1
GENEZE SOCIÁLNÍ POLITIKY
O sociální politice mluvíme v okamžiku, kdy stát svými opatřeními cíleně směřuje ke změně sociální reality. Stát se začíná zajímat o sociální problémy v okamžiku, kdy začnou ohrožovat jeho existenci, případně žádoucí vývoj. Opatření státu v sociální oblasti vždy odpovídají jeho hodnotové a ideové orientaci. Na počátku lidské civilizace nelze hovořit o sociální politice jako takové, jednalo se spíše o akt vzájemné pomoci. Řešení sociálních problémů bylo naprosto přirozené, spočívalo v zásadě na rodové a kmenové pospolitosti. Všichni pomáhali všem, rodová solidarita nevytvářela žádné zvláštní instituce pro potřebné členy. Sociální politika se postupně vyvíjela od rodinné a rodové vzájemnosti, přes pomoc chudým až po komplexní soustavy institucí moderních společností.
1.1 Rodová solidarita Rodová solidarita je nejstarší známé uspořádání sociálních věcí. Nevytvářela žádné zvláštní instituce, ale řešila problémy potřebných členů rodu v daném rodinném či rodovém uspořádání. Kmenová solidarita ovládaná náčelníkem se vyvinula v paternalismus.
1.2 Starověk Poskytování pomoci sociálně potřebným ve starověku začíná s dělbou práce a vyšší společenskou organizovaností, kdy vznikaly i první sociální problémy. Nejstarší problém lidstva - obživa - přerostl do chudoby. Pomoc jako první poskytovala církev - péče o chudé, nemocné a staré. V některých státech se přidělovala půda válečným vysloužilcům, pomoc vdovám a sirotkům systémem „chléb a hry“ (dostávali lístek na gladiátorské hry - tam dostali jídlo), pomoc postiženým a hluchým. Opatření byla omezená, nahodilá, stát se angažoval pouze v krajních, nebo pro něho nebezpečných, situacích (spíše represivní charakter). První státní podpory byly vyhrazeny lidem, o něž se stát opíral, tzn. vojáci (např. v 18. stol. př.n.l. zařadil Chammurapi mezi práva svých vojáků i právo vdovy na třetinu vojenského platu, zůstal-li po zemřelém vojákovi nezletilý syn). Solón rozdělil občany do 4 majetkových tříd, ve 4. stol. př.n.l. se v Aténách poskytovala státní pomoc svobodným občanům, pokud oslepli, nebo byli chromí, majetek však nesměl přesahovat stanovenou hranici. Za Perikla se zaváděly diety, které připomínaly dnešní podporu v nezaměstnanosti. Ve starém Římě zakládali svobodní řemeslníci spolky za účelem vzájemné podpory v nemoci a v případě smrti.
1.3 Středověk Ve středověku měla péče o chudé dobročinný charakter, byla značně nahodilá a neorganizovaná, pomoc poskytovaly zejména dobročinné organizace, církev. Pomoc chudým se stala předmětem činnosti klášterů, později se začínají angažovat i obce - domovské právo (obce se musely o své chudé
[Zadejte text.]
starat). Vznikají spolky - cechy tovaryšů, kdy si členové spolku navzájem pomáhali (skládali peníze do podpůrných bratrských pokladen pro případ nemoci, úrazu, pracovní neschopnosti). Začínala otázka bezdomovců jako důsledek válek, vyhánění chudých rolníků z půdy, což mělo za následek tuláctví, žebrotu, krádeže. S narůstajícím problémem stát přijímal rozhodnutí zmírňující tento problém - např. daň bohatých (museli platit na chudé a opuštěné). Úloha státu tak vystupuje do popředí.
1.4 Novověk V novověku se rozvíjí tržní hospodářství a s tím rostou i sociální problémy, zejména kolem vzniku dělnické třídy a životních podmínek - na ty se soustřeďovala opatření sociální politiky. Jsou upravovány pracovní podmínky (např. byla zakázána práce dětí v noci). Stát usiluje o to, aby zaměstnavatelé začali pečovat o bezpečnost a čistotu pracovišť, v řadě zemí se utváří sociální pojištění, roste úloha státu v sociální politice, utváří se prvky státní sociální politiky. Problémem se stává i nezaměstnanost, někde jsou pro nezaměstnané zakládány domovy. Na konci 19. stol. probíhá řada národních i mezinárodních jednání, dochází k přijímání opatření, která jsou stavebními prky postupně se formující celistvé státní sociální politiky: rozvíjí se sociální pojištění zlepšují se pracovní a sociální podmínky zaměstnaných lidí pozornost je věnována i bytovým problémům a školství. Tato opatření však byla nákladná, a to vedlo k nespokojenosti státu a středních vrstev a v důsledku toho vzniklo hnutí proti sociálním reformám. Toto úsilí hnutí však narušuje 1. světová válka. Ta vyostřila některé sociální problémy: řada rodin přišla o své živitele šíření chorob nedostatek pracovních míst, bytů vysoká inflace. Sociální politika je řešila různými opatřeními: úprava pracovních podmínek péče o nezaměstnané, vdovy a sirotky. Reakce probíhaly v každé zemi různým způsobem. Úsilí o vypořádání se s problémy způsobenými válkou zkomplikovala hospodářská krize (1929-1933). Ta potvrdila, že trh je lhostejný k určitým sociálním problémům (stáří, nezaměstnanost, mateřství), proto od poloviny 30. let dochází postupně k rozšiřování a prohlubování státních zásahů a k větší odpovědnosti státu za sociální podmínky a životní situaci obyvatelstva. Stát se postupně stává hlavním a rozhodujícím subjektem sociální politiky. Od té doby nabývá sociální politika nové kvality a začíná se hovořit o moderní sociální politice. Jejímu rozvoji nezabránila ani 2. světová válka, která naopak vedla ke zvýšení celkových sociálních opatření. Postupným vývojem dospěla většina evropských států k tzv. silnému sociálnímu státu t.j. státu, který se výrazně angažuje v sociální politice
2
[Zadejte text.]
1.5 Vývoj sociální politiky na našem území V období před a do vzniku Rakouska-Uherska byl vývoj podobný jako jinde v Evropě - sociální politika se vyvíjela jako sociální pomoc potřebným, kterou nejprve poskytovala církev, dobrovolné organizace, poté byla sociální pomoc svěřena obcím na základě domovského práva. Na konci 18. stol. byly již: poskytovány první doživotní penze důstojníkům a státním úředníkům, byla stanovena pravidla pro jejich přiznávání rostl počet zákonů stanovujících podmínky dávek. V 2. polovině 19. stol. se přidávají: dávky v nemoci a invaliditě, svépomocná podpůrná sdružení (horní bratrstva) se mění v povinně ustanovené fondy, které byly financované z prostředků zaměstnavatelů - zaměstnancům vypláceli podporu ve stáří, invaliditě a v případě smrti pozůstalým. Dá se říci, že šlo o základ dnešního systému. Před vznikem ČSR byl přijat zákon o povinném úrazovém a nemocenském pojištění.
1.5.1 Chudinská péče – její podoba na přelomu 19. a 20. století Mnoho rakousko-uherských předpisů bylo převzato do právního řádu ČSR po vzniku Československé republiky v roce 1918. Došlo k tomu tzv. recepčním zákonem (zákon č. 11/1918 Sb. z.a n., o zřízení samotného státu československého). V kompetenci obcí zůstávalo rozhodnutí o přiznávání nároku a výše chudinských zaopatření podle poměrů oprávněného. Chudinský zákon rozlišoval chudinské podporování na: pravidelné přechodné naturáliemi. Předpokladem chudinského zákona byla i možnost poskytování sociálních služeb. Nejčastější formou sociální služby byla ústavní péče. Dle chudinského zákona měla obec oprávnění umístit chudého, jehož pobyt v obci je „obci nebezpečný“, do veřejného či soukromého ústavu. Pokud měl chudý jmění, měla obec právo žádat o úhradu poskytnuté chudinské péče. Tehdejší Československou republiku tvořily oblasti Čechy, Morava a Slezsko, ale také Podkarpatská Rus. Každá z nich měla své zvláštní právní členění a chudinské záležitosti spravovaly různé orgány. V Čechách to byla obecní zastupitelstva, na Moravě a ve Slezsku obecní rada. V některých německých obcích existovala městská chudinská komise, která byla podřízena chudinským okresům rozděleným na kvartýry. V každém kvartýru působil jeden správce, který měl na starosti nejvýše čtyři chudé rodiny, proto kvartýr. V souladu s českým zemským chudinským zákonem bylo možné při obcích zřizovat zvláštní komise tzv. chudinské rady, v nichž působili i duchovní. Ve větších obcích byly zřizovány instituty tzv. otců chudých. Ti byli pověřeni osobním kontaktem s podporovanými osobami a předáváním informací 3
[Zadejte text.]
přičleněnému orgánu. Z dnešního pohledu bychom obecní otce mohli označit obecními sociálními pracovníky.
1.5.2 Meziválečné období V období první republiky došlo k velkému rozvoji sociální politiky. Velké zásluhy má T. G. Masaryk, který byl aktivním reformátorem v této oblasti. Vzniklo ministerstvo sociální péče a došlo k založení ústřední sociální pojišťovny. V roce 1924 se uskutečnila reforma nemocenského pojištění - bylo zavedeno invalidní a stavební pojištění dělníků v soukromém sektoru. V roce 1925 byl přijat zákon o pojištění samostatně hospodařících osob. Vývoj sociální reformy byl zastaven krizí (1929-1933). Nedostatek finančních prostředků neumožnil zavést pojištění v nezaměstnanosti, ale i tak se vláda snažila čelit důsledkům krize alespoň státními zakázkami, dotacemi na veřejné práce či rekvalifikací. V době první republiky došlo k neobyčejnému rozmachu dobrovolné sociální péče. Vedle sebe existovalo veřejné a soukromé chudinství. Soukromé chudinství provozovaly humanitní organizace a dobročinné spolky. V této době bylo soukromé chudinství celospolečensky podporováno, jelikož tehdejší dobrovolná péče byla obecně považována za nejúčinnější prostředek sociální péče. V rámci legislativy, týkající se chudinské péče bylo obcím ukládáno zřizování pomocných a bratrských pokladen a dobrovolných bratrských ústavů. Na území Československa mezi nejvýznamnější dobrovolné spolky patřily: Společnost Čs. červeného kříže, organizace Okresních péčí o mládež, Masarykova Liga pro tuberkulosu. V tomto období dochází i k nevídanému rozvoji specializovaných poradenských služeb, které původně vznikaly jako nestátní nebo církevní zařízení a postupně byly přebírány státem. Při tehdejších soudech vznikaly úřadovny pro péči o mládež, které můžeme považovat za předchůdce dnešní probační a mediační služby. Náplní jejich činnosti bylo komplexní šetření o rodinné, sociální a vzdělávací situaci mladistvého. Výsledky těchto jejich šetření pak byly poskytovány soudu. Jejich pracovníci se rovněž účastnili soudního líčení a po případném propuštění občana z vězení zajišťovali těmto lidem práci nebo výchovu ve vhodném ústavním zařízení nebo také ubytování. V úřadovnách sociální péče, zřizovaných při okresních a městských úřadech, pracovali specialisté na děti, mládež a dospělé. Postupně dochází ke změnám, koncepce chudinství přestává být založena na odkázanosti potřebného na zdrojích pomoci a začíná vycházet z nároku potřebného. Vznikají tak nové subjekty poskytující služby a zavádějí se nové formy podpory.
1.5.3 Vývoj sociálních služeb u nás po roce 1945 Sociální politika byla u nás do února roku 1948 ovlivňována západními koncepcemi. Změna politického režimu přinesla i změnu v koncepci sociálního zabezpečení. V roce 1948 byl zrušen institut domovského práva a nahrazen institutem československého občanství. Starost o znevýhodněné osoby přešla z obcí na stát, avšak veškerá sociální péče na stát a jeho orgány byla převedena až zákonem č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení. Tímto zákonem byl kodifikován nový jednotný systém sociálního zabezpečení. Zároveň také umožňoval zřizování a provozování ústavů sociální péče dobrovolným organizacím, podnikům, jednotným zemědělským družstvům, ale i církvím a náboženským společnostem. Avšak dozor nad nimi vykonával Státní úřad sociálního zabezpečení.
4
[Zadejte text.]
Přesto byly církevní a jiné nestátní ústavy postupně rušeny anebo přebírány státem a sociální péče byla centralizovaná. V roce 1964 byl přijat nový právní předpis pod stejným názvem a výraz sociální péče je nahrazován výrazem službou sociálního zabezpečení. Cílem mělo být poskytování služeb občanům, kteří potřebují pomoc společnosti k překonání nepříznivých životních poměrů, avšak hlavní důraz byl kladen na zabezpečení rodinných příslušníků ze strany jejich vlastních rodin. Nově byl zaveden pojem „občané, kteří potřebují zvláštní pomoc“. Jednalo se o občany, kteří se přechodně ocitli v mimořádně obtížných životních poměrech. Tímto právním předpisem byla rozšířena péče o občany těžce poškozené na zdraví. Zákon umožňoval těmto občanům účast na společném stravování, poskytování pečovatelské služby, ale také poskytování pomůcek na zmírnění nebo k překonání následků jejich poškození, případně peněžité příspěvky. Stát rovněž zajišťoval pracovní uplatnění pro občany se změněnou pracovní schopností. Před jejich umístěním do zaměstnání a v době jejich přípravy pro povolání jim bylo poskytováno hmotné zabezpečení. Veškeré služby tak byly přímo činností státních orgánů. Nepřímo byl vyvíjen i tlak na zaměstnavatele, zejména ve prospěch občanů se změněnou pracovní schopností. Pro jinou než státní činnost nebyl poskytnut v podstatě žádný prostor. Kontrolní a řídící pravomoci byly v kompetenci Státního úřadu sociálního zabezpečení. Národní výbory měly možnost ze zákona zřizovat tzv. komise sociálního zabezpečení, které prováděly vlastní činnost na úseku sociální péče. Důsledkem politických změn v roce 1968 v Československu došlo k federativnímu uspořádání státu a rozdělení kompetencí mezi federaci a republiku. Některé záležitosti byly svěřeny do společné působnosti federace a jiné do obou republik. V této souvislosti byla oblast sociální péče svěřena do kompetencí republik. Zákon č.121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, navazoval na zákon č. 101/1964 Sb. Tento zákon zaváděl péči o společensky nepřizpůsobivé občany a stanovil povinnost zaměstnavatelským organizacím v přijímání těchto občanů do pracovního poměru. Tento postup sloužil jako prostředek k jejich nápravě a měl těmto občanům pomáhat v zařazení do řádného života. V šedesátých letech vznikaly manželské poradny poskytující poradenství lidem jak před uzavřením sňatku, tak v době rozvodu i po něm. Později měly právě tyto poradny v kompetenci výběr žadatelů o osvojení a adopci dětí. Při velkých psychiatrických léčebnách vznikaly i první linky důvěry. Rozšiřovala se pečovatelská služba, vznikaly stacionární zařízení pro seniory (tzv. domovinky). Přesto ústavní zařízení zůstávala velká. Klienti byli ubytováváni v místnostech s mnoha lůžky, leckteré zařízení mělo nevyhovující hygienické podmínky.
1.5.4 Změny po roce 1989 Zásadní změny nastaly v naší republice po roce 1989, a to nejen v oblasti politické a ekonomické, ale i v oblasti sociální. Program reforem v jednotlivých částech československého systému sociální ochrany předpokládal reformu celého systému sociální péče a jeho přetvoření v moderní systém sociální pomoci, jehož koncepcí byly tzv. záchranné sociální sítě. Těmi měly být zmírněny nebo odstraněny negativní sociální důsledky systémem podpory minimálních příjmů lidí. V roce 1991 byl přijat zákon o životním minimu a zákon o sociální potřebnosti. Reforma systému sociální péče jako celku však nebyla úspěšná. Na legislativních změnách se začalo více pracovat a v roce 1997 byl vládou schválen věcný záměr zákona o sociální pomoci.
5
[Zadejte text.]
Po roce 1989 byl v oblasti sociálních služeb zaznamenán nárůst počtu nestátních neziskových organizací, které začaly tyto služby poskytovat. Jelikož právní úprava byla nedostačující, byla většina těchto organizací založena jako občanská sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Na rozdíl od občanských sdružení, která preferují služby neústavního charakteru, vznikají po roce 1989 i církevní organizace specializované na domovy důchodců, azyly pro bezdomovce a pro matky s dětmi, hospice. Vznikají i organizace na poskytování služeb jako jsou mimo jiné Charita a Slezská diakonie. Do přijetí zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, bylo významnou inovací formulování Standardů kvality sociálních služeb, které byly jen doporučovanou pomůckou. Standardy kvality sociálních služeb jsou souborem kritérií, jejichž prostřednictvím je sledována úroveň kvality poskytování sociálních služeb v oblasti personálního a provozního zabezpečení sociálních služeb a v oblasti vztahů mezi poskytovatelem a uživatelem sociálních služeb. Kvalita sociálních služeb spočívá v zásadách, jejichž důrazná aplikace zajistí uživatelům služeb důstojné a bezpečné poskytování sociálních služeb. Jsou to zejména zásady: Zásada ochrany lidských práv uživatele, tzn. že poskytovatel sleduje a zajišťuje dodržování lidských práv uživatele služby. Zásada individualizace služby - cíle a prostředky k naplnění potřeb jednotlivce vychází z individuálních potřeb uživatele. Zásada odbornosti - struktura a počet pracovníků, jejich odborné vzdělání by mělo odpovídat cílové skupině uživatelů. Jsou stanovena pravidla pro zaškolování nových pracovníků a systém průběžného vzdělávání. Zásada provozního zabezpečení - prostředí poskytované služby by mělo zajišťovat možnost přirozeného způsobu života. Ve srozumitelné formě by měla být zajišťována dostupnost informací pro všechny osoby o druhu, místě, poslání, cílech a způsobu poskytování sociálních služeb. Hlavním posláním sociální služby je snaha umožnit lidem, kteří jsou v nepříznivé sociální situaci, zůstat rovnocennými členy společnosti a žít nezávisle s ostatními lidmi v přirozeném sociálním prostředí.
6
