lze dozvědět informace, o kterých jinde záznamy nejsou, o kterých osoba omezená na svobodě není informovaná nebo jim nerozumí, které mohou dosvědčovat její tvrzení o špatném zacházení nebo které mohou poukazovat na systémovou povahu špatné praxe v zařízení či v celém státu. SPT dosud Českou republiku nenavštívil, CPT provedl již pět návštěv, a to v letech 1997, 2002, 2006 (dvě návštěvy) a 2008. 5) Ze začátku byla spolupráce českých orgánu se CPT hodnocena jako dobrá. V roce 2006 však začaly problémy, kdy v jednom zařízení byl členům delegace odepřen přístup do zdravotnické dokumentace klientů a do druhého zařízení nebyli puštěni vůbec, a proto musela být návštěva opakována v témže roce ještě jednou. Při návštěvě v letošním roce se problém s přístupem do zdravotnické dokumentace bohužel opakoval a Ministerstvo zdravotnictví při přípravě a v průběhu návštěvy k otázce střídavě zaujímalo různé pozice, včetně závěrečného politování a příslibu nápravy.
Obsah: Přístup kontrolních orgánů… Otroctví včera a dnes Co se může stát ve správním řízení Maďarská bezplatná právní pomoc Zlepší nový trestní řád výrazně… Stavební zákon – všichni jsou si rovni… Do kdy lze odstranit vady žádosti… Co mohou podle Ústavního soudu obce… S hlukovými výjimkami se roztrhl pytel Případ úvěrové smlouvy Evropě to osladíme aneb už žádné…
1 2 6 9 12 15 16 18 20 24 26
NELIDSKÉ/PONIŽUJÍCÍ ZACHÁZENÍ
Přístup kontrolních orgánů ke zdravotnické dokumentaci osob omezených na svobodě Mgr. Jana Marečková, LL.M. Zdá se, že Ministerstvo zdravotnictví trpí amnézií. Chybí mu totiž vzpomínka na to, že Česká republika ratifikovala Evropskou úmluvu o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání a Opční protokol k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. 1) Z obou těchto mezinárodních úmluv vyplývá pro Českou republiku povinnost umožnit na svém území bezproblémový výkon mandátu orgánů těmito úmluvami zřízených – Evropského výboru pro zabránění mučení a jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CPT) a Podvýboru proti mučení (SPT). 2)
Veřejný ochránce práv vykonává působnost v oblasti systémových návštěv detenčních míst na základě novely zákona o veřejném ochránci práv č. 381/2005 Sb. s účinností od 1. ledna 2006. Přístup do zdravotnické dokumentace má veřejný ochránce práv zajištěn v ustanovení § 67b odst. 10 písm. n) zákona o péči o zdraví lidu, kde je vyjmenován mezi subjekty, které mohou do zdravotnické dokumentace nahlížet i bez souhlasu pacienta v rozsahu nezbytně nutném pro splnění konkrétního úkolu v rozsahu své kompetence. Napravit nebo posvětit? V současné době řeší Ministerstvo zdravotnictví otázku přístupu kontrolních orgánů ke zdravotnické dokumentaci osob omezených na svobodě v souvislosti s přípravou návrhu zákona o zdravotních službách. Na příslib nápravy situace již zřejmě také pozapomnělo a ustanovení, které by umožňovalo CPT a SPT získávat informace ze zdravotnické dokumentace potřebné při výkonu jejich mandátu ze zákona se v návrhu vůbec neobjevilo a i v rámci meziresortního připomínkového řízení se ministerstvo postavilo k připomínce ministryně pro lidská práva odmítavě. Místo nápravy se tak ministerstvo zřejmě snaží pouze posvětit obstrukce zařízení, která při návštěvách
Jak Česká republika spolupracuje Jak CPT tak SPT provádějí na území smluvních států návštěvy míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě, aby předešly či zabránily tomu, že s nimi bude špatně zacházeno. Opční protokol rovněž předpokládá existenci národního preventivního mechanismu, jehož funkci u nás plní veřejný ochránce práv. 3) K efektivnímu výkonu své funkce potřebují všechny tyto orgány, aby s nimi české úřady a zařízení spolupracovaly, což zahrnuje i povinnost poskytovat informace k výkonu mandátu nezbytné, včetně přístupu k informacím ze zdravotnické dokumentace. 4) Právě ze zdravotnické dokumentace se totiž 1
nespolupracovala, ale problém se do budoucnosti neřeší. Aby toho nebylo málo, návrh zákona o zdravotních službách už na rozdíl od platné úpravy neobsahuje ustanovení opravňující veřejného ochránce práv k nahlížení do zdravotnické dokumentace při provádění systémových návštěv detenčních míst. Ministerstvo argumentuje tím, že jestliže je získávání informací ze zdravotnické dokumentace ve prospěch pacienta, není důvodu, aby k němu mělo docházet bez souhlasu pacienta.
_______________________________________________ Poznámky: 1) Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 9/1996 Sb. ze dne 26. listopadu 1987o sjednání Evropské úmluvy o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 78/2006 Sb. m.s. o sjednání Opčního protokolu k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. 2) Informace o CPT jsou dostupné na www.cpt.coe.int a informace o SPT jsou dostupné na http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/in dex.htm. 3) Srov. čl. 17 a násl. Opčního protokolu k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání a ustanovení § 1 odst. 3 a 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 4) Srov. čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. 5) Zprávy o návštěvách CPT v České republice (kromě zprávy z návštěvy v roce 2008) jsou publikovány na webu: http://www.cpt.coe.int/en/states/cze.htm.
Proč je oprávnění nahlížet do zdravotnické dokumentace důležité pro pacienty Kromě toho, že oním důvodem jsou právě výše uvedené mezinárodní úmluvy, můžeme nezbytnost oprávnění odůvodnit i tím, že nahlížení do zdravotnické dokumentace nemusí být přímo ve prospěch pacienta, ale i za účelem zlepšení podmínek v daném zařízení či více zařízeních. CPT (a stejnou praxi lze očekávat i od SPT) navíc žádné osobní údaje ve svých zprávách nepublikuje a publikace zpráv se děje vždy se souhlasem (na žádost) příslušné vlády. Důležitým argumentem pro to, aby se kontrolní orgány mohly seznamovat s informacemi ze zdravotnické dokumentace ze zákona i bez souhlasu pacienta, je ale i skutečnost, že pacient nemusí dát souhlas s nahlížením pouze z obavy před potrestáním. Takový přístup totiž běžně funguje přinejmenším v některých psychiatrických léčebnách.
Publikováno: 2. 10. 2008 _______________________________________________
Otroctví včera a dnes Mgr. Lucie Obrovská V moderní společnosti je fenomén otrokářství z právního pohledu naprosto nemyslitelný. Otrocký stav odporuje řadě práv a svobod, která jsou českým právním řádem, ale také mezinárodními smlouvami, garantována, ať už jde o svobodu pohybu a pobytu, princip rovnosti a další. Kromě toho dokonce i explicitním způsobem je samotný zákaz otroctví, a vedle něho také zákaz nevolnictví, vysloven naším ústavním, jakož i mezinárodním právem. V prvé řadě jde o Úmluvu o otroctví, která byla sjednána roku 1926 ve Společnosti národů. 1) Tato úmluva si kladla za cíl nejen zabránit otroctví jako takovému: státům v ní byla i stanovena povinnost přijmout opatření, která by zabránila tomu, aby se nucená nebo povinná práce změnila ve stav blízký otroctví. 2)
Pacient, který například podá odvolání proti rozhodnutí o zákonnosti nedobrovolné hospitalizace, může počítat se zákazem vycházek a s hodnocením, že nemá motivaci se léčit, což může prodlužovat jeho pobyt v zařízení. Podobný trest může stihnout i pacienta, který bude souhlasit, aby kontrolní orgán nahlédl do jeho zdravotnické dokumentace, a to je pádný důvod, proč by se v situacích omezení svobody neměla uplatňovat jinak pochopitelná filozofie Ministerstva zdravotnictví. Z hlediska právní teorie není nevyřešení situace v návrhu zákona o zdravotních službách až taková tragédie, neboť povinnost poskytovat potřebné informace vyplývá přímo z mezinárodních úmluv, v praxi to ale bohužel činit potíže bude a Česká republika se tak definitivně zařadí mezi země, které jsou z hlediska spolupráce problémové.
Další takovou úmluvou je Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950. 3) Tato mezinárodní úmluva zakazuje otroctví ve svém čtvrtém článku. A otroctví se dotýkají i jiné mezinárodní úmluvy: například Všeobecná deklarace lidských práv jej zapovídá ve svém čtvrtém článku.
Autorka působí v Centru advokacie duševně postižených a Lize lidských práv. 2
Pochopitelně i v ostatních státech dnešního světa tomu je podobně, a nacházíme-li v jeho některých částech jednání blízké obchodu s lidmi a vykazující znaky využívání otrocké práce, jde samozřejmě o ilegální praktiky. V této souvislosti se hovoří zejména o Mauretánii, Sierra Leone nebo Súdánu. 4) Pochopitelně i v těchto zemích je otroctví v současnosti zakázáno, ale fakticky vzato tam velké množství lidí žije ve stavu obdobném otroctví. Mauretánie je nešťastným příkladem, pokud jde o otroctví: formálně zde sice bylo zrušeno v roce 1981, ale v různých koutech země otrokářská praxe na zvykovém základě přetrvávala. Až ke konci roku 2007 byl vydán zákon výslovně stanovící za otrokářství nepodmíněný trest odnětí svobody na pět až deset let. 5) Mezinárodní organizace zahrnují do stejné kategorie jako otroctví také nucené práce, a ty jsou shledávány ve větším počtu zemí -v Mongolsku, Spojených arabských emirátech (zde jde hlavně o dělníky – imigranty) nebo dokonce Brazílii. 6)
důstojnosti. Znamená to také tedy mimo jiné, že fyzické osoby jsou vždy subjektem právního vztahu. Dřívější koncepce toto ovšem popírala, tj. uznávala, že existují kvalitativně nižší lidé, kteří proto mohou být pokládáni nikoli za subjekty právního vztahu, ale jeho objekty.
Při výkladu pojmu otroctví je nutné si uvědomit, že je dnes chápáno v širším smyslu, než tomu bylo dřív. Současné pojetí otroctví je vykládáno jako různým způsobem provedený zásah do lidských práv. 7) Proto sem mohou patřit i případy, kdy jsou dělníci podrobeni práci ve značně neuspokojivých podmínkách. Například právě v Brazílii se vláda v nedávné době zavázala, že podnikne řadu kroků k zamezení tohoto faktického otroctví. Za tímto účelem například byly naplánovány inspekce, které by měly sledovat situaci na největších farmách, stejně tak vláda slibuje postupné zlepšení těchto velice špatných podmínek. 8)
Starověk: bašta otroctví
V dějinách lidstva jsou patrná zejména dvě období, v rámci kterých je fenomén otroctví často skloňovaný. Jde o otroctví starověké a pak také, se zcela odlišnými atributy než v prvém období, vystupuje americké využívání otrocké síly v novověku, tj. jde o období, kdy se na americkém kontinentu vytváří namísto původních indiánských civilizací společnost euro-americká. V tomto období jsou jako otroci využíváni černoši dovážení z Afriky. Americkému otroctví byl učiněn konec až úřadem Abrahama Lincolna, který vydal dne 22. září 1862 známé Emancipation Proclamation. K definitivnímu osvobození otroků nicméně došlo až po jeho smrti, a to třináctým dodatkem americké ústavy. 9)
Pokud jde o otroctví starověké, je nepochybné, že bylo rozšířeno ve všech tehdejších státech. Štědrým zdrojem otrocké síly byli váleční zajatci (existovaly ale i jiné způsoby vzniku otroctví -otrokem se mohl stát mj. i původně svobodný občan, který pro své dluhy upadl do otroctví). Ač původně byli zajatci rukou vítěze rituálně zabíjeni, brzy byli využíváni i ekonomičtěji, hlavně jako vítaná pomoc při velmi těžké práci v dolech nebo na polích. Mezi starověkými státy vyniká v tomto smyslu římské impérium. Pochopitelně ale i jinde a dříve existuje otrokářský systém: tradičně se za nejstarší památku pojednávající o otrocích považuje Chammurapiho zákoník (cca 1800 před Kr.). Tento proslulý zákoník rozlišuje vedle dvou svobodných vrstev obyvatelstva také vardum, 10) tj. otroky. Starověká Mezopotámie měla jedno specifikum totiž otroctví mohlo být, vedle klasických způsobů vzniku, také faktickým důsledkem kárného opatření majitele rodinné moci. Zotročení mohlo takto být konečným výsledkem vypuzení syna otcem. 11)
Z evropských států je v tomto smyslu nejděsivější nedávná minulost Balkánu – vývoj za války v Jugoslávii. Za zločiny proti lidskosti, a mimo jiné také za zotročování lidí, byl v roce 2006 například odsouzen Radovan Stankovic. Je tedy zřejmé, že přes značný archaický podtext, který pro většinu z nás pojem otroctví zřejmě má, jde o problematiku, které stále stojíme tváří v tvář. Jde ovšem o stav faktického naplnění znaků, které jinak přičítáme otroctví: jinými slovy žádný stát světa nemá ve svém právním řádu otroctví povoleno.
Také v Řecku je nárůst otroků značný. Zejména ve vojensky zaměřené Spartě panuje z otrockých povstání tak velký strach, že jsou podnikány noční nájezdy na nejsilnější otroky, kteří jsou poté ubodáni. Ovšem přes tuto skutečnost lze tvrdit, že v antické době nebylo otroctví nikde jinde tak mohutně rozšířeno a nikde jinde nebyli otroci lidsky tak
Rovnost fyzických osob nebyla vždy samozřejmostí Jak víme, tento stav, máme-li na mysli stav právní, který jednoznačně popírá existenci otroctví, nebyl vždy samozřejmostí. Dnes jsou si všechny fyzické osoby rovny před zákonem – musí si být rovny alespoň v právech a 3
deklasováni, jako tomu bylo v Římě. Také pokud jde o zacházení s otroky, jsou Římané, zejména v době úpadku impéria, pověstní svou krutostí. Tuto skutečnost posléze mění až nastupující křesťanství a výnosy některých panovníků, které zabraňují zbytečné krutosti – jde však právě již o panovníky, kteří se sami hlásí ke křesťanskému vyznání (např. výnosy Antonia Pia). 12)
masově bylo využíváno, je jasné, že v mnoha částech světa i v tomto období bylo velmi zásadním ekonomickým hybatelem. O našich zemích to ale zřejmě nelze tvrdit: je sice pravda, že za Velkomoravské říše byli otroci využíváni a jejich existence je u nás v písemných pramenech doložena až do 12. století, 14) ovšem nikdy nebyli hybnou silou ekonomiky této doby.
Římskoprávní pojetí otroka jako věci je poměrně známé. Ono proslulé římské právo je tedy typické mj. tím, že otrok vystupuje nikoli jako někdo, kdo uzavírá smlouvu, ale „něco“, o čem je v této smlouvě jednáno – je tak předmětem smlouvy trhové (dnes kupní), nájemní, darovací apod. Navíc zmíněné pojetí otroka je posíleno také oprávněním otrokáře využít svého ius vitae necisque, tj. práva nad životem a smrtí. Pán má absolutní moc nad otrokem - může jej beztrestně týrat, zabít, znásilňovat atp.
Naopak v arabském světě byli otroci významným hospodářským článkem. 15) Tehdejší muslimské zákony přitom hovořily jasně: panoval přísný zákaz zotročení muslima muslimem – jde o jasný signál k tomu, aby se muslimové obrátili do části Afriky, která ještě nebyla islamizovaná. Přitom legálně nebyli zotročováni jen nemuslimové: od 15. století se na popud marockého právníka Al-Vánšaríšiho začalo zdůvodňovat i zotročování konvertitů. Důvodem k tomu byl trest za jejich předchozí bezvěrectví. 16)
Jak je naznačeno výše, v pozdní době je ustupováno od této koncepce absolutní moci pro humanismus obsažený v křesťanské věrouce, ale také z důvodů ekonomických: Řím přestává vyhrávat války a nemá přísun zajatců zvenčí. Je tedy neekonomické zbavovat se otroků takto zbytečně, svévolně, protože římské hospodářství na otrocké síle stojí a padá.
Středověké otroctví, alespoň pokud jde o naši oblast, sice jakoby ustupuje ve srovnání s antikou do pozadí, ovšem spíš z pohledu ekonomického, nikoli právního. Právně otroctví nebylo nikdy popřeno: navíc křesťanská víra přijímala otroctví jako samozřejmou součást Bohem daného řádu. 17) Jelikož ovšem křesťané cítili podobně jako muslimové, že logičtější a lépe ospravedlnitelné bude zotročit bezvěrce, udržuje se i nadále otroctví ponejvíc v oblasti Středomoří – zde se křesťanská obec nejblíže stýká s nevěřícími.
V římské koncepci je zvláštnost i v tom, že od jisté doby otrok může mít v naturální držbě část pánova majetku, tzv. peculium, které často později slouží jako prostředek vymanění se z otrockého stavu. Ačkoli formálně vlastní peculium pán, jde o jeden z kroků ke vzniku k další vrstvě obyvatelstva, která otroky posléze nahradí – a sice ke kolonům. Tito stojí někde na pomezí klasického otroka a středověkého nevolníka. Formálně už sice nejsou vlastnictvím pána, ale jejich faktické podmínky se často otroctví blíží.
Pokud jde pak o otroctví novodobé americké, po právní stránce je zajímavou jen skutečnost, že zde sice byla přijata řada předpisů, která upravovala jednání s otroky a jejímž účelem tedy patrně bylo zabránění zbytečné krutosti pánů, nicméně tyto předpisy nikdy nebyly důsledně dodržovány a otroci žili a pracovali za nelidských podmínek. Zejména kruté byly tresty za pokusy o útěk. I typy trestů byly předmětem právní úpravy. 18) Naproti tomu vlastníci otroků měli vůči nim stanoveny určité povinnosti, například byl stanoven týdenní příděl potravy. Ovšem mnohé tyto povinnosti ve skutečnosti nebyly vůbec dodržovány a také tresty byly praktikovány podle libovůle.
Středověké a severoamerické otroctví Středověk pak paralelně nabízí oba instituty: jak nevolnictví, tak otroctví, přestože se na to při výkladu středověkých dějin zapomíná. Ovšem není to objektivní: muslimští obchodníci například během 7. - 19. století prodali do otroctví na sedmnáct milionů černošských otroků, což znamená nejrozsáhlejší obchodování s lidmi v dějinách lidstva. 13) V souvislosti s touto skutečností je opravdu s podivem, že se fenomén otroctví tak často zdůrazňuje v antickém období a pak až v aspektu novodobého otroctví amerického, jak naznačeno výš. Vzhledem k tomu, jak
V roce 1685 byl ve francouzských koloniích tropické Ameriky přijat tzv. černý zákoník, který se dotýkal mj. náboženského života otroků a který určil, že každý otrok má být pokřtěn, oddán (ke sňatku musel ale otrok mít povolení pána) a pohřben tak jako ostatní smrtelníci. Zajímavým ustanovením zákoníku je povolení sňatku mezi svobodnou ženou a otrokem – děti z takového manželství pak 4
2) Text Úmluvy: http://www.unhchr.ch/html/menu 3/b/f2sc.htm. Blíž: Contemporary forms of slavery. Fact Sheet No.14. Centre for Human Rights, ISSN 1014-5567, s. 5. 3) Československo ji ratifikovalo 18.3.1992, a to pod číslem 209/1992 Sb. 4) V Sierra Leone se ovšem uvádí spíše pojem sexuálního otroctví a nucených sňatků, což je přece jen problematika mírně vzdálená klasickému pojetí otroctví. Násilí na ženách a sexuální otroctví kritizuje Amnesty Int. také v natolik vyspělé zemi, jakou je Japonsko. Amnesty International Report 2008: The state of world´s human rights, ISBN 978-0-86210-431-3, s. 174, 264. Zpráva Amnesty Int. 2008 také uvádí – otroctví je v těchto zemích přežívající praxí, byť např. v Mauretánii bylo zrušeno v roce 1981. Tamtéž, s. 204. Tím ale výčet států, kde se dnes praktikuje otroctví, nekončí: otroctví je zaznamenáno také například v Mali, Nigeru a dalších státech. Křížová, M.: Otroctví v Nové světěBřemeno, nebo požehnání modernizující se Evropy? Dějiny a současnost, roč. 29, č. 10 (2007), ISSN 0418-5129, s. 34. 5) Viz http://aktualne.centrum.cz/zahranici/afrika/c lanek.phtml?id=483186. 6) Amnesty International Report 2008: The state of world´s human rights, ISBN 978-0-86210-431-3, s. 76, 210, 313. 7) Jako otrocké praktiky jsou dnes chápány i obchodování s dětmi, dětská práce, dětská prostituce a dětská pornografie, ilegální prodej orgánů, nucené práce atd. Více k jednotlivým formám: Human Rights: Contemporary forms of slavery. Fact Sheet No.14. Centre for Human Rights, ISSN 1014-5567, s. 1. 8) Amnesty International Report 2008: The state of world´s human rights, s. 76. 9) Viz http://www.gymfry.cz/zmp0304/drechsl/linc oln.htm. 10) Veberová Helena: Diferenciace otroků v předřímských variantách státu a v římském právu. Diplomová práce, PrF UJEP, Brno 1983, s. 49. 11) Takto to určuje ustanovení § 168 zákoníku. Klíma, Josef: Nejstarší zákony lidstva. Academia, Praha 1979, s. 163. 12) Blíže viz k problematice srovnání právního postavení otroka v době antiky: Klimecká, Jaroslava: Postavení otroka v antickém světě. Rigorózní práce, PrF UJEP, Brno 1980, 137 s. 13) Jakákoli zmínka o tomto aspektu muslimské historie se nicméně chápe jako projev nepřátelství. L´Historie: Dějiny otroctví – 5. díl: Zapomenutý arabský svět. 100+1 zahraniční zajímavost. Roč. 41, č. 15 (2004), ISSN 0322-9629, s. 44. 14) http://cs.wikipedia.org/wiki/Otroctv%C3%AD# cite_note-2. 15) A samozřejmě nejen tam: známé jsou také nájezdy divokých Osmanů, které byly podniknuty během 15.-18. století a jejichž následkem bylo prodáno do otroctví na tři miliony Ukrajinců, Rusů a Poláků. Blíže viz http://cs.wikipedia.org/wiki/Otroctv%C3%AD#cite_ note-2. 16) Dějiny otroctví – 5. díl: Zapomenutý arabský svět. 100+1 zahraniční zajímavost. Roč. 41, č. 15 (2004), ISSN 0322-9629, s. 45. 17) Křížová, M.: Otroctví v Nové světě- Břemeno,
měly status po matce. Vedle toho otrokyně, která si vzala svobodného, byla automaticky osvobozena. 19) Od počátku 19. století ovšem v jednotlivých zemích světa dochází, zejména na základě lidsko-právní kritiky, k postupným zákazům otroctví. Právo jako bič na otroctví Bohužel nezbývá než konstatovat, že fenomén otroctví je ukázkovým aspektem skutečnosti, že ne vždy je právo účinným nástrojem regulace společenských vztahů. Navzdory tomu, že byla v průběhu staletí přijata řada předpisů za účelem ochrany otroků, chování otrokářů tomu povětšinou neodpovídalo. Zpočátku bylo otroctví chápáno jako přirozená a samozřejmá součást života ve všech tehdejších zemích. Postupující křesťanství sice jednak z velké míry zapříčinilo legalizaci opatření proti krutosti otrokářů, ovšem z velké části tato opatření zůstávají jen formalitou. Navíc ani samotné křesťanství nezavrhuje existenci otroctví. Obdobný vývoj pak sledujeme také v další klasické éře otrokářství – ve Spojených státech amerických. Zde bychom čekali, pohybujíce se už v 17 až 19. století, vyšší míru lidsko-právního cítění. Ovšem i zde je situace podobná: ustanovení, která mají zabránit krutosti páchané na otrocích a mají zvýšit jejich důstojnost vůbec, zůstávají jen na papíře. Zdrcující skutečností pak je, že ani dnes, na prahu 21. století, otroctví není minulostí a naše civilizace se s ním stále ještě potýká. Bohužel právě prostřednictvím ukazatele, jakým jsou otrocké praktiky, lze velice výstižně sledovat rozdíl mezi bohatým Severem a chudým Jihem. Tyto rozdíly panovaly před stovkami let, kdy černoši z Afriky byli po tisících doslova loveni a transportováni do Evropy a Severní Ameriky, a panují dodnes. Bohužel v tomto smyslu lidstvo příliš velký krok dopředu neudělalo. Politická a hospodářská situace v dnešních zejména afrických státech je výsledkem staletých koloniálních praktik, kterých se na jejich úkor dopouštěla nejprve společnost arabská, a posléze společnost euro-americká. Autorka působí v Lize lidských práv. _______________________________________________ Poznámky: 1) Československá republika se stala signatářem smlouvy; tato nabyla účinnosti dne 30.10. 1930 a byla publikována pod číslem 165/1930 Sb. z. a n.
5
nebo požehnání modernizující se Evropy? Dějiny a současnost, roč. 29, č. 10 (2007), ISSN 0418-5129, s. 30. 18) Například Waldstreicher ve své publikaci uvádí příklad předpisu, který upravoval noční život otroků. Když některý z nich neuposlechl příkazu v něm stanoveném, následovaly různé tělesné tresty. Waldstreicher, D.: The struggle against slavery. Oxford University Press, Oxford, new York, ISBN 0195108507, s. 24. 19) L´Historie: Dějiny otroctví –6. díl: Směr: Amerika. 100+1 zahraniční zajímavost. Roč. 41, č. 16 (2004), ISSN 0322-9629, s. 45. Velmi zevrubně také popisuje vývoj amerického otroctví, jeho sociální i ekonomický aspekt R.W.Fogel. In: Fogel, R.W.: Rise and Fall of American Slavery. W. W. Norton & Company, New York 1994, ISBN 0-39331219-4, 539 s.
SPRAVEDLIVÝ PROCES
Co se může stát ve správním řízení Jana Kravčíková Následující článek předkládá čtenářům čtyři případy z praxe, se kterými se na Poradnu Ekologického právního servisu obrátili její klienti. V zásadě se všechny týkají správního řízení a postupu správních orgánů. V prvním případě jde o situaci, kdy v územním nebo stavebním řízení stavební úřady zamítají námitky občanských sdružení, která se řízení účastní, pokud se striktně nedotýkají ochrany přírody a krajiny. S tímto problémem se na Poradnu obracejí klienti opakovaně. Druhý případ se dotýká institutu předběžné otázky ve stavebním řízení a možnosti přerušit z tohoto titulu řízení o odstranění stavby. Ve třetím předkládaném případě se na Poradnu obrátil klient za situace, kdy bylo ve fázi územního řízení o umístění stavby vydáno souhlasné závazné stanovisko krajského úřadu a kontradiktorně k němu nesouhlasné vyjádření České inspekce životního prostředí. Je třeba se ptát, jak je možný takovýto rozpor dvou správních orgánů a jakým způsobem jej může řešit veřejnost. V posléze uvedeném případě obdržela Poradna dotaz od klienta, v jehož blízkosti je provozováno zařízení podléhající integrovanému povolení bez tohoto povolení.
Publikováno: 16. 10. 2008
Případ 1.: námitky os jen ve vztahu k ochraně přírody a krajiny (§ 2 ZOPK) Pokud stavební úřad tvrdí, že se občanské sdružení založené podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (jehož hlavním cílem podle stanov je ochrana přírody a krajiny), může vyjadřovat a podávat námitky právě toliko ve vztahu k ochraně přírody a krajiny, tedy v souladu s § 2 výše cit. zákona, nikoli například z hlediska ochrany zdraví nebo kulturních památek, domnívám se, že je takový jeho výklad v rozporu s ústavní zásadou rovnosti účastníků vyjádřené v článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.“) i v § 7 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu („Dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán postupuje vůči dotčeným osobám nestranně a vyžaduje od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou.“). Takový výklad je nutné odmítnout. Rovnost účastníků správního řízení (právě tak jako v řízení před soudem) je jedním ze základních principů demokratického 6
právního státu. Je-li občanské sdružení jednou účastníkem správního řízení, má právo vyjadřovat se a podávat námitky ve stejném rozsahu jako účastníci ostatní, a ne jen k záležitostem týkajícím se ochrany přírody a krajiny.
Případ 3.: souhlasné závazné stanovisko krajského úřadu, nesouhlasné vyjádření České inspekce životního prostředí Ve fázi územního řízení lze podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, umístit stavbu, která bude představovat střední, velký nebo zvláště velký stacionární zdroj znečišťování ovzduší jen na základě souhlasného závazného stanoviska příslušného orgánu ochrany ovzduší.
Výše zmiňovaný restriktivní výklad je také v rozporu s Aarhuskou úmluvou (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí), která sice není přímo aplikovatelná (tzv. self-executing), nicméně je platnou součástí českého právního řádu na základě inkorporačního pravidla zakotveného v čl.10 Ústavy, a je tak třeba vykládat české právo v souladu s ní.
Závazné stanovisko je podle § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení (tj. v určité věci se jím nezakládají, nemění nebo neruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby ani se neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá) a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu“. Správní orgán, který vydává rozhodnutí ve věci, se proto musí závazným stanoviskem řídit. Proti závaznému stanovisku není ani možné samostatně se odvolat. Přesto zcela neměnné není. Jeho revize je možná v souvislosti s odvoláním se proti navazujícímu správnímu rozhodnutí (např. rozhodnutí o umístění stavby). V rámci tohoto odvolání je možné napadnout i obsah závazného stanoviska. Odvolací správní orgán si pak vyžádá pro odvolací řízení potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného tomu správnímu orgánu, který příslušné závazné stanovisko vydal.
Případ 2.: přerušení z důvodu předběžné otázky (za ni označena budoucí možná změna územního plánu) Pokud stavební úřad v řízení o odstranění, resp. dodatečné povolení stavby řízení přeruší z důvodu, že probíhá řízení o předběžné otázce (§ 57 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu), kterou má být změna, resp. zpracování nového územního plánu (přičemž nový územní plán stavbu již umožňuje) domnívám se, že nepostupuje správně. Institut předběžné otázky je směřován na jiné případy, a to na takové, kdy správní úřad nemůže rozhodnout do doby, než bude o určité otázce pravomocně rozhodnuto jiným orgánem veřejné moci, tedy správním orgánem nebo např. soudem. Pokud je ovšem pro danou lokalitu zpracován územní plán, je pro stavební úřad ve své stávající podobě závazný. Podle § 43 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, je územní plán závazný pro rozhodování v území a stavební úřad je povinen se jím řídit.
Správním orgánem příslušným v daném případě k vydání závazného stanoviska je podle § 46 a § 48 cit. zákona místně příslušný krajský úřad, nikoliv Česká inspekce životního prostředí. Česká inspekce životního prostředí je dotčeným orgánem v řízení o vydání tohoto povolení. Podle zákona o ochraně ovzduší a § 136 správního řádu, to mj. znamená, že vydává svá vyjádření a poskytuje krajskému úřadu odbornou spolupráci a všechny informace důležité pro řízení, má právo nahlížet do spisu a právo obdržet kopii materiálů tvořících součást spisu, jsou-li pro výkon její působnosti podstatné. Česká inspekce životního prostředí má jako dotčený orgán právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení proti závaznému stanovisku. Obecně je v přezkumném řízení zásadně možné přezkoumávat pravomocná rozhodnutí v případech, kdy je možné důvodně pochybovat o tom, že dané rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Zákon však také umožňuje podrobit přezkumu i nezákonná závazná stanoviska (přestože nejde o
To, že dojde v budoucnu ke změně územního plánu nebo k vydání nového územního plánu by nemělo být důvodem k přerušení řízení z titulu probíhajícího řízení o předběžné otázce. Navíc, územní plán (resp. jeho změna) není rozhodnutím, jde o opatření obecné povahy, a to podle dikce správního řádu rozhodnutím není. Ustanovení o předběžné otázce se na danou situaci dle mého názoru vztáhnout a použít nedají, stavební úřad by tak měl v řízení pokračovat. Účastník přerušeného řízení má podle správního řádu (§§ 64 a 76) možnost se proti usnesení o přerušení řízení odvolat.
7
samostatná rozhodnutí). Podle § 149 správního řádu jej v přezkumném řízení může zrušit nebo změnit správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který závazné stanovisko vydal, tedy v daném případě Ministerstvo životního prostředí.
Ministerstvu životního prostředí podala podnět k zahájení přezkumného řízení závazného stanoviska, 2) případně podat Ministerstvu životního prostředí podnět sami; 3) závazné stanovisko napadnout v průběhu územního řízení, a to a) prostřednictvím připomínek a námitek namítat jeho nezákonnost, stavební úřad může – jak je výše uvedeno – řízení přerušit a dát podnět k přezkumu stanoviska b) v odvolání proti případnému územnímu rozhodnutí o umístění stavby (mj. s poukazem na odlišné stanovisko České inspekce životního prostředí a nezákonný postup)
Pro řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení (v daném případě by to byl krajský úřad), a dotčeným správním orgánem (tj. v daném případě Českou inspekcí životního prostředí) týkajících se řešení otázky, která je předmětem rozhodování, stanovuje správní řád následující postup (odkazem na přiměřené použití ustanovení upravujícího postup v případě sporu o příslušnost). Rozpory by měl odstranit těmto správním orgánům nejblíže společně nadřízený správní orgán (v daném případě je to Ministerstvo životního prostředí) a spor rozhodnout. Správní orgány, které mají mezi sebou rozpory, jsou však povinny to za tímto účelem společně nadřízenému správnímu orgánu bezodkladně oznámit.
Případ 4.: IPPC Jak jsem již uvedla v úvodu tohoto článku, jde o situaci, kdy je provozováno zařízení podléhající integrovanému povolení bez tohoto povolení. Zařízení bylo uvedeno do provozu již v 90. letech, poté co vstoupil v platnost zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci (dále jen IPPC), požádal jeho provozovatel o integrované povolení, které bylo dle popisu klienta vydáno, ale následně zrušeno (není zřejmé, zda v odvolacím řízení či řízení přezkumném). Přesto provozovatel pokračuje v činnosti a podle vyjádření pracovnice odboru životního prostředí krajského úřadu (poskytnutého klientovi): “musí provozovatel podmínky uvedené v integrovaném povolení dodržovat, ovšem dokud není integrované povolení pravomocné, nelze jej za jeho porušování nijak postihnout“.
Pokud tedy krajský úřad a Česká inspekce životního prostředí došly ke zcela opačným stanoviskům, měly se obrátit na Ministerstvo životního prostředí, aby v dané věci jejich spor rozhodlo. Pokud tak neučinily, zvolený postup nebyl dle mého názoru v souladu se zákonem a opět se otevírá možnost přezkumu takto nezákonně přijatého závazného stanoviska. Podnět k přezkumnému řízení může při dodržení náležitostí podání adresovaného správnímu úřadu zásadně podat každý, jde totiž o řízení zahajované z moci úřední a je tedy na uvážení správního orgánu, zda shledá naplnění podmínek pro zahájení přezkumného řízení, či nikoliv, právní nárok na zahájení přezkumného řízení není.
Podle § 16 IPPC je základní povinností provozovatele zařízení provozovat jej v souladu s integrovaným povolením vydaným podle tohoto zákona. Provozovatel zařízení nesmí bez platného integrovaného povolení toto zařízení provozovat. Bylo-li integrované povolení zrušeno, byl (a je) provozovatel daného zařízení povinen zastavit jeho provoz, a to až do vydání a nabytí právní moci nového integrovaného povolení.
Pokud by jiný správní orgán při své úřední činnosti zjistil, že bylo vydáno nezákonné závazné stanovisko, má povinnost dát podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčkat jeho rozhodnutí. Tak i stavební úřad by – pokud by nabyl přesvědčení, že jde o nezákonné závazné stanovisko – měl územní řízení přerušit a dát podnět Ministerstvu životního prostředí k jeho posouzení. Pokud by tak neučinil, je také možné dát podnět k přezkumu navazujícího územního rozhodnutí jako nezákonného, byloli vydáno na základě nezákonného závazného stanoviska a stavební úřad nepostupoval (viz výše).
1) Pokud bylo integrované povolení zrušeno v odvolacím řízení, nikdy nenabylo právní moc, tudíž nikdy nebyla zrušena předchozí rozhodnutí a stanoviska tak jak to předpokládá § 44 odst. 2 IPPC, provozovatel proto mohl zařízení nadále provozovat pouze na základě předchozích souhlasů a povolení (pokud byly platné podle zákonů, na jejichž základě byly vydány), ale pouze do 30. 10. 2007: § 42 IPPC: „Provozovatel zařízení, pro které podal žádost o stavební povolení podle zvláštního právního předpisu do 30. října 1999 a které uvedl do provozu do 30. října 2000, pokud má
Jak vyplývá z výše uvedeného, možný postup pro občany je následující. Mohou se 1) obrátit se na Českou inspekci životního prostředí a dát jí podnět k tomu, aby 8
v úmyslu provozovat toto zařízení po 30. říjnu 2007, je povinen mít integrované povolení k tomuto datu.“
_______________________________________________
Maďarská bezplatná právní pomoc
2) Bylo-li integrované povolení pravomocně vydáno a následně zrušeno v rámci přezkumného řízení, obnovuje se existence původních souhlasů a povolení, na jejichž základě bylo zařízení provozováno do okamihu nabytí právní moci integrovaného povolení. I v tomto případě však platí, co bylo uvedeno výše, tedy předchozí povolení a souhlasy musely být nadále platné podle zákonů, dle kterých byly vydány. Provozovat zařízení na jejich základě bylo opět možné pouze do 30.10.2007.
Theodor Klán Již dlouhou dobu se v odborných kruzích v České republice diskutuje o částečné či úplné změně systému bezplatné právní pomoci (či BPP). Jak zastánci, tak odpůrci změn v českém systému BPP často berou do úst systému státem zajišťované právní pomoci na Slovensku, jeho existenci, klady a zápory. 1) Všichni ale bezostyšně zapomínají na systém, který již začali používat naši maďarští kolegové. Důvodů, proč bychom se měli podívat dále než jen k Bratislavě a Gabčíkovu, je několik. Mezi ty důležité patří ta skutečnost, že do systému byli vtaženi oficiálně do té doby „neoficiální“ poskytovatelé právní pomoci, kteří existovali i před vznikem nové úpravy. 2) Druhým důvodem neporovnatelně vyšší důležitosti je fakt právní pomoc je spojena s právní věcí, nikoliv s řízením a lze ji poskytnou i před soudním řízením.
V každém případě tedy v současné době není možné provozovat zařízení bez platného integrovaného povolení a je nutné provoz takového zařízení zastavit. Podle § 37 IPPC se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel zařízení dopustí tím, že provozuje zařízení bez platného integrovaného povolení, správního deliktu, za který ji může být uložena pokuta až do výše 7 000 000 Kč. Je proto možné podat podnět na Českou inspekci životního prostředí, která je podle § 34 zákona o integrované prevenci oprávněna rozhodnout o uložení výše uvedené sankce a zastavit provoz zařízení (uložit pokutu může také krajský úřad).
Maďarská právní úprava před reformou byla velmi podobná úpravě, která se u nás dodnes aplikuje. Občanský soudní řád obsahoval objektivní a subjektivní vynětí ze soudních poplatků a nákladů za ustanoveného právního zástupce. Právní pomoc byla podmíněna soudním řízením a o jejím přiznání rozhodoval soudce na návrh účastníka řízení. Ve trestním řízení trestní řád stanovoval případy nutné obhajoby a způsob ustanovování obhájce. Pohříchu byla ustanovení trestního řádu v rozporu se článkem 14 Paktu politických a občanských. 3) Stát totiž nehradil náklady za ustanovení obhájce, ale pouze zálohu. Adresátovi, bez ohledu na svoji sociální situaci, vznikala nelichotivá povinnost náklady na právní pomoc zpětně státu proplatit. Je s podivem, že v Maďarsku úprava v tomto stavu přetrvala až do roku 2003. V té době se již Maďarsko spělo do finále příprav vstupu do Evropské unie. Štěstím v neštěstí byly právě předcházející přístupové rozhovory, 4) které donutily Maďarsko se svojí právní úpravou pomoci-nepomoci chudým konečně něco udělat.
Závěrem Cílem článku bylo podělit se s veřejností o některé ze současných případů Poradny situace, které se v praxi při činnosti správních orgánů a v rámci správního řízení v oblasti životního prostředí objevují, navrhnout možná řešení a informovat tak veřejnost o možných postupech při hájení svých práv. Autorka spolupracuje s Ekologickým právním servisem. Publikováno: 22. 10. 2008
Budiž zákon Slovo dalo slovo a Maďarské ministerstvo spravedlnosti připravilo návrh zákona o právní pomoci (či také jen Zákon). 5) Tento„akt naděje“ byl schválen Maďarským parlamentem a nabyl účinnosti 1. 1. 2004. Zákon reagoval na tristní situaci s neobvyklými legislativními 9
kroky. Odstranil některá 6) ustanovení v právních předpisech a provedl „centralizaci“ úpravy bezplatné právní pomoci. Zákon s 89 paragrafy a každý paragraf, téměř bezvýjimečně s několika odstavci, je opravdu obsáhlým dílem. A nejde vždy o lehké čtení, čemuž dává za pravdu ustanovení o majetkové a příjmové oprávněnosti 7) (neboli means test). Legislativci s aplikací zákona v celé jeho kráse v žádném případě nepospíchali. Jeho první část, která se týkala právní pomoci, mimo soudní řízení se aplikuje již od 1. 1. 2004. Ustanovení o pomoci před v řízení před soudem si muselo na své uvedení do praxe počkat, z finančních důvodů, až do ledna tohoto roku.
ústavních stížností. Pomoc v řízení je poskytována v občanském a trestním soudním řízení, nikoliv v řízení správním. V občanském jde o zastupování před soudem podle Zákona. V případě trestního řízení je právní pomoc v podobě zastupování obhájcem upraveno stále trestním řádem. 11) Zákon upravuje poskytování právní ve formě osobního vynětí ze soudních nákladů pro soukromé vyšetřovatele, 12) právní zastoupení pro poškozené osoby, soukromé vyšetřovatele a další zainteresované osoby. 13) Bohužel tak právní pomoc v trestním řízení není integrovanou součástí systému BPP podle Zákona, poněvadž existuje určitá dvojkolejnost s ustanoveními trestního řádu.
Nový orgán
Kdo poskytuje právní pomoc?
Jedním z hlavních rysů je, že došlo k vytvoření orgánu, jež spadá pod ministerstvo spravedlnosti. Tímto orgánem je Službu právní pomoci (či také Služba), která posuzuje žádosti o právní pomoc. Tímto krokem došlo k odlehčení soudů administrativní zátěže. Služba je zastoupena v jednotlivých regionech prostřednictvím svých poboček. Pobočky posuzují jednotlivé žádosti žadatelů o právní pomoc a poskytují základní porady a asistence při vyplňování žádostí. K posuzování pomoci níže.
Mnohého zaskočí velkoryse vymezený okruh subjektů, které mohou právní pomoc poskytovat. Autoři zákona dali, v porovnání s úpravami sousedních států, bezprecedentní možnost různým subjektům, které poskytují právní služby v různém rozsahu, zapojit se do systému bezplatné právní pomoci. Jde klasicky o advokáty, nově i notáře, neziskové organizace a právní kliniky fungující u Právnických fakult. Tito poskytovatelé se mohou zapojit do systému uzavřením smlouvy (možná až velká podobnost s Anglickým systémem BPP), která na dobu 3 let, se Službou právní pomoci. Na základě smlouvy, je poskytovatel zapsán do Registru, který spravuje již zmíněná Služba právní pomoci a může začít poskytovat právní pomoc na základě podmínek určených ve smlouvě. Zapsaní poskytovatelé musí Službě oznámit, ve kterých oblastech práva poskytují pomoc, a tato informace se do Registru poznamená. Pro neziskové organizace a orgány národnostních menšin zákon podmiňuje uzavření smlouvy se Službou právní asistence splněním dvou podmínek.
Komu pomáhá? O právní pomoc podle Zákona může žádat maďarský občan, občan některého členského státu EU, či cizinec, který je žadatelem o azyl nebo má povolení k pobytu v některém státě EU. Zákon ve svých ustanoveních nemluví o fyzické osobě ani o žadateli, ale o „straně“. Podmínky, kterými Zákon podmiňuje přiznání právní pomoci, může splnit až na výjimky 8) výhradně fyzická osoba. Pomoc mimo řízení a před soudem
První, logickou, je, že tito poskytovatelé musí mít k dispozici místnosti pro přijímání klientů. Druhou podmínkou, logickou neméně, je, že poskytovatel má uzavřenou smlouvu s advokátem, který minimálně po dobu trvání smlouvy se Službou (tedy 3 roky) poskytuje jménem subjektu své právní služby sociálně slabým. U právních klinik není podmínka smlouvy s advokátem, ale musí být vedeny speciálně proškoleným pedagogem, který má doktorát práv. 14) Mezi poskytovatele dnes patří již přes 255 advokátů, kolem 10 neziskových organizací, dvou právních klinik a 12 notářů. 15)
Zákon, z pohledu středoevropských úprav BPP kacířsky, 9) rozšiřuje poskytování právní pomoci nejen před začátkem řízení před správním orgánem, 10) ale rozšiřuje i o pomoc v oblasti správního práva. Zvyšuje se tak podstatně použitelnost systému bezplatné právní pomoci. Poskytovatel může mimo řízení poskytnout právní pomoc ve formě právní rady, přípravy podání či sepsání jiných právních úkonů a dokumentů. Zákon stanovuje, aby se neposkytovala právní pomoc ve „všem“, v čem se právní pomoc neposkytuje – a to v případě uzavírání úvěrových smluv, úvěrů, případů spojených s podnikatelskými aktivitami fyzických osob či 10
Služba v rozhodnutí také určí, kolik si může poskytovatel naúčtovat. Pokud by se změnily příjmové poměry klienta, musí klient tuto skutečnost oznámit Službě. Ta rozhodne, zda pomoc odejme a neproplatí či bude následně požadovat zpětné uhrazení nákladů již poskytnuté pomoci. V případě, že úhrada nákladů bude klientovi proti srsti, může Služba splatnou částku vymáhat.
Žádat o právní pomoc? Ano, žádat! Obecným principem, který platí i nadále, je, že o právní pomoc je třeba požádat. Ale kde a jak? Žádostí podané u pobočky Služby právní pomoci. Žádost lze získat nejrychleji prostřednictvím internetu, 16) klasicky pak v kancelářích Služby, budovách soudů či na státních zastupitelstvích. Zaměstnanci Služby rozhodují o žádosti do 15 dnů od obdržení. Pokud Služba právní pomoc přizná, v rozhodnutí stanoví, jaká právní pomoc se poskytne a v jakém rozsahu. Následně si žadatel může svobodně vybrat, ke kterému vhodnému poskytovateli půjde pro pomoc, zda si vybere právní kliniku u právnické fakulty či nejbližšího registrovaného advokáta či neziskovou organizaci. Slovem „vhodný poskytovatel“ se myslí ten poskytovatel, který podle Registru poskytuje právní služby v oblasti práva, ve které žadatel potřebuje pomoc.
Pokud je rozhodováno tzv. následným rozhodnutí, o které jsem se již zmínil, určí a proplatí odměnu Stát prostřednictvím Služby Poskytovateli až následně. Pokud ale osoba oprávněna k bezplatné pomoci nebyla, uloží služba klientovi nezáviděníhodnou povinnost uhradit náklady poskytovateli. Tuto úhradu je možné provést i v jednotlivých splátkách. 19) Pro poskytovatele v rámci systému je výše hodinové odměny jednou z klíčových ne-li existenčních otázek. Na tu dává vyhláška ministerstva spravedlnosti celkem jasnou, ač podle názorů 20) znějících z Maďarska, neuspokojivou odpověď. 21) Hodinové odměny se podle situaci hodnotících dokumentů 22) Helsinského výboru v Maďarsku pohybují kolem 10 EUR.
Pokud by bylo nebezpečí prodlení, 17) zákon umožňuje jednotlivci obrátit se na poskytovatele, a to přímo. Poté, co byla pomoc poskytnuta, by byla následně podána žádost o právní pomoc ke Službě (vyplněná samozřejmě za součinnosti klienta) spolu s vyúčtováním právních služeb Službě.
Vzorem? A v čem? Systém, který v plné své kráse začal fungovat až na začátku roku 2008 je velmi atypický. Na jedné straně se otevírá a zpřístupňuje financování dalším poskytovatelům právní pomoci, jak jsou právní kliniky či neziskové organizace, na druhé straně je systém postaven na dobrovolnosti zapojení poskytovatelů. Tato dobrovolnost zaručuje určitou motivaci poskytovatelů aktivně se účastnit systému (na rozdíl od členství povinného). Bohužel ale nezajišťuje, že se systému bude účastnit dostatečný počet poskytovatelů, který uspokojí poptávku po právní pomoci.
Rozhodnutí a jeho přezkum Služba, jak jsem již výše zmínil, vyhodnocuje žádosti žadatelů podle příjmových kriterií stanovených v Zákoně o právní pomoci. Jde o správní řízení. Kriteria 18) rozdělují žadatele do několika skupin. První skupinou jsou osoby, kterým je poskytnuta bezplatně s ohledem na jejich příjmovou a majetkovou situaci. Druhou jsou osoby, kterým je právní pomoc poskytnuta bez ohledu na svůj příjem, z důvodu jejich specifického postavení. Třetí skupinou jsou osoby, kterým právní pomoc poskytnuta zálohuje (to znamená, že náklady na právní pomoc musí následně).
Přestože Zákon upravuje právní pomoc mimo správní řízení, chudí jednotlivci budou v řízení před správním orgánem stále bez přístupu ke kvalifikované právní pomoci. Jedním z dalších negativ je také právní pomoc v trestně právní oblasti. Ustanovování právních zástupců v trestním řízení se řídí až na výjimky 23) trestním řádem a neumožňuje svobodný výběr obhájce, tříští rozpočet na právní pomoc a zamezuje kontrole kvality na základě poptávky po jednotlivých poskytovatelích. 24)
Pokud je rozhodnutím Služby právní pomoc zamítnuta, naskýtá se žadateli možnost obrátit se přímo na soud. Soud toto rozhodnutí přezkoumá do 30 dnů, může rozhodnutí Služby potvrdit, změnit či nařídit Službě nové řízení ve vyhodnocování žádosti. Financování Hlavní oporou systému BPP v Maďarsku, jako všude jinde, jsou peníze. Ty plynou na ze státního rozpočtu na základě zákona o právní pomoci a zákona. Pokud podle rozhodnutí Služby má stát platit náklady za právní pomoc, 11
Jak tomu tak bývá, životaschopnost systému prověří až dlouhodobější praxe. Systém má řádu negativ, která naznačují, jakou cestou se nevydávat, ale zejména hodně pozitiv, která nám nabízejí další možnou alternativu k Slovenskému systému „Centra“ či Holandských „poraden“ a ukazují cestu, kterou by se naše úprava BPP mohla vydat.
_______________________________________________
Zlepší nový trestní řád výrazně postavení poškozeného? Mgr. Veronika Kristková LL.M. Legislativní rada vlády schválila dne 31. 7. 2008 věcný záměr nového trestního řádu, který má mimo jiné významně posílit práva a ochranu poškozených. Návrh deklaruje, že směřuje „k výraznému posílení práv poškozeného v trestním řízení, zdokonalení dosavadních procesních mechanismů ochrany poškozeného v trestním řízení, rozšíření katalogu práv poškozeného a předpokládá přijetí samostatného zákona o obětech trestných činů, který by komplexně upravil práva obětí trestných činů, která nemají procesní charakter.“ Tento článek analyzuje změny týkající se postavení poškozeného v trestním řízení, jednotlivá opatření k posílení práv a ochrany poškozených, které v záměru nového trestního řádu najdeme, ve vztahu k nedostatkům současné právní úpravy.
Autor působí v PILA. _______________________________________________ Poznámky: 1) Neboli systém tzv. Centra, ve dvoukolejnosti s úpravou totožnou s českou. 2) Jde o např. o právní kliniky a neziskové organizace. 3) srov. The legal aid reform in Hungary (Outline of the reform, the impact of EU accession and the role of research) András Kádár Attorney at law, co-chair of Hungarian Helsinki Committee. 4) Srov. Comprehensive monitoring report on Hungary’s preparations for membership. 5) Srov. zákon č. 80/2003 o právní pomoci. 6) Nikoliv ustanovení obhájce v trestním řízení, a prominutí poplatků. 7) Srov. článek 3 až 10 tamtéž. 8) Článek 13 písm. d Zákona přiznává právo BPP neziskovým a odborovým organizacím. 9) Jde např. o českou, polskou, slovenskou, rakouskou. 10) Srov. 19/1998, trestní řád. 11) Srov. 19/1998, trestní řád. 12) Pozn. Tento institut v českém právním řádu neexistuje. 13) srov. článek 16 Zákona. 14) Původní návrh obsahoval i možnost, že by nemusel mít doktorát práv, ale doktorát politických věd. 15) Srov. András Kádár, Attorney at law, co-chair of Hungarian Helsinki Committee, THE LEGAL AID REFORM IN HUNGARY. 16) Srov. http://irm.gov.hu/?lang=en. 17) Např. promlčení, zánik práva či vypršení lhůty pro podání odvolání. 18) Srov. článek 3 až 10 Zákona. 19) Srov. článek 36 Zákona. 20) Srov. András Kádár, Attorney at law, co-chair of Hungarian Helsinki Committee, THE LEGAL AID REFORM IN HUNGARY. 21) Srov. č. 11/2004 (III. 30.) o odměnách poskytovatelům právní pomoci. 22) Ibid. pozn. č. 20. 23) Srov. článek 63 Zákona. 24) Kontrola kvality může být vykonávána prostřednictvím kárného řízení Maďarské advokátní komory.
Definice poškozeného Věcný záměr nového trestního řádu nově vymezuje poškozeného nejen jako toho, komu bylo trestným činem ublíženo na zdraví, způsobena majetková, morální nebo jiná škoda, ale nově i jako toho, na jehož úkor se jiná osoba bezdůvodně obohatila, 1) s čímž souvisí nové právo poškozeného uplatnit nárok na vydání bezdůvodného obohacení v adhezním řízení. Podle současné právní úpravy pokud v praxi nastaly problémy ohledně toho, kdo má být za poškozeného považován (na základě § 43 odst. 2 může orgán činný v trestním řízení usoudit, že se o poškozeného nejedná, neboť vzniklá újma není způsobena zaviněním pachatele), nemohla se tato osoba, které orgán činný v trestním řízení postavení poškozeného nepřiznal, nijak bránit. O tom však orgán činný v řízení nevydával dosud žádné rozhodnutí. Ačkoliv se později ukázalo, že se jedná o osobu poškozenou trestným činem, taková osoba neměla často ve fázi prověřování například možnost nahlížet do spisu, dokud jí orgány činné v trestním řízení postavení poškozeného nepřiznaly. 2)
Publikováno: 3. 12. 2008
12
Nově se bude moci potenciálně poškozená osoba domoci rozhodnutí ohledně svého postavení jako poškozeného. O tom, že je určitá osoba poškozeným, se rozhodne – vzniknou-li pochybnosti a na návrh dotčené osoby – v přípravném řízení usnesením, proti kterému bude přípustná stížnost bez odkladného účinku. 3)
Odškodnění nemateriální újmy a bezdůvodného obohacení V návaznosti na občanskoprávní předpisy bude nově v trestním řízení možné žádat vedle nároku na náhradu škody i o vydání bezdůvodného obohacení a ten, komu byla způsobena morální nebo jiná škoda, bude mít nárok na přiměřené morální zadostiučinění v adhezním řízení. Přiměřené morální zadostiučinění bude mít formu paušální částky náhrad přiměřeného morálního zadostiučinění pro účely trestního řízení a bude stanoveno prováděcím předpisem, který bude v potřebné míře přihlížet k předpisům občanskoprávním. 6)
Zvláštní zákon na ochranu obětí trestných činů Vedle rozšíření definice poškozeného, věcný záměr nového trestní řádu předpokládá, že právní úprava bude vedle pojmu „poškozeného“ obsahovat i pojem „oběť trestného činu,“ který bude širším pojmem než pojem „poškozený.“
Bezplatná právní pomoc
Pojem poškozený bude nadále pojmem trestního řízení. V trestním řádu budou obsažena jen nezbytná ustanovení procesní povahy týkající se pojmu poškozeného, jeho procesních práv, zajištění nároku na náhradu škody, zatímco otázky týkající se oběti trestného činu budou předmětem samostatného zvláštního zákona o obětech trestných činů a jejich odškodňování.
Vzhledem k tomu, že nárok na bezplatnou právní pomoc zmocněnce byl provázán s uplatněním nároku na náhradu škody v adhezním řízení, zavedením možnosti žádat v adhezním řízení i přiměřené morální zadostiučnění se rozšiřuje přístup k bezplatné právní pomoci i pro poškozené, kteří dosud nemohli tento nárok vznést. Nově, tak budou mít přístup k bezplatné právní pomoci v trestním řízení všichni nemajetní poškození.
Tento zákon by měl dle věcného záměru upravovat vytváření a podporu služeb pro poskytování pomoci obětem trestných činů, prevenci, pomoc obětem, včetně okamžité pomoci zajišťující ochranu, útočiště, materiální, lékařskou, psychologickou a sociální pomoc, proškolování soudců a ostatních orgánů činných v trestním řízení v této oblasti, dělení obětí na zvlášť ohrožené a ostatní, ochranu osobních údajů obětí včetně ochrany soukromí a osobní bezpečnosti, ochranu před sekundární viktimizací a informování obětí a odškodňování obětí trestné činnosti. 4)
Předběžná opatření Zavádí se institut tzv. předběžného opatření, jehož smyslem je chránit poškozeného a zajistit účinné provedení trestního řízení. Jako předběžná opatření bude možno uložit zejména zákaz styku s poškozeným nebo jeho vyhledávání zákaz styku s konkrétně vymezenými osobami a jejich vyhledávání, zákaz návštěv konkrétně vymezených míst, akcí, zařízení nebo jiných prostředí, příkaz zdržovat se v místě svého pobytu, příkaz nezdržovat se na určitém místě, zákaz vycestovat za hranice České republiky. Poškozený bude mít právo podat návrh na vydání předběžného opatření v řízení před soudem a dát podnět k jeho vydání v přípravném řízení.
Samostatná úprava problematiky obětí trestných činů ve zvláštním zákoně je vítaná, neboť potřeby obětí trestných činů přesahují možnosti trestního řádu. Důvodem také je, že definice pojmu poškozeného a svědka v trestním řádu a pojmu oběti trestného činu by neměla být totožná. Zvláštní zákon bude rovněž definovat skupiny zvlášť ohrožených obětí, na které se vztahují zvláštní ochranná opatření a které mají zvláštní přístup k právní pomoci nebo podpůrným psychosociálním službám. 5)
Ochrana soukromí Novinkou je rovněž ochrana práv poškozeného před neodůvodněným zveřejňováním údajů o něm, přičemž zvlášť zdůrazněná ochrana se bude týkat nezletilých poškozených a těch, vůči nimž byly spáchány vybrané trestné činy zvlášť zasahující do jejich osobnostní integrity (např. trestný čin kuplířství, šíření pornografie či některý z trestných činů proti rodině a mládeži, proti životu a zdraví, nebo proti svobodě a lidské důstojnosti). 7) 13
Informování obětí
Procesní práva obětí
Nově se rozšiřuje informační povinnost orgánů činných v trestním řízení vůči poškozeným. Poškození budou mít právo obdržet při prvním kontaktu s orgánem činným v trestním řízení v písemné formě informace o jeho právech v trestním řízení a organizacích na pomoc obětem trestných činů a službách jimi poskytovaných. Poškozený, kterému hrozí nebezpečí v souvislosti s pobytem obviněného nebo odsouzeného na svobodě, bude mít právo na informace nejen o propuštění obviněného z vazby, ze zadržení nebo odsouzeného z výkonu trestu odnětí svobody, ale též odsouzeného z výkonu ochranného léčení či zabezpečovací detence. 8)
Z dalších nových významných procesních práv v trestním řízení věcný návrh trestního řádu zakotvuje právo poškozeného podat stížnost proti rozhodnutí o ukončení utajení, je-li utajovaným svědkem, podat odpor proti trestnímu příkazu, podat stížnost proti usnesení o postoupení věci a o zastavení trestního stíhání v rámci předběžného projednání obžaloby, požadovat náhradu škody, vydání bezdůvodného obohacení či náhradu morálního zadostiučinění v adhezním řízení, byť jde o poškozeného, který je současně v postavení utajeného svědka, aniž by tak došlo k odtajnění jeho identity. 11) Věcný záměr nového trestního řádu obsahuje mnoho nových institutů, které povedou k výraznému posílení práv poškozeného a zlepšení postavení oběti trestného činu v právním řádu. Nezbývá než doufat, že se tyto nové instituty obsažené ve věcném záměru skutečně objeví i v novém trestním řádu a „neztratí se“ v průběhu legislativního procesu.
Soukromá žaloba Pro trestné činy pomluvy, porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti, poškozování spotřebitele, porušení práv k ochranné známce a jiným označením, porušení chráněných průmyslových práv a případně též dalších trestných činů bude přicházet v úvahu podání soukromé žaloby poškozeným. Tento zvláštní způsob řízení bude možné konat jen o vybraných trestných činech, kde veřejný zájem na stíhání do značné míry ustupuje zájmu soukromému. Proto se přenechává především iniciativě soukromého žalobce, aby přímo soukromou žalobou inicioval konání trestního řízení před soudem. 9)
Autorka působí v Public Interest Lawyers Association. _______________________________________________ Poznámky: 1) Věcný záměr trestního řádu, schválený Legislativní radou vlády dne 31. 7. 2008. Dokument je dostupný ze z webových stránek Ministerstva spravedlnosti na http://portal.justice.cz/ms/ms.asp x?j=33&o=23&k=4980&d=281460. 2) Kopal J. a kol.: Procesní práva poškozeného a role státního zástupce, Liga lidských práv, 2008 http://www.llp.cz/_files/file/an al%C3%BDza_po%C5%A1kozen%C3%BD.pdf, 21.8.2008. 3) Věcný záměr trestního řádu, schválený Legislativní radou vlády dne 31.7.2008. Dokument je dostupný ze z webových stránek Ministerstva spravedlnosti na http://portal.justice.cz/ms/ms.aspx?j=33&o=23&k =4980&d=281460. 4) Tamtéž. 5) Určujícím kritériem muže být typ spáchaného trestného činu, vztah oběti k pachateli nebo případně osobní charakteristiky oběti. Dle zkušeností nevládních organizací spatřujeme v tomto smyslu největší ohrožení u obětí sexuálního násilí, domácího násilí, týrání, komerčního vykořisťování (v sexuálním průmyslu nebo v jiných oblastech) a obětí dalších závažných násilných trestných činů, dále u dětí, osob s mentálním handicapem či duševním onemocněním a osob opakovaně viktimizovaných. Zvláštní kategorii ohrožených obětí pak mohou představovat oběti trestných činů spáchaných příslušníky Policie České republiky a dalších bezpečnostních složek, které pociťují často oprávněné obavy z ovlivnění průběhu trestního řízení pachatelem a zejména ze msty
Subsidiární žaloba Poškozený bude mít nově právo podat ve lhůtě 15 dnů od právní moci usnesení o odložení z důvodu nedostatku veřejného zájmu na stíhání (nebo od vyrozumění o odložení podnětu k přezkoumání usnesení o zastavení trestního stíhání z důvodu nedostatku veřejného zájmu na stíhání nejvyšším státním zástupcem na základě jeho zvláštní pravomoci rušit nezákonná usnesení nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci) tzv. subsidiární žalobu. Po podání subsidiární žaloby dojde k jejímu přezkoumání soudem; na subsidiární žalobu se budou vztahovat ustanovení o předběžném projednání či přezkoumání obžaloby podané státním zástupcem. Subsidiární žaloba je důležitou kontrolou tzv. nestíhání (někdy se zúženě označuje jako kontrola oportunity nebo diskreční pravomoci státního zástupce). 10)
14
takového pachatele, a z těchto důvodů odmítají trestný čin vůbec oznámit. V nejobtížnější situaci jsou pak oběti, u kterých se kumuluje více takových faktorů (např.žena týraná a znásilňovaná manželem policistou apod.). In Kristková, Langhansová, Matiaško: Legislativní ochrana obětí trestných činů před druhotnou viktimizací a práva obětí na soukromí během trestního řízení, Liga lidských práv, 2007. 6) Věcný záměr trestního řádu, schválený Legislativní radou vlády dne 31.7.2008. Dokument je dostupný ze z webových stránek Ministerstva spravedlnosti na http://portal.justice.cz/ms/ms.asp x?j=33&o=23&k=4980&d=281460. 7) Tamtéž. 8) Tamtéž. 9) Tamtéž. 10) Tamtéž. 11) Tamtéž.
POLITICKÁ PRÁVA
Stavební zákon – všichni jsou si rovni, ale… Mgr. Pavla Matějková Při aplikaci (nového) stavebního zákona č. 183/2006 Sb. v mnoha kauzách, ve kterých se snažím občanům pomáhat realizovat právo účasti veřejnosti, jakožto práva vycházejícího z požadavků Aarhuské úmluvy, se bohužel setkávám s hlubokou nekoncepčností obsahu tohoto zákona. Bohužel v souvislosti s každodenní praxí subjektivně vnímám tento zákon jako od samého počátku úmyslně koncipovaný, tak, aby zvýhodňoval investory nad sociálními nebo environmentálními požadavky proklamovanými již téměř frázovitým termínem udržitelného rozvoje. Ustanovení, které se pak jeví zcela jednoznačně v rozporu s ústavními právy a znevýhodňuje účastníky řízení odlišné od navrhovatele (investora, stavebníka…), je podle mého názoru ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb. upravující zahájení územního řízení:
Publikováno: 11. 12. 2008
(1) Stavební úřad oznámí zahájení územního řízení a k projednání žádosti nařídí veřejné ústní jednání, je-li to účelné, spojí jej s ohledáním na místě; konání veřejného ústního jednání oznámí nejméně 15 dnů předem. Je-li v území vydán územní nebo regulační plán, doručuje se oznámení o zahájení územního řízení účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a dotčeným orgánům jednotlivě, účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 2 veřejnou vyhláškou. Znamená to tedy, že žadateli a obci, na jejímž území má být záměr uskutečněn, se doručuje za podmínky existující územně plánovací dokumentace oznámení jednotlivě, zatímco veřejnou vyhláškou postačí zahájení územního řízení oznámit: - vlastníkům pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, osobám, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno, - občanským sdružením zabývajících se ochranou přírody a krajiny, a - společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu.
15
To samo o sobě není ani logické, natož aby takové ustanovení zaručovalo všem účastníkům rovná práva v řízení, které potenciálně ovlivní jejich bezprostřední okolí, případně životní prostředí, ovšem také jejich vlastnická práva neboť tržní hodnota jejich nemovitosti se umístěním konkrétní stavby nebo záměru může zásadně snížit. Stavební zákon paradoxně nařizuje oznámit zahájení řízení sousedním dotčeným vlastníkům jednotlivě až v následné fázi – tedy ve fázi stavebního řízení, které je však konečnou fází umisťované stavby a námitky v něm nelze efektivně uplatňovat s nadějí na zvrácení předcházejícího řízení územního (pokud se úřad nedopustil např. procedurální chyby).
Dobřejovicích (vzdálenost mezi obcemi je cca 4 km). Obec Dobřejovice záměr schválila. Důvod je jednoduchý – ačkoliv má obalovna stát v jejich katastru, obce samotné se nijak nedotkne, neboť má být umístěna za lesem, daleko za vesnicí, tak, že provoz ani doprava nebudou nijak zasahovat do území obce ani prostředí občanů. Obec Chotýčany však bude záměrem negativně dotčena bezprostředně, jelikož veškerá související těžká doprava bude vedena přímo přes střed vesnice (nemá obchvat). Obec Chotýčany totiž leží přímo na trase mezi obalovnou a místem těžby písku, odkud má být materiál pro obalovnu dovážen. Občané podali návrh na přezkum, kterému bylo vyhověno a rozhodnutí bylo zrušeno. Tím je osud obalovny nejistý, ovšem nelze vyloučit nové územní řízení, za stejných podmínek daných stavebním zákonem.
Legislativní změny Vzhledem k tomu, že jsou v současné době předkládány spíše poslanecké návrhy novelizace stavebního zákon směřující k opačným tendencím, tedy k naprosté anarchii umisťování staveb do nezastavěného území, nemluvě o vyloučení účastenství občanských sdružení ze stavebního řízení, nelze v blízké době návrh změny tohoto kontroverzního ustanovení očekávat.
Zmíněná kauza je téměř precedentní ve vztahu k ustanovení § 87 odst. 1 a bezpochyby by související právní skutečnosti mohly znamenat jeho zrušení. Ovšem – jedině za předpokladu vyčerpání všech opravných, tedy i soudních prostředků… Autorka pusobi ve sdruzeni Calla.
Reálnější by bylo docílit zrušení tohoto ustanovení skrze podání ústavní stížnosti z důvodu rozporu se základním právem, uvedeném v článku 11 odst. 1 Listiny, totiž že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu a nelze tedy znevýhodňovat vlastníka dotčené sousední nemovitosti vůči vlastníkovi nemovitosti, na které požaduje stavět“ (viz § 72, 74 a 75 zákona č. 183/1992 Sb.).
Publikováno: 6. 11. 2008
Tento právní titul se přirozeně nevztahuje pouze na fyzické osoby, ale také na obce, jejichž území může být záměrem dotčeno. Příklad z praxe Pro ilustraci uvádím jeden případ za všechny, který sice probíhá v souladu s legislativou, ovšem zdaleka ne se základními právy občanů: Občané Chotýčany na Českobudějovicku nás oslovili poté, kdy se dozvěděli, že v těsné blízkosti katastrálního území jejich obce (ovšem v katastru obce sousední) bylo vydáno územní rozhodnutí o umístění obalovny štěrkopísku. O vydaném rozhodnutí se dozvěděli 3 měsíce od jeho vydání. Ani zastupitelstvo, ani občané se o záměru nedozvěděli dříve, neboť občané Chotýčan samozřejmě nechodí sledovat úřední desku v 16
stanovuje sám správní orgán, je toto prodloužení na žádost účastníka řízení dle správního řádu možné. Toto ustanovení má mj. napomáhat i tomu, aby mohla být prodloužena lhůta, která nebyla pro provedení stanoveného úkonu dostatečně dlouhá. Může tak chránit oprávněné zájmy účastníků řízení. Vše má však svůj rub i líc a je tedy třeba zkoumat podmínky, za kterých může správní orgán k takovému kroku sáhnout, stejně jako řešit důsledky prodloužení lhůty v daném konkrétním případě.
OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROTŘEDÍ
Do kdy lze odstranit vady žádosti o územní rozhodnutí aneb kdy „přiměřeně“ přestává být přiměřené Mgr. Daniela Konečná Tento článek se inspiruje případem výstavby rychlostní silnice R 52 Pohořelice – Mikulov, se kterým se na stránkách Via Iuris nesetkáváte poprvé. Případ R 52 tak, jak se postupně vyvíjí, totiž poskytuje nepřeberné množství příkladů nesprávné aplikace a výkladu jednotlivých právních ustanovení z oblasti správního práva, práva životního prostředí i práva stavebního. Naposledy jsme poukázali na problematiku umělého a nezákonného prodlužování platnosti stanoviska EIA investor tzv. rozsalámuje stavbu na několik úseků, ačkoliv záměr byl v procesu EIA posuzován jako celek, a následně si podá žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby na jednom (zpravidla nejméně problematickém) úseku. Při současné praxi odpovědných úřadů přitom může investor počítat s tím, že se mu tímto způsobem zachová platnost i na úsecích zbývajících, a to navzdory tomu, že pro takový postup dle názoru Ekologického právního servisu (dále EPS) neexistuje opora v platném právu.
R52 V případě rychlostní silnice R52 byla situace následující: Dne 10.5.2007 doručil investor na příslušný stavební úřad žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby, kterou nazval „R52, stavba 5204 PohořeliceIvaň“ – jednalo se tedy o jeden úsek záměru výstavby čtyř pruhů rychlostní silnice R52 z Pohořelic do Mikulova. Jelikož předložená žádost spolu s přílohami neobsahovala předepsané náležitosti v souladu s § 86 stavebního zákona a §3 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, vyzval stavební úřad investora k doplnění žádosti. Současně usnesením řízení přerušil a stanovil lhůtu pro odstranění nedostatků žádosti do 30.4.2008. Dne 29.11.2007 potom stavební úřad obdržel žádost o prodloužení lhůty do 31.10.2008. Stavební úřad s odkazem právě na § 39 odst.2 správního řádu zareagoval tak, že investorovi vyhověl. Přijal tak i investorovo zdůvodnění, že o prodloužení žádá proto, že musí zajistit požadovaná rozhodnutí a závazná stanoviska dotčených orgánů.
Prodlužování lhůty pro doplnění žádosti o vydání územního rozhodnutí V tomto článku bych se ráda zaměřila na jinou, i když velmi úzce související otázku prodlužování lhůty pro doplnění žádosti o vydání územního rozhodnutí. Konkrétně pak na situaci, kdy žadatel o vydání územního rozhodnutí (investor) podal tuto žádost, ale správní úřad ji shledal jako neúplnou a z tohoto důvodu řízení přerušil, vyzval žadatele, aby žádost doplnil, a stanovil mu k tomu lhůtu. Investor pak ani v této lhůtě nebyl schopen žádost doplnit a proto si požádal o prodloužení lhůty o dalších několik měsíců.
Ačkoliv izolovaný výklad § 39 odst. 2 správního řádu by mohl vést k závěru, že stavební úřad nikterak nepochybil, když rozhodl, jak rozhodl, ve skutečnosti je tento je dle mého názoru tento postup nejen nezákonný, ale má v konkrétním případě dalekosáhlé důsledky. Především, prodloužením lhůty v každém případě aplikace § 39 odst. 2 SŘ nesmí být porušena kritéria stanovená v prvém odstavci téhož ustanovení. Jde o obecná kritéria pro určování lhůt k provedení úkonu ve správním řízení – lhůtu může správní orgán stanovit pouze v případě, že ji nestanoví zákon, pouze v případě, že je toho zapotřebí, lhůta musí být přiměřená a zejména nesmí ohrozit účel řízení a rovnost účastníků řízení.
Zdánlivě je tato situace zcela v souladu s možností, kterou poskytuje v § 39 odst. 2 správní řád. Ten doslova říká, že „lhůtu určenou správním orgánem může na žádost účastníka správní orgán za podmínek stanovených v odstavci 1 usnesením přiměřeně prodloužit.“ Zatímco lhůty stanovené na základě zákona jsou stanoveny pevně co do délky, kterou tak správní orgán nemůže nijak ovlivnit, v případě lhůt, které 17
Náležitosti, které má mít žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby, jsou jednoznačně stanoveny v § 86 stavebního zákona a zejména v prováděcí vyhlášce č. 503/2006 Sb. Ta obsahuje formulář, který musí žadatel vyplnit – investor tak v tomto případě měl dostatečnou možnost zjistit, co všechno musí v žádosti obsáhnout a co musí přiložit. Jestliže přesto v jeho žádosti zůstaly nějaké nedostatky, měl možnost je napravit ve stanovené první lhůtě. Tento postup však nemůže být zneužíván pro situace, kdy investor účelově zahájí územní řízení žádostí, ve které chybí celá řada podkladů, např. když práce na dokumentaci záměru (DUR) nejsou zdaleka dokončeny. Takový postup nelze nazvat přiměřeným a nelze se ani odvolávat na to, že je stanovení prodloužené lhůty zapotřebí.
prodloužení je snaha odstranit vady žádosti, nikoliv snaha vyhnout se nepříznivým důsledkům toho, že investor nebyl schopen v určité době splnit potřebné náležitosti k zahájení územního řízení. Jedním takovým důsledkem je právě i již zmiňovaná platnost stanoviska EIA. § 10 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. určuje dobu platnosti stanoviska EIA na dva roky ode dne jeho vydání. Tato doba sice může být prodloužena, ale pouze za určitých v zákoně specifikovaných podmínek. Zároveň se tato doba přerušuje, pokud bylo zahájeno navazující řízení. V §1 odst. 3 je přitom vyjádřen účel tohoto řízení, a sice snaha získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, jakým je i rozhodnutí územní. Je-li záměrně podána neúplná žádost o územní rozhodnutí jen proto, aby byla mj. i zachována platnost tohoto stanoviska EIA bez ohledu na to, že se podmínky, za kterých byl původní záměr posuzován, mohly výrazně změnit, nelze považovat postup stavebního úřadu, který lhůtu k doplnění žádosti postupem dle § 39 odst. 2 prodlužuje, za souladný s veřejným zájmem.
Tímto postupem totiž dochází k porušování základních zásad správního řízení. Podle zásady rychlosti a hospodárnosti vyřizuje správní orgán věci bez zbytečných průtahů. Má postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a aby dotčené osoby zatěžoval co možná nejméně. Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů pak říká, že dotčené osoby mají mít při uplatňování svých procesních práv rovné postavení, správní orgán má tedy vůči nim postupovat nestranně a vyžadovat od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou. § 2 odst. 4 správního řádu pak ukládá správnímu orgánu, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. Abychom zjistili, zda se postupuje v souladu s veřejným zájmem, musíme zejména zkoumat, zda je naplňován účel zákona, který stanovil zákonodárce pro výkon pravomoci správních orgánů v jednotlivých oblastech veřejné správy.
Shrnutí Již na základě všech výše uvedených argumentů je nutno učinit závěr, že vyhovění žádosti investora o prodloužení lhůty k doplnění žádosti, jejíž vady brání v pokračování řízení, bylo nezákonné a stavební úřad shovívavým přístupem k investorovi porušil povinnost rovného přístupu ke všem účastníkům, požadavek řízení bez zbytečných průtahů a v souladu s veřejným zájmem. Postup stavebního úřadu je však také v rozporu s ustanovením správního řádu týkajícím se zastavení řízení. Pro řízení o žádost totiž správní řád v § 66 odst. 1 písm. c) výslovně pamatuje na takové situace, kdy žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Toto ustanovení by logicky ztratilo smysl, kdyby se pojmem „určená lhůta“ rozuměla i lhůta opakovaně prodlužovaná na žádost investora dle § 39 odst. 2 SŘ. Pokud by však přesto chtěl stavební úřad v našem případě i případech obdobných interpretovat „určenou lhůtu“ interpretovat takto, v prodloužení lhůty by mu měly bránit výše uvedené důvody, tedy rozhodování v souladu s podmínkami pro prodlužování lhůt i se základními zásadami činnosti správních orgánů.
Tvrzení, že v daném případě došlo a dochází k porušování zásady procesní ekonomie a rovnosti účastníků lze ostatně podpořit i úpravou územního řízení ve starém stavebním zákoně (zákon č. 50/1976 Sb.). Podle ní pokud předložený návrh neposkytoval dostatečný podklad pro posouzení umístění navrhované stavby, musel stavební úřad navrhovatele vyzvat, aby návrh v přiměřené lhůtě, maximálně však 12 měsíců, doplnil potřebnými údaji nebo podklady. Zároveň byl povinen jej upozornit, že jinak územní řízení zastaví. Lhůtu o přerušení územního řízení přitom dle výslovné dikce ustanovení § 35 odst. 3 starého stavebního zákona nebylo možno prodloužit dalším rozhodnutím.
Autorka působí v Ekologickém právním servisu. Publikováno: 8. 10. 2008
Účelem
stanovení
lhůty,
resp.
jejího 18
podle kterého zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Obce jsou tedy podle názoru soudu přímo Ústavou zmocněny tvořit právo ve formě vyhlášek (jiné to je samozřejmě u přenesené působnosti – nařízení vyžadují vždy explicitní zákonné zmocnění). Dokonce i tehdy, když obce, samozřejmě v mezích věcné působnosti, ukládají povinnosti, není třeba žádného dalšího zmocnění (to ovšem neplatí v případě ukládání daní a poplatků – čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod: „Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“). Uložení povinností je totiž s právním předpisem pojmově spjato a právní normu bez povinností si nelze dost dobře představit.
Co mohou podle Ústavního soudu obce udělat pro čistější ovzduší? Mgr. Vendula Zahumenská Znečištění ovzduší je velkým problémem jak na globální úrovni, tak na té nejnižší – místní, kde ho ale namísto nejvýznamnějších politiků světa řeší obyčejní starostové malých obcí i měst. Jedním z nich byla i Budyně nad Ohří, která vydala obecně závaznou vyhlášku. Jejím cílem bylo omezit znečištění ovzduší na svém území. 1) Zvolila ale takovou formu, která se nelíbila nejen Ministerstvu vnitra, ale v něčem nemohl souhlasit ani Ústavní soud, který spor o znění vyhlášky nakonec řešil. Co tomu předcházelo?
V čem byla vyhláška chybná? Vyhláška města Budyně obsahovala ale i některá sporná ustanovení, Která nakonec Ústavní soud zrušil. V čl. 1 odst. 1 napadené vyhlášky město zakázalo na svém území pořizovat kotle na spalování tuhých paliv, které by neměly atest o ekologickém spalování. Podle soudců byla povinnost nevhodně formulována. Zastupitelé sice měli zřejmě na mysli stanovení povinností fyzických a právnických osob spalovat palivo jen v kotlích, které mají výše zmíněný atest, ale namísto toho došlo k poněkud absurdnímu omezení vlastnického práva.
Na sklonku roku 2005 zastupitelé v Budyni přijali onu problematickou normu. Řádně ji vyvěsili na úřední desce a až potud bylo vše v pořádku. Ministerstvo vnitra v rámci své dozorové činnosti, 2) ale s vyhláškou nesouhlasilo a vyzvalo Budyni, aby sjednala nápravu. Budyňští však nereagovali, a tak věc skončila u Ústavního soudu. 3) Jak věc viděl Ústavní soud? Pokud má Ústavní soud rozhodovat o obecně závazných vyhláškách, používá tzv. test čtyř kroků – hodnotí, jestli obec měla vůbec pravomoc danou vyhlášku vydat, zda postupovala v rámci věcné působnosti, zkoumá také to, zda zastupitelstvo nezneužilo svěřenou pravomoc a nakonec Ústavní soud musí přezkoumat, jestli obec nejednala „zjevně nerozumně“.
Podle ústavního soudu sice může obec ukládat samostatně povinnosti, 6) ale toto její oprávnění není bezbřehé. Tato možnost je totiž omezena svým účelem (v tomto případě ochrana ovzduší). Vyhláška totiž zakazovala pořizování kotlů bez atestu. Samotnou koupí kotle ale nemůže dojít ke zhoršení ovzduší ve městě, ale pouze k omezení vlastnického práva, a proto soud situaci posoudil jako evidentní vybočení ze zákonného rámce.
Jednou z hlavních námitek Ministerstva vnitra bylo, že obec ve vyhlášce reguluje problematiku již jednou upravenou v zákoně o odpadech. 4) Ústavní soudci ale potvrdili, že pokud se předmět a cíl regulace nepřekrývají, není možné říci, že obec nesmí normovat určitou oblast jen proto, že už je jednou upravena zákonem. Stejný názor má i Veřejný ochránce práv, který byl vedlejším účastníkem tohoto řízení. Ochránce zdůraznil, že zákonodárce je někdy realitě společenských vztahů vzdálen, a proto by některé záležitosti mohly být regulovány právě samosprávami. Podle ochránce je navíc informační potenciál vyhlášky daleko vyšší než zákona). 5)
Právě tento článek vyhlášky navíc velmi dobře poukazuje na jeden ze zásadních problémů tvorby obecně závazných vyhlášek. Obcím chybí kvalifikovaný personál, který by byl schopen tvořit legislativně technicky správné normy. Sice, jak zdůrazňuje Ústavní soud, musíme nahlížet na normotvorbu obcí z jiného a méně přísného úhlu než na činnost zákonodárce. 7) Přesto ale nelze připustit, aby ustanovení vyhlášky bylo formulováno neurčitě a nesrozumitelně. To by totiž bylo především k tíži adresátů právní povinnosti, kteří by pak dopady norem nemohli předvídat.
Ústavní soud ještě v této souvislosti zdůraznil, že podle novější judikatury byl opuštěn restriktivní výklad čl. 104 odst. 3 Ústavy, 19
nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu. 9) K tomu viz doplňující stanovisko JUDr. Ivany Janů. 10) Viz www.portal.gov.cz.
Toto pravidlo pak Ústavní soud použil jako zdůvodnění, proč zrušil také čl. 1 odst. 5 vyhlášky. Ten zakazoval spalování odpadů a tuhých materiálů v otevřených nádobách a na otevřeném ohni. Zákaz se nevztahoval na větve a dřevo, které je páleno za příhodných povětrnostních podmínek, aby kouř neobtěžoval zastavěné území. Podle názoru soudců není toto ustanovení (v konfrontaci s § 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší) srozumitelné, 8) protože není jasné, jaké rostlinné materiály mohou být spalovány a pojem „příhodné povětrnostní podmínky“ je právně neurčitý. Podle Ústavního soudu by to mohlo vést ke zneužití pravomoci ze strany obcí. 9)
Publikováno: 27. 11. 2008
S hlukovými výjimkami se roztrhl pytel Mgr. Pavel Doucha Výjimka ze zákona. Člověku, který je alespoň trochu znalý zákoutí fungování české byrokracie, při tomto slovním spojení okamžitě spustí varovné signály. Ať již se jedná o výjimky z placení parkovného, zákazu vjezdu, nebo třeba o výjimku k likvidaci biotopu chráněného druhu, prostor pro nestandardní jednání je v takových případech velký. Nemusí jít jen o klasické nešvary, jako je klientelismus či korupce, ale i o prostou nedůslednost či nedbalost. Nejde přitom o to, že by možnost udělit výjimku měla ze zákonů zmizet. V reálném životě existuje obrovská škála situací, na které zákon nemůže detailně pamatovat a je třeba změkčit jeho tvrdost možností udělit výjimku. Jde spíše o to, aby byly výjimky povolovány transparentně, na základě jasně daných podmínek a nejlépe pod veřejnou kontrolou. Těmto požadavkům se však zkostnatělé postupy českých úřadů zarytě brání.
Novela zákona o ochraně ovzduší Je zřejmé, že se obce snaží podobně jako Budyně přijímat vyhlášky k ochraně čistoty ovzduší, pro mnohé to však je velmi obtížné – především správně formulovat povinnosti občanů a podnikatelů a vypořádat se s přesným vymezením požadavků. Právě nyní se připravuje velká novela zákona o ochraně ovzduší. Právě ta by mohla řadu stávajících problémů vyřešit. Bohužel Ministerstvo životního prostředí prozatím novelu nekonzultovalo se starosty – ti přitom mají mnoho zkušeností a mohli by úředníkům, kteří mnohdy nemají dostatečný přehled o konkrétních problémech praxe dodat cenné zkušenosti. V každém případě by měl být návrh zákona o ochraně ovzduší alespoň zveřejněn na Portálu veřejné správy, aby se k němu mohl každý vyjádřit. 10) _______________________________________________
Příkladem takové praxe může být povolování výjimek provozovatelům zdrojů hluku, který překračuje maximální hygienické limity. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví stanoví, že v určitých (výjimečných) případech lze dočasně provozovat zdroje hluku, přestože jsou překračovány hlukové limity. Jedná se tedy o jakousi možnost povolení výjimky z jinak obecné povinnosti dodržovat zákonem stanovené hlukové limity. 1)
Poznámky: 1) Obecně závazná vyhláška č. 2/2005 o stanovení podmínek spalování tuhých paliv v obci. 2) Ust. § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. 3) Nález ústavního soudu Pl. 6/08 ze dne 5. 8. 2008. 4) Zákon č. 185/2001 Sb. 5) Viz také zpráva Veřejného ochránce práv za první čtvrtletí roku 2008, dostupná z http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php ?back=/cinnost/zpravy.php&doc=1264 . 6) Podrobně viz § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. 7) Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007. 8) V otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché rostlinné materiály a plynná paliva určená výrobcem, přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být kontaminovány chemickými látkami. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle § 50 odst. 3 písm. a)
Nelichotivé informace Ekologický právní servis podrobil v první polovině tohoto roku analýze rozhodovací praxi Krajských hygienických stanic při povolování výjimek pro provoz silničních komunikací jako nadlimitního zdroje hluku. 2) Na hluk ze silniční dopravy jsme se soustředili proto, že se jedná o převažující zdroj hluku v České republice. 3) Z toho hlediska je pochopitelné, že tlak na vydávání výjimek bude největší právě ze strany vlastníků či správců silničních komunikací. 4) 20
Na základě žádostí o informace jsme z Krajských hygienických stanic získali překvapivě velké množství 131 výjimek k provozování silnic, které jsou zdrojem nadlimitního hluku. Tato rozhodnutí jsme podrobili analýze. S jakými výsledky?
III. povolení musí být vydáno na dobu určitou. Je zřejmé, že se jedná o značně obecné formulace, které musí orgány ochrany veřejného zdraví aplikovat v konkrétních případech, přičemž interpretace těchto ustanovení se může případ od případu do značné míry lišit. V naší analýze jsme se zaměřili na to, jakým způsobem jsou jednotlivé podmínky naplňovány.
Předně je třeba stručně popsat právní režim vydávání „hlukových výjimek“. Řízení o vydání povolení dle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je na základě ust. § 94 odst. 1 téhož zákona správním řízení, se všemi náležitostmi stanovenými zákonem č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád).
Existenci vážných důvodů, pro které nelze hygienické limity dodržet, je povinen prokázat provozovatel zdroje hluku, jenž žádá o vydání povolení k překračování hygienických limitů. Zákon o ochraně veřejného zdraví tento pojem dále nekonkretizuje, nedává úředníkům hygienických stanic žádné vodítko, podle kterého by bylo možné toto kritérium posuzovat. To se negativně promítá do praxe. Bohužel je nutné konstatovat, že z vydaných rozhodnutí nelze ve většině případů dovodit, jaké vážné důvody žadatel o výjimku předložil a proč v konkrétních případech nemohou být hygienické limity dodrženy. Tyto důvody nejsou obsaženy v prakticky žádném vydaném povolení. Rozhodovací praxe hygienických stanic tak budí dojem, že jsou výjimky pro hlučné silnice vydávány prakticky automaticky, a nikoliv jen za specifických, ojedinělých okolností.
Zákon o ochraně veřejného zdraví obsahuje pouze dvě speciální ustanovení, které jsou modifikací správního řádu a použijí se přednostně: I. § 94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví upravuje okruh účastníků řízení dle § 31 odst. 1, když stanoví, že účastníkem tohoto řízení je pouze navrhovatel, II. § 99 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, že rozhodnutí o povolení výjimky dle § 31 odst. 1 lze vázat na podmínky. Řízení o vydání povolení je řízením návrhovým, může být tedy zahájeno pouze na základě iniciativy navrhovatele, nikoliv z vůle orgánu ochrany veřejného zdraví. Ten po provedeném dokazování vydává správní rozhodnutí s náležitostmi dle § 66 a násl. správního řádu. Proti rozhodnutí se může účastník řízení odvolat k Ministerstvu zdravotnictví a následně dle zák. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podat správní žalobu.
Rozumně dosažitelná míra hluku Další povinností provozovatele zdroje hluku, který navrhuje vydání povolení k provozování nadlimitního zdroje hluku, je prokázat, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru. Zákon o ochraně veřejného zdraví vymezuje pojem rozumně dosažitelná míra jako poměr mezi náklady na protihluková opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku.
Zvažování vážných důvodů Vedle obecných požadavků, vyplývajících ze správního řádu, musí být pro vydání povolení dle § 31 odst. 1 ZOVZ naplněno množství konkrétních podmínek, stanovených přímo v tomto ustanovení. Jedná se zejména o tato kritéria:
Pokud by z této definice mělo vyplývat, jak se v praxi někdy děje, že překračování limitů hluku u určitého (menšího) okruhu osob je přípustné, pokud dojde ke snížení zátěže většího počtu osob, má toto kritérium podle mého názoru diskriminační povahu a je v rozporu s čl. 1 a 3 odst. 1 ve spojení s čl. 31 a 35 odst. 1 Listiny. Limitní hodnoty hluku jsou stanoveny na základě odborných podkladů o působení hlukové zátěže na „průměrného člověka“ a základní práva se zaručují všem bez rozdílu. Protihluková opatření tedy nelze aplikovat na úkor dalších osob. 5)
I. povolení lze vydat jen v případech, kdy nelze-li hygienické limity hluku dodržet z vážných důvodů, II. navrhovatel musí prokázat, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru. Rozumně dosažitelnou mírou se přitom rozumí poměr mezi náklady na protihluková nebo antivibrační opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím, 21
V každém případě je na navrhovateli, aby prokázal, že při provozování nadlimitního zdroje hluku, bude hluk omezen na rozumně dosažitelnou míru. Z formulace tohoto ustanovení je zřejmé, že je ke spolehlivému zjištění stavu věci nutné, aby navrhovatel uvedl počet obyvatel zasažených nadměrným hlukem, plánovaná protihluková opatření s výpočtem jejich účinnosti a časový harmonogram jejich realizace, případně také odhad nákladů na realizaci protihlukových opatření.
Neurčité vymezení předmětné komunikace nebo jejího úseku odporuje zásadám správního řízení. Z věcného hlediska je kontroverzní z několika důvodů. Správce komunikace si tím výrazně ulehčuje situaci a odsouvá řešení problému (chybí analýzy a individuální přístup k jednotlivým problematickým úsekům). Za druhé, z rozhodnutí a podkladů nemusí být vůbec zřejmé, kterých konkrétních silnic se to týká a jaká opatření v jakém horizontu se na nich mají realizovat. Za třetí, chybí jakákoliv možnost kontroly postupného odstraňování hlukové zátěže, jak ze strany správních orgánů, tak ze strany veřejnosti. Neurčitému vymezení předmětu řízení odpovídá 12 případů, s tím že v 11 případech bylo takové rozhodnutí vydané KHS Jihočeského kraje a jednou KHS Středočeského kraje.
Ze 131 vydaných výjimek je v 54 případech předložena orgánu ochrany veřejného zdraví kvalitní analýza, prokazující výše uvedené náležitosti. V 15 případech je předložená analýza neúplná a v dalších 5 případech rozhodnutí krajské hygienické stanice pouze odkazuje na podklady, které ji pro vydání výjimky byly předloženy. V 57 případech buď potřebná analýza zcela chybí, nebo je pro účely vydání povolení k provozování nadlimitního zdroje hluku zcela nedostatečná. Z uvedených výsledků je zřejmé, že ve více než polovině případů je prokázání této zákonné podmínky nedostatečné a povolení tak vydáno být nemělo.
Stanovení podmínek platnosti rozhodnutí Dalším okruhem problémů ve zkoumaných výjimkách je stanovení podmínek, na kterých je platnost rozhodnutí vázána. Jak vyplývá z ust. § 99 ZOVZ, může příslušný orgán ochrany zdraví ve svém rozhodnutí o povolení výjimky k provozování nadlimitního zdroje hluku vázat jeho vydání na splnění následujících podmínek:
Povolíme cokoli a kdekoli Další problém, se kterým se autoři analýzy museli při zkoumání „hlukových výjimek“ vypořádat, bylo rozdílné chápání určitosti předmětu řízení v rámci jednotlivých správních řízení. Aby byl předmět řízení vymezen ve smyslu požadavků správního řádu dostatečně určitý, musí být z rozhodnutí jasné, pro které komunikace a případně její úseky se povolení vydává.
a) stanovení konkrétních protihlukových opatření Mezi podmínky pro vydání rozhodnutí o povolení výjimky by rozhodně nemělo chybět stanovení konkrétních protihlukových opatření, která by měla být během rozhodného období realizována. Takovými opatřeními jsou např. protihlukové stěny, výstavba přeložky silnice, výměna oken atd. V praxi téměř nepoužívané, ale z důvodu nízkých nákladů a časové nenáročnosti velmi efektivní opatření může v určitých případech spočívat ve snížení maximální povolené rychlosti nebo jiných dopravně organizačních opatřeních (omezení vjezdu nákladních vozidel, zužování profilu vozovky atd.).
Z celkového počtu 131 vydaných rozhodnutí o povolení výjimky je ve 108 případech vymezen předmět řízení dostatečně určitě, tedy je zde uveden konkrétní úsek dané silniční komunikace, pro který se výjimka vydává. V 11 případech se udělení výjimky vztahuje vždy na jednu nebo více celých silničních komunikací, bez určení konkrétních úseků. Z těchto případů se jako odstrašující příklad vymyká rozhodnutí vydané Hygienickou stanicí hlavního města Prahy, které povoluje provozování nadlimitního zdroje hluku hned na 194 silničních komunikací najednou bez určení konkrétních úseků. Nejvíce zavádějící jsou pak případy, kdy je předmět řízení vymezen plošně a rozhodnutí se bez bližšího určení vztahuje na všechny komunikace na území kraje/ města.
Realizace konkrétních protihlukových opatření je jako podmínka pro vydání povolení k provozování nadlimitního zdroje hluku vyžadována krajskými hygienickými stanicemi v 88 z celkového počtu 131 případů. Výjimečně je protihlukové opatření vymezeno pouze obecně. Ve zbývajících 43 případech není realizace konkrétních protihlukových opatření vyžadována.
22
b) průběžné poskytování informací o realizaci protihlukových opatření a měření hladiny hluku
ztrácí tento svůj aspekt a znamená konzervaci současného nevyhovujícího (za normálních podmínek nezákonného) stavu.
Další podmínkou, na kterou bývá rozhodnutí o povolení výjimky vázáno, je povinnost provozovatele nadlimitního zdroje hluku průběžně poskytovat informace o stavu realizace protihlukových opatření a provádět průběžná kontrolní měření hladiny hluku. Tato podmínka slouží k ověření předpokladu, zda provedená opatření vedou ke snížení hluku na rozumně dosažitelnou míru.
Závěrem Z podaného shrnutí je zřejmé, že správní řízení o vydávání „hlukových výjimek“ jsou v praxi zatížena obrovskou škálou problémů. Ze zkoumaných 131 rozhodnutí byla v pořádku jen nepatrná menšina. Jedním z důvodů, proč tomu tak je, je podle mého názoru fakt, že řízení o vydávání výjimek jsou neveřejná. Účastníkem řízení o povolení provozu zdroje tohoto hluku pouze navrhovatel, tj. provozovatel zdroje. 6) Přitom je podle našeho názoru zřejmé, že pokud by se pro vymezení okruhu účastníku tohoto řízení uplatnilo obecné ustanovení správního řádu, mohl by se například vlastník nemovitosti v okolí zdroje hluku postavení účastníka úspěšně domáhat. 7) Jeho práva mohou být povolením provozování „nadlimitního zdroje“ nepochybně dotčena. Podle článku 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Pokud tedy úprava účastenství v řízení podle ust. § 31 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. zcela jednoznačně preferuje ochranu práv jedné skupiny vlastníků (provozovatelů zdrojů hluku) před právy ostatních vlastníků, lze těžko hovořit o úpravě ústavně konformní. Taková úprava je jednoznačně v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny. Dotčené osoby nemohou v řízení uplatňovat svá práva, nemají k dispozici žádné právní prostředky, jak ovlivnit délku dalšího „překračování“ hygienických limitů hluku, časový harmonogram odstraňování hlukové zátěže a zvolení technického řešení tohoto stavu (protihluková okna, protihlukové stěny atd.), ačkoliv tyto skutečnosti mají zásadní vliv na výkon jejích práv. Veřejnoprávní rozhodnutí tak ingeruje do soukromoprávní sféry těchto lidí, aniž by měli možnost to jakkoliv ovlivnit či se o tom vůbec dozvědět.
Průběžné poskytování informací je příslušnými orgány vyžadováno v 87 případech z celkového počtu 131. Ve zbývajících 44 případech tyto průběžné informace o stavu realizace protihlukových opatření vyžadována nejsou. Průběžná měření jsou vyžadována jen v 38 případech, naopak v 93 případech výsledky průběžných měření stavu hladiny hluku požadovány nejsou. V některých případech je na provozovateli vyžadováno předložení výsledků měření hladiny hluku až po vypršení časově omezeného povolení provozovat nadlimitní zdroj hluku. Takové výsledky měření již ale ze své podstaty nemohou plnit úlohu průběžné kontroly. c)
časový harmonogram
Poslední důležitou podmínkou, na kterou se váže vydání povolení k překračování hygienických limitů, je časový harmonogram. Tato podmínka bezprostředně souvisí s předcházejícími podmínkami. Jejím účelem je stanovit závazný časový plán, který stanoví konkrétní termíny pro dokončení případných protihlukových opatření, pro poskytování průběžných informací a pro předkládání výsledků kontrolních měření. Časový harmonogram je jako podmínka pro vydání rozhodnutí o povolení provozování nadlimitního zdroje hluku stanovena v 85 případech z celkového počtu 131 případů. Ve zbývajících 46 případech časový harmonogram vyžadován není.
Účast veřejnosti a dotčených osob na rozhodování vede v obecné rovině zpravidla ke zvýšení kvality rozhodovacích procesů veřejné správy, neboť její výkon je pod větší veřejnou kontrolou. Lze předpokládat, že nízká kvalita hlukových výjimek, na níž jsme v analýze poukázali, je do značné míry způsobena omezením účastenství v řízení pouze na navrhovatele. Ze správního řízení v důsledku tohoto ustanovení mizí jakákoliv veřejná kontrola či kontradiktornost, která by mohla vést ke zvýšení kvality rozhodovací praxe.
Spolu s časovým harmonogramem zkoumali autoři analýzy i samotnou dobu platnosti výjimek. Průměrná doba platnosti vydaných rozhodnutí o udělení výjimky je mezi 5 a 6 roky. Výjimečně je doba platnosti stanovena na dobu 10 až 12 let. Na dobu až 12 let je stanovena pouze výjimka vydaná Hygienickou stanicí Hlavního města Prahy a na dobu 10 let jsou pak stanoveny výjimky vydané krajskými hygienickými stanicemi v Plzni a v Hradci Králové. Platnost výjimky na deset či více let 23
Bohužel směrem k větší otevřenosti se však právní úprava zřejmě do budoucna vyvíjet nebude. Právě naopak. Legislativní záměr novelizace zákona o ochraně veřejného zdraví nejenže neplánuje zrušit ustanovení omezující účast v řízení pouze na navrhovatele, ale navíc usiluje zavedení výjimek povolovaných nikoliv dočasně, jak je tomu dnes, ale natrvalo. V důsledku toho budou občané postižení nadlimitním hlukem ze silniční dopravy zcela bezbranní a bez možnosti ovlivnit, jakým způsobem o jejich právech rozhodnou hygienici se silničáři.
PRÁVA SPOTŘEBITELŮ/PACIENTŮ
Případ úvěrové smlouvy Mgr. Petr Kubačka Řada lidí dnes, bohužel, žije na dluh. A řada z nich podepisuje úvěrové smlouvy, které jim předkládá vlídný poskytovatel „půjčky“. Smlouvy zpravidla obsahují spoustu vět, které málokdo při podpisu opravdu čte. Například ujednání o řešení sporů, na základě kterého rozhoduje rozhodce a nikoli nezávislý soud.
Autor působí v EPS. _______________________________________________
Podle zákonů některé informace ve smlouvě musí být a některé věty naopak smlouva obsahovat nesmí. Spotřebitel, tj. ten, kdo si bere půjčku, je tak chráněn. Nejde však o ochranu dokonalou a je na něm, aby byl aktivní a obezřetný!
Poznámky: 1) Podrobný popis veřejnoprávní úpravy ochrany zdraví před hlukem např. in „Aktuální otázky ochrany před hlukem z dopravy“ (Černý, Doucha, Právní rozhledy 17/2007). 2) Kompletní text analýzy je k dispozici na: http://www.hluk.eps.cz/files/Analyza-hlukovychvyjimek_EPS.pdf. 3) Dle údajů společnosti EKOLA group, s r.o. uveřejněných v článku Hluk problém moderní společnosti, je silniční doprava zdrojem nadlimitního hluku v ČR z cca 60%. 4)Vlastník nebo správce je dle § 30 odst. 1 zák. č. 258/2000 Sb., odpovědnou osobou za dodržení hygienických limitů hluku z komunikace. 5) „Aktuální otázky ochrany před hlukem z dopravy“ (Černý, Doucha, Právní rozhledy 17/2007). 6) Je vhodné připomenout, že toto ustanovení nebylo v původním znění zákona obsaženo; bylo do něj vloženo novelou č. 320/2002 Sb. 7) Viz § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění.
Následující text seznamuje s případem jedné úvěrové smlouvy a stručně odkazuje na některá ustanovení předpisů, které se ke smlouvě vztahují. Přišel rozhodčí nález V létě 2008 navštívil poradnu IQ Roma servis pan S., jehož synovi byl doručen rozhodčí nález. Podle něj měl zaplatit společnosti, u které si vzal úvěr (půjčil si 10 000,- Kč), smluvní pokutu za porušení smlouvy a náklady rozhodčího řízení včetně odměny advokátovi. Rozhodčím nálezem bylo rozhodnuto ve věci posuzované rozhodcem již o rok dříve, kdy se syn pana S. opozdil s jednou splátkou úvěru, a úvěrová společnost proto ihned požadovala zaplacení celé zatím nesplacené části úvěru a smluvní pokuty ve výši 6 000,- Kč, a to do 10 dnů. Jelikož ve stanovené lhůtě zaplaceno nebylo, požadovala společnost navíc další smluvní pokutu a obrátila se na rozhodce, aby o jejím nároku rozhodl, a vytvořil tak exekuční titul pro možnou budoucí exekuci.
Publikováno: 17. 12. 2008
S panem S. byla v poradně konzultována smlouva a celé řízení. Smlouva o úvěru uzavřená mezi jeho synem a úvěrovou společností obsahovala i větu o řešení sporů. Jde o tzv. rozhodčí doložku. A podle ní se strany smlouvy dohodly, že veškeré spory mezi nimi bude řešit jmenovaný rozhodce. To znamená, že se nebudou obracet na soud, ale na onoho rozhodce, jehož rozhodnutí (rozhodčí nález) bude konečné a nebude možné se proti němu odvolat. Po zvážení všech možností se pan S. rozhodl společnosti, která žalovala jeho syna, co nejdřív zaplatit, a neriskovat tak, že bude 24
zahájeno exekuční řízení a částka, kterou bude muset zaplatit, se tak ještě zvýší. Zároveň se v poradně dohodl, že sesbírají podklady (zejména bankovní výpisy) a pokud se ukáže, že společnost nebo rozhodce postupovali nesprávně, pokusí se věc otevřít u soudu a bude již zaplacenou částku požadovat zpět.
zákoníku (ObchZ) přitom zní: „Smlouvou o úvěru se zavazuje věřitel, že na požádání dlužníka poskytne v jeho prospěch peněžní prostředky do určité částky, a dlužník se zavazuje poskytnuté peněžní prostředky vrátit a zaplatit úroky.“ Ustanovení § 497 je označeno jako tzv. základní ustanovení. Podle § 263 odst. 2 ObchZ se strany nemohou od „základních ustanovení“ odchýlit. Část VIII. smlouvy, která ve skutečnosti zakládá novou úvěrovou smlouvu, se od základního ustanovení odchyluje a nesplňuje tedy náležitosti úvěrové smlouvy. Měla by proto být považována za neplatné ujednání.
Návrh na zrušení rozhodčího nálezu Ve lhůtě tří měsíců od doručení rozhodčího nálezu lze podat návrh na zrušení rozhodčího nálezu. Návrh se podává k soudu, soudní poplatek činí 1 000,- Kč. Pokud soud nález zruší ze dvou zákonem stanovených důvodů, rozhodne dále ve věci sám. Pokud jej zruší z jiných stanovených důvodů, bude o věci rozhodováno opět podle rozhodčí doložky, avšak jiným(i) rozhodcem(-i). Zrušení rozhodčího nálezu je ovšem možné jen, jestliže je naplněna některá z podmínek uváděných zákonem č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů.
Pro tento závěr svědčí i úprava občanského zákoníku (OZ), vztahující se podle § 1 obchodního zákoníku také na tyto obchodně právní vztahy. Ujednání o „novém úvěru“ předkládané spotřebiteli ve smlouvě svým obsahem obchází zákon (konkrétně základní ustanovení v obchodním zákoníku) a podle § 39 OZ je tedy neplatné. Plnění přijatá úvěrovou společností při realizaci „nového úvěru“ (tj. např. poplatky za poskytnutí úvěru) jsou bezdůvodným obohacením a společnost je musí vrátit.
V případě pana S. bylo zvažováno podání návrhu, ve kterém by byly shrnuty nejen důvody pro zrušení nálezu, ale popsány i důvody neplatnosti ustanovení úvěrové smlouvy, aby se k nim soud vyjádřil, a dal tak vodítko pro další řízení.
Dále lze poskytnutí „nového úvěru“ dle libovůle úvěrové společnosti posoudit jako finanční službu bez výslovné objednávky, jak ji upravuje § 54d OZ - „Pokud dodavatel poskytne spotřebiteli finanční službu bez výslovné objednávky spotřebitele, nemá spotřebitel povinnost za tuto službu zaplatit a neplynou mu z této skutečnosti ani žádné jiné povinnosti.“ Za poskytnutí „nového úvěru“ tedy spotřebitel (dlužník) nemá platit žádné poplatky, které jinak dodavatel (úvěrová společnost) požaduje.
Náležitosti úvěrové smlouvy Každá úvěrová smlouva by měla mít náležitosti podle obchodního zákoníku, splňovat požadavky na obsah podle zákona 321/2001 Sb., o některých podmínkách sjednávání spotřebitelského úvěru, a být v souladu s ustanoveními občanského zákoníku týkajících se spotřebitelských smluv. Syn pana S. uzavřel úvěrovou smlouvu se společností FINPOMOC.CZ. Smlouva o úvěru společnosti FINPOMOC.CZ obsahuje část VIII. Prodloužení platnosti a účinnosti smlouvy, podle níž je věřitel oprávněn poskytnout dlužníkovi „nový úvěr“ a práva a povinnosti vyplývající z poskytnutí tohoto úvěru se dále mají řídit již uzavřenou smlouvou. Jakmile tedy dlužník (tj. ten, kdo si půjčil peníze) splatí úvěr, může mu úvěrová společnost zaslat na účet další částku jako nový úvěr, který pak musí dlužník splácet a také za něj zaplatit (zaplatí další poplatky ve výši 2 000,Kč). Nezáleží na tom, zda dlužník nový úvěr chce nebo nechce.
Neplatnost smluvních ujednání znevýhodňujících spotřebitele Neplatnost ustanovení úvěrové smlouvy o „novém úvěru“ vyplývá i ze srovnání se zněním § 55 občanského zákoníku. Úvěrovou smlouvou je postavení dlužníka upraveno tak, že je znevýhodněn oproti věřiteli, když je stanovena možnost věřitele stále poskytovat nový zpoplatněný úvěr dlužníkovi, přičemž ten má jen malou možnost libovůli věřitele v opakování úvěru zabránit. Podle § 55 OZ „smluvní ujednání spotřebitelských smluv se nemohou odchýlit od zákona v neprospěch spotřebitele. Spotřebitel se zejména nemůže vzdát práv, která mu zákon poskytuje, nebo jinak zhoršit své smluvní postavení.“.
Ze smluvního ujednání tedy vyplývá, že věřitel (tj. úvěrová společnost) má právo poskytnout úvěr, a to aniž by o něj dlužník žádal. Definice smlouvy o úvěru podle § 497 obchodního 25
Ustanovení občanského zákoníku o zákazu odchylek v neprospěch spotřebitele a o nepřípustnosti některých ujednání ve spotřebitelských smlouvách (§ 55 a § 56 OZ) jsou výsledkem transpozice (tj. převedení) směrnice Evropských společenství (EU) o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách (směrnice Rady 93/13/EHS) do českého práva. Tato směrnice výslovně považuje ujednání o automatickém prodloužení platnosti smlouvy, když se spotřebitel nevyjádřil proti prodlužování a když termín pro toto vyjádření se je nepřiměřeně krátký, za nespravedlivé. Bohužel, při transpozici směrnice se tato věta nedostala do výčtu nepřípustných ujednání, jak jej uvádí § 56 odst. 3 OZ. Nicméně, přestože v českém zákoně věta není, mělo by takové ujednání být považováno také za nepřípustné. Jednak proto, že výčet nepřípustných ujednání je uveden slovem zejména, není tedy úplný a za nepřípustná tak musí být považována i další ujednání znevýhodňující spotřebitele, např. o zmíněném prodlužování smlouvy, jednak proto, že je potřeba přihlížet k textu směrnice, který je závazný.
v odvolacím řízení. Rozhodčí smlouva (doložka) sjednaná ve smlouvě o úvěru je přitom svou podstatou ujednáním zhoršujícím postavení spotřebitele v rozporu s ustanoveními občanského zákoníku o spotřebitelských smlouvách. A jako taková by měla být považována za neplatnou. Obecně by tedy mělo platit, že s přihlédnutím k povaze právního vztahu a postavení spotřebitele ve spotřebitelských vztazích, resp. ve věci spotřebitelského úvěru, nelze uzavřít platnou rozhodčí doložku. Toto ovšem ještě české soudy neposuzovaly a právní úprava, ani praxe rozhodčí doložku ve spotřebitelských smlouvách, nebo alespoň ve smlouvách úvěrových, výslovně nezakazují.
Podle § 55 OZ jsou ona nepřípustná ujednání, zhoršující postavení spotřebitele, relativně neplatná. Relativní neplatnost znamená, že spotřebitel se v takovém případě musí jejich neplatnosti dovolat (u věřitele, případně u soudu), jinak budou považována za platná.
Publikováno: 12. 11. 2008
Zákaz bohužel přímo nevyslovuje ani směrnice 93/13/EHS o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách, třebaže se otázky rozhodčího řízení dotýká při výčtu neférových podmínek, který je neúplně překlopen do výčtu nepřípustných ujednání podle § 56 OZ. Autor působí v občanském sdružení IQ Roma Servis.
Pro doplnění je však třeba uvést, že jejich označení za relativně neplatná je v rozporu s výše uvedenou směrnicí, podle které taková ujednání nejsou pro spotřebitele závazná, a to bez dalšího, tzn. že se neplatnosti nemusí dovolávat. To potvrdil i Evropský soudní dvůr ve svém rozhodnutí z 27. června 2000 ve spojených věcech C-240/98 až C-244/98. Nepřípustná ujednání by tedy podle českého práva měla být považována za absolutně neplatná a k jejich neplatnosti by soudy měly přihlížet z úřední povinnosti, ne jen když se jí spotřebitel dovolává. Směrnice má před zákonem přednost. Rozhodčí doložka Obvyklou součástí smluv předkládaných úvěrovými společnostmi lidem, kteří si zamýšlejí půjčit peníze, je rozhodčí doložka. Tedy ona věta o řešení sporů. Spotřebitel se tak podvoluje, že o všech neshodách ve složitém právním vztahu založeném úvěrovou smlouvou, v němž je spotřebitel zjevně slabší stranou, bude rozhodovat rozhodce, nikoli nezávislý a nestranný soud. A to zpravidla bez nařízení jednání a bez možnosti přezkumu 26
Na evropské úrovni probíhala v průběhu roku 2007 (Evropský rok rovných příležitostí) nad návrhem řada konzultací. Od července do října 2007 probíhala online konzultace se širokou veřejností, prostřednictvím průzkumu Evropského podnikatelského konzultačního panelu byl do debaty zapojen podnikatelský sektor a probíhala také řada písemných konzultací a setkání se sociálními partnery a nevládními organizacemi. Většina veřejnosti včetně nevládních organizací novou iniciativu podpořila. Proti nové legislativě byli z obavy před nárůstem administrativy, byrokracie a nákladů především podnikatelé v roli zástupců zaměstnavatelů. Pro se naopak vyslovily odbory, s tím, že i diskriminace mimo oblast pracovního trhu může u jejich členů ovlivnit schopnost získat práci (problém dostupnosti dopravy pro zdravotně postižené, problémy při hledání bydlení v blízkosti pracoviště apod.). Návrh směrnice byl opakovaně projednáván na pracovní skupině Rady pro sociální otázky (Working party for social questions) a dne 2. října 2008 ho projednali také ministři práce a sociálních věcí na zasedání Rady pro zaměstnanost, sociální věci, zdraví a ochranu spotřebitelů (EPSCO). 1) Po vstupním projednání návrhu na ministerské úrovni byl návrh vrácen zpět na expertní úroveň pracovní skupiny.
DISKRIMINACE
Evropě to osladíme aneb už žádné nové antidiskriminační směrnice, prosím Mgr. Jana Koláčková Článek Pavly Špondrové z července tohoto roku avizoval, že v Bruselu vzniká nová, tzv. horizontální antidiskriminační směrnice. Uvádí se tam mimo jiné, že jde o projekt poměrně ambiciózní a že se neočekává, že by jeho schválení probíhalo zcela hladce. Následující článek čtenáři osvětlí, že zřejmě právě Česká republika bude státem, jež schvalování nové směrnice Evropě „pěkně osladí“. Tzv. „horizontální antidiskriminační směrnice“ Návrh směrnice Rady, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich náboženství nebo víru, zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci, má doplnit stávající legislativní rámec ochrany před diskriminací tvořený zejména těmito třemi směrnicemi: - směrnice 2000/43/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu a etnický původ - směrnice 2000/78/ES, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání - směrnice 2004/113/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení mezi muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování.
Poprask na domácí scéně Návrh nové antidiskriminační směrnice se v České republice objevil v období, kdy má Poslanecká sněmovna definitivně rozhodnout o osudu antidiskriminačního zákona (vládním návrhu zákona o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací, sněmovní tisk č. 253), 6) tj. kdy má zvrátit či potvrdit veto prezidenta ze dne 16. května 2008. Je třeba uvést, že pokud by došlo k přijetí antidiskriminačního zákona, splňovala by Česká republika zhruba 90% všech požadavků, které nová horizontální směrnice zavádí. Bohužel právě ono načasování způsobilo, že diskuse nad návrhem nové směrnice se na domácí úrovni nevede v rovině věcné, ale že následuje osud návrhu antidiskriminačního zákona, který se stal otázkou navýsost politickou. 2)
První z uvedených směrnic (2000/43/ES) se vztahuje pouze na diskriminační znak rasy, a je zaměřena jak na oblast zaměstnání, tak mimo ni, tj. na sociální zabezpečení, zdravotnictví, vzdělání a přístup ke zboží a službám. Druhá pokrývá další diskriminační důvody dle článku 13 Smlouvy ES (sexuální orientace, věk, náboženství a zdravotní postižení), uplatní se však pouze v oblasti zaměstnanosti (2000/78/ES). Třetí (2004/113/ES) je pak zaměřena mimo oblast zaměstnání, týká se nicméně pouze oblasti poskytování zboží a služeb a jako diskriminačního znaku pohlaví.V oblasti zaměstnání a sociálního zabezpečení je rovné zacházení s ženami a muži upraveno již desítky let řadou dalších směrnic. Zbylé čtyři diskriminační důvody, tedy sexuální orientace, věk, náboženství a zdravotní postižení, jsou tak chráněny na celoevropské úrovni pouze v oblasti zaměstnání.
Návrh směrnice spadal od počátku, v souladu s kompetenčním zákonem, do gesce ministryně pro lidská práva a národnostní menšiny. Ta vytvořila návrh rámcové pozice České republiky, 3) jež zavazovala všechny vyjednavače k tomu, aby přijetí nové horizontální směrnice podporovali s tím, že: „ČR vítá návrh směrnice poskytující ochranu před diskriminací na základě věku, 27
zdravotního postižení, sexuální orientace, náboženství nebo víry mimo oblast zaměstnání. Česká republika má ke směrnici příznivý postoj a pro zajištění její správné a bezproblémové implementace do právních řádů členských států má velký zájem na vyjasnění případných nejasných otázek ohledně textu směrnice a jeho interpretace“. 4)
Autoři pozice mají dále za to, že návrh směrnice upřednostňuje hodnotu nediskriminace před hodnotami smluvní svobody, a tento závěr dokumentuje např. „legitimní“ možností soukromého penzionu ubytovávat pouze heterosexuály či homosexuály. Je nutné zdůraznit, že takové praktiky v ČR nejsou přípustné ani za současné právní úpravy. Zákaz diskriminace obecně zakotvuje čl. 3 Listiny základních práv a svobod, na nastíněný případ dále dopadá ustanovení § 6 zák. č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, který toto jednání výslovně zakazuje. 6) Za další účelovou argumentaci lze považovat tvrzení použité v pozici, podle kterého může mít směrnice závažné negativní dopady na autonomii církví. Její autoři zřejmě zcela přehlédli čl. 3 odst. 4 směrnice, který dopady do oblasti církví a náboženských skupin vylučuje.
Znění rámcové pozice se stalo předmětem závažných rozporů mezi členy resortní koordinační skupiny, když zástupci Ministerstva práce a sociálních věcí nepovažovali přijetí nové směrnice na nezbytný legislativní krok. Místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí zároveň projevil zájem o získání gesce k dané směrnici. V rámci konstruktivní snahy o přijetí antidiskriminačního zákona k uzavření politické dohody o převedení gesce mezi oběma ministry došlo. Rozpory ohledně znění rámcové směrnice však přetrvávaly, a tak její definitivní podobu schválil až Výbor pro Evropskou unii na svém zasedání na vládní úrovni dne 22. září 2008. 5)
Aby toho nebylo málo, je v pozici účelově operováno s dopadem směrnice na státní rozpočet „v souvislosti se zřízením instituce pro rovné zacházení nebo rozšířením činnosti některé z existujících institucí“, a to i přes to, že ke zřízení nové instituce, resp. rozšíření pravomoci některé ze stávajících institucí bude nutné přistoupit již vzhledem k současným platným směrnicím Rady 2000/43/ES, 2000/78/ES a 2004/113/ES. 7) Obdobných „nepřesností“ je v textu více, jeho čtení proto zavání ponejvíce dogmatismem liberálních konzervativců.
Schválená rámcová pozice zavazuje všechny osoby, které zastupují Českou republiku při vyjednávání o nové antidiskriminační směrnici k rezervovanému přístupu: „ČR nepovažuje návrh směrnice poskytující ochranu před diskriminací na základě věku, zdravotního postižení, sexuální orientace, náboženství nebo víry mimo oblast zaměstnání za nezbytný legislativní krok. Ochrana před diskriminací je zaručena na vysoké úrovni již v současné době, a to jak na vnitrostátní tak mezinárodní úrovni. Ochrana před diskriminací by měla být úkolem národních vlád členských států v souladu s jejich národními tradicemi a společenským konsensem.“
Závěrem Boj proti diskriminaci je důležitou a trvalou součástí evropské politiky. V průběhu jednání pracovní skupiny i na zasedání Rady EPSCO dne 2. října 2008 vyjádřilo 24 z 27 členských států předloženému návrhu podporu s tím, že ho budou na národní úrovni podrobněji studovat a komentovat tak, aby se především odstranily některé nejednoznačnosti, které by mohly být příčinou právní nejistoty. Některé členské státy dokonce prohlásily, že by uvítaly, kdyby návrh směrnice byl odvážnější a rozsáhlejší. Skeptický postoj vyjádřila výslovně jen Česká republika a Německo, částečně i Lucembursko.
Papír snese všechno… Bohužel dle názoru autorky dochází v pozici příliš často k účelové argumentaci a použití polopravd, za což může zřejmě právě výše zmíněná politizace dané otázky. Jedním z argumentů použitých v pozici je údajná velká problematičnost „principu obráceného důkazního břemene“, obsaženého v čl. 8 návrhu směrnice, přičemž je zcela opomíjen fakt, že tento princip již je v českém právním řádu již obsažen (§133a o.s.ř.) a že také existuje nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 37/04 ze dne 26. dubna 2006, podle něhož je možné citované ustanovení interpretovat ústavně konformním způsobem, a není ho proto třeba rušit.
Česko zůstává jedinou zemí, která nemá dostatečně implementovány antidiskriminační směrnice, přičemž v prosinci tohoto roku je očekáváno vydání odsuzujícího rozsudku Evropského soudního dvora proti České republice v jednom z pěti řízení o porušení smlouvy v oblasti diskriminace. 8) Zůstává otázkou, do jaké míry je tento postoj udržitelný a zda již není načase pózu odhodit a 28
začít otevřeně a věcně diskutovat. Budoucí předsednické zemi by to jistě slušelo.
VIA IURIS
Autorka je náměstkyní ministryně pro lidská práva a národnostní menšiny. Článek vyjadřuje pouze její soukromé názory. _______________________________________________
Soubor článků z „Via Iuris – Bulletin pro právo ve veřejném zájmu ONLINE“ za období 1. 10. – 31. 12. 2008 www.viaiuris.cz
Poznámky: 1) Za Komisi se jednání účastnil a návrh směrnice představoval komisař Špidla. Tiskovou zprávu popisující výsledky jednání naleznete zde http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/ st13405.en08.pdf. 2) To zda Poslanecká sněmovna návrh nakonec schválí či nikoli, a kdy k tomu dojde, zůstává nadále velkou neznámou. Výsledky krajských a senátních voleb a jejich dopad na politickou scénu neskýtají přílišnou naději na brzké prosazení návrhu. 3) Rámcová pozice je materiál, který je projednáván resortní koordinační skupinou (RKS) a je schvalován Výborem pro Evropskou unii (V-EU). Pozice vymezuje mandát, v rámci něhož mohou vyjednavači v Bruselu jednat. „Bezproblémové“ pozice schvaluje V-EU na pracovní (náměstkovské) úrovni. Pokud při tvorbě pozice v rámci RKS vzniknou rozpory, které se nepodaří odstranit ani za facilitátorské pomoci pracovního V-EU, rozhodne o definitivním znění pozice V-EU na vládní úrovni. Viz Jednací řády Výboru pro Evropskou unii dostupné zde http://www.vlada.cz/cs/rvk/vyboreu.html. 4) Citace z původní rámcové pozice, kterou má autorka k dispozici. 5) Usnesení výboru je dostupné zde http://www.vlada.cz/assets/cs/rvk/usneseni/usnese ni_veu_48.pdf. 6) Soukromá osoba pak má možnost se proti diskriminačnímu jednání bránit v souladu s ust. § 11 a násl. zák. č. 40/1964 Sb., Občanského zákoníku. V tomto ohledu existuje i judikát Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 5. 2003, sp.zn. 1 Co 62/2003, který postižené osobě přiznává též právo na pekuniární kompenzaci. 7) Viz navrhované podřazení dané oblasti do pravomoci veřejného ochránce práv.
Připravuje:
Rediguje: Mgr. David Zahumenský Mgr. Pavlína Komínková Lucie Hanušová Redakční rada: Mgr. Jiří Kopal, Liga lidských práv Mgr. Pavel Černý, Ekologický právní servis Mgr. Ing. Jan Kratochvíl, LL.M, PrF UK JUDr. Mgr. Martin Škop, Ph.D., PrF MU Mgr. Vítězslav Dohnal, PILA Adresa redakce: Public Interest Lawyers Association (PILA) Redakce Via Iuris Cejl 43, 602 00 Brno tel.: 545 210 446 fax: 545 240 012 e-mail:
[email protected] web: www.pilaw.cz ISSN 1802-4351
29
