de mindset, onderwerpen die van belang zijn, over het voetlicht te brengen. Is een project voorzien, dan kan logischerwijs meer projectgerelateerde informatie nuttiger zijn. Al naargelang projecten vorderen zal meer informatie uit projectplannen nodig zijn, welke dan dus tegen de algemene typering in wel een continue karakter moeten hebben. De derde deelvraag, hoe het scala van bestaande, ruimtelijke havenplannen kan aansluiten op het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf, kan als volgt beantwoord worden: Een ruimtelijk plan kan voldoen aan de eerder aangehaalde, door Voogd beschreven “ideaaltypische kenmerken van de hedendaagse planologische discipline” (Bron: Voogd et al 2011. pp. 18), maar doet dit altijd voor een stukje en kan nooit een totaaloverzicht bieden. Het is namelijk het scala aan plannen dat hiervoor zorgt. De reden dat er veel plannen gemaakt worden, hetgeen niet altijd als positief wordt gezien, ligt dus deels in het feit dat plannen complementair aan elkaar moeten zijn. Alleen zo kan van hoog naar laag schaalniveau een integraal beeld ontstaan tussen de lange termijn visie voor een land of een haven en een korte termijn vraag van een ontwikkelaar of projectleider. Ieder plan dus zijn eigen detailniveau. Kijkende naar de eerder weergegeven, tabel (nu op pagina 59), kan gesteld worden dat de eerste drie planvormen, structuurvisies, havenplan en bestemmingsplan niet direct gericht hoeven te zijn op projecten. De focus van deze plannen kan beter liggen op het overbrengen van het belang van de haven, de manier waarop
- 56 -
deze zich gaat ontwikkelen en de begrenzingen tussen stad en haven. Behoudens realisatie van de eerder genoemde quick wins (middels projecten) is aansluiting op besluitvorming over projecten niet nodig. Wel dient besluitvorming over het maken van plannen op lagere schaalniveaus afgedwongen te worden. Aansluiting met projecten is voor de hierop volgende drie type plannen (zie figuur 5.1) overigens juist één van de belangrijkste taken. Hoofdvraag Op welk moment in het besluitvormingsproces van het Havenbedrijf zijn strategische, ruimtelijke havenplannen effectiever en op welk moment is het beter om projectgerichte, ruimtelijke plannen te gebruiken? Op basis van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat de ene planvorm niet altijd beter of effectiever is dan de andere. Iets dat mede blijkt uit eerder onderzoek, aangereikt door onder meer Faludi en Carmona en Burgess (zie hoofdstuk 3). Flexibiliteit en het belang van de rol van de omgeving wordt door hen maar daarnaast ook door met name Christensen, Boelens en De Jong en Taneja gepropageerd. Aspecten die een extra dimensie geven aan de vraag wanneer, welke type plan effectiever is. Op basis van het feit dat flexibiliteit (ook in relatie tot de omgeving) en actualiteit tot op een zo laag mogelijk schaalniveau vereist zijn, mag de conclusie worden getrokken dat strategische havenplannen vanwege de ‘open toekomst’ (geen einddatum), het continue karakter (zo vaak als mogelijk/nodig updaten) en het feit dat ze meer gericht zijn op besluitvorming, hier beter voor geschikt zijn. Deze plannen zijn dus effectiever vanaf de allereerste planfase (een structuurvisie) tot de eerste stappen die in een project genomen moeten worden. Elk schaalniveau dieper zal een strategisch plan meer projectgericht worden, bij het kavelniveau aangekomen zal er een zeer projectgericht plan liggen, waar echter ook nog altijd enige strategische kenmerken in voor zullen moeten komen. Een 100 procent projectplan ontstaat immers pas op het moment dat een architect of ingenieur een blauwdruk van een gebouw of kademuur ontwerpt. Coenen (1998) stelt daarbij dat projectgerichte planning een mate van interne conformiteit binnen een organisatie veronderstelt. Hierdoor kan een blauwdruk eenvoudiger gerealiseerd worden. De beslissingsgerichte benadering beschouwt deze conformiteit echter als onzekerheid. Op basis van het gedane onderzoek kan worden onderbouwd dat deze conformiteit uiteenloopt binnen de organisatie van het Havenbedrijf. Daarbij zit er tussen de verschillende projectfasen teveel onzekerheid om van begin af aan een projectplan toe te passen. Een meer strategische aanpak kan dus ook mede om deze reden als effectiever beschouwd worden. Uiteraard zal dit per organisatie verschillen, immers, binnen de projectorganisatie Maasvlakte 2, welke vrijwel volledig los van de bestaande Havenbedrijf organisatie opereert, is deze conformiteit veel meer aanwezig. De planningscultuur binnen een organisatie is dan ook een zeer belangrijke voorwaarde. Een politieke factor die de nadruk op het belang van ruimtelijke plannen legt, bijvoorbeeld via uitspraken van een directie of leidinggevende, is hierbij een begin (Coenen, 1998). Hoe hier binnen het Havenbedrijf verandering in gebracht kan worden, zou nader onderzocht kunnen worden. Binnen het veelvuldig genoemde scala vallen dus zowel de strategische als de projectgerelateerde plannen. Tabel 5.1 is aangevuld ten opzichte van eerder versies en geeft nu tevens de aansluiting op de besluitvorming weer. Op basis van de eerder besproken benodigde flexibiliteit per planniveau (zoals ook weergegeven in tabel 5.1) is het idealiter pas vanaf gebiedsplanniveau (4) mogelijk om concrete kaders aan projecten mee te geven en dus om aansluiting te zoeken bij het besluitvormingsproces. Wanneer vervolgens voor één of meerdere delen van het plangebied van een gebiedsplan een ontwikkelplan (5) wordt opgesteld, wordt dit het document om op terug te vallen. Hetzelfde geldt vervolgens bij inrichtingsplannen (6). De meer strategische plannen (4 en 5) hebben met name een functie om aan te geven of de vraag past in het grotere kader, dit sluit aan bij projectfase 0 (zie paragraaf 2.4 voor het onderscheid tussen de verschillende projectfasen bij het Havenbedrijf). De projectplannen (6) bieden de mogelijkheid om in detail in te gaan op klantvragen, ofwel via
- 57 -
een reeds bestaand plan ofwel via een op te stellen plan. Projectplannen bevinden zich dus alleen onderin het scala, in aantal zijn dit er echter meer dan het aantal op te stellen strategische plannen. Projectplannen kunnen theoretisch immers voor ieder individueel plot binnen een gebied opgesteld worden. Het aandeel en dus de hoeveelheid werk die hier in gaat zitten moet dan ook niet onderschat worden. Deze plannen sluiten aan bij projectfase 1 en, wanneer meer detail gevraagd wordt, bij fase 2 (nadere uitwerking en vergunningsaanvragen) en 3 (realisatie). Wanneer in fase 2 (en soms ook 3) wijzigingen nodig blijken waardoor de grenzen van eerder vastgelegde, ruimtelijke zaken worden opgezocht, kan alsnog terug gegaan worden naar het bestemmingsplan of eventueel het gebiedsplan.
Figuur 5.1: Projectlading: casco’s van binnenvaartschepen (Bron: Havenbedrijf Rotterdam z.j.)
- 58 -
Type plan (van hoog naar
Indirect doel
laag schaalniveau) 1
Open te houden flexibiliteit
Rijks en provinciale
Mindset haven, belang
Inrichting en
structuurvisies
mainport veiligstellen
afbakening
Totale flexibiliteit
Omgeving
Op basis van plan te
(communiceren met)
nemen besluiten
Lagere overheden,
Besluit over update
Havenbedrijf, NGO’s
Havenplan/structuurvisie
havengebied 2
Havenplan en
Mindset haven, belang
Inrichting en
Omliggende gemeenten,
gemeentelijke
relatie haven-stad,
exacte begrenzing
NGO’s, bedrijven,
structuurvisies
hoofdzaken per
haven-stad
burgers
opstarten Besluit over update
deelgebied vastleggen 3
Bestemmingsplan
Projecten quickwins
onderliggende plannen
Vastleggen grenzen
Inrichting binnen
Omliggende gemeenten,
haven-stad
zones
NGO’s, bedrijven,
Besluit over update onderliggende plannen
burgers 4
Gebiedsplan HbR
Verdeling (milieu)ruimte
Exacte ligging
Bedrijven
binnen haven ‘zone’
bedrijvigheid en
(NGO’s en burgers alleen
Projecten fase 0
infrastructuur
bij daadwerkelijke ontwikkelingen)
5
Ontwikkelplan HbR
Aangeven kaders om tot
Flexibele
Bedrijven
gebiedsontwikkeling te
begrenzingen
(NGO’s en burgers alleen
komen
tussen kavels.
bij daadwerkelijke
Bedrijfsinrichting 6
Inrichtingsplan
Exacte vastlegging
Inrichting binnen
terreingrenzen en
bedrijfskavel.
voorwaarden
Optimale flexibiliteit
Projecten fase 0 en 1
ontwikkelingen) Direct bij project
Projecten fase 1-3
betrokken bedrijven en buurbedrijven
Tabel 5.1 (Bron: eigen bewerking)
Hypothese De hypothese dat strategische, ruimtelijke havenplannen effectiever zijn in de beginfase van het besluitvormingsproces terwijl projectgerichte, ruimtelijke havenplannen dit pas op een later moment zijn is op basis van het voorgaande dan ook als juist te typeren.
5.2 Aanbevelingen Onderstaand wordt allereerst per planvorm aanbevelingen gedaan, vervolgens gebeurt dit voor de ruimtelijke besluitvormingsorganisatie. 5.2.1 Aanbevelingen besluitvormingsorganisatie Status van plannen Het Havenbedrijf maakt, op landelijke en provinciale structuurvisies na, alle plannen voor de haven zelf. Dit biedt een grote kans om projecten al vanaf het begin bij de planvorming te betrekken: door te inventariseren welke projecten er lopen maar ook de vraag stellen wat de bedrijven in het plangebied willen. Door hier op in te spelen is het plan reeds een stap vooruit op dat wat komen gaat. Wanneer de daadwerkelijke vraag dan binnenkomt, kan er sneller antwoord gegeven worden. Dit is een eerste stap is het vergroten van de status van een plan. Vervolgens dient het plan vanaf het begin betrokken te worden in de besluitvorming over projecten. Concreet voor het Havenbedrijf betekent dit een eerste beoordeling van een nieuw project in de projectopdracht. Het document op basis waarvan besloten wordt een project op te starten. Hierbij kan aangesloten worden bij een recent doorgevoerde organisatieaanpassing binnen het Havenbedrijf waarbij de afdeling Gebiedsontwikkeling binnen dezelfde hoofdafdeling is geplaatst als de afdeling die de eerste fase van projecten uitvoert. Om de link tussen besluitvorming en plan constant te houden en de consequenties ten opzichte van het leidende ruimtelijke plan inzichtelijk te houden, zouden deze bij iedere volgende rapportage of agendapost opnieuw beschreven moeten worden. Behalve het feit dat een projectleider dit hierdoor altijd bewust moet doen, geeft dit ook voor de besluitvormers weer of er gewerkt wordt aan een goede inpassing van het initiatief. Voorwaarde hiervoor is een up to date plan, passend bij het schaalniveau van het project. Het feit dat, in het geval van het Havenbedrijf, ruimtelijke plannen vaak op geen enkele manier genoemd worden in projectstukken, pleit voor enige controle op het hierboven beschreven proces. De mate waarin dit verplicht gesteld wordt kan variëren. De Bruijn et al merken op dat voorkomen moeten worden dat “inhoudelijke beslissingen voortdurend getransformeerd worden tot procesmatige beslissingen” (pp. 111). Kortom, als iedere afwijking van een plan op managementniveau afgekaard moeten worden, bestaat het risico dat de betrokkenen in een project de gang van zaken gaan wantrouwen. Wanneer men echter in een vroeg stadium besluit de flexibiliteit die een plan biedt zodanig in te perken dat dit op lange termijn schadelijk kan zijn, is het wel wenselijk dat hier op ingegrepen kan worden. De projectorganisatie Maasvlakte 2 heeft een issue-/afwijkingsprocedure geïntroduceerd om de kwaliteit van het project Maasvlakte 2 als geheel te waarborgen en de koppeling met de achter het masterplan Maasvlakte 2 ‘hangende’ business case te maken. In deze procedure moeten afwijkingen van het masterplan gemotiveerd worden, deze gaan vervolgens via een review team (dat advies geeft) naar het projectmanagementteam. Het is aan te bevelen om een dergelijke issue-/afwijkingsprocedure algemeen te gaan toepassen. Wel dient hiervoor goed afgewogen te worden op welk niveau de besluiten uiteindelijk genomen gaan worden, wat de rol van het reviewteam precies is en welk plan voor welk gebied leidend is. Het geheel moet geen bureaucratisch ‘circus’ worden. Als dit goed ingevoerd wordt, krijgt de status van een intern plan echter wel de aandacht die nodig is om het gebiedsbelang te waarborgen binnen een project.
Actualiteit De actualiteit van plannen lijkt een logische eis, maar is pas sinds begin 2012 verworden tot standaard voor interne Havenbedrijf plannen13. De plannen behorend bij de cases op Maasvlakte 1 zijn opgesteld als een project op zich. Toen het plan klaar was, is het ‘project’ afgesloten en heeft men er vanuit de planafdeling waarschijnlijk niet meer naar omgekeken. Anders is de aanpak vanuit de Maasvlakte 2 organisatie, waar men vrijwel ieder jaar een nieuwe versie van het Masterplan heeft gemaakt, met daarin alle nieuwe inzichten. Sinds een aantal maanden wordt deze ‘masterplanaanpak’ gekopieerd naar de huidige organisatie. Het verdient de aanbeveling om deze aanpak door te zetten en een cyclische (jaarlijkse) update van plannen algemeen door te voeren. Het continue bijhouden van wijzigingen is ook in dit geval een vereiste. Op deze manier kunnen de consequenties van zowel projecten als de ingeslagen koers in beeld gebracht worden en zonodig bijgesteld. Gebiedsplanning wordt hierdoor geen project op zich maar een doorlopend proces. Schaalniveau Bij actualiteit hoort ook het juiste schaalniveau. Wanneer projecten naar een volgende fase gaan, wordt in veel gevallen ook meer detail gevraagd van de ruimtelijke plannen. Om continue interactie tussen plan en project te garanderen is dit onmisbaar. Wanneer het eerder benoemde scala van plannen op orde is, hoeft meer detail geen grote opgave te zijn en kan dit op een snelle manier. 5.2.2 Inhoud van plannen Havenplan De belangrijkste aanbeveling voor het Havenplan is het verbeteren van de doorwerking naar ‘beneden’. Het plan moet duidelijk aangeven welke zaken aandacht behoeven in een gebieds- of bestemmingsplan en welke zaken direct dienen door te werken in projecten (de quick wins). Hierdoor blijft het plan de abstractie (ofwel flexibiliteit) behouden die benodigd is, maar wordt hetgeen dat belangrijk wordt gevonden wel geborgd. Bestemmingsplannen De belangrijkste taak van de bestemmingsplannen is om op basis van het Havenplan en de wettelijke ofwel afgesproken contouren, de maximale milieuruimte voor de haven weer te geven. Dit kan het beste weergegeven worden door middel van contouren rond om het gebied. Zowel harde bouwgrenzen als contouren voor geluid, externe veiligheid, uitstoot, et cetera. Detailvoorwaarden en/of invulling binnen het havencomplex wordt idealiter vermeden. Het werken met milieucontouren houdt de rechtszekerheid op peil en vergroot de flexibiliteit. Deels is dit op dit moment echter nog onmogelijk vanwege wettelijke verplichtingen. Hierover is het Havenbedrijf nu, in het kader van de nieuwe omgevingswet, in gesprek met de minister van I&M. De minister benoemd dit in haar recente kamerbrief (van maart 2012) en is voornemens om te bekijken
of voor grote haven- en industriegebieden “een
programmatische aanpak bruikbaar is” (Kamerstukken II 2012, 33118, nr. 3, p. 19). Het is aan te bevelen deze lobby door te zetten. De inzet van het Havenbedrijf zou dan met name moeten liggen in het verder afbakenen van het havengebied (vastleggen van de begrenzing tussen stad/groene ruimte en haven). Concrete afspraken maken met de omgeving hoort hier vanzelfsprekend bij. Echter, zolang deze afspraken op meer dan één manier ruimtelijk zijn in te vullen (wat doorgaans het geval zal zijn), is het onwenselijk deze in een bestemmingsplan op te nemen. Praktischer is het gebruik van bindende overeenkomsten, los van het bestemmingsplan. Een voorbeeld hiervan is het Containertransferium Alblasserdam: hier hebben gemeente, exploitant en Havenbedrijf “… de maatregelen vastgelegd die BCTN [de exploitant] neemt om van het containertransferium een stil en zeer 13 Bestemmingsplannen moeten vanaf 1 juli 2013 actueel zijn volgens de Invoeringswet Wro, actueel is volgens deze wet niet ouder dan 10 jaar.
- 61 -
duurzaam overslagbedrijf te maken. Het gaat om de volgende maatregelen: […] de inrichting van de terminal wordt zeer milieuvriendelijk en gaat een stuk verder dan wettelijk vereist” (gemeente Alblasserdam, 2010). Ook is in dit kader een afspraak gemaakt over het maximum aantal verkeersbewegingen. Een dergelijk afspraak kan de komst van een bepaald type industrie stimuleren, daar waar een bestemmingsplan deze vanwege een knelpunt op het wegennet mogelijk had moeten uitsluiten. Dit voorbeeld is weliswaar ten behoeve van een concreet project, maar kan tevens op gebiedsniveau toegepast worden. Het Havenbedrijf is immers de stabiele factor bij uitgiftes en kan door de gemeente Rotterdam afgerekend worden op het naleven hiervan. Een voorbeeld van een dergelijke (minder juridische) overeenkomst is ‘Visie en Durf’. Hierin hebben verschillende milieuorganisaties samen met de gemeente (waar het Havenbedrijf toen nog integraal onderdeel van was) afspraken gemaakt rondom de aanleg van Maasvlakte 2 (gemeente Rotterdam et al, 2000). Milieucontouren in bestemmingsplannen Het werken met milieucontouren is niet nieuw, reeds in 1964 stelde de minister een contour in om te voorkomen dat de haven te ver zou uitbreiden, de demarcatielijn (Ministerie van Volkshuisvesting en bouwnijverheid, 1964). Ging het hier slechts om een begrenzing aan de fysieke uitbreiding (van de Maasvlakte naar het zuiden), eind jaren tachtig werden geluidscontouren rondom de verschillende havengebieden getekend die een beperking aan het geluid vanuit de industrie oplegden. Ditzelfde zal binnenkort gebeuren met een externe veiligheidscontour, welke aangeeft tot waar de kans op een dodelijke ongeval als gevolg van een gebeurtenis in het havengebied verhoogd mag zijn (de 10-6 contour14). Dergelijke contouren, of iets vergelijkbaars, zouden op termijn ook voor luchtkwaliteit moeten worden ingesteld. Op deze manier is de begrenzing van de haven volledig duidelijk voor de omgeving en is tevens duidelijk hoeveel van de milieuruimte binnen deze begrenzing nog beschikbaar is voor nieuwe bedrijvigheid. Gebieds-, ontwikkel- en inrichtingsplannen Belangrijkste aanbeveling voor de interne Havenbedrijf plannen is het verbeteren van de aansluiting tussen de strategische plannen en projectgerelateerde plannen. Hierin moet duidelijk benoemd worden welke keuzes nog moeten worden gemaakt, wat nader onderzocht moet worden, waar knelpunten zijn voorzien die dienen te worden opgelost en waar kansen liggen. Ook hier kan aangegeven worden voor welke zaken een projectplan opgesteld moet gaan worden of wat een projectplan moet meenemen wanneer er één nodig blijkt te zijn (bijvoorbeeld naar aanleiding van een onvoorziene klantvraag). Omdat een strategisch plan niet alleen reactief is, maar ook proactief (verwachte) problemen of kansen oppakt, is een uitvoeringsprogramma met concrete acties vereist. Zo kan een project ook vanuit een plan worden geïnitieerd. Door aan dit uitvoeringsprogramma een duidelijke planning te hangen en in de eerder genoemde cyclische update te checken of dit programma ter hand genomen wordt, kan daadwerkelijk gestuurd worden op de ruimtelijke invulling van een gebied. Tweede aanbeveling is het betrekken van bedrijven bij opstellen van het plan. Wanneer omliggende bedrijven ook bezig zijn met plannen maken, is het heel goed mogelijk dat zaken te combineren blijken en het plan dus beter wordt. Het spreken met de omgeving kan daarbij regulier ter hand worden genomen, deze partijen hoeven geen inspraak te leveren op de plannen, wel kan aan de hand van deze plannen meer informatie over ontwikkelingen gegeven worden.
14 De kans dat iemand als gevolg van een incident in de haven verongelukt, is binnen een dergelijke contour groter dan eens in de miljoen jaar (bij een continu verblijf van deze persoon in dit gebied). Wanneer de kans lager dan eens in de miljoen jaar is, wordt dit algemeen als acceptabel beschouwd (AgentschapNL, 2012).
- 62 -
Planningdoctrine Wanneer het bovenstaande op orde is, kan een stap gemaakt worden in de door Faludi (2000) genoemde planningdoctrine (ofwel planningsdiscours/-mindset) binnen een organisatie. Dat deze binnen het Havenbedrijf reeds aanwezig is, blijkt uit het feit dat van belang zijnde onderwerpen in plannen ook in project aan de orde komen. Het actief betrekken van plannen zit echter nog niet in de bestaande cultuur. Dit terwijl er de condities die Faludi hiervoor essentieel acht, wel aanwezig zijn:
Het Havenbedrijf is een organisatie met ‘planningsmacht’;
benoemt planning als relevant, getuige de verschillende havenplannen en het bestaan van afdelingen die zich hiermee bezig houden;
heeft de mogelijkheid dit over langere termijn te continueren.
Het moment de planningdoctrine te versterken is er nu: de Havenvisie 2030 is immers onlangs vastgesteld en dus wijd verspreid en bekend binnen en buiten het Havenbedrijf. “On the whole such plans perform well enough for a while, after which they become out of date” (Faludi 2000, pp. 310). Om dit voor te zijn is het nu zaak om het scala aan plannen en de aansluiting op de projecten op orde te krijgen. Bovenstaande aanbevelingen kunnen hier een hulpmiddel bij zijn.
Figuur 5.2 Schip in de Amazonehaven (Bron: Havenbedrijf Rotterdam, z.j.)
- 63 -
Bibliografie
AgentschapNL (2012) Veiligheid, groepsrisico [online] http://www.infomil.nl/onderwerpen/hindergezondheid/veiligheid/bevi-revi/vragen-antwoorden/werkingssfeer/@110781/groepsrisico (geraadpleegd 13 maart 2012)
Alsthuler, A. and D. Luberoff (2003). Chapter 2: Overview: Four Political Eras, in: Mega-Projects, The Changing Politics of Urban Public Investment, Washington D.C.: The Brookings Institute, pp. 8-44.
Boelens, L, Spit, T. & Wissink, B. (2006) Planning zonder overheid, een toekomst voor planning. Rotterdam: Uitgeverij 010
Bruijn, H. de & Heuvelhof, E. ten (2004) Process Arrangements for Variety, Retention, and Selection. Knowledge, Technology, & Policy, Winter 2004, Vol. 16, No 4, pp. 91-108.
Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten & In ’t Veld, R. in (1998) Procesmanagement. Schoonhoven: Academic Service
Bryman, A. (2008) Social research methods. Oxford: Oxford University Press
Bryson, J. (2011) Strategic planning for public and nonprofit organizations. San Francisco: JosssayBass
Carmona, M, Burgess, R. & Badenhorst, M. (2009) Planning trough projects: moving from master planning to strategic planning – 30 cities. Amsterdam: Techne Press
Christensen, K. (1985) Coping with uncertainty in planning. Journal of the American Planning Association, 51:1, 63-73. London: Routledge
Coenen, F. (1998) Doorwerking van plannen in de dagelijkse beleidsvoering. Beleidswetenschap 1998/1, pp. 3-25.
Duyvendak, J.W. 2007, In beweging brengen en richting geven [online] http://www.verweyjonker.nl/vitaliteit/publicaties/leefbaarheid/in_beweging_brengen_en_richting_geven (geraadpleegd, 29 februari 2012)
Ernste, H. en Hooghuis, F. (2010) De handelingsgerichte geografie in de klas. In: Geografie november/december 2010. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen
Faludi, A. (1979a) A decision-centred view of planning. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam
Faludi, A. (1979b) The decision – centred view of planning as a research paradigm. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam
Faludi, A. (1988) Two forms of evaluation. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam
Faludi, A. (2000) The performance op spatial planning. Planning Practice & Research, vol. 15, no. 4, pp. 299-318. Londen: Routeledge
Faludi, A. (2001) The performance of spatial planning. In: Towards a new role of spatial planning. Paris: OECD.
Faludi, A. and Korthals Altes, W. (1994) Evaluating communicative planning: A revised design for performance research. In: European planning studies 2, pp. 403-418.
FEM Business & Finance (2006) Rotterdam: Heerser in de haven. [online] http://archief.fembusiness.nl/2006/10/07/nummer-40/Rotterdam-Heerser-in-de-haven.htm (geraadpleegd 20 oktober 2011)
Flämig, H. & Hesse, M. (2011) Placing dryports. Port regionalization as a planning challenge – The case of Hamburg, Germany, and the Süberelbe. Research in Transportation Economics xxx (2011) 1-9.
Friedmann, J. (2004) Strategic spatial planning and the longer range. Planning Theory & Practice, volume 5, issue 1.
Gemeente Alblasserdam (2010) Containertransferium wordt stil en zeer duurzaam bedrijf. [online] http://www.alblasserdam.nl/alblasserdam?waxtrapp=pjqqzXsHapObkOnMGCOkrwWxrwW&swords=bct n (geraadpleegd 15 februari 2012)
- 64 -
Ministerie van Volkshuisvesting en bouwnijverheid (1964) Overgangszône Brielse Maasmond. ’s Gravenhage.
Gemeente Rotterdam (2007) Stadsvisie 2030
Gemeente Rotterdam, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Natuurmonumenten & Consept (2000) Visie en durf. [online] http://www.maasvlakte2.com/kennisbank/200005%20Rapport%20Visie%20&%20Durf%20.pdf (geraadpleegd 31 januari 2012)
Gielen, D & Kok, T. (2010) Flexibility in planning and the consequences for public-value capturing in
Havenbedrijf Rotterdam (2009) Statuten van Havenbedrijf Rotterdam N.V. [Online]
UK, Spain and the Netherlands. European Planning Studies, 18:7, 1097-1131. Londen: Routledge http://www.portofrotterdam.com/nl/Havenbedrijf/Documents/statuten_per_30januari_2009.pdf (geraadpleegd 13 maart 2012)
Havenbedrijf Rotterdam (2010) Ontwikkelplan Distripark Maasvlakte. Rotterdam: Havenbedrijf Rotterdam
Havenbedrijf Rotterdam, ruimtelijke plannen:
Structuurvisie Maasvlakte (Gemeentelijk Havenbedrijf 1992)
Havenplan 2010 (Gemeentelijk Havenbedrijf 1993)
Integrale verkenningen voor haven en industrie (Gemeentelijk Havenbedrijf, 1998)
Gebiedsplan Noordwesthoek (Gemeentelijk Havenbedrijf 2005)
Bestemmingsplan Maasvlakte ‘81
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Gebiedsplan Maasvlakte Zuidzijde (Havenbedrijf Rotterdam, 2005)
Gebiedsplan Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2009)
Masterplan Maasvlakte 2 (verschillende versies tussen 2003 en 2011)
Bestemmingsplan Maasvlakte 2 (2008 vastgesteld) en bijbehorend milieueffectrapport + PKB (als fundament), vanaf 2006.
Havenbedrijf Rotterdam (z.j.). Afbeeldingen uit interne beeldbank.
Ircha, M. (2001) Port strategic planning: Canadian port reform. Martime Pilicy & Management, 28:2, 125-140. Londen: Routledge
Janssen-Jansen, L. & Woltjer, J. (2009) British discretion in Dutch planning: Establishing a comparative perspective for regional planning and local development in the Netherlands and the United Kingdom. Land use policy 27 (2010) 906-916.
Kamerstukken II 2012, 33118, nr. 3
Le Galès, P. (2002) European Cities, Social Conflicts and Governance. Oxford: Oxford University Press.
Levinson, M. (2006), Just in time in: M. Levinson, ‘The box: how the shipping container made the world smaller and the world economy bigger’, Princeton University Press, Princeton NJ, USA, p.264278.
Mastop, J. & Faludi, A. (1993) Doorwerking van strategisch beleid. Beleidswetenschap7 (1): 71-90.
Memos, C.D. (z.j.) Port Planning. [online] http://media.wiley.com/product_data/excerpt/40/04714127/0471412740.pdf (geraadpleegd 18 november 2011)
Ministerie van Infrastructuur & Milieu (2011) Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Needham, B. (2001) Spatial planning as a design discipline. Tijdschrift onbekend.
Oosterlynk, S. Van Den Broeck, J. Alblrechts, L. Mouleart, F. & Verhetsel, A. (2011) Strategic Spatial Projects. Oxon: Routledge
Port of Rotterdam (2011) Haven in cijfers. [online] http://www.portofrotterdam.com/nl/Brochures/hic_2010.pdf (geraadpleegd 1 maart 2012)
Port of Rotterdam (2011) Port Compass. [online] http://www.havenvisie2030.nl/ (geraadpleegd 1 april 2012)
- 65 -
Priemus, H. Flyvberg, B. & Van Wee, B. (2008) Decision-Making on Mega-Projects. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited
Programmabureau Stadshavens Rotterdam (2011) Stadshavens Rotterdam Structuurvisie.
Provincie Zuid-Holland (2010) Structuurvisie ‘Visie op Zuid-Holland’
Roo, G de, & Voogd, H. (2004). Methodologie van planning. Bussum: Coutinho.
Salet, W. en Faludi, A. (2000), Three approaches to strategic spatial planning. In W. Salet and A. Faludi, The Revival of Strategic Spatial Planning, KNAW Edita, Amsterdam.
Sartorio, F. (2005) Strategic spatial planning. disP 162, 3/2005.
Taneja P, Walker W. E., Ligteringen H., Van Schuylenburg M. & Van Der Plas R. (2010a). Implications of an uncertain future for port planning, Maritime Policy & Management, 37(3), pp. 221-245.
Taneja, P. Ligteringen, H. & Walker, W. (2012) Flexibility in Port Planning and Design. EJTIR 12(1), 2012, pp. 66-87
Taneja, P.; H. Ligteringen and M. Van Schuylenburg (2010b). Dealing with uncertainty in design of port infrastructure systems, pp. 101-118, In: Journal of Design Research Vol. 8, No.2 (2010). [s.l.]: Inderscience, 2010. ISSN (Print) 1748-3050.
Teisman, G. (1998) Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Den Haag: VUGA Uitgeverij
Veen, M. van der (2009) Contracting for better places. A relationale analysis of development agreements in urban development projects. Delft
VNG (2012), Reactie kabinetsvisie Stelselherziening Omgevingsrecht. Den Haag: VNG
Voogd, H, Woltjer, J. & Dijk, T. van (2011) Facetten van de planologie. Deventer: Kluwer
Wesselink, M. (2010) Handboek strategisch omgevingsmanagement. Deventer: Kluwer
Witter,
A.W.
(1994)
Ontstaansgeschiedenis
van
Gemeentewerken Rotterdam.
- 66 -
het
industriegebied
Maasvlakte.
Rotterdam:
- 67 -
Bijlage 1: Ruimtelijke plannen voor het Rotterdamse havengebied Onderstaande tabel geeft weer wat de toegevoegde waarde van de beschreven plannen kan zijn voor bedrijven in de haven, de directe omgeving en het Havenbedrijf zelf. Toegevoegde waarde voor:
Havenplan
Bedrijven
Omgeving
Havenbedrijf
Geeft ontwikkelrichting
Geeft ontwikkelrichting
Geeft richting aan interne
Haven weer (welke
Haven weer (waar
ruimtelijke en
marktsegmenten, welke
uitbreiding, waar
commerciële plannen.
markten, etc.).
transformatie, etc.).
Benoemt doelen op
Benoemt doelen op
hoofdlijnen (bereikbaarheid,
hoofdlijnen
duurzaamheid).
(bereikbaarheid,
Bevestigt politiek draagvlak voor haven.
Geeft ontwikkelrichting Haven weer tbv acquisitie, etc.
duurzaamheid). Benoemt positie van de omgeving binnen ontwikkelingen.
Bestemmingsplan
Nu:
Nu:
Nu:
Op veel plaatsen met oud of
Zeer laag, omgeving
Zelfde punten als onder
globaal BP is planologisch
wordt ofwel
bijna alles mogelijk.
geconfronteerd met
Op plaatsen met verouderde
bedrijven. Daarnaast geen goede
plotselinge
verdeling van milieuruimte
detail plannen is vrijwel
bouwvergunning (daar
tussen bedrijven mogelijk.
niets mogelijk.
waar vrijwel alles mogelijk is) ofwel met verschillende projectbestemmingsplann en.
Ideaal:
Ideaal:
Ideaal:
Geeft zekerheid aan
Legt maximale begrenzing
Legt grenzen
(uitbreiding)mogelijkheden
en milieu-invloed
bedrijven.
havengebied vast.
Legt tevens de maximale
Gebiedsplan/ ontwikkelplan
Geeft rechtszekerheid,
haven/omgeving vast. Bevordert eerlijke verdeling milieuruimte
milieuruimte voor bedrijven
ook bij nieuwe
tussen bedrijven (gelijk
vast.
initiatieven.
speelveld)
Uitbreidingsvragen worden
Geen: inhoud onbekend.
Uitwerkingen en
aan de hand van deze
‘bewaken’ van doelen
plannen besproken met
Havenplan en
bedrijven. Geeft bedrijf
commerciële plannen op
inzicht in mogelijkheden.
gebiedsniveau.
In andere gevallen zijn
Koppeling commerciële
plannen niet of alleen op
wensen en ruimtelijke
hoofdlijnen bekend.
kaders Richtinggevend bij uitgiftes en investeringen. Geeft integraal overzicht van alle gebiedsfacetten. Flexibel, werken met scenario’s mogelijk.
- 68 -
Invloed op inhoud van deze plannen
Havenplan (vastgesteld door gemeenteraad)
Bedrijven
Omgeving
Havenbedrijf
Consultatieronde voor
Consultatieronde per
Initiatief voor en opstellen
vaststellen ontwerp Mogelijkheid zienswijze op ontwerp in te brengen.
gemeente voor vaststellen
van visie ligt bij
ontwerp
Havenbedrijf.
Consultatie langs belangenorganisaties Mogelijkheid zienswijze op ontwerp in te brengen.
Bestemmingsplan
Projectbestemmingsplannen
(vastgesteld door
: op initiatief van bedrijf.
gemeenteraad)
Projectbestemmingsplann
Gebiedsbestemmingsplanne n: Consultatie vooraf en
Projectbestemmingsplann
en: mogelijkheid
en: op eigen initiatief of in
zienswijze en beroep.
overleg met bedrijf.
Gebiedsbestemmingsplann
Gebiedsbestemmingsplann
mogelijkheid zienswijze en
en: Consultatie vooraf en
en: In overleg met
beroep.
mogelijkheid zienswijze en
gemeente.
beroep. Gebiedsplan/
Bij Havenbedrijf bekende
Vrijwel geen. Bekend is
Ontwikkelplan
wensen worden
welke onderwerpen
(vastgesteld door
meegenomen. Invloed is dus
gevoelig liggen, hier wordt
directie HbR)
indirect en bij bedrijven
rekening mee gehouden in
onbekend.
de strategie.
- 69 -
Opsteller van plan.
Bijlage 2: Onderzoeksresultaten bureaustudie Havenplan 2010 [1993]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Ja / Nee / In uitvoering / onderbouwt noodzaak / nvt
Meegenomen in latere planvorming?
Ja / nee / gewijzigd
Relatie tot project
Besluit nodig / ter overweging / ter onderbouwing
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest Euromax
Maasvlakte is in ontwikkeling met name voor de moderne containerbehandeling. Volledig geautomatiseerde overslag activiteiten en grootschalige distributie. Het karakter van de activiteiten is veel grootschaliger op Maasvlakte en Europoort (petrochemie) dan in het Botlekgebied (chemische industrie) en het oostelijk havengebied. (24)
Onderbouwt noodzaak
Ja
Ter onderbouwing
X
Vooral de groei in containerlading is explosief. Deze spectaculaire groei wordt hoofdzakelijk door de sterk toenemende containerisatie van juist die goederengroepen, die GSM als ‘groeiers’ kenmerkt. Zo stijgt de containerisatiegraad voor het vervoer van industriële goederen van 64% in 1986 naar 80% in 2010. (29)
Onderbouwt noodzaak
nvt
Ter onderbouwing
Genoemd
Als speerpunten wordt gekozen voor sectoren, die een hoge groei te zien geven. Dit betreft sectoren, die sterk zijn vertegenwoordigd in het havengebied (chemie, containerhandling en distributie) en een sector die extra kansen biedt in Rotterdam: de voedings- en genotmiddelen. (44)
Onderbouwd noodzaak
Gewijzigd
Ter onderbouwing
Conform
[…]een stijging van de ruimtebehoefte voor de containeroverslag van 165 hectare. Deze groei wordt volledig gerealiseerd met de aanleg van terminals op de Maasvlakte, waaronder het project Delta 2000-8 [ECT]. (47)
Onderbouwd noodzaak
Ja
Ter onderbouwing
Conform
Uitgangspunt is het bestaande gebied zo efficiënt mogelijk in te richten door concentratie van gelijksoortige activiteiten…containeractiviteiten zijn in het Waal-Eemhavengebied en op de Maasvlakte geconcentreerd. (52)
In uitvoering
Ja
Ter overweging
Conform
Substantiële uitbreiding kan alleen zeewaarts: De Maasvlakte moet worden uitgebreid. Tot 2010 is nog een uitbreiding van ruimt 1000 hectare niet kadegebonden (droog) haventerrein nodig. (54)
Onderbouwd noodzaak
Gewijzigd
Ter onderbouwing
X
Ligging, grootte, fasering
Ter informatie
X
Nee, later alsnog gedempt In uitvoering (continue)
Gewijzigd
Ontsluiting nautisch
De in het ontwerp Havenplan genoemde demping bij de Mississippihaven-Zuid na opening van de Beerdam is in verband met een toekomstige binnenvaartverbinding naar de uitbreiding van de Maasvlakte vervallen.(53) Ook in het westelijk havengebied (met name bij de Maasvlakte) zal rekening gehouden worden met een toenemende behoefte aan ligplaatsen voor het wachten op laden en lossen aan de terminals. (62) Nu definitief besloten is dat de Beerdam zal worden geopend is met ingang van 1996 de bereikbaarheid van de Maasvlakte voor de binnenvaart optimaal. (63) Nagaan van de mogelijkheden van personenvervoer te water. (64) Aanleg Barge service centre voor 2000 gereed (78)
Ja
Ter overweging
X
Ja
N.v.t.
Ter overweging
Conform
In uitvoering Ja In uitvoering (continue) In uitvoering In uitvoering
Ja Ja Ja
Ter besluit Ter overweging Ter besluit
X X Genoemd
Ja Ja
Ter overweging Ter overweging
X X
Ja Onbekend In uitvoering (continue) In uitvoering (continue)
Ja Gewijzigd Ja
Ter overweging Ter besluit Ter besluit
Genoemd X X
Gewijzigd
Ter besluit
X
In uitvoering (continue)
Ja
Ter besluit
X
Onbekend
Nee
Ter besluit
X
Trends
Vestiging algemeen
Ontsluiting land
Duurzaamheid/milieu
Dit havenplan gaat uit van een omvangrijk pakket maatregelen ter beperking van het wegvervoer en ter bevordering van het gecombineerd vervoer (58). Ontsluiting van het westelijk havengebied met busvervoer op maat (64) Aanleg van transferia om de overstap naar het openbaar vervoer te vereenvoudigen. (64) Aanleg Rail service centre voor 2000 gereed. (79)
Een verlaging van het percentage gehinderden naar tussen 8 en 30% (21) Het gebruik van restwarmte en het toepassen van warme/krachtkoppeling zal daarom worden gestimuleerd. (73)
Nieuwe vestigingen of uitbreidingen moeten binnen de gestelde [externe veiligheidsdoelen] worden gerealiseerd, […] niet leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit […] geen extra stankbelasting opleveren. (74/75)
[…] De bestaande bedrijvigheid bijzondere inspanningen zal moeten doen om de milieubelasting terug te dringen. Nieuwe bedrijven moeten voldoen aan de dan geldende milieueisen, waardoor de additionele milieubelasting naar verwachting gering is. (81) Invoering bedrijfsinterne milieuzorgsystemen (82)
Procedure en omgeving
Structuurvisie Maasvlakte 2010
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest Euromax
Trends
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch
Conform
Onder te brengen functies: […] dit betreft dan vooral intensivering van kadegebonden activiteiten zoals containers en droge bulk. (2) […] de Noordwesthoek steeds voor containers bestemd is […] (4) Etikettering: Delta 2000-8 en NW hoek voor containers (6)
Onderbouwd noodzaak Ja Ja, anders dan op kaart
Ja Ja Gewijzigd
Ter overweging Ter besluit Ter besluit
Genoemd X
[…] omdat chemie niet noodzakelijkerwijs direkt zeevaart-ontsloten hoeft te zijn, is een etiketteringsvariant met chemie op de NW-hoek niet in de beschouwing betrokken. Als hoofdstructuur voor de uitbreiding van de Maasvlakte […]. Dit betekent dat het terrein Mississipihaven-zuid (ten zuiden van de Beerdam) niet kan worden aangelegd.
Nee
Gewijzigd
Ter besluit
x
Nee
Gewijzigd
Ter informatie
x
Uit de voorselectie volgt dat een zeevaartontsluiting van binnenuit niet wenselijk is en dus van buitenaf moet komen (4)
Nee
Gewijzigd
Ter overweging
Genoemd
Ontsluiting land
Duurzaamheid/milieu Procedure en omgeving
- 71 -
Bestemmingsplan Maasvlakte 1981
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform
Algemeen: Dit bestemmingsplan is dermate verouderd (1981) dat geen enkele passage rechtstreeks richtinggevend is aan de cases op Maasvlakte 1 (1 en 4). Daarnaast is geen van de ontwikkelingen rechtstreeks mogelijk in dit bestemmingsplan, hier wordt daarom in het plan ook niet op in gegaan. Alleen van belang is de uitwerkingsplicht voor delen van de Maasvlakte (zie procedure en omgeving).
X = ond. niet aan orde geweest
Euromax
Trends
Amazonehaven/EMO
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch Ontsluiting land Duurzaamheid/milieu Procedure en omgeving
Gebiedsplan NoordwestHoek[ 2005]
[Op terrein tbv case 1 geldt een uit te werken bestemming met daar aan gekoppeld een aantal voorwaarden, zo dient deze uitwerking, vastgesteld door B&W en een vvgb van het ‘dagelijks bestuur van Rijnmond’, ter inzage gelegd te worden. Op terrein tbv EMO, case 4, gelden de bestemmingen Waterstaatsdoeleinden en water. Hier zal dan ook een vrijstellingsprocedure moeten worden doorlopen of een nieuw bestemmingsplan worden opgesteld.]
nvt
Relevante passage
nvt
Gerealiseerd?
Ter besluit
Meegenomen in latere planvorming?
Genoemd
Relatie tot project
Genoemd
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest Euromax
Trends Vestiging algemeen
De ontmanteling van de Papegaaienbek zal medio 2006 gerealiseerd zijn (6) Mogelijk inpasbare marktsegmenten terrein A: empty depot en repair, distributie, utilities, droge milieu-/recyclebedrijven, algemene dienstverlening, werkterrein Maasvlakte 2, natuur. (19) Mogelijk inpasbare marktsegmenten terrein C: containers (met name voor barge, feeder en shortsea, gezien de geringe terreindiepte), empty depot en repair, distributie, stukgoed/neo bulk, utilities, milieu-/recyclebedrijven, algemene dienstverlening, werkterrein Maasvlakte 2, nautische ondersteunende diensten, natuur. (19) Met de vestiging van Euromax zal er vanaf 2008 grote behoefte zijn aan een empty depot in de nabije omgeving van de terminal. Euromax zelf zal aanvankelijk geen capaciteit beschikbaar hebben voor de opslag van lege containers. […] Op basis van een verwachte totale overslag bij Euromax van 2,8 miljoen TEU in 2009, zal op terrein A circa 18 hectare voor empty depots benodigd zijn. (26) Vestiging van een empty depot op de Noordwesthoek is van belang omdat de rederijen […] anders gebruik zullen moeten maken van verder weg gelegen empty depots waardoor veel verkeersbewegingen over de weg gegenereerd zullen worden. Een empty depot direct gelegen aan Euromax betekent een directe uitwisseling van intern transportverkeer, waarbij vervoersbewegingen tot een minimum kunnen worden beperkt en efficiënt transport en logistiek mogelijk wordt. (26)
Ja Nee
Ja Deels gewijzigd
Ter overweging Ter overweging
X X
Nee
Gewijzigd
Ter overweging
X
Nee
Ja
Ter besluit
X
Nee
Ja
Ter besluit
X
- 72 -
Op korte termijn is een locatie naast Euromax voor de logistieke poot van rederijen die on-dock faciliteiten wensen, zoals P&O logistics, wel interessant. In de toekomst kan het terrein interessant zijn voor distributieactiviteiten. (27) Conclusie: Geadviseerd wordt om terrein A op de korte termijn in te richten met empty depots en een containerscan (27). Terreindeel C1 is momenteel gereserveerd als barge-terminal voor Euromax. Hierbij heeft Euromax de mogelijkheid een deel van C3 af te nemen. Het is de vraag of een barge-terminal, die geen directe relatie heeft met Euromax op deze locatie toegevoegde waarde heeft, zeker als Euromax haar eigen afhandeling van feeders en barges op Maasvlakte 2 zal inrichten. (30) Terrein C biedt een ideale locatie voor een neobulk terminal. Het terrein is voldoende groot (ca 38 ha) en diep (ca 240 m) en heeft nautische ontsluitingsmogelijkheden voor zowel binnenvaart en zeevaart. De haven ligt dicht bij de open zee en is onder alle omstandigheden toegankelijk, heeft voldoende diepgang en er kan gebruik gemaakt worden van bestaande weginfrastructuur via de Azieweg. Voor een eventuele spooraansluiting kan uitwisseling gezocht worden mogelijk met de Euromax containerterminal. Verder is clustervorming mogelijk met de te ontwikkelen distributie activiteiten op terrein A. Een beperkende factor is de mate en termijn van beschikbaarheid, gezien de optie Euromax (t/m 2010) en de interne reservering voor terreindeel C2. Conclusie: de inrichting van terrein C is grotendeels afhankelijk van de ontwikkelingen van Euromax en de onderhandelingen met een derde klant. Indien Euromax haar optie op C1 niet declareert is het onwaarschijnlijk dat een derde partij hier een barge-terminal zal geen exploiteren (geen toegevoegde waarde, concurrentie) Geadviseerd wordt om de locatie te reserveren voor het marktsegment neobulk. Indien de onderhandelingen voor terrein C2 niet succesvol worden afgerond wordt geadviseerd deze locatie nautisch in te richten voor ligplaatsen binnenvaart en nautische dienstverlening. (31) Conclusie: Geadviseerd wordt om terrein A op de korte termijn in te richten met empty depots en een containerscan. Door de aanwezigheid van Euromax als ankerbedrijf heeft de locatie potentie om “value added” activiteiten in de logistieke cluster aan te trekken. (33) Ligging, grootte, fasering Terrein C, ten zuiden van de M.O.T., is momenteel voor een groot deel nog water. HbR is reeds bezig met de demping van het optieterrein Euromax (C1). (9) Ontsluiting nautisch
Ontsluiting land
Duurzaamheid/milieu
Procedure en omgeving
De Yangtzehaven wordt verlegd naar het zuiden, verbreed tot 600 meter en doorgestoken (8) Terrein C: De nautische ontsluiting voor zowel deepsea als binnenbaart is de belangrijkste asset van Terrein C. Daarnaast is een uitstekende samenhang mogelijk met het logistieke cluster op terrein A en de Euromax containerterminal. Terrein C zal daarom zo veel mogelijk benut moeten worden voor commerciële uitgifte. (30) […] er ontstaat een dreigend tekort aan ligplaatsen voor de binnenvaart en nautische dienstverlening. HbR acht het wenselijk dit tekort op terrein C op te vangen. De locatie is nautisch zeer geschikt, waarbij tevens de mogelijkheid bestaat voor een deel droge uitgifte. Een beperkende factor is echter de optie Euromax (t/m 2010) en de interne reservering op terreindeel C2. Vrije terreinen zoveel mogelijk ontsluitbaar door spoor, willekeurige aansluiting op het spoor is niet mogelijk gezien de te hanteren bochtstralen. (18) Maximale benutting van spoor en binnenvaart in verband met de optimale modal split (18) Afhankelijk van invulling van noordelijke kavels, een heldere en veilige ontsluitingsstructuur voor de weg (18) Gesloten transport route structuur op de Noordwesthoek om koppeling te maken tussen containers, de douanescan en overige marktsegmenten (18). Met Euromax is overeengekomen dat er, indien wordt afgezien van een aansluiting op de gesloten transport route, in de directe nabijheid van Euromax terminal een aparte containerscan aanwezig zal zijn vanaf de commerciële opening van de terminal, eind 2007. Gezien de enorme kosten die gemoeid zijn met de aanleg van een GTR, is HbR in gesprek met de Douane voor het realiseren van een scan op de Noordwesthoek. Terrein A vormt hiervoor een uitstekende locatie, gezien de goede wegontsluiting en mogelijke vestiging naast de pregate van Euromax. (27) Conclusie terrein C: Via een GTR [gesloten transport route] zou uitwisseling met Euromax mogelijk moeten zijn. Aangezien er op de Papegaaiebek relatief veel geluidsruimte aanwezig is, kan overwogen worden om de geluidsruimte over te hevelen naar aangrenzende terreinen. Te denken valt […] aan het containercluster op de Noordwesthoek. (15) Geen kantoorgebouwen binnen de 10-6 contour van de M.O.T. (15) Binnen het plangebied zijn anticipatieprocedures doorlopen voor de gereserveerde locatie van het Heliveld en Euromax, maar zijn nog niet afgerond omdat de bouwvergunningen nog niet zijn aangevraagd. De uitwerkingsprocedure voor de uit te werken bestemming “Industriedoeleinden, nader uit werken” is stilgelegd, vanwege de gewijzigde plannen voor de Yangtzehaven.
Nee
Nee
Ter overweging
X
Nee
Ja
Ter besluit
Genoemd
Nee
Ja, deels gewijzigd
Ter besluit
X
Ja deels
Ja
Ter besluit
X
Ja, deels
Ja, deels gewijzigd
Ter overweging
Genoemd
Nee
Ja
Ter besluit
X
Ja
Ja
Ter info
X
In uitvoering Ja
Ja Ja
Ter besluit Ter besluit
X Conform
Nee
Gewijzigd
Ter info
X
In uitvoering
Ja
Ter besluit
X
In uitvoering Nee
Ja Ja
Ter besluit Ter info
Genoemd Conform
Nee
Gewijzigd
Ter besluit
Genoemd
Deels
Ja
Ter besluit
Conform
Nee
Nee
Ter besluit
X
Onbekend
Nee
Ter overweging
X
Ja Ja
Ja Nee
Ter besluit Ter overweging
Conform Conform
- 73 -
Gebiedsplan Maasvlakte Zuidzijde [2005]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest
Trends
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch
Ontsluiting land Duurzaamheid/milieu
Amazonehaven/EMO
Uit analyse, waarbij tevens is gekeken naar de commerciële strategie uit het bedrijfsplan 20062010. blijkt dat op de demping de marktsegmenten conventioneel stukgoed, neo-bulk (brammen) en kleinschalig droog massagoed de meeste kans hebben. Ook secundairy deep sea containeractiviteiten en olieproducten worden haalbaar geacht. (33) Het aantal mogelijke inpasbare marktsegmenten is groot. De breedte van het terrein sluit echter een aantal grootschalige activiteiten uit zoals omvangrijke opslagbedrijven en chemieplants. Tevens zijn bedrijven die gevoelig zijn voor stof van de EMO en bedrijven die zelf stof veroorzaken (richting Westvoorne) minder gewenst. Voor de keuze van de eventueel te vestigen marktsegmenten wordt aanbevolen om bedrijven in te passen die in het nieuwe bedrijfsplan aangegeven worden. (4) Inpasbare marktsegmenten: [alle segmenten benoemd met daarbij aangegeven, mogelijk, minder gewenst, ongewenst] Kolen/erts zijn hierbij minder gewenst i.v.m. stofoverlast. (25) Overig droog massagoed [geen kolen/erts]: alhoewel het gelet op de reeds bestaande stofoverlast in relatie tot de omgeving minder gewenst is, wordt een vestiging van bedrijven uit dit segment wel kansrijk ingeschat, aangezien dit typisch bedrijven zijn die veel kadelengte en niet te diepe terreinen nodig hebben en waar een relatief hoge overslag/ha gerealiseerd wordt. (31)
Deels
Ja, gewijzigd
Ter besluit
X
Deels
Ja, gewijzigd
Ter besluit
X
Nee
Ja, gewijzigd
Ter besluit
X
Nee
Ja
Ter overweging
X
[..] wordt al enige tijd gekeken naar de ligplaatsbehoefte en de mogelijkheden in het betreffende gebied, maar dit heeft nauwelijks tot oplossingen geleid aangezien er weinig geschikte ruimte voor handen is. (14) Het gebied bij de Beerdam kan een mogelijk geschikte invulling geven aan het accommoderen van openbare ligplaatsen. Gedacht kan worden aan ligplaatsen voor duwbakken, ligplaatsen voor binnenvaart motorschepen en overige ligplaatsen (bijvoorbeeld dienstverleners). (15) De bereikbaarheid van het gebied zal […] voor zeer wegintensieve bedrijven beperkingen geven. (11)
Ja
Ja
Ter overweging
X
Ja
Ja
Ter overweging
X
N.v.t.
Ja
Ter overweging
Conform
Activiteiten die gevoelig zijn voor rook en roet zijn hier minder gewenst […] activiteiten die gevoelig zijn voor schade zijn hier niet gewenst. (16) Gelet ook op klachten uit Oostvoorne over stof van EMO wordt aanbevolen hier geen activiteiten, die veel stof veroorzaken, te vestigen. (16)
Ja
Ja
Ter overweging
X
Nee
Nee
Ter besluit
X
Procedure en omgeving Gebiedsplan Maasvlakte 1 [2009]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest Amzonehaven/EMO
Trends
Vestiging algemeen
Mogelijkheid tot benutten terrein Gasunie door EMO bij verplaatsing Gasunie (16) [Streefbeeld Noordwesthoek Maasvlakte:] De vrije terreinen op de Noordwesthoek zullen met name gebruikt worden om het voorzieningenniveau van de noordelijke delen van Maasvlakte 1 en 2 een impuls te geven. Daarnaast is een aanzienlijk deel gereserveerd om bestaande bedrijvigheid in de toekomst uitbreidingsmogelijkheden te geven en om duurzame energietoepassingen te ontwikkeling. (22) Inmiddels in duidelijk dat hier een empty depot van 10 hectare gevestigd zal worden met een directe aansluiting op Euromax. Het gaat in eerste instantie om vijf hectare met een optie voor nog eens vijf. Met deze vestiging is extra reservering voor empty depots niet noodzakelijk. (22) Nieuwe grootschalige, industriële ontwikkelingen zijn hier niet wenselijk. (VI)
Nee Nee
Nee Ja
Ter besluit Ter overweging
Genoemd X
Nee
Gewijzigd
Ter overweging
X
Continue
Ja
Ter informatie
X
- 74 -
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch
Ontsluiting land
Duurzaamheid/milieu Procedure en omgeving
Naast de […] weergegeven verbreding van de Amazonehaven en de hierbij horende verschuivingen ten behoeve van Electrabel en EMO, komt op basis van een wenselijke inrichting en de contractduur (tot 2023) slechts één terrein (circa 12 hectare) in aanmerking voor mogelijke functieverandering. Het gaat hier om het terrein van de Gasunie […]. Verplaatsing naar de Noordwesthoek is hierbij zoals eerder genoemd een goede mogelijkheid. Op deze manier kan EMO (of eventueel Electrabel) uitbreiden en dit kavel beter benutten.
Nee
Nee
Ter besluit
X
Tekort aan wachtplaatsen (binnenvaart)schepen (17) De zuidzijde van de Yangtzehaven wordt volledig gereserveerd voor (kade)wachtplaatsen. De oostelijke 70 meter hiervan is gereserveerd voor slepers, de rest voor binnenbaart. [Uitvoering] voor 2012: doorgraven Yangtzehaven. (39) Ontwikkeling openbaar en collectief vervoer in combinatie met Fast Ferry (16) [Knelpunt:] congestie A15 (18) [Uitvoering] voor 2012, uitbreiden openbaar en collectief vervoer (39) Ontwikkeling modal split naar niveau MER Maasvlakte 2 (16) [Knelpunt: negatieve milieu]effecten op Natura 2000 gebieden (17) Voor extern gebruik is overwogen om met een samenvatting te gaan werken, daarover is echter nog geen besluit genomen.
Nee Ja
Ja Ja
Ter overweging Ter overweging
X X
Nee Nee N.v.t. Nee Continue Continue Nee
- 75 -
Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee
Ter informatie Ter besluit Ter overweging Ter overweging Ter besluit Ter besluit Nvt
X X X X Conform Conform X
Integrale verkenningen voor Haven en industrie 2020 [1998]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken Euromax
Genoemd/Conform X = ond. niet aan orde geweest Trends
Met name de full-containersector eist veel extra ruimte (38) Voor grootschalige activiteiten is momenteel alleen nog ruimte beschikbaar op de noordwesthoek van de Maasvlakte (39) Met name in de containersector is er een groot tekort aan ruimte: zo’n 310 hectare in 2020 (40)
Ter onderbwing Ter onderbouwing Ter onderbwing
Ja N.v.t.
Ter onderbouwing Ter onderbouwing
Genoemd Genoemd
Ja
Ter onderbouwing
Genoemd
Kaarten 8.6 – 8.8, ligging containers noordwesthoek Maasvlakte ten zuiden van huidige locatie.
Nee
Gewijzigd
Ter besluit
X
De scheepsgrootte op de diverse routes ontwikkelt zich parallel aan de omvang van de wereldhandel […] de gemiddelde scheepsgrootte op de route tussen West-Europa en het Verre Oosten groeit naar 4000 tot 4500 TEU in het jaar 2020 (43). Modal split
Ter onderbouwing
Ja
Ter overweging
Genoemd
Door een efficiënter gebruik van de terreinen is de ruimtebehoefte in het jaar 2020 in beide scenario’s sterk verminderd (58) In het westelijk deel van de haven zorgt de uitbreiding van de containersector, de chemie en de verplaatsing van de droge bulk in het Global competition scenario voor een sterke toename van de uitstoot van stof, stank en geluid. Door de grote afstand tot woongebieden heeft dit nauwelijks invloed op de leefbaarheid. (61)
Continue
Ja
Ter overweging
X
Onbekend
Gewijzigd
Ter overweging
X
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch Ontsluiting land Duurzaamheid/milieu
Genoemd
Procedure en omgeving
- 76 -
Havenplan 2020 [2004]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Betreffende Case nr.
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken Euromax
Trends
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering Ontsluiting nautisch
Ontsluiting land
Goederenstromen zullen op de middellange termijn aanzienlijk groeien, met name in de containermarkt (6) De veelzijdige haven: Heeft het shortsea cluster in de Eemhaven uitgebouwd tot een Europees knooppunt voor shortsea vervoer. Op Maasvlakte 1 en 2 is het deepsea cluster versterkt en uitgebreid. (8) Is hét handels- en distributiecentrum voor bestaande en nieuwe energiedragers zoals methanol, waterstofgas, LNG en biomassa. (8) Droge bulk: De concurrentiepositie van de Rotterdamse haven in deze stromen is zeer sterk, maar niet onbedreigd. Met name in de dikke stromen heeft de Rotterdamse haven een aantal sterke, natuurlijke voordelen zoals de nautische toegankelijkheid voor de grootste bulkcarriers en de mogelijkheid van duwvaar t over de Rijn. (38) Kolen: De Rotterdamse haven is één van de belangrijkste kolenhavens in West-Europa en de grootste in Nederland. De kolenoverslag is de laatste jaren gestegen en een verdere groei wordt voorzien. Belangrijkste factor is de afbouw van de kolenwinning in Duitsland, die wordt opgevangen door meer import. Een onzekere factor is de maatschappelijke en politieke weerstand tegen het verbranden van vervuilende fossiele brandstoffen als steenkool. Daar staat weer tegenover dat in de geliberaliseerde energiemarkt stroomproductiebedrijven kiezen voor goedkope brandstoffen, dus ook voor kolenimport. (39) Ertsen en mineralen: Rotterdam is één van de grootste Europese op- en overslaghavens van metaal, ertsen en mineralen. Tegelijker tijd is de chemiesector uitgebreid vertegenwoordigd. Het combineren van deze twee sectoren kan leiden tot het creëren van meer toegevoegde waarde voor Rotterdam, waarbij nadrukkelijk gebruik wordt gemaakt van beschikbare grondstofstromen. (49) De Waalhaven is in 2020, na vertrek van de containers naar de Eemhaven (shortsea) en Maasvlakte 1/2 (deepsea), een gebied waar stedelijke bedrijvigheid hand in hand gaat met specifieke havenactiviteiten, bijvoorbeeld op het vlak van maritieme industrie of traditioneel stukgoed. (13) De Maasvlakten 1 en 2 zijn beide ingericht als hoogwaardige haventerreinen met ruimte voor grootschalige deepsea activiteiten in de chemie en containers en daaraan gelieerde distributie. (17) Processen binnen de haven, zoals overslag en douanecontroles, moeten betrouwbaar en efficiënt plaatsvinden en daarmee hun invloed op het totale logistieke proces beperken. (40) Dit betekent dat er een actiever beleid wordt gevoerd ter verhoging van de ruimteproductiviteit en gebruik van de interne reserves, terugname en sanering van in onbruik geraakte terreinen, aanscherping van de optieregeling en herstructurering van deelgebieden. (50) Voor het bedrijfsleven is een goed vestigingsklimaat van belang en daarbij speelt de inrichtingskwaliteit en een verzorgde groene buitenruimte een grote rol. (77) Het gebruik van Maasvlakte 1 kan nog verder worden geïntensiveerd, onder andere door verlegging van de Yangtzehaven in zuidelijke richting. Daardoor komt er in het noorden meer ruimte voor uitbreiding van het containercluster. (52) Maasvlakte 2 krijgt een (zee)haventoegang via Maasvlakte 1. Punt van studie is of de voormalige baggerspecieberging Papegaaienbek gedeeltelijk verwijderd moet worden, zodat in het Beerkanaal de benodigde zwaai- en manoeuvreerruimte ontstaat (17) De mogelijkheid van een toegang voor de binnenvaart via Maasvlakte 1, door doortrekking van het Har telkanaal, blijft vooralsnog open. (17) Knelpunt ontsluitende infrastructuur: Hartelkanaal west – stroomsnelheid en breedte. (68) Belangrijke opgave ligt er bij het ontwerp van de toekomstige Maasvlakte 2, zowel de ontsluiting van de zeevaar t (alle typen, tot 12.000 TEU), als de intermodale aansluiting op het achterland. (72) De snelle en veilige haven: Biedt voor de aan- en afvoer van goederen verbeterde verbindingen via water, spoor, pijpleiding en weg, en goede faciliteiten voor de overslag op en tussen deze vervoersvormen. Stimuleert de aan- en afvoer van goederen via water, spoor en pijpleiding door samenwerking met inlandterminals voor binnenvaart en spoor, een gericht vestigingsbeleid voor bedrijven (8) Is in staat de bestaande infrastructuur intensiever te benutten dankzij verkeersmanagement en andere benuttingsmaatregelen op het wegennet, vervoersmanagement bij bedrijven, beter openbaar vervoer, spreiden van transpor ten, bundelen van goederenstromen en betere samenwerking in productketens (8)
RWG
APMT
Amazonehaven/ EMO
Ter onderbouwing Nee
Ja
1-4
Ter onderbouwing
Genoemd
Genoemd
Genoemd
Genoemd
Ja
1-3
Ter onderbouwing
Genoemd
Genoemd
Genoemd
nvt
Deels
Ja
1,4
Ter overweging
X
nvt
nvt
X
Ter onderbouwing
Ja
4
Ter onderbouwing
nvt
nvt
nvt
Genoemd
Ter onderbouwing
Ja
4
Ter onderbouwing
nvt
nvt
nvt
Genoemd
Continue
Ja
4
Ter overweging
nvt
nvt
Nee
Ja
1-3
Ter overweging
Genoemd
X
X
nvt
Ter onderbouwing
Ja
1-3
Ter onderbouwing
X
Conform
Conform
nvt
Continue
Ja
1-4
Ter overweging
Conform
Conform
Conform
X
Continue
Ja
1-4
Ter besluit
Conform
Conform
Conform
genoemd
Continue
Ja
1-4
Ter besluit
X
X
X
X
Ja
Ja
1
Ter informatie
conform
nvt
nvt
nvt
Ja
Ja
1
Ter overweging
Genoemd
nvt
Nvt
nvt
Nee
Nee
4
Ter informatie
nvt
nvt
Nvt
X
Ja Ja
Nee Ja
4 2-3
Ter informatie Ter besluit
nvt nvt
nvt genoemd
Nvt genoemd
X nvt
Continue
Ja
1-4
Ter besluit
Genoemd
Genoemd
Genoemd
X
Continue
Ja
1-4
Ter overweging
X
Genoemd
Genoemd
X
Continue
Ja
1-4
Ter besluit
Genoemd
Genoemd
Genoemd
X
- 77 -
nvt
Genoemd
Duurzaamheid/milieu
Procedure en omgeving
Stimuleren van shortsea vervoer, onder andere door ontwikkeling van een shortsea hub in de Eemhaven (11) Stimuleren van collectief vervoer en vervoersmanagement bij bedrijven (11) Meer goederenvervoer via water, spoor en pijpleidingen in plaats van de weg; meer collectief of openbaar personenvervoer (21) van de haven zijn goede (openbaar)-vervoerverbindingen tussen de haven en de omliggende woongebieden van groot belang. (56) Geluidshinder, luchtkwaliteit en waterkwaliteit blijven echter onderdelen van de leefomgeving waar verbeteringen gewenst zijn. (6) De duurzame haven: Stimuleert en faciliteert samenwerking tussen bedrijven, zoals gebruikmaken van gezamenlijke voorzieningen en benutten van elkaars grondstoffen en restproducten. (8) Benut de bestaande ruimte zo intensief mogelijk. (8) De schone haven: Combineert meer havenactiviteiten met een afname van de hinder van stof en geluid, een betere waterkwaliteit en minder risico’s rond gevaarlijke stoffen. (9) Stimuleert betere milieuprestaties van het bedrijfsleven door een gericht vestigingsbeleid (9) Optimale invulling van de beschikbare geluidsruimte bij vestigingsbeleid (11) De verdere ontwikkeling en de uitgifte, exploitatie en het beheer van Maasvlakte 2 zullen volgens de principes van een duurzaam bedrijventerrein worden uitgevoerd, zoals ook vastgelegd in de PKB-plus Mainportontwikkeling Rotterdam. Dit betekent intensief ruimtegebruik, duurzaam bouwen, zoveel mogelijk gebruik maken van vervoerswijzen die het milieu minder belasten, beperken van interne transportstromen over de weg, clustering, industriële ecologie, verantwoord waterbeheer, efficiënt omgaan met energie en het juiste bedrijf op de juiste plek. (17) Stimulering hogere productiviteit containersector (51) In ieder geval zal in de lay-out gezocht worden naar de optimale clustering voor chemie en van containers. (51) Op de lange termijn (2025) is de afspraak dat door betere technieken de geluidsbelasting overal zal afnemen tot een kleinere eindcontour. (86) Bedrijven zijn volgens de regelgeving verplicht om in 2020 te voldoen aan de norm voor het plaatsgebonden risico. In het havengebied voldoen alle bedrijven al aan de norm voor het plaatsgebonden risico in 2010. (84) Bij locatiekeuzes afstand behouden tot de invloedsfeer van de haven en bestaande zonering (de maximaal toelaatbare grenswaarden) respecteren (22) Richting bewoners duidelijk communiceren over de milieukwaliteit in het gebied (22) De verdere doorwerking van de ruimtelijke inrichting van het havengebied vindt plaats in de komende bestemmingsplannen van de haven. Hiervoor is de gemeente Rotterdam verantwoordelijk. (23
Continue
Ja
1-3
Ter overweging
Conform
Genoemd
Genoemd
nvt
Continue Continue
Ja Ja
1-4 1-4
Ter besluit Ter besluit
X Conform
Genoemd Genoemd
Genoemd Genoemd
X X
Nee
Ja
1-4
Ter besluit
X
X
X
X
Allen continue
Allen ja
1-4
Allen ter besluit
X
Genoemd
Genoemd
X
1-4
X
Genoemd
Genoemd
X
1-4
X
Genoemd
Genoemd
X
1-4 1-4 2,3
X X Nvt
Genoemd Genoemd Genoemd
Genoemd Genoemd Genoemd
X X Nvt
1-3 1-4
Genoemd X
Genoemd Genoemd
Genoemd Genoemd
nvt X
1-4
X
X
X
X
1-4
X
Genoemd
Genoemd
X
Onbekend Continue
Ja
1-4
Ter besluit
X
X
X
X
Continue Continue
Ja Ja
1-4 1-4
Ter besluit Ter besluit
X X
X X
X X
X X
- 78 -
Bestemmingsplan Maasvlakte 2 [2008]
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
RWG en APMT vergelijkbaar Trends
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering
Ontsluiting nautisch
[Uit de PKB Project mainportontwikkeling Rotterdam]: De landaanwinning biedt ruimte aan deepsea gebonden activiteiten, zoals met name grootschalige container op- en overslag en direct gerelateerde distributieactiviteiten. Daarnaast biedt de landaanwinning eventueel ruimte voor grootschalige deepsea gebonden chemie. (13) Containeractiviteiten zijn gegroepeerd rond de havenbekkens en zijn allen gelegen langs de hoofdinfrastructuur. (30) Maasvlakte 2 zal uiteindelijk voorzien in maximaal 720 hectare voor containeroverslag. (30) In het kader van het acquisitiebeleid voor Maasvlakte 2 is door HbR een biedingsdocument opgesteld met vier aandachtsgebieden (waarop nieuwe klanten zijn en worden beoordeeld): financiën, marketing & strategie, duurzaamheid en techniek. (34) […] a. De hoogte van gebouwen ten hoogste 150 meter mag bedragen; b. de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten hoogste 300 meter mag bedragen; c, het bruto vloeroppervlak voor kantoorvoorzieningen per gebouw niet meer mag bedragen dan 1.500 m²; d. het bruto vloeroppervlak voor horecavoorzieningen per gebouw niet meer mag bedragen dan 1.500 m². (131) De scheepvaart wordt ontsloten via de bestaande Maasvlakte. De haventoegang via de verlengde Yangtzehaven wordt robuust en toekomstvast. Door de maatvoering is de toegang geschikt voor de grootst mogelijke containerschepen ter wereld, nu en in de toekomst. (25) Bovendien kunnen schepen aan de noordzijde afmeren aangezien deze haven 600 meter breed wordt. (28)
Ter onderbouwing
Ja
Ter onderbouwing
Conform
Deels
Ja
Ter besluit
Conform
Deels Ja
Ja Ja
Ter onderbouwing Ter besluit
Genoemd Conform
Nee
N.v.t.
Ter besluit
X
Ja
Ja
Ter overweging
Genoemd
Bedrijven die de meeste overlast veroorzaken zullen, waar mogelijk, op een zo groot mogelijke afstand van hiervoor gevoelige bestemmingen worden geplaatst. (30) Bij de ruimtelijke verdeling van de kavels […] zullen overwegingen ten aanzien van de duurzame inrichting van Maasvlakte 2 een grote rol spelen. (31) Bij uitgifte van terreinen zal de methode Milieu op z’n Plek voor de Haven worden gehanteerd. Deze methode is erop gericht bij inrichtingsplannen in een vroeg stadium milieuaspecten te betrekken. Daartoe worden drie parameters in beeld gebracht: Gebiedskwaliteiten […], clusteringskansen […], milieuefficiënt verkeer en vervoer. (31) In de uitfigtecontracten voor de containersector op Maasvlakte 2 wordt bijvoorbeeld een modal split met maximaal 35% wegvervoer opgenomen […] daarnaast stimuleert HbR maatregelen om de beladingsgraad per vervoersbeweging te verhogen (34) Op Maasvlakte 2 wordt zeer intensief gebruik van de terreinen gerealiseerd. Containerbedrijven krijgen voorwaarden in hun contract opgenomen, waarbij het minimaal aantal standaard containers (TEU) per hectare wordt vastgelegd, 23.000 TEU/ha/jr. (34) De containerbedrijven mogen pas hun optieterreinen verzilveren als zij hebben aangetoond dat dit aantal TEU/ha daadwerkelijk op hun terrein wordt gerealiseerd. (34) In de bouwvoorschriften is een beperking (maximaal 1500m²) opgenomen ten aanzien van de bruto vloeroppervlakte van een kantoorgebouw en een gebouw ten behoeve van horecavoorzieningen teneinde te voorkomen dat een kwetsbaar object in de zin van het Besluit externe veiligheid inrichtingen kan worden gevestigd. De vestiging van een dergelijk kwetsbaar object zou beperkingen opleveren voor de vestiging van bedrijven met een risicocontour en zou daardoor een flexibele invulling van het plangebied belemmeren (100). Active acquisitie op logistiek van bedrijven [mbt effectief ruimtegebruik, modal split, emissies] (145) Toepassen duurzame materialen […] onderdeel van de beoordeling van biedingsdocumenten. (146) Modal shift: Maasvlakte 2 stelt zich als doel om in 2033 slechts 35% van het transport over de weg te laten plaatsvinden. Daartoe worden in de contracten met de klant randvoorwaarden opgenomen. (147)
Nee
Ja
X
Onbekend
Ja
Ter overweging Ter besluit (alle overige)
Deels
Gewijzigd
Ja
Ja
Conform
Onbekend
Onbekend
Conform
Ja
Ja
Conform
Nee
Gewijzigd
Genoemd
Ja
Ja
Conform
Ja
Ja
Conform
Ja
Ja
Conform
Ontsluiting land Duurzaamheid/milieu
Procedure en omgeving
Genoemd
Ter overweiging
Een bestemming kan gewijzigd worden in een aangrenzende bestemming, indien deze wijziging nodig is voor een efficiënter gebruik van een of beide betrokken bestemmingen [voorwaarde is onder meer het maximum van 720 hectare voor containers]. (137) - 79 -
X
Genoemd
Masterplan Maasvlakte 2, versie 3.3 (aug. 2006)
Relevante passage
Gerealiseerd?
Meegenomen in latere planvorming?
Relatie tot project
Overwegingen in projectstukken
RWG
APMT
Trends
Vestiging algemeen
Ligging, grootte, fasering
Ontsluiting nautisch Ontsluiting land
Aanleg van terreinen volgens de marktvraag (pas ontwikkeld op het moment dat de vraag daar is). NB. Gedurende de verschillende versies van het Masterplan is de masterplan tekening aangepast [inrichting E.on haven]: Nieuw is dat er een mogelijkheid is om de zuidzijde van de haven te benutten voor overslagfuncties. Deze mogelijkheid zal door APMT benut gaan worden voor binnenvaart en feeders. Aansluiting westelijke containerterminals op openbare weg aan de zuidzijde langs de buitencontour (19) Zeevaarttoegang en binnenvaarttoegang via doorgestoken Yangtzehaven. Het grootste deel van de kademuren is zowel geschikt voor zeevaart als binnenvaart, klein deel alleen voor binnenvaart. De leidingen naar bestaande klanten op de Noordwesthoek lopen momenteel op maaiveldniveau. Ten behoeve van de haventoegang van Maasvlakte 2 zullen deze leidingen moeten worden verplaatst. Ten tijde van de Doorsteekvariant is gekozen voor een leidingentunnel onder het kanaal door. Voor het aspect verkeer & vervoer zijn er, in het kader van verbetering van de luchtkwaliteit op Maasvlakte 2 en het achterland, twee maatregelen meegenomen in het VKA met ruimtelijke consequenties op Maasvlakte 2. Dit zijn de ladinggates en een OV-transferium.
Continue
Ja
Ter besluit
Conform
Conform
In uitvoering
Ja
Ter informatie
nvt
Conform
Alleen tbv RWG Ja In uitvoering
Gewijzigd
Ter besluit
Conform
Conform
Ja Ja
Ter informatie Ter overweging
Conform Conform
Conform Conform
Ja
Ja
Ter overweging
nvt
nvt
Nee
Ja, gewijzigd
Ter overweging
X
X
Duurzaamheid/milieu Procedure en omgeving
- 80 -
Bijlage 3: Cases Maasvlakte 1
Voorterrein
Euromax
In 2006 is begonnen met de aanleg van de Euromax containerterminal. De eerste planvorming stamt reeds van rond het jaar 2000, toen de gemeenteraad van Rotterdam deze eerste plannen goedkeurde. Destijds was dit de enige locatie voor een terminal van een dergelijke omvang+uitbreidingsmogelijkheid op MV2. Voor de uitbreidingsmogelijkheden op MV2 geldt dat daar ladinggaranties tegenover moeten staan. Men kan dan met circa 90 hectare groeien (t.o.v. de 120 hectare nu). Daarnaast heeft Euromax een optie terrein aan de oostzijde van circa 15 hectare ten behoeve van een binnenvaartkade. Omliggende bedrijvigheid Alleen MOT (opslag ruwe olie) was hier gevestigd ten tijde van de planvorming, ten oosten van MOT bevond zich een depot voor vervuild baggerslib, tijdens planvorming werd bekend dat dit per 2006 zou worden ontmanteld. Hier is een LNG-terminal gevestigd (Gate), deze is sinds september 2011 operationeel. Milieutechnische kaders Ligging voorterrein op afstand van MOT tanks vanwege externe veiligheidsbeperkingen. Omgeving buiten de haven Zicht Hoek van Holland op kranen, terwijl MOT via grondwal ‘onzichtbaar’ gemaakt was. Nautische ontsluiting Dit is deels afhankelijk geweest van configuratie Maasvlakte 2 en eisen die van daaruit aan de Yangtzehaven werden gesteld. Wanneer MV2 niet via deze kant zou worden ontsloten zou de Yangtzehaven smaller uitgevoerd worden. De terminal zelf heeft wanneer deze volledig operationeel is aparte delen voor binnenvaart en zeevaart. Landzijdige ontsluiting
Weg: Deze loopt vanaf medio 2012 via buitencontour Maasvlakte 2 Spoor: Deze loopt vanaf medio 2012 via buitencontour Maasvlakte 2, terminal krijgt eigen railemplacement Interne baan (conflictvrije verbinding tussen containerterminals op MV1en2): Waarschijnlijk geen aansluiting Leidingen: Voor eigen gebruik niet nodig, wel verbindingen onder Yangtzehaven en terminal door. Duurzaamheid Afspraken gemaakt over modal split, maximaal 40% van de containers mag via vrachtauto af- en aangevoerd worden. (dit geldt in ieder geval voor het Maasvlakte 2 deel). Marktontwikkelingen Ten tijde van vestiging kwamen bestaande terminals aan grens capaciteit. Euromax was nodig om de verwachte groei tot 2013/2014 (verwachte tijdstip opening terminals MV2) op te vangen. Ten tijde van economische teruggang afgelopen jaren is groei overigens vertraagd (eind 2008 en geheel 2009 teruggang, in 2010 weer net boven niveau 2008). Opvallend Euromax was voor de bouw voor 50% in handen van P&O Nedlloyd en voor 50% van ECT. Nadat AP-Moller Maersk (waar APMT onderdeel van is) P&O overnam heeft ECT besloten alle aandelen van P&O op te kopen (hier had men contractueel het recht op). Voordat ECT de volledige Euromax terminal in handen kreeg is tevens onderzocht of Maersk deze terminal kon krijgen om in ruil hiervoor haar bestaande terrein aan ECT over te doen. Hier is vanaf gezien toen Maersk en het Havenbedrijf overeenkwamen dat eerstgenoemde een nieuwe terminal op Maasvlakte 2 kon bouwen (FEM Business, 2006). Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna:
Structuurvisie Maasvlakte (Gemeentelijk Havenbedrijf 1992)
Havenplan 2010 (Gemeentelijk Havenbedrijf 1993)
Integrale verkenningen voor haven en industrie (Gemeentelijk Havenbedrijf, 1998)
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Gebiedsplan Noordwesthoek (Gemeentelijk Havenbedrijf 2005)
Bestemmingsplan Maasvlakte ‘81
Gebiedsplan Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2009)
- 82 -
-
Verbreding Amazonehaven en vestiging EMO op Maasvlakte zuidzijde
C B
D (demping)
A
Concrete planvorming rondom dit dubbele project is gestart in 2008. Voor die tijd was de behoefte van ECT om deze haven te verbreden reeds bekend. Finale besluitvorming stamt uit 2010, uitvoering gestart in 2011. Kenmerken Ruimtelijke positionering Verbreding van de Amazonehaven was noodzakelijk omdat ECT anders in de toekomst geen nieuwe generatie containerschepen zou kunnen ontvangen, probleem zou ook na de komst van MV2 blijven bestaan omdat ECT een aantal contracten heeft met rederijen die hun ligplaatsen ‘dedicated’ in de Amazonehaven hebben (Gemeente Rotterdam, 2010). Omliggende bedrijvigheid Verbreding (richting zuidzijde) gaat ten koste van terrein bestemd voor kolen en ertsen overslagbedrijf EMO. EMO was eerder al terrein ‘verloren’ aan Electrabel (energiecentrale). Dit totaal zou worden gecompenseerd op Maasvlakte zuidzijde (tpv C en D op bovenstaande kaart). Op Maasvlakte zuidzijde bestond destijds reeds een contract met Steinweg (brammenterminal, A) en een optiecontract met Van Uden (B). Dit laatste contract is teruggegeven waardoor EMO naar het westen op kon schuiven en nu contract heeft voor terrein B en optie op terrein C. Milieutechnische kaders Vanwege ligging nabij Natura 2000 gebied Voornes Duin ten zuiden van de Maasvlakte gelden voor alle activiteiten beperkingen t.a.v. de productie van geluid en de uitstoot van fijnstof en NOx. Omgeving buiten de haven Ligging nabij Natura 2000 gebied, maar ook het dorp Oostvoorne zorgt voor verhoogde aandacht voor projecten op het zuidelijk deel van de Maasvlakte vanuit deze omgeving. Bestemmingsplannen zullen naar verwachting tot aan de Raad van State betwist worden. Nautische ontsluiting Het creëren van de mogelijkheid om nieuwe generatie containerschepen te ontvangen in de Amazonehaven vormde de start van beide initiatieven.
- 83 -
Voor Maasvlakte zuidzijde geldt dat dit gebied tot circa 10 jaar geleden nog geen land was. De noordzijde van het gebied was een waterkering en vormde de scheiding tussen zeevaart en binnenvaart. Binnenvaart kon destijds niet de rest van de Maasvlakte op. Landzijdige ontsluiting Weg: Verandering wegenloop rond bestaande EMO terrein. Spoor: Geen bijzonderheden Interne baan: n.v.t. Leidingen: Hoogspanningsverbindingen vanaf Electrabel moeten gerealiseerd worden. Marktontwikkelingen Naast het reeds benoemde belang vanuit de containersector wordt ook vanuit de markt voor Kolen, ertsen en biomassa een groei verwacht. De komst van extra kolencentrales (E.On en Electrabel) brengt dit met zich mee. Deze centrales gaan afhankelijk van de regelgeving tevens voor een deel biomassa meestoken, dit reduceert de CO2 uitstoot. Opvallend Hoewel het contract er ligt, is de aanpassing/afwijkingsprocedure van het bestemmingsplan nog niet in procedure. Wel is op 1 april 2009 reeds aangekondigd dat dit werd voorbereid en dat de gemeente meewerkt aan een dergelijke procedure (Staatscourant, 2009). Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna:
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Gebiedsplan Maasvlakte Zuidzijde (Havenbedrijf Rotterdam, 2005)
Gebiedsplan Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2009)
Bestemmingsplan Maasvlakte ‘81
- 84 -
-
Maasvlakte 2: RWG en APMT
Voorterrein
RWG APMT
Naast de mogelijkheid voor Euromax om uit te breiden op Maasvlakte 2 hebben twee bedrijven contracten ondertekend om een compleet nieuwe containerterminal op Maasvlakte 2 te vestigen, Rotterdam World Gateway (RWG) en APM Terminals (APMT). APMT is onderdeel van het Deense AP Møller – Maersk, het bedrijf dat met Mearsk Line de grootste containerrederij ter wereld in handen heeft. APMT is in 2006 als eerste klant op de Maasvlakte binnengehaald, de terminal wordt op dit moment gebouwd en moet in 2014 open zijn. Voor RWG geldt dat dit bedrijf (met als aandeelhouders stuwadoorsbedrijf DP World, en de rederijen MOL, Hyundai, APL en CMA CGM) het contract voor de gronden via een ‘open beoordelingsprocedure’ heeft verkregen. Kenmerken Ruimtelijke positionering APMT begint met een terminal van 60 hectare en heeft opties tot maximaal 167 hectare, mits ze daar ook ladinggaranties tegenover kan stellen. RWG start met een terminal van circa 90 hectare en kan daarnaast via opties nog zo’n 65 hectare uitbreiden. Omliggende bedrijvigheid APMT grenst aan de oostkant aan het nog uit te breiden Distripark Maasvlakte. Tussen het Distripark en de terminals ligt echter een infrastructuur bundel. De ingang van de terminal (het voorterrein) ligt aan de noordoost kant en grenst aan een gebied bestemd voor services en dienstverleners (bijvoorbeeld het loodswezen). RWG grenst aan de westzijde aan een terrein dat bestemd is voor containers, maar dat nog niet is uitgegeven en voorlopig ook nog niet wordt opgespoten. Ter plaatse hiervan en de overige voorziene terreinen aan de westzijde van Maasvlakte 2 ontstaat tot circa 2020 een ‘binnenmeer’. Hier worden bijvoorbeeld wachtplaatsen voor schepen gesitueerd.
Milieutechnische kaders
- 85 -
Ingepast binnen de kaders die volgden uit het MER voor Maasvlakte 2, in dit kader zijn een aantal duurzaamheidsmaatregelen genomen (zie onder). Omgeving buiten de haven Verder gelegen van woonkernen, onderdeel (geweest) van de discussie over de aanleg van Maasvlakte 2. Containerterminals zijn daarbij minder controversieel dan chemische industrie en kolengestookte energiecentrales. Nautische ontsluiting Aparte faciliteiten voor deep sea en binnenvaart. Landzijdige ontsluiting Weg: APMT: via bestaande infrastructuur op Maasvlakte 1. RWG: via aan te leggen infra Maasvlakte 2 Spoor: Beide terminals krijgen een eigen railemplacement Interne baan: Aansluiting op interne baan Leidingen: n.v.t. Duurzaamheid Afspraken gemaakt over modal split, maximaal 40% van de containers mag via vrachtauto af- en aangevoerd worden. Vanaf 2013 worden restricties gesteld aan het type vrachtwagens dat nog op de Maasvlakte mag komen (alleen Euro VI of auto’s niet ouders dan zeven jaar). Marktontwikkelingen Met deze uitbreidingsmogelijkheid voor APMT is de groei van APM Terminals en Maersk Line in Rotterdam ook op lange termijn verzekerd. Gezien het aandeel van Maersk in de wereldwijde containermarkt wordt dit als belangrijk voor de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven gezien. Daarnaast is er vanuit de marktverwachtingen destijds behoefte om op korte termijn extra hectares containerterminal operationeel te hebben. Door dit aan een derde partij te gunnen ontstaat extra concurrentie binnen de haven, hetgeen goed zou zijn voor de prijs/kwaliteitsverhouding. Opvallend RWG is winnaar geworden van een aanbesteding waarop uiteindelijk 5 bedrijven serieus hebben ingezet om een contract te bemachtigen. Via een dergelijke aanbesteding is het eenvoudiger bedrijven te laten voldoen aan een aantal vooraf opgelegde eisen. Dergelijke zaken moeten, bij een gewone uitgifte, vaak in onderhandeling geregeld worden. APMT was ook in de race voor deze aanbesteden. APMT is afgehaakt nadat ze haar eigen terminal mocht ontwikkelen. Plannen geldend ten tijde van proces en kort daarna:
Havenplan 2020 (Gemeentelijk Havenbedrijf, 2004)
Masterplan Maasvlakte 2 (verschillende versies tussen 2003 en nu)
Bestemmingsplan Maasvlakte 2 (2008 vastgesteld) en bijbehorend milieueffectrapport + PKB (als fundament), vanaf 2006.
- 86 -
Bijlage 4 Omgevingsrecht, de stand van zaken Na de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in juli 2008 (als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening) is het in het geen moment rustig geweest in het omgevingsrecht. Nog geen twee jaar later werd de Crisis en herstelwet ingevoerd (maart 2010) gevolgd door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, oktober 2010). Al deze wijzingen hadden invloed op een deel van het ruimtelijke ordeningsstelsel en alle zorgen ervoor dat gemeenten, bedrijven en burgers steeds opnieuw moesten wennen aan nieuwe planvormen danwel vergunningprocedures. Eén wettelijke planvorm is tot nog toe niet gewijzigd, het bestemmingsplan. Daar komt, als het aan de minister van Infrastructuur & Milieu ligt, echter verandering in bij de door haar gewenste integrale vernieuwing van het omgevingsrecht. In de op dit moment in voorbereiding zijnde Omgevingswet wordt het bestemmingsplan namelijk vervangen door de 'Omgevingsverordening' (Kamerstukken II 2012, 33118, nr. 3). Doel van deze wet is ondermeer het vergroten van de samenhang in het omgevingsrecht. Door naast de Wro zo'n 25 andere wetten te integreren (onder andere de Wet milieubeheer, de Tracéwet, et cetera). Hierdoor wordt ook het aantal AmvB's, verordeningen en niet ruimtelijke planvormen teruggeschroefd. De centrale planvorm verandert dus van naam, daarnaast zou hierin meer geregeld moeten gaan worden (zaken die eerder in aparte gemeentelijk verordeningen stonden), tevens zou de omgevingsverordeningen eenvoudiger aanpasbaar moeten zijn. Doel is onder meer om de flexibiliteit in de regelgeving te vergroten en nieuwe ontwikkelingen beter te stimuleren. De VNG is kritisch op het de het voorstel van de minister (VNG, 2012). Ditzelfde geldt voor de Raad van State, dit orgaan stelt in haar voorlichting over het voorstel een interessante vraag: “Wordt daadwerkelijk een herziening van het gehele gebiedsgerelateerde omgevingsrecht beoogd of heeft de Minister vooral tot doel een soort van 'projectenwet' te maken ofwel een wet die gebiedsontwikkeling eenvoudiger maakt?” (Kamerstukken II 2012, 33118, nr. 3, bijlage 4, p.39). In lijn met wat beide organen vinden kan gesteld worden dat integratie van verschillende onderwerpen in één regeling de complexiteit kan verminderen. Dit kan tot een betere, meer gebiedsgerichte ruimtelijke ordening leiden. Volledig onduidelijk is echter nog de praktische uitwerking van het voorstel. Hierdoor zijn er nog geen conclusies te trekken over wat de wijziging van het omgevingsrecht voor gevolgen heeft en hoe het Havenbedrijf hier op in kan spelen. In het vervolg van dit onderzoek zal hier dan ook niet in detail op ingegaan worden.
- 87 -
