Případová studie
Přílepek století aneb geneze největšího legislativního úspěchu společnosti ČEZ
Zpracování této studie umožnila laskavá podpora nadací Open Society Institute a Open Society Fund, Praha
Úvod: Pohádka pro ČEZ se smutným koncem pro stát i občany Jen těžko budeme hledat výraznější ukázku obrovského politického vlivu společnosti ČEZ, než bylo prosazení změny zákona o spotřebních daních v roce 20091. Tato nenápadná novela totiž přinesla také změnu zcela nesouvisejícího zákona o emisním obchodování2 a společnosti ČEZ zajistila bezplatné emisní povolenky3 v hodnotě několika desítek miliard korun. Ústavní soud sice tuto techniku již dříve nazval „přílepkem“ a prohlásil ji za protiústavní, ovšem ani tento fakt nedokázal zabránit rychlému schválení novely. A tak přesto, že byla protiústavnost postupu napadána právníky i některými politiky, prošel přílepek během června až srpna 2009 ladně Poslaneckou sněmovnou, Senátem i Hradem a dne 1. 10. 2009 vstoupil v účinnost. Začalo to energeticko-klimatickým balíčkem Geneze vzniku přílepku však byla složitější. Vše totiž začalo již na počátku roku 2008, kdy Evropská komise představila rozsáhlý energeticko-klimatický balíček opatření, ve kterém byl uveden také přechod z přidělování bezplatných emisních povolenek pro výrobce elektřiny na nakupování všech povolenek v aukcích od roku 2013. Z hlediska společnosti ČEZ však bylo schválení takové změny směrnice spojeno se ztrátou významných příjmů, jelikož patřila mezi evropské koncerny, které měly největší zisky z prodeje přidělených a nespotřebovaných emisních povolenek4. Není tedy divu, že ČEZ zdaleka nebyl příznivcem této novely a naopak lobboval za to, aby náběh aukcí proběhl alespoň postupně. Veřejně pak ČEZ nejvíce zdůrazňoval, že přechod na plné dražení povolenek přinese významné zdražení cen elektřiny5, což však vyvrátila řada odborných studií6. Jak ovládnout vládu? Vláda ČR k novele směrnice o emisním obchodování posléze zaujala postoj a oznámila, že při jednání o energeticko-klimatickém balíčku bude usilovat o zachování povolenek zdarma pro výrobce elektřiny7. Argumenty české vlády byly v podstatě totožné s argumenty společnosti ČEZ a dalších průmyslníků. Že se nejednalo o prostou shodu názorů, plyne např. z vyjádření tehdejšího člena vlády Martina Bursíka, který výslovně přiznal, že 1
Zákon č. 292/2009 Sb., ze dne 22. července 2009, kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. 2 Zákon č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů. 3 Povolenka na emise skleníkových plynů je dle definice uvedené v § 2 zákona č. 695/2004 Sb. majetková hodnota odpovídající právu provozovatele zařízení vypustit do ovzduší ekvivalent tuny CO 4 Studie Carbon Fat Cats britské nevládní organizace Sandbag viz: http://www.sandbag.org.uk/site_media/pdfs/reports/carbon_fat_cats_march2010.pdf, v českém tisku zmíněno např. viz http://aktualne.centrum.cz/domaci/zivot-v-cesku/clanek.phtml?id=667306 5 Např. stanovisko Skupiny ČEZ: http://www.cez.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/1803.html či vyjádření obchodního ředitele ČEZ Alana Svobody v rozhovoru pro EurActiv: http://www.euractiv.cz/energetika/clanek/svoboda-na-prisne-regulace-co2-doplati-predevsim-spotrebitele 6 Např. studie agentury New Carbon Finance viz: http://www.greenpeacemedia.cz/files/Galleries/11/auctioning.pdf 7 http://www.euractiv.cz/energetika/clanek/vlada-bude-prosazovat-odklad-pro-aukce-emisnich-povolenek
2
ČEZ byl největším vládním lobbistou a vláda přímo kopírovala jeho argumenty8. Asi zcela nejvýstižněji pak názorovou harmonii české vlády a společnosti ČEZ ilustrovala společnými silami uspořádaná honosná večeře pro dvě stě prominentních hostů v předvečer hlasování o energeticko-klimatickém balíčku. Společnými silami ke společnému úspěchu! Skvěle načasované úsilí ČEZ přišla podpořit kompletní česká politická reprezentace v čele s tehdejším premiérem Topolánkem a vicepremiérem Vondrou. Šéf ČEZ Martin Roman se vůbec netajil tím, že večeře byla především čistokrevným lobbingem a prohlásil: "Záměrně načasované to bezpochyby je. Hlavně z toho důvodu, že my chceme, aby na takových setkáních byli vysocí čeští představitelé, kteří tu teď jsou kvůli summitu, protože díky tomu máme větší šanci, že přijde komisař a vysocí úředníci z Evropské komise."9 Následující den potom slavila společnost ČEZ velké vítězství a nad výsledkem si liboval i tehdejší premiér Topolánek10. Přesně podle představy české vlády byla Evropskou radou schválena výjimka z dražení povolenek pro výrobce elektřiny, která dala ČR možnost přidělovat bezplatně emisní povolenky i po roce 2012. Je těžko určitelné do jaké míry je možné považovat rozhodnutí Evropské rady a Evropské komise za „úspěch“ společnosti ČEZ a českých politiků a jakou roli sehrálo úsilí lobbistů a politiků z některých dalších obdobně orientovaných států. Jisté je, že výsledek rozhodování orgánů EU odpovídal představám společnosti ČEZ. A Evropa poslechla ČEZ… Vzhledem k tomu, že schválený postupný náběh aukcí pro výrobce elektřiny se vztahuje jen na několik členských států v čele s Polskem a Českou republikou, nabízí se otázka, proč toto privilegium ostatní mnohem mocnější hráči připustili. Roušku tohoto tajemství snad trochu poodkryl na svém blogu exministr životního prostředí Jan Dusík, kde uvedl: „Když se totiž na konci roku 2008 schvaloval v EU klimaticko-energetický balíček, členské státy EU nakonec ve strachu, co by s balíčkem mohlo udělat české předsednictví EU, do textu směrnice přidaly výjimky pro Polsko a Českou republiku. Podle ní budou tyto země moci zdarma přidělit část povolenek pro roky 2013-2020. Jedním dechem mnozí dodávali, že nevěří tomu, že by se některá vláda dobrovolně připravila o tak významný příjem státního rozpočtu. Český parlament to však – na popud ČEZu – udělal.“11 Máme to doma! Byť byl ve směrnici postupný náběh aukcí pro výrobce elektřiny koncipován pouze jako možnost členských států, hovořili již čeští politici i zástupci ČEZu o postupném náběhu
8
http://kozli.zeleni.cz/14296/clanek/cezu-se-neslouzi-zadarmo/ Citováno z: http://hn.ihned.cz/2-31513240-500000_d-c7 10 http://www.euractiv.cz/energetika/clanek/emisni-povolenky-jasne-vitezstvi-prumyslu-005408 11 Citováno z: http://dusik.blog.idnes.cz/c/94728/CEZka-cesta-do-Kodane.html 9
3
aukcí jako o hotové věci12. Z tohoto jasně plyne, že již tehdy byla politická reprezentace rozhodnuta danou možnost postupného náběhu aukcí využít a představitelé společnosti ČEZ si tím byli naprosto jisti. Vzhledem k tomu již zřejmě nikoho nepřekvapilo, že návrh provádějící postupný náběh aukcí povolenek v ČR prošel legislativním procesem jako nůž máslem. Zarážející ovšem bylo, jakým způsobem byl schválen. Předbíháme Evropskou unii Předně je třeba poukázat na skutečnost, že novela směrnice stanovila, že Evropská komise k jejímu provedení vydá pokyny, které zajistí, aby metoda přidělování povolenek nenarušila hospodářskou soutěž. Je zřejmé, že transpozici směrnice do českého práva nelze plně provést před vydáním těchto pokynů Komise. Jelikož postupný náběh aukcí povolenek má započít až v roce 2013, je ve směrnici stanoven termín pro podávání žádostí členských států o povolenky na 30. 9. 2011. Jako očekávaný termín pro vydání pokynů Komise zazníval pak v kuloárech nejčastěji konec roku 2010. Přesto legislativní proces provádějící postupný náběh aukcí v ČR proběhl již od června do srpna roku 2009. Vzhledem k tomu, že se vláda v březnu 2008 usnesla na tom, že bude prosazovat postupný náběh aukcí povolenek, dalo se očekávat, že tatáž vláda možnost nabídnuté novely směrnice využije. Ovšem je nutno dodat, že zatímco k usnesení vlády bylo zapotřebí toliko nadpoloviční většiny členů vlády, ke schválení zákona provádějícího postupný náběh aukcí povolenek v ČR, bylo zapotřebí většiny v Poslanecké sněmovně. A tato většina vzhledem k odmítavému postoji Strany zelených nebyla vůbec zaručena. Navíc na konci března 2009 Topolánkova vláda padla. Čeští zákonodárci spěchají, na scénu přichází přílepek Takzvaný přílepek, který prováděl postupný náběh aukcí v ČR, vstoupil na scénu dne 9. 6. 2009, kdy jej předložili poslanci Říman, Urban a Vojíř jako pozměňovací návrh k návrhu novely zákona o spotřebních daních13. V této době již stát řídila nová „úřednická“ vláda Jana Fischera, která se ujala funkce 8. 5. 2009. Tuto skutečnost je možno považovat za jeden z důvodů, proč transpoziční zákon, s jehož přijetím Topolánkova vláda zjevně počítala, je pojednou navržen nikoli vládou, ale jen třemi poslanci (Urban byl předtím poslancem v opoziční ČSSD), a to ještě pokoutným způsobem prostřednictvím pozměňovacího návrhu. Ovšem jako ještě pádnější důvod se jeví prostý spěch. Jak už bylo uvedeno, transpozice postupného náběhu aukcí povolenek do českého práva proběhla nezvykle zcela předčasně, když předběhla o více než rok Evropskou komisi a její pokyny provádějící postupný náběh aukcí. Navíc legislativní proces díky použití „přílepkové 12
Např. viz: http://www.euractiv.cz/energetika/clanek/klimaticko-energeticky-balicek-prosel-parlamentemreakce-jsou-smisene-005429 nebo http://www.euractiv.cz/energetika/clanek/emisni-povolenky-jasne-vitezstviprumyslu-005408 13 Návrh novely zákona o spotřebních daních byl vydán v tisku 744, viz: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&t=744 , přílepek je pak obsažen v tisku 744/2, viz: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&ct=744&ct1=2
4
techniky“ trval jen dva měsíce, což standardním způsobem docílit nelze. Vše tedy ukazuje na obrovské úsilí o urychlené přijetí českého zákona. Ovšem, proč tolik spěchu? A proč tomuto spěchu podlehla Poslanecká sněmovna, Senát i prezident a přílepek schválili i s vědomím jeho protiústavnosti? Co za tím vším stálo? Martin Říman zdůvodnil potřebu přijetí přílepku při jeho načítání povinností výrobců elektřiny investovat do ekologicky šetrných technologií a do modernizace energetických zařízení14, což ovšem nevysvětluje, nač tolik spěchu. Více napoví přímo obsah přílepku. V něm jsou termíny pro žádost o bezplatné povolenky nastaveny v tak blízkém horizontu, že je prakticky nemožné jakýkoliv projekt modernizace připravit a je tedy možno žádat o bezplatné povolenky jen na projekty, které už jsou připraveny. Takové nastavení jednoznačně nahrává výrobcům elektřiny, kteří již nějaké projekty modernizací připraveny mají. Takovým výrobcem elektřiny byl v dané době bezesporu ČEZ. Přidělení povolenek na již připravené projekty ČEZ by bylo de facto jejich proplacením bez jakékoliv přidané hodnoty, což by bylo zcela proti smyslu a účelu směrnice15, kterým je primárně snižování emisí skleníkových plynů. Je zřejmé, že skrytá a rychlá forma přílepku dává přijetí zákona odporujícího právu EU větší šance na schválení, jelikož obchází vládu, omezuje diskusi a vše je pevně spojeno s jiným skutečně potřebným zákonem. Vzhledem k tomu, že v dané době byly očekávány v horizontu několika měsíců předčasné volby, nabízí se k vysvětlení spěchu také strach stávajícího establishmentu z možné změny politických sil. Cesta ze Sněmovny na Hrad za 9 týdnů Každopádně od vstupu přílepku do legislativního procesu nastala jeho spanilá protiústavní jízda českými ústavními institucemi. V Poslanecké sněmovně se ohřál týden, čtyři týdny poté získal požehnání senátorů a za další čtyři týdny i popis prezidenta16. Senát i prezident, kteří mají v legislativním procesu, nejen dle názoru Ústavního soudu, sloužit jako pojistky ústavnosti, se ke své funkci protentokrát vůbec nepřihlásili a Ústavní soud, sloužící z hlediska ústavnosti jako poslední instance, se ke slovu vůbec nedostal. Nenašel se totiž dostatečný počet senátorů ani poslanců, jimž by protiústavnost přílepku vadila. A tak se 14
Viz stenozáznam, ve kterém M. Říman načetl pozměňovací návrh k novele zákona o spotřebních daních: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/059schuz/s059035.htm#r1 15 V prvním článku preambule Směrnice 2009/29/ES je uveden odkaz na účel původní Směrnice 2003/87/ES, jímž bylo vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a hospodářsky účinným. Do článku 1 tato směrnice nově doplňuje ustanovení, že směrnice stanoví větší snížení emisí skleníkových plynů s cílem přispět k takovým úrovním snížení, které se z vědeckého hlediska považují za nezbytné k odvrácení nebezpečné změny klimatu. Zamýšleným výsledkem čl. 10c směrnice 2009/29/ES je pak u členských států, které splní alespoň jednu z podmínek uvedených v odstavci 1 tohoto článku, podpořit přidělením bezplatných povolenek investice výrobců elektřiny do vybavení a modernizace infrastruktury a do čistých technologií. Zamýšleným výsledkem čl. 10c je také zajistit, aby přidělování bezplatných povolenek nenarušilo nepatřičně hospodářskou soutěž a aby byly minimalizovány nepříznivé dopady na iniciativy ke snižování emisí. Za tímto účelem je v odst. 3 článku 10c stanoveno, že Komise přijme k zajištění zmíněného cíle Pokyny, které metodu přidělování upraví tak, aby k nežádoucím dopadům nedošlo. 16 http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&t=744
5
bohužel potvrdilo rčení: není-li žalobce, není ani soudce. Ovšem s tím rozdílem od běžných občanskoprávních vztahů, že ti, kterých se přílepek nejvíce dotýkal – tedy občané ČR – nikoho žalovat nemohli.
1
O co šlo Evropské Unii?
Cílem nové úpravy emisního obchodování v roce 200917, jež se posléze stala obsahem přílepku, bylo zlepšení a rozšíření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v rámci Evropské unie. Tato nová úprava je vlastně novelizací směrnice z roku 200318, která systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Evropské unii vytvořila. Účelem této prvotní směrnice je zajištění efektivního a hospodářsky účinného snižování emisí skleníkových plynů, a tento účel je sledován i novelizací z roku 2009 s ohledem na aktuální situaci. Novelizace systému emisního obchodování navazuje mimo jiné na rozhodnutí Evropské rady, která v březnu 2007 přijala závazek snížit do roku 2020 celkové emise skleníkových plynů v Unii alespoň o 20 % vzhledem k stavu v roce 1990. Jedním z nových opatření, jež nová směrnice zavádí, je plné dražení povolenek v odvětví energetiky. S touto novinkou směrnice počítá od roku 2013. U ostatních odvětví spadajících do systému emisního obchodování pak směrnice konstruuje postupný náběh dražení povolenek mezi roky 2013 až 2027. Dalším novým opatřením je částečná účelová vázanost výnosů z dražeb povolenek na opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů, k adaptaci na změnu klimatu, k financování výzkumu a vývoje v oblasti snižování emisí či k rozvoji energie z obnovitelných zdrojů. Přidělování bezplatných povolenek je v nové směrnici použito zejména jako dočasný a výjimečný postup, který má bránit možnému narušení hospodářské soutěže. Nová úprava dále stanovuje, že se bude množství povolenek pro celou Evropskou unii od roku 2013 lineárně snižovat. Shrneme-li nastavení emisního obchodování podle nové úpravy z roku 2009, platí počínaje rokem 2013 tato pravidla: 1) Základní pravidlo (čl. 10): Od roku 2013 budou všechny povolenky v odvětví energetiky draženy, a to v celé EU19. 2) Navazující pravidlo (čl.10a): Žádné bezplatné povolenky se nepřidělují na výrobu elektřiny20.
17 18
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES
19
Článek 10 odst. 1: Všechny povolenky, které nejsou přiděleny bezplatně v souladu s články 10a a 10c, členské státy od roku 2013 draží. Do 31. prosince 2010 Komise určí a zveřejní předpokládané množství povolenek, které budou draženy. 20
Z článku 10a odst. 1: Opatření uvedená v prvním pododstavci v možném rozsahu určí předem stanovené referenční hodnoty pro celé Společenství, aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke
6
3) Existují výjimky pro celou EU (čl. 10a): -
Bezplatné povolenky se přidělují na dálkové vytápění a vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny v případě hospodářsky odůvodněných žádostí. Množství takto přidělených povolenek se lineárně snižuje s tím, že v roce 2027 nebudou bezplatné povolenky přidělovány vůbec21.
-
Bezplatné povolenky mohou být po roce 2013 přiděleny také novým účastníkům na trhu22.
-
Bezplatné povolenky se přidělují zařízením v odvětvích, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku23.
4) Existuje výjimka jen pro některé členské státy (čl. 10c): Odchylně od pravidla 2 mohou členské státy, které splní podmínky (jedná se například o Českou republiku, Polsko a Maďarsko), přechodně přidělovat bezplatné povolenky zařízením na výrobu elektřiny, která byla k 31. prosince 2008 v provozu, nebo zařízením na výrobu elektřiny, u nichž byl investiční proces fyzicky zahájen k tomuto dni24. Článek 10c směrnice zaujímá v nastavení systému emisního obchodování velmi zvláštní místo, jelikož jako jediná výjimka se nevztahuje na celou EU, ale pouze na některé členské snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinná kombinovaná výroba tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého. Žádné bezplatné povolenky se nepřidělují na výrobu elektřiny, s výjimkou případů, na které se vztahuje článek 10c, a elektřiny vyráběné z odpadních plynů. Článek 10a odst. 3: S výhradou odstavců 4 a 8 a bez ohledu na článek 10c se bezplatné povolenky nepřidělují výrobcům elektřiny, zařízením na zachytávání CO2, přepravnímu potrubí pro CO2 ani úložištím CO2. 21
Článek 10a odst. 4: Bezplatné povolenky se přidělují na dálkové vytápění a vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny ve smyslu směrnice 2004/8/ES v případě hospodářsky odůvodněných žádostí, pokud jde o vytápění či chlazení. V každém roce následujícím po roce 2013 se celkové množství povolenek přidělených těmto zařízením a týkajících se tohoto tepla upraví o lineární faktor uvedený v článku 9.
22
Článek 10a odst. 7: Pět procent z množství povolenek pro celé Společenství určeného v souladu s články 9 a 9a na období 2013-2020 se vyčlení pro nové účastníky na trhu jako maximální množství, které se může přidělit novým účastníkům na trhu 23
Článek 10a odst. 12: S výhradou článku 10b se v roce 2013 a v každém následujícím roce až do roku 2020 zařízením v odvětvích nebo pododvětvích, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, přidělují bezplatné povolenky podle odstavce 1 na 100 % množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1.
24
Článek 10c odst. 1: Odchylně od čl. 10a odst. 1 až 5 mohou členské státy přechodně přidělovat bezplatné povolenky zařízením na výrobu elektřiny, která byla k 31. prosince 2008 v provozu, nebo zařízením na výrobu elektřiny, u nichž byl investiční proces fyzicky zahájen k tomuto dni, pokud je splněna jedna z těchto podmínek a) vnitrostátní elektroenergetická síť nebyla v roce 2007 přímo ani nepřímo napojena na propojený systém sítí provozovaný Unií pro koordinaci přenosu elektřiny (UCTE); b) vnitrostátní elektroenergetická síť byla v roce 2007 přímo nebo nepřímo napojena na síť provozovanou UCTE pouze prostřednictvím jedné linky o kapacitě nižší než 400 MW nebo c) v roce 2006 zde bylo více než 30 % elektřiny vyrobeno z jednoho typu fosilních paliv a hrubý domácí produkt na obyvatele vyjádřený v tržních cenách nepřesáhl 50 % průměrného hrubého domácího produktu Společenství na obyvatele vyjádřeného v tržních cenách.
7
státy. Je také v rozporu s pravidlem „žádné bezplatné povolenky pro výrobce elektřiny“, ale ctí alespoň hlavní zásadu směrnice, že všechna opatření musí směřovat ke snižování emisí skleníkových plynů. Umožnění této výjimky mohlo vycházet například z úvahy, že je vhodné v rámci EU méně vyspělé státy motivovat k modernizacím jejich nevyhovujících zařízení a k investicím do nových technologií, obnovitelných zdrojů apod. V praxi zde však existuje hrozba. Pokud budou bezplatné povolenky přiděleny výrobcům elektřiny na projekty, které vedou pouze k nutným modernizacím a k naplnění požadavků právních předpisů, pak lze o naplnění stěžejní zásady značně pochybovat. Například prosté prodloužení životnosti elektráren na fosilní paliva bez zvýšení jejich účinnosti ke snížení emisí skleníkových plynů zjevně nepovede. Z tohoto důvodu je nutno i článek 10c vykládat s přihlédnutím k účelu směrnice. Ten je pro potřeby čl. 10c dobře patrný například z čl. 10a odst. 1, kde je uvedeno, že přidělování se má uskutečnit způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinná kombinovaná výroba tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého.
2 České řešení Čeští zákonodárci se zatím transpozicí nové směrnice do českého práva komplexně nezabývali. Rozhodli však již o využití možnosti přechodného přidělování bezplatných povolenek výrobcům elektřiny podle čl. 10c směrnice přijetím přílepku navrženého poslanci Urbanem, Římanem a Vojířem. Následně byla na základě vnějšího tlaku v novelizaci přílepku doslovně transponována první věta ustanovení čl. 10a odst. 4 stanovující, že se bezplatné povolenky přiděluji na dálkové vytápění a vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny. Tato věta však sama o sobě do českého právního řádu nic nového nepřináší. Tudíž jedinou doposud provedenou transpozicí směrnice 2009/29/ES je právě přílepek. Původní znění přílepku, jež nabylo účinnosti 1. 10. 2009, upravovalo proces podávání žádosti o bezplatné povolenky a jejich zpracování Ministerstvem životního prostředí (MŽP). Především byly striktně stanoveny termíny. Již do konce října 2009 mělo MŽP vyzvat výrobce elektřiny k podávání žádostí, což v reálu znamenalo vymezit, co má být obsahem žádosti. K tomu ovšem MŽP v dané době nemohlo mít k dispozici pokyny Evropské komise, jež měly směrnici 2009/29/ES provádět. Termín pro podání žádostí o bezplatné povolenky byl zájemcům z řad výrobců elektřiny stanoven na 31. 3. 2010. Nejpozději za další tři měsíce již měly být žádosti od výrobců elektřiny zpracovány MŽP do žádosti ČR o bezplatné povolenky a tato měla být předložena vládě ke schválení. Vláda pak měla žádost ČR o bezplatné povolenky předložit neprodleně poté, co budou vydány pokyny Evropské komise, provádějící směrnici. Kromě procesu podání žádosti k Evropské komisi již přílepek další ustanovení neobsahoval.
8
Vzhledem k tomu byla transpozice značně povrchní a s celou řadou nedostatků: 1) MŽP nemohlo zajistit, aby metoda rozdělování povolenek jednotlivým zařízením navržená v žádosti odpovídala požadavkům stanoveným v pokynech Komise. (Pokyny mají dle čl. 10c odst. 3 směrnice 2009/29/ES zajistit, aby metoda přidělování povolenek nenarušila nepatřičně hospodářskou soutěž a aby minimalizovala nepříznivé dopady na iniciativy ke snižování emisí.) V přílepku se totiž počítalo se skutečností, že MŽP předloží vládě žádost obsahující navrhovanou metodu přidělování povolenek dříve, než budou přijaty pokyny Evropské komise dle článku 10c odst. 3 směrnice 2009/29/ES. •
•
•
V takovém případě nebylo možné zajistit, aby navrhované rozdělení povolenek mezi jednotlivá zařízení bylo v souladu s pokyny Komise. V podkladech předkládaných výrobci elektrické energie MŽP nebylo možno zajistit, aby množství přidělených povolenek, od jejichž tržní ceny se odvozuje výše investic, bylo v souladu s pokyny Komise. V důsledku toho nebylo možné v žádosti prokázat, že přidělení povolenek v žádosti nenarušuje nepatřičně hospodářskou soutěž dle požadavků pokynů Komise. Vláda pak měla podle přílepku předložit žádost k posouzení Evropské komisi neprodleně poté, co Evropská komise vydá pokyny. Zjevně pak nebylo počítáno s tím, že by pokyny Komise byly v žádosti jakkoliv zohledněny. Vláda tak byla dle znění přílepku povinna předložit žádost i v případě nesouladu s pokyny Evropské komise.
2) Přílepek také vůbec neřešil pozici výrobců elektřiny. Ti byli povinni navrhnout investice v hodnotě odpovídající alespoň předpokládané tržní hodnotě bezplatně přidělovaných povolenek. Zároveň však neměli podrobnější informace o metodě přidělování bezplatných povolenek, které budou plynout z Pokynů Komise. Přitom měli povinnost již do 31. prosince 2011 proinvestovat polovinu navržené investiční částky. Je tedy otázkou, zda při nejistotě ohledně procesu přidělování a zároveň při nutnosti začít již nyní s realizací investic, mohlo vůbec sloužit přidělování bezplatných povolenek jako motivace pro započetí investic do modernizace zařízení a do čistých technologií. Jako mnohem pravděpodobnější se v takovém případě jeví, že výrobci elektřiny předloží ministerstvu podklady k investicím, jež už byly naplánovány před schválením novely zákona. 3) Přílepek nemohl proces přidělení bezplatných povolenek nijak urychlit, jak bylo argumentováno v procesu přijetí přílepku, jelikož postup přidělování povolenek navrhovaný v žádosti členského státu musí být v souladu s pokyny Komise. Bez informací obsažených v těchto pokynech nemohli předložit výrobci elektřiny relevantní podklady ministerstvu a samotná žádost podaná bez zohlednění pokynů
9
Komise nemohla mít reálnou šanci na schválení ze strany Komise. Celý postup vyplývající z přílepku tak nutně musel být předčasný a neefektivní. 4) Přílepek upravoval prakticky jen proces podání žádosti ke Komisi a neřešil již ani metodu rozdělení povolenek ani kontrolu plnění podmínek pro přidělení bezplatných povolenek. Vzhledem k tomu je zřejmé, že přílepek sám o sobě nemohl zabezpečit řádný postup při přidělování bezplatných povolenek v souladu s právem EU. Zejména proto, že v něm zcela chybí jakákoli úprava kontroly výrobců při plnění povinností stanovených v navrženém národním plánu. Je třeba rovněž zdůraznit, že nezvyklá předčasná transpozice práva EU do vnitrostátního právního řádu dříve, než byl ukončen proces provádění práva EU Komisí, mohla mít závažné následky, poněvadž kroky učiněné podle přílepku kompetentními orgány a výrobci elektrické energie mohly být následně seznány v rozporu s právem EU. Zmíněné základní nedostatky nebyly v zásadě vyřešeny ani následnou novelizací přílepku, byť došlo k několika zlepšením. Novela vstoupila v účinnost dne 31. 5. 2010 a je platná i v současnosti.
3 Proces vedoucí k českému řešení Pozměňovací návrh k zákonu o spotřebních daních předložili poslanci Martin Říman, Milan Urban a Oldřich Vojíř dne 9. 6. 2009 na 59. schůzi Poslanecké sněmovny a byl zpracován ve sněmovním tisku č. 744/2 (dále též „pozměňovací návrh č. 744/2”). Pozměňovací návrh č. 744/2 byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 17. 6. 2009 při 3. čtení k návrhu zákona o spotřebních daních, který byl téhož dne jako celek schválen. K přijetí pozměňovacího návrhu došlo navzdory tomu, že poslanci Braný, Bursík, Kalousek a Říman dle stenoprotokolu v průběhu jednání zmínili, že se jedná o tzv. přílepek, který je problematický z hlediska ústavnosti. Na skutečnost, že se dotčený pozměňovací návrh nevztahuje k původnímu návrhu, byli upozorněni poslanci zpravodajem Petrem Braným i před samotným hlasováním o pozměňovacím návrhu. Návrh novely zákona o spotřebních daních byl dne 7. 7. 2009 doručen Senátu (senátní tisk č. 140) a následně schválen v rámci 9. schůze Senátu dne 22. 7. 2009. Senát návrh schválil přesto, že se senátoři Čunek, Vícha, Horník, Štěch a Paukrtová dle stenoprotokolu v průběhu jednání zmínili o tom, že se jedná o tzv. přílepek problematický z hlediska ústavnosti. Po podpisu prezidenta republiky a premiéra byla novela zákona dne 4. 9. 2009 vyhlášena ve Sbírce zákonů v částce 90 pod číslem 292/2009 Sb. Porušení ústavy -
Rozpor se zásadou respektování demokratických principů v legislativním procesu a zásadou předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona, které patří mezi komponenty materiálního právního státu (dovozeno interpretací čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR).
10
-
Rozpor se zákazem svévole v legislativním procesu (dovozeno z čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 41 a čl. 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), neboť je státní moc uplatňována způsobem, který jí zákon, tím spíše Ústava, neukládá, a tedy neumožňuje.
S ohledem na ústavní pořádek České republiky a existující judikaturu Ústavního soudu je nutno konstatovat, že pozměňovací návrh č. 744 byl přijat v rozporu s ústavně stanoveným způsobem. V případě návrhu na zrušení zákona lze proto důvodně očekávat, že by ustanovení zákona přijatá v rozporu s ústavním pořádkem ve formě tzv. přílepku byla zrušena. Problematikou přijímání pozměňovacích návrhů k návrhům zákonů v Poslanecké sněmovně se Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti zabýval již v řadě případů. Jedná se například o nálezy Pl. ÚS 77/06, Pl. ÚS 24/07, Pl. ÚS 2/08. Z nálezů Ústavního soudu vyplývají pro přijímání pozměňovacích návrhů konkrétní meze, které určují, kdy se již nejedná o pozměňovací návrh v intencích ústavně souladného výkladu tohoto pojmu a kdy je tedy schválení takového návrhu protiústavní. Ze zmíněných nálezů Ústavního soudu plyne, že ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh pouze pozměňoval předkládanou právní úpravu. Tedy nikoliv aby ji zásadně měnil, zásadně rozšiřoval či aby se dokonce pohyboval mimo předmět návrhu zákona. Při posuzování, zda se nejedná o vybočení z omezeného prostoru daného pozměňovacím návrhům, vychází Ústavní soud z tzv. pravidla úzkého vztahu mezi pozměňovacím návrhem a zákonem, v rámci jehož projednávání je předkládán. Toto pravidlo požaduje naplnění určitých kritérií, z nichž těmi nejzákladnějšími, dle vymezení Ústavního soudu, jsou: •
pozměňovací návrh se musí vztahovat k předmětu původního návrhu zákona,
•
fundamentální účel pozměňovacího návrhu musí k fundamentálnímu účelu původního návrhu zákona.
mít
úzký
vztah
Ke konstatování kolize s pravidlem úzkého vztahu přitom postačí i nenaplnění jen některého z dílčích kritérií. Pozměňovací návrh č. 744/2 nenaplňuje obě výše uvedená kritéria, jelikož obsah a účel dotčeného pozměňovacího návrhu se zásadně liší od obsahu a návrhu zákona, jenž měl být pozměněn. Ve světle judikatury Ústavního soudu je tak přijetí dotčeného pozměňovacího návrhu protiústavní z důvodu nedodržení pravidel legislativního procesu. Obdobná pochybení Poslanecké sněmovny v legislativním procesu jsou dle názorů Ústavního soudu o to závažnější, že nejsou ojedinělým excesem, ale stávají se neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu vědomi. Ústavní soud vzhledem k tomu již v několika nálezech důrazně apeloval na zákonodárnou moc, aby se do budoucna důsledněji zabývala ústavní souladností projednávaných návrhů zákonů, a to zvláště za situace existující judikatury
11
Ústavního soudu, na níž je dokonce v průběhu legislativního procesu upozorňováno. Stenoprotokol z jednání v rámci 59. schůze Poslanecké sněmovny dokládá, že při projednávání pozměňovacího návrhu č. 744/2 se o protiústavní formě jeho přijetí zmínili poslanci Kalousek, Braný a Bursík. Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 77/06 uvádí, že projednání návrhů zákona v Senátu představuje pojistku, jejímž úkolem je mimo jiné odhalit chyby v legislativním procesu a adekvátně na ně v rámci možností reagovat. Senát je tedy vedle předsedy Poslanecké sněmovny a prezidenta republiky jedním z garantů dodržování pravidel legislativního procesu v Parlamentu a měl by tak pomocí Ústavou svěřených prostředků působit k odstranění vad v legislativním procesu. V případě navržené a Poslaneckou sněmovnou schválené novely zákona o spotřebních daních by tedy Senát neměl schválit návrh ve znění senátního tisku č. 140. Co zaznělo na cestě ke schválení přílepku: Martin Bursík dne 10. 6. 2009: „Já bych vás všechny rád upozornil na to, abyste byli velmi opatrní při hlasování o tomto pozměňovacím návrhu, a jsem připraven tuto svoji argumentaci obhajovat jak individuálně při rozhovorech s vámi, tak i veřejně, protože tohle pokládám skutečně za podstrčený pozměňovací návrh elektrárenské společnosti ČEZ, která chce tímto protiústavním přílepkem získat pohodlně 68 miliard korun mezi roky 2013 až 2020.“
Miroslav Kalousek dne 17. 6. 2010 „Mám mimořádné rozpaky nad tímto pozměňovacím návrhem, a teď ani nemluvím o té procesní stránce, že to je naprosto neorganický přílepek k zákonu o spotřebních daních, ale i po stránce věcné a po stránce argumentační.“ „Prodej z emisních povolenek je nezpochybnitelným příjmem veřejných rozpočtů a pouze tato Sněmovna a nikdo jiný nesmí rozhodnout, pro jaké priority tyto prostředky budou rozděleny. Tento přílepek vám tuto kompetenci, kolegové, chce ukrást ve prospěch jedné specifické skupiny! Je jenom na vás, jestli si to necháte ukrást!“
12
Martin Říman dne 17. 6. 2010: „Jen jednu větu na margo těch - pan kolega Kalousek nebyl jediný - kdo hovoří o neorganickém protiústavním přílepku. Těch tady na této schůzi bylo mnohem více než jeden a dokonce i v zákoně o spotřebních daních není to pouze tento jeden, ale i např. stejně pojatý přílepek pana poslance Sobotky k zákonu o policii. Proč tak vehementně nevystupujete všichni proti tomu?“ Miroslav Kalousek dne 17. 6. 2010 „Proč jsem dnes stejně vehementně nevystupoval v těch ostatních případech, které jste jmenoval? No protože ty nebyly za 68 miliard. S touto vehemencí vystupuji pouze na základě částek, které za to stojí. Tohle je za 68 miliard!“
4 Co přílepek přinesl 4.1 Dopady na stát, vládu a státní správu Nabourání principů demokratického právního státu svévolí v legislativním procesu. Principy demokratického právního státu byly porušeny v mnoha aspektech a rozhodně se nejedná jen o ústavněprávní problém nemající nic společného s obyčejným člověkem. Naopak jsou zde zcela konkrétní nebezpečí obcházení práva za účelem prosazení partikulárních zájmů a celkového prorůstání byznysu s politikou napříč politickým spektrem. Výsledkem takového procesu pak může v budoucnu být vznik vlády koncernů a moci spojené s finančním kapitálem. Zamítnutí žádosti ČR o přidělování bezplatných povolenek ze strany komise Jako nejpravděpodobnější se jeví důvod, že žádost ČR nebude odpovídat Pokynům Komise vydaným k provedení směrnice 2009/29/ES. Například ČR nedodá dostatečné informace o tom, že přidělení povolenek nenarušuje nepatřičně hospodářskou soutěž. Komise žádost posoudí s přihlédnutím ke skutečnostem uvedeným v odstavci 5 čl. 10c směrnice 2009/29/ES a může celou žádost nebo některé její prvky zamítnout do šesti měsíců ode dne, kdy obdrží příslušné informace. Podle zásad dobré správy, je při výkonu státní správy nezbytné klást v každém procesu důraz také na efektivitu a minimalizaci nákladů. Zamítnutí žádosti bude znamenat, že investice výrobců elektřiny a MŽP do zpracování žádosti přijdou vniveč. Zrušení § 10a zákona č. 695/2004 Sb., upravující bezplatné přidělování povolenek v ČR Ústavním soudem z důvodu protiústavnosti jeho přijetí.
13
Zrušení by mohlo mít nepříjemné důsledky pro výrobce elektřiny, kteří by podle zákona postupovali. Využití bezplatných povolenek jen na investice, které by stejně bylo nezbytné provést Současný zákon vyžaduje natolik rychlou investici, že jej lze uplatnit téměř jen na ty investice, které jsou již započaty. Pokud by to tímto způsobem v praxi proběhlo, pak by se hodnota bezplatně přidělených povolenek téměř rovnala čisté ztrátě prostředků státního rozpočtu, které by mohly být v případě aukce povolenek využity na podporu čistých technologií Ustanovení § 10a odstavce 3 b) je nastaveno tak, že vyloženě nahrává již v současnosti probíhajícím či připravovaným investicím, které se ale uskuteční i bez motivace zdarma přidělovaných povolenek. Deklarovaný „další“ přínos pro životní prostředí je tudíž lehce zpochybnitelný. Současné znění zákona dle § 10a odst. 3 písm. b) vyžaduje, aby výrobci elektřiny přeložili návrh plánu týkající se investic do vybavení a modernizace zařízení a do čistých technologií v hodnotě odpovídající alespoň předpokládané tržní hodnotě bezplatně přidělovaných povolenek s tím, že alespoň polovinu této hodnoty bude v plánu navrženo proinvestovat do 31. prosince 2011. Zneužití systému přidělování bezplatných povolenek v ČR Jelikož v platném zákoně č. 695/2004 neexistují žádné kontrolní mechanismy, hrozí např., že investory navržené plány nebudou dodrženy.
4.2 Dopady na ekonomický a energetický trh Ekonomické ztráty pro investory Výrobci elektřiny mohou tratit v důsledku zamítnutí žádosti ČR či Zrušení § 10a zákona č. 695/2004 Sb. upravující bezplatné přidělování povolenek v ČR. Ti jsou zejména stávajícím zněním zákona tlačeni k okamžitému nastartování investičních akcí do vybavení a modernizace zařízení a do čistých technologií. V době, kdy by komise žádost zamítla, bude již řada investičních akcí započatých či naplánovaných. Narušení hospodářské soutěže v ČR Podmínkám současného zákona je schopen vyhovět jen omezený okruh subjektů. § 10a odstavec 3 b) zákona č. 695/2004 je totiž nastaven tak, že zvýhodňuje investory, kteří mají investice naplánovány či jim poběží právě v následujících 2,5 letech. Ti výrobci elektřiny, kteří investice dosud naplánovány nemají, prakticky nemohou ani reálně stihnout proinvestovat polovinu hodnoty investice do konce roku 2011.
14
Narušení hospodářské soutěže v EU Pokud by např. ČEZ získal v ČR díky bezplatně přiděleným povolenkám neoprávněnou konkurenční výhodu, ta by mohla potenciálně dosáhnout až intenzity porušení hospodářské soutěže v rámci EU. Nabízí se otázka, zda i celý institut přechodného přidělování bezplatných povolenek, na jehož využití má nárok jen několik států EU, nemůže narušit hospodářskou soutěž v EU.
4.3 Dopady pro klima Je porušena základní zásada Všechna opatření dle směrnice musí vést ke snižování emisí skleníkových plynů. Nedůslednou aplikací směrnice a přílepku by mohlo dojít i ke zhoršení stavu vlivem nekvalitních modernizací ve spojení s obrovským množstvím povolenek.
5 Závěr Ministerstvo životního prostředí v čele s ministrem Chalupou předložilo Vládě ČR na konci srpna 2011 Žádost o přidělení bezplatných povolenek pro využití k investicím do vybavení a modernizace infrastruktury a do čistých technologií a národní plán investic25. Přes snahu EPS, zapojení odborových svazů a občanů, vláda nakonec 21. 9. 2011 jednohlasně schválila přidělení bezplatných povolenek v plném rozsahu. O tom více v case study: Povolenky: druhé dějství.
25
Žádost o přidělení bezplatných povolenek pro využití k investicím do vybavení a modernizace infrastruktury a do čistých technologií a národní plán investic podle § 10a zákona č. 695/2004 Sb. k dispozici na http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/derogace/$FILE/ozk-zadost_10c20110819.pdf.pdf
15
